a experiência do microempreendedor individual na …buição previdenciária de 11% sobre o...

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387Revista do Serviço Público Brasília 62 (4): 387-406 out/dez 2011

Rogério Nagamine Costanzi; Edvaldo Duarte Barbosa e Hélio Vinícius Moreira Ribeiro

A experiência domicroempreendedor individual

na ampliação da coberturaprevidenciária no Brasil

Rogério Nagamine Costanzi; Edvaldo Duarte Barbosa eHélio Vinícius Moreira Ribeiro

Introdução

O modelo de previdência social adotado no Brasil teve, desde sua origem,

foco voltado para os trabalhadores formais, o que se mantém até hoje, conforme

números do Ministério da Previdência Social que apontam que, em 2009, cerca

de 80%1 dos contribuintes do Regime Geral de Previdência Social eram

empregados. Esse modelo tradicional tem gerado uma cobertura previdenciária

parcial que pode ser explicada pela configuração do mercado de trabalho nacional

e de sua incompatibilidade parcial com o modelo de seguro social, que não

consegue incluir os trabalhadores desempregados, empregados rurais e urbanos

sem carteira, assim como praticamente todo o rol de trabalhadores vinculados a

atividades autônomas. (JACCOUD, 2009).

O esforço para ampliar a proteção social, via inclusão previdenciária, dessas

categorias profissionais marginalizadas começa a ocorrer entre o final da década

de 1960 e começo da década de 1970, e foi ampliado com a Constituição Federal

de 1988. Ocorre que o sistema previdenciário era, e de certa forma ainda é,

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388 Revista do Serviço Público Brasília 62 (4): 387-406 out/dez 2011

A experiência do microempreendedor individual na ampliação da cobertura previdenciária no Brasil

fortemente ligado à conjuntura do merca-do de trabalho, e ficou claro, com a crisedos anos 1980, que a simples inclusão dediferentes categorias profissionais nosistema previdenciário não era garantiaplena para o acesso aos direitos sociaisprevidenciários (RANGEL et al., 2009).

Um grupo que sempre respondeu porparcela relevante da desproteção previden-ciária no Brasil é o dos chamados trabalha-dores por conta própria, sendo seu nívelde proteção inferior até mesmo àqueleprevalecente entre os trabalhadoresdomésticos. Uma proporção muitopequena desse grupo contribui para aPrevidência Social, prevalecendo alto nívelde informalidade nessa posição daocupação. Em muitos casos, trata-se dealternativa de sobrevivência ou ocupaçãode última instância para aqueles que nãoconseguem se inserir no mercado formal.Nesse contexto, a ampliação da coberturaprevidenciária desses trabalhadores porconta própria é uma estratégia necessáriae fundamental para expansão da proteçãosocial no Brasil e na maioria dos paísesda América Latina.

Em função dessa realidade, oGoverno Federal do Brasil tentou váriasmedidas com intuito de ampliar aformalização dos chamados trabalhadorespor conta própria: a) a Lei no 10.666/2003,que alterou a sistemática de recolhimentodos trabalhadores autônomos que pres-tam serviços a empresas2; b) a instituiçãodo Plano Simplificado de PrevidênciaSocial (PSPS), por meio da Lei Comple-mentar no 123/2006, que reduziu aalíquota de 20% sobre o salário de contri-buição para 11% sobre o salário mínimo,para contribuintes individuais que prestamserviços para pessoas físicas e contri-buintes facultativos, ficando, entretanto,excluído o direito à aposentadoria por

tempo de contribuição, com direito apenasa aposentadoria por idade no valor de umsalário mínimo.

Por fim, no final de 2008, por meio daLei Complementar no 128, de 19 de dezem-bro de 2008, foi criado o chamado Micro-Empreendedor Individual (MEI), comosendo o empresário individual que tenhaauferido receita bruta anual de até R$ 36mil e que fosse optante pelo SimplesNacional. O MEI conta com um novolimite de receita bruta anual desde janeirode 2012, que é de R$ 60 mil, conformeestabelecido pela Lei Complementarno 139. Na prática, o MEI foi criado comonova faixa dentro do chamado SimplesNacional, a de faturamento mais baixo e,portanto, na base da pirâmide, que já haviasido criado como forma de dar tratamentodiferenciado para micro e pequenasempresas. O MicroEmpreendedor Indivi-dual foi ainda mais à frente na redução dacarga tributária prevista no Simples, de talsorte que os optantes pelo referido sistemapassaram a ter de pagar apenas a contri-buição previdenciária de 11% sobre osalário mínimo e valores fixos de R$ 1,00de ICMS e R$ 5,00 de ISS. Em abril de2011, o programa do MEI sofreu novaredução na contribuição à PrevidênciaSocial para 5% do salário mínimo, con-forme determinou a Medida Provisória no

529, de 07 de abril de 2011, posteriormenteconvertida na Lei no 12.470. A baixa contri-buição à Previdência Social e a isenção dosdemais impostos federais são uma tenta-tiva de estimular a formalização por meiode tratamento tributário mais favorável ecompatível com a capacidade contributivado público-alvo. Em pouco tempo, o refe-rido Programa avançou de forma rápida ecom grande capilaridade.

Também foi relevante para a rápidaexpansão do Programa, o processo

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“...embora opercentual decontribuição entreas mulheres sejainferior ao doshomens, quando seisola os demaisfatores, nota-se quea probabilidade decontribuição dasmulheres é maiordo que a doshomens.”

simplificado e desburocratizado de ins-crição, bem como o estímulo por meio debenefícios da formalização como: créditomais barato, emissão de nota fiscal eoutros. Na prática, o MEI engloba dife-rentes agendas governamentais e váriasinstituições governamentais e não gover-namentais; trata-se de uma ação deampliação da proteção social, simpli-ficação e desburocratização das micro-empresas formalizadas e de dar vantagensàqueles que se formalizarem – bem comoprocesso de fortalecimento de microem-preendedores –, passando, inclusive, pelaformalização empresarial. Exatamente porenglobar diferentes agendas de governo,o programa contou com a participação dediferentes órgãos públicos.

O presente artigo tem como objetivodescrever e, dentro do possível, avaliar aexperiência do MEI, e está organizado daseguinte forma: a) na segunda parte é feitaa descrição da contribuição previdenciáriados trabalhadores por conta própria, pormeio dos dados da Pesquisa Nacional porAmostra de Domicílios (PNAD) do Insti-tuto Brasileiro de Geografia e Estatística(IBGE), para mostrar o precário nível deproteção social prevalecente entre ostrabalhadores por conta própria; b) naterceira parte é feita uma descrição dacriação do MEI e da evolução das ins-crições, bem como da cobertura emtermos de cidades; c) na quarta parte éapresentado um perfil do MEI, a partirdos dados cadastrais; d) na quinta parte éfeita uma breve análise da evolução dacontribuição previdenciária, a partir dosdados da Pesquisa Mensal de Empregodo IBGE. Nesse caso, a análise não podeser feita a partir de dados da PNAD, tendoem vista que o programa do MEI é muitorecente; e) na sexta parte são apresentadasas considerações finais.

Contribuição previdenciária dostrabalhadores por conta própria

Os chamados trabalhadores por contaprópria representam um foco extrema-mente relevante da desproteção social noBrasil e em toda América Latina. Segundodados da Pesquisa Nacional por Amostrade Domicílios (PNAD) do InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística(IBGE) de 2009, de um total de aproxima-

damente 87,5 milhões de trabalhadoresocupados com idade entre 16 e 64 anos,cerca de 38,4 milhões não contribuíam paraa Previdência Social, ou seja, 43,9% dototal. O percentual contribuinte, portanto,era de 56,1%.

Entre os diferentes grupos de traba-lhadores, pode-se notar, pelos dados doQuadro 1, que entre os empregados,empregadores, trabalhadores domésticos e

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por conta própria, o menor percentual decontribuição para a Previdência Socialocorria justamente para esses últimos: deum total de cerca de 17,5 milhões nessaposição na ocupação, apenas 3,1 milhõeseram contribuintes e 14,4 milhões nãocontribuíam para a Previdência Social.Portanto, o percentual de contribuintesentre os trabalhadores por conta própriacaía para 17,8%, sendo o mais baixo entreos grupos analisados – inferior, inclusive,ao nível prevalecente entre os trabalhadoresdomésticos. Portanto, pode-se afirmargrosso modo que de cada 5 trabalhadorespor conta própria, apenas 1 contribui paraa Previdência Social. Do total de 38,4milhões de trabalhadores que não contri-buíam para a instituição mencionada, cercade 14,4 milhões eram trabalhadores porconta própria e, portanto, esse gruporespondia por 37,4% do total de nãocontribuintes.

Uma análise econométrica, por meiode uma regressão logística binária,também confirma que os trabalhadorespor conta própria têm menor propensão

a contribuir. Foi considerada comovariável dependente a contribuição (sendo1 para contribuintes e 0 para não contri-buintes) e como variáveis independentes:a) renda do trabalho em salários mínimos;b) dummy de sexo, sendo 1 para homem e0 para mulher; c) dummy de posição naocupação, sendo 1 para trabalhador porconta própria e 0 para as demais ocupa-ções; d) idade.

O Quadro 2 mostra que quanto maioro nível de renda e maior a idade – manti-dos constantes ou isolados os demaisfatores, como sexo e posição na ocupação–, aumenta a probabilidade de contribuiçãopara a Previdência. Portanto, considerandoadultos do mesmo sexo, da mesma idade ena mesma posição na ocupação, quantomaior o nível de renda deles, maior será aprobabilidade de contribuição.

De forma inversa, ser homem emrelação a ser mulher, e ser trabalhador porconta própria em relação à outra posiçãona ocupação (empregado, empregador,servidor público ou trabalhador domés-tico), mantidos constantes ou isolados os

Quadro1: Trabalhadores ocupados de 16 a 64 anos, segundo posição na ocupaçãoe contribuição para o Instituto de Previdência* – Brasil 2009

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos microdados da PNAD/IBGE 2009. * Em qualquer trabalho.

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demais fatores (renda e idade), implica umadiminuição da probabilidade de contribuição.

Cabe destacar que embora o percentualde contribuição entre as mulheres sejainferior ao dos homens, quando se isola osdemais fatores, nota-se que a probabilidadede contribuição das mulheres é maior doque a dos homens. O menor nível de contri-buição, portanto, é resultado de outrosfatores, em especial o menor nível de renda.

A análise também demonstrou a menorprobabilidade de contribuição dos traba-lhadores por conta própria em relação àsdemais posições na ocupação. Portanto, umtrabalhador por conta própria, com amesma renda, idade e sexo de um traba-lhador que não é do tipo conta própria,terá probabilidade menor de contribuiçãodo que esse último.

Instituição e evolução do MEI

Certamente, um dos principaisatrativos do MEI é seu baixo custo emtermos de formalização e de obtenção daproteção previdenciária. Esse programa,entre 2008 e abril de 2011, era similar aoPlano Simplificado de Previdência Social(PSPS), do ponto de vista da contribuição

monetária para a Previdência Social (11%do salário mínimo), mas há diferenças entreambas as iniciativas. As duas medidas sãoformas de inclusão previdenciária viaincentivos econômicos, sendo o programado MEI classificado como incentivosvoltados para as empresas e o do PSPScomo incentivos voltados para os indi-víduos (RANGEL et al., 2009).

A inscrição do MEI se dá de formaextremamente simplificada, por meio daInternet3, e gera, de forma imediata, aabertura de uma empresa para otrabalhador por conta própria informal,com direito a CNPJ e alvará de funciona-mento provisório por 180 dias, que, no casode nenhuma ação da prefeitura, torna-sedefinitivo. No Plano Simplificado, otrabalhador continua sendo uma pessoafísica, enquanto no MEI ele se torna pessoajurídica formal: o Plano Simplificado estávoltado à prestação de serviços para pessoafísica e o MEI pode prestar serviços parapessoa jurídica.

Houve diferenças importantes naimplementação das duas políticas, comuma postura mais agressiva do MEI emtermos de mobilização e publicidade. Essasdiferenças explicam a evolução positiva

Quadro 2: Regressão logística binária da probabilidade de contribuição paraPrevidência Social segundo determinadas características dos trabalhadores ocu-pados de 16 a 64 anos - Brasil 2009, PNAD/IBGE

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos microdados da PNAD/IBGE 2009.

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e rápida do MEI vis-à-vis o Plano Simpli-ficado.

Um ponto positivo do MEI é o fato deeste integrar diferentes agendas de governoe, por isso mesmo, contemplar distintasações de vários órgãos federais, como:

a) o Ministério da Previdência Social,pelo seu caráter de ampliação da coberturaprevidenciária e da proteção social aostrabalhadores por conta própria, quepossuem nível de proteção inferior atémesmo ao dos trabalhadores domésticos erepresentam contingente grande do totalde desprotegidos e não contribuintes (quase40% do total de não contribuintes);

b) o Ministério do Desenvolvimento,Indústria e Comércio, mais especificamentea Rede Nacional para a Simplificação doRegistro e da Legalização de Empresas eNegócios (Redesim), que tem como obje-tivo a simplificação e desburocratização doprocesso de abertura de empresas no país,tendo sido criada pela Lei no 11.598/2007e regulamentada pelo Decreto no 6.884/2009, que ganhou mais força com a criaçãodo MEI;

c) o Serviço Brasileiro de Apoio àsMicro e Pequenas Empresas (Sebrae);

d) a Secretaria da Receita Federal doBrasil, tendo em vista que o MEI foi criadono âmbito do Simples Nacional.

Portanto, a forte integração entre asagendas de governo – fato não ocorrido como PSPS –, favoreceu a divulgação do MEI ea consequente aceitação e adesão ao pro-grama. A ampliação da cobertura previden-ciária, simplificação e desburocratizaçãopara formalização de microempreendedoresinformais e fortalecimento das micro-empresas acabou sendo um fator que favo-receu a evolução do MEI, pois houvesinergia de ações de diferentes órgãos.

Esse exemplo mostra que a integraçãode ações de diferentes órgãos federais é

sempre um desafio do ponto de vista daspolíticas públicas e que a convergência deinteresses de diferentes órgãos em relaçãoa uma determinada política pode ser umfato que ajuda no seu sucesso.

Além do tratamento tributário dife-renciado e mais favorável, inclusive noâmbito do Simples Nacional, da simpli-ficação e da desburocratização, outroponto que parece extremamente impor-tante é o esforço do governo federal nosentido de criar benefícios para aformalização. Entre as vantagens quepodem ser citadas estão:

a) possibilidade de emissão de notafiscal, o que facilita vendas ou prestaçõesde serviços que só são possíveis comemissão de nota fiscal;

b) acesso a crédito como pessoajurídica em melhores condições do que ocrédito normalmente acessado comopessoa física, com altas taxas de juros;

c) acesso facilitado a contadores que,em troca, tiveram enquadramento alterado,de forma favorável, no âmbito do Simples,com o compromisso de darem apoio aosmicroempreendedores.

Como pode ser visto no Gráfico 1, nofinal de janeiro de 2010 as inscrições do MEItotalizavam cerca de 77 mil. O ano de 2010terminou com 809 mil inscrições. No finalde março de 2011, esse número haviaaumentado para 1.280.000 inscrições. Nofinal de dezembro de 2011 foram registradas1.895.533 inscrições. Haviam sido atingidas2.115.546 inscrições no final de fevereirode 2012. No dia 4 de março, as inscrições jáestavam em 2.126.778. O Plano Simplifi-cado, que foi criado em 2006-2007 e possi-bilita uma contribuição mensal de 11% dosalário mínimo, contabilizou, em dezembrode 2011, em torno de 163 mil recolhimentosde contribuintes individuais e 100 mil desegurados facultativos.

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Como dito anteriormente, apesar dosimportantes avanços obtidos pelo MEI,certamente ainda restam desafios, riscos,cuidados e problemas que precisam serequacionados. Um dos cuidados neces-sários em relação ao MEI é o de que oprograma não seja utilizado como instrumen-to para “mascarar” relações de emprego,tendo em vista que sua legislação permiteprestação de serviços para pessoa física ejurídica. Exatamente para amenizar esserisco, não são todas as ocupações quepodem ser inscritas no MEI, sendo que sãopermitidas 467 ocupações definidassegundo a Resolução no 58, do ComitêGestor do Simples Nacional (CGSN), de27 de abril de 2009, com as alteraçõesposteriores, sendo, em geral, ocupaçõesmais típicas de autônomos.

Além disso, o artigo 18-B da LeiComplementar no 123/2006, com aredação dada pela Lei Complementar

nº 128, mantinha para a empresa contra-tante de serviços executados porintermédio do MEI – em relação a estacontratação –, a obrigatoriedade de recolhi-mento da contribuição de 20% para aPrevidência Social nos casos de serviçosde hidráulica, eletricidade, pintura, alve-naria, carpintaria e de manutenção oureparo de veículos.

Aparentemente, não está havendosubstituição de emprego por MEI em largaescala, tendo em vista a expressiva geraçãode empregos formais observada em 2010:a) os dados do Cadastro Geral de Empre-gados e Desempregados (Caged) apontoua criação de respectivamente 2,5 e 1,9milhões de empregos com carteira detrabalho assinada em 2010 e 2011; b)segundo os dados da Relação Anual deInformações Sociais (Rais) foram gerados2.860.809 empregos formais, sendo que2.590.377 eram empregos celetistas em

Gráfico 1: Evolução do MEI, janeiro de 2010 a dezembro de 2011

Fonte: Receita Federal – Simples Nacional

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2010. Esses dados, embora não afastem porcompleto a possibilidade de substituiçãomascarada de emprego por MEI, certa-mente são indícios de que isso não tenhaocorrido em larga escala.

Outro desafio diz respeito à necessidadede avançar na simplificação das obrigaçõesimpostas ao MEI, que tendem a ser asmesmas impostas às pessoas jurídicas dopaís. Embora a legislação defenda o trata-mento diferenciado, na prática algumas dasobrigações típicas de uma empresa maisestruturada – e seus respectivos custos –acabaram sendo transferidas ao MEI.

É obvio que o processo de inscriçãodo MEI foi bastante simplificado, sendo ainscrição feita pelo Portal do Empreen-dedor em um tempo bastante curto, comexigência de poucas informações, sendoque no final o MEI sai com cadastro noCNPJ e o respectivo número, e um Certi-ficado da Condição de MicroEmpreen-dedor Individual (CCMEI) que funcionacomo alvará de funcionamento provisóriopor um período de 180 dias. Este, no casode não manifestação do município, torna-se efetivo para atividades que não são dealto risco. O pagamento unificado dospoucos impostos mensais (PrevidênciaSocial, ICMS e/ou ISS) se dá com a geraçãode uma guia única e integrada de DAS(Documento de Arrecadação do SimplesNacional) emitida no próprio site. Portanto,o processo de simplificação e desburocra-tização foi fundamental para a evoluçãopositiva do MEI e reduziu o custo emtermos de tempo despendido comobrigações burocráticas.

Contudo, ainda restam desafios emtermos de simplificação. Em primeirolugar, o MEI é uma pessoa jurídica e, comotal, tem várias das obrigações acessóriasde qualquer pessoa jurídica normal.Embora a legislação o tenha desobrigado

de fazer a declaração “negativa”4 de Guiade Recolhimento do Fundo de Garantia doTempo de Serviço e Informações à Previ-dência Social (GFIP) e da Relação Anualde Informações Sociais (Rais)5, o MEIprecisa declarar GFIP, Rais e o CadastroGeral de Emprego e Desemprego (Caged),no caso de ter empregado, em uma signifi-cativa sobreposição de informações. OMEI, no caso de ter empregado, terá quedeclarar a mesma informação em trêsinstrumentos diferentes para distintas insti-tuições do governo federal. Para complicar,cumprir essas obrigações não é fácil doponto de vista operacional, quase sempreimplicada a contratação de um contador, oque eleva de maneira considerável ochamado custo da formalização. No âmbitoda Receita Federal está em desenvolvi-mento uma declaração unificada de previ-dência, uma trabalhista e uma do FGTS,no projeto denominado de “folha digital”,conforme estabelecido pela Lei Comple-mentar no 139.

Outra linha importante na evolução doMEI é trabalhar nos benefícios potenciaisda formalização. Esse aspecto é muitoimportante porque, do ponto de vista mera-mente tributário, a competição com ainformalidade é muito difícil, pois a forma-lização sempre implica deixar de pagar zerode impostos e taxas referentes à atividadepor conta própria. Nesse contexto, é funda-mental não apenas que a carga tributáriaseja condizente com a capacidade contri-butiva desses trabalhadores por contaprópria, mas também que esse trabalhadortenha benefícios pela formalização.

Uma primeira vantagem daformalização é que o MEI passa a poderemitir nota fiscal e há inúmeros casos decompradores que a realizam apenas sehouver emissão da referida nota. Alémdisso, as instituições financeiras federais

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oficiais, como a Caixa Econômica Federal,Banco do Brasil, Banco do Nordeste eBanco da Amazônia, criaram linhasespeciais de crédito para o MEI. Impor-tante reforçar que muitos daqueles que seformalizaram, na realidade já tinham acessoa crédito, mas como pessoa física e comtaxas de juros elevadas. As linhas de créditocriadas foram para pessoas jurídicas e comtaxas de juros mais baixas. A título deexemplificação, passou a haver a possibili-dade de acesso a crédito de até R$ 15 milpara o MEI, por meio do Fundo Constitu-cional de Financiamento do Centro-Oeste(FCO), com taxa de juros subsidiada de6,75% ao ano, no âmbito do Programa deFCO Empresarial de Apoio aos Microem-preendedores Individuais (MEI) e às Microe Pequenas Empresas (MPE)6. Claro que,mais que a mera criação formal das linhas,é essencial que estas tenham boa execu-ção, pois não seria a primeira vez em quehá criação de uma linha oficial sem boaexecução na prática.

Um levantamento realizado pela CaixaEconômica Federal mostrou que cerca de408 mil MicroEmpreendedores Individuaisjá eram clientes da referida instituição, mascomo pessoa física. Portanto, existe umgrande trabalho de transferir este público,que em geral já é cliente de instituiçõescomo pessoa física, para linhas de pessoajurídica, em que a taxa de juros, em geral,é menor.

Certamente, ainda há espaço paranovas ações, no sentido de trabalhar osbenefícios da formalização, como acesso àqualificação e a mercados. Os Micro-Empreendedores Individuais tambémpassam a contar com o apoio do Sebrae.

Outro problema em relação ao MEI éuma alta taxa de inadimplência. Embora areferida taxa esteja em patamar similar aodas faixas acima do MEI no âmbito do

Simples Nacional, tal fato merece seranalisado com profundidade. Em parte, ofato da inscrição no MEI ser tão simplificadae tão fácil pode estar gerando inscrições depessoas sem o devido conhecimento ouperfil adequado. A inadimplência podetambém estar relacionada com a instabili-dade da renda dos trabalhadores por contaprópria. De qualquer forma, mesmodescontada a inadimplência, ainda há muitoscasos de microempreendedor individual

pagando a Previdência Social, o quedemonstra que o programa tem impactorealmente significativo.

Contudo, é preciso deixar claro que nãonecessariamente toda inscrição é umaformalização, podendo ser uma migraçãode um contribuinte individual que pagavapela regra normal (20% do salário de contri-buição), ou mesmo no Plano Simplificado

“Um pontopositivo do MEI éo fato de esteintegrardiferentesagendas degoverno e, porisso mesmo,contemplardistintas ações devários órgãosfederais...”

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(11% do salário mínimo), para o MEI (5%do salário mínimo), fato que também podeter ocorrido no âmbito do Plano Simplifi-cado, ou algum outro tipo de transição. Énecessário um estudo do passadocontributivo das pessoas que migraram, paraprecisar quanto das inscrições feitas no MEIé efetivamente formalização de trabalhado-res por conta própria. Outra possibilidade éque o MEI poderia estar substituindoemprego sem carteira de trabalho, aspectoque será discutido posteriormente.

Talvez, em função da inadimplência –não apenas em função dela aparentemente–, mas também por uma possível avalia-ção de que 11% do salário mínimo pode-ria ser um valor elevado para o públicobeneficiário potencial, foi reduzida a con-tribuição previdenciária do MEI de 11%para 5% do salário a partir da competênciade maio de 2011, por meio da MedidaProvisória no 529/2011.

A referida redução deve trazer benefíciosdo ponto de vista da ampliação da proteçãosocial, da cobertura previdenciária eformalização de trabalhadores por contaprópria. Contudo, a medida também aumentao risco, que já existia, de substituição, deforma mascarada, de uma relação de empregopor MEI. Desse ponto de vista, teria sidomais recomendável a redução para 8%, deforma a manter paridade com a contribuiçãodo segurado empregado, que varia de 8% a11%. Ademais, a referida Medida Provisóriareduziu para 5% a contribuição do MEI, masmanteve em 11% a do Plano Simplificado,de tal forma que pessoas com mesmo direito,em termos de benefício previdenciário,possuem contribuições diferenciadas. Certa-mente, a medida vai estimular a migração deinscritos no Plano Simplificado para o MEI.

Além disso, embora a medida sejapositiva do ponto de vista da inclusãoprevidenciária, ampliou o desequilíbrio

atuarial implícito, que precisa ser discutidono futuro.

Para que se possa compreendermelhor: atualmente, com a contribuição de5% do salário mínimo e carência de 15 anosna aposentadoria por idade, um trabalhadorpoderia se aposentar pagando (sem aplicartaxa interna de retorno ou taxa de juros)R$ 5.598, mas receberia proventos, a partirda atual expectativa de sobrevida para umhomem de 65 anos, de cerca de R$ 122mil. Nesse contexto, há de se afirmar quea definição da alíquota de 5% foi estabe-lecida sem qualquer lógica atuarial, o quenão é o ideal quando se trata de umacontribuição previdenciária.

Perfil do MEI

A partir do cadastro de informações doMinistério do Desenvolvimento, Indústriae Comércio Exterior (MDIC),7 foi feito umlevantamento do perfil do MEI, com oregistro das inscrições realizadas no Portaldo Empreendedor, em uma posição quecontava com 1,7 milhão de registros. Cabedestacar que são poucas as informaçõespedidas por ocasião do cadastramento.

Considerando a questão do gênero, deum total de 1.683.132 registros com infor-mações, 773.870 eram do sexo feminino(46,0% do total) e 909.262 do masculino(54,0% do total). Essa predominância dosexo masculino entre os inscritos no MEIé uma realidade no Brasil, como pode servisto no Quadro 3. A predominância dehomens também ocorre em todas asunidades da federação.

A predominância masculina pode estarrefletindo, na realidade, a própria predomi-nância de homens entre os trabalhadores porconta própria não contribuintes e, portanto,a análise deve levar em consideração o perfildo público beneficiário potencial.

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Quando se aplicam os filtros nosmicrodados da PNAD – de trabalhadorespor conta própria que não contribuem paraprevidência, que não são de atividadeagropecuária (pois o MEI não abrigaocupações do referido setor, sendoprimordialmente urbano) e que tem rendamenor ou igual a R$ 3 mil por mês(R$ 36 mil ano) –, chega-se a um públicopotencial menor, de cerca de 11,5 milhões,sendo 6,8 milhões homens e 4,7 milhõesmulheres.

Portanto, é natural que a maior partedos inscritos seja homens, tendo em vistaque o público potencial é predominan-temente masculino. Contudo, fazendo as

inscrições pelo público potencial, o impactoteria sido maior entre as mulheres do queentre os homens (ver Quadro 4).

Do ponto de vista da idade, a análisedos 1.683.132 casos apontou para uma idademédia dos MicroEmpreendedoresIndividuais, na data de inscrição, de cercade 36,4 anos, uma mediana de 35 anos euma moda de 29 anos. O quartil inferior foide 27 anos (25% dos MEI têm até 27 anos)e o quartil superior, de 45 anos (apenas ¼dos MEI têm 45 anos ou mais).

Na análise por sexo, não se observamuita diferença etária entre mulheres ehomens, tendo em vista que o primeirogrupo apresentava idade média de 36,7 anos

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do Serpro e MDIC.

Quadro 3: Quantidade de MEI e distribuição percentual, segundo sexo e região

Quadro 4: Distribuição do público potencial e das inscrições do MEI segundosexo

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do Serpro, MDIC e microdados da PNAD/IBGE 2009.

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e o segundo, de 36,2 anos. A idade medianados homens e das mulheres era de 35 anos.Portanto, de modo geral, pode-se dizer queo público masculino predominante não éde idades avançadas, pelo contrário: cercade ¼ tem até 27 anos, metade tem até 35anos e cerca de ¾ tem até 45 anos.

A análise desagregada por faixa etáriaapenas confirma o diagnóstico apresentadoanteriormente. Há forte concentração dafaixa etária do MEI, na data de inscrição,entre 21 e 45 anos: praticamente 3/4 estãona referida faixa etária (por volta de 74%).Mais de 1/3 dos inscritos (33,98%) tinhamaté 30 anos de idade e, como colocadoanteriormente, metade dos inscritos tinhaaté 35 anos de idade. A faixa etária de21 a 40 anos contempla cerca de 61,4%dos inscritos.

Se for considerado que a carência daaposentadoria por idade é de 15 anos decontribuição, sendo concedida aos 65 anosde idade para os homens e aos 60 para asmulheres, poder-se-ia julgar que o programaseria mais atrativo para homens na faixa de50 anos e para mulheres em torno de45 anos que nunca haviam contribuído paraa Previdência. Contudo, apenas 11,8% dosinscritos tinham 51 anos ou mais.

Do ponto de vista das principais ativi-dades, estavam: comércio varejista de artigosde vestuário e acessórios – comércio deroupa e confecção (220.829); cabeleireiros(157.568); comércio varejista de mercadorias

em geral, com predominância de produtosalimentícios; serviços ambulantes dealimentação; comércio varejista de cosmé-ticos, perfumaria e higiene pessoal; comérciovarejista de bebidas; comércio varejista deartigos de armarinhos; confecção; outras ati-vidades de tratamento de beleza; instalaçãoe manutenção elétrica; serviços de pintura eoutros; fornecimentos de refeições;alfaiataria; comércio de bijuterias; serviçosde lava jato; serviços de lan house; fabricaçõesde pães e bolos; serviços de borracharia etc.De modo geral, a predominância parece serde trabalhadores por conta própria envol-vidos em pequenas atividades comerciais,as mais variadas possíveis, bem como deserviços pessoais.

Em relação à forma de execução dasatividades, cerca de 70% dos trabalhadoresexerciam a atividade em domicílio. Notocante à forma de atuação: 58% traba-lhavam em estabelecimento fixo (inclusiveno próprio domicílio); 20,3% trabalhavamde porta em porta, em postos ou ambulantes;6,7% trabalhavam pela Internet; além deoutras formas de atuação.

A partir de dados da declaração anualdos MEI, foi mostrado que, em 2009,apenas 2,32% dos declarantes tinhamcontratado empregados, percentual que seelevou 3,86% em 2010. Portanto, emboraseja permitido ao MEI contratar funcio-nário que ganha um salário mínimoou o piso da categorial profissional, com

Quadro 5: Estatísticas descritivas sobre idade do MEI

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do Serpro e MDIC.

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contribuição patronal previdenciária redu-zida para apenas 3%, mesmo assim, agrande maioria não contrata empregados,pelo menos formalmente.

Evolução da cobertura previden-ciária dos trabalhadores por contaprópria

Os dados da PNAD não permitemfazer uma análise de impacto do MEI nacobertura previdenciária dos trabalha-dores por conta própria, tendo em vistaque o último dado disponível é desetembro de 2009, quando o número deinscritos no programa era muito baixo eeste não estava funcionando em nívelnacional. A possibilidade que resta éanalisar o incremento da contribuiçãoprevidenciária dos trabalhadores por contaprópria por meio dos microdados daPesquisa Mensal de Emprego (PME), que,se por um lado, apenas analisa algumasregiões metropolitanas, por outro lado,apresenta dados temporais com pequenadefasagem no tempo.

Fazendo a análise por meio da evoluçãoda contribuição previdenciária entre marçode 2009 e março de 2011, pode-se notar,pelos dados do Quadro 6, que houve rele-vante incremento da contribuiçãoprevidenciária dos chamados trabalhadorespor conta própria, tendo o percentual decontribuintes no referido período crescidode 20% para 24,3%. Entretanto, esse incre-mento não pode ser atribuído diretamenteao MEI, pode ser efeito de outros fatores,mas, de qualquer forma, é indício de que oMEI pode ter tido impacto positivo.

Além disso, entre março de 2009 emarço de 2011, o emprego com carteirade trabalho assinada, segundo dados daPME/IBGE, cresceu 14,4%, tendo sidocriados cerca de 1,5 milhão de empregos

nessa modalidade. Portanto, como foifalado anteriormente, embora a expressivageração de empregos formais não afastapor completo a ocorrência de substituiçãode emprego por MEI, certamente é indíciode que isso não ocorreu em larga escala.

Houve, no mesmo período, umaredução de empregos sem carteira detrabalho assinada. Essa redução tanto podeocorrer por transição de emprego semcarteira para emprego com carteira de

trabalho, como também haveria a possibi-lidade de migração de emprego informalpara o MEI. Para ter certeza, torna-senecessária a análise das migrações.

Considerações finais

Aspecto fundamental dos mercados detrabalho dos países da América Latina,inclusive o Brasil, é o elevado grau de

“Outroproblema emrelação ao MEI éuma alta taxa deinadimplência.(...), tal fatomerece seranalisado comprofundidade.”

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desproteção social ou previdenciária, quedecorre, em grande parte, da alta taxa deinformalidade prevalecente no mundolaboral. O cerne da desproteção englobaempregados e trabalhadores domésticossem carteira de trabalho assinada, bemcomo os chamados trabalhadores por contaprópria ou autônomos. Na realidade,parcela relevante dos trabalhadores porconta própria se insere, dessa forma, nomercado de trabalho não por opção, massim por necessidade e falta de outra alterna-tiva de inserção. Portanto, trata-se muitasvezes de uma busca pela sobrevivência egeração de renda frente à incapacidade deinserção no mercado formal de trabalho.

Não em todos os casos essa inserçãoocorre como reflexo de falta de alterna-tiva, havendo, efetivamente, casos em queessa opção pode ser voluntária, ou seja,existe alguma heterogeneidade dentro dessegrupo. De qualquer forma, o grau de

cobertura previdenciária dos trabalhadorespor conta própria é muito baixo e precário,sendo, inclusive, inferior ao dos trabalha-dores domésticos; portanto, os chamadosautônomos respondem por parcela signi-ficativa da desproteção previdenciária noBrasil. Nesse contexto, a ampliação dacobertura previdenciária passa, necessaria-mente, pela expansão da proteção socialdos trabalhadores por conta própria.

Várias medidas foram tomadas nessesentido, como a Lei no 10.666, de 8 de maiode 2003, e a criação do chamado PlanoSimplificado. Mais recentemente, foi insti-tuído o chamado MicroEmpreendedorIndividual (MEI), que aparentemente temobtido resultados relevantes na ampliaçãoda cobertura previdenciária, com a combi-nação de tratamento tributário diferenciadoe condizente com a baixa capacidadecontributiva do público-alvo, bem como

Quadro 6: Ocupados por situação de contribuição previdenciária PME/IBGE,março de 2009 e março de 2011

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos microdados da PME/IBGE

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simplificação, desburocratização e oferta debenefícios aos que formalizarem, comocrédito mais barato, maior acesso aos mer-cados por meio de notas fiscais e outros.Enfim, uma agenda que englobouampliação da proteção social, racionali-zação da burocracia e estímulo aos micro-empreendedores.

A análise do perfil do MEI mostrouque, em geral, se trata predominantementede homens jovens, com idade inferior a 45anos e exercendo atividades comerciais eprestação de serviços.

Apesar do sucesso do programa,existem alguns cuidados e riscos queprecisam ser minimizados, como a possibi-lidade de substituição de emprego porMEI, necessidades de avanços adicionaisna simplificação das obrigações acessórias,maior envolvimento dos municípios napolítica etc. O controle do risco de mascararuma relação de emprego pelo MEI estáamenizado pelo fato de que não são todasas ocupações passíveis de serem inscritascomo MEI, mas apenas cerca de 400ocupações típicas de trabalhadores autôno-mos, conforme regulamentado pelo ComitêGestor do Simples Nacional. O licencia-mento dos municípios também devefuncionar como mecanismo de fiscalização.O forte crescimento do emprego formalem 2010 é indício de que não houveocorrência desse problema em larga escala.Existe a possibilidade de substituição deemprego sem carteira por MEI.

Apesar desses cuidados, é precisoavaliar com rigor os resultados obtidos,analisando o passado contributivo (ou afalta dele) dos inscritos, em especial osobtidos com a Medida Provisória no 529/2011, que reduziu a contribuição de 11%para 5% do salário mínimo. Embora talmedida possa ter efeitos positivos doponto de vista da ampliação da proteção

social, também ampliou o desequilíbrioatuarial existente, bem como aumentou orisco de estimular a substituição deemprego por MEI. De qualquer forma, aredução para 5%, exclusivamente doponto de vista da inclusão previdenciária,pode ser considerada positiva e parece tertido efeito positivo sobre as inscrições aolongo de 2011. Contudo, aparentemente,a referida medida não teve efeitos signifi-cativos na redução da inadimplência, ecriou uma situação em que os benefíciossão os mesmos do Plano Simplificado;mas o MEI paga 5% do salário mínimo eo referido plano paga 11%. Essa distorçãodeve provocar migração do Plano Simpli-ficado para o MEI, bem como demandasde tratamento favorecido similar por partede outros grupos.

Ponto importante a notar no desenhodas políticas de ampliação da coberturaprevidenciária é que, em um país como oBrasil, que tem uma complexa legislaçãotrabalhista, previdenciária e tributária, comum conjunto muito grande de tratamentosdiferenciados, qualquer desenho de políticadeve levar em consideração os incentivosque serão gerados do ponto de vista daarbitragem tributária.

Outro ponto importante é notar queas políticas de proteção social não podemser pensadas separadamente daquelasvoltadas ao mercado de trabalho. Na reali-dade, existe uma interrelação muito forteentre as políticas de proteção social e as demercado de trabalho, de tal forma queambas se afetam mutuamente. Infeliz-mente, é muito comum o desenho depolíticas públicas sem levar em conta aforte interrelação entre essas políticas.

De qualquer forma, em que pese osriscos e problemas aqui salientados, éinegável que o MicroEmpreendedorIndividual é uma política que pode ser

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considerada exitosa em vários sentidos: naampliação da proteção social, no processode simplificação e racionalização daburocratização, no registro de negóciosformais e no apoio aos trabalhadores porconta própria informais (de baixa renda).

Contudo, é preciso um monitoramentocontínuo e um aprofundamento da avalia-ção para o aperfeiçoamento dessa impor-tante política pública.

(Artigo recebido em julho de 2011. Versãofinal em dezembro de 2011).

Notas

1 Boletim Estatístico da Previdência Social, dezembro de 2011.2 Para uma análise detalhada desses impactos, ver Informe de Previdência Social de Abril de

2005 (publicação do Ministério da Previdência Social: Nova Metodologia para Contagem de Contribu-intes Individuais.

3 Endereço: portaldoempreendedor.gov.br4 Negativa quer dizer, no caso de não ter empregados.5 A isenção do MEI da chamada RAIS negativa foi instituída por meio da Portaria nº 371,

de 24 de fevereiro de 2011 do Ministério do Trabalho e Emprego.6 Para uma análise mais detalhada ver o relatório do Fundo Constitucional de Financiamen-

to do Centro-Oeste (FCO) – Programação para 2011. Ministério da Integração Nacional eBanco do Brasil.

7 Os dados do MDIC diferem dos registros da Receita Federal pelo fato de considerarapenas as inscrições feitas no portal do empreendedor. A Receita Federal, além desses registros,considera a migração de empresas já existentes para o programa do MEI.

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Resumo – Resumen – Abstract

A experiência do microempreendedor individual na ampliação da coberturaprevidenciária no BrasilRogério Nagamine Costanzi; Edvaldo Duarte Barbosa e Hélio Vinícius Moreira Ribeiro

O mercado de trabalho brasileiro é caracterizado por elevada informalidade e por alto graude desproteção previdenciária. Entre os principais componentes da referida desproteção estãoos chamados trabalhadores por conta própria, que respondem por grande parcela do total dedesprotegidos. Nesse sentido, a ampliação da cobertura passa, necessariamente, por medidasque ampliem a proteção social dos trabalhadores por conta própria. Já foram tomadas medidasno passado como, por exemplo, o Plano Simplificado, sem impacto significativo. Mais recente-mente, foi instituído o Programa MicroEmpreendedor Individual, que, depois de dois anos doinício do seu funcionamento em nível nacional, já registrava 2,1 milhões de adesões. O referidoprograma combina tratamento tributário diferenciado e favorecido; simplificação e racionaliza-ção da burocracia; apoio aos microempreendedores e benefícios pela formalização. O artigoapresenta a lógica do programa e sua evolução, bem como discute os riscos, cuidados e necessi-dades de avanços adicionais.

Palavras-chave: MicroEmpreendedor Individual; Proteção Social e Inclusão Previdenciáriados Trabalhadores por Conta Própria; Formalização

La experiencia del microemprendedor individual en la ampliación de la coberturaprevisional en BrasilRogério Nagamine Costanzi; Edvaldo Duarte Barbosa y Hélio Vinícius Moreira Ribeiro

El mercado laboral brasileño se caracteriza por la informalidad y el alto grado dedesprotección social. Entre los desprotegidos, se destacan los trabajadores por cuenta propiaque representan gran parte de los trabajadores sin protección y, por lo tanto, son foco de impor-tantes medidas de inclusión previsional. En 2007 fue instituido el Plan Simplificado. Sin embar-go, el plan no ha logrado el éxito esperado. Recientemente, fue instituido un nuevo programadestinado a los Microemprendedores Individuales. El programa en poco más de dos años delinicio de las operaciones a nivel nacional ya había registrado 2,1 millones de inscripciones. Elartículo presenta la lógica del programa y su evolución. Además, analiza los riesgos, los cuidadosy las necesidades de nuevos avances.

Palabras clave: Microempreendedor Individual; Protección Social y Inclusión Previsionalde los Trabajadores por Cuenta Propia o Autonomos; Formalización.

The role of small scale businesses in the expansion of access to social insurance inBrazilRogério Nagamine Costanzi; Edvaldo Duarte Barbosa and Hélio Vinícius Moreira Ribeiro

The Brazilian labour market is characterized by high informality and high levels of excludedworkers of social security system. A major component of that deprotection is the called self-employed workers, which account for a large portion of total unprotected. In this sense, theexpansion of coverage needs measures to improve social protection of self-employed workers.Measures have been taken in the past like, for example, the Plan Simplified, without such asignificant impact. More recently, a program called MicroEmpreendedor Individual was instituted atthe national level. Two years after that there were 2,1 million subscribers. This program combi-nes differential tax treatment, simplification and streamlining of bureaucracy and support and

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benefits to microentrepreneurs to formalize. The article presents the program logic and itsevolution, and discusses the risks and the need for further enhancements.

Keywords: Microentrepreneur; Social Security Inclusion and Protection of IndependentWorkers; Formalization

Rogério Nagamine CostanziMestre em Economia pela Universidade de São Paulo (USP). É Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental,em exercício no Ministério da Previdência Social. Contato: [email protected]

Edvaldo Duarte BarbosaGraduado em Engenharia Elétrica pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Auditor Fiscal da ReceitaFederal do Brasil, lotado no Ministério da Previdência Social, na Coordenação-Geral de Estudos Previdenciários.Contato: [email protected]

Hélio Vinícius Moreira RibeiroBacharel em Estatística pela Universidade de Brasília (UnB). Atualmente trabalha como consultor em Estatística junto àSecretaria Nacional de Assistência Social, no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Contato:[email protected]

a experiência do microempreendedor individual na …buição previdenciária de 11% sobre o...

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