a implementaÇÃo do programa bolsa famÍlia no nÍvel local: desafios ao enfrentamento da fome e da...
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A IMPLEMENTAÇÃO DO A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA PROGRAMA BOLSA
FAMÍLIA NO NÍVEL LOCAL: FAMÍLIA NO NÍVEL LOCAL: DESAFIOS AO DESAFIOS AO
ENFRENTAMENTO DA ENFRENTAMENTO DA FOME E DA POBREZA NO FOME E DA POBREZA NO
BRASILBRASIL
Mônica Mônica de Castro Maia Sennade Castro Maia Senna
Escola de Escola de ServiçoServiço Social Social
Universidade Federal FluminenseUniversidade Federal Fluminense
EquipeEquipe Rosana Magalhães – DCS/ ENSP/ FIOCRUZRosana Magalhães – DCS/ ENSP/ FIOCRUZ Luciene Burlandy – F. Nutrição/ UFFLuciene Burlandy – F. Nutrição/ UFF Mônica Senna – Escola Serviço Social/ UFFMônica Senna – Escola Serviço Social/ UFF Giselle Monnerat – F. Serviço Social/ UERJGiselle Monnerat – F. Serviço Social/ UERJ Vanessa Schottz – FASEVanessa Schottz – FASE Graziela Scarlecio – ENSP/ FIOCRUZGraziela Scarlecio – ENSP/ FIOCRUZ Cíntia C. P. Silva – bolsista FAPERJ/ UFFCíntia C. P. Silva – bolsista FAPERJ/ UFF Beatriz Fartes – bolsista PIBIC/FIOCRUZBeatriz Fartes – bolsista PIBIC/FIOCRUZ
Objetivos:Objetivos:
Trazer elementos para a reflexão Trazer elementos para a reflexão em torno do processo de em torno do processo de implementação do Programa implementação do Programa Bolsa Família no âmbito local Bolsa Família no âmbito local (municipal), a partir da análise de (municipal), a partir da análise de duas experiências no estado do duas experiências no estado do Rio de Janeiro (Duque de Caxias e Rio de Janeiro (Duque de Caxias e São Francisco de Itabapoana)São Francisco de Itabapoana)
O Programa Bolsa O Programa Bolsa FamíliaFamília
Experiências prévias;Experiências prévias; Tentativa de superação de Tentativa de superação de
algumas críticas e fragilidades algumas críticas e fragilidades dos programas anteriores;dos programas anteriores;
Fome Zero e a implantação do Fome Zero e a implantação do PBF;PBF;
Cad-único Cad-único
O Programa Bolsa O Programa Bolsa FamíliaFamília
Unificação dos programas federais Unificação dos programas federais anteriores;anteriores;
Foco na família;Foco na família; Renda como principal critério de Renda como principal critério de
seleção;seleção; Exigência de contrapartidas;Exigência de contrapartidas; Programas complementares;Programas complementares; Cooperação intersetorial e entre Cooperação intersetorial e entre
níveis de governo;níveis de governo; Controle social.Controle social.
Implementação de Implementação de políticaspolíticas
Forma como a política pública é Forma como a política pública é conduzida;conduzida;
Caráter processual e dinâmico, em que Caráter processual e dinâmico, em que decisões cruciais são tomadas;decisões cruciais são tomadas;
Retradução dos objetivos formulados, o Retradução dos objetivos formulados, o que, no limite, pode gerar uma nova que, no limite, pode gerar uma nova política;política;
Poder discricionário dos agentes Poder discricionário dos agentes implementadores;implementadores;
Complexidade do processo.Complexidade do processo.
Implementação do PBFImplementação do PBF
Atores múltiplos e diversos;Atores múltiplos e diversos; Características do federalismo Características do federalismo
brasileirobrasileiro Heterogeneidade socioeconômica e Heterogeneidade socioeconômica e
diferentes capacidades municipais;diferentes capacidades municipais; Velocidade de implantação;Velocidade de implantação; Marcos legais em construção ao Marcos legais em construção ao
mesmo tempo em que programa é mesmo tempo em que programa é implementado.implementado.
Eixos de análiseEixos de análise
Processo de cadastramento e Processo de cadastramento e mecanismos de seleção;mecanismos de seleção;
Relações entre níveis de Relações entre níveis de governo;governo;
Intersetorialidade;Intersetorialidade; Controle social.Controle social.
São Francisco de São Francisco de ItabapoanaItabapoana
Região Norte do estado do RJ;Região Norte do estado do RJ; Primeiro município a implantar o PBF no Primeiro município a implantar o PBF no
estado;estado; Município recém-emancipado (1995);Município recém-emancipado (1995); População total de 41.145 hab. (Censo População total de 41.145 hab. (Censo
2000), sendo 47% urbana e 53% rural;2000), sendo 47% urbana e 53% rural; Densidade demográfica: 36,80 Densidade demográfica: 36,80
hab./kmhab./km22.. Economia local: agricultura e pesca.Economia local: agricultura e pesca.
São Francisco de São Francisco de ItabapoanaItabapoana
Maior proporção de pessoas abaixo Maior proporção de pessoas abaixo da linha de indigência do estado: da linha de indigência do estado: 43,8% (FGV, 2003).43,8% (FGV, 2003).
IDH-M 2002: 0.688IDH-M 2002: 0.688 IDH-M Longevidade: 0.734IDH-M Longevidade: 0.734 IDH-M Educação: 0.715IDH-M Educação: 0.715 IDH-M Renda: 0.616IDH-M Renda: 0.616 Precariedade oferta serviços públicos.Precariedade oferta serviços públicos.
PBF em S.F. ItabapoanaPBF em S.F. Itabapoana
Implantação em outubro de 2003;Implantação em outubro de 2003; Gestão no âmbito da Secretaria Gestão no âmbito da Secretaria
Municipal de Educação;Municipal de Educação; Meta: 3.773 famílias.Meta: 3.773 famílias. Cobertura até dezembro de 2004 – Cobertura até dezembro de 2004 –
50% da meta.50% da meta.
CadastramentoCadastramento
Problemas com migração dos Problemas com migração dos programas anteriores – cada um em programas anteriores – cada um em uma secretaria, com lógica distinta;uma secretaria, com lógica distinta;
Falta de capacitação e de apoio Falta de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais;técnico dos níveis supranacionais; Falta de recursos humanos e de Falta de recursos humanos e de
equipamentos;equipamentos; Hiato entre cadastramento e Hiato entre cadastramento e
recebimento do benefício;recebimento do benefício;
CadastramentoCadastramento
Novos cadastros – 2 momentos;Novos cadastros – 2 momentos; Inicialmente através das escolas – Inicialmente através das escolas –
visitas domiciliares;visitas domiciliares; Suspensão do processo de Suspensão do processo de
cadastramento e retomada em cadastramento e retomada em conjuntura eleitoral no município – conjuntura eleitoral no município – denuncias de fraudes, auditoria e denuncias de fraudes, auditoria e suspensão de novas concessões.suspensão de novas concessões.
CondicionalidadesCondicionalidades
Falta de planejamento prévio para um Falta de planejamento prévio para um possível aumento da demanda de possível aumento da demanda de serviços de educação e saúde por parte serviços de educação e saúde por parte dos beneficiários do PBF;dos beneficiários do PBF;
Legado das áreas demonstra baixa Legado das áreas demonstra baixa capacidade instalada, sobretudo na capacidade instalada, sobretudo na saúde, e precárias condições de saúde, e precárias condições de atendimento;atendimento;
Até dezembro 2004, as condicionalidades Até dezembro 2004, as condicionalidades não vinham sendo acompanhadas.não vinham sendo acompanhadas.
Relações governamentais e Relações governamentais e intersetorialidadeintersetorialidade
Forte competição entre níveis de Forte competição entre níveis de governo – questões políticos-eleitorais;governo – questões políticos-eleitorais;
Baixa presença do governo estadual;Baixa presença do governo estadual; Implantação do PBF permitiu iniciar Implantação do PBF permitiu iniciar
diálogo entre diferentes secretarias;diálogo entre diferentes secretarias; Mas essa não se tornou uma prática Mas essa não se tornou uma prática
cotidiana, não sendo constituída cotidiana, não sendo constituída nenhuma instância de coordenação nenhuma instância de coordenação intersetorial do programa no intersetorial do programa no município.município.
Participação e controle Participação e controle socialsocial
Existência de diversos conselhos de Existência de diversos conselhos de políticas: CMS, CMAS, CONSEA, Conselho políticas: CMS, CMAS, CONSEA, Conselho do PBE;do PBE;
Fragilidade destas instâncias no controle Fragilidade destas instâncias no controle social das ações governamentais: falta de social das ações governamentais: falta de quorum, desconhecimento dos temas em quorum, desconhecimento dos temas em pauta, vínculos empregatícios com a pauta, vínculos empregatícios com a prefeitura, etc.prefeitura, etc.
Demora na definição das instâncias de Demora na definição das instâncias de controle social do PBF.controle social do PBF.
Duque de CaxiasDuque de Caxias
Região metropolitana do Rio de Região metropolitana do Rio de Janeiro – Baixada Fluminense;Janeiro – Baixada Fluminense;
Está entre os 10 maiores PIB do país;Está entre os 10 maiores PIB do país; Principais atividades econômicas: Principais atividades econômicas:
indústrias químicas e petroquímicas, indústrias químicas e petroquímicas, comércio e serviços;comércio e serviços;
População total (Censo, 2000): População total (Censo, 2000): 775.456 hab., sendo 99,6% urbana.775.456 hab., sendo 99,6% urbana.
Duque de CaxiasDuque de Caxias
População abaixo da linha da indigência: População abaixo da linha da indigência: 28.25% (FGV, 2003);28.25% (FGV, 2003);
IDH-M 2000 – 0.753IDH-M 2000 – 0.753 IDH-M Longevidade – 0.708IDH-M Longevidade – 0.708 IDH-M Educação – 0.873IDH-M Educação – 0.873 IDH-M Renda – 0.678IDH-M Renda – 0.678 Concentração de renda e déficit de Concentração de renda e déficit de
recursos públicos;recursos públicos; Histórico de mobilização social.Histórico de mobilização social.
O PBF em Duque de O PBF em Duque de CaxiasCaxias
Implantado em outubro de 2003;Implantado em outubro de 2003; Gestão no âmbito da Secretaria Gestão no âmbito da Secretaria
Municipal de Ação Social;Municipal de Ação Social; Meta: 38.183 famílias;Meta: 38.183 famílias; Cobertura (dezembro 2004): 36% Cobertura (dezembro 2004): 36%
das famílias previstas;das famílias previstas;
CadastramentoCadastramento
Experiência prévia do Mutirão de Experiência prévia do Mutirão de combate à desnutrição infantil (Igreja combate à desnutrição infantil (Igreja Católica, Associação Batista, Conselho Católica, Associação Batista, Conselho de entidades populares, FASE, etc.);de entidades populares, FASE, etc.);
Prioridade de inclusão de crianças Prioridade de inclusão de crianças com risco nutricional;com risco nutricional;
Articulação com o PSF e com Articulação com o PSF e com sociedade civil para captação dos sociedade civil para captação dos segmentos mais vulneráveis.segmentos mais vulneráveis.
CadastramentoCadastramento
Terceirização do processo de digitação dos Terceirização do processo de digitação dos cadastros;cadastros;
Demora entre o cadastramento e o Demora entre o cadastramento e o recebimento da renda por parte das recebimento da renda por parte das famílias;famílias;
Carência de recursos humanos;Carência de recursos humanos; Migração dos programas anteriores: Migração dos programas anteriores:
exclusão de segmentos antes atendidos;exclusão de segmentos antes atendidos; Rapidez do processo e falta de clareza e Rapidez do processo e falta de clareza e
informação dos critérios do programa.informação dos critérios do programa.
ContrapartidasContrapartidas
Ausência de planejamento prévio no Ausência de planejamento prévio no sentido de incorporar novas sentido de incorporar novas demandas trazidas pelo programa;demandas trazidas pelo programa;
Déficits na oferta de serviços de Déficits na oferta de serviços de educação e saúde no município;educação e saúde no município;
Desmonte do trabalho desenvolvido Desmonte do trabalho desenvolvido na ótica da vigilância nutricional.na ótica da vigilância nutricional.
Relações Relações intergovernamentais e intergovernamentais e
intersetorialidadeintersetorialidade Conflitos entre governos municipal e Conflitos entre governos municipal e
estadual no momento de estadual no momento de implantação do programa;implantação do programa;
Histórico de apoio do grupo técnico Histórico de apoio do grupo técnico de alimentação e nutrição da SES às de alimentação e nutrição da SES às ações de VAN no município;ações de VAN no município;
Rumos da cooperação intersetorial e Rumos da cooperação intersetorial e intergovernamental ainda incertos.intergovernamental ainda incertos.
Participação e controle Participação e controle socialsocial
Demora na definição legal dos Demora na definição legal dos mecanismos de controle social do PBF;mecanismos de controle social do PBF;
Descontinuidade e esvaziamento do Descontinuidade e esvaziamento do processo que vinha sendo processo que vinha sendo desenvolvido junto ao PBE e PBA;desenvolvido junto ao PBE e PBA;
Inexistência do CONSEA municipal;Inexistência do CONSEA municipal; Controle social a cargo do CMAS – Controle social a cargo do CMAS –
frágil mobilização.frágil mobilização.
ConsideraçõesConsiderações Finais Finais Cadastramento como processo crucial para Cadastramento como processo crucial para
o alcance da população-alvo do programa;o alcance da população-alvo do programa; Dificuldades operacionais nos municípios –Dificuldades operacionais nos municípios –
falta de logística, de recursos humanos, de falta de logística, de recursos humanos, de capacitação e de apoio técnico dos níveis capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais de governo;supranacionais de governo;
Problemas relacionados a confiabilidade da Problemas relacionados a confiabilidade da informação de renda e falta de controle informação de renda e falta de controle público sobre a coleta de dados – espaço público sobre a coleta de dados – espaço para uso clientelístico do programa.para uso clientelístico do programa.
ConsideraçõesConsiderações Finais Finais Ônus político: cadastramento e não Ônus político: cadastramento e não
concessão do benefício;concessão do benefício; Desconsideração das experiências prévias Desconsideração das experiências prévias
nos municípios;nos municípios; Inexistência de sistema estruturado para Inexistência de sistema estruturado para
monitoramento/ controle das monitoramento/ controle das condicionalidades;condicionalidades;
Dificuldades dos municípios em ofertar as Dificuldades dos municípios em ofertar as ações previstas na agenda de ações previstas na agenda de compromissos.compromissos.
ConsideraçõesConsiderações Finais Finais
Intersetorialidade como ação ainda Intersetorialidade como ação ainda incipiente;incipiente;
Coordenação do programa tende a ficar Coordenação do programa tende a ficar isolada em uma única secretaria;isolada em uma única secretaria;
Gestão compartilhada entre os níveis de Gestão compartilhada entre os níveis de governo esbarra na definição vaga de governo esbarra na definição vaga de papeis, na histórica não cooperação, na papeis, na histórica não cooperação, na fragilidade técnico-gerencial dos municípios fragilidade técnico-gerencial dos municípios e na ainda tímida estrutura de incentivos e na ainda tímida estrutura de incentivos dos governos centrais aos municípios.dos governos centrais aos municípios.
ConsideraçõesConsiderações Finais Finais
Tardia definição dos mecanismos e Tardia definição dos mecanismos e instâncias de controle social;instâncias de controle social;
Sentido estreito de controle social – Sentido estreito de controle social – fiscalização do programa;fiscalização do programa;
Fragilidade dos processos de Fragilidade dos processos de controle social nos municípios;controle social nos municípios;
Alto grau de desconhecimento do Alto grau de desconhecimento do PBF pelos conselheiros.PBF pelos conselheiros.
