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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI

CENTRO DE EDUCAÇÃO DE BIGUAÇU

CURSO DE DIREITO

A COMPETÊNCIA JURISDICIONAL EM AÇÕES DE SEGURO HABITACIONAL

ÂNGELA MARIA CESCONETTO DE PIERI

Biguaçu(SC), 19 de junho de 2009

2

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ - UNIVALI

CENTRO DE EDUCAÇÃO DE BIGUAÇU

CURSO DE DIREITO

A COMPETÊNCIA JURISDICIONAL EM AÇÕES DE SEGURO HABITACIONAL

ÂNGELA MARIA CESCONETTO DE PIERI

Monografia submetida à Universidade

do Vale do Itajaí - UNIVALI, como

requisito parcial à obtenção do grau de

Bacharel em Direito.

Orientador: Professor MSc. SÉRGIO LUIZ VERONESE JUNIOR

Biguaçu (SC), 19 de junho de 2009

3

AGRADECIMENTO

À Deus, porque acredito no ser maior, que me dá

saúde e faz enfrentar a caminhada, e que nos

momentos de cansaço, me deu energia para vencer

mais esta etapa.

Aos professores, que me instruíram durante estes

cinco anos de graduação, e que contribuíram

diretamente para a formação acadêmica em especial

permitindo realizar esta tarefa com fundamentação

lógica e científica.

Ao professor orientador, MSc. Sérgio Luiz Veronese

Junior, pelo seu empenho em fazer as revisões

necessárias e pelo tempo de leitura das versões

inacabadas, me orientando e dando opiniões e

compartilhando seu conhecimento jurídico.

A todos os colegas e acadêmicos, que, até mesmo

nos corredores da faculdade naquelas conversas

informais, nos debates de estudo de caso ou até

mesmo após as provas, em que sempre aprendia

algo e era um incentivo a mais, para ir embora mais

animada que não estava tão aquém, dos

conhecimentos jurídicos.

4

DEDICATÓRIA

Em especial ao meu esposo Dener De Pieri, que

muito me ajudou a vencer mais esta etapa, nas

horas boas e difíceis, me apoiando e incentivando,

sempre com compreensão.

Ao meu filho, Victor Cesconetto De Pieri, que muitas

vezes me cobrava, quando iria parar de estudar, que

pelo menos a noite queria ficar um pouco mais

comigo e eu respondia as férias estão chegando

ficaremos o tempo todos juntos.

5

TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade

pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade

do Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o

Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.

Biguaçu (SC), 19 de junho de 2009.

Ângela Maria Cesconetto De Pieri

Graduando

6

PÁGINA DE APROVAÇÃO

A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do

Vale do Itajaí - UNIVALI, elaborada pela graduanda Ângela Maria Cesconetto De

Pieri, sob o título "A Competência Jurisdicional em Ações de Seguro Habitacional",

foi submetida, em 19/06/2009, à banca examinadora composta pelos seguintes

professores: Prof. MSc. Sérgio Luiz Veronese Junior (Presidente), Professor

Dino Adalberto Krieger Filho e Professor Emanuel Dal Toé e aprovada com a nota:

9,1 (nove virgula hum).

Biguaçu, 19 de junho de 2009.

Professora MSc. SÉRGIO LUIZ VERONESE JUNIOR

Orientador e Presidente da Banca

Professora MSc. HELENA NASTASSYA PASCHOAL PITSICA

Responsável pelo Núcleo de Prática Jurídica

7

ROL DE ABREVIATURAS OU DE SIGLAS

ART. Artigo

ASH Apólice de Seguro Habitacional

BNH Banco Nacional da Habitação

CC Código Civil

CEF Caixa Econômica Federal

CCFCVS Conselho Curador de Fundo de Compensação de

Variações Salariais

CMN Conselho Monetário Nacional

CNSP Conselho Nacional de Seguros Privados

COHAB Companhia da Habitação

CPC Código de Processo Civil

CPISH – PE Comissão Parlamentar de Inquérito Sistema Habitacional

do Estado de Pernambuco

CRFB Constituição da República Federativa do Brasil

DFI Danos Físicos em Imóveis

DL Decreto Lei

FESA Fundo de Equalização da Sinistralidade da Apólice de

Seguro Habitacional

FCDS Fundo de Compensação Global de Desvios de

Sinistralidade

FCVC Fundo de Compensação de Variações Cambiais

FCVS Fundo de Compensação de Variações Salariais

FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço

IBH Instituto Brasileiro da Habitação

IRB Instituto de Resseguros do Brasil

MHU Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente

MP Medida Provisória

PES Plano de Equivalência Salarial

PCM Plano de Correção Monetária

PCR Plano de Comprometimento de Renda

RCC Responsabilidade Civil do Construtor

SASSE Caixa Seguradora S/A

8

SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo

SFH Sistema Financeiro da Habitação

SH Seguro Habitacional

STF Supremo Tribunal Federal

STJ Superior Tribunal de Justiça

SUSEP Superintendência de Seguros Privados

TJPE Tribunal de Justiça de Pernambuco

TJPR Tribunal de Justiça do Paraná

TJSC Tribunal de Justiça de Santa Catarina

TJSP Tribunal de Justiça de São Paulo

TRF Tribunal Regional Federal

9

SUMÁRIO

RESUMO ...................................................................................................................11

ABSTRACT................................................................................................................12

INTRODUÇÃO...........................................................................................................13

CAPÍTULO I..............................................................................................................16

1 Sistema Financeiro da Habitação – SFH............................................................16

1.1 Antecedentes do SFH........................................................................................16

1.2 Implantação do SH/SFH.....................................................................................19

1.3 Principais Características Institucionais do BNH...........................................21

1.4 Extinção do BNH................................................................................................23

1.5 O Início da Administração do Sistema de Poupança e Crédito Popular......24

1.6 Evolução da Administração dos Fundos do SFH...........................................25

1.6.1 O FCVS e a Responsabilidade pelo saldo devedor......................................27

1.6.2 O FCVS e o Passivo Crescente dos Saldos Devedores do SFH................28

1.7 A Transferência da Responsabilidade do SH para o FESA...........................31

CAPÍTULO II..............................................................................................................35

2 SEGUROS NO BRASIL.........................................................................................35

2.1 Evolução Histórica do Seguro no Brasil..........................................................35

2.2 O Contrato de Seguro........................................................................................39

2.2.1 Considerações Gerais....................................................................................39

2.2.2 Natureza Jurídica do Contrato de Seguro....................................................40

2.3 As Espécies de Seguro......................................................................................42

2.3.1 Seguro de Dano...............................................................................................43

2.3.2 Seguro de Pessoa...........................................................................................45

2.4 O SEGURO HABITACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇAO...........45

2.5 IRB – RE – Instituto de Resseguros do Brasil................................................48

2.6 O RESSEGURO..................................................................................................51

CAPITULO III............................................................................................................54

10

3 COMPETÊNCIA PARA O JULGAMENTO DE AÇÕES ENVOLVENDO SEGURO

HABITACIONAL NOS CONTRATOS REGIDOS PELA SFH...........................................54

3.1 Competência Lato Sensu...................................................................................54

3.2 Determinação e Critério da Competência .......................................................56

3.2.1 Critério Territorial............................................................................................58

3.2.2 Critério Funcional............................................................................................58

3.2.3 Competência Absoluta e Relativa: Possibilidade de Modificação..............58

3.3 COMPETÊNCIA PARA AS AÇÕES DE SEGURO HABITACIONAL...........................59

3.4 COMPETÊNCIA PARA REGULAMENTAÇÃO DA ATIVIDADE SEGURADORA.......63

3.5 A ILEGITIMIDADE DA CEF NAS AÇÕES DE SEGURO HABITACIONAL...............66

3.6 UNIFORMIZAÇAO DE JURISPRUDÊNCIA – LEI DOS RECURSOS REPETITIVOS ..70

CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................72

REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS...................................................................74

ANEXOS....................................................................................................................79

11

RESUMO

Esta monografia tem por objeto o estudo da competência para apreciação de

ações judiciais relacionadas ao seguro habitacional do Sistema Financeiro da

Habitação. Como metodologia adotamos o modelo dedutivo, pois a partir de uma

premissa maior chega-se a uma premissa menor. No primeiro capítulo são

fornecidas informações para que seja possível ter uma noção do problema

habitacional brasileiro, e a preocupação do governo federal em saldar uma

crescente necessidade de moradia digna e quais mecanismos foram utilizados ao

longo dos anos para tentar reduzir esta desigualdade. São trazidas, também,

algumas informações de como o sistema tenta proteger o mutuário, através de

fundos comuns, o mutuário, contra as intempéries econômicas e contra os riscos

pessoais e do imóvel que os seguros normalmente fazem cobertura. Já no segundo

capítulo será demonstrado que em termos históricos a figura do seguro em nosso

país é recente, logicamente aperfeiçoou-se com o passar do tempo, mesmo que

muito lentamente. Além disso, durante muito tempo as seguradoras nacionais não

podiam garantir grandes contratos, e por isso recorriam à seguradoras estrangeiras.

Então depois de mais de um século do inicio da atividade securitária no país, é que

foi criado um órgão (IRB) que viria a garantir a nacionalização dos contratos de

seguro, para que o mercado de seguros brasileiro pudesse se desenvolver.

Finalmente no terceiro capitulo devido a amplitude e a complexidade do tema, será

abordado de quem é competente para o julgamento destas ações de seguro

habitacional. Se de um lado existe a defesa de que a justiça estadual é a

competente para processar e julgar ações propostas contra entidade privada,

versando sobre contratos de seguros e que todas as ações de seguro habitacional

até hoje foram julgadas por ela, por outro existe a contestação deste posicionamento

e o pedido de mudança de foro para justiça federal, sob a alegação de interesse das

entidades governamentais descritas no art. 109 da Constituição Federal.

Palavras-chave: Sistema Financeiro da Habitação. Seguro Habitacional.

Competência Jurisdicional.

12

ABSTRACT

The main purpose of this monograph is to study the competence of the

Housing Finance System in the housing insurance claims. The methodology adopted

for this research was based on the deductive model, whereas from a larger premise,

a smaller one is achieved. In the first chapter, we try to provide some information on

the Brazilian housing issue and about the Federal Government concerns regarding

the growing needs of decent dwellings, as well as to indicate which mechanisms

have been used during the years in attempt to reduce the inequalities. We also

approach how the System tries to protect the borrower, through common funds,

against economical weatherings as well as against personal risks or property

damages, which is generally covered by the insurance. In the second part, we

demonstrate that, historically, the concept of insurance is recent in our country and

have been clearly, although very slowly, improved throughout the years. Besides, for

a long time, national insurance companies could not guarantee large contracts, and

so they used to resort to foreign insurance companies. Then, after more than half a

century from the beginning of the insurance activities in our country, an organ (IRB)

was created to assure the nationalization of the insurance contracts, so that the

Brazilian insurance market could develop. Finally, in the third chapter, because of the

argument’s wideness and complexity, the difficulties of understanding for those who

are in charge of the judgment of these housing insurance claims become clear. If can

be defended that the state justice is competent to process and judge actions on

insurance contracts which are purposed against private institutions and that all

housing insurance claims have been judged by it until now, on the other side there

are contestations to that position and a request to the Federal Justice for forum

change, under allegation of governmental institutions, which are described at article

109 of the Federal Constitution, interests.

Keywords: Housing Finance System. Housing insurance. Jurisdictional

competence.

13

INTRODUÇÃO

A presente monografia tem como objeto a delimitação da competência

jurisdicional em ações de seguro habitacional.

O objetivo geral é a avaliação da competência jurisdicional das ações de

seguro habitacional e os objetivos específicos consistem em investigar a

competência jurisdicional e a ilegitimidade passiva da CEF em ações de seguro

habitacional.

Quanto à metodologia empregada, registre-se que foi adotado o método

dedutivo. Analisando as ações de seguro habitacional a sua competência

jurisdicional, culmina-se para uma hipótese especifica, que é a discussão do não

envio das mesmas à Justiça Federal.

O Sistema Financeiro de Habitação foi criado com o intuito de permitir o

financiamento de moradias populares para as classes mais desassistidas. Então, no

mesmo instrumento em que é contratado o financiamento, o mutuário contrata os

seguros que cobrem a operação, aderindo obrigatoriamente à Apólice de Seguro

Habitacional.

Quando da ocorrência do sinistro que se apresentam normalmente na forma

de vícios construtivos o mutuário não consegue ver seu direito de reparação, apenas

informando a seguradora ou ao agente financeiro da necessidade de ressarcimento,

e a regra é ter de manifestar-se judicialmente. Para facilitar o entendimento, é

pertinente a transcrição das palavras do eminente Desembargador do Egrégio

Tribunal de Justiça de Pernambuco, José Fernandes, que no ensejo de julgar a

Apelação Cível n° 1981-0/91 declarou: “Algumas seguradoras sempre se

apresentam ávidas no momento de recebimento dos prêmios e avaras no momento

do pagamento da indenização.”

No primeiro capítulo será demonstrado que na década de 40, o Brasil

passava por uma forte crise no setor imobiliário em decorrência do aumento

desenfreado dos alugueres e, ainda com o início do Êxodo Rural, que gerou um

crescimento desordenado da população nas grandes cidades.

O Governo Federal, impulsionado por estes acontecimentos, (aumento da

demanda por moradia nas cidades) resolveu através do Plano Nacional de

Habitação criar o Sistema Habitacional, hoje conhecido como SFH (Lei n° 4.380/64)

14

e o Banco Nacional da Habitação (BNH), que tinham por objetivo facilitar a aquisição

da casa própria e diminuir os problemas habitacionais de nosso país1.

Na seqüência, surgiu a Lei n° 5.170/66 que criou o FGTS, propiciando aos

trabalhadores estabilidade e garantia no emprego, e ao mesmo tempo conferindo

maior firmeza ao sistema, pois sua criação previa a arrecadação de recursos,

fornecimento de empréstimo para a compra de imóveis e garantir o retorno deste

empréstimo, até a reaplicação do dinheiro.

Com a criação do SFH visou-se não utilizar os recursos financeiros do

Tesouro Nacional para habitação. Foi estabelecido um subsidio cruzado, interno ao

sistema, que consistia em cobrar taxas de juros diferenciadas e crescentes, de

acordo com o valor do financiamento, formando uma combinação que, mesmo

utilizando taxas inferiores ao custo de captação de recursos nos financiamentos

menores, produzira uma taxa média capaz de remunerar os recursos e os agentes

que atuavam no sistema, como o IRB, seguradoras, agentes financeiros e etc.

O segundo capítulo é direcionado para a figura do seguro e mais

especificamente para o Seguro Habitacional, que constitui modalidade de seguro

obrigatório, criado pelo Decreto Lei 73/66 e pela Lei n° 4.591/65 e que visava

preservar os recursos públicos aplicados nas construções das casas e apartamentos

financiados pelo SFH, e também para proteger o investimento pessoal dos

mutuários e em última análise garantir moradia digna para a população brasileira.

O Seguro Habitacional foi criado para favorecer as camadas mais humildes

da população, pois, após a assinatura do contrato, o segurado passa a contar com a

Cobertura Compreensiva Especial da Apólice Habitacional, na qual estão incluídas

as garantias contra Danos Físicos nos Imóveis (DFI), Morte e Invalidez Permanente

(MIP) e Responsabilidade Civil do Construtor (RCC).

A Apólice do Sistema Financeiro de Habitação está inserida no âmbito do

Sistema Nacional de Habitação com o objetivo de facilitar e promover a moradia

digna para a maioria da população brasileira.

Será tratado neste capítulo também do resseguro e é importante ressaltar,

nesta parte, que o resseguro não tem característica de contrato de adesão, como no

seguro habitacional. Tratando-se de contrato comercial, pactuado eminentemente

por empresas do mesmo ramo, não há se falar em desequilíbrio financeiro, como

1 Sistema Financeiro da Habitação. Rio de Janeiro: IBMEC. 1980.

15

acontece entre seguradora e mutuário, onde aquela tem inegável supremacia

econômica e financeira sobre este. Ademais o dirigismo estatal de proteção social,

presente nos contratos de seguro habitacional, aqui já não encontra espaço, seja

pela expressão de autonomia privada que se detém nestes, seja pela

empresariedade que os acompanha.

Finalizando este trabalho, no terceiro capítulo, será abordado a questão da

competência.

A Jurisdição é uma função pública, realizada por órgão do Estado, em

consonância com os ditames legais, através da qual e por ato judicial, determina-se

o direito das partes, com o objetivo de dirimir seus conflitos e controvérsias de

relevância jurídica, por decisões com autoridade de coisa julgada.

E por fim se pretende demonstrar que quando é invocada a participação da

CEF no pólo passivo das ações de SH, a maioria das decisões dos juízos indeferem

o pedido, por não encontrarem nenhum dos motivos legais que tornariam válida sua

participação.

O presente trabalho de monografia encerra-se com as considerações finais.

16

CAPÍTULO I

1 SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO - SFH

Neste capítulo são fornecidas informações para que seja possível ter uma

noção do problema habitacional brasileiro, e a preocupação do governo federal em

saldar uma crescente necessidade de moradia digna e quais mecanismos foram

utilizados ao longo dos anos para tentar reduzir esta desigualdade. São abordados

também algumas informações de como o sistema tenta proteger, através de fundos

comuns, o mutuário, contra as intempéries econômicas, e contra os riscos pessoais

e do imóvel que os seguros normalmente fazem cobertura.

1.1 ANTECEDENTES DO SFH

À medida que o instituto da escravidão começou a debilitar-se, com a

abolição do tráfico negreiro, a alforria dos sexagenários, a Lei do Ventre Livre a

compra da liberdade pelos próprios escravos, ou por associações abolicionistas,

começaram a aumentar, nos povoados, vilas e, em menor escala, nas cidades, as

habitações individuais construídas com materiais rústicos e extremamente

deficientes em suas condições de higiene. Com o incremento de atividades

industriais e de investimentos estrangeiros em infra-estrutura, a população urbana

começa aumentar e a necessidade de habitações nas cidades também.2

O início da intervenção governamental então se dá no governo do Presidente

Rodrigues Alves (1910/1914) com obras do governo federal para melhorar o

saneamento no Rio de Janeiro, então capital da república, e que deu ensejo a um

grande programa de revitalização do centro carioca, que provocou o despejo das

famílias que habitavam cortiços e outras moradias precárias localizadas na área

remodelada. A resposta governamental a esta situação foi excessivamente tímida e

resumiu-se a construção de três conjuntos, totalizando 120 unidades germinadas, na

zona limítrofe do centro antigo da cidade. Na realidade, a ação direta no campo

habitacional somente, viria a assumir alguma significação durante o segundo

período do governo de Getúlio Vargas (o chamado “Estado Novo”), com a

2 ARAGÃO, José Maria, Sistema Financeiro da Habitação: uma análise sócio- jurídica da

gênese, desenvolvimento e crise do sistema. 2. ed. / Curitiba: Juruá, 2001. pp. 65/66.

17

reorientação dos recursos que eram destinados aos financiamentos individuais para

a construção de conjuntos de grande porte.3

A primeira experiência Habitacional em grande escala que se tem notícia no

Brasil foi a criação da Fundação Casa Popular, durante o governo Eurico Gaspar

Dutra (1946-1951), por tendências fortemente políticas, e também para manter a

ordem social. Antes disso as tentativas, ou melhor dizendo, as investidas do governo

federal no campo da habitação, foram poucas, com alguns estados atuando

isoladamente, sendo Pernambuco, “o programa habitacional... mais importante do

gênero desenvolvido em uma unidade federada, no período do ”Estado Novo”.4

Os resultados da atuação da Fundação Casa Popular foram muito limitados

quando se tem em conta a escassez de recursos financeiros que marcou os seus 18

anos de vida cronológica que, em termos de produção efetiva, reduziram-se a pouco

mais da metade. A Fundação, responsável principal pela política habitacional em

cinco administrações fortemente diferenciadas no campo político (Eurico Gaspar

Dutra, Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Quadros e João Goulart),

constituiu, sem dúvida, um testemunho eloqüente da precariedade dos esquemas de

provisão de habitação baseados exclusivamente em dotações orçamentárias. Tal

fonte de recurso tem na aleatoriedade e descontinuidade suas principais

características, além do caráter errático das dotações orçamentárias anuais, a

Fundação Casa Popular deveria, também, fazer face às incertezas e irregularidades

dos cronogramas de desembolso do tesouro nacional, cujos reflexos negativos

sobre a viabilidade dos projetos se tornaram mais graves a partir do incremento das

taxas de inflação, na segunda metade dos anos 50.5

Nessas circunstâncias, não chega a surpreender que toda a produção da

Fundação, entre 1946 e 1964, não tenha superado as 17 mil unidades

(aproximadamente 1.000 unid/ano).6

Paralelamente à atuação da Fundação existiam as Caixas Econômicas

Federais, que eram utilizadas pelos grupos de renda média e, em proporção menor,

os estratos superiores da classe média (funcionários públicos de nível universitário,

profissionais liberais, empregados de estatais etc.), que constituíam a clientela

3 ARAGÃO, José Maria. Ob. cit. pp. 66/67.

4OLIVEIRA, Celso Marcelo de. Sistema financeiro de habitação: doutrina-ementário,

jurisprudência-modelo processual/Celso Marcelo de Oliveira. Campinas: editora LZN, 2002. p.15 5 ARAGÃO, José Maria. Ob. cit. p. 70.

6 ARAGÃO, José Maria. Ob. cit. p. 71.

18

preferencial dos financiamentos destes órgãos e dos Institutos de Previdência

Social.7

Em 1953 houve a tentativa de transformar a Fundação em banco hipotecário,

tornando a política habitacional auto-sustentável. Durante um período de forte

instabilidade social a tentativa do governo era a de tornar o cidadão um aliado do

sistema em vez de um excluído, "De revoltado contra a ordem social, o beneficiário

passará a ser um sustentáculo dela, um homem que acredita na ascensão social",

essa mensagem que foi endereçada ao congresso nacional com o anteprojeto do

Instituto Brasileiro da Habitação (IBH) é contundente nas críticas que faz à ação de

governos anteriores no setor, onde diz que é... “indispensável a fixação de diretrizes

de âmbito nacional, que só poderão ser definidas pela centralização do

planejamento, capaz de coordenar num único órgão federal, os esforços

desenvolvidos por todas as entidades públicas e privadas”.8

A partir dessa argumentação, o anteprojeto propunha a criação do Instituto

Brasileiro da Habitação (IBH), como autarquia federal subordinada diretamente ao

Presidente da República, “como órgão único para planejamento e coordenação e

principal quanto à execução dos objetivos” da sua lei institutiva.9

Em 1963, o presidente João Goulart propôs ao Congresso uma reforma

urbana, primeiro passo para a formulação de um programa de crédito voltado à

população de baixa renda. Entretanto o golpe militar de 64 tornou infrutíferas as

tentativas de começar um programa habitacional no país. Mas por razões óbvias

para a época ter o povo a favor do regime concedendo-lhe incentivos era muito mais

interessante, "o proprietário da casa própria pensa duas vezes antes de se meter em

arruaças ou depredar propriedades alheias e tornar-se um aliado da desordem”,

dizia o então Ministro do Planejamento General Castelo Branco.10

Nesse ínterim criou-se o Banco Nacional da Habitação, cinco meses após o

golpe militar, juntamente com a tão conhecida Correção Monetária para as

prestações, pois sem ela o sistema não seria auto-sustentável.11





11 SINDICATO DOS PROFESSORES DO RIO GRANDE DO SUL. Extra classe especial 10

anos. Edição eletrônica 1997. Disponível em: <http//www.sinpro-rs.org.br/extra/jul97/movim1.htm>

Acesso em: 03 agosto 2008.

19

Este novo regime tinha como, meta principal tornar-se auto-sustentável, pois

pelas tentativas anteriores o programa era caótico, observe-se que em 26 anos, de

1938 a 1964, foram construídas apenas 120.000 habitações pelo sistema então

vigente. O governo tinha recursos limitados, e mecanismos tão prodígios que

somente poderiam atender uma minoria, quem considerava perfeito o sistema

evidentemente eram os poucos que o usufruíam.12

Então fica evidente a preocupação do governo de ao mesmo tempo sem

descurar a relevância do problema social das populações de baixa renda em adquirir

moradia, levar em conta a necessidade de garantir a manutenção do valor real das

poupanças e dos capitais investidos no setor habitacional, como forma de mobilizar

a poupança privada e de assegurar a continuidade do programa de investimento em

habitação sem gerar maiores pressões sobre o tesouro nacional.13

1.2 IMPLANTAÇÃO DO SH/SFH

Aprovada a Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964, nasce então o Banco

Nacional da Habitação e institui-se o Sistema Financeiro da Habitação, com a

promessa de tentar resolver o problema habitacional de nosso país. Ainda em 1964

e durante 1965, a lei institutiva viria a sofrer modificações e ser complementada por

novos diplomas legais destinados a dinamizar o setor de construção civil, estruturar

o sistema financeiro nacional e o mercado de capitais.14

Outrossim, em 31 de dezembro de 1964, a Lei 4.595 cria o Conselho

Monetário Nacional, o Banco Central do Brasil e disciplina o funcionamento das

instituições monetárias creditícias e bancárias, transferindo a estes as funções de

fiscalização, criação, observação de funcionamento e liquidação das sociedades de

crédito imobiliário, no entanto, devido ao caráter especializado do crédito imobiliário,

o BNH continuou a atuar nestas matérias, sempre sendo órgão de consulta daqueles

criados para esse fim, emitindo proposições e pareceres técnicos consultivos.15

A 24.07.65, a lei n. 4.728, que disciplinou mercado de capitais, também

introduziria modificações na lei n. 4.380/64, que incluiu a possibilidade de correção

12

EDITORA ABRIL. Arquivo Veja, Reportagens Históricas. Reportagem de 29 de setembro de 1971. Disponível em: <http//www.veja.abril.com.br/arquivo_veja/capa_29091971.shtml> Acesso em: 04 agosto 2008.

13 OLIVEIRA, Marcelo Celso de. Ob. cit. p.18


15 ARAGÃO, José Maria, Ob. cit. p. 97.

20

monetária trimestral, pela variação da ORTN, das prestações mensais e do valor dos

contratos de venda ou construção.16

Em 29.11.65, foi sancionada a lei n. 4.864, criando uma série de estímulos a

construção civil e diversos incentivos tributários, entre eles a correção semestral das

prestações e do saldo devedor; e também a criação no Banco Central de um Fundo

de Compensação de Variações Cambiais (FCVC).17

Em 1967, a situação do BNH seria fortemente influenciada por dois fatores: a

criação pela lei n. 5.107, 13 de setembro de 1966, do Fundo de Garantia do Tempo

de Serviço (FGTS); e o início do funcionamento do Sistema Brasileiro de Poupança

e Empréstimo (SBPE).18

O FGTS inicialmente surgiu como opção à estabilidade no emprego, que

ocorria aos dez anos de serviço. Uma vez que obrigava as empresas a depositar

uma quantia de 8% sobre o total das remunerações devidas no mês anterior, abria-

se então uma fonte de recursos primordial para auxiliar a sustentação do SFH,

dessa forma sua criação constituiu um fato de importância similar ou até superior ao

da própria instituição do SFH que, sem ele, muito provavelmente, ao menos no que

respeita à ação do Poder Público, não teria ido muito além do que foi obtido pela

fundação da Casa Popular.19

O início do funcionamento do SBPE, também, proporcionou incremento de

substancial importância para o fortalecimento do SFH. Este sistema agruparia as

entidades públicas e privadas encarregadas de captar recursos na modalidade de

poupança voluntária junto ao público e canalizá-las para o setor habitacional. Tais

entidades eram as Caixas Econômicas Federais e Estaduais, no âmbito das

entidades públicas e no setor privado as responsáveis eram as Sociedades de

Crédito Imobiliário e as Associações de Poupança e Empréstimo.20

Se de um lado o incremento de recursos (483%, somente no ano 1967)

aumentou consideravelmente, permitindo um maior dinamismo à atuação do BNH,

como banco de investimento e gestor do sistema, por outro lado a administração

deste volume de recursos nas aplicações habitacionais, levaria necessariamente, a

uma melhor gestão e redefinição do perfil destas aplicações. Isto porque, o custo

16

ARAGÃO, José Maria, Ob. cit. p. 97. 17



ARAGÃO, José Maria. Ob. cit. p. 100. 20

OLIVEIRA, Marcelo Celso de. Ob. cit. p.18

21

financeiro e administrativo do FGTS e das cadernetas de poupança era de caráter

reembolsável.21

Sendo assim, o BNH e SFH naturalmente teriam em conjunto a obrigação de

obter em suas aplicações uma rentabilidade média suficiente para cobrir os custos

operacionais e financeiros e assegurar um mínimo de reservas técnicas destinadas

a compensar o risco de eventuais inadimplências dos tomadores de empréstimos

concedidos pelas entidades financiadoras. 22

Esta nova situação proporcionou novos números ao sistema que durante o

funcionamento da Fundação da Casa Popular (18 anos), o número de habitações

produzidas girava em torno de 17 mil unidades, e antes da instituição do FGTS e do

SBPE a taxa média anual era de 3.354 unidades (triênio 1965/67), passou agora a

23.552 unidades (triênio 1968/70).23

1.3 PRINCIPAIS CARACTERISTICAS INSTITUCIONAIS DO BNH

Durante a década de 50 e meados dos anos 60 a forma predominante de

instituição de organizações estatais de caráter não tradicional, ou seja, fora das

funções típicas de governo como: segurança, fiscalização sanitária, educação, etc,

era a autarquia, pessoa jurídica de direito público, dotada de patrimônio próprio e

autonomia administrativa. Tendo em suas origens um caráter predominantemente

social, não é de surpreender que o BNH tenha assumido, em 1964, a forma de

autarquia. Fruto de um momento político que vivia o país, a criação do BNH como

autarquia e não como empresa pública ou sociedade de economia mista,

correspondia à concepção inicial do banco como uma agência estatal financiada

fundamentalmente com recursos fiscais e voltada para a produção de habitações

para as famílias mais pobres, do que um banco propriamente dito.24

Como principal agente da política habitacional do governo foi expressamente

proibido de operar diretamente em financiamento, compra e venda ou construção de

habitações, com isso obrigava-se o BNH, a recorrer em suas operações de rotina, a

intermediações de agentes promotores e financeiros para o planejamento e

21



ARAGÃO, José Maria. Ob. cit. p. 105. 24

ARAGÃO, José Maria, Ob. cit. p. 109.

22

execução dos projetos habitacionais e comercialização das unidades produzidas (as

principais eram as COHABs).25

Vários eram os inconvenientes mercadológicos que restringiam a atuação do

BNH como principal banco financiador da política do SFH, as dificuldades iniciais

para a correção monetária das prestações dos financiamentos habitacionais em uma

conjuntura recessiva e de achatamento salarial (1968/70), os elevados índices de

inadimplência dos mutuários, as dificuldades de comercialização de unidades, o

freqüente abandono de habitações por compradores sem condições de pagamento

ou insatisfeitos com a qualidade da moradia passaram a constituir um grave

problema administrativo e político, afora isso existia também um forte

questionamento pela imprensa e dentro do próprio governo se o sistema imposto

estava dando o retorno esperado em função da relativa abundância de recursos

proporcionada pela FGTS (fluxos líquidos e crescentes de recursos) e pela

aceleração extraordinária do crescimento urbano naquele período. Desse modo o

governo se obrigou a reformular as linhas de atuação do BNH, mudando diretores,

presidentes e alterando também sua forma institucional, transformando-o em 1971,

através da lei n. 5.762, de 14.12.71, em empresa pública e em banco de segunda

linha. Dessa maneira passaria o banco a ser pessoa jurídica de direito privado o que

implicaria em sua perda da condição de imunidade tributária, figurando juridicamente

de maneira sui generis, pois deveria receber a rigor outra denominação, que não

sociedade anônima, porquanto nem é sociedade stricto sensu (totalmente do

governo federal), por não preencher o requisito de pluralidade estabelecido no artigo

1.363 do Código Civil, nem é anônima, por faltar-lhe também a configuração exigida

pela lei para este tipo de entidade, porque ao pertencer a único proprietário ela é

unipessoal.26

Mesmo com a permissão concedida pela lei n. 5.762/71, para uma posterior

transformação do banco em sociedade de economia mista, a abertura de seu capital

ao setor privado, não chegou a ser utilizada, (transformação em empresa pública)

em parte porque o BNH pelo menos até 1981/82, não enfrentou problemas de

escassez de recurso que tornassem necessária a participação de terceiro em seu

25



23

capital, mas, também, porque o tipo de atividades desenvolvidas pelo banco não

oferecia, por definição, lucratividade suficiente para atrair investidores privados.27

Neste aspecto, deve-se ter em vista, que o banco uma vez dotado com o

capital exclusivamente da União deveria, evidentemente, refletir as prioridades

políticas e administrativas do governo federal. Sob uma ótica da restrição legal da

atuação do BNH na produção e comercialização de habitações, constituiu uma

limitação importante à consecução dos objetivos da política habitacional para os

seguimentos de baixa renda, na medida em que deixou o banco inteiramente à

mercê dos governos estaduais e municipais para desenvolvimento e execução de

projetos nestas áreas. Estes governos por sua vez se não dessem prioridade aos

investimentos em habitação, através de seus órgãos atuantes (COHABs),

condenavam a atuação do BNH à inércia em seus territórios.28

Mesmo assim o reconhecido êxito do BNH/SFH na mobilização para setores

de habitação, saneamento básico e investimentos urbanos não elimina sua principal

limitação: a insuficiência ou inadequação de suas fontes de financiamento para

atender necessidades da população de baixa renda (até cinco salários mínimos).29

1.4 EXTINÇÃO DO BNH

No inicio de 1986, pouco antes da edição do plano cruzado, o quadro

vislumbrado pelo BNH apresentava condições para um incremento em suas

atividades, porque a recuperação da arrecadação liquida era crescente, melhoravam

os índices de retorno de créditos concedidos e crescia o fluxo de recursos externos

para os projetos de saneamento básico. Entretanto, decretado o plano cruzado, o

primeiro efeito imediato foi um aumento brutal nos saques de cadernetas de

poupança, ocasionando a queda dos rendimentos nominais o que refletia

sobremaneira nos recursos do SBPE; apesar de graves, esses não foram os únicos

problemas causados pelo plano que levaram a extinção do banco. O desequilíbrio

patrimonial causado pela edição do plano, em função da opção descabida do

governo de utilizar indexadores diferentes para correção de ativos e passivos, e

troca de índices da noite para o dia, levaram o BNH a ser a primeira instituição

27




24

financeira brasileira a ter sua “falência decretada” por um instrumento legal e não

como resultante de desempenho operacional negativo. Considerando este quadro e

o interesse do governo, em repassar as atividades do setor da habitação para outros

agentes financeiros, como a Caixa Econômica Federal, o Banco Central e o CMN, o

BNH estava com seus dias contados. No dia 21.11.86, foi editado o decreto-lei n.

2.291, que pôs fim ao Banco Nacional da Habitação, e firmou um marco divisor na

política habitacional em nosso país, contudo, passa-se a um novo processo de

atuação do Sistema Financeiro da Habitação, que conta agora com a participação

da Caixa Econômica Federal, como principal agente.30

Nesse sentindo Valério31 (2002, p. 1) colaciona:

Com a extinção do BNH, que tinha a função de propiciar o financiamento para habitação, ficou, como órgão máximo no cumprimento da política habitacional, a Caixa Econômica Federal (CEF), atrelada às decisões do CMN. No Sistema Financeiro da Habitação encontram-se também as Caixas Econômicas Estaduais equiparadas, pelo art. 24 da Lei n. 4.380 de 21 de agosto de 1964 a CEF, além das Sociedades de Crédito Imobiliário.

1.5 O INÍCIO DA ADMINISTRAÇÃO DO SISTEMA DE POUPANÇA E CRÉDITO POPULAR.

Neste tópico será analisado, em parte, a história e evolução dos sistemas de

poupança e crédito popular, que na realidade em certos momentos confunde-se com

a história das caixas econômicas, instituição popular e com presença marcante em

diversos países inclusive no Brasil.

As caixas econômicas originaram-se no continente europeu, com uma

presença marcante sempre após os períodos de guerra (Guerras Napoleônicas, 1ª e

2ª Guerras Mundiais), em que para superar crises econômicas e auxiliar os países

devastados precisavam de um agente ativo em seu processo de reconstrução, de

captação de poupança e de fornecimento de crédito popular. Nos tempos atuais as

caixas econômicas ainda desempenham um papel importante como instrumento de

políticas governamentais, contudo, hoje enfrentam os efeitos de uma guerra de

mercado, produto da globalização.32

30

ARAGÃO, José Maria, Ob. cit. pp. 555/560 e 605/620. 31

VALÉRIO, Marco Aurélio Gumieri. Reforma regulatória e Sistema Financeiro Nacional. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 59, out. 2002. Disponível em:

<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3333>Acesso em: 04 agosto 2008. 32

SILVA, Getúlio Borges da, Caixas Econômicas: A questão da função social – Rio de

Janeiro: Forense, 2004. p. 01.

25

No Brasil, as caixas econômicas também desempenharam um papel muito

importante para o desenvolvimento econômico e social. Embora, em seus primórdios

a lei tenha limitado ao mínimo suas atividades, foi a partir da década de 1930,

quando houve a primeira reforma, e especialmente na década de 1960, quando

houve a criação do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e a unificação das

caixas econômicas federais numa única empresa – a Caixa Econômica Federal -, a

poupança e o crédito popular passaram a ser fatores decisivos para a transformação

do país.33

1.6 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DOS FUNDOS DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇAO.

Com a edição do Decreto n. 2.723, a 12 de janeiro 1861, é criada a Caixa

Econômica da Corte. Em 1874, foram criadas as caixas econômicas das províncias,

que em 1889, com o advento da República, foram transformadas em Caixas

Econômicas Federais, instituições independentes com sedes nas capitais dos

Estados Brasileiros. Somente em 1970, ocorre o processo conhecido como

“unificação”, quando as 22 autarquias foram extintas, dando lugar a uma única

instituição financeira, a Caixa Econômica Federal – CEF.34

A criação do Sistema Financeiro da Habitação, pelo Governo Militar, teve um

impacto muito forte na vida financeira e empresarial brasileira, na medida em que

determinou a intervenção direta do governo federal no setor habitacional. Agentes

públicos e privados passaram a ser coordenados pelo BNH, tendo como prioridade

as construções de habitações de interesse social e geração de empregos. Com isso,

as caixas econômicas federais que até então concediam empréstimos hipotecários

sem preocupação com a destinação do dinheiro emprestado, passaram a direcionar

os seus recursos para a área habitacional.35

Com a transformação sofrida pelas caixas econômicas federais a partir da

criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), houve um incremento

extraordinário em suas atividades, pois, inúmeras funções de interesse público

foram sendo delegadas pelo governo federal, ao mesmo tempo em que o Banco

Central também lhes autorizava a realizar operações financeiras antes apenas

permitidas aos bancos comerciais. No entanto, no desempenho das funções

33

OLIVEIRA, Marcelo Celso de. Ob. cit. pp. 20/21. 34

SILVA, Ob. cit. pp. 85 a 87. 35

SILVA, Ob. cit. pp. 133 a 135.

26

delegadas pelo governo federal e realizando operações bancárias típicas, deixaram

a condição de agentes financeiros secundários na estrutura do Sistema Financeiro

Nacional e passaram a ocupar um espaço cada vez maior, exercendo um duplo

papel, como instituição bancária e órgão de execução de políticas públicas, atuando

tanto na área econômica quanto na área social. Em 1966, dois grandes fatores

influenciaram uma participação mais ativa do Sistema Financeiro da Habitação,

sendo uma delas a criação da correção monetária, com o objetivo de preservar o

valor dos depósitos em cadernetas de poupança e dos financiamentos habitacionais,

a outra foi a criação do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, que se destinou a

formação de poupança individual e compulsória.36

Pelo Decreto-Lei n. 759 de 13 de agosto 1969, a Caixa Econômica Federal

teve sua criação autorizada. Foi uma espécie de carta de princípios que definiu a

natureza jurídica e as finalidades da instituição. No entanto, sua constituição jurídica

e estruturação operacional, como empresa pública, ocorreram através de seu

estatuto, editado pelo Decreto n. 66.303, de 06 de março de 1970. Dessa maneira,

foram extintas as 22 autarquias existentes e o Conselho Superior, que foram

substituídos por uma única instituição financeira, sob a forma jurídica de empresa

pública federal. A partir da unificação desapareceram as dificuldades legais que até

então haviam impedido a modernização dessa instituição em épocas anteriores

(Império, República Velha e Revolução de 1930).37

Com a extinção do BNH em 1986, o Banco Central assumiu a competência de

normatização e fiscalização, enquanto que ao Ministério da Habitação coube a

responsabilidade pelo planejamento e fixação de políticas para os setores

habitacional e de desenvolvimento urbano. A tarefa mais difícil foi assumida pela

Caixa Econômica Federal que no caso, foi a incorporação do ativo e passivo que

eram de competência do BNH. Num primeiro momento, esta tarefa que deveria ter

sido um grande negócio, pois passaria a CEF a ser depositária e administradora de

importantes fundos públicos, como FESA e FCVS. Na realidade, a gravidade dos

problemas dos ativos do BNH era tão grande que acabou colocando em risco a

própria sobrevivência da CEF, porque os subsídios concedidos aos devedores do

SFH, com a redução do valor das prestações, causou problemas de fluxo de caixa,

pois não havia retorno mensal do dinheiro aplicado. Afora isso, a incorporação de

36

SILVA, Ob. cit. pp. 137 a 141. 37

SILVA, Ob. cit. pp. 150 à 156.

27

carteiras de crédito imobiliário das instituições financeiras que estavam em processo

de liquidação extrajudicial deixou a CEF com sérios problemas contábeis. Esses

problemas podem ser resumidos da seguinte maneira: quando um contrato de

financiamento chegava ao final, mesmo com todas as prestações pagas, restava um

saldo devedor residual, cuja soma superava a capacidade de resgate pelo FCVS.38

1.6.1 O FCVS E A RESPONSABILIDADE PELO SALDO DEVEDOR.

Até a criação do Sistema Financeiro da Habitação, os financiamentos

habitacionais eram firmados pelas Caixas Econômicas e Institutos, com autorização

expressa da Presidência da República, e não continham cláusula de correção

monetária, esta última criada durante a gestão do Ministro do Planejamento: Roberto

de Oliveira Campos (1964-1967).39

O BNH era então responsável por orientar, disciplinar, e controlar o SFH,

além de financiar e refinanciar habitações por interesse social. Com o advento da

correção monetária, que foi instituída juntamente com o BNH pela Lei 4.380 de

1964, imaginou-se ser este mecanismo capaz de evitar possíveis desequilíbrios que

viessem a surgir durante o período de vigência dos contratos de financiamento

habitacional.40

Tal instrumento, porém, se mostrou inadequado em virtude de fatores tais

como instabilidade macroeconômica, predominância de variáveis sociais sobre as

regras de mercado e atuação dos legisladores buscando a ordem social em

detrimento da atividade econômica.41

Nos seus anos iniciais, o Sistema Financeiro da Habitação contava com

formulas de financiamento denominadas Planos “A”, “B” e “C”. Surgem então os

desequilíbrios no comportamento da evolução dos saldos devedores dos

empréstimos. As prestações pactuadas não mais seriam suficientes para adimplir os

contratos na sua totalidade, comprometendo-se assim a sua liquidação. Com isso,

tais “planos” não se apresentavam satisfatórios, já que não davam garantias ao

mutuários quanto a satisfação do débito, seja porque nos dois primeiro as

38

SILVA, Ob. cit. pp. 165 à 168. 39

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Secretaria-Geral das Sessões; Sessão Ordinária do Plenário, Ata n. 01 de 22 de janeiro de 2003, acórdãos de pauta n. 1 a 24, 29 e 30. p.115.

40 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Ob. cit. p.115

41 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Ob. cit. p.115

28

prestações não estavam atreladas aos salários, ou quanto ao último, o prazo era

prorrogado até a efetiva quitação do saldo, nunca se sabendo ao certo quando isso

ocorreria. Então para promover a correção deste desequilíbrio, foi lançado através

da Resolução 36, de 11 de novembro de 1969, o Plano de Equivalência Salarial –

PES, substituindo os Planos “A” e “C”. O Plano “B” passou a denominar-se Plano de

Correção Monetária – PCM. O PES de 1969, estipulava que a responsabilidade pelo

saldo devedor dos financiamentos contratados, seria assumida, em nome dos

mutuários, pelo FCVS, a partir daí determinou-se que o número de prestações

pactuadas seria fixo, bem como o reajuste das prestações seria realizado sessenta

dias após o aumento do salário mínimo e na mesma razão da variação deste, e

facultava-se ao mutuário pré-determinar o mês de reajustamento da prestação.42

1.6.2 O FCVS E O PASSIVO CRESCENTE DOS SALDOS DEVEDORES DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO.

Em decorrência da estagnação econômica, dos altos índices inflacionários e

das elevadas taxas de juros verificados durante a década de 80, o Governo Federal

concedeu sucessivos e cumulativos subsídios aos mutuários do SFH, ao permitir

que as prestações previstas nos contratos habitacionais não fossem majoradas com

base nas condições contratualmente pactuadas.43

Nesse período, merece destaque a edição do DL n. 2.065, de 26.10.83, o qual

produziu impacto direto nos saldos devedores dos financiamentos, na medida em

que proporcionou a redução das obrigações dos adquirentes de moradia própria e,

conseqüentemente, imputou ao FCVS a responsabilidade pelo pagamento desses

benefícios. Deve ser ressaltado, por oportuno, que a assunção desses

compromissos ocorreu ao longo do tempo sem a imprescindível cobertura de

recursos orçamentários. As sucessivas postergações do pagamento das obrigações

do Fundo foram também decisivas ao atingimento do nível de desequilíbrio ora

existente entre o ativo e o passivo do FCVS.44

42

ARAGÃO, José Maria, Sistema Financeiro da Habitação: uma análise sócio- jurídica da gênese, desenvolvimento e crise do sistema. 2. ed. / Curitiba: Juruá, 2001. pp.282 a 286.

43 CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, Relatório de Gestão FCVS 2005, Disponível em

<http//www.caixa.gov.br/downloads/relatorios/pdf>. Acesso em: 10 de setembro de 2008. 44

CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, Organograma do Fundo de Compensação das Variações Salariais, Disponível em <http//www.caixa.gov.br/downloads/relatorios/pdf>.Acesso em: 10 de setembro de 2008.

29

Assim, o FCVS, que foi criado em 1967 (Resolução n. 25 de 16 de junho

1967), com o propósito de liquidar eventuais saldos devedores residuais, passou a

assumir, desde aquela época, responsabilidades crescentes, incompatíveis com o

seu patrimônio e seu fluxo de caixa, acarretando, como conseqüência, o acúmulo da

dívida ao longo do tempo. O DL n. 2.164, de 19.9.84, ao conceder subsídio de 10%

a 25% aos mutuários, mediante a emissão de bônus pelo BNH, estabeleceu que,

para os contratos firmados a partir daquela data, o FCVS ressarciria os saldos

devedores em parcela única. Já o DL n. 2.291, de 21.11.86, autorizou a concessão

de novo subsídio e estabeleceu que a dívida seria liquidada no prazo de cinco anos.

O DL n. 2.406, de 5.1.88, autorizou a concessão de mais subsídio e prorrogou o

prazo de pagamento da dívida por mais cinco anos. Além da assunção dos

compromissos decorrentes dos subsídios acima mencionados, o FCVS, com a

edição do DL n. 2.476, de 18.09.88, passou também a garantir o equilíbrio do seguro

habitacional do SFH em todo o território nacional. A liquidação da dívida do FCVS foi

mais uma vez prorrogada quando da edição da Lei n. 8.004, 15.3.90, que, ao

conceder novos subsídios, determinou que o Fundo quitaria os saldos de sua

responsabilidade no prazo de 10 anos com 3 anos de carência. Por oportuno

ressalte-se que todos os mecanismos (Leis e Decretos) editados pelo Governo

durante todos estes anos tiveram somente o intuito de arrolar esse passivo

crescente do sistema habitacional, protegendo assim os recursos públicos.45

Cabe observar que todos os normativos que estabeleceram prazos para

ressarcimento dos saldos de responsabilidade do FCVS asseguram aos credores

(agentes financeiros) o reajuste mensal das dívidas, tendo por base o mesmo índice

utilizado para corrigir depósitos de poupança, e juros adicionais calculados à taxa do

contrato original. Em meados da década de 90, o Governo Federal, objetivando

equacionar esse significativo passivo contingente, decidiu pela novação das dívidas

do FCVS.46

Assim, foi elaborado projeto de Medida Provisória, que se transformou na MP

no 1.520/96, a qual foi convertida na Lei n. 10.150, de 21.12.2000, autorizando a

União a novar tais dívidas, após a prévia compensação entre débitos originários de

contribuições devidas pelos agentes financeiros ao Fundo e créditos decorrentes

dos resíduos apurados dos contratos, condicionado, ainda, ao pagamento das

45

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Ob. cit. p.115 46

ARAGÃO, José Maria, Ob. cit. p. 597

30

demais dívidas no âmbito do SFH. Por meio da novação, o pagamento da dívida do

FCVS será efetuado no prazo de 30 anos, contados a partir de 1.1.97. Em relação à

inadimplência dos mutuários, cabe expor uma peculiaridade da cobertura do FCVS:

a proteção é para o mutuário e não para o Agente Financeiro; caso o mutuário esteja

inadimplente, em nada interfere na cobertura, sendo um problema entre as partes.

No caso de o Agente Financeiro estar inadimplente com suas obrigações perante o

FCVS, seus créditos não poderão ser novados até a regularização da situação. Ou

seja, a operação real do FCVS funciona da seguinte maneira: ao final do prazo do

contrato de financiamento habitacional concedido o mutuário que tenha contribuído

para o FCVS, e que tenha saldo devedor residual, este saldo é habilitado pelo

agente financeiro junto ao FCVS, que após os descontos do que estes devem para o

FCVS, é pago em títulos da dívida pública. Na verdade o FCVS foi autorizado a, se o

agente financeiro quisesse, considerar os contratos em andamento, firmados antes

de 31 de dezembro de 1987, como se contratos findos fossem, e a partir daí o

agente financeiro poderia receber o valor do saldo devedor do FCVS, mas primeiro

teria que pagar o que deve para o próprio FCVS e para o SFH como um todo.47

Atualmente compete à Caixa Econômica Federal – CEF – a administração do

FCVS, conforme disposto na Portaria n. 48, de 11/05/1988, do Ministério da

Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente – MHU, e no Decreto n. 4.378, de

16/09/2002. A gestão do Fundo compete ao Ministério da Fazenda, por intermédio

do Conselho Curador do FCVS – CCFCVS, conforme Leis n. 7.739, de 16/03/1989,

e n. 10.150, de 21/12/2000, e Decreto n. 4.378, de 16/09/2002. Este fundo tem como

objetivos básicos:

- garantir o limite de prazo para a amortização das dívidas contraídas pelos

adquirentes de unidades habitacionais, no âmbito do Sistema Financeiro da

Habitação – SFH, respondendo pela cobertura dos saldos devedores residuais aos

Agentes Financeiros quando do término dos contratos habitacionais em relação aos

quais tenha havido, quando devida, contribuição ao FCVS;

- responder pelo ressarcimento dos descontos concedidos pelos Agentes

Financeiros do SFH aos mutuários finais, cujos financiamentos tenham cobertura do

FCVS;

47

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Ob. cit. p. 125.

31

- garantir o equilíbrio do Seguro Habitacional – SH, do Sistema Financeiro

Nacional, em todo o território nacional, permanentemente, assim como as

obrigações de crédito do extinto Seguro de Crédito do SFH.48

Assim os contratos firmados até 31 de dezembro de 1987, foram quitados

pela Lei n.10.150/00, de forma antecipada. E os contratos que ainda estão vigentes,

ao final do prazo devem ser liquidados pelo FCVS. Vale ressaltar que o FCVS, a

partir da Lei n. 8.692 de 28 de julho de 1993, que criou o Plano de

Comprometimento de Renda – PCR, extinguiu a responsabilidade do fundo para

novos contratos de imóveis destinados a famílias de baixa renda, sendo que a partir

de 1987, já estava extinta a possibilidade de cobertura para os imóveis de famílias

de renda média alta. O que ocorre é que a partir de 1987, com a extinção da opção

pelo FCVS, os novos contratos já não previam em sua ampla maioria essa

cobertura, ficando os mutuários como responsáveis pela integralidade do saldo

devedor existente ao final do prazo contratual.49

1.7 A TRANSFERÊNCIA DA RESPONSABILIDADE DO SH PARA O FUNDO DE EQUALIZAÇÃO DA SINISTRALIDADE DA APÓLICE DE SEGURO HABITACIONAL - FESA

Com a extinção do BNH, em 1986, a administração do Seguro Habitacional foi

avocada pela IRB – Instituto de Resseguros do Brasil, atual IRB – Brasil Resseguros

S/A. Sob a responsabilidade do IRB, os recursos do SH passaram a integrar o

Fundo de Equalização da Sinistralidade da Apólice – FESA, em substituição ao

Fundo de Compensação Global de Desvios de Sinistralidade – FCDS. Nos termos

do art. 2º, inciso I, do Decreto-Lei n. 2.476/88, ao FCVS atribuiu-se a

responsabilidade de garantir o equilíbrio do Seguro Habitacional do SFH,

permanentemente a nível nacional.50

Em 31/07/2000, foi publicada a portaria n. 243/00 do gabinete do Ministro da

Fazenda, que transferiu à Caixa Econômica Federal os saldos da reserva técnica do

Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação, os recursos do SH/SFH

registrados na subconta específica do FCVS (FESA – portaria n. 569/93, MF) e todo

48


ARAGÃO, José Maria, Ob. cit. pp. 450 à 452. 50

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Ob. cit. p. 128.

32

e qualquer recurso desse seguro em poder da IRB – Brasil – Re, bem como

transferiu à CAIXA as funções administrativas do SH que ao IRB cabiam.

Concluí-se que atualmente a CEF exerce as atividades que antes cabiam ao

IRB, referentes ao Seguro Habitacional, ou seja, ficou responsável pelo equilíbrio da

apólice de seguro habitacional do SFH, em detrimento da administração da subconta

específica do FCVS, chamada de FESA. Afora isso, a CEF também exerce as

funções que antes eram atreladas ao BNH, sendo hoje o órgão máximo dentro do

SFH, subordinado somente ao Ministério da Fazenda e ao CMN.

A atual apólice de Seguro Habitacional do SFH é a aprovada pela Circular n.

111 de 1999 da SUSEP (Superintendência de Seguros Privados), que passou a

vigorar em 1º de janeiro de 2000. Esta apólice compreende as condições especiais

do Seguro Habitacional, as condições particulares de cada risco segurado (I - Riscos

de danos físicos, II - Riscos de morte e invalidez permanente e III - Riscos de

responsabilidade civil do construtor) e as normas e rotinas aplicáveis à cobertura

compreensiva especial do seguro habitacional do SFH.51

O FCVS é responsável pelo equilíbrio da Apólice de Seguro Habitacional –

ASH, de todos os contratos celebrados no âmbito do Sistema Financeiro da

Habitação - SFH, com ou sem cobertura deste Fundo, quando o mutuário não optar

pela substituição da apólice, conforme descrito na Lei n. 10.150, de 21 de dezembro

de 2000, que estatui em seu art. 23 que os contratos firmados no SFH, sem

cobertura do FCVS, poderão, a critério da instituição financiadora, ser novados entre

as partes, ficando os Agentes Financeiros autorizados a propor a mudança da

apólice de cobertura do contrato habitacional para os seus mutuários, saindo do SH

para uma apólice privada. Como limitante, foi definido que tal procedimento só

poderia ser realizado uma única vez, para evitar migrações de apólice que apenas

atendessem ao interesse das companhias seguradoras associadas aos Agentes

Financeiros, ou mesmo para coibir a mudança da apólice quando do conhecimento

de sinistro pela seguradora. Tal procedimento de migração da apólice visa reduzir o

valor dos prêmios de seguro oferecidos aos mutuários, reduzindo o valor da

prestação mensal. Cada mutuário pode ter o valor do prêmio equivalente calculado

51

SUSEP: Superintendência de Seguros Privados. Circular N. 111, de 03 de dezembro de 1999. Dispõe sobre as Condições Especiais, Particulares e as Normas de Rotinas para a Apólice de

Seguro Habitacional do Sistema Financeiro de Habitação – SFH e dá outras providências. Publicado em: 07/12/1999. Disponível em: <http://www.susep.gov.br/menubiblioteca/biblioteca.asp>. Acesso em: 02 nov. 2008.

33

tendo por base suas características pessoais e as características do imóvel

segurado (localização, padrão construtivo etc.).52

Operacionalmente, quando da implantação do Sistema Financeiro da

Habitação – SFH, verificou-se não ser viável a assinatura de uma apólice de seguro

individualizada para cada contrato, assim, foi criada uma apólice única, englobando

todos os contratos com cobertura pelo SH. Com o intuito de aumentar a capilaridade

do seguro, delegou-se competência a consórcios de companhias seguradoras para

efetuar o recolhimento dos prêmios e pagamento de sinistros, pagando-se uma taxa

de administração definida pelo Ministério da Fazenda. As companhias seguradoras

responsáveis pelo recebimento dos prêmios e pagamento de sinistros recebem uma

taxa de 7,1 % (percentual definido pela Portaria n. 235, do Ministro de Estado de

Fazenda). Desses prêmios recebidos pelas seguradoras após a retenção da parte

que lhes cabe, repassam o restante à CEF para a composição do FESA. O FESA é

uma subconta do FCVS, que enquanto este é um fundo denominado pela maioria

das literaturas como deficitário, aquele é sempre colocado como superavitário.53

Durante o exercício de 2001, o Seguro Habitacional teve um superávit de

R$ 67.173.075,85 (sessenta e sete milhões, cento e setenta e três mil, setenta e

cinco reais e oitenta e cinco centavos), menor do que o experimentado em 2000,

que superou a cifra de R$ 150 milhões.54

O Seguro Habitacional, como seguro obrigatório, é pago juntamente com a

prestação devida ao SFH, e ao longo do tempo, acumulou um superávit de R$ 2,4

bilhões (dados de 2003), resultante da relação favorável sinistro/prêmio válida para a

maior parte dos contratos e da aplicação de suas reservas no mercado financeiro.

Hoje este tipo de seguro movimenta anualmente algo em torno de R$

500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais).55

Analisando os números do Seguro Habitacional, podemos apreender ser o

mesmo superavitário, apesar de esta tendência não ser a esperada a longo prazo. A

liquidação antecipada de contratos antigos, cuja relação sinistro/prêmio se mostra

52

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Ob. cit. p. 128 53

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Comissão Parlamentar de Inquérito. Sistema Habitacional do Estado de Pernambuco (CPISH-PE). Relator Dep. Sílvio

Costa. 2005. p. 34. 54 DURIGAN, P.L. SFH: a prática jurídica. ebook. Disponível em <http://www.apriori.com.br/

artigos/sfh.pdf>. Acesso em: 03 de outubro de 2008. 55

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Comissão Parlamentar de Inquérito. Sistema Habitacional do Estado de Pernambuco (CPISH-PE). Relator Dep. Sílvio

Costa. 2005. p. 34.

34

desfavorável, aliada à mudança da apólice (novação) de uma parcela significativa de

mutuários têm força para desestabilizar este superávit.56

Então nota-se que apesar desses fundos terem garantia pública, e o FCVS,

ter um déficit potencialmente vultoso, decorrente de saldos devedores residuais e o

Tesouro Nacional já ter quitado parte desta cifra, o FESA, por outro lado trabalha

com os recursos que lhe são próprios, oriundos da parcela da prestação paga pelo

mutuário à titulo de seguro, sem a necessidade da intervenção do erário público.

A partir desta observação nota-se o caráter eminentemente privado dos

recursos que compõem este fundo, e de acordo com as considerações feitas na

Decisão Monocrática do Agravo de Instrumento do Tribunal de Justiça do Estado do

Paraná:

Enquanto entidade gestora do Sistema de Habitação (Portaria n. 243/00 do Ministério da Fazenda), a CEF apenas administra os valores pagos aos beneficiários do seguro habitacional, extraídos, em principio, do Fundo de Equalização de Sinistralidade da Apólice do Seguro Habitacional – FESA, composto de recursos privados e que representa mera sub-conta do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS (art. 1º , caput e parágrafo único, da Portaria n. 243, c/c art. 3º, § 9º, da Lei n. 10.150/00).

57

Conforme outro Agravo de Instrumento do TJPE:

Ante as fortes razões anteriormente expostas, é de ser afastado o alegado interesse da empresa pública federal na demanda e, consequentemente o reconhecimento da competência da Justiça Estadual para processar e julgar a lide existente no feito originário.

58

Verifica-se com estas decisões o caráter controverso existente na

determinação da competência para processar e julgar processos que envolvem o

Seguro Habitacional no SFH.

Assim, após discorrido sobre a criação e evolução do sistema financeiro da

habitação e dando continuidade a formação teórica básica do tema proposto, passa-

se a apresentar o conteúdo do segundo capítulo, ou seja, a formação dos contratos

de seguros e especificamente o seguro habitacional do sistema financeiro da

habitação.

56

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, Ob. cit. p. 130 57

Decisão Monocrática proferida nos Autos de Agravo de Instrumento n. 2008/473770-8, 10ª Câmara Cível do TJPR, relator o Dês. Arquelau Araújo Ribas, em 14/03/2008.

58 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Agravo de Instrumento n.

146.253-9, Relator o Dês. Lucio Grassi de Gouveia, em 02/01/2007. TJPE, 1ª Câmara Cível.

35

CAPÍTULO II

2 SEGUROS NO BRASIL

Em termos históricos, a figura do seguro no Brasil é recente, logicamente

aperfeiçoou-se com o passar do tempo, mesmo que muito lentamente. Além disso,

durante muito tempo as seguradoras nacionais não podiam garantir grandes

contratos, e por isso recorriam à seguradoras estrangeiras. Então depois de mais de

um século do inicio da atividade securitária no país, é que foi criado um órgão (IRB)

que viria a garantir a nacionalização dos contratos de seguro, para que o mercado

de seguros brasileiro pudesse se desenvolver.

2.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO SEGURO NO BRASIL

O início da história dos seguros no Brasil, situa-se por volta da independência

do país, mais acertadamente com a chegada da Família Real Portuguesa (1808),

que em um período inicial compreende a fase de implantação das primeiras

seguradoras no país, com base nas leis portuguesas e nos subsídios da cultura

jurídica européia. Após sua chegada, o Príncipe Regente de Portugal assinou um

importante ato de abertura de nossos portos ao comércio com o estrangeiro. Foi

nesta época que autorizou o estabelecimento da primeira companhia de seguros do

Brasil, com sede na Bahia (Companhia de Seguros Boa-Fé).59

Com a promulgação do Código Comercial em 1850, iniciou-se a segunda fase

do seguro em nosso país, correspondendo a um período de expansão, o Estado

passou a exigir prévia autorização para funcionamento das Companhias de Seguro,

onde o ramo de seguros se disseminou das operações marítimas para a terrestre, de

vida e de incêndio (uma delas se propunha a segurar bilhetes das loterias do Estado

sendo posteriormente cassada sua autorização sobre o fundamento de que o seguro

indeniza perda eventual e não pode ser meio de obter lucro). Para se ter uma idéia

no período entre 1850 e 1916, surgiram no país 133 companhias nacionais e 45

estrangeiras. As companhias estrangeiras trouxeram a prática de seus

59 KRIGER FILHO, Domingos Afonso. O contrato de seguro no direito brasileiro. Niterói:

Frater et Labor, 2000. pp. 17/18.

36

conhecimentos, como não havia legislação específica para o seguro terrestre no

Brasil, implantaram as normas contratuais de suas apólices originais, traduzidas

para o português. Assim, as condições gerais dos contratos de incêndio, transportes,

vida etc. eram a tradução das apólices inglesas, alemãs, italianas, de onde provinha

a maior parte das seguradoras estrangeiras. Nem sempre se conformavam suas

exigências com os princípios jurídicos estabelecidos em nosso país, gerando

conflitos, levados ao judiciário que, por sua vez, carecia de normas específicas, e

aplicava aquilo que lhe parecia mais condizente com nossa tradição jurídica. Apesar

de o Código Civil ter disciplinado os seguros terrestres de coisas e pessoas, a

legislação nacional ainda dependia em muito de uma regulamentação.60

O primeiro regulamento das operações de seguro ocorreu em 1.895 (Decreto

294), aplicava-se às companhias estrangeiras que operavam com o seguro de vida,

e estas como não aceitaram a regulamentação preferiram encerrar suas atividades

no país. No mesmo caminho foi baixado, em 1901, o Decreto n. 4.270 (conhecido

como regulamento Murtinho), ampliando as normas de fiscalização a todas as

companhias de seguros nacionais e estrangeiros, qualquer que fosse o ramo de

atuação.61

Em virtude do monopólio exercido pelas seguradoras estrangeiras dentro do

território nacional, as seguradoras brasileiras ficavam a mercê da aceitação dos

contratos por aquelas, pois as seguradoras nacionais não tinham condições de

garantir grandes contratos, então repassavam-nos para as companhias estrangeiras,

ficando assim impedidas de um desenvolvimento mais sólido, pois os recursos

arrecadados eram transferidos para as matrizes no exterior. Preocupado com esta

situação o governo resolveu restringir este fluxo de dinheiro para o exterior, editando

um novo regulamento (Decreto n. 2.063 de 07.03.1940), que determinava prazo para

as companhias estrangeiras nacionalizarem-se ou cessar suas operações em

território nacional. Preceitos estes que não chegaram a acontecer por força da

Constituição de 1.946, que não incluiu uma exigência de nacionalização das

companhias estrangeiras.62

Marco importante da história de seguros no Brasil, foi a edição do Decreto Lei

n. 1.805, de 27.11.1939, que criou o IRB (Instituto de Resseguros do Brasil).

60 ALVIM, Pedro. O contrato de seguro. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1999. pp. 48/52. 61

ALVIM, Pedro. Ob. cit. p. 54. 62

ALVIM, Pedro. Ob. cit. p. 54.

37

Principal instrumento de política securitária nacional, este órgão foi criado para

fortalecer as seguradoras nacionais através de diversas medidas, inclusive o

resseguro automático. Agora, mesmo as seguradoras de pequeno porte poderiam

operar grandes contratos, pois o excesso de sua capacidade seria transmitido

automaticamente para o ressegurador.63

No ano de 1966 ocorreu a grande reforma do setor de seguros no Brasil,

através do Decreto lei nº. 73/66, foi criado o Sistema Nacional de Seguros Privados,

composto pelo Conselho Nacional de Seguros Privados (CNPS), pela

Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), pelo Instituto de Resseguros do

Brasil (IRB) e pelos corretores e seguradoras.64

O conselho (CNSP) tem uma competência muito ampla, pois pode interferir

em todos os setores empresariais, técnicos ou de gestão; fixando as diretrizes e

normas da política de seguros privados; regula a constituição, organização,

funcionamento e fiscalização dos que exercem atividades subordinadas ao

regulamento; estabelece as características gerais dos contratos de seguros, os

limites técnicos etc.65

O Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) é o órgão normativo das atividades securitícias do país, foi criado pelo Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, diploma que institucionalizou, também, o Sistema Nacional de Seguros Privados, do qual o citado Colegiado é o órgão de cúpula. A principal atribuição do CNSP, na época da sua criação, era a de fixar as diretrizes e normas da política governamental para os segmentos de Seguros Privados e Capitalização, tendo posteriormente, com o advento da Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977, suas atribuições se estendido à Previdência Privada, no âmbito das entidades abertas. Conforme disposto no Art. 1º da Lei nº 8.392, de 30 de dezembro de 1991, o CNSP teve o prazo da vigência para funcionar como órgão Colegiado, prorrogado até a data de promulgação da Lei Complementar de que trata o Art. 192 da Constituição Federal. O CNSP tem se submetido a várias mudanças em sua composição, sendo a última através da edição da Lei nº 10.190, de 14 de fevereiro de 2001, que lhe determinou a atual estrutura.

66

63

ALVIM, Pedro. Ob. cit. pp. 55/56. 64

ALBUQUERQUE, J. B. Torres. O seguro no direito brasileiro. São Paulo: Edijur, 2003.

pp.18/19. 65

ALVIM, Pedro. Ob. cit. pp. 57/58. 66

MINISTÉRIO DA FAZENDA. Link do CNSP, serviços Disponível em:<http://www.fazenda.gov.br/portugues/orgaos/cnsp/cnsphist.asp>. Acesso em: 09 de agosto 2008.

38

A Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) é o órgão executor das

medidas adotadas pelo conselho, podendo, para tanto, baixar instruções e expedir

circulares relativas à regulamentação das operações de seguros. Tem como

principal função a fiscalização das seguradoras.67

A SUSEP é o órgão responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro, previdência privada aberta, capitalização e resseguro. Autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda, foi criada pelo Decreto-lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, que também instituiu o Sistema Nacional de Seguros Privados, do qual fazem parte o Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP, o IRB Brasil Resseguros S.A. - IRB Brasil Re, as sociedades autorizadas a operar em seguros privados e capitalização, as entidades de previdência privada aberta e os corretores habilitados. Com a edição da Medida Provisória nº 1940-17, de 06.01.2000, o CNSP teve sua composição alterada.

68

O Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) é um órgão de operação limitada à

faixa de resseguros. Não interfere nas operações diretas de aceitação de negócios,

de exclusividade das seguradoras. Em outras palavras, as seguradoras contratam

com os segurados, emitindo as apólices. O IRB recebe das seguradoras o excesso

de sua responsabilidade, segundos critérios preestabelecidos em normas referentes

a cada ramo de seguros.69

O Instituto de Resseguros do Brasil (hoje IRB-Brasil Re) é uma sociedade anônima de economia mista, foi criado em 1939 pelo então presidente Getúlio Vargas com objetivo bem delineado: fortalecer o desenvolvimento do mercado segurador nacional, através da criação do mercado ressegurador brasileiro. A medida pretendia ainda aumentar a capacidade seguradora das sociedades nacionais, retendo maior volume de negócios em nossa economia, ao mesmo tempo em que captaria mais poupança interna.

70

Para complementar saliente-se que o dispositivo constitucional, que

assegurava ao IRB o monopólio das operações de resseguros, foi modificado. Como

já citado transformou-se em sociedade anônima, com a denominação IRB-Brasil

Re.71

67


MINISTÉRIO DA FAZENDA. Link da SUSEP, serviços Disponível em:<http:// www.susep.gov.br/menususep/apresentacao_susep.asp>Acesso em: 09 de agosto 2008.

69 ALVIM, Pedro. Ob. cit. p. 58.

70IRB BRASIL RE. Instituto de Resseguros. Disponível em: <http://www2.irb-

brasilre.com.br/site/>Acesso em: 08 de agosto 2008. 71


39

2.2 O CONTRATO DE SEGURO

Inicialmente se faz necessário conceituar os contratos de forma geral, para

depois entrar no mérito do contrato securitário que é uma das várias espécies de

contratos.

Nesse sentido, Diniz aduz que o contrato constitui uma espécie de negócio

jurídico, de natureza bilateral ou plurilateral, dependendo, para a sua formação, do

encontro da vontade das partes, por ser ato regulamentador de interesses

privados.72

O contrato de seguro requer conhecimentos específicos, trata-se de instituto

que coaduna com o direito social e tem relevante intervenção do estado. O código

civil disciplina a matéria em 46 artigos, compreendendo as disposições gerais, o

seguro de dano e o seguro de pessoa.73

2.2.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS

Atualmente o contrato de seguro está delineado no Código Civil, do artigo 757

ao 802, Diniz ao interpretar o Art. 757 do CC, conceitua o contrato de seguro,

vejamos abaixo:

O Contrato de seguro é aquele pelo qual uma das partes (segurador) se obriga para com outra (segurado), mediante o pagamento de um prêmio, a garantir-lhe interesse legítimo relativo a pessoa ou a coisa e a indenizá-la de prejuízo decorrente de riscos futuros, previsto no contrato.(CC, art. 757; RSTJ, 106:225).

74

Extraí-se do conceito anteriormente citado, alguns elementos do contrato

securitário. O primeiro deles diz respeito às partes, segurador e segurado.

Segurador é aquele que mediante o recebimento de um prêmio assume a garantia

de um ou de vários riscos previstos na apólice e passa a ter como contraprestação a

garantia de que irá indenizar no caso de ocorrência do sinistro. Importante frisar que

somente pode ser parte no contrato de seguro, como segurador, entidade para tal

fim legalmente autorizada, já a outra parte no contrato de seguro, o segurado, é

72

DINIZ, Maria Helena. Direito civil brasileiro: teoria geral das obrigações contratuais e

Extracontratuais. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. v. 3. p. 23. 73 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: contratos em espécie. 3. ed. São Paulo: Atlas,

2003. v. 3. p. 375. 74 DINIZ, Maria Helena. Ob. cit. p. 488.

40

aquele que mediante o pagamento de um prêmio repassa para o segurador o risco

contratado.75

Outro elemento que se pode extrair do conceito securitário é o objeto do

contrato. A doutrina diverge sobre o assunto, porém, segundo Venosa, a

interpretação mais atual é a esculpida no art. 757 do CC, onde o legislador aduz que

o objeto do contrato de seguro é garantir interesse legítimo do segurado relativo a

pessoa ou a coisa, contra riscos predeterminados. Sendo assim, o legislador adotou

a mesma posição de grande parte da doutrina, que o objeto do contrato de seguro é

o interesse segurável, esse interesse representa uma relação econômica ameaçada

ou posta em risco, nesse contexto, qualquer conteúdo do patrimônio ou até mesmo

atividade humana pode ser objeto do seguro. Nesse vértice, há de se observar que

sobre um mesmo bem podem incidir vários interesses seguráveis, por exemplo,

sobre um mesmo automóvel pode ser contratado seguro contra perda ou

deterioração da coisa, bem como seguro contra danos causados a terceiros.76

O risco por sua vez, é elemento característico do contrato de seguro, diz

respeito a um acontecimento futuro e incerto, que pode causar dano ao interesse

segurável. Quando este dano ocorre, a técnica securitária o denomina de sinistro.

Esses riscos devem estar previstos na apólice (Art. 760 do Código Civil), até mesmo

porque o contrato de seguro tem uma interpretação restrita, não admitindo a

cobertura de riscos que não estejam contemplados na apólice.77

Por último, extraí-se do conceito de seguro o elemento remuneração, que se

apresenta na forma de um prêmio, representando a parte pela qual o contratante

ingressa na mutualidade de segurados. O prêmio propicia a formação de um fundo

englobador de recursos, com o qual se faz o pagamento das indenizações quando

da materialização dos riscos previstos na apólice.78

2.2.2 NATUREZA JURÍDICA DO CONTRATO DE SEGURO

O contrato de seguro, para que possa produzir os efeitos desejados pelas

partes, deve obedecer aos princípios e pressupostos de validade inerentes à

75 KRIGER FILHO, Domingos Afonso. Ob. cit. pp. 45/48. 76 VENOSA, Sílvio de Salvo. Ob. cit. pp. 381/382. 77

VENOSA, Sílvio de Salvo. Ob.cit. pp.382/383. 78 KRIGER FILHO, Domingos Afonso. Ob. cit. p. 57.

41

qualquer contrato, tais como, “autonomia da vontade limitada pela supremacia da

ordem pública, relatividade das convenções, força vinculante do contrato,

capacidade das partes, licitude do objeto e forma prescrita em lei”. Aliado a isso, é

importante precisar a natureza jurídica dos contratos securitários, a fim de evidenciar

as suas características com o objetivo de diferenciá-lo dos demais contratos, bem

como para identificar os seus efeitos na seara jurídica.79

Várias são as doutrinas que classificam a natureza jurídica dos contratos de

seguro. Para Venosa, o contrato de seguro é bilateral, oneroso, aleatório,

consensual, de adesão, de boa-fé qualificada e de execução continuada:

Bilateral – Porque gera obrigação aos dois contratantes, tendo em vista que o

segurado tem o dever de pagar o prêmio e por sua vez a seguradora tem a

obrigação de indenizar o segurado, caso ocorra o sinistro previsto na apólice.80

Oneroso – Porque ambas as partes procuram obter vantagem patrimonial

com a celebração do contrato, o segurado, visa obter proteção contra o risco, a

seguradora, receber o pagamento do prêmio e indenizar o valor previsto na apólice

no caso de ocorrência de sinistro.81

Aleatório – Tendo em vista não haver equivalência entre as prestações, o

segurado ao pagar o prêmio não pode prever o que receberá em troca da sua

prestação, até mesmo porque o segurador assume um risco, que pode ocorrer ou

não, daí a aleatoriedade desse contrato.82

Consensual – Porque embora a legislação vigente expresse que o contrato de

seguro não obriga enquanto não reduzido a termo, a doutrina é homogênea em

considerá-lo consensual, tendo em vista que essa formalidade não é da substância

do ato, tendo apenas caráter probatório. O seguro surge do acordo de vontades, a

prática tem demonstrado que as partes freqüentemente dispensam as formalidades

legais, sendo sua formalização hoje concluída por telefone, fac-símile, correio

eletrônico e outros meios informatizados, sendo a apólice encaminhada

posteriormente.83

79 KRIGER FILHO, Domingos Afonso. Ob.cit. p. 28. 80 DINIZ, Maria Helena. Ob. cit. p. 491. 81 BONATTO, Maura de Fátima; VIEIRA, Cristiane Maria. O Seguro brasileiro e sua prática

nos dias atuais. São Paulo: LED, 2000. pp. 36/37. 82 OLIVEIRA, Celso Marcelo de. Contrato de Seguro. Campinas: LZN, 2002a. p. 8. 83 VENOSA, Silvio de Salvo. Ob. cit. p. 378.

42

De Adesão – As cláusulas do contrato securitário já estão previamente

estipuladas, cabendo ao contratante aderir ou não ao contrato, a interpretação no

caso de obscuridade ou contradição deve sempre favorecer ao aderente/segurado,

por força do art. 423 do Código Civil.84

Boa-fé qualificada – Os contratos em geral são regidos pelo princípio basilar

da boa-fé, no contrato de seguro essa boa-fé é posta em evidência, tendo em vista

que é de suma importância as declarações exatas do segurado na hora da

contratação do seguro, bem como do segurador. Até mesmo porque, o contrato

securitário é baseado no risco, se no tempo da contratação o segurado omite

alguma informação sabendo que impediria ou oneraria o contrato, agiu com má-fé.

Aliado a isso, o art. 765 do Código Civil é claro ao expressar que:

O segurado e o segurador são obrigados a guardar na conclusão e na

execução do contrato, a mais estrita boa-fé e veracidade, tanto a respeito do objeto

como das circunstâncias e declarações a ele concernentes.85

De execução continuada – O contrato de seguro deve perdurar algum tempo,

mesmo que seja um lapso temporal exíguo, pois seu intuito é o de proteger o bem

ou a pessoa.86

2.3 AS ESPÉCIES DE SEGURO

O contrato de seguro é utilizado para garantir interesse legítimo do segurado

e no caso de ocorrência de sinistro, indenizá-lo nos moldes da apólice, tendo em

vista que qualquer pessoa, seja ela física ou jurídica, está sujeita a sofrer danos.

Nos dias atuais, o ramo securitário se adaptou ao mercado e se difundiu em várias

espécies securitárias, desta forma é salutar frisar que é possível segurar bens

economicamente apreciáveis, como um carro, uma casa, um prédio, etc, bem como

bens que não detém natureza econômica, mas da mesma forma estão sujeitos a

riscos. Como exemplo destes bens estão, a vida, a integridade física e até mesmo a

integridade moral.87

Nesse entendimento, observa-se que o ramo securitário está inserido nos

mais amplos seguimentos da sociedade. Encontra-se seguro de perna de jogador de

84 ALBUQUERQUE, J. B. Torres. Ob. cit. pp. 32/33. 85 VENOSA, Sílvio de Salvo. Ob. cit. 380/381. 86

DINIZ, Maria Helena. Ob. cit. p. 491. 87

ALVIM, Pedro. Ob. cit. pp. 215 à 217.

43

futebol, de plataformas de petróleo, de satélites artificiais, bem como tantos outros

seguros existentes. Nesse contexto surgiu o seguro habitacional, que é um seguro

obrigatório, instituído por lei, e foi criado com o intuito de atender os anseios sociais,

da observação necessária de proteger o patrimônio investido nos planos

habitacionais, bem como proteger o patrimônio das pessoas que financiam os

imóveis. 88

Como demonstrado, o conceito de seguro, embora seja unitário, fragmenta-se

em múltiplas modalidades, sempre com característica de reparação ou

compensação do dano, nesse sentido colaciona-se trecho da obra do Doutrinador

Venosa, vejamos:

Como Visto, todo interesse apreciável pode ser segurado. Dentro das categorias básicas, podem ser encontradas centenas de modalidades de seguro, desde o seguro de vida até o sofisticado seguro de comunicações via satélite.

89

Tendo em vista a existência de múltiplas modalidades de seguros, a doutrina

classifica esse contrato de várias maneiras. Porém, visto que o Código Civil adotou a

postura de analisar o seguro de duas formas, seguro de dano e seguro de pessoa,

essa é a classificação mais aceita atualmente.

2.3.1 SEGURO DE DANO

Para que se faça uma melhor diferenciação entre seguro de dano e seguro de

pessoa, importante se faz conceituar esses dois institutos, cada qual em seu

respectivo tópico, sendo assim, colaciona-se trecho da obra de Oliveira:90

O seguro de dano possui caráter indenizatório, visando a reparar prejuízos materiais decorrentes (sic) de determinado dano ocorrido. Deve ser realizado levando-se em consideração o valor da coisa segurada, devendo o segurado ser ressarcido, em dinheiro ou em espécie, somente até o limite do valor do bem segurado. Não se pode lucrar com o sinistro.

O Código Civil atual enquadrou o seguro de dano nos artigos 778 a 788, essa

distinção visa um procedimento em que o valor da indenização não deve ultrapassar

o valor da coisa.

88

ALVIM, Pedro. Ob. cit. pp. 217 à 220. 89 VENOSA, Sílvio de Salvo. Ob. cit. pp. 383/384. 90

OLIVEIRA, Celso Marcelo de. Ob. cit. p. 11.

44

De acordo com Diniz:91

No seguro de dano sofrido pelo bem, a garantia prometida não pode ultrapassar o valor do interesse segurado no instante da conclusão do contrato, sob pena de perda do direito à garantia, além de ficar o segurado obrigado ao prêmio vencido. Se a inexatidão na declaração daquele quantum não resultou de má fé do segurado, o segurador poderá rescindir o contrato ou cobrar, mesmo depois do sinistro, a diferença do prêmio (CC, arts. 778 c/c 766 e parágrafo único). A indenização não poderá ser superior ao valor do interesse segurado no momento do sinistro, e, em caso algum, ao limite máximo da garantia estipulado na apólice, exceto se o segurador estiver em mora (CC, art. 781). O segurador moroso deverá responder pelos juros moratórios, mesmo que venham a superar aquele limite.

Outro ponto que merece guarida, é que o pagamento de tal indenização deve

ser em dinheiro, salvo se convencionada a reposição do bem, um exemplo desta

forma de indenização é o seguro de automóvel e assemelhados, onde pode-se

convencionar a indenização em dinheiro, reparação de danos ou substituição da

coisa. A doutrina esclarece que o direito a indenização pode ser transmitido a

terceiro como acessório da propriedade, estabelece ainda que a regra geral é a

possibilidade de cessão da posição contratual e em relação as demais situações de

transferência da propriedade é admissível, desde que não haja proibição na

apólice.92

No mesmo vértice, merecem destaque as matérias relativas à duplicidade de

seguros de dano, que só é aceita quando os seguros, em conjunto, cobrem o valor

integral do bem, jamais pode um seguro cobrir a integralidade e após isso se

contratar outro seguro, sobre o mesmo bem e sobre os mesmo riscos; sobre a

cobertura parcial do sinistro, nos casos em que se contrata o seguro sobre uma

proporção do valor integral do bem, a indenização também deverá ser proporcional.

Acerca da omissão de vícios intrínsecos por parte do segurado, nesse caso o

segurador eximir-se-á da garantia de seguro. Por fim, o segurador que vier a pagar a

indenização, sub-rogar-se-á, nos limites do seu valor, nos direitos e ações que

competirem ao segurado contra o autor do dano, porém, não haverá sub-rogação se

o dano foi causado, salvo dolo, pelo cônjuge do segurado, seus descendentes ou

ascendentes.93

91

DINIZ, Maria Helena. Ob. cit. p. 502. 92 VENOSA, Sílvio de Salvo. Ob. cit. p. 392. 93

DINIZ, Maria Helena. Ob. cit. pp. 502/503.

45

2.3.2 SEGURO DE PESSOA

Quanto a esse tipo de seguro, o Código Civil o enquadrou nos artigos 789 a

802, diferenciando-o do seguro de dano, permitindo que a pessoa humana seja

objeto de seguro. Nesse sentindo a doutrina de Albuquerque explica o seguro de

pessoa, vejamos:

O Novo Código Civil, de certa forma, buscando a inovar certos aspectos adstritos em nossa lei material civil, mudou em alguns casos, a nomenclatura, tendo como caso típico, o da modalidade de seguro em estudo, denominado seguro de pessoas, comumente conhecido por seguro de vida, que teve sua origem em Londres no ano de 1600 cujo objetivo é o de garantir, mediante prêmio ajustado, pagamento de certa importância, a qual é fixada livremente pelo segurado e aceita pelo segurador em razão da morte do segurado. Nos termos do art. 789 está modalidade de seguro, em função de ser previdenciário, pois neste aspecto o prejuízo é abstrato, pois, a garantia é contra riscos de morte, de perigo à sua integridade física, de saúde e dos mais variados tipos de acidentes a que estão sujeito, o segurado, alem do mais, o valor da vida é inestimável.

94

Nesse tipo de seguro é possível o segurado contratar mais de um seguro

sobre o mesmo interesse, tendo em vista que o valor da vida é inestimável,

entretanto, o presente estudo não adentrará de forma mais aprofundada nessa

espécie de seguro, cabendo apenas diferenciá-lo do seguro de dano.

2.4 O SEGURO HABITACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO

O seguro habitacional do Sistema Financeiro da Habitação (SH/SFH), surgiu

na modalidade de seguro obrigatório, através da Lei nº. 4.380/64.95

Demonstrar-se-á os aspectos peculiares deste ramo do seguro, das normas

de direito civil pertinentes ao caso, até as cláusulas gerais da apólice, bem como, no

que for necessário, colacionar jurisprudência demonstrando como as discussões

sobre este tipo de seguro são apreciados pelos tribunais pátrios.

Importante deixar claro que o SH/SFH é um ramo que foi pouco estudado

pelos doutrinadores. Muito se fala sobre o Sistema Financeiro Habitacional, mas

pouco sobre o Seguro Habitacional do SFH. Alguns até mencionam esta espécie de

seguro em suas obras, como Oliveira, que a trata em único parágrafo em seu livro

de 794 páginas. Vejamos:

94 ALBUQUERQUE, J. B. Torres. Ob. cit. p. 57. 95

OLIVEIRA, Celso Marcelo de. Ob. cit. p. 101.

46

Hoje, são obrigatórios os seguros determinados pelo art. 20 do Decreto-lei nº 73/66, além do seguro habitacional, instituído pela Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, que criou o Sistema Financeiro da Habitação.

96 [...]

O mesmo ocorre na obra de ARAGÃO, que em mais de 700 páginas dedica-

se a falar superficialmente sobre o seguro habitacional, limitando-se a abordar o

assunto de maneira genérica, dada a profundidade com que cuidou do SFH e BNH.

Tratou no decorrer de suas páginas sobre os tipos de cobertura, quanto ao mutuário

(morte e invalidez permanente), quanto ao imóvel (incêndio, explosão,

desmoronamento, destelhamento, inundação ou alagamento), quanto ao de

responsabilidade civil do construtor (RCC) por danos causados a terceiros, e

também sobre o valor do prêmio, que era um dos mais baratos do mercado.97

Diante deste problema, o estudo é pautado nas poucas doutrinas que existem

sobre o tema, bem como na apólice habitacional (SUSEP: CIRCULAR n. 111, 1999)

que é o contrato pertinente ao caso, não obstante a isso, no que for necessário

serão analisadas decisões de tribunais.

Quando o seguro habitacional foi criado contemplava a cobertura de seguro

de vida de renda temporária. Logo após foi promulgado o Decreto Lei n. 73, de

21.11.1966 (Dispõe sobre o Sistema Nacional de Seguros Privados), que ampliou a

cobertura securitária no âmbito do SFH. O SH/SFH, como já citado, foi criado com o

intuito de preservar os recursos públicos aplicados na construção de imóveis

financiados pelo SFH, bem como garantir aos mutuários a solidez do bem

financiado98.

Coadunando com este entendimento, extraí-se do texto da Lei 4.380/64:

Art. 14 - Os adquirentes de habitações financiadas pelo Sistema Financeiro da Habitação contratarão seguro de vida de renda temporária, que integrará, obrigatoriamente, o contrato de financiamento, nas condições fixadas pelo Banco Nacional da Habitação.

O mutuário, além de contratar o financiamento do imóvel junto ao SFH,

obrigatoriamente contrata o seguro deste. Nesse sentido é de boa prática salientar

que o seguro habitacional é seguro obrigatório (Lei nº. 4.380/64) e é um

96

OLIVEIRA, Celso Marcelo de. Ob. cit. p. 101. 97

ARAGÃO, José Maria, Ob. cit. pp.192/193. 98 ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Comissão Parlamentar

de Inquérito. Sistema Habitacional do Estado de Pernambuco (CPISH-PE). Relator Dep. Sílvio

Costa. 2005.

47

característico contrato de adesão, onde normalmente o contratante sequer tem

conhecimento de suas cláusulas.

Nesse vértice, a fim de corroborar com os argumentos anteriormente

suscitados, extraí-se trecho de um julgado do juízo da Unidade de Direito Bancário

da Comarca da Capital/SC, que, no processo 023.00.053264-1, ensina:

As apólices habitacionais dos segurados são de caráter obrigatório. Firmados os contratos de mútuo para a aquisição de imóvel residencial o pagamento dos prêmios é inserido nas prestações do financiamento. As cláusulas de referida apólice são impostas aos segurados que, via de regra, sequer tem acesso a elas, que dirá a possibilidade de discuti-las ou reformá-las, apenas a elas aderindo.

99

Em 1966, com o surgimento do Sistema Nacional de Seguros Privados, que

previa, no Parágrafo Único, do art. 15, do Decreto-Lei n. 73/66, a garantia do BNH

às operações do SFH se estas não encontrassem cobertura no mercado nacional.

No início, as operações eram feitas através de consórcio entre várias seguradoras,

sistemática esta que perdurou até meados de 1967, quando foi criado um novo

modelo (em detrimento da instituição do Sistema Nacional de Seguros Privados),

este era contemplado com a participação das Seguradoras, do BNH e do IRB–Brasil

RE, tal norma evidenciava as dificuldades do mercado segurador à época.100

A partir de 1970, instituiu-se uma apólice única, via IRB e BNH (CPISH – PE,

2005, p. 33).

A escolha das seguradoras se dava através de sorteio, uma líder para cada

região, dentre as oito regiões definidas pelo BNH, que são:

1ª – Acre, Amapá, Amazônia, Pará e Rondônia; 2ª - Ceará, Maranhão e Piauí; 3ª – Alagoas, Paraíba, Pernambuco e Rio Grande do Norte; 4ª – Bahia e Sergipe; 5ª – Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais e Tocantins; 6ª – Rio de Janeiro; 7ª – Mato Grosso do Sul, Rondônia e São Paulo, e 8ª – Paraná, Rio Grande do Sul e Santa Catarina. (SUSEP: CIRCULAR consolidada n. 111, 1999, p. 30).

99

SANTA CATARINA. Poder Judiciário de Santa Catarina. Unidade de Direito Bancário da Capital. Processo n. 023.00.053264-1. Data da Sentença: 26/02/2007. Disponível em:

<http://www.tj.sc.gov.br>. Acesso em: 09 agosto 2008. 100 MARTINS, Renata Marinho. Sistema Financeiro Habitacional: Seguro Habitacional no

Ramo de Danos Físicos. Trabalho de Conclusão de Curso - (Graduação em Direito). Centro

Universitário da Cidade (Univer Cidade). Rio de Janeiro, 2005. p. 13.

48

Na atualidade a seguradora interessada em atuar no ramo SH/SFH, a cada

ano deverá comunicar a Caixa Econômica Federal sua intenção de participar da

escolha, no período de 1º a 31 de julho, do ano anterior. (SUSEP: CIRCULAR n.

111, 1999, p. 30, item 2.2.2).

A Caixa divulgará a cada ano, até 10 de agosto, a relação das seguradoras

autorizadas a atuar no SH/SFH, bem como as regiões de abrangência de sua

operação. (idem, item 2.2.3).

Considerando as dimensões de cada região (8 no total), as seguradoras

logicamente irão recorrer ao resseguro como forma de diluição do risco contratado,

seguindo esta linha de raciocínio explanaremos a seguir como se desenvolveu este

instituto em nosso país.

2.5 IRB – RE - INSTITUTO DE RESSEGUROS DO BRASIL

O Instituto de Resseguros do Brasil – IRB surgiu como instrumento da

nacionalização do seguro brasileiro. Fazia parte do projeto de Lei em discussão no

Congresso sobre as medidas que seriam adotadas para alcançar aquele objetivo.

Os acontecimentos políticos de 1937 puseram em recesso o Legislativo, mas, logo

depois, foram retomados os estudos para a implantação do IRB. Foi criado pelo

Decreto-Lei n. 1.186, de 03 de abril de 1939, iniciando suas operações no ano

seguinte, em abril de 1940.101

O IRB teve sua legislação consolidada posteriormente pelo Decreto-Lei n.

73/66 e seus Estatutos reformados pelo Decreto n. 60.460, de 13.3.67, alterados

depois pelos Decretos n. 61.618, de 03 de novembro de 1967; n. 66.065, de 27 de

agosto de 1969, n. 65.318, de 10 de outubro de 1969.102

A preocupação do Governo com a proteção à economia nacional, no sentido

de se evitar que divisas produzidas internamente fossem expropriadas pelo capital

estrangeiro era notória em diversos segmentos da economia (exploração de petróleo

e derivados, telecomunicações, energia elétrica), o que se repetia no setor de

resseguro.103

101 GOLDBERG, Ilan, Do Monopólio à Livre Concorrência a Criação do Mercado

Ressegurador Brasileiro, 2007. 195 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – UCAM (Universidade

Cândido Mendes), Rio de Janeiro, 2007. p. 159. 102 GOLDBERG, Ilan, Ob. cit. p. 160. 103


49

O desenvolvimento da economia brasileira, mais precisamente do mercado de

seguros e do setor de resseguro, carecia de que os grandes riscos gerados no país

recebessem internamente as respectivas coberturas, securitária e ressecuritária,

evitando-se a migração de bons negócios e divisas para o exterior e,

conseqüentemente, o natural controle por parte dos resseguradores estrangeiros.

Segundo Ana Frazão de Azevedo Lopes:

O advento do Estado social certamente representou a superação da concepção ingênua de que a economia se regularia por si só. Daí a aceitação da intervenção estatal na atividade econômica em uma amplitude bem maior do que a observada ao longo do Estado liberal, apesar da advertência de alguns autores que, a exemplo de Weber, sustentavam que a economia era uma área particularmente refratária à incidência do direito. O Estado social prontificou-se, pois, a assumir o papel e a responsabilidade que antes eram confiados ao mercado, sem perceber que uma maior reflexão a respeito da própria estrutura social e das relações entre as

pessoas precisava ser realizada.104

Dessa maneira o monopólio estatal era necessário por ser o mecanismo de

controle das atividades das multinacionais e dos monopólios privados, muito

precários.

Após o advento da Constituição de 1988, os princípios da livre iniciativa e da

livre concorrência passaram a receber um tratamento diferenciado, em relação a

instituição de monopólios pelo Estado e por empresas privadas, pois aumentaram os

mecanismos de controle de atividades e supervisão (note-se pelos setores de

energia e telecomunicações).105

Com a Emenda Constitucional n.13, de 1996, a expressão “órgão oficial

ressegurador” que era parte do art.192 da Constituição de 1988, foi suprimida,

abrindo espaço para uma flexibilização do mercado monopolizado do Brasil.106

Hoje denominado IRB – Brasil RE, criado pelo Decreto-Lei n. 1.186, de

3.4.1939, com nova redação dada pela Lei nº. 9.482/1997, o IRB passou a ser uma

sociedade por ações, iniciando a trilha de um caminho que culminaria na inclusão

dele no Programa Nacional de Desestatização (Decreto n. 2.423 de 16 de dezembro

de 1997), juntamente com esta iniciativa, o Governo Federal encaminhou ao

104

LOPES, Ana Frazão de Azevedo. Empresa e Propriedade – Função Social e Abuso de

Poder Econômico. Quartier Latin. São Paulo, 2006, p. 15. 105

GOLDBERG, Ilan. Ob. cit. p. 161. 106

GOLDBERG, Ilan, Ob. cit. p. 161.

50

Congresso Nacional um projeto de lei objetivando a transferência de atribuições

regulatórias exercidas pelo IRB-Brasil Re à SUSEP, este projeto transformou-se na

Lei n. 9.932, de 20 de dezembro de 1999.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma:

Finalmente, a necessidade de repensar o desenho da administração pública encontrou também um importante impulso no fenômeno contemporâneo, reiteradamente observado e descrito, da fragmentação e despublicização do interesse público, marcando “o sendeiro tangível da passagem de uma administração monista e monoorganizada para uma administração pluralista e pluriorganizada”, o que corresponde, com não menor relevância, ao aperfeiçoamento da aplicação e do controle do poder político. Com o desmonte dos pesados aparatos interventivos em todos os países que haviam experimentado um alto grau de estatização, a Europa, em processo de democratização, optando por republicizar os controles das atividades econômicas, preferiu fazê-lo, então, nos moldes da solução norte-americanada regulação, adotando modelo das suas agências

independentes.107

Amadeu Carvalhaes Ribeiro, sintetiza, crítica ao monopólio do resseguro da

seguinte forma:

Atualmente o monopólio do IRB, ao invés de favorecer a atividade seguradora, prejudica-a. Entre os efeitos adversos do monopólio estão a redução da higidez do mercado, a limitação da capacidade técnica dos seguradores diretos e a diminuição do grau de concorrência entre estes, que por sua vez implica serviços mais caros e de pior qualidade aos

consumidores.108

A partir da edição da Lei Complementar n.126, de 15 de janeiro de 2007,

ocorre a quebra do monopólio estatal, configurado pelo IRB-Brasil Re, e passa a não

mais exercer a exclusividade do mercado de resseguro. Dessa maneira, o mercado

de resseguros no país não terá mais sua influencia na formação de preços dos

prêmios, nem às regras atinentes ao mercado de seguro, resseguro e

retrocessão.109

O Brasil foi um dos últimos países do mundo a manter o monopólio do

resseguro, prejudicando a comercialização de apólices de seguros de grandes

riscos, quer pelo elevado custo do prêmio pago, quer pelo engessamento de

107

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Público. Rio de Janeiro:

Renovar. 2006, p. 389. 108

RIBEIRO, Amadeu Carvalhaes. Cooperação e desenvolvimento: a regulação da atividade reguladora. In:Regulação e Desenvolvimento. Coord. Calixto Salomão Filho. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 171.

109 GOLDBERG, Ilan. Ob. cit. pp. 162/164.

51

investimentos privados no setor, pois muitas vezes o segurador direto não tem

capacidade suficiente para assumir riscos de proporções maiores, como no caso de

seguros de aeronaves, plataformas de exploração e produção de petróleo e grandes

obras.110

2.6 O RESSEGURO

Resseguro é seguro. Tal constatação, apesar de evidente, é importante para

a compreensão da natureza do contrato de resseguro, pois o que pode ser objeto do

contrato de seguro também pode ser objeto do contrato de resseguro.111

O resseguro é utilizado para garantir seguros de grande monta, “como o nome sugere, resseguro é o seguro do seguro. Quando uma companhia assume um contrato de seguro superior à sua capacidade financeira, ela necessita repassar esse risco [...]

112

Assim o resseguro é o "seguro" das empresas seguradoras, que fazem

contratos além da própria capacidade de cobertura e são obrigadas a dividir riscos

com grupos financeiramente mais fortes. Esses grandes conglomerados mundiais

que estão chegando ao Brasil, e na estimativa do mercado, até o final do ano (2007),

cerca de 25 empresas estrangeiras estarão atuando no pais.113

As operações de resseguro são fundamentais para a atividade seguradora.

Dele depende o desenvolvimento e a estabilidade das operações de seguro, porque

esta é a maneira que a seguradora tem de dividir responsabilidades.114

Note-se neste contexto que a divisão de responsabilidade entre segurador e

ressegurador diz respeito somente a este, o segurado não tem qualquer relação com

o ressegurador, assim diz Pedro Alvim:

Embora o ressegurador assuma parte ou mesmo a totalidade das obrigações

do segurador direto, só este aparece nos entendimentos com o segurado, sobre

tudo no momento da liquidação de sinistros.115

110

GOLDBERG, Ilan, Ob. cit. pp. 164/166. 111

INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO DO SEGURO (IBDS). Seguros: Uma Questão Atual, São Paulo. Ed. Max Limonad, 2001. p. 32.

112 IBDS. Ob. cit. p. 170.

113 GOLDBERG, Ilan. Ob. cit. p. 172.

114 IBDS, Ob. cit. p. 173.

115 ALVIM. Ob. cit. p. 367.

52

Cabe ainda frisar que, de acordo com o Decreto 60.460/67 e o Decreto Lei

73/66, o IRB não pode ser compelido a pagar indenização diretamente ao segurado,

até mesmo porque o contrato de SH/SFH se dá entre o mutuário e a seguradora, já

o contrato de resseguro se dá entre a seguradora e o IRB. Pode o IRB, sim, emitir

declaração de vontade que autoriza o pagamento pela seguradora. Nesse sentido, a

jurisprudência predominante colaciona:

Apelação cível n. 1999.020706-4, da Capital – TJSC.

Relator: Des. Wilson Augusto do Nascimento. APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE COBRANÇA - ILEGITIMIDADE PASSIVA - ACTIO AFORADA PELA SEGURADA CONTRA O INSTITUTO DE RESSEGUROS DO BRASIL - IRB - EXEGESE DO DEC. LEI N. 73/66, ART. 68, § 3º E DEC. 60.460/67, ART. 71, § 3º - RECURSO NÃO PROVIDO. De acordo com o Decreto n. 60.460/67 e o Dec. Lei n. 73/66, o Instituto de Resseguros do Brasil não responde diretamente ao segurado pela avença firmada entre este e a seguradora. A obrigação do IRB restringe-se à emissão de declaração de vontade que permita à seguradora o pagamento do seguro devido ao sinistrado. (SANTA CATARINA, 2003, p.1).

116

É importante salientar que o IRB, de acordo com a Portaria n. 243 de 28 de

Julho de 2000, não é mais responsável pela administração do Seguro Habitacional

do Sistema Financeiro da Habitação, transferindo este encargo a Caixa Econômica

Federal conforme a seguir:

Art. 1º - A IRB-Brasil Resseguros S/A (IRB-Brasil Re.) transferirá à Caixa Econômica Federal (CAIXA), no décimo dia útil do mês de agosto de 2000, os saldos de reserva técnica do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação (SH) e os demais recursos do SH registrados na subconta específica do Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS), e todo e qualquer recurso desse seguro em poder do IRB-Brasil Re.

§ 1º A CAIXA, a partir do décimo dia útil do mês de agosto de 2000, assumirá a administração do SH, absorvendo as funções administrativas desempenhadas pela IRB-Brasil Re, segundo critérios estabelecidos pelo Conselho Curador de Fundo de Compensação de Variações Salariais (CCFCVS).

Observa-se que o seguro e o resseguro no Brasil passaram por grandes

transformações, desde de um “controle” estrangeiro, para ser posteriormente

116 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Apelação cível n.

1999.020706-4, da Capital. Apelação cível - Ação de cobrança - Ilegitimidade passiva - Actio aforada

pela segurada contra o Instituto de Resseguros do Brasil - IRB - Exegese do Dec. Lei n. 73/66, art.

68, § 3º e Dec. 60.460/67, Art. 71, § 3º - Recurso não provido. Relator: Des. Wilson Augusto do

Nascimento. Data da decisão: 09/05/2003. Disponível em: <http://www.tj.sc.gov.br/>Acesso em: 09

agosto 2008.

53

nacionalizado, com a criação do IRB, e mais uma vez ter seu mercado aberto, só

que agora com uma forte presença estatal em sua regulamentação. Note-se também

que no ano de 2000 o IRB deixou de ser responsável pelo resseguro do SH/SFH,

ficando o encargo para CEF, que com isso não tornou-se um ressegurador, mas sim

mera gestora do fundo (FESA).

O que se pretende elucidar no terceiro capítulo é que a CEF, que apenas

administra o FESA, não faz parte da relação jurídica nos contratos de seguro

habitacional, e que esta relação restringe-se ao mutuário do SFH e a seguradora,

com a qual firmou seguro obrigatório para a obtenção de indenização no caso de

avarias ocorridas no seu imóvel.

54

CAPÍTULO III

3 COMPETÊNCIA PARA O JULGAMENTO DE AÇÕES ENVOLVENDO SEGURO HABITACIONAL NOS CONTRATOS REGIDOS PELO SFH.

Devido a amplitude e a complexidade do tema, conforme demonstrado nos

capítulos anteriores, fica clara a dificuldade de entendimento de quem é competente

para o julgamento das ações envolvendo o seguro habitacional. Se de um lado

existe a defesa de que a justiça estadual é a competente para processar e julgar

ações propostas contra entidade privada, versando sobre contratos de seguros e

que todas as ações de seguro habitacional até hoje foram julgadas por ela, por outro

existe a oposição a este posicionamento, sob a alegação de interesse da CEF e por

conseguinte da União, e o pedido de mudança de foro para justiça federal. Além da

CEF ser mera administradora do fundo FESA e que os contratos de seguros serem

de natureza privada, existe também a parte humanitária deste problema que esta

além da questão jurídica. Os segurados na sua maioria são pessoas extremamente

carentes, desconhecedores do direito que as guarnece, e que, em virtude de

desmando e variações de posicionamento da CEF vêm sendo prejudicadas pelo

envio desnecessários das ações à Justiça Federal. Esta atitude ocasiona um

retardamento desnecessário se constatarmos que afora as novas diligências e o fato

de novo entendimento por parte de outro julgador serão necessários para o deslinde

das ações acarretando assim o principio da celeridade processual e da economia

processual.

3.1 COMPETÊNCIA LATO SENSU

É sabido que a jurisdição é una e não comporta divisão ou fragmentação, e

que todos os juízes nacionais exercem essa função representativa da soberania

estatal de modo simultâneo e independente, sendo assim organizar estas atuações

para uma perfeita prestação jurisdicional vem, segundo CELSO AGRICOLA

BARBI117, com a “divisão do trabalho entre juízes e como resultado” a limitação da

atividade de cada um, tendo em vista determinada área territorial, ou a natureza das

questões a serem decididas, ou a qualidade das pessoas interessada no litígio, ou o

117

Comentários ao Código de Processo Civil. 10 ed. Rio de Janeiro : Editora Forense, 1998, vol. 1, p. 290

55

tipo especial de atividade que o juiz é chamado a desenvolver em determinado

processo, é chamada competência, e que vem regulamentada na Constituição

Federal e leis ordinárias.

A Constituição Federal e as Constituições Estaduais, o Código de Processo

Civil e o Penal, as leis federais ordinárias e os Códigos de Organização Judiciárias

dos Estados, bem como os Regimentos Internos dos Tribunais, são fontes de regra

de competência e regerão essa divisão de trabalho de forma organizada. As

competências fixadas constitucionalmente são absolutas e exaustivas, podendo ser

alteradas somente, via de regra, por emenda constitucional. Nesse sentido;

ANTÔNIO CARLOS DE ARAÚJO CINTRA, ADA PELEGRINI GRINOVER E

CANDIDO RANGEL DINAMARCO118, afirmam que a distribuição do exercício da

jurisdição resulta na competência, que é a quantidade de jurisdição atribuída a cada

órgão ou grupos de órgãos, resultante de um “processo gradativo de concretização”

e de legitimação guiado por “regras legais”, constitucionais ou ordinárias, que

reservam a determinados órgãos o poder de atuar em concreto na expedição e

imposição de atos, de forma a excluir todos os demais.

A competência, então, é antes de tudo um fator de organização interna que

serve a prevenção e a reparação de ameaças ou lesões ao princípio da segurança

jurídica, uma vez que define previamente um único órgão julgador que deverá,

compulsoriamente, realizar a tarefa de pacificar o conflito entre as partes, buscando

um resultado conforme o direito e a justiça. Observação deve ser feita quanto a

competência que esta não pode ser entendida como um fator de “cisão” da

soberania estatal, e sim como já explicado de organização, da função

jurisdicional.119

Assim, explica Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart:

Deixando-se de lado os fins mais importantes da jurisdição, o certo é que o Estado, para exercer o ”poder jurisdicional”, precisa de vários juízes, juízos e tribunais, principalmente em um pais com dimensão territorial do Brasil, pelo que, para que a “justiça” possa ser ordenada e efetivamente exercida, é necessário que os vários casos conflitivos concretos sejam classificados e agrupados de acordo com pontos que tem em comum, que os processos que a eles servem de instrumentos tem em comum, ou que as pessoas que

118

Jurisdição e Competência. 14 ed. São Paulo : Saraiva, 2005. p. 246 119

Jurisdição e Competência. 14 ed. São Paulo : Saraiva, 2005. p. 247.

56

neles estão envolvidas possuem em comum, distribuindo-se o poder jurisdicional na medida dos casos que forem agrupados.

120

À distribuição do poder jurisdicional dá-se o nome de competência à jurisdição

que pode e deve ser exercida por apenas um órgão ou por vários, então essa

competência nada mais é do que uma parcela da jurisdição. Assim divide-se o

exercício da função jurisdicional entre vários órgãos, mas sem descuidar que esta,

enquanto poder, é una e indivisível, de tal forma que cada órgão quando atua nos

casos de sua competência tem poder integral. Fixada essa divisão por meio de

normas jurídicas, com a atribuição de uma parcela ou um conjunto de causas para

cada órgão, tem-se o entendimento da célebre frase que “a competência é medida

da jurisdição”.121

No entanto, para Wambier, esta frase não reflete o verdadeiro sentido da

palavra competência, é o que diz:

Daí não ser feliz a imagem criada por alguns autores no sentido de que a competência seria a medida da jurisdição, como se os órgãos do Poder Judiciário exercessem apenas “parte” da jurisdição. Na verdade, quando, a partir das regras de competência, se determina que um determinado órgão do Poder Judiciário deva exercer a jurisdição, este o fará integralmente.

122

Do mesmo modo Alexandre Freitas Câmara afirma que não se afigura a

possibilidade de medir a “quantidade de jurisdição” que cada órgão jurisdicional

exerce, pois todos eles a exercem na mesma medida já que esta função é do Estado

e é indivisível.123

3.2 DETERMINAÇÃO E CRITÉRIO DA COMPETÊNCIA

No plano interno, deve-se dividir a função jurisdicional entre os diversos

órgãos que integram o Poder Judiciário nacional, dessa forma o legislador organizou

um sistema de critérios para que se possa saber, diante de um caso concreto, que

120

MARINONI, Luiz Guilherme e Sérgio Cruz Arenhart, Curso de processo civil, volume 2: Processo de Conhecimento – 6. Edição revista, atual. e ampl. da obra manual de processo de conhecimento. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. pp . 36/37.

121 Destefanni, Marcos, Curso de Processo Civil, volume 1: processo de conhecimento e

cumprimento da sentença – São Paulo : Saraiva, 2006. pp. 56/57. 122

Wambier, Luiz Rodrigues, Curso Avançado de processo civil, volume 1: teroria geral do processo de conhecimento/Luiz Rodrigues Wambier, Flavio Renato Correia de Almeida, Eduardo Talamini; - 9 ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2007. p. 93

123 CAMARA, Alexandre Freitas, Lições de Direito Processual Civil, 17ª edição,

inteiramente revista, Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2008. pp. 91/92.

57

juízo, dentre todos aqueles igualmente investidos na função jurisdicional, tem

competência para processar e julgar determinada causa. Observa-se então que o

legislador utiliza-se de critérios para distribuir as causas entre a justiça comum e a

especial, mas é importante a advertência de que são freqüentes os casos em que

mais de um fator é relevante para a solução de um só problema de competência de

modo que a competência afinal determinada constitui o resultado de dois ou mais

fatores. De fato, o legislador, quase sempre, utiliza-se de uma combinação de

critérios, como ocorre, por exemplo, no art. 2ª da Lei da Ação Civil Pública (Lei n.

7347/85): a ação civil pública será proposta no foro local onde ocorrer o dano, cujo

juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa. Como se vê, são

combinados os critérios territorial e funcional.124

O Código de Processo Civil Brasileiro filia-se à corrente dominante no direito

comparado, que utiliza o critério tripartite para disciplinar a competência, ou seja: o

direito nacional utiliza três critérios básicos para a fixação do órgão jurisdicional

competente para cada causa, e um deles é dividido em dois, resultando da

existência de quatro elementos capazes de determinar a competência: objetivo

(valor e matéria); territorial e funcional.125

Critério objetivo de competência, em razão da matéria (ratione materiae),

considera, ao se fixar a competência, a natureza da relação jurídica material a ser

decidida, por exemplo: para conhecer de uma ação de separação, será competente

um dos juízes das Varas da Família e Sucessões, quando os houver na Comarca;

só o STJ pode homologar sentenças estrangeiras (art. 105, I, CRFB/88),

competência em razão do valor, (art. 91, CPC), muito menos usado, serve para

delimitar, entre outras hipóteses, competência de varas distritais, ou quando houver

organizado, dos Tribunais de Alçada.126

124

DESTEFANNI, Marcos, Curso de Processo Civil, volume 1: processo de conhecimento e cumprimento da sentença – São Paulo : Saraiva, 2006. pp. 65 a 68.

125 MARINONI, Luiz Guilherme e Sérgio Cruz Arenhart, Curso de processo civil, volume 2:

Processo de Conhecimento – 6. Edição revista, atual. e ampl. da obra manual de processo de conhecimento. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. pp .41/41

126 WAMBIER, Luiz Rodrigues, Curso Avançado de processo civil, volume 1: teoria geral do

processo de conhecimento/Luiz Rodrigues Wambier, Flavio Renato Correia de Almeida, Eduardo Talamini; - 9 ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2007. p. 98

58

3.2.1 CRITÉRIO TERRITORIAL

Os órgãos jurisdicionais de forma geral devem exercer a jurisdição nos limites

de suas circunscrições territoriais, estabelecidas na Constituição Federal e/ou

Estadual e nas Leis. Destarte, os juízes estaduais são competentes para dizer o

direito nas suas comarcas, e os juízes federais nos limites da sua seção judiciária.

Os Tribunais Estaduais são competentes para exercer a jurisdição dentro de seu

Estado, os Tribunais Regionais Federais, nos limites da sua região. O STJ e o STF

podem dizer o direito em todo território nacional. Do ponto de vista da parte, a

competência territorial leva a determinação do foro competente, ou seja, o local onde

deve ser ajuizada determinada ação.127

3.2.2 CRITÉRIO FUNCIONAL

Trata-se de critério que, via de regra, tem utilidade quando já proposta a ação

perante o juízo competente e é determinada pela função que o órgão jurisdicional

deve exercer no processo, mas pode ocorrer de, no mesmo processo, terem de

atuar dois ou mais órgãos jurisdicionais, ou mais de um juiz possa ou deva atuar

dentro do mesmo processo, em razão das distintas fases do procedimento

(hierarquia), ou de outras circunstancias.128

3.2.3 COMPETÊNCIA ABSOLUTA E RELATIVA: POSSIBILIDADE DE

MODIFICAÇÃO

A competência, de um modo geral, pode ser classificada em competência

absoluta e competência relativa.

Nos casos em que a competência é determinada em função do interesse

público, tem-se a competência absoluta, que é imposta ao juiz e indisponível pelas

partes, pois estas não podem convencionar de forma distinta da previsão legal,

gerando com isso sanções muito mais graves.129

Em face do caráter absoluto desse tipo de competência, o juiz que receber

uma ação e não for competente para conhecê-la, deverá, de ofício, remeter os autos

127

WAMBIER. Ob. cit. p. 98 128

WAMBIER. Ob. cit. p. 99 129

CARNEIRO, Athos Gusmão. Jurisdição e Competência. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002.

59

ao juízo competente, independentemente do requerimento das partes, como versa o

(art. 113 do CPC). São espécies de competência absoluta a competência em razão

da matéria, e funcional.130

Já a competência relativa, cujo exemplo mais expressivo é a competência

territorial, ou de foro é caracterizada pela disponibilidade das partes, uma vez que é

determinada unicamente em função dos seus interesses. Isto equivale a dizer que

há regras para a determinação da competência quando se está diante de interesses

particulares. Contudo, a competência inicialmente determinada pelo legislador pode

ser modificada, mediante requerimento de uma das partes (art. 112 do CPC).

Todavia, o art. 95 do CPC, estabelece a exceção a essa conclusão, prevendo

hipótese em que a competência territorial passa a ser absoluta, fugindo, por

conseqüência, da disponibilidade das partes. Esta exceção é normalmente

conhecida como competência territorial funcional, ou seja, quando as ações são

fundadas em direito real sobre o imóvel é competente o foro da situação.131

3.3 COMPETÊNCIA PARA AS AÇÕES DE SEGURO HABITACIONAL.

Considerando que todos os órgãos e entidades delineados até agora, ou

eram diretamente ligados ao governo Federal ou eram empresas ou autarquias

vinculadas à órgãos do Governo Federal e, apesar de todas as mudanças ocorridas

nas últimas décadas, no Sistema Financeiro da Habitação, esse quadro não mudou

muito, pois o controle efetivo deste sistema continua sendo gerenciado pela União.

Apesar disso, e de toda essa mudança, as questões sobre Seguro Habitacional

sempre tiveram a atenção da Justiça Comum, apesar de todos os órgãos envolvidos

estarem direta ou indiretamente relacionados com o poder público.

Inserida no Título IV, capitulo III, seção IV, da Constituição Federal, mais

especificamente nos artigos 106 a 110, está a competência dos Tribunais Regionais

Federais e dos Juízes Federais, sendo que, no artigo 109, encontra-se elencadas

exaustivamente as atribuições delegadas pela Carta Magna aos juízes federais, e no

inciso I deste mesmo artigo está a descrição da competência que é objeto do

presente trabalho, onde se lê que nas causas em que a União, entidade autárquica

ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés,

assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as

130

DESTEFANNI, Marcos, Ob. cit. pp. 60/61 131

DESTEFANNI, Marcos, Ob. cit. pp. 62/63

60

sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, serão processadas e julgadas

pela Justiça Federal.132

O que ocorre é que a competência “originária” para o julgamento dessas

ações de seguro habitacional é, por exclusão, da Justiça Estadual, pois como já

citado, a competência da Justiça Federal está expressa e taxativamente elencada

dentro da Constituição Federal. Conforme preleciona Alexandre de Moraes:

A competência da Justiça Federal vem taxativamente prevista na constituição.

Dessa forma, conclui-se que a competência da justiça comum é subsidiaria. 133

Alexandre de Moraes com base em decisão do STJ, ensina em sua obra

Constituição do Brasil Interpretada: a competência dos juízes federais é estabelecida

pela Constituição, não podendo ser ampliada com base em disposições de normas

infraconstitucionais. Assim, excluído o ente federal do feito, a competência passa a

Justiça Estadual, ainda que o processo cautelar preparatório tenha sido ajuizado no

foro especial. (STJ – 2ª seção – CC n. 9100-4/SP – Rel. Min. Eduardo Ribeiro, Diário

da Justiça, seção 1, 17 out. 1994, p. 27.854).134

A competência da Justiça Federal é, como já mencionado, absoluta e em

razão de privilégio dos entes federais, ou seja, autarquias, empresas públicas, e

qualquer outro ente federal, em que tenha interesse a União.

Portanto, a Justiça Federal nada mais é do que a criação de um aparato

jurisdicional pela União para julgar os conflitos os quais os entes federais sejam

litigantes. Para a determinação se a Justiça Federal e a competente para julgar uma

certa demanda utiliza-se o critério de exclusão, ou seja, se nenhum dos litigantes for

ente federal, ou se não houver interesse da União a ser defendido, a competência é

da Justiça Comum Estadual.135

Outra interessante observação é que nas causas de interesse da União, a

análise da legitimidade do interesse é competência da própria Justiça Federal, ou

seja, a Justiça Estadual não teria poder para aferir essa legitimidade, conforme

leciona Alexandre de Moraes: “O ingresso da União Federal numa causa, vindicando

132

Vade Mecum RT – 4ª ed. rev., ampliada e atualizada. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009.p. 52.

133 Moraes, Alexandre de, Direito Constitucional - 17º edição – São Paulo: Atlas, 2005, p.520.

134 Moraes, Alexandre de, Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional – 6ª

edição. Atualizada até a EC n.52/06 – São Paulo: Atlas, 2006. p.1596. 135

PORTAL JURIDICO INVESTIDURA.Biblioteca Jurídica, artigos, Processual Civil. Disponível em: <http//www.investidura.com.br/biblioteca- juridica/artigos/processocivil/478_acomp.html>Acesso em 25/03/2009.

61

posição processual definida (RTJ 46/73 - RTJ 51/242), gera a incompetência

absoluta da justiça local (RT 505/109), pois não se inclui na esfera de atribuições

jurisdicionais dos magistrados e Tribunais estaduais o poder para aferir a

legitimidade do interesse da União Federal, em determinado processo (RTJ 93/1291

– RTJ 95/447 – RTJ 101/419). A legitimidade do interesse manifestado pela União

só pode ser verificada, em cada caso ocorrente, pela própria justiça Federal (RTJ

164/359).136

Além dos julgados já citados, tem-se ainda a Súmula n. 150 do STJ, que

reforça o entendimento de que a competência para a análise da legitimidade de

interesse da União, suas autarquias e Empresas públicas é da própria Justiça

Federal.

Súmula n.150: Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de

interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias

ou empresas pública.

Consoante este entendimento, nos casos em que a demanda ajuizada

inicialmente perante o Juízo Estadual é remetida a Justiça Federal, com vistas à

definição de interesse da Caixa Econômica Federal, tem-se nos julgados da Justiça

Federal uma unanimidade de decisões, devolvendo a Justiça Estadual os processos.

É o que se extrai do julgado do Tribunal de Justiça de Santa Catarina em

Ação Ordinária (procedimento comum ordinário) n. 2007.72.14.000835-5/SC, onde

Silvana Linkowski Pinto e Outros contra Bradesco Seguros S/A ingressaram com

ação de rito ordinário. O processo tramitou na Justiça Estadual, comarca de

Canoinhas/SC, e obteve sentença de parcial procedência. Houve Recurso, e na

segunda instância, a CEF sustentou ter interesse na causa e pedindo para integrar o

pólo passivo da demanda na condição de litisconsorte passivo, motivo pelo qual

requereu a declinação da competência para a Justiça Federal, bem como a

intimação da União para manifestar seu interesse.

Convertido em diligência pela colenda da segunda câmara, por votação

unânime, determinou a remessa dos autos à Vara Federal de Mafra, para

apreciação.

136

Moraes, Alexandre de, Ob. cit. pp .1596/1597.

62

No parecer do Juiz Federal Substituto, Adriano Vitalino dos Santos, vem

evidenciado o indeferimento do requerimento da CEF para ingressar no pólo passivo

da causa, também indeferida a intimação da União para o ingresso na ação, e por

fim, declara, a incompetência absoluta da Justiça Federal para processar e julgar o

feito, por não estar presente nenhuma das hipóteses previstas no art. 109 da

Constituição Federal. Determinando o regresso dos autos para o Egrégio Tribunal de

Justiça de Santa Catarina.137

A mesma decisão citada acima, de retorno dos autos à Justiça Estadual, se

repete em vários outros julgados, sendo que, em muitos casos o procedimento de

envio sequer ocorreu, por clara economia e celeridade processual. Conforme os

julgados que citamos a seguir:

Agravo de Instrumento n. 2002.04.01.045415-6/RS, Rel. Des. Federal Carlos

Eduardo Thompson Flores Lenz, do Tribunal Regional Federal 4ª região v.u., em

25/03/2003.138

Agravo Regimental em Recurso Especial em Apelação Cível n. 2007.027140-

4/0001.01, de Sombrio. Rel. Des. Nelson Schaefer Martins em 16/07/2008.139

Agravo (§ 1º art. 557 do CPC) em Agravo de Instrumento n. 2008.015458-

9/0001.00, de São Joaquim. Relator designado: Des. Nelson Schaefer Martins em

17/07/2008.140

Normalmente, as decisões da Justiça Federal baseiam-se na Súmula n. 224

de STJ quando há conflito de competência, pois quem julga se há interesse da

União, autarquias ou empresas pública na causa, é a própria Justiça Federal. E se

excluído o ente federal do feito não há que se falar em conflito de competência.

Conforme se extrai dessa Súmula:

137

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Consulta Processual – Tribunal de Justiça. Processo n. 2007.72.14.000835-5/SC. Disponível em: < http//www.tj.sc.gov.br> Acesso em: 20 de março 2009.

138 TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO. Consulta Processual –. Processo n.

2002.04.01.045415-6/RS. Disponível em: < http//www.trf4.jus.br> Acesso em: 29 de junho de 2009. 139

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Consulta Processual – Tribunal de Justiça. Processo n. 2007.027140-4/0001.01/SC. Disponível em: < http//www.tj.sc.gov.br> Acesso em: 29 de junho de 2009.

140 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Consulta Processual –

Tribunal de Justiça. Processo n. 2008.015458-9/0001.00/SC. Disponível em: < http//www.tj.sc.gov.br> Acesso em: 29 de junho de 2009.

63

Súmula n. 224: Excluído do feito o ente federal, cuja a presença levará o Juiz

Estadual a declinar da competência, deve o Juiz Federal restituir os autos e não

suscitar conflito.

3.4 COMPETÊNCIA PARA REGULAMENTAÇÃO DA ATIVIDADE SEGURADORA.

A partir do pressuposto de que o seguro Habitacional foi determinado pelo art.

14 da Lei n. 4.380, de 21 de novembro 1964 (Lei que criou o BNH), e sua instituição

ficou a cargo do Decreto-Lei n. 73 de 21 de novembro de 1966, que dispõe sobre o

Sistema Nacional de Seguros Privados, regula as operações de seguros e

resseguros e da outras providências. Mais especificamente em seu art. 7º que diz:

Compete privativamente ao Governo Federal formular a política de seguros

privados, legislar sobre suas normas gerais e fiscalizar as operações no mercado

nacional. Ainda neste mesmo Decreto em seu art. 32 é criado o Conselho Nacional

de Seguros Privados – CNSP, ao qual compete primitivamente: I – Fixar as

diretrizes e normas da política de seguros privados; II – Regular a constituição,

organização, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades

subordinadas a este Decreto-Lei, bem como a aplicação das penalidades previstas;

III – Estipular índices e demais condições técnicas sobre tarifas, investimentos e

outras relações patrimoniais a serem observadas pelas Sociedades Seguradoras; IV

– Fixar as características gerais dos contratos de seguros; V – Fixar normas gerais

de contabilidade e estatística a serem observadas pelas Sociedades Seguradoras;

VI – Delimitar o capital do IRB e das Sociedades Seguradoras, com a periodicidade

mínima de 2 anos, determinando a forma de sua subscrição e realização; (...), XI -

Prescrever os critérios de constituição das Sociedades Seguradoras, com fixação

dos limites legais e técnicos das operações de seguro.141

A Constituição Federal em vários de seus artigos trata das operações de

seguro, demonstrando de maneira marcante sua preocupação inequívoca em

regular atividade securitária, caracterizando um forte dirigismo estatal neste setor.

Primeiramente, o legislador constituinte mostrou sua preocupação com o

setor de seguros deixando a cargo, prioritariamente, somente da União essa

responsabilidade, e, de maneira suplementar, os Estados. Como vem delineado em

141

MINISTÉRIO DA FAZENDA. Link do CNSP, serviços Disponível em:<http://www.fazenda.gov.br/portugues/orgaos/cnsp/cnsphist.asp>. Acesso em: 25 de março 2009.

64

seu artigo 22, inciso VII, que diz: Compete privativamente à União legislar sobre:

política de crédito, câmbio, seguros, e transferência de valores.

Já no artigo 21 da Constituição Federal fica enumerado em seu inciso VII que,

Compete à União: administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as

operações de natureza financeira, especialmente as de crédito e capitalização, bem

como as de seguro e de previdência privada.142

A preocupação da regulamentação estatal esta bem definida no comentário

feito pelo professor José L. Carvalho:

A principal justificativa para a regulamentação das atividades das sociedades seguradoras, de capitalização e das entidades de previdência privada tem sido a proteção ao cliente devido a problemas associados à informação assimétrica, ao risco moral e à possibilidade da falência de uma empresa contaminar todo o setor, provocando uma sucessão de falências. Para proteger os agentes econômicos desse risco sistêmico, as autoridades públicas têm submetido tais mercados a normas de natureza estrutural e de prudência. Dentre as normas de prudência, observa-se que restrições às aplicações das reservas técnicas dessas organizações são comuns a todos os países onde tais mercados estejam estabelecidos.

143

A Constituição Federal também é clara ao vetar expressa e objetivamente o

envolvimento de recursos públicos no pagamento de indenizações securitárias, e,

dirimindo qualquer dúvida quanto a este tema, determina em seu artigo 192 - O

Sistema Financeiro Nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento

equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, será regulado em Lei

Complementar, que disporá, inclusive, sobre: (...) II – a autorização e o

funcionamento de estabelecimentos de seguro, previdência e capitalização, bem

como do órgão oficial fiscalizador e do órgão oficial ressegurador; (...) VII – a criação

de fundo ou seguro com o objetivo de proteger a economia popular, garantindo

créditos, aplicações e depósitos até determinado valor, vedada a participação de

recursos da União; (...).(grifamos).144

O objetivo de tal determinação se constrói sobre o alicerce de que as

Sociedades Seguradoras devem garantir suas responsabilidades ou riscos, com seu

próprio patrimônio. Como nos explica Pedro Alvim:

142

Vade Mecum RT – 4ª ed. rev., ampliada e atualizada. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. pp. 26/28.

143 CARVALHO, José L. in Revista Brasileira de Risco e Seguro, nº 3, ano 2006, pág. 3

144 Vade Mecum RT – 4ª ed. rev., ampliada e atualizada. São Paulo: Editora Revista dos

Tribunais, 2009. p.72.

65

Para garantia de todas as suas obrigações, as seguradoras constituirão reservas técnicas, fundos especiais e provisões de conformidade com os critérios fixados pelo Conselho Nacional de Seguros Privados, além das reservas e fundos determinados pela legislação sobre sociedades anônimas. Os bens garantidores serão registrados na SUSEP e não poderão ser alienados ou gravados sem prévia e expressa autorização, sob pena de nulidade. Os segurados e beneficiários que sejam credores por indenização ajustada ou por ajustar têm privilégio especial sobre os bens garantidores. Não poderão ser distribuídos lucros ou quaisquer fundos correspondentes às reservas patrimoniais, desde que essa distribuição possa prejudicar o investimento obrigatório do capital e reserva. A seguradora não poderá aplicar livremente suas reservas técnicas. Seguirá a orientação estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional.

145

Além desta determinação da Constituição Federal, o Decreto-Lei n. 73/66,

também evidencia a preocupação da legislação infraconstitucional, em garantir a

responsabilidade das companhias de seguradoras conforme se vê em seu artigo 5º,

A política de seguros privados objetivará (...) V – Preservar a liquidez e a solvência

das Sociedades Seguradoras, e também em seu artigo 84, Para a garantia de todas

as obrigações, as Sociedades Seguradoras constituirão reservas técnicas, fundos

especiais e provisões, de conformidade com os critérios fixados pelo CNSP, além

das reservas e fundos determinados em leis especiais. 146

Esta preocupação governamental em delinear minuciosamente a atuação das

Companhias Seguradoras, e fixar a não participação de recursos públicos para

cobertura de riscos, tem fundamento na medida em que as ações indenizatórias são

consideradas ações puras de seguro, ou seja, a responsabilidade obrigacional

deverá ser coberta pela reserva matemática constituída pelos prêmios arrecadados.

No entanto, o controle de boa parte dos recursos arrecadados com o prêmio

dos seguros fica adstrita ao FESA, que é administrado pela CEF, o que causa uma

certa confusão de quem seria a responsabilidade pelas indenizações. E foi através

da Portaria n. 243 do Ministério da Fazenda, de 28/07/2000, é que houve

transferência da administração do FESA, para a CEF, que antes era encargo do

IRB-Brasil Re, e isto fica bem claro, ao prever a utilização dos recursos do fundo

somente no caso de os prêmios recolhidos em âmbito nacional, por todas as

companhias seguradoras no seguro habitacional e mais reservas técnicas, serem

145



66

insuficientes para cobrir determinado sinistro. O que se nota é que mesmo sendo

utilizados os recursos do FESA, o capital envolvido continua sendo privado.147

3.5 A ILEGITIMIDADE DA CEF NAS AÇÕES DE SEGURO HABITACIONAL

A CEF, até o ano de 2007, em centenas de ações de seguro habitacional, não

havia mostrado interesse em ser parte nos processos. A partir daí, a CEF tem

argüido que com a edição da Portaria n. 243/2000 do Ministério da Fazenda, deveria

compor o pólo passivo das ações por ter assumido algumas funções do IRB – Brasil

Re, e este, antes de sua privatização, por força do Decreto Lei 73/66 era

litisconsorte passivo necessário em ações dessa natureza.

Então desde 2007, discute-se, o interesse e a legitimidade da Caixa

Econômica Federal nas ações em que adquirentes de casas e apartamentos

financiados pelo Sistema Financeiro da Habitação postulam indenizações por Danos

Físicos em Imóveis (DFI) ante as companhias seguradoras que atuam no mercado

de seguro habitacional.

Através de alguns julgados, a CEF inicialmente se mostra desinteressada em

atuar no pólo passivo da relação obrigacional nas ações de SH, não perquirindo a

mudança de foro, e posteriormente, ao contrário de todas as razões, intensifica sua

investida para a mudança de foro e julgamento pela Justiça Federal.

Conforme transcreve-se abaixo a ementa do julgado: Jurisprudência do

Tribunal de Justiça Agravo de Instrumento n. 2007.019369-8, de Criciúma:

Relatora: Des. Maria do Rocio Luz Santa Ritta:

SEGURO HABITACIONAL. INTERVENÇÃO DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - CEF. INTERESSE JURÍDICO DA CEF POR ELA MESMA REFUTADO EM MOMENTO ANTERIOR DA CAUSA. INTERPRETAÇÃO DA SÚMULA N. 150, STJ. LITISCONSÓRCIO E ASSISTÊNCIA. NÃO CONFIGURAÇÃO. EMPRESA PÚBLICA FEDERAL ENQUANTO MERA ENTIDADE GESTORA DO SEGURO HABITACIONAL, CUJAS INDENIZAÇÕES SÃO COBERTAS, EM LINHA DE PRINCÍPIO, POR FUNDO COMPOSTO DE CAPITAL PRIVADO - FESA. AUSÊNCIA DE PROVA CONCRETA DA TRANSCENDÊNCIA E DA NECESSIDADE DE APORTE SUBSIDIÁRIO DE CAPITAL PÚBLICO DE FUNDO PARALELO - FCVS. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. DESCABIMENTO.

147


67

COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL PARA PROCESSAR E JULGAR A LIDE. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. ART. 17, I, V E VI, CPC. RECURSO PROVIDO.148

Ademais, como instituição bancária que é, a CEF absorveu do IRB-Brasil Re

apenas administração dos recursos do FESA – Fundo de Equalização da

Sinistralidade do Seguro Habitacional, que serve de fundo de liquidez deste

mercado, visando garantir a capacidade de pronta indenização das seguradoras.

Outro ponto também importante é a característica privada do contrato de seguro

conforme se extrai dos julgados a seguir:

CONFLITO DE COMPETÊNCIA. SISTEMA FINANCEIRO DA

HABITAÇÃO. SEGURO. É da competência da Justiça Estadual processar e julgar ação

proposta contra entidade privada, versando sobre o contrato de seguro habitacional.

Conflito conhecido e declarada a competência do juízo suscitado. (STJ, Conflito de

Competência 18198-RS, Rel. Ministro Ruy Rosado de Aguiar).149

Nas ações em que se discute a respeito do contrato de seguro adjeto ao mútuo

hipotecário, a competência para o respectivo processo e julgamento é da Justiça

Estadual; a lide aí se trava entre a seguradora e o mutuário, sem que a sentença

possa, de modo algum, comprometer os recursos do SFH. (STJ-1ª Seção, CC.

18.279/RS, Rel. Min. Ari Pargendler, j. 11.12.96, v.u. DJU 18.2.97, p.2.361).150

PROCESSO CIVIL. Conflito Negativo de Competência. Execução Hipotecária.

Embargos de Terceiros. SEGURO HABITACIONAL. 1. Em litígio originado de seguro

habitacional, decorrente de contrato de mútuo hipotecário, a competência é da Justiça

Estadual. 2. Precedentes jurisprudenciais. 3. Conflito conhecido, declarando-se a

competência da Justiça Estadual. (1a Seção do STJ, CC. n. 21.412 - RS, Rel. Ministro

Milton Luiz Pereira, votação unânime).151

148

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Consulta Processual – Tribunal de Justiça. Processo n. 2007.019369-8/SC. Disponível em: < http//www.tj.sc.gov.br> Acesso em: 20 de março 2009.

149 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – consulta processual. Disponível em:

<http//www.stj.jus.br/webstj/processo/ justiça > acesso em: 25 de março/2009. 150

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – consulta processual. Disponível em: <http//www.stj.jus.br/webstj/processo/ justiça > acesso em: 25 de março/2009.

151 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – consulta processual. Disponível em:

<http//www.stj.jus.br/webstj/processo/ justiça > acesso em: 25 de março/2009.

68

PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. SEGURO

HABITACIONAL. EXCLUSÃO DA CEF DO PROCESSO. FUNDO ADMINISTRADO

PELA CEF. PORTARIA N. 243 DO MINISTÉRIO DA FAZENDA. EFEITOS.

JURISPRUDÊNCIA DO STJ. (...) Ademais, é importante destacar que saldos

existentes para custear o Seguro Habitacional são constituídos por capital

eminentemente privado, resultante do pagamento dos prémios pelos mutuários do

Sistema Financeiro Habitacional, sem qualquer participação de recursos públicos,

evidenciando a inexigibilidade de participação da CEF na relação jurídico

processual." (TRF/4a, Al. n. 2002.04.01.045415-6/RS, Rel. Dês. Federal Carlos

Eduardo Thompson Flores Lenz, v.u., em 25/03/2003).152

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - CONTRATO DE SEGURO FIRMADO ENTRE

MUTUÁRIO DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO E A SASSE -COMPANHIA

NACIONAL DE SEGUROS GERAIS - COBERTURA SECURITARIA -VINCULAÇÃO

EXCLUSIVA DAS PARTES CONTRATANTES - ILEGITIMIDADE DA CAIXA

ECONÓMICA FEDERAL - INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL - Visando à

ação o pagamento de prémio de seguro, somente as partes contratantes estão

obrigadas a observar as cláusulas pactuadas, mesmo quando em garantia de contrato

de financiamento de imóvel adquirido pelo Sistema Financeiro da Habitação.

Ilegitimidade passiva da Caixa Económica Federal para o processamento e julgamento

do feito em favor da Justiça Estadual, ante a inocorrência, na espécie, de qualquer das

hipóteses previstas no art. 109 da Constituição Federal de 1988. Sentença monocrática

anulada. (TRF, 1a R., AC. 01000577273- BA - 6a T., Rel. Moacir Ferreira Ramos, v.u.,

em 04/02/2002).153

COBRANÇA DE SEGURO - Inclusão da CEF no pólo passivo da demanda

determinada pelo juízo 'a quo' - Inadmissibilidade - Relação jurídica fundamental que

envolve tão somente os moradores do núcleo de casas construídas pela COHAB/Bauru

qualificados na petição inicial, que são mutuários do SFH, e a SASSE, que recebe

mensalmente os prémios arrecadados pelo agente financeiro, estando obrigada,

destarte, a compor as indenizações relativas a eventuais sinistros - Peculiaridades do

152

TRIBUNAL REGIONAL DA 4ª REGIÃO – consulta processual. Disponível em: <http//trf4.jus.br/trf4/> acesso em: 25 de março/2009.

153 TRIBUNAL REGIONAL DA 1ª REGIÃO – consulta processual. Disponível em:

<http//trf1.jus.br/trf1/> acesso em: 25 de março/2009.

69

contrato de seguro, de natureza estritamente privada, e regramento aplicável

que não permitem vislumbrar a responsabilidade da CEF perante os segurados, o

que arreda a incidência da regra contida no art. 47 do CPC -Agravo provido.(1a CDP do

TJSP, no AU. n. 214.965-4/3-00, Rel. Dês. Paulo Dias Mascaretti, v.u., em

27/11/2001).154

Afora o que já foi demonstrado, em que a CEF não pode ser considerada

parte em processos envolvendo o SH, por ser a ASH um contrato privado, e de

maneira muito clara e objetiva temos julgados que delineiam com maior clareza o

porquê desta decisão, haja vista como já citado, o FESA ser mera subconta do

FCVS e ser composto unicamente de recursos privados. Conforme as ementas

descrita abaixo:

RESPONSABILIDADE SECURITARIA – SEGURO OBRIGATORIO FIRMADO

POR FORÇA DE CONTRATO DE MUTUO HABITACIONAL – FESA

ADMINISTRADO PELA CEF – FUNDO AUTONOMO E PRIVADO – COMPETENCIA

DA JUSTIÇA ESTADUAL – LEGITIMIDADE DA SEGURADORA – VICIOS DE

CONSTRUÇÃO – RISCOS COMPROVADOS POR LAUDO PERICIAL –

COBERTURA SECURITARIA PREVISTA – MORA DA SEGURADORA – MULTA

DECENDIAL INCIDENTE – INABITABILIDADE DO IMOVEL – ALUGUERES

DEVIDOS POR FORÇA DE PREVISÃO NO PACTO RECURSOS DESPROVIDOS.

(TJPR, 9ª Câmara Cível, Apelação Cível n. 0266505-6 de Pato Branco, Rel. Des.

Luiz Lopes, v.u. em 16/11/2004).155

Processual. Litisconsórcio. Indenização. Seguro Habitacional. Deferimento de

pedido da seguradora ré de integração da lide pela CEF, como litisconsorte passivo

necessária. Inadmissibilidade, nem mesmo a título de denunciação da lide. Hipótese

em que o FCVS não é afetado. Decisão reformada. Agravo provido. (TJSP, Agravo

de Instrumento n. 313.912-4/4-00 de Marília, Segunda Câmara de Direito Privado,

relator Des. J. Roberto Bredan, v.u. em 18/11/2003).156

154

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO – consulta processual. Disponível em: <http//www.tj.sp.gov.br/consulta/processo.aspx> acesso em: 25 de março/2009.

155 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO PARANÁ - consulta processual. Disponível em:

<http//www.tjpr.jus.br/web/djud> acesso em: 25 de março/2009. 156

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO – consulta processual. Disponível em: <http//www.tj.sp.gov.br/consulta/processo.aspx> acesso em: 25 de março/2009

70

SEGURO HABITACIONAL – CEF – LITISCONSORCIAÇÃO PASSIVA –

INOCORRENCIA. É firme o entendimento jurisprudencial, segundo o qual sendo a

CEF mera administradora do fundo de seguro habitacional, que deve repassar à

seguradora, não é ela parte passiva na ação de ressarcimento buscada pelo

segurado. (...) AGRAVO IMPROVIDO – DECISÃO UNANIME. (TJPE, 2ª Câmara

Cível, Agravo de Instrumento n. 098811-2, Rel. Des. Jovaldo Nunes Gomes, v.u. em

05/10/2004).157

Então como demonstrado, através dos julgados acima estudados são várias

as razões que determinam o julgamento deste tipo de ação pela justiça estadual

quer seja pelo fato de a CEF apenas reter a administração do FESA, que é um fundo

autônomo e privado, diferentemente do IRB – Brasil Re, quer seja pelas

características da apólice de seguro em ser um contrato tipicamente privado ou pela

própria natureza dos recursos que compõem o fundo que servirá de lastro para a

satisfação das necessidades de cobertura na possibilidade de ocorrência de um

sinistro.

3.6 UNIFORMIZAÇAO DE JURISPRUDÊNCIA – LEI DOS RECURSOS

REPETITIVOS

No dia 11 de março do corrente ano, por unanimidade a Segunda Seção do

Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu que compete a Justiça Estadual processar

e julgar as ações envolvendo contratos de seguro habitacional vinculados ao

Sistema Financeiro da Habitação que não tenham relação com o FCVS. O tema foi

julgado com base na Lei n. 11.672/2008, Lei dos Recursos Repetitivos.

A Seção concluiu que, conforme jurisprudência já consolidada, a formação do

litisconsórcio passivo com a Caixa Econômica Federal só é necessária quando

houver possibilidade de comprometimento do FCVS. Caso contrário, trata-se de

mera cobertura securitária entre seguradora e mutuário.

Quando a Colenda Câmara cita a falta de relação com o FCVS, esta se

referindo ao fato, de na indenização securitária o FESA não ter recursos suficiente

para a cobertura dos sinistros e como já explanado isso não ocorre, (Pois este fundo

157

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE PERNAMBUCO – consulta processual. Disponível em: < http://www.tjpe.jus.br/processos/ > acesso em: 25 de março/2009.

71

(FESA) é um fundo que por natureza é superavitário); ou refere-se ao fato de os

contratos do SFH, a partir de 1993 não serem mais cobertos pelo FCVS.

Portanto, não existe responsabilidade solidária da CEF como agente

financeiro nos feitos em que se busca o pagamento de indenização em virtude de

avaria ocorrida em imóvel coberto por seguro que não compromete recursos do SFH

e não afeta o FCVS.

A Seção rejeitou todos os argumentos apresentados pelos recorrentes e

reiterou que, ao determinar a competência dos Tribunais Estaduais para o

julgamento dos feitos, os acórdãos revelaram total conhecimento da jurisprudência

da Corte Superior. O relator aproveitou este julgamento para ressaltar que a Lei dos

Recursos Repetitivos não foi criada para discutir tese nova, mas sim, para

uniformizar a jurisprudência da Corte em nome da segurança jurídica.

72

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar de não ser o modelo ideal, perfeito e acabado, como a maioria da

população gostaria que fosse, o que se nota através do estudo do tema é que o

governo federal sempre teve um interesse considerável em relação ao problema

habitacional. Por razões eleitoreiras, políticas, econômicas, etc.? O fato é que se

preocupou, tentando ao contrário do que muitos pensam, fazer um sistema auto-

sustentável, e não calcado em recursos públicos, e que fica claramente evidenciado

no primeiro capítulo, haja vista as primeiras preocupações governamentais neste

sentido terem iniciado ainda no século XIX. No entanto, a mais significativa

influência estatal foi a criação do BNH, a partir de meados do século passado e que

de certo ponto de vista, até a sua extinção em 1986, cumpriu com sua função de

uma maneira ímpar.

O seguro habitacional compreendido nas apólices, as quais fazem parte dos

contratos de financiamento do modelo habitacional brasileiro, vem corroborar esta

preocupação, apesar de num primeiro momento a sensação seja de mais uma

cobertura da grande solidariedade estatal, a observação mais detalhada do tema

nos mostra o grande engano, pois todos os órgãos criados para supervisionar e

controlar o mercado segurador cumpriam e cumprem essa função de uma maneira

extremamente rígida, com base nas determinações constitucionais, legais e

infralegais, sempre almejando a proteção do mutuário e também dos recursos

públicos.

Então, o demonstrado interesse da CEF, devido a sua preocupação do

envolvimento de recursos do Tesouro Nacional, direciona no terceiro capítulo a uma

necessidade de ser delineada a competência. Primeiro de uma maneira ampla, e em

seguida pontualmente, cuidando especialmente a competência para as ações de

seguro Habitacional. Onde se evidencia em alguns julgados a ilegitimidade da CEF

73

nesse tipo de ação, o não envolvimento de recursos públicos e a competência da

justiça estadual para o julgamento destas.

O fundamento deste trabalho de pesquisa teve suporte na observação

detalhada do assunto, na pouca doutrina e principalmente na jurisprudência, que

apesar de tudo, proporcionou um bom embasamento para desmistificação do tema.

A partir do objeto da pesquisa tentou-se trazer a tona o real interesse da CEF

nas ações de seguro habitacional, delineou-se o pensamento dos juristas a respeito

das várias legislações que tratam do tema, e de reiteradas negativas e

indeferimentos nos julgados, acerca do legítimo interesse do ente federal nos

pleitos.

Mostra-se que a Justiça Estadual, tem apreciado e afastado o pedido de

intervenção da CEF, e que com este posicionamento, os mutuários do SFH, tem

garantido um direito fundamentalmente constituído que se efetiva na prerrogativa de

ter julgado o seu interesse num prazo razoável, consagrando assim os princípios da

economia e da celeridade processual.

Por fim, salienta-se que o assunto foi objeto de interpretação pela Segunda

Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Note-se que a colenda câmara pacificou o assunto, no sentido de que nos

feitos em que se discute a respeito de contrato de seguro, por envolver discussão

entre seguradora e mutuário, e não afetar o FCVS (fundo de Composição de

Variações Salariais), inexiste interesse da CEF a justificar a formação de

litisconsórcio passivo necessário, sendo, portanto, a competência da Justiça

Estadual para o seu julgamento.

74

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ANEXOS

a competÊncia jurisdicional em aÇÕes de seguro …siaibib01.univali.br/pdf/angela maria...

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