99

Planos Regionais Estratégicos; estabelece normas complementares ao PDE-2002; e dispõe

sobre o parcelamento, disciplina e ordena o Uso e Ocupação do Solo42.

Os Planos Regionais Estratégicos – PRE-2004 – são complementares ao PDE-

2002, sendo constituído pelos 31 Planos elaborados em cada Subprefeitura e determinantes

das ações dos agentes públicos e privados no território de cada Subprefeitura. Apresentam

diretrizes urbanísticas e ambientais visando à correção das desigualdades sociais e regionais

específicas de cada distrito que compõe as Subprefeituras, inseridas nas diferentes Macroáreas

e Macrozonas.

Em função da especificidade de cada região administrativa, os PREs estabelecem:

a política de desenvolvimento urbano ambiental; as intervenções na rede hídrica ambiental,

viária estrutural e de transporte público; e, em relação ao uso e ocupação do solo, o

zoneamento e os instrumentos de intervenção urbana regional estratégica43.

Em relação aos instrumentos urbanísticos do PRE, cabe ressaltar que o direito de

preempção aparece previsto e assinalado, especialmente, como instrumento a ser empregado

nas Áreas de Intervenção Urbana e na implantação de parques. O Fundurb destinará os

recursos provenientes da outorga onerosa, prioritariamente aos distritos que apresentam

maiores índices de exclusão social e econômica, fundamentando-se no princípio da política

distributiva (art. 38 da Lei 13.885/2004). Estes recursos também estão destinados à

implantação de parques lineares.

Nos termos determinados pelas normas complementares ao PDE-2002, nos PREs

são estabelecidas as ações estratégicas para cada Subprefeitura, compatibilizando-as àquelas

previstas no PDE. As ações estratégicas que remetem a parques públicos – que correspondem 42 Lei n.13.885, de 25 de agosto de 2004 - Estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratégico – PDE-2002, institui os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, dispõe sobre o parcelamento, disciplina e ordena o Uso e Ocupação do Solo do Município de São Paulo. Esta lei revoga, em especial, a Lei 7.805/72 - Lei Geral de Zoneamento, as leis que dispõem sobre planos de urbanização e/ou reurbanização dos subdistritos, entre inúmeras outras (artigo 271). 43 Os PREs das Subprefeituras estão contemplados nos Anexos I a XXXI e fazem parte integrante da Lei n. 13.885/2004.

100

à proteção e recuperação do meio ambiente e da paisagem urbana e a ampliação das áreas

integrantes do Sistema de Áreas Verdes – estabelecem a implantação de novos parques

públicos. Os parques públicos propostos no PRE de cada Subprefeitura estão apresentados a

seguir. A meta estabelecida é de se implantar 49 parques públicos até 2006 e mais 22 até

2012, conforme consta nos Quadros 3 e 4, respectivamente.

O PDE-2002 disponibiliza uma série de instrumentos passíveis de serem

utilizados na implantação dos parques propostos. Contudo, para alguns desses parques, os

PREs indicam como instrumento a ser empregado na implantação o Direito de Preempção e a

Área de Intervenção Urbana. Estes casos, expressos nos PREs, estão indicados nos quadros a

seguir apresentados. Em relação ao Direito de Preempção, observa-se nos planos regionais,

que foram acrescidas novas áreas sujeitas a este instrumento.

101

Quadro 3: Parques públicos propostos nos PREs de São Paulo para 2006.

Nº Subprefeitura Parques Públicos - meta: 2006 Instrumento previsto

1 Campo Limpo Próx. Favela Paraisópolis Direito Preempção 2 Kartódromo Interlagos 3

Capela do Socorro Jacques Cousteau – viveiro

4 Aterro Itatinga 5 Mar Paulista / Billings - fase 1 Área Intervenção Urbana 6 Sete Campos Área Intervenção Urbana 7 da Pedreira Área Intervenção Urbana 8 Bandeirantes Área Intervenção Urbana 9

Cidade Ademar

Apurá 10 Eduardo Sanches, junto cohab 11 Av. dos Metalúrgicos 12

Cidade Tiradentes

Rua Cachoeira Castanha 13 Freguesia do Ó Brasilândia 14 Itaim Paulista Das Águas 15 Itaquera Natural do Carmo – ampliação 16 Sena 17

Tremembé/Jaçanã Morro do Piolho (V. Albertina)

18 M’Boi Mirim Jd. Herculano 19 Penha Águia de Haia 20 Perus Rodoanel Mário Covas - 2 áreas 21 Marginal Tietê/Via Anhanguera 22

Pirituba Chácara Inglesa

23 Jd. Cordeiro 24 450 anos 25 Alfonares Direito Preempção 26 Aterro Sanitário Santo Amaro 27 Darci Silva 28 Telefunken Direito Preempção 29 Ubirajara Direito Preempção 30 Interlagos 31 Hípica Santo Amaro 32

Santo Amaro

São Paulo Golf Clube 33 Do Campo/ Cinira Polônio 34

São Mateus Nebulosas

35 Dom Pedro II 36 Praça Charles Muller 37 Praça Franklin Roosevelt 38 Quadra da Rua Caio Prado Direito Preempção 39 Praça Nina Rodriguez 40 Praça José Vicente Nóbrega 41

Sé

Do Gato 42 Tem. Brig.Faria Lima 43 Praça Oyeno 44

V. Maria/V. Guilherme

Praça Luiza de Marilac 45 V. Prudente/ Prof. Lídia Diogo 46 Quilombolas 47 Rosa da China 48 Mascarenhas de Moraes- fase1 49

V. Prudente

Mata da Juta - fase 1 Fonte: Elaborado a partir dos 31 Planos Regionais Estratégicos de cada Subprefeitura de São Paulo.

102

Quadro 4: Parques públicos propostos nos PREs de São Paulo para 2012.

Nº Subprefeitura Parques Públicos – 2012 Instrumento previsto

1 Campo Limpo R. Pe. Joaquim Almeida X R. Vilar de Figo 2 Guanhembu 3 Shangrilá 4 Ecológico Jd. São Jorge Direito Preempção 5

Capela do Socorro

Jd. Marilda Direito Preempção 6 Cidade Ademar Mar Paulista/ Billings - fase 2 7 Itaim Paulista Ecológico Central 8 Água Fontalis Direito Preempção 9 Vertentes do Jova Rural 10

Tremembé/Jaçanã

Águas da Cantareira – Sabesp 11 Área da antena da Radio Mulher 12

M’Boi Mirim Jd. Horizonte Azul

13 Perus Aterro Sanitário 14 Do Povo 15

Pinheiros Waldir Azevedo

16 Recuperação Aterro Sanitário 17 Central São Mateus 18

São Mateus

Aterro São João 19 Sé Eixo Ferrovia/Av. Estado 20 V. Maria /V. Guilherme Do Trote 21 Mascarenhas de Moraes- fase2 22

V. Prudente Mata da Juta - fase2

Fonte: Elaborado a partir dos 31 Planos Regionais Estratégicos de cada Subprefeitura de São Paulo.

Para efeito de enriquecimento da análise, mesmo não sendo objeto de estudo, da

mesma forma, apresentam-se as metas de implantação dos Parques Lineares previstos como

ação estratégica para a Rede Hídrica Estrutural, constantes nos Quadros n. 1 e Mapas n. 1 de

cada PREs. Consta a meta de se implantar 100 parques lineares até 2006 e mais 81 até 2012.

Quadro 5: Parques lineares propostos nos PREs de São Paulo para 2006.

Nº Totais Subprefeitura Parques Lineares – meta: 2006 Instrumento previsto

1 Cór. Ipiranguinha 2 Cór. Taboão Área Intervenção Urbana 3 Cór. Tapera Área Intervenção Urbana 4 4

Aricanduva

Cór. Rapadura 37 37 Butantã 37 Parques identificados por numeral PL n.4 – Dir. Preempção 1 1 Campo Limpo Cór. Capão Redondo 1 Jurubatuba - margem esquerda 3 Av. dos Lagos – 2 trechos 4 Proj. Orla Guarapiranga - margem direita 5 Ribeirão das Pedras 6 Cor. Tanquinho 7 Rio Bonito 8 Cidade Dutra 9 São José 10 10

Capela do Socorro

Ribeirão Cocaia

103

1 Cór. Do Bispo 2 2

Casa Verde Cór. Guarau

1 Do Zavuvus Área Intervenção Urbana 2 2

Cidade Ademar Porto Fluvial Área Intervenção Urbana

1 1 Cidade Tiradentes Ribeirão Guaratiba 1 Cór. Ponte Rasa 2 2

Ermelino Matarazzo Cór. Mongaguá Área Intervenção Urbana

1 Cór. Canivete – trecho 1 Área Intervenção Urbana 2 2

Freguesia do Ó Cór. Itaguaçu – Bananal – Carombé Área Intervenção Urbana

1 1 Ipiranga Cór. Dos Meninos 1 1 Itaim Paulista Cór. Lageado 1 1 Itaquera Rio Verde 1 1 Jabaquara Cór. Do Cordeiro 1 Rio Piqueri 2 2

Tremembé/Jaçanã Rio Cabuçu - trecho Cór Paciência

1 1 M’Boi Mirim Cór. Capão Redondo 1 1 Mooca Adutora Rio Claro 1 Ribeirão Caulim 2 Jd. Novo Parelheiros 3 Recanto Campo Belo 4 Junto a sede da Subprefeitura 5 5

Parelheiros

Da Barragem – Rib. Monos e Preto 1 Cór. Ponte Rasa 2 Cândido de Abreu 3 3

Penha

Tiquatira 1 Rio Juquery-Pinheirinho 2 Ribeirão Perus 3 Cór. Areião 4 Cór. Santa Fé e afluente 5 5

Perus

Afluente 8 do rio Juquery 1 Rib. Perus - trechos 1,2 e 3 2 Cór. Do Tanque 3 Cór. Vargem Grande 4 4

Pirituba

Cór. Pirituba e Santa Galo 1 Cór. Zaki Narchi 2 Cór. Ângelo Borto 3 Cór. Rua Ten. Rocha 4 4

Santana/Tucuruvi

Cór. Cabuçu 1 1 Santo Amaro Cór. Da Olaria 1 Cór. Mombaça 2 2

São Mateus Rio Aricanduva - trecho de 3,7 km

1 Adutora Rio Claro/Sabesp 2 Vila Califórnia 3 Cór. Água Vermelha 4 V. Cardoso Franco 5 Das Panteras 6 Juta Nova Esperança 7 7

V. Prudente

Cór. Conj. Teotônio Vilela 100 TOTAL Fonte: Elaborado a partir dos 31 Planos Regionais Estratégicos de cada Subprefeitura de São Paulo.

104

Quadro 6: Parques lineares propostos nos PREs de São Paulo para 2012.

Nº Totais Subprefeitura Parques Lineares – meta: 2012 Instrum. Previsto

15 15 Butantã 15 parques identificados por numeral 1 Minerações 2 Parque América 3 Brasil 4 Cór. Tanquinho II 5 5

Capela do Socorro

Várzea Do Cocaia 1 1 Casa Verde Cor. Jaguaribe 1 1 Cidade Ademar Cór. Pedreiras (PDE-2002) 1 Cór. Itaquera 2 2

Cidade Tiradentes Nascente Rio Aricanduva

1 Rio Itaquera 2 2

Guaianases Ribeirão Guaratiba

1 Dos Ourives 2 Cór. Jaboticabal- Minhocas 3 3

Ipiranga

Cór. Francisco P. de Toledo 1 Cór. Carioca 2 Cór. Tijuco Preto 3 Cór. Três Pontes 4 Cór. s/nome (Kemel) 5 Cór. Itaquera 6 Cór. Água Vermelha 7 Cór. Itaim 8 Cór. São João 9 9

Itaim Paulista

Cór. São José 1 Cór. Da Cantareira 2 Cór. Esmaga-Sapo 3 Cór. Tremembé 4/7 Rio Cabuçu – trechos 1;2;3;4 8/10 Rio Piqueri – trechos 1;2;3 11 11

Tremembé/Jaçanã

Rib. Cassununga – 1 trecho 3 3 Lapa 3 parques indicados por numeral Área intervenção urbana 12 Tietê – 12 trechos 1 13

Mooca Ao longo via férrea

1 Ribeirão Colônia 2 2

Parelheiros Estrada do Josa – cór. Existente

1 1 Perus Cór. Itaim ou Paiol Velho 1 1 Pirituba Cór. Antonio I. de Souza 1 1 Santana/Tucuruvi Rio Tietê 1 Nações Unidas - 3 trechos 2 2

Santo Amaro Nações Unidas/ Campo Grande

1 Cór. Do Limoeiro 2 Ribeirão do Oratório 3 R. Aricanduva - nasc. até Iguatemi 4 Rio Aricanduva - trecho 4 Direito Preempção 5 Do Copiaçu 6 6

São Mateus

Afluente Cór. Mombaça 1 1 São Miguel Rib. Três Pontes 1 1 Sé Eixo da Ferrovia 1 1 Vila Prudente Rib. Do Oratório 81 TOTAL Fonte: Elaborado a partir dos Planos Regionais Estratégicos de cada Subprefeitura de São Paulo.

105

A Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS-2004 – revogadora da Lei de

Zoneamento de 1972, estabelece normas e estratégias relativas: às condições físicas,

ambientais e paisagísticas e suas relações com os elementos integradores e estruturadores; ao

parcelamento, uso e volumetria; ao acesso e infra-estrutura; às condições de conforto

ambiental. A LUOS disciplina o uso e ocupação do solo em conformidade com as macrozonas

e macroáreas e o zoneamento determinados no PDE (SÃO PAULO, 2004a).

O PDE-2002, complementado pelos PREs, apresenta-se como uma potencialidade

de mudança no padrão de planejamento urbano em São Paulo e insere-se num contexto de

construção de um projeto político para a cidade, como assim sintetiza Bonduki (2007):

O Plano Diretor pode ser enquadrado no âmbito de um conjunto de reformas estruturadoras que foram propostas numa espécie de agenda de reconstrução da cidade, que envolvia ainda uma reforma administrativa, com a descentralização e criação das subprefeituras, uma reforma política, com a aprovação de uma instância de controle social e participação nas subprefeituras, denominada Conselho de Representantes; uma reforma tributária, com o estabelecimento de alíquotas progressivas do IPTU, baseadas no princípio redistributivo dos impostos, além de uma reforma urbana, na qual o plano diretor e, no seu âmbito, a reestruturação do sistema de transportes exerciam um papel central. Durante os anos 2001 a 2004, a Câmara Municipal aprovou inúmeras leis que viabilizaram vários aspectos desta agenda, de modo que o Plano Diretor não foi uma iniciativa isolada, mas foi parte de um processo ainda inconcluso de reestruturação da cidade. (BONDUKI, 2007, p.220).

106

2.4 Considerações sobre a política urbano-ambiental de São Paulo

entre 1989 e 2008

Na década de 90, sob a nova Constituição que consolida o plano diretor como

principal instrumento de orientação e implantação da política urbana, São Paulo atravessa um

período de transição, ainda submetido à mesma legislação tecnocrática, ao lado da luta pela

regulamentação constitucional encampada pelos grupos comprometidos com a Reforma

Urbana. O número de instrumentos urbanísticos disponibilizados ainda é limitado e o grau de

centralização da União na elaboração da política ambiental é alto.

Em São Paulo, a lei de zoneamento de 1972 e as demais normas dela decorrentes,

constituem-se como a principal legislação norteadora do planejamento urbano da cidade no

período.

A legislação de parcelamento do solo urbano é, ainda que formalmente, a mais

sistemática fonte de formação de estoque público de áreas livres44. No município de São

Paulo a previsão de criação de áreas verdes, quando da ocorrência do parcelamento do solo,

existe desde 1923. No período em estudo a legislação prevê a destinação mínima de 15% do

total da área a ser parcelada para áreas verdes, 20% para o sistema viário e 5% para áreas

institucionais.

Há que se considerar as limitações na aplicação desta legislação decorrente do

padrão que prevalece de expansão urbana. Este fato observa-se tanto no caso dos loteamentos

não aprovados pelo poder público, que mesmo quando regularizados, posteriormente à sua

ocupação, não obedecem aos percentuais de áreas verdes estabelecidos na lei, quanto no caso

das áreas verdes que deveriam ser áreas livres, no entanto estão ocupadas por habitações ou

44 Esta previsão já é regulada pela legislação federal - Lei n. 6.766/79, alterada pela Lei n. 9.785/81, que se encontra atualmente em processo de revisão, Projeto de Lei n. 3.057/2000, e está sendo denominado de Lei de Responsabilidade Territorial.

107

mesmo por equipamentos sociais. Esta realidade pode ser constatada pelos resultados parciais

de estudo, apresentados no Plano de Destinação de Terras Públicas Municipais45 para os

distritos periféricos de São Mateus e Brasilândia.

Para São Mateus (Zona Leste), das áreas verdes doadas compulsoriamente nos

loteamentos, apenas 7% estão ocupadas com esse fim; 31% encontram-se vazias; 31%

ocupadas por favelas; 21% por outros equipamentos. Por sua vez, em Brasilândia (Zona

Norte), do total das áreas verdes, apenas 4% possuem essa ocupação, enquanto cerca de 60%

delas estão ocupadas por favelas (SÃO PAULO, 2004b). Desta forma, é possível ter idéia de

como se encontram estas terras na cidade, apesar de serem dados de apenas dois distritos.

O processo de expansão periférica se consolida com um duplo padrão de cidade –

o legal e o real. Mesmo com a existência de política de parcelamento do solo voltada aos

loteamentos populares, com menor exigência de infraestrutura instalada, está presente a falta

efetiva de ação sobre loteamentos clandestinos.

A contradição que se constata refere-se ao fato do principal instrumento de

disponibilização de terras para a implantação de áreas verdes – a lei de parcelamento do solo

– não ser acompanhado por ações de fiscalização, controle e intervenções pelo poder público

que efetivem seu objetivo.

Por meio dessa legislação se deu a regulação do uso e ocupação do solo, das

fragilidades do sítio urbano e da preservação de recursos naturais significativos, que se

caracteriza, de forma preponderante, por desenvolver mecanismos de interesse do mercado

imobiliário.

Na década de 90, com a aprovação da Lei Orgânica do Município, da Agenda 21

Local dentre outros, observam-se significativos avanços no entendimento das questões urbana

45 Estudo realizado pela Secretaria Municipal de Planejamento – Sempla – publicado em 2004 (São Paulo, 2004b).

108

e ambiental. Embora a percepção e avanço nos diagnósticos e proposições não caminhem ao

lado da ação política, elas alimentam o processo de debate.

São Paulo aprova novo plano diretor, em 2002, que encampa os princípios e

instrumentos urbanísticos regulados pelo Estatuto, instituindo diretrizes do desenvolvimento

urbano articuladas à política ambiental. O plano diretor potencializa-se como instrumento

global e estratégico no cumprimento da política de planejamento urbano-ambiental, norteado

por princípios como o direito à cidade para todos, respeito às funções sociais da propriedade e

da cidade, preservação e recuperação ambiental, participação da sociedade, justiça e inclusão

social, redução de desigualdades, dentre outros.

A questão ambiental, ao longo do período em estudo, entra na agenda da

administração pública sob demandas da sociedade organizada, dos movimentos sociais e de

pressão internacional voltadas ao meio ambiente e está sujeita aos diferentes projetos de

governo, sem desconsiderar-se ainda, a lógica capitalista de produção do espaço urbano.

O parque público, considerado como equipamento urbano-ambiental, incorpora as

demandas ambientais da cidade, como a preservação, conservação e recuperação ambiental,

associadas ao desenvolvimento sustentável e sua implantação será determinada pelo padrão de

planejamento urbano que prevalece nos diferentes contextos.

Com a aprovação do PDE-2002 tem-se uma possibilidade de mudança em relação

aos planos diretores disponíveis até então. Cria-se um processo descentralizado de

planejamento e estabelece-se a regulação de vários instrumentos de acordo com a concepção

de função social da propriedade e da cidade.

Neste sentido pode-se destacar:

- A referência espacial: enquanto os planos anteriores eram planos físico-

territoriais indicativos (planos sem mapa), o PDE-2002 remete-se a claro mapeamento e

localização das orientações e ações a serem desenvolvidas, considerando as potencialidades e

109

peculiaridades de cada área; delimitam-se as macroáreas, que relacionam as diretrizes

urbanísticas com o território, estabelecendo coerência na aplicação dos instrumentos

urbanísticos, como no caso do direito de preempção para a implantação de parques públicos.

- A criação do Fundurb e do FEMA: seus recursos financeiros são provenientes

também da aplicação de alguns instrumentos urbanísticos e sua utilização nas ações

municipais deve levar em conta a lógica da espacialidade determinada pelo Plano Diretor;

considerados o caráter redistributivo e o nível da fragilidade urbano-ambiental.

- O estabelecimento de diretrizes e ações estratégicas para o Sistema de Áreas

Verdes, particularmente às relacionadas à implantação de parques públicos e de parques

lineares, com a determinação de prazos para as metas propostas.

Contudo, há de se considerar que grande parte dos artigos do PDE-2002 não está

regulamentada, alguns de seus instrumentos não possuem autoaplicabilidade e muitas de suas

ações estratégicas definidas não estão implantadas. Esta situação compromete o plano diretor

no cumprimento de seu papel no processo de planejamento municipal.

Acrescenta-se, ainda, a previsão legal de revisão do PDE-2002. Conforme o artigo

293, na revisão deve-se adequar as ações estratégicas previstas no plano e acrescentar áreas

passíveis de aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. As diretrizes e os

objetivos estruturais não podem ser alterados na vigência do plano, isto é, até 2012.

No entanto, no Projeto de Lei46 de revisão do PDE-2002, encaminhado à Câmara

Municipal de São Paulo, várias são as alterações propostas, dentre elas: a supressão da

delimitação das macroáreas, mecanismo que possibilita a determinação de diretrizes

específicas de compatibilização com a capacidade ambiental e de infra-estrutura instalada;

eliminação do capítulo que trata do desenvolvimento econômico e social, excluindo os

objetivos relacionados à educação, à saúde, ao turismo, à cultura, entre outros, desvinculando

46 Projeto de Lei n. 671/2007

110

as políticas sociais da política urbana; e a eliminação de vários dispositivos de controle e

participação, como o Conselho Gestor das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.

O Projeto de Lei de revisão (PL-2007), elaborado sem a participação da

sociedade, desrespeitando a LOM, o Estatuto da Cidade e o Conselho Nacional das Cidades,

como proposto, não só altera conteúdos do PDE-2002, como desfigura sua natureza

estratégica, vinculada à possibilidade de efetivação da função social da propriedade e da

cidade. As alterações propostas no PL-2007 provocam a mobilização e manifestação de

entidades e movimentos sociais na defesa do Plano Diretor Estratégico47 e inserem-se no atual

debate acerca da política urbano-ambiental em São Paulo.

47 Em 2008, houve a realização de Seminário em Defesa do Plano Estratégico do município de São Paulo e a publicação da “Carta Social em Defesa do Plano Diretor Estratégico”, em 29 de novembro de 2008, assinada por entidades sociais, sindicatos, movimentos e especialistas.

111

Capítulo 3

A cidade de São Paulo e o Parque Público

O objetivo deste capítulo é a aproximação com as ações da municipalidade na

provisão de parques públicos. Desta forma, procura-se apresentar, em linhas gerais, um

panorama do município de São Paulo, no que se refere a sua cobertura vegetal e a implantação

de parques públicos na dinâmica urbana de crescimento da cidade.

Assim, tem-se um painel sobre os parques públicos existente na cidade até 1988,

para então adentrar-se mais especificamente à análise das ações de provisão de parques no

período definido neste estudo – 1989 a 2008.

112

3.1 Um panorama do município de São Paulo

São Paulo, a maior e uma das principais cidades do Brasil, conta com 10,8

milhões de habitantes (IBGE, 2007), em um território de 1.509 km² e área urbanizada de

1.000 km² (Sempla/IBGE)48. Atua como núcleo central da Região Metropolitana de São Paulo

(RMSP), a qual agrega 39 municípios e uma população de cerca de 18 milhões de habitantes

(IBGE, 2007).

Fonte: IPT – Base de dados Geoambientais do Estado de São Paulo apud Geo cidade de São Paulo

Figura 5: Mapa do Município de São Paulo inserido na Região Metropolitana.

O município de São Paulo encontra-se numa região originariamente recoberta por

vegetação de várzea, campo e floresta (USTERI, 1911, apud SÃO PAULO, 2004b). Com a

expansão da cultura cafeeira, em meados do século XIX, a maior parte da cobertura vegetal

48 Estes dados são do ano de 2006 e estão disponíveis no site: <http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/infogeral.php>. Acesso em maio de 2008.

113

foi devastada, desde a Serra da Cantareira, ao norte, até os limites da Serra do Mar, ao sul. No

início do século XX, a construção das represas Guarapiranga e Billings, ao sul do município,

ocupou extensas áreas cobertas por vegetação. Com o declínio da cultura cafeeira, muitas

áreas dessa cultura foram ocupadas por outras atividades; no entanto, nos locais com menor

densidade demográfica e de difícil acesso, o abandono do cultivo propiciou o surgimento de

vegetação natural secundária, que constitui atualmente a maioria da cobertura vegetal

existente na cidade (MANTOVANI, 2000, apud SÃO PAULO, 2004b).

Os domínios do bioma ou ecossistema regional em que se situa o município de

São Paulo denominam-se Mata Atlântica. Os remanescentes florestais no município

correspondem a aproximadamente 21% (32 798 ha) da área de seu território. Esta vegetação

nativa remanescente, apesar de fragmentada, apresenta vital importância para a conservação

de espécies da flora e fauna, além da proteção de importantes áreas de mananciais localizadas

ao sul e norte do município. Em contraste com a intensa mancha urbana, a vegetação nativa

apresenta-se concentrada (75%) no extremo sul, nas Áreas de Proteção Ambiental49, e ao

norte da cidade, na área do Parque Estadual da Serra da Cantareira (GEO, 2004).

O processo de ocupação urbana de São Paulo, com crescimento econômico ao

lado da concentração de renda e exclusão social, apresenta-se como “uma máquina de

produzir favelas e agredir o meio ambiente” (MARICATO, 2001, p.39), indicando, no início

da década de 2000, que a ocupação ilegal do solo, constituída pelas favelas e loteamentos

irregulares, corresponde a cerca de 30% da população do município50. A maioria das favelas51

49 A Área de Proteção Ambiental (APA) corresponde a uma Unidade de Conservação de Uso Sustentável, voltada para a conservação de recursos naturais e considerada a possibilidade de ser ocupada pelo homem; criada pela Lei Federal n. 6902/81, e regulamentada pelo Decreto n. 99.274/90. São duas as áreas declaradas APAs pelo município: APA Caivari-Monos, criada por lei em 2001, e a APA Bororé-Colônia, em 2006. 50 Levantamentos da Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB, da PMSP, realizados entre 2001 e 2004, mostraram que há na cidade 1.160.597 moradores de favelas, 1.597.986 pessoas em loteamentos clandestinos e irregulares, e uma estimativa de 500 mil pessoas em cortiços (SÃO PAULO, 2004d).

114

do município ocupa áreas livres públicas, particularmente as destinadas à implantação de

áreas verdes52. Os loteamentos clandestinos, por sua vez, oneram duplamente a cidade, devido

à supressão total da vegetação e a não destinação de no mínimo 15%, do total da área

parcelada, para áreas verdes53.

Segundo o Atlas Ambiental do Município de São Paulo (SÃO PAULO, 2004b), a

cobertura vegetal atualmente existente no município é constituída basicamente por:

a) fragmentos de vegetação natural secundária, que ainda resistem ao processo de

expansão urbana, com porções maiores e mais preservadas no extremo sul; na Serra da

Cantareira, ao norte; e manchas menores e isoladas na zona leste;

b) ambientes implantados, em áreas urbanizadas, restringindo-se aos parques e as

praças municipais, além da escassa arborização viária;

c) conjuntos ou espécimes isolados em terrenos particulares.

Na Figura 6, a seguir, pode-se visualizar, a partir da distribuição da vegetação

nativa por distrito do município, as áreas que apresentam maior concentração da cobertura

vegetal, ou seja, três distritos no extremo da zona sul e um na zona norte. Observa-se ainda

que 49 distritos apresentam área com vegetação nativa menor que um hectare.

51 Segundo dados da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, publicados em 2004, havia 1855 favelas no município (SÃO PAULO, 2004 d). 52 Estudo de Sempla, publicado em 2004, aponta que no distrito de Brasilândia 60% das áreas verdes estão ocupadas por favelas e em São Mateus 31% (SÃO PAULO, 2004b). 53 De acordo com a legislação de parcelamento e uso do solo vigente.

115

Fonte: IPT apud Geo cidade de São Paulo (2004)

Figura 6: Áreas de vegetação nativa por distrito, em São Paulo.

3.2 A dinâmica urbana e a implantação de parque público

Um pouco da história da cidade está refletida na implantação dos parques

públicos. O primeiro parque público de São Paulo, o Parque da Luz, é inaugurado em 1825,

quando o Horto Botânico de São Paulo é aberto ao público, com o nome de Jardim da Luz.

116

Reproduz o modelo dos jardins europeus, tendo sido local de atividades culturais e encontro

da sociedade à época.

Somente no final do século XIX, a cidade ganha seu segundo parque, o Trianon,

atualmente denominado Tenente Siqueira Campos. Implantado pela iniciativa privada, com o

loteamento denominado Alto do Caaguaçu, em 1892, quando a expansão urbana avança para

a colina onde hoje se encontra a Avenida Paulista. O parque é adquirido pela Prefeitura em

1911.

Uma das razões para a implantação desse parque é a valorização imobiliária, ao

imprimir padrão urbanístico e ambiental que atende à demanda da sociedade que se instala no

local (KLIASS, 1993). Entretanto, apesar do apelo de valorização das terras pela proximidade

do parque, esse fato não se reproduz em outros empreendimentos. De acordo com Rolnik

(1997a), a legislação teve papel decisivo na valorização deste empreendimento, ao definir

usos e formas de ocupação exclusivos para a nova avenida.

Fonte: http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/historico/img/1900/av-paulista-casaroes-1902_grande.jpg Figura 7: Avenida Paulista em 1902.

117

Considera-se do mesmo período, por contar com a mesma influência dos jardins

franceses, a criação da Praça Buenos Aires e dos jardins defronte ao Museu Paulista. A

história da Praça Buenos Aires inicia-se com a abertura das ruas no bairro de Higienópolis,

em 1893. O loteamento obedece a padrões urbanísticos adequados à exigência da burguesia

paulistana, que ali se instala, caracterizando-se por conter grandes lotes servidos por água,

esgoto, iluminação, transporte, arborização, porém, sem área verde pública. A municipalidade

interfere. Em 1917, desapropria uma quadra do bairro e implanta a praça, transformada, na

década de 1980, no Parque Buenos Aires.

Os jardins construídos, entre 1907 e 1909, defronte ao Museu Paulista, também

conhecido como Museu do Ipiranga, hoje estão incorporados ao Parque da Independência,

concebido como parque somente em 1989 54.

No contexto dos planos de melhoramentos, como o de Bouvard, de 1911, são

criados o Parque do Anhangabaú e o Parque Dom Pedro, ambos na região central. Entretanto,

em função do padrão de urbanização de São Paulo, estas áreas foram cortadas por avenidas e

viadutos e deram lugar a terminais de ônibus, descaracterizando-as totalmente.

No início do século XX, de acordo com Rolnik (1997a), tanto a política de

investimentos urbanos do município, quanto os investimentos diretos da Prefeitura,

privilegiam os loteamentos implantados na direção sudoeste da cidade. Conforme a autora, as

obras de infra-estrutura realizadas pela administração municipal, que basicamente eram

passeios, calçamento, drenagem, pontes e arborização são direcionadas sobremaneira à região

central e aos bairros residenciais de elite, em detrimento dos bairros operários, como Brás,

Mooca. Com relação aos demais serviços urbanos, como energia elétrica, iluminação,

transporte, gás, limpeza pública e telefonia, pelo fato de serem administrados pela iniciativa

privada, das quais participam como acionistas os “capitalistas” loteadores, a definição de

54 É interessante observar que vários desses primeiros parques surgem com o nome de jardins, praças, etc., que vão sendo alterados por diversos contextos e motivos. (arquivos do Centro de Documentação Técnica – CDT/SVMA).

118

prioridades no atendimento privilegia seus interesses. Contribui para o atendimento dos

interesses privados, a participação de vereadores nos negócios de loteamento e serviços de

infra-estrutura, comprometendo o papel fiscalizador da Câmara Municipal nos contratos de

concessão.

Assim, a cidade se estrutura e na direção sudoeste se instalam os bairros de classe

mais alta. Em função do padrão de urbanização, essas áreas são as que apresentam maior

valorização e rentabilidade dos terrenos. Isso faz com que a City of São Paulo Improvements

and Freehold Land Company Limited, conhecida como Companhia City, que na década de

1910 havia adquirido cerca de 12 milhões de metros quadrados, nas zonas sul e oeste da

cidade, para formar a companhia imobiliária e implantar loteamentos destinados a públicos de

diferentes rendas, redimensione seus empreendimentos, privilegiando as classes mais

abastadas. Os primeiros bairros-jardins em São Paulo, como o Jardim América, o Pacaembu e

o Alto da Lapa, são empreendimentos realizados pela Cia. City55.

O sucesso da empreitada da Cia. City é assegurado pela sua associação com a

companhia The Brazilian Light and Power, que possui o monopólio dos serviços de bonde e

de eletricidade, com a Prefeitura de São Paulo. O transporte por bonde e o prolongamento dos

serviços de luz e água são garantidos nos loteamentos da companhia (LEME, 2005b).

São Paulo conta nas primeiras décadas do século XX com alguns parques

privados, como o do Jabaquara, da Granja Julieta e do Jardim da Aclimação. Os dois

primeiros permanecem como parques até serem loteados, ou seja, enquanto perdura o

interesse de seus proprietários. Já o da Aclimação, corresponde atualmente à última parcela do

parque original implantado, descontada suas bordas que também foram loteadas, é

desapropriado pela Prefeitura em 1939, na gestão de Prestes Maia, e transformado em parque

55 A Cia. City contrata, em 1915, Raymond Unwin para desenvolver o projeto do Jardim América. Nos anos seguintes, junto com Barry Parker, são desenvolvidos os projetos dos bairros do Pacaembu, Alto da Lapa, entre outros (LEME, 2005b).

119

público – Parque da Aclimação, podendo, assim, atender adequadamente ao padrão do bairro

de classe média que se instala ao seu redor (KLIASS, 1993; BARTALINI, 1999).

Foto: Luiz Macarrão

Figura 8: Parque da Aclimação em 2008.

A inauguração do Parque do Ibirapuera, o quarto parque público da cidade, ocorre

em 1954, em comemoração ao quarto centenário de São Paulo. Na construção do parque a

atuação da Comissão IV Centenário, constituída pela parceria entre a prefeitura, governo do

estado e iniciativa privada, acaba por refletir um anseio que a elite cultural assimila e que

repercute no governo, ou seja, que a cidade deve assumir uma feição moderna em

contrapartida ao modelo europeu, considerado antigo e não condizente com a dinâmica que se

desenvolvia em São Paulo (BARTALINI, 1999). A entrega da coordenação do projeto do

parque ao arquiteto Oscar Niemeyer, pode ser considerada uma resposta aos anseios por

vanguarda e modernidade.

120

A área do Parque do Ibirapuera, formada por terras municipais, foi tema de

grandes embates judiciais da municipalidade contra grileiros e o governo do Estado, no intuito

de preservar e determinar os seus limites, pois era muito visada a sua utilização para outros

fins. Esses embates desenrolam-se por quase vinte anos, desde a posse da área pela Prefeitura,

com a implantação do viveiro de plantas, no início dos anos 1930, até a construção do parque

(BARTALINI, 1999).

Foto: Luiz Macarrão

Figura 9: Parque Ibirapuera em 2008.

A partir da década de 50, São Paulo se consolida como pólo industrial do país.

Seu padrão de expansão urbana, associado à estratégia de máxima acumulação capitalista,

“viabiliza” o assentamento de grande número de pessoas em loteamentos desprovidos, em

geral, de serviços públicos, ao mesmo tempo em que a administração pública reduz,

significativamente, os investimentos em moradia e infra-estrutura. Ampliam-se as

possibilidades de especulação imobiliária e de rendimento eleitoral que acontecem via a

prática de políticas clientelistas (SÃO PAULO, 1991b).

121

No contexto do crescimento metropolitano, a valorização dos terrenos, o

achatamento salarial, o crescimento demográfico, associados à restrição de direitos políticos,

entre outros, intensifica a favelização, principalmente em terras públicas, muitas delas

oriundas dos loteamentos.

A expansão periférica encontra uma opção de continuidade nas áreas de

mananciais, ao sul da cidade de São Paulo - as represas Billings e Guarapiranga. Essa

expansão se dá com a ocupação por loteamentos clandestinos, principalmente a partir de

1975, decorrente da desvalorização dos terrenos, associada à legislação estadual de proteção

aos mananciais56, de concepção preservacionista, que ao restringir o potencial de

aproveitamento da região diverge das tendências expansionistas que orientam o crescimento

da cidade, considerada ainda a vigência da política de transporte coletivo por ônibus (SÃO

PAULO, 1991b; ANCONA, 2002). Pode-se ter uma dimensão deste quadro pelos dados de

1990, da administração municipal, que contabiliza 2.500 processos de loteamentos irregulares

e representando 16% da área do município, com maior concentração na zona sul (SÃO

PAULO, 1991b).

A expansão de São Paulo não é acompanhada pela ampliação do número de

parques públicos. Depois do Parque do Ibirapuera, somente em 1968 é inaugurado o

Cemucam – Centro Municipal de Campismo, um caso à parte, por ser o único parque público

gerido pela prefeitura de São Paulo e localizado fora dos limites da cidade57.

56 A Legislação de Proteção dos Mananciais da Região Metropolitana de São Paulo (LPM) é editada entre 1975 e 1977 (Leis Estaduais n. 898/75 e 1172/76; Decreto Estadual n. 9.714/77), abrangendo as bacias de todos os reservatórios existentes e projetados integrantes do sistema metropolitano de abastecimento de água, proposto pelo Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI). O PMDI recomenda o controle da expansão na direção norte-sul e crescimento no vetor leste-oeste (ANCONA, 2002, p.178). 57 O Parque Cemucam está localizado em Cotia, município vizinho a oeste e pertencente à Região Metropolitana de São Paulo. A aquisição da área, de 500 mil m², é resultado de permuta entre a COHAB (Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo), proprietária do terreno, e a Prefeitura de São Paulo, em 1968. O parque é criado com a finalidade de promover e incentivar o campismo e atividades recreativas e educacionais. (arquivos do Centro de Documentação Técnica – CDT/SVMA).

122

Na década de 70, as áreas remanescentes de antigas fazendas e chácaras, envoltas

pela cidade, dão lugar aos parques do Carmo, em 1976, do Piqueri, em 1978, da Vila dos

Remédios, em 1979, e o Nabuco, em 1980. Ainda em 1979, é inaugurado o Parque

Anhanguera, o maior parque da cidade, em terras da União transferidas para o patrimônio

municipal58. De 1980 a 1988, são inaugurados nove parques que ocupam áreas provenientes

de loteamento ou desapropriadas.

A dinâmica urbana, na lógica capitalista, que faz com que São Paulo chegue ao

final do século XX com grande desigualdade social e urbana. A população da cidade continua

crescendo e, em dados gerais, a taxas inferiores às que apresentou nas décadas anteriores59.

Entretanto, esse crescimento se dá na periferia da cidade, em suas bordas e nas áreas de

proteção aos mananciais, em índices tão altos quanto aos das cidades vizinhas que compõem a

Região Metropolitana. Enquanto isso, os bairros mais centrais, consolidados, que possuem

melhor infra-estrutura, perdem população. Conforme Bonduki (2007), esse processo injusto,

ilógico e antieconômico, sob a ótica social urbana e da administração pública, decorre, em

parte, da desarticulação das políticas setoriais urbanas.

Cabe ressaltar que são nas áreas mais consolidadas e privilegiadas da cidade,

incluindo a zona sudoeste, que se concentram os lançamentos do setor imobiliário de

iniciativa privada.

São Paulo entra no século XXI assim:

Mais de um milhão de pessoas habitam irregularmente nas regiões de proteção ambiental. Áreas verdes destinadas ao lazer e recreação, faixas de saneamento de córregos, encostas íngremes e outras áreas públicas perderam seu uso original e foram ocupadas pelas cerca de duas mil favelas, cuja população cresceu, nas duas últimas décadas, em índices muito superiores aos da população geral (BONDUKI, 2007, p. 235).

58 As terras do Parque Anhanguera (950 ha) são adquiridas pelo Ministério da Fazenda, como liquidação de dívida para com a União. A transferência para a municipalidade, segundo levantamento de Bartalini (1999), decorre de uma transação “pró forma” autorizada por lei. 59A cidade de São Paulo ainda enfrenta problemas de crescente urbanização, embora a taxas bem menores, confirmando a tendência da urbanização brasileira para a virada do século anunciada por Milton Santos (1993).

123

São Paulo mostra sinais de vitalidade e de deterioração, de internacionalização e

de empobrecimento. Não é por falta de planejamento urbano que a cidade se encontra com

esse perfil. Não faltaram planos nem tampouco legislações reguladoras do parcelamento do

solo, da edificação ou da ocupação do território. A cidade real acha-se numa situação que

contraria os modelos de organização e ocupação do espaço contidos na norma jurídica,

observando-se uma “ilegalidade” que pouco ou nada tem a ver com esses planos. A questão

da nova ordem constitucional e institucional dá novo fôlego para o período que se segue.

3.3 Os parques públicos da cidade de São Paulo implantados até

1988

A cidade de São Paulo conta, até 1988, com 21 parques públicos municipais, a

seguir apresentados na Tabela 1, com suas respectivas áreas e a indicação do instrumento

legal empregado ou a forma com que a área passou ao domínio público municipal.

124

Tabela 1: Parques públicos municipais implantados em São Paulo até 1988.

Nº. Período Ano* Nome Zona Área(ha) Origem da área

1 1825 Luz Centro 11,34 Terras públicas** 2 1892 Ten. Siqueira Campos Centro 4,80 Desapropriação

Séc. XIX área total parcial 16,14

3 1939 Aclimação Centro 11,87 Desapropriação 4 1954 Ibirapuera Sul 158,40 Terras públicas 5 1968 Cemucam (Cotia) Oeste 50,00 Acordo

Séc. XX até anos

70 área total parcial 220,27

6 1971 Alfredo Volpi Oeste 14,24 Loteamento 7 1974 Guarapiranga Sul 15,26 Desapropriação 8 1976 Carmo Leste 150,00 Desapropriação 9 1978 Piqueri Leste 9,72 Desapropriação

10 1979 Anhanguera Norte 950,00 Pagam. Dívida 11 1979 Vila dos Remédios Norte 10,98 Desapropriação 12 1979 Previdência Oeste 9,15 Loteamento

Déc.70

área total parcial 1159,35 13 1980 São Domingos Norte 8,00 Loteamento 14 1980 Lina e Paulo Raia Sul 1,50 Desapropriação 15 1980 Nabuco Sul 3,13 Desapropriação 16 1981 Raposo Tavares Oeste 19,50 Desapropriação 17 1982 Rodrigo de Gasperi Norte 3,90 Loteamento 18 1986 Santo Dias Sul 13,40 Loteamento 19 1987 Lions Club Tucuruvi Norte 2,37 Loteamento 20 1987 Buenos Aires Centro 2,50 Desapropriação 21 1988 Vila Guilherme Norte 6,20 Desapropriação

Déc.80

área total parcial 60,50 Área Total (ha) 1.456,26

* Refere-se ao ano de inauguração do parque. **Terras Públicas indica que a área já pertencia a um órgão público e foi transferida à municipalidade. Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Atlas Ambiental de São Paulo, BARTALINI (1999) e arquivos do Centro de Documentação Técnica - CDT/SVMA.

Salvo os parques da Luz e Ibirapuera, que já eram terras públicas, e Cemucam e

Anhanguera, áreas provenientes de acordo e pagamento de dívida, para os demais parques

verifica-se que o instrumento legal mais empregado na aquisição da área é a desapropriação.

Somente a partir dos anos 70, começam a ser utilizadas para a implantação de parques as

áreas verdes originadas no parcelamento do solo (Tabela 2).

Observa-se, ainda, uma tendência de diminuição das áreas dos parques. Enquanto

até a década de 70, dos doze parques implantados, três possuem área menor que 10 ha, na

década de 80, dos nove parques implantados, sete são menores que 10 ha.

125

Tabela 2: Comparativo das origens das áreas dos 21 parques públicos implantados em São Paulo até 1988.

Quantidade Origem da área área (ha) % do total

11 Desapropriação 235,46 16,17 06 Loteamento 51,06 3,50 02 Terras públicas 169,74 11,66 01 Dívida 950,00 65,24 01 Acordo 50,00 3,43

Fonte: elaborada a partir dos elementos da Tabela 1.

É importante ressaltar neste longo período de construção da cidade de São Paulo

que a implantação de parques públicos é acentuada nas duas últimas décadas: sete parques na

década de 70 e nove na década de 80. Este dado pode ser associado ao maior debate das

questões ambientais e à ampliação de sua presença na agenda da política urbana neste

momento.

Foto: Luiz Macarrão

Figura 10: Domingo no Parque Ibirapuera, 2008.

126

Capítulo 4

As ações da municipalidade de São Paulo e a provisão de parques

públicos entre 1989 e 2008

O objetivo deste capítulo é analisar as ações de implantação de parques públicos

desenvolvidas entre 1989 e 2008.

Na determinação dessas ações, prioriza-se identificá-las junto às propostas,

programas, políticas e planos de ação de cada administração municipal e, ainda, verificar os

recursos financeiros orçados e os utilizados na sua execução, considerados a partir da análise

dos Balanços Orçamentários do Município no período. Ao lado deste processo realiza-se o

levantamento dos parques públicos implantados, identificando a origem da área, dos recursos

financeiros e instrumentos urbanísticos empregados na implantação.

Por ser relevante, dentre outros elementos, a influência do perfil político de cada

administração municipal na formatação da política urbano-ambiental, a análise das ações de

127

implantação de parques públicos, que subsidiam a conclusão do presente trabalho, é realizada

para cada um dos mandatos de prefeito da cidade de São Paulo.

Na cidade de São Paulo, os cinco mandatos desse período de 20 anos (1989-

2008), são exercidos por seis prefeitos. Em 2006, devido à eleição de José Serra para o

Governo do Estado, assume seu vice, Gilberto Kassab, tendo sido reeleito em 2008.

Tabela 3: Prefeitos de São Paulo entre 1989 e 2008.

Prefeitos Período

Luiza Erundina 1989 a 1992 Paulo Maluf 1993 a 1996 Celso Pitta 1997 a 2000 Marta Suplicy 2001 a 2004 José Serra/Gilberto Kassab 2005 a 2008

No período entre 1989 e 2008, são implantados em São Paulo 20 parques públicos

que correspondem ao universo analisado. Na Tabela 4, a seguir, estão indicados estes parques,

a gestão administrativa e o ano em que se deu sua implantação.

Tabela 4: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1989 e 2008.

Nº Gestão Ano Parque Público 1 1989 Chico Mendes 2 1989 Raul Seixas 3 1989 Independência 4 1989 Severo Gomes 5 1990 Jardim Felicidade 6 1990 Luis Carlos Prestes 7 1992 Santa Amélia 8

Luiza Erundina (1989-1992)

1992 Cidade de Toronto 9 1995 Eucaliptos

10 Paulo Maluf (1993-1996) 1995 Burle Marx

11 Marta Suplicy (2001-2004)

2002 Chácara das Flores

12 2007 Colinas de São Francisco 13 2007 Lydia N. Diogo (Vila Prudente) 14 2007 Trote (fases 1 e 2) 15 2007 Do Cordeiro (1ª fase) 16 2008 Ermelino Matarazzo 17 2008 Vila do Rodeio 18 2008 Shangrilá 19 2008 Jacintho Alberto 20

José Serra/ Gilberto Kassab

(2005-2008)

2008 Do Povo Fonte: Elaborado pelo autor

128

Foram implantados ainda na cidade seis parques lineares, a seguir indicados na

Tabela 5.

Tabela 5: Parques lineares implantados em São Paulo até 2008.

Nº Gestão Ano Parque Linear 1 2007 Linear Ipiranguinha 2 2007 Linear Parelheiros 3 2008 Linear Aricanduva 4 2008 Linear Itaim 5 2008 Linear Rapadura 6

José Serra/ Gilberto Kassab

(2005-2008)

2008 Linear do Fogo Fonte: elaborado pelo autor.

4.1 Sob a nova Constituição (Gestão Erundina: 1989 a 1992)

Dentre os motivos da vitória de Luiza Erundina, do Partido dos Trabalhadores

(PT), de tendência socialista, apoiada pelos partidos comunistas existentes na época, aponta-

se a migração dos votos de setores progressistas da população em decorrência da repercussão

negativa de acontecimentos às vésperas da eleição, como a invasão pelo Exército da

Companhia Siderúrgica Nacional, que resulta na morte de vários operários em greve, e a

repressão à passeata dos professores estaduais de São Paulo, situações que refletem a “linha

dura” dos governos federal e estadual (SÃO PAULO, 1992, p. 132).

As expectativas geradas com sua eleição são bastante diferenciadas. Os

conservadores anteviam o colapso do município, enquanto os setores populares organizados

viam a solução imediata de seus graves problemas (SÃO PAULO, 1992). Logo no início da

gestão, é elaborado um diagnóstico da administração, no qual é indicado enorme déficit

financeiro, grandes dívidas e inúmeras obras paralisadas. Para enfrentar esta situação, a

administração propõe o Plano de Emergência para a cidade de São Paulo60, orientador das

60 A apresentação do Plano de Emergência, em 1º de janeiro de 1989, assinada pela Prefeita Luiza Erundina, resume seu conteúdo: “Ao assumir a Prefeitura Municipal de São Paulo, apresentamos à população as principais medidas de governo, fruto das propostas da Campanha Eleitoral do Partido dos Trabalhadores e do diagnóstico preliminar elaborado pela minha equipe de colaboradores. Contamos com a compreensão e o apoio de toda a

129

ações da gestão municipal nos primeiros cem dias do novo governo. No Plano, dividido em

quatro partes, constam: diretrizes gerais, atividades meio, atividades fim e medidas

emergenciais de combate às enchentes. O destaque para o tratamento emergencial das

enchentes decorre dos vários problemas enfrentados na temporada das chuvas, no início do

ano, que paralisam a cidade.

Como Diretrizes Gerais destacam-se: impedir o colapso dos serviços e assegurar

a recuperação dos equipamentos; impor austeridade financeira e aumentar a receita;

estabelecer diálogo com a população facilitando sua participação na administração; interagir

com setores organizados; estabelecer política de pessoal; desfazer privatizações injustificadas

de serviços; implantar serviço de informação sobre preços; e combater a corrupção.

As Atividades Meio englobam a administração, a comunicação, as finanças, a

justiça e o planejamento, salientando a necessidade da adequação da legislação municipal à

nova Constituição Federal, promulgada no ano anterior; a regionalização da administração,

com a implantação de uma política de descentralização; o inicio de tratativas para a

elaboração da Lei Orgânica do Município; a elaboração de agenda de discussão sobre o Plano

Diretor de Desenvolvimento.

Nas Atividades Fim do Plano constam as várias áreas de atuação da Prefeitura,

agrupadas pela temática de cada secretaria municipal. Aqui está presente, junto aos serviços e

obras, a diretriz relacionada aos parques e áreas verdes, que se resume em: “Estabelecer um

programa para a construção, reforma e manutenção de parques e áreas verdes, com

colaboração do setor privado e de entidades da sociedade civil” (Plano de Emergência, s/p).

Após os cem primeiros dias de governo, a administração municipal apresenta o

Relatório de Prestação de Contas em cumprimento ao Plano de Emergência para a Cidade

de São Paulo, divulgado em 10 de abril de 1989, pela Prefeita. No Relatório, avalia-se que a

população paulistana para o êxito dessas providências urgentes e prioritárias”. Plano de Emergência para a cidade de São Paulo/ PMSP, 1989.

130

administração cumpriu as metas instauradas nas diretrizes gerais do Plano de Emergência e

encaminhou as soluções das questões que dependiam de outras esferas de governo.

O Relatório aponta que os parques públicos tiveram na gestão anterior suas

atividades restringidas, o acesso e a prática de esportes cerceados e os serviços de manutenção

terceirizados. Com as providências da nova gestão, o acesso e uso dos parques foram

facilitados, e práticas como andar de bicicleta e skate novamente liberadas. O Departamento

de Parques e Áreas Verdes – Depave – inicia, em quatro parques, a execução dos serviços de

limpeza e manutenção por funcionários públicos e a implantação de nova dinâmica na

administração dos parques, com a participação dos usuários, a fim de definir novas formas de

utilização dos mesmos (Relatório de Prestação de Contas, 1989, p. 111-112).

Superado este primeiro momento, a administração empenha-se na elaboração de

um plano de ação do governo, para o exercício de 1989, documento intitulado Plano de

Governo-1989, no qual se reafirmam as disposições de campanha: 1) “apoiar as lutas dos

trabalhadores e as iniciativas democráticas da sociedade por um novo ordenamento

institucional”; 2) “inverter prioridades na aplicação dos recursos públicos”; 3) “realizar um

governo transparente e democrático, com efetiva participação popular” (Plano de Governo-

1989, p.7).

A partir dessas disposições, definem-se as diretrizes gerais de governo para aquele

ano, destacando-se, entre outras, o seguinte: 1) colocar o governo a serviço da coletividade e

não de interesses econômicos minoritários; 2) reorientar a aplicação dos recursos públicos

municipais com o objetivo de solucionar os graves problemas sociais; 3) reorientar a política

tributária municipal, fazendo recair maior carga tributária sobre as classes de maior renda; 4)

reestruturar a administração visando à racionalização e moralização administrativa; 5) criar

mecanismos de participação e controle popular e de descentralização administrativa; 6)

131

estimular e fortalecer a organização da população em movimentos sociais e conselhos

populares; 7) articular uma Frente de Prefeitos.

Concernente a parques e áreas verdes, as diretrizes do Plano de Governo referem-

se a “melhorar, recuperar e equipar as áreas verdes existentes e implantar novas, oferecendo

mais espaços livres ao público” (Plano de Governo, 1989, p.51).

Dentre suas metas e projetos para 1989 consta: a recuperação do verde da cidade

via implantação e manutenção de projetos paisagísticos, através da captação de recursos junto

à iniciativa privada e à sociedade civil; e a transformação de áreas particulares arborizadas,

objeto de reivindicação pela população, em parques ou praças, através da desapropriação ou

permuta de áreas. No referido Plano, observa-se que as demais metas concentram-se na

conservação, na regulamentação do uso e no reequipamento dos parques, além de programa

de arborização para a cidade.

Deixa clara a sua intenção de promover a participação popular na discussão dos

espaços e nas formas de uso dos parques públicos, além de ampliar sua consciência ecológica

para valorizar a preservação do meio ambiente.

Não se obteve documentos relativos ao plano de governo para os três anos

seguintes, entretanto, a publicação do balanço de gestão no documento Três anos de governo

democrático popular, 1989-1991, revela elementos importantes que contribuem para a

análise.

Neste balanço, o aspecto econômico é apontado como fator limitador relevante no

período, destacando-se a decretação de um plano econômico, duas semanas após a posse da

Prefeita, para enfrentar a alta inflação do período, o agravamento da recessão do país, a

enorme dívida global do município e a não liberação de empréstimos.

Ainda de acordo com este documento, a administração elege como desafio o

saneamento das finanças municipais, a recuperação salarial do funcionalismo e a reforma dos

132

equipamentos públicos, como escolas, creches, hospitais, parques e praças. A partir de 1990,

com a implantação da reforma tributária, decorrente de previsão constitucional, a

administração municipal considera que conquistou maior autonomia financeira, em função da

alteração dos critérios de estabelecimento dos valores do IPTU, entre outras medidas. O

documento destaca, ainda, o incentivo à participação popular, através da discussão em

plenárias das propostas do orçamento municipal e da reforma administrativa.

A proposta de reforma administrativa procura acabar com o excesso de

centralização na tomada de decisões. Propõe, em substituição às Administrações Regionais, a

criação das Subprefeituras, que contariam com orçamentos próprios e autonomia na decisão

dos assuntos planejados e executados em sua região, facilitando o atendimento das

especificidades das regiões da cidade. A reforma propõe, ainda, o agrupamento das secretarias

municipais em torno de cinco grandes temas urbanos. No entanto, esta reforma não foi

aprovada pela Câmara Municipal (SÃO PAULO, 1992).

Houve ainda, a elaboração do Plano Diretor – PD-91 – sob o entendimento de que

transformar condições ambientais envolve a participação de todos para melhorar a qualidade

de vida de cada um61. Entretanto, como já assinalado, o PD-91 não foi aprovado pelo

Legislativo.

No que se refere aos recursos orçamentários, os destinados a parques públicos

estão locados na Secretaria de Serviços e Obras – SSO, à qual o Departamento de Parques e

Áreas Verdes – Depave – está subordinado, durante esta gestão.

A análise dos valores despendidos pela administração municipal no período, a

partir dos Balanços da Execução Orçamentária em cada exercício, mostra como se comportam

61 Este entendimento está expresso no folder “Plano Diretor de São Paulo – propostas para a questão ambiental”, pelo qual a administração municipal de São Paulo divulgou as diretrizes que constituíam a temática ambiental no plano diretor, o PD-91, em linguagem e visualização próprias desse tipo de material.

133

os recursos empregados na implantação de parques, os do Depave e os da Secretaria, frente ao

resultado, isto é, às despesas realizadas pela Prefeitura como um todo62.

Na Tabela 6, a seguir, constam os valores efetivamente gastos pela administração,

extraídos dos Balanços Orçamentários, relativos à Prefeitura (PMSP), à Secretaria (SSO), ao

Depave e aos programas de trabalho relacionados às despesas com implantação de parques,

que se denomina “Depave – Parques” 63.

Tabela 6: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 1989/1992*

SSO Depave Depave- Parques

ano

PMSP Balanço

Orçamentário despesas realizadas 1.000 R$

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

1989 3.707.543 78.944 2,13 13.665 0,37 1.139 0,03 1990 5.437.033 104.702 1,93 21.965 0,40 2.613 0,05 1991 5.350.765 89.562 1,67 21.732 0,41 4.562 0,09 1992 4.740.830 105.061 2,22 22.384 0,47 7.466 0,16 * Os valores estão corrigidos pelo índice IPCA (IBGE), para Reais (R$) de dezembro de 2008, através do site: www.bcb.gov.br/pre/portalcidadao/calc/index.asp. Fonte: Balanços Orçamentários do Município de São Paulo.

Cabe salientar os seguintes aspectos nos dados apresentados: houve aumento real

das despesas, por conseguinte, das receitas da PMSP no período, sendo no último ano

aproximadamente 30% superior ao do primeiro ano da gestão (1989), após um acréscimo nos

anos de 90 e 91, de cerca de 45 % em relação ao primeiro ano da administração. Os recursos

do Departamento (Depave) também cresceram (27%), atingindo 0,47% do total dos recursos

despendidos pelo município em 1992. Por fim, os recursos gastos na implantação de parques

62 Os valores apresentados correspondem às despesas realizadas no exercício e foram extraídos dos Balanços Orçamentários publicados ao final de cada ano da administração municipal. O Balanço Orçamentário tem por finalidade demonstrar a receita prevista e a despesa autorizada em confronto com as realizadas, verificando a eficiência com que as ações foram tomadas, conforme dispõe o art. 102 da Lei Federal n.4.320/64. 63 Os dados foram extraídos dos Balanços Orçamentários, publicados no Diário Oficial do Município (DOM): 1989 – Suplemento do DOM de 31/03/1990; 1990 – Suplemento do DOM de 04/04/1991; 1991 – Suplemento do DOM de 12/05/1992; 1992 – Suplemento do DOM de 11/05/1993.

134

(Depave – Parques) aumentaram quase sete vezes em relação ao primeiro ano,

correspondendo a 0,16% do total das despesas do município em 1992, último ano desta

gestão.

Outra análise significativa a ser realizada, diz respeito à comparação entre os

valores orçados (os constantes nas Leis Orçamentárias Anuais – LOAs)64 e os executados

(despesas realizadas constantes nos Balanços Orçamentários), relativos aos Programas de

Trabalho que correspondem a implantação de parques e aquisição de áreas verdes, aqui

tratados como Depave -Parques. A Tabela 7 apresenta esses dados.

Tabela 7: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos em São Paulo, entre 1989 e 1992.

Depave-Parques

ano orçamento - % sobre o orçamento total da PMSP

execução - % sobre a despesa total da PMSP

1989 0,02 0,03 1990 0,08 0,05 1991 0,15 0,09 1992 0,17 0,16

Fonte: Leis Orçamentárias Anuais e Balanços Orçamentários do Município de São Paulo

Observa-se a proximidade entre os percentuais previstos e executados, o que

indica que não houve discrepância entre proposta de despesa e a despesa efetivamente

realizada.

Na gestão de Luiza Erundina são implantados oito parques públicos:

O Parque Chico Mendes, ocupa área que corresponde à antiga chácara da

Figueira Grande, no bairro de São Miguel Paulista, na zona leste da cidade. A área foi

desapropriada em 1987, na gestão de Jânio Quadros, e designada parque em 1989, um dos

64 Os dados orçamentários foram extraídos das Leis Orçamentárias Anuais (LOAs) do município de São Paulo, publicadas no Diário Oficial do Município (DOM): Em 1989 – Lei 10703 de 14/12/88 – DOM 23/12 88; Em 1990 – Lei 10813 de 28/12/89 – DOM 29/12/89; Em 1991 – Lei 10920 de 30/12/90 – DOM 31/12/90; Em 1992 – Lei 11151 de 31/12/91 – DOM 18/01/92.

135

primeiros atos da administração Luiza Erundina65. O parque, cujo nome é uma homenagem ao

seringueiro morto em 1988, abriga uma parcela de Mata Atlântica preservada, justificativa da

desapropriação.

O Parque Raul Seixas, localizado no bairro de Itaquera, na zona leste, ocupa área

verde de loteamento da COHAB (Companhia Metropolitana de Habitação do Município de

São Paulo), do início da década de 80. A área de 3,3 ha e a existência de vegetação arbórea

adulta, além de uma casa, pertencentes à antiga sede de um sítio no local, fundamentaram a

justificativa para a implantação do parque, em 198966.

A área do Parque da Independência compreende: o Museu Paulista,

administrado pela Universidade de São Paulo; o Monumento à Independência e a Casa do

Grito, ambos administrados pela Secretaria Municipal da Cultura; o bosque, que corresponde

ao antigo Horto Botânico do Ipiranga, constituído em 1894; e os jardins de linhas clássicas,

construídos entre 1907 e 1909. Todo esse conjunto, tombado pelo patrimônio histórico67,

pertenceu ao governo do Estado até 1986, quando passa à administração municipal. Apesar de

há muitos anos ser denominado parque, ele só é considerado parque municipal em 1989, com

a conclusão das obras de implantação: cercamento, sede administrativa, sanitários e

equipamentos de lazer. Além de marco histórico, o conjunto do Museu e os seus jardins

constituem referencial orientador da urbanização do bairro. Ao longo do século XX, a região

sofre várias intervenções urbanísticas - planos de melhoramentos, arruamentos e

desapropriações, com o objetivo de ampliar e proteger o conjunto arquitetônico68.

65 A área é desapropriada pelo Decreto n.24.640, de 25 de setembro de 1987, e constituída parque público pelo Decreto n. 27.612/89 (Arquivos do Centro de Documentação Técnica – CDT/ SVMA). 66 Arquivos do CDT/SVMA. 67 É tombado pelo CONDEPHAAT - Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico do Estado de São Paulo (Resolução n. 02/04/75), e pelo CONPRESP – Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo (Resolução n. 05/91). 68 O Parque é transferido à municipalidade pelo Decreto n.22.858/86 (arquivos do CDT/SVMA).

136

O Parque Severo Gomes, antigo Parque Granja Julieta, ocupa espaço livre de

arruamento correspondente a terreno doado compulsoriamente à municipalidade quando da

abertura do loteamento denominado Granja Julieta, executado entre 1949 e 1960, em Santo

Amaro, na zona sul. Sua implantação é determinada por memorando do prefeito Jânio

Quadros, em 1987. Entretanto, as primeiras obras na área, como a instalação de gradil, e

construção do prédio administrativo, somente são concluídas em 1989, quando o parque é

aberto ao público69.

O Parque Jardim Felicidade também é originado de área verde

compulsoriamente doada à prefeitura quando da execução de loteamento na década de 1950,

localizado no bairro de Pirituba, na zona norte. É inaugurado quando concluída a primeira

fase de obras, em 1990. O parque é parte de área maior que foi parcialmente ocupada por

equipamento institucional (posto de saúde) e recebe melhorias com o intuito de transformar-se

em parque a partir do final de 1988 (Cartilha do Parque Jd. Felicidade, 1994) 70.

O Parque Luís Carlos Prestes está implantado em um espaço livre proveniente

do loteamento Jardim Rolinópolis, aprovado pela Prefeitura em 1952, localizado no bairro do

Butantã, na zona oeste. A proposta inicial era de implantar-se uma praça pública, entretanto,

devido à presença de “mata nativa natural”, considera-se oportuno seu cercamento, a

construção de sanitários e da sede administrativa, a fim de ser possível o manejo da vegetação

e a manutenção. É de 1987 a ordem de transformar a área em parque, no entanto, sua

implantação estende-se até junho de 1990, quando é inaugurado e aberto ao público71.

69 A administração da área foi transferida do Departamento de Patrimônios ao Depave, por meio do Termo de Transferência de Administração de Imóvel Municipal (arquivos do CDT/SVMA e processo administrativo n° 10- 017.398.87*94). 70 Trata-se de uma série de Cartilhas, elaborada para alguns parques municipais existentes, que apresentam dados como a caracterização da área, dos aspectos hídricos, da fauna, da flora e dos equipamentos instalados. Elaboradas pelos técnicos do Departamento de Parques e Áreas Verdes – Depave, da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente – SVMA, em setembro de 1994 (arquivos do CDT/SVMA). 71 Arquivos do Centro de Documentação Técnica - CDT/SVMA.

137

O Parque Santa Amélia corresponde à área verde proveniente de loteamento

executado em 1951, localizado no Itaim Paulista, extremo leste do município. Em meados da

década de 80, a área recebe algum tratamento e ganha o nome de praça. Entretanto, as

diversas reivindicações relativas à área, objetivando transformá-la em clube desportivo, em

campo de futebol, entre outros usos, motivaram a administração municipal a transformá-la em

parque municipal, em 1990, sendo inaugurado e aberto ao público em 199272.

O Parque Cidade de Toronto está localizado em espaço livre, doado por motivo

da lei de parcelamento do solo, pela Cia. City, quando da realização do loteamento no bairro

City América, em Pirituba, zona norte, em 1970. Em 1986, projeta-se uma praça para o local,

mas, devido aos acidentes com banhistas nos açudes ali existentes, transfere-se a área da

Administração Regional ao Depave, que constrói o parque. A implantação do parque é

produto do Acordo de Cooperação Econômica, Técnica e Gerencial entre as cidades de São

Paulo e Toronto, que o custeiam, juntamente com Consulado Geral do Canadá. Inaugurado

em 1992, apresenta características de parque canadense, especialmente quanto à vegetação,

topografia e lazer, além de possuir cerca de 60% de sua área ocupada por um lago artificial73.

Apresenta-se, a seguir, a Tabela 8 com os dados de cada parque.

72 Cartilha do Parque Santa Amélia, 1994, e arquivos do CDT/SVMA. 73 A área do parque foi uma das áreas integrantes do “sistema de recreio”, denominação dada pela Cia. City às áreas verdes doadas compulsoriamente à municipalidade no loteamento City América (BARTALINI, 1999; Arquivos do CDT/SVMA).

138

Tabela 8: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1989 e 1992.

Nº Ano implantação

Nome Zona Área (ha)

Origem – área Origem – recurso∗

1 1989 Chico Mendes Leste 6,16 Desapropriação Orçamento

2 1989 Raul Seixas Leste 3,30 Loteamento Orçamento

3 1989 Independência Sul 16,13 Terra pública¹ Orçamento

4 1989 Severo Gomes Sul 3,49 Loteamento Orçamento

5 1990 Jardim Felicidade Norte 2,88 Loteamento Orçamento

6 1990 Luis Carlos Prestes Oeste 2,71 Loteamento Orçamento

7 1992 Santa Amélia Leste 3,40 Loteamento Orçamento

8 1992 Cidade de Toronto Norte 10,91 Loteamento Orçamento+Acordo

Área Total 48,98

∗ A origem dos recursos obteve-se na pesquisa junto aos arquivos do CDT/SVMA ¹ Terra Pública indica que a área já pertencia a um órgão público e foi transferida ao Município; Elaborado pelo autor.

Quatro dos parques implantados têm sua história iniciada em anos anteriores

sendo, um com a desapropriação da área (Chico Mendes), e três apenas com a determinação

de implantação pelo Chefe do Executivo em áreas verdes de loteamento (Severo Gomes, Jd.

Felicidade e Luís Carlos Prestes). Nos quatro casos, contudo, a destinação de recursos

orçamentários e a conseguinte implantação do parque efetivam-se a partir de 1989.

Dos oito parques públicos do período, são utilizadas áreas de loteamento na

implantação de seis deles (75% dos casos), correspondendo a 54,5% (26,69 ha) da área total

de parques implantados.

A orientação, constante nos documentos pesquisados, de implantar parques com a

colaboração do setor privado e de entidades da sociedade civil, ocorre somente no Parque

Cidade de Toronto – parceria das cidades de São Paulo e Toronto, com aporte financeiro do

Consulado Geral do Canadá. A implantação dos demais parques – sete – se dá com a

utilização de recursos financeiros do orçamento municipal.

139

Nesta gestão é criado por lei o Parque Darcy Silva74, em área de 2,17 ha, em

Santo Amaro, na zona sul, mas não implantado. Ainda em 1992, iniciam-se estudos para a

implantação de parque público (Parque Primavera) na área do Aterro Sanitário Jacuí,

desativado no ano anterior.

Nos oito parques implantados por esta gestão observa-se que:

• ocorre a diminuição de suas áreas – cinco deles possuem área menor que 5,0 ha;

• privilegiam-se as regiões periféricas da cidade, populosas e carentes de

equipamentos públicos, especialmente o extremo da zona leste e a zona norte;

• há um acréscimo de cerca de 10% na área total dos parques da cidade, em razão

da implantação dos novos parques cujas áreas somam 48,98 ha75.

O instrumento urbanístico utilizado para a implantação de parques públicos é,

preponderantemente, a lei de parcelamento do solo – as áreas verdes de loteamento. Apesar de

já haver à disposição da administração municipal outros instrumentos, ainda que sem a

regulamentação do Estatuto da Cidade, eles não são utilizados.

4.2 Criada a SVMA (Gestão Maluf: 1993 a 1996)

Neste segundo período de análise, é eleito prefeito Paulo Maluf (Partido

Democrático Social – PDS, atual Partido Progressista – PP), identificado com o regime

militar e com atuação antidemocrática, candidato de partido político de oposição à sua

antecessora.

74 Parque Darcy Silva é criado pela Lei n. 10.992, de 1991, em área onde funciona o Clube Desportivo Municipal (CDM) e também ocupada por outras instituições, como associação de escoteiros, com direito de uso a título precário (arquivos do Depave). 75 Neste cálculo está sendo desconsiderado o Parque Anhanguera, pelo fato de sua área (950 ha) ser excessivamente superior a dos demais parques da cidade, o que acarretaria uma leitura imprecisa do cálculo.

140

Para esta gestão não foi encontrado na pesquisa realizada, apesar de várias buscas,

o programa de governo, planos de ações ou de metas, ou ainda relatórios de atividades ou

balanços da gestão. No que se refere à questão ambiental, o documento “A Questão

Ambiental Urbana: Cidade de São Paulo”, (SÃO PAULO, 1993), é apresentado como

subsídio para a política e gestão ambiental da cidade.

Este trabalho é dividido em quatro capítulos, sendo cada um deles constituído por

artigos elaborados por técnicos de várias secretarias da Prefeitura.

Os artigos do primeiro capítulo “Um Futuro para a Cidade: a Utopia Realizável”

assinalam que, por meio de ações pedagógicas e administrativas do Município na esfera da

Educação Ambiental, será possível proporcionar aos indivíduos plena consciência de suas

atitudes e, assim, contribuir para melhorar a qualidade de vida. São exemplos dessas ações: a

educação ambiental nas escolas e em Áreas de Preservação Ambiental; a capacitação de

professores e técnicos em educação ambiental; a realização de atividades de educação

ambiental nos parques.

No segundo capítulo, “Desafios da Cidade: Formas de Enfrentamento”, afirma-se

que o enfrentamento de todos os problemas da cidade deve ter como objetivo a melhoria da

qualidade de vida e a democratização dessa qualidade. Os artigos deste capítulo abordam

temas como: disposição final de resíduos sólidos; preservação, ocupação e recuperação

urbana na Região dos Mananciais; saúde pública; transportes, entre outros.

Os artigos do terceiro capítulo “Recriando a Cidade: Novos Instrumentos de

Planejamento e Gestão” apontam como fundamental para o presente e futuro das cidades o

planejamento ambiental, entendido como o planejamento urbano que leve em consideração a

interação dinâmica dos elementos físicos, biológicos e antrópicos. Para tanto, enfatiza estudos

como: o detalhamento da Carta Geotécnica do Município; a Carta Geológica como

instrumento de gestão do patrimônio urbano; o levantamento e cadastro arqueológico; o

141

inventário geral do patrimônio ambiental, cultural e urbano da cidade; e ainda, trabalhos sobre

o plano diretor e a questão ambiental. Neste capítulo ressalta-se o artigo de Silva (1993),

intitulado “Subsídios para a formulação de uma política para as áreas verdes” que afirma que

a política para as áreas verdes deve romper com a tradição de criá-las exclusivamente

associadas à questão do lazer, necessitando, portanto, de uma abordagem mais ampla. Afirma

ser necessário adequar essa política ao equacionamento mínimo da questão ambiental, da

legislação de uso e ocupação do solo, da preservação da vegetação existente, da utilização dos

instrumentos tributários e urbanísticos na ampliação das áreas verdes.

No quarto capítulo do livro, “Políticas para a Qualidade Ambiental”, recomenda-

se a implantação de políticas específicas, tais como: a preservação da memória da cidade; a

implementação e a viabilização de programas de revitalização ambiental; a criação de

incentivos fiscais; o “Programa um Milhão de Árvores”, o “Projeto Paisagístico para as

Marginais Tietê e Pinheiros”; o gerenciamento dos Parques Municipais da cidade;

levantamento faunístico dos parques e florístico das áreas verdes, entre outros. A respeito da

melhoria da qualidade de vida urbana, indica que sua obtenção se dá:

[...] através de um planejamento adequado, independente de interesses políticos, com a execução de planos diretores, a implantação de órgãos gerenciadores do meio ambiente, o melhoramento dos sistemas de controle de tráfego, a utilização de elementos naturais no desenho urbano e, principalmente, a inter-relação dos órgãos municipais, buscando unicidade no trabalho e procurando alternativas inteligentes e viáveis (SÃO PAULO, 1993, p. 513).

Este trabalho é publicado sob a coordenação da nova Secretaria, criada em

outubro de 1993, a Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA).

A estrutura organizacional da SVMA é composta pelo Depave, departamento

transferido da SSO, e pelos departamentos criados de Controle Ambiental (Decont) e

Planejamento Ambiental (Deapla).

142

Não há qualquer plano, projeto ou documento de governo, nem ações em que se

possa identificar a adoção pela Administração Municipal das propostas colocadas no trabalho

“A Questão Ambiental Urbana: Cidade de São Paulo”, com exceção do Programa um milhão

de árvores, divulgado pela imprensa.

Com este programa procura-se ampliar a arborização dos logradouros públicos da

cidade, contudo, pela falta de registros deste programa, não se pode identificar o quanto da

meta de um milhão é alcançado.

A partir da análise dos Balanços da Execução Orçamentária dos quatro anos desta

gestão, realizada sob os mesmos parâmetros utilizados para a gestão antecedente, é elaborada

a Tabela 9. Nesta Tabela constam os valores efetivamente gastos pela administração,

extraídos dos Balanços76, relativos à Prefeitura (PMSP), à Secretaria (SSO, em 1993, e depois

de 1994, à SVMA), ao Depave e aos programas de trabalho relacionados às despesas com

implantação de parques (Depave – Parques).

Tabela 9: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 1993/1996*

SSO/SVMA Depave Depave- Parques

ano

PMSP Balanço

Orçamentário despesas realizadas 1.000 R$

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

1993 3.849.278 102.946 2,67 9.079 0,24 1.284 0,03 1994 7.948.834 36.566 0,46 16.686 0,21 2.073 0,03 1995 13.757.671 95.573 0,70 67.160 0,49 22.059 0,16 1996 16.103.526 78.586 0,49 47.027 0,29 3.969 0,02 * Os valores estão corrigidos pelo índice IPCA (IBGE), para Reais (R$) de dezembro de 2008, através do site: www.bcb.gov.br/pre/portalcidadao/calc/index.asp. Fonte: Balanços Orçamentários do Município de São Paulo.

76 Os valores apresentados correspondem ás despesas realizadas no exercício e foram extraídos dos Balanços: Orçamentários: 1993 – Suplemento do DOM de 20/05/1994; 1994 – Suplemento do DOM de 06/05/1995; 1995 – Suplemento do DOM de 13/04/1996; 1996 – Suplemento do DOM de 23/04/1997.

143

Deve-se ressaltar neste período a alteração da moeda para Real, em julho de 1994,

e as respectivas conseqüências para a economia brasileira. Desta forma, pode-se destacar nos

dados extraídos dos Balanços, o seguinte: houve aumento real dos recursos municipais

(PMSP) no período, sendo o do último ano (1996), cerca de quatro vezes maior que o valor do

ano de 1993. Quanto ao orçamento da Secretaria, deve-se considerar a criação da SVMA em

1993, e seu primeiro orçamento no ano de 1994, decorrendo deste fato o decréscimo dos

valores, pois na nova estrutura estão excluídos os recursos financeiros destinados à limpeza

urbana, componente de despesa que permanece em SSO e que comprometem os maiores

valores da execução orçamentária. Na nova Secretaria (SVMA) o Departamento de Parques e

Áreas verdes (Depave) passa a ser o de maior peso em seu orçamento.

Em relação às despesas realizadas pelo Depave nota-se que, apesar dos valores

crescerem no período, não mantiveram a mesma proporcionalidade de aumento das despesas

totais do município. Esta relação se reproduz, ainda com maior diferença, nas despesas

relativas à implantação de parques (Depave – Parques). Nestas despesas destaca-se o valor do

ano de 1995, “pico” que pode ser associado à desapropriação de área de cerca de 60 ha na

zona leste, onde, posteriormente, inicia-se a implantação do Parque Vila do Rodeio, adiante

citada.

A comparação entre os valores orçados (os constantes nas Leis Orçamentárias

Anuais)77 e os executados (despesas realizadas constantes nos Balanços Orçamentários),

relativas à implantação de parques (Depave – Parques), está apresentada na Tabela 10, a

seguir.

77 Os dados orçamentários foram extraídos das Leis Orçamentárias Anuais (LOAs) do município, publicadas no Diário Oficial do Município (DOM): Em 1993 – Lei 11337 de 30/12/92 – DOM 16/01/93; Em 1994 – Lei 11459 de 29/12/93 – DOM 14/01/94; Em 1995 – Lei 11710 de 30/12/94 – DOM 05/01/95; Em 1996 – Lei 11959 de 29/12/95 – DOM 06/01/96.

144

Tabela 10: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques em São Paulo, entre 1993 e 1996.

Depave-Parques

ano orçamento - % sobre o orçamento total da PMSP

execução - % sobre a despesa total da PMSP

1993 0,08 0,03 1994 1,06 0,03 1995 0,14 0,16 1996 0,08 0,02

Fonte: Leis Orçamentárias Anuais e Balanços Orçamentários do Município de São Paulo

As despesas realizadas foram menores que os valores orçados. Nota-se que a

execução afasta-se da previsão orçamentária, com exceção do ano de 1995. Como adiante

demonstrado, não houve investimentos com recursos orçamentários em novos parques, salvo

a desapropriação da gleba realizada.

Na gestão de Paulo Maluf são implantados dois parques em São Paulo: Parque

dos Eucaliptos e Parque Burle Marx.

O Parque dos Eucaliptos corresponde à área verde municipal originada com o

loteamento denominado Residencial Morumbi, no bairro do Morumbi, na zona sul. Em 1988

é elaborado Termo de Cooperação, entre a Prefeitura e a Construtora Sobloco, que viabiliza a

implantação do parque na área verde pública contígua à área dos lotes. Entretanto, há uma

lacuna documental até 1995, ano da inauguração do parque, não sendo possível determinar,

com precisão, como se deu sua implantação pela referida construtora78.

O Parque Burle Marx, também inaugurado em 1995, é constituído pelos jardins

desenvolvidos por Burle Marx, em 1956, para a propriedade de Francisco Pignatari,

juntamente com o bosque que a cerca. Passou ao patrimônio público por doação compulsória,

quando da abertura do loteamento denominado Panamby, no fim da década de 1980, no bairro

do Morumbi, na zona sul. Constitui-se como uma exceção ao padrão dos demais parques

78 O Termo de Cooperação consta no parecer, de fls. 83 a 87, do processo administrativo n. 02.005.857.88*28. (Arquivos do CDT/SVMA).

145

municipais até então implantados, pelo fato do projeto, da implantação e sua manutenção,

terem sido terceirizados e regulados por convênio firmado, por 25 anos, entre a prefeitura e

empresa de investimentos imobiliários. O Decreto79 que cria o parque também regulamenta

seu uso, vedando a entrada de pessoas com animais, a realização de piqueniques e churrascos

e a prática de atividades esportivas, exceto jogging. Está presente na sua concepção a idéia da

valorização dos empreendimentos vizinhos, de alto padrão, pelo fato de contarem com um

parque de uso restrito à sua porta80 (BARTALINI, 1999; MACEDO e SAKATA, 2002).

Tabela 11: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1993 e 1996.

Nº Ano Nome Zona Área (ha)

Origem - área Origem - recurso∗

1 1995 Eucaliptos Sul 1,54 Loteamento Terceiros/construtora

2 1995 Burle Marx Sul 13,82 Loteamento Terceiros/construtora

Área Total 15,36

∗ A origem dos recursos obteve-se na pesquisa junto aos arquivos do CDT/SVMA. Fonte: elaborada pelo autor

Os dois parques ocupam áreas verdes oriundas de loteamento, localizadas no

bairro do Morumbi, de classe média e alta, na zona sul, e são implantados com recursos da

iniciativa privada, mais particularmente do setor imobiliário. As áreas destes parques, de

proporções limitadas, confirmam a tendência de diminuição das áreas dos parques públicos

implantados.

Em 1994, inicia-se a desapropriação de área com cerca de 60 ha na zona leste,

vizinha ao conjunto habitacional de Cidade Tiradentes, através de decretos de Interesse Social

e de Utilidade Pública. Somente em 1996 determina-se a implantação do Parque Vila do

Rodeio nesta área e tem início a execução de parte do gradil. As obras de implantação do

parque estendem-se até 2008. Considerando a tendência de diminuição das áreas dos parques

79 Decreto Municipal n. 35.537 de 1995 (arquivos do CDT/SVMA). 80 Em 28/09/95, o jornal “O Estado de São Paulo”, publica a manchete: “São Paulo vai ganhar seu 1º parque terceirizado”. No artigo, além de salientar a implantação do parque por empresa particular, consta o slogan “melhor qualidade de vida” que aponta a área com menor adensamento e a valorização dos empreendimentos vizinhos com um parque de uso restrito, isto é, limitando aos usuários a pratica de caminhadas e corridas.

146

públicos implantados, também nesta administração, a desapropriação de uma área de 60 ha é

atípica. Esta ação não explicita a quais objetivos está vinculada, uma vez que a própria

destinação da área para parque público ocorreu somente em 1996, e a implantação do parque

efetiva-se 12 anos depois.

O Parque Vila Prudente, posteriormente denominado Parque Professora Lídia N.

Diogo, é criado por lei de 1996, mas não implantado. A área do parque corresponde à junção

do Clube Desportivo Municipal e de parte da gleba do Crematório Municipal. Somente anos

depois, iniciam-se as obras de implantação do parque.

Em 1994, é retomada a elaboração da Agenda 21 Local, iniciada na gestão

anterior, e aprovada em 1996.

A localização destes parques públicos implantados por esta gestão e a participação

da iniciativa privada na sua implantação, de forma a valorizar seus empreendimentos

imobiliários, mostram uma ação da administração associada a interesses imobiliários,

desvinculada das orientações presentes nos documentos produzidos neste governo81.

4.3. Continuidade! (Gestão Pitta: 1997 a 2000)

Nas eleições de 1996, elege-se Celso Pitta (Partido Progressista Brasileiro – PPB,

atual Partido Progressista – PP) para prefeito da cidade de São Paulo, ex-Secretário das

Finanças da administração de Paulo Maluf e por ele apoiado politicamente.

O plano de governo é apresentado no documento “100 dias de Gestão – Projeto

Visão”, no qual constam também as ações desenvolvidas nos primeiros cem dias da

81 A esse respeito, cabe citar outros dados que demonstram o perfil da política urbana implementada na cidade por esta administração. Conforme Rolnik (1997a, p. 186), foi investido entre 1993 e 1994, na rubrica investimentos do orçamento municipal, 85% em obras no vetor da cidade mais valorizado que, por conseguinte, geram ainda mais valorização. Obras como o Túnel sob o Parque Ibirapuera e a Avenida Nova Faria Lima, ambas na zona sudoeste da cidade.

147

administração, elaborado pela Secretaria Municipal de Planejamento82 – Sempla. Ainda, como

balanços da administração, são elaborados os documentos: “Os 100 Dias da Atual Gestão” e

“Balanço de Gestão – 1997”. Este último correspondente às ações desenvolvidas no primeiro

ano da gestão.

O plano de governo para o quadriênio estabelece uma diretriz global, desdobrada

em sete diretrizes básicas, de caráter estratégico. A diretriz global corresponde a:

[...] potencializar as tendências de transformação de São Paulo de Pólo Industrial da Nação para Centro Internacional de Negócios e Capital Econômica do Mercosul, de modo a aumentar sua área de influência e seu poder de competitividade no conjunto das grandes metrópoles mundiais (“100 dias de gestão – Projeto Visão”, 1997, p. 18).

Das sete diretrizes básicas, três delas traduzem um caráter geral da proposta da

gestão: ênfase em projetos na área social; aproximação com a sociedade e fortalecimento da

cidadania; e aprimoramento e modernização administrativa. As demais diretrizes convergem

para campos de atuação específicos: política de fomento aos pólos regionais de

desenvolvimento; ênfase ao setor terciário, em especial às micro-empresas; incentivo ao

turismo cultural, esportivo e de negócios; e racionalização dos transportes, com prioridade

para o transporte coletivo (Projeto Visão – Balanço de Gestão - 1997, p. 9-10).

O Plano remete, no âmbito do planejamento, à necessidade de elaboração de um

plano diretor, nos termos estabelecidos pela Lei Orgânica Municipal, compatível com a

diretriz global posta para a cidade.

A partir das diretrizes – global e básicas – define projetos, programas e linhas de

ação nos campos: do desenvolvimento do fomento econômico, do desenvolvimento social, de

infra-estrutura e serviços públicos urbanos, de segurança pública e de desenvolvimento e

modernização da administração municipal.

82 É secretário municipal de planejamento no governo Celso Pitta, Gilberto Kassab.

148

O Plano de Governo situa as ações relacionadas ao verde e meio ambiente no

campo do desenvolvimento social e, dentre suas diretrizes, estabelece como prioridade a

ampliação de áreas verdes.

O documento “Os 100 Dias da Atual Gestão - 1997”, elaborado pela SVMA,

indica a perspectiva de continuidade administrativa, apresenta o balanço dos 100 primeiros

dias e o seu projeto de ação para os quatro anos de governo, especificando algumas metas.

Este documento, no que se refere à implantação de parques públicos, estabelece o

Programa Plurianual de Novos Parques Municipais. Este Programa parte da identificação de

21 áreas verdes passíveis de serem transformadas em Parques Municipais nos 4 anos da

administração, entre 1997 e 2000. Define como objetivos: a) dotar cada Administração

Regional com ao menos 1m² de Parque por habitante; b) acrescentar aos atuais 1.509 ha de

área total de parques públicos existentes, mais 720 ha; c) implantar, ainda no ano de 1997, os

parques Campo de Marte, Vila Prudente e da USP.

Após o primeiro ano do mandato, é publicado o documento “Balanço de Gestão -

1997”, coordenado pela Sempla, que apresenta as ações realizadas. No âmbito da política

ambiental, constam duas principais atividades: a intensificação de iniciativas de educação

ambiental, baseada nos preceitos da Agenda 21 Local; e a implantação de projetos para

enfrentamento dos grandes problemas ambientais identificados como: a poluição do ar e das

águas, o tratamento do lixo e a carência de áreas verdes.

Entendendo a carência de áreas verdes como um problema ambiental, o

documento “Balanço de Gestão – 1997” estabelece dois programas para o enfrentamento

desta questão: a) “Um milhão de árvores”, continuidade ao programa implantado na gestão

anterior; b) “Um metro quadrado de parque por habitante em cada Administração Regional da

Cidade”, programa que visa aumentar o índice de áreas verdes públicas da cidade.

149

Segundo este documento, o programa “Um milhão de árvores”, atingiu desde o

seu início, na gestão anterior, o total de 395 589 mudas, sendo que 93.908 plantadas somente

em 97, priorizando-se o plantio em espaços livres, praças e parques83.

No documento “Balanço de Gestão - 1997”, em relação ao programa de

implantação de parques, consta a proposta de acrescentar, não mais 21, mas 23 parques

municipais aos 31 existentes, porém reconhece que “problemas de ordem financeira retardam

a sua implementação”. O Balanço indica, apesar das dificuldades financeiras, a realização de

levantamentos planialtimétricos, anteprojetos paisagísticos e orçamentos para sete áreas:

Darcy Silva, Vila Rodeio, Heróis da FEB, Ganhembu, Boa Esperança, Forte do Leme e

Rincão. Ainda sobre áreas verdes, indica a execução de levantamento e anteprojetos para as

áreas localizadas nas bacias dos córregos a serem canalizados pela Prefeitura no programa

denominado PROCAV - Programa de Canalização de Córregos (Balanço de Gestão- 1997,

p.139-140).

Para a análise dos Balanços da Execução Orçamentária dos quatro anos desta

gestão, é elaborada a Tabela 12, na qual constam os valores efetivamente gastos pela

administração, extraídos dos Balanços84, relativos à Prefeitura (PMSP), à Secretaria (SVMA),

ao Departamento (Depave) e aos programas de trabalho relacionados às despesas com

implantação de parques (Depave – Parques).

83 O plantio de mudas do Programa Um Milhão de Árvores, desde o seu início, é executado tanto pela administração direta quanto pela empresa permissionária dos serviços de plantio e manutenção, mediante a exploração de publicidade nos displays protetores (Balanço de Gestão-1997, p. 139). 84 Os valores apresentados correspondem ás despesas realizadas no exercício e foram extraídos dos Balanços: Orçamentários: 1997 – Suplemento do DOM de 30/04/1998; 1998 – Suplemento do DOM de 05/06/1999; 1999 – Suplemento do DOM de 17/05/2000; 2000 – Suplemento do DOM de 15/05/2001.

150

Tabela 12: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 1997/2000*

SVMA Depave Depave- Parques

ano

PMSP Balanço

Orçamentário despesas realizadas 1.000 R$

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

1997 15.011.948 74.508 0,50 40.282 0,27 998. < 0,01 1998 15.670.418 64.910 0,41 32.649 0,21 0 - 1999 13.171.619 60.520 0,46 27.599 0,21 0 - 2000 11.440.022 53.246 0,47 24.697 0,21 0 - * Os valores estão corrigidos pelo índice IPCA (IBGE), para Reais (R$) de dezembro de 2008, através do site: www.bcb.gov.br/pre/portalcidadao/calc/index.asp. Fonte: Balanços Orçamentários do Município de São Paulo.

Nesta gestão, destaca-se a diminuição das despesas municipais (PMSP) da ordem

de 24% no período. Quanto aos recursos da Secretaria, observa-se que, apesar da diminuição

dos valores absolutos, mantêm-se com a mesma proporcionalidade, isto é, próximos de

0,50%, em relação ao total das despesas municipais. Em relação às despesas realizadas pelo

Departamento (Depave), que continua como principal componente da SVMA (comparando

suas despesas às da SVMA), nota-se que os valores absolutos reduziram ao longo dos quatro

anos, representando pouco mais de 0,20% em relação às despesas totais do município. As

despesas relativas à implantação de parques (Depave-Parques), por sua vez, não aconteceram

em três anos da administração e são insignificantes no primeiro ano.

Na Tabela 13, a seguir, comparam-se os valores orçados (constantes nas Leis

Orçamentárias Anuais)85 e os executados (despesa realizadas constantes nos Balanços

Orçamentários), relativos aos Programas de Trabalho que correspondem à implantação de

parques e aquisição de áreas verdes (Depave –Parques).

85 Os dados orçamentários foram extraídos das Leis Orçamentárias Anuais (LOAs) do município, publicadas no Diário Oficial do Município (DOM): Em 1997 – Lei 12287 de 30/12/96 – DOM 07/01/97; Em 1998 – Lei 12544 de 30/12/97 – DOM 14/01/98; Em 1998 – Lei 12783 de 30/12/98 – DOM 15/01/99; Em 2000 – Lei 12963 de 30/12/99 – DOM 12/01 00.

151

Tabela 13: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques em São Paulo, entre 1997e 2000.

Depave-Parques

ano orçamento - % sobre o orçamento total da PMSP

execução - % sobre a despesa total da PMSP

1997 0,08 < 0,01 1998 0,07 - 1999 0,02 - 2000 0,03 -

Fonte: Leis Orçamentárias Anuais e Balanços Orçamentários do Município de São Paulo

Observa-se que apesar do orçamento prever recursos para implantação de parques

públicos, eles não aconteceram. Considerando que as diretrizes da gestão relativas a estes

trabalhos não se implementaram, fica caracterizado o discurso sem ação.

No ano de 2000, apesar de cerca de metade dos recursos orçamentários de

Depave-Parques estar especificamente destinado à implantação do Parque Ecológico de Vila

Prudente, ainda não foi desta vez que as obras aconteceram.

Na gestão de Pitta (1997-2000), há diretrizes de se implantar três parques públicos

ainda em 1997, de implementar o “Programa Plurianual de Novos Parques Municipais” e o

Programa “Um metro quadrado de parque por habitante em cada Administração Regional da

cidade”. Entretanto, o Programa Plurianual não é mencionado nem mesmo no relatório de

balanço de primeiro ano de governo, e quanto ao segundo Programa, fica restrito à realização

dos estudos de sete áreas. Em suma, nenhum parque público é implantado neste período.

Na proposta de implantar parques públicos em todas as regiões administrativas da

cidade (nas 21 Administrações Regionais existentes) denota-se uma abordagem distributiva

do equipamento em todo o território. Contudo, não passa de proposta, tendo em vista não

haver definição de instrumentos para sua aquisição e implantação, da destinação de recursos

para esse fim, nem tampouco se dispõe da localização dessas 21 áreas, mesmo nos arquivos

da SVMA, que apresentam uma lacuna sobre esse tema, quando se trata da produção desse

período da administração da cidade.

152

4.4. Agora tem o Estatuto da Cidade (Gestão Marta: 2001 a 2004)

Os anos de 1999 e 2000 foram marcados por inúmeras denúncias de corrupção na

administração municipal de São Paulo. A enorme repercussão de escândalos inicia-se com a

divulgação pela mídia da existência da “Máfia dos Fiscais” 86 nas Administrações Regionais

de São Paulo e, posteriormente, com a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito

(CPIs), que levaram a cassação do mandato político de alguns vereadores envolvidos em

escândalos. Conforme Chaia (2001), nas eleições de 2000 para o executivo municipal e a

vereança paulistana, os eleitores escolheram candidatos segundo critérios “pragmáticos ou

éticos”, comprometidos com melhorias nas condições de vida da população e com a

moralidade administrativa. Segundo este autor, este é o motivo pelo qual Marta Suplicy, do

PT, derrota Paulo Maluf, do PP, para o executivo, e tem-se a eleição de uma bancada, na

Câmara Municipal, com maior presença de candidatos alinhados às tendências de esquerda.

O levantamento das ações desenvolvidas na gestão de Marta Suplicy é realizado a

partir dos seguintes documentos: “180 Dias de Reconstrução”, constituindo-se como uma

espécie de balanço dos seis primeiros meses da administração, acrescido da indicação de

medidas a serem tomadas; “1000 Dias de Governo”, da mesma forma, corresponde a uma

síntese das principais ações da municipalidade realizadas no período, tendo ainda como foco a

realização do evento comemorativo dos 450 anos da cidade, em janeiro de 2004; e “Balanço

de Gestão - 2004”, documento elaborado tendo em vista o fim da gestão. Destes documentos

é possível depreender-se significativos elementos que balizaram as ações da administração,

inclusive no tocante à provisão de parques.

86 A “Máfia dos Fiscais” ou “Máfia das Propinas” tratou-se de um escândalo envolvendo a descoberta de uma rede de extorsão que operava através da cobrança de propinas por parte dos fiscais das Administrações Regionais da cidade e que conquistou amplo espaço nos meios de comunicação e interesse pela opinião pública. (Cardozo, 2000 e Góis, 2000, apud, CHAIA, 2001).

153

No estabelecimento de prioridades, a administração indica sete principais desafios

a serem enfrentados: 1) recuperação da capacidade operacional do poder público; 2)

democratização e descentralização da gestão; 3) ordenamento do espaço urbano; 4)

recuperação da credibilidade e capacidade financeira da Prefeitura; 5) revitalização da cidade,

por meio de melhoria dos serviços de manutenção e investimentos; 6) compromisso com as

políticas sociais; 7) incentivo ao desenvolvimento econômico da cidade (Balanço de Gestão –

2004).

Cabe destacar, como medida estruturante da proposta de gestão, a criação das 31

Subprefeituras, em substituição às Administrações Regionais, que incorporam as funções

operacionais das secretarias. Assim, as secretarias municipais passam a ser entendidas,

prioritariamente, como órgãos normativos, diretivos e coordenadores de grandes obras.

Conforme o Balanço de Gestão, o intuito deste modelo implantado é a descentralização da

gestão e a possibilidade de aumentar a participação popular nas demandas regionalizadas. Há

de se considerar, que esse processo se dá com embates e que a descentralização das funções

das várias secretarias, ocorre em graus distintos.

O documento “180 Dias de Reconstrução”, no que tange às medidas associadas ao

meio ambiente, particularmente as relativas aos parques públicos, aponta para a utilização da

“parceria” como estratégia na implantação dessas medidas. Esta parceria é proposta por meio

de Termo de Cooperação, Protocolo de Intenções ou, genericamente, como busca de parceria

com a iniciativa privada. Seguindo esta orientação, ainda nos primeiros meses de governo, é

efetivada a assinatura de Termo de Cooperação com a empresa Todaba Participações Ltda87

para a recuperação da biodiversidade em mil hectares da cidade, sendo definido como

87 A Todaba é uma “holding” e atua na área de licenciamento de produtos ligados ao meio ambiente, consultoria e em projetos de recuperação da biodiversidade, florestamento de espécies nativas e educação ambiental (www.todaba.com.br; acesso em jan. 2009).

154

primeiro projeto a implantação do Parque Vila do Rodeio88. Também é estabelecido Protocolo

de Intenções com a Editora Abril, para a criação e manutenção de parque89 no bairro de

Pinheiros (no antigo incinerador de resíduos), em área de 1,6 ha.

Dentre os projetos definidos no documento “180 dias de Reconstrução”, é

apresentado a campanha “Adote um Parque”, que objetiva a revitalização dos 31 parques

municipais existentes, por meio de parcerias com a iniciativa privada. Em médio prazo consta

a implantação de nove parques: 1) Jardim Herculano, 2) Darcy Silva, 3) Cidade Kemel, 4)

Jacuí, 5) Chácara das Flores, 6) Colinas de São Francisco, 7) Shangrilá, 8) Guanhembu e 9)

Itatinga. Outros projetos indicados são: a revitalização e requalificação da orla da represa

Guarapiranga; e a implantação do “Plano de Requalificação Arbórea da Cidade”.

No documento “1000 dias de Governo”, sob o título “2 milhões de m² em

parques”, a administração prevê até o final de 2004, que a cidade somará 2 milhões de m² de

parques aos 15 milhões de m² que possuía em 2001 – o que equivale a agregar aos 1.509 ha de

área de parques existentes, mais 200 ha. A administração calcula que a cidade ganhou, nestes

três anos, 58 mil árvores. (1000 dias de Governo, 2003, p.23)

Dentre as ações desenvolvidas durante o quadriênio, merece destaque a

elaboração e aprovação do Plano Diretor Estratégico (PDE). O PDE, aprovado em 2002, após

acordo pactuado por todos os segmentos da sociedade, estabelece um processo de

planejamento contínuo e descentralizado. Desta forma, são construídos de forma participativa

os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras (PREs), aprovados em 2004, junto com a

legislação de uso e ocupação do dolo (LUOS).

88 Consta ainda a seguinte afirmativa: “A Todaba aceitou também implantar o projeto completo proposto pela Secretaria [do Verde e do Meio Ambiente], que inclui as edificações e o cercado do Parque Vila do Rodeio” (“180 Dias de Reconstrução”, p. 32). 89 A área tratada no documento como parque corresponde a uma praça, atualmente denominada Praça Vitor Civita.

155

Neste trabalho, o estudo mais aprofundado sobre o PDE – 2002 é apresentado no

Capítulo 2, no entanto, cabe destacar alguns elementos particularmente relevantes na provisão

de parques públicos. A provisão de novos parques é acompanhada de indicação de sua

localização, dos instrumentos urbanísticos e financeiros e das metas para efetivação. Assim,

são definidos 13 parques públicos a serem implantados até 2006 e mais oito até 2012.

Entretanto, os PREs trazem relevantes alterações, sobretudo em relação à previsão

de implantação de parques públicos, incorporando novas demandas procedentes das

discussões em plenárias com a população. Como anteriormente visto, nos PREs estão

previstos 49 parques públicos previstos para 2006 e 22 para o ano de 2012.

Dentre os instrumentos de planejamento, gestão e desenvolvimento urbano do

PDE-2002, ressaltam-se a Área de Intervenção Urbana, que pode delimitar com maior

especificidade a aplicação da Outorga Onerosa e da Transferência do Direito de Construir, e o

Direito de Preempção que aparecem diretamente relacionados à provisão de parques nos

PREs, além do Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb), do Fundo Especial do Meio

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (FEMA), do Termo de Ajustamento de Conduta

(TAC) e do Termo de Compensação Ambiental (TCA).

A regulamentação da compensação ambiental, nos casos de licenciamento

ambiental, ganha relevância a partir do PDE-2002. Além de propiciar a compensação para a

cidade pela remoção de espécies arbóreas, para a administração municipal passa a ser

instrumento de custeio das ações públicas, como elaboração de projetos e execução de obras

relacionadas ao meio ambiente.

A regulação do estabelecimento da forma e cálculo da compensação ocorre por

meio de Portarias emitidas pela SVMA. A primeira Portaria, ainda na gestão Pitta, em 1999,

estabelece que a compensação deve se dar por meio de mudas de árvores plantadas no terreno

ou sua entrega à municipalidade. Em 2001, nova Portaria, revogadora da anterior, estabelece

156

que o plantio de mudas pode se dar nas imediações do empreendimento ou com a execução de

melhorias em áreas verdes públicas, com plantio de mudas ou execução de pequenas obras e

melhoramentos.

A partir de 2003, já com a instituição do TCA no PDE-2002, fica estabelecido que

a compensação poderá se dar através de execução de obras, serviços ou projetos em geral,

plantio no próprio terreno ou em outro local, entrega de mudas à municipalidade ou, ainda,

outra forma definida pela Administração para a implantação de novos parques ou recuperação

dos existentes. Deste modo, desde 2003 é possível converter 100% das mudas compensatórias

em obras e serviços vinculados as áreas verdes e parques, por meio do TCA, procedimento

que se torna habitual na administração a partir de então90.

Ainda cabe salientar, no âmbito das ações desenvolvidas, a edição de decreto, em

fevereiro de 2003, que delega aos Agentes de Controle Ambiental o poder de polícia

administrativa, cabendo-lhes a fiscalização e a aplicação de sanções na ocorrência de

infrações ambientais no município. Neste caso, o valor das multas aplicadas é revertido para o

FEMA. Este decreto capacita o Departamento de Controle Ambiental (Decont) da SVMA,

para a realização de suas competências (Balanço de Gestão – 2004).

Ressalta-se também, o empenho para a aprovação, em 2001, da lei que cria a Área

de Proteção Ambiental (APA) Capivari – Monos, a primeira APA municipal, possuindo 25

mil hectares, cuja discussão e formalização estendiam-se há quase dez anos. Em junho de

2003 é editado decreto que cria o Parque Natural do Carmo, local que contém espécies

remanescentes de Mata Atlântica da Área de Preservação Ambiental do Carmo, medida que

torna possível a preservação, através de manejo adequado, de importante área verde na zona

leste da cidade.

90 As portarias emitidas nesse período pela SVMA são: nº.88/SVMA.G/1999; nº.122/SMMA/2001; nº.136/SVMA.G/2003; nº.26/SVMA.G/2004. A forma de cálculo da compensação ambiental determina o montante em reais correspondente à compensação.

157

Em relação à arborização urbana, a administração divulga que durante sua gestão

são plantadas 86 mil árvores 91 (Balanço de Gestão, 2004, p.92). Cabe salientar que apesar da

arborização da cidade ser tema sempre presente nas propostas e planos, não se divulgam

dados mais exemplificativos da sua execução.

A administração municipal nesse período elabora duas publicações, importantes

estudos do sítio urbano e indicativos para a elaboração de diagnósticos da cidade: o Atlas

Ambiental e o Geo Cidade de São Paulo. O Atlas Ambiental da Cidade de São Paulo

apresenta levantamento da flora, fauna, clima, hidrografia e outros aspectos importantes da

ecologia urbana do município, com vistas à elaboração de diagnóstico e bases para a definição

de políticas públicas para as áreas verdes no município de São Paulo. O Geo Cidade de São

Paulo apresenta um panorama sobre o estado do meio ambiente no município, com o

propósito de fornecer dados para a avaliação de sua situação, a partir de considerações acerca

dos determinantes específicos produzidos pelo processo de urbanização sobre os recursos

naturais e os ecossistemas da cidade e seu entorno.

A Tabela 14, a seguir, apresenta a análise dos Balanços da Execução

Orçamentária desta gestão, na qual constam os valores efetivamente gastos pela

administração, extraídos dos Balanços92, relativos à Prefeitura (PMSP), à Secretaria (SVMA),

ao Departamento (Depave) e aos programas de trabalho relacionados às despesas com

implantação de parques (Depave – Parques).

91 De acordo com o publicado, o plantio de mudas realizado corresponde a “309% a mais do que foi plantado pela administração anterior” (Balanço da Gestão, 2004, p. 92). Dados que conflitam com os divulgados pela gestão de Pitta que indicava o plantio de mudas na ordem de 93.000, somente em 1997. 92 Os valores apresentados correspondem ás despesas realizadas no exercício e foram extraídos dos Balanços: Orçamentários: 2001 – Suplemento do DOM de 29/05/2002; 2002 – Suplemento do DOM de 01/05/2003; 2003 – Suplemento do DOM de 06/07/2004; 2004 – Suplemento do DOM de 03/06/2005.

158

Tabela 14: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 2001/2004*

SVMA Depave Depave- Parques

ano

PMSP Balanço

Orçamentário despesas realizadas 1.000R$

despesas realizadas 1.000R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000R$

participação sobre total da PMSP

%

2001 13.141.958 62.314 0,47 32.101 0,24 122 0 2002 14.031.729 67.812 0,48 36.186 0,26 83 0 2003 15.014.365 71.203 0,47 41.163 0,27 0 - 2004 16.108.270 78.302 0,49 45.242 0,28 0 - * Os valores estão corrigidos pelo índice IPCA (IBGE), para Reais (R$) de dezembro de 2008, através do site: www.bcb.gov.br/pre/portalcidadao/calc/index.asp. Fonte: Balanços Orçamentários do Município de São Paulo.

Neste período, as despesas municipais (PMSP) apresentam um crescimento da

ordem de 22% ao longo dos quatro anos; e as despesas da SVMA, mantêm o mesmo peso no

total das despesas, inferior a 0,50%. Em relação às despesas realizadas pelo Departamento

(Depave), observa-se um ligeiro aumento, próximo a 16% no período, e continua como

principal órgão da SVMA (comparando suas despesas às da SVMA). As despesas relativas à

implantação de parques (Depave-Parques), nos dois primeiros anos apresentam valores

irrisórios, enquanto nos dois últimos anos estão zeradas.

Os valores orçados (constantes nas Leis Orçamentárias Anuais)93 e os executados

(despesa realizadas constantes nos Balanços Orçamentários), relativos a implantação de

parques (Depave – Parques), são apresentados na Tabela 15, a seguir.

93 Os dados orçamentários foram extraídos das Leis Orçamentárias Anuais (LOAs) do município, publicadas no Diário Oficial do Município (DOM): Em 2001 – Lei 13104 de 28/12/00 – DOM 19/01/01; Em 2002 – Lei 13258 de 28/12/01 – DOM 24/01/02; Em 2003 – Lei 13480 de 03/01/03 – DOM 06/02/03; Em 2004 – Lei 13700 de 24/12/03 – DOM 10/02/04.

159

Tabela 15: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos em São Paulo, entre 2001 e 2004.

Depave-Parques

ano orçamento - % sobre o orçamento total da PMSP

execução - % sobre a despesa total da PMSP

2001 0,01 0 2002 0* 0 2003 0,009 - 2004 0,02 -

*Em 2002 estas dotações orçamentárias apresentaram valores simbólicos, na grandeza de mil reais. Fonte: Leis Orçamentárias Anuais e Balanços Orçamentários do Município de São Paulo

Comparando-se os percentuais, observa-se que o orçamento prevê parcos recursos

para implantação de parques públicos, e na sua execução eles são tão irrisórios que não

chegam a ter representação percentual nos dois primeiros anos e inexistiram nos dois últimos.

O único parque implantado no período é o Parque Chácara das Flores,

localizado em Guaianazes, na zona leste, com área de 4,17 ha. Inaugurado em 2002, sua

história começa, no entanto, há mais de dez anos. Em 1990 a população moradora no entorno,

em conjuntos habitacionais populares, reivindica a implantação do parque, na área constituída

por uma pequena parcela de vegetação significativa, pertencente ao loteamento da chácara

anteriormente ali existente. Nessa ocasião a área é indicada para desapropriação pelo

município, entretanto, por não haver recursos financeiros, as tratativas a este respeito

estendem-se pelos anos seguintes 94. Conforme divulgado pela SVMA (Informe da Assessoria

de Comunicação e Eventos, de 28 de junho de 2000), as obras de implantação do parque

estavam sendo realizadas pela Construtora Birmann, como parte de uma Operação Interligada,

implementada no período, com a participação da empresa Comgás (Companhia de Gás de São

Paulo), sem ter sido possível determinar em que termos 95. O PDE-2002 estabelece como meta

94 Conforme cópias do processo administrativo n. 09.001.662-89*79 (Arquivos do CDT/SVMA). Na pesquisa não foi possível determinar o processo expropriatório da área. 95 Na pesquisa junto aos arquivos do CDT/SVMA, não foi possível determinar outros documentos que esclarecessem, com precisão, elementos da referida Operação Interligada e da participação da Comgás na implantação do parque.

160

para a implantação deste parque o ano de 2006, contudo, foi implantado e entregue à

população ainda em 2002.

Tabela 16: Parque público implantado em São Paulo entre 2001 e 2004.

Nº Ano Nome Zona Área (ha)

Origem área

Origem recurso

Previsão*

1 2002 Chácara das Flores Leste 4,17 Desapropriação Operação Interligada

PDE/06

* PDE refere-se ao PDE-2002. As metas são indicadas por 06 e 12, referindo-se aos anos de 2006 e 2012.

Na gestão de Marta Suplicy, inicia-se a prática administrativa de criar parques

públicos por decreto. Desta forma, são criados onze parques públicos. Este ato administrativo,

que não necessariamente se vincula ao início da implantação do parque, torna-se freqüente

também na gestão seguinte.

Em dezembro de 2004, último mês da administração, são inaugurados sete dos

onze parques criados. No entanto, mesmo estando com as obras de implantação adiantadas, de

acordo com o cronograma da época, por não estarem concluídos, não é possível computá-los

como implantados. Em geral, restava a execução de serviços complementares. Deste modo,

estes parques públicos são considerados em implantação no final da gestão de Marta Suplicy,

e estão a seguir indicados na Tabela 17.

161

Tabela 17: Parques públicos em implantação em São Paulo, em dezembro de 2004.

Nº Nome Zona Área (ha)

Origem área

Origem recurso

Situação Previsão*

1 Colinas S. Francisco Oeste 4,90 Loteamento TCA Obra PDE/06

2 Lydia N. Diogo (VP) Leste 6,00 Equipamento¹ TCA Obra PRE/06

3 Do Cordeiro (1ª fase) Sul 3,40 Loteamento TCA Obra PRE/06

4 Jacintho Alberto Norte 4,09 Loteamento TCA Obra Não

5 Vila do Rodeio Leste 61,30 Desapropriação² TCA Obra PDE/06

6 Pinheirinho d’Água Norte 25,03 Loteamento TCA Obra PDE/06

7 Jd. Sapopemba³ Leste 5,30 Loteamento TCA Obra Não

Área total 110,02

*PDE refere-se ao PDE-2002 e PRE aos PREs-2004. As metas são indicadas por 06 e 12, referindo-se aos anos de 2006 e 2012. ¹ Terras do município e já ocupadas por equipamentos públicos; ² Origem da área classificada como desapropriação em função de sua preponderância (98%) frente a área total do parque; ³ Esta área é implantada como praça (Nilo Coelho). Fonte: Relatórios do Depave/ 2005 e processos administrativos de implantação de cada parque.

Exceto o Parque Jacintho Alberto e o Jardim Sapopemba, os demais parques em

implantação fazem parte das metas estabelecidas no PDE-2002 e/ou nos PREs. Na

implantação destes parques (elaboração de projetos e execução das obras) são empregados

Termos de Compensação Ambiental (TCAs)96. A entrada destes recursos ocorre ao lado da

menor destinação de recursos orçamentários, marcando uma alteração no processo de custeio

dessas ações.

4.5 Continuidade? (Gestão Serra/Kassab: 2005 a 2008)

Nas eleições municipais de São Paulo, em 2004, a prefeita Marta Suplicy não se

reelege, saindo vitorioso José Serra (PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira), que

exerce seu mandato em 2005 e 2006. Neste último ano, por ter sido candidato e eleito para o

96 Conforme os processos administrativos de implantação de cada um dos parques e os Relatórios de Depave/2005 (Arquivos do Depave/SVMA).

162

Governo do Estado, assume a Prefeitura, em abril de 2006, o seu vice Gilberto Kassab (DEM

– Democratas).

O Programa de Governo97 elaborado à época das eleições de 2004, denominado

“São Paulo 2005/2008 – Programa Serra Prefeito”, considera que São Paulo deve se

consolidar como cidade mundial e, para tanto, necessita de uma estratégia de

desenvolvimento que reforce os atrativos e atenue os problemas que possam afastar da cidade

os centros de decisão das grandes empresas e os produtores de cultura. Presente a idéia de

manter a cidade como pólo de serviços e cultura, consolidando-a no capitalismo globalizado.

Neste Programa são identificados os problemas e é apontado o que fazer em

relação a cada um deles, nas seguintes áreas de trabalho da administração municipal: saúde;

educação; esporte, lazer e cultura; proteção social; segurança e trânsito. As propostas

apresentadas, no contexto dessa estratégia, decorrem da identificação dos problemas urbanos

e, em geral, a solução indicada é genérica e muitas delas passam pela necessidade de maior

entrosamento entre a prefeitura e o governo do estado. Esta afirmativa se faz, possivelmente,

em decorrência de, nesse momento, o partido político que está à frente do governo do Estado

de São Paulo ser o mesmo de Serra.

Quanto ao meio ambiente, o Programa aponta que alguns dos principais

problemas urbanos de São Paulo, que afetam a qualidade de vida e destroem as bases do

desenvolvimento sustentado da cidade, estão relacionados à degradação do meio ambiente

como: as enchentes; as ilhas de calor; a poluição do ar, sonora e visual; o baixo índice de

áreas verdes; e a ocupação desordenada de mananciais, entre outros.

Quanto às áreas verdes, o Programa de Governo identifica que a cidade tem um

enorme déficit dessas áreas, “um terço do mínimo considerado aceitável”, e propõe:

a) criar novas áreas verdes - praças, bosques e parques públicos;

97 O Programa de Governo é obtido junto ao Diretório Municipal de São Paulo do PSDB, partido político de José Serra.

163

b) implantar um sistema integrado de áreas verdes incluindo estímulos ao plantio de espécies nativas; c) oferecer mudas gratuitas aos moradores dos bairros mais novos e ainda não suficientemente arborizados; d) ampliar as parcerias com a iniciativa privada e organizações não governamentais para manutenção, implantação de serviços e ofertas de atrativos nos parques urbanos. (Programa Serra Prefeito, 2004, [s.p.])

Nestas propostas do Programa de Governo de Serra, deve-se ressaltar o visível

distanciamento entre as ações indicadas e o estabelecido para o Sistema de Áreas Verdes do

município, na Lei Orgânica do Município e nas diretrizes e metas definidas no PDE e nos

PREs.

Nesta administração a execução das ações, particularmente as consoantes ao meio

ambiente, contam com um novo cenário caracterizado por maiores recursos financeiros. Estes

recursos provêm do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável –

FEMA – e da parcela que compete à SVMA do Fundo de Desenvolvimento Urbano –

Fundurb, fundos previstos no PDE/2002, e cujos recursos apresentam-se destacados do

orçamento da SVMA, isto é, de acordo com a nomenclatura adotada, correspondem a outros

órgãos.

O FEMA98 aparece no orçamento municipal desde 2003. Entretanto, os recursos

financeiros provenientes deste fundo ganham vulto somente a partir de 2007, com os Créditos

de Carbono. Os Créditos de Carbono correspondem a uma espécie de “moeda ambiental” que

é comprada pelos países poluidores para ajudar a cumprir as metas de redução de poluentes na

atmosfera, estabelecidas pelo Protocolo de Quioto99. Em setembro de 2007, a Prefeitura de

98 O FEMA tem por finalidade dar suporte financeiro aos Planos, Programam e Projetos que visem ao uso racional e sustentável dos recursos naturais, ao controle, à fiscalização, defesa e recuperação do meio ambiente e às ações de educação ambiental (Lei n. 13.155/2001 e Decreto n. 47.713/2002). 99 Criado em 1997, o Protocolo de Quioto estabelece metas de redução de emissão de gases para os países desenvolvidos a serem atingidas no período de 2008 a 2012. Para facilitar o cumprimento das metas o Protocolo estabelece três mecanismos: o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), a implementação conjunta e o comércio de emissões. O MDL, único mecanismo que envolve a participação de países em desenvolvimento como o Brasil, propicia a transferência de recursos e tecnologias limpas de países desenvolvidos para países em desenvolvimento, contribuindo para a sustentabilidade ambiental. O Protocolo decorre da Convenção – Quadro das Nações Unidas sobre Mudança de Clima, também chamada Convenção do Clima. Desde a Eco – 92, quando

164

São Paulo realiza o primeiro leilão de créditos, gerado pelo projeto aprovado do Aterro

Sanitário Bandeirantes, localizado na região de Pirituba e Perus, na zona norte, quando se

arrecada cerca de R$ 33 milhões100, depositados na conta corrente do fundo em fevereiro de

2008 (Relatório de Atividades – CONFEMA- 2008). A aplicação desses recursos deve ocorrer

em ações ambientais na região que os origina, conforme Resoluções do CONFEMA101.

Com o segundo leilão, em setembro de 2008, a Prefeitura arrecada cerca de R$ 37

milhões102 (é previsto para o início de 2009 o depósito do valor líquido na conta corrente do

FEMA, descontado comissão e conversão do câmbio), com os créditos gerados pelo

aproveitamento do Biogás dos Aterros Sanitários Bandeirantes e São João, na zona norte e

leste, respectivamente, regiões que deverão receber a aplicação dos recursos.

A discussão da aplicação dos recursos gerados pelos leilões é realizada em

Audiências Públicas, a partir de projetos elaborados pela SVMA e pela Subprefeitura da

região (Relatório de Atividades CONFEMA – 2008).

Quanto ao Fundurb, cujos recursos são constituídos por diversos instrumentos do

EC regulados pelo PDE-2002, como anteriormente citado, somente a partir de 2007 seus

valores se tornam expressivos como fonte de recursos financeiros. Estes valores do Fundurb, a

seguir apresentados, correspondem à parcela que compete à SVMA.

Sendo assim, a execução dessas ações conta com recursos orçamentários e

recursos dos fundos, aos quais se somam a possibilidade de utilização dos TCAs.

se criou a Convenção, houve várias Conferências para tratar do tema, sendo na de 1997 criado o Protocolo de Quioto, que em 2005 entrou em vigor quando foi ratificado por países responsáveis por pelo menos 55% das emissões. Os Estados Unidos, responsável por 36% do total mundial das emissões, ainda não o ratificou. (INFORMA - Informativo do Ministério do Meio ambiente, fevereiro/2005. Disponível em: <www.mma.gov/estruturas/_arquivos/quioto_2005.pdf>. Acesso em jul. 2008). 100 http://www.prefeitura.sp.gov.br. Acesso em outubro de 2007. 101 As Resoluções do CONFEMA dispõem que os recursos deste primeiro leilão devem ser aplicados, dentre outros locais, na implantação dos parques lineares, Perus, Bamburral e do Fogo e ainda nas desapropriações, remoção de famílias, projetos, obras, entre outras despesas necessárias (Resoluções: 38/CONFEMA/2007 e 48/CONFEMA/2008; Quadro de Detalhamento de Despesas – Recursos do FEMA – Créditos de Carbono – Exercício 2008 – Supervisão Geral de Administração SGA/SVMA). 102 <www.portal.prefeitura.sp.gov.br/subrefeituras/perus> acesso em dezembro/2008.

165

Na Tabela 18, a seguir, elaborada a partir dos Balanços Orçamentários do

Município103 no período, constam os valores das despesas realizadas relativos à Prefeitura

(PMSP), à Secretaria (SVMA), ao Departamento (Depave) e aos programas de trabalho

relacionados à implantação de parques (Depave-Parques).

Tabela 18: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 2005/2008*

SVMA** Depave*** Depave- Parques

ano

PMSP Balanço

Orçamentário despesas realizadas 1.000 R$

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

despesas realizadas 1.000 R$

participação sobre total da PMSP

%

2005 15.881.169 74.794 0,47 30.634 0,19 0 - 2006 18.306.079 102.616 0,56 - - 19.568 0,11 2007 21.587.092 131.966 0,61 - - 26.381 0,12 2008 24.176.052 142.622 0,59 - - 26.518 0,11 * Os valores estão corrigidos pelo índice IPCA (IBGE), para Reais (R$) de dezembro de 2008, através do site: www.bcb.gov.br/pre/portalcidadao/calc/index.asp ** Estes dados não incluem os fundos: Fundurb e FEMA. *** A partir de 2006 o orçamento do Depave foi centralizado no Gabinete do Secretário de SVMA. Fonte: Balanços Orçamentários do Município de São Paulo.

Neste período houve uma evolução significativa em valores reais da receita da

Prefeitura. As despesas municipais (PMSP) cresceram cerca de 50% ao longo dos quatro

anos. As despesas da SVMA, por sua vez, apesar dos valores absolutos quase dobrarem no

período, apresentam uma participação sobre o total da PMSP ainda modesta, com crescimento

de cerca de 25% sobre o total das despesas, tendo seu pico em 2007, quando representam

0,61.

A partir de 2006, os recursos orçamentários relativos aos programas dos

Departamentos que compõem a SVMA foram centralizados no Gabinete do Secretário, com o

103 Os valores apresentados correspondem ás despesas realizadas no exercício e foram extraídos dos Balanços: Orçamentários. Em 2004, com a implantação do novo Sistema de Execução Orçamentária (NovoSEO), estes dados passam a ser disponibilizados na rede interna de computadores, podendo ser acompanhados pelo Legislativo. A partir de 2005 o Balanço Anual do Município, além de estar disponibilizado na integra na Biblioteca da Secretaria de Finanças do Município de São Paulo, passa a ser disponibilizado no site: www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/financas/contaspublicas/.

166

argumento de facilitação da gestão orçamentária. Sendo assim, somente em 2005 pode-se

observar a participação das despesas do Departamento (Depave) em relação à PMSP.

As despesas concernentes à implantação de parques (Depave-Parques) no

primeiro ano inexistiram, contudo, nos três anos seguintes voltam a ser mais significativas.

Para a comparação entre os valores orçados (constantes nas Leis Orçamentárias

Anuais)104 e os executados (despesas realizadas constantes nos Balanços Orçamentários),

relativos a implantação de parques (Depave –Parques), apresenta-se a Tabela 19 a seguir.

Tabela 19: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos

em São Paulo, entre 2005 e 2008.

Depave-Parques ano orçamento - % sobre o

orçamento total da PMSP execução - % sobre a despesa

total da PMSP 2005 0,01 - 2006 0,06 0,11 2007 0,10 0,12 2008 0,14 0,11

Fonte: Leis Orçamentárias Anuais e Balanços Orçamentários do Município de São Paulo

Observa-se que as despesas com o item implantação de parques retornam entre as

despesas municipais a partir de 2006, adquirindo maior peso nos últimos anos da gestão,

indicando uma alteração nas diretrizes e metas da administração no decorrer desta gestão.

Na Tabela 20, a seguir, estão indicados os valores correspondentes às despesas

autorizadas e às despesas realizadas do FEMA e do Fundurb/SVMA, extraídos dos Balanços

Orçamentários da PMSP. Indica-se, ainda, o percentual das despesas realizadas em relação à

despesa total da PMSP.

104 Os dados orçamentários foram extraídos das Leis Orçamentárias Anuais (LOAs) do município, publicadas no Diário Oficial do Município (DOM): Em 2005 – Lei 13942 de 29/12/04 – DOM 12/02/05; Em 2006 – Lei 14126 de 29/12/05 – DOM 08/02/06; Em 2007 – Lei 14258 de 29/12/06 – DOM 15/02/07; Em 2008 – Lei 14658 de 26/12/07 – DOM 19/02/08.

167

Tabela 20: Participação do FEMA e do Fundurb/SVMA nas despesas municipais de São Paulo. *

FEMA Fundurb/SVMA ano despesa

autorizada 1000 R$

despesa realizada 1000R$

participaçao da despesa realizada

sobre total PMSP (%)

despesa autorizada 1000 R$

despesa realizada 1000R$

participação da despesa realizada

sobre total PMSP (%)

2003 1 0 0 - - - 2004 1 0 0 - - - 2005 1.145 0 0 1 0 0 2006 815 477 0,0026 1 0 0 2007 34.908 289 0,0013 43.902 16.839 0,08 2008 57.366 13.821 0,06 50.500 36.229 0,15

* Os valores estão corrigidos pelo índice IPCA (IBGE), para Reais (R$) de dezembro de 2008, através do site: www.bcb.gov.br/pre/portalcidadao/calc/index.asp. Fonte: Balanços Orçamentários do Município de São Paulo

Observam-se, em 2007 e 2008, que as despesas realizadas não acompanharam o

significativo aumento dos recursos disponibilizados pelos fundos. As despesas realizadas do

FEMA correspondem a cerca de 0,8% dos 34 milhões autorizadas, e 24% dos 57 milhões em

2007 e 2008, respectivamente. Quanto ao Fundurb/SVMA, as despesas realizadas são por

volta de 38% dos 43 milhões autorizados em 2007 e 71% dos 50 milhões em 2008.

O quadro de recursos orçamentários da SVMA se altera a partir de 2007, devido à

participação significativa dos recursos advindos do Fundurb e do leilão de créditos de carbono

incorporados ao FEMA. Estes acréscimos orçamentários passam a ser representativos quando

comparados historicamente aos orçamentos da SVMA, devendo-se considerar ainda a

tendência de elevação desses recursos, conforme se pode observar na Tabela 21.

Tabela 21: Participação dos recursos orçamentários previstos para a SVMA em relação ao

orçamento da PMSP (em %), no período: 2005 a 2008.

Ano PMSP SVMA FEMA Fundurb/SVMA Recursos totais previstos

2005 100 0,52 <0,01 ∅ 0,53 2006 100 0,59 <0,01 ∅ 0,60 2007 100 0,59 0,15 0,18 0,92 2008 100 0,82 0,23 0,20 1,25

Fonte: Elaborada a partir das Leis Orçamentárias Anuais do município de São Paulo.

168

Em todo o quadriênio, outro componente financeiro é o TCA, utilizado nas ações

de implantação de parques públicos – projetos e obras. Entretanto, devido à forma de

regulamentação deste instrumento, é muito difícil aferir o montante convertido em obras e

serviços no conjunto dos recursos da Secretaria105.

Nesta gestão, a SVMA produz dois trabalhos sobre os parques da cidade. O

primeiro, em 2006, o folder “Mapa Verde de São Paulo”, no qual consta, além da indicação

dos parques e áreas de proteção estaduais, a localização e principais atributos da fauna, flora e

de lazer dos 32 Parques Municipais existentes na cidade. Em 2007, é publicado o “Guia dos

Parques Municipais de São Paulo” com informações sobre os parques existentes na cidade.

Em 2007, a SVMA é reestruturada, com a extinção do Departamento de

Planejamento e a criação da Coordenadoria de Educação Ambiental e da Coordenadoria de

Planejamento – Coplan. A Coplan é criada com a principal atribuição de implantar os parques

lineares.

É anunciado, em janeiro de 2008, o último ano da gestão, o Programa “100

Parques para São Paulo” 106, pelo qual se prevê dotar o município de São Paulo de 100

parques, contabilizando, para tanto, os parques públicos existentes, os em implantação além

de incluir aqueles em projeto e as áreas que apresentam potencial para a implantação de

parques. Nesta soma são contabilizados ainda os parques lineares, implantados e previstos. No

anúncio do programa a administração municipal prevê que a cidade contaria, até o final do

ano de 2008, com mais 25 parques. Torna-se impossível não associar a proposição do

programa ao aumento dos recursos disponibilizados para a SVMA, a partir de 2007, com a

presença do Fundurb e do FEMA. 105 Para o acompanhamento da conversão ambiental em obras e serviços são autuados processos administrativos pela divisão da SVMA que acompanhará a compensação. Devido ao grande número de compensações e de processos e a pouca sistematização desses dados, torna-se difícil a apuração dos valores totais. 106 O “Programa 100 Parques para São Paulo” é lançado pela Prefeitura de São Paulo, em 26 de janeiro de 2008. Prevê 25 parques para 2008, além de estarem “engatilhados” os projetos de implantação de outras áreas, que totalizarão 100 parques na cidade. (fonte: “Prefeito anuncia o projeto ‘100 Parques para São Paulo’”, Disponível em: <http://www.prefeitura.sp. gov.br/portal/a_cidade/notícias/>, Acesso em: 30/01/ 2008).

169

Os parques públicos implantados nesta gestão administrativa são:

O Parque Colinas de São Francisco, localizado no bairro do Butantã, na zona

oeste da cidade, está implantado em área verde municipal proveniente do loteamento de

mesmo nome. As obras de implantação do parque iniciam-se em 2004, tendo sido inaugurado

em dezembro desse mesmo ano, apesar de não estar totalmente concluído, como citado

anteriormente. Os trabalhos ficam paralisados até meados de 2006, quando são retomados e

sua reinauguração, agora podendo considerá-lo totalmente implantado, acontece em janeiro de

2007. Toda a sua implantação viabiliza-se através do emprego de Termo de Compensação

Ambiental (TCA), firmado com a empresa Gafisa, também responsável pelo empreendimento

vizinho ao parque, constituído por prédios de apartamentos para classe média (arquivos do

Depave)107.

O Parque Profª. Lydia Natalizio Diogo (V. Prudente), inicialmente

denominado Parque Ecológico de Vila Prudente, criado por lei em 1996, corresponde à junção

das glebas do Crematório de Vila Alpina e do Centro Educacional e Esportivo Arthur

Friedenreich (clube municipal), totalizando área de 6,0 ha. As obras de implantação do parque

iniciam-se em 2003, por meio do emprego de vários Termos de Compensação Ambiental

(TCAs) e, como no caso anterior, estenderam-se por anos. Em dezembro de 2004 o parque é

inaugurado, entretanto, sem a conclusão das obras que ficam paralisadas até meados de 2006,

quando são retomadas e o parque é entregue ao público em 2007 108.

A área do Parque do Trote, localizado na Vila Guilherme, na zona norte, é de

12,19 ha. A área do parque é parte integrante de gleba maior, pertencente à Sociedade Paulista

de Trote, cuja desapropriação inicia-se em 1986. Em 1988, a prefeitura obtém a imissão em

107 O parque é criado pelo Decreto n.44.925, de 2004. Dados obtidos nos relatórios internos do Depave e da SVMA (intranet), nos processos administrativos e junto aos técnicos do Depave. 108 Dados obtidos nos relatórios internos do Depave e da SVMA (intranet), nos processos administrativos e junto aos técnicos do Depave.

170

parte da área, onde é implantado o Parque Vila Guilherme109. Somente em 2005 é concluída a

desapropriação110 e iniciam-se os projetos para ampliar o Parque ali existente (GUIA, 2007, p.

92). Contudo, ainda em 2007, os rumos se alteram, ficando definido que nessa segunda área

não se daria a ampliação do parque existente, mas sim, se implantaria novo parque - o Parque

do Trote. As instalações e parcela desta área estão em processo de tombamento pelo órgão de

preservação do patrimônio municipal. As obras de implantação do novo parque (as duas

primeiras fases) são realizadas por doação de uma empresa de empreendimentos imobiliários.

O objetivo da empresa com a doação das obras (ao todo são 3 fases) é a majoração dos índices

de potencial construtivo na área ao redor do parque, local em que se encontram terrenos de

sua propriedade, reservados para futuros empreendimentos111. A alteração dos índices

construtivos, dificultado pelo tombamento da área do parque, ainda não aconteceu, tampouco

teve início a 3ª fase das obras, que consiste no restauro das edificações e adaptação para

equoterapia. O Parque é inaugurado e aberto ao público no final do ano de 2007.

O Parque do Cordeiro, criado e denominado parque em 2003, ocupa duas áreas

verdes vizinhas, oriundas de loteamento, localizadas no bairro de Santo Amaro, na zona sul.

Na elaboração dos projetos e na execução das obras são empregados Termos de Compensação

Ambiental (TCAs). Inicia-se a implantação ainda em 2003 e a primeira etapa dos serviços é

concluída em 2007, quando o parque é inaugurado e entregue à população. A segunda etapa

da implantação do parque (obras complementares) não possui previsão de conclusão. Este

109 Cartilha do Parque Vila Guilherme, 1994 e BARTALINI, 1999. 110 O fim do processo expropriatório se dá com o acordo homologado em 2005, pelo qual se viabilizou a implantação do parque (Ofício 040/DEPAVE 11/2005, fls. 7 a 10, processo administrativo da desapropriação n. 1986 – 0.000.966-9, e arquivos do Depave). 111 A formalização da doação e a implantação do parque constam no processo administrativo 2007-0.150.904-6. Os dados sobre a contrapartida da respectiva doação constam na proposta, formulada pelas empresas Cyrela Brasil Realty e Vivenda. A proposta se resume na implantação do “Conjunto Residencial Vila Guilherme”, em área de 16,50 ha, com a construção de cerca de 20 torres de apartamentos, com 27 pavimentos cada, e doação de 3,34 ha, para áreas verdes, contígua ao parque. A dificuldade na aprovação do empreendimento está no fato da área pertencente à antiga Sociedade Paulista de Trote estar em processo de tombamento, conforme Resolução n. 21/CONPRESP/2004, constante no processo administrativo n. 2004- 0.257.955-7.

171

processo foi acompanhado passo a passo pela associação de moradores do bairro, que se

empenha para que as áreas tenham o destino previsto no arruamento, pois, no bairro de classe

média, há a preocupação com a ocupação das áreas por outros usos, como habitacionais112.

A área do Parque Vila do Rodeio é constituída por 59,98 ha desapropriados113,

em 1994, e 1,32 ha proveniente de loteamento, totalizando 61,30 ha. Está localizado junto a

um conjunto habitacional, em Cidade Tiradentes, na zona leste. A implantação do parque teve

início, ainda em 1996, com a execução de parte do cercamento. Depois de anos paralisada, a

obra é retomada em 2003, com a utilização de TCAs, e concluída em dezembro de 2008.

O Parque Jacintho Alberto, ocupa área verde de loteamento com 4,09 ha,

localizado em Pirituba, na zona norte. O parque é criado por decreto, em 2004, e as primeiras

obras, como a execução de gradil, são realizadas através de TCA. Na segunda fase das obras

são empregados recursos orçamentários e somente são concluídas no final de 2008 114.

O Parque Shangrilá, localizado no bairro do Grajaú, na zona sul, ocupa seis

áreas verdes de loteamento, não contíguas. Na área com topografia menos acidentada,

implanta-se quadra, sanitários e sede administrativa, enquanto, nas demais áreas, apenas o

cercamento com gradil é realizado 115.

As primeiras tratativas para implantar o atual Parque do Povo são do início dos

anos 90, e o decreto que o cria é de 1996. A área de 11,26 ha, em local privilegiado do bairro

de Pinheiros, na zona oeste, estava ocupada por campo de futebol, estacionamento e

associações desportivas, entre outras. Somente em 2006, os proprietários da área – Caixa

112 O Parque do Cordeiro é criado pelo Decreto n. 43.699, em 2003. Os dados foram obtidos junto aos arquivos do CDT/SVMA, e pela participação do autor, como técnico, no acompanhamento desse processo, ao longo de 2005 e início de 2006. 113 A área é desapropriada, na gestão de Paulo Maluf, por meio de dois decretos, de Interesse Social e de Utilidade Pública (DIS e DUP); O parque foi criado pelo Decreto n. 44.208, em 2003. 114 Criado pelo Decreto n. 45.681, de 2004 Dados obtidos nos Relatório de Parques, 2008 (arquivo digital) Depave/SVMA e junto aos técnicos do Depave. 115 O projeto executivo é realizado por meio de TCA e as obras de implantação via recursos orçamentários. (Relatórios de parques, 2008 (arquivo digital) DEPAVE/SVMA e processo administrativo n. 2006.0.120.498-7).

172

Econômica Federal e o INSS (Instituo Nacional de Seguridade Social) – estabelecem com a

Prefeitura de São Paulo, o Compromisso de Concessão de Direito de Superfície. A

administração municipal, como superficiária, firma com a iniciativa privada, Termo de

Cooperação, cujo objeto é a execução e manutenção, por três anos, de parque público no

local116. Parte do parque é aberto ao público em setembro de 2008, restando a execução das

obras nas últimas áreas desocupadas.

O Parque Ermelino Matarazzo, com área de 0,5 ha, ocupa terreno doado117 à

municipalidade por empresa imobiliária em 2004, e transferido à SVMA em 2006. As duas

edificações existentes no terreno são reformadas e a área transformada em parque, inaugurado

em 2008, tendo sido empregado TCA e recursos orçamentários municipais nesses serviços.

A seguir, na Tabela 22, são indicados os parques implantados nesta gestão.

116 O parque é criado pelo Decreto n. 36.640 de 1996. O Termo de Cooperação (n. 001/SMSP/2007), é firmado entre a Secretaria Municipal das Subprefeituras (SMSP) e a empresa WTorre SP Empreendimentos Imobiliários; é um instrumento regulado pelo Decreto n. 49.245/2008, que regulamenta o artigo 50 da Lei n. 14.223, de 2006 (Lei Cidade Limpa). O Termo de Cooperação visa a execução e manutenção de melhorias urbanas, ambientais e paisagísticas, bem como a conservação de áreas municipais. (Diário Oficial do Município, de 11/julho/2007, p.3 e www.prefeitura.sp.gov.br, aceso em 05/11/2008. 117 A área é doada pela CIMOB Companhia Imobiliária e Icatu Holding à Prefeitura de São Paulo, através do processo administrativo 2004 - 0.102.398-9 (não localizado), e não é possível determinar os termos da respectiva doação (processo administrativo n. 2006 - 0.154.626-6, fl. 275, de reforma da área).

173

Tabela 22: Parques públicos implantados em São Paulo entre 2005 e 2008.

Nº Ano Nome Zona Área (há)

Origem área

Origem recurso

Previsão*

1 2007 Colinas S. Francisco Oeste 4,90 Loteamento TCA PDE/06

2 2007 Lydia N. Diogo Leste 6,00 Equipamento¹ TCA PRE/06

3 2007 Trote (fases 1 e 2) Norte 12,19 Desapropriação Doação PRE/12

4 2007 Do Cordeiro (1ªfase) Sul 3,40 Loteamento TCA PRE/06

5 2008 Vila do Rodeio Leste 61,30 Desapropriação² TCA + Orç. PDE/06

6 2008 Jacintho Alberto Norte 4,09 Loteamento TCA + Orç. Não

7 2008 Shangrilá Sul 10,73 Loteamento TCA + Orç. PRE/12

8 2008 Do Povo Oeste 11,26 Dir. Superfície Termo Cooperação

PRE/12

9 2008 Ermelino Matarazzo Leste 0,50 Doação TCA + Orç. Não

Área total 114,37

*PDE refere-se ao PDE-2002 e PRE aos PREs-2004. As metas de 2006 e 2012 são indicadas por 06 e 12. ¹ Terras do município e já ocupadas por equipamentos públicos; ² Origem da área classificada como desapropriação em função de sua preponderância (98%) frente a área total do parque.

A implantação dos nove parques nesta gestão concentra-se nos dois últimos anos

do mandato. Deve-se ressaltar que dentre eles, cinco estavam com as obras bem adiantadas e

praticamente concluídas em dezembro de 2004, na gestão Marta, como anteriormente citado.

Por sua vez, o Parque Pinheirinho D’Água, também com suas obras adiantadas em dezembro

de 2004, no final da administração Serra/Kassab, dezembro de 2008, ainda continua em

implantação.

Quanto aos demais parques implantados (Trote, Shangrilá, do Povo e Ermelino

Matarazzo), suas obras se iniciaram durante a gestão Serra/Kassab, sendo que três deles

estavam previstos nos PREs para o ano de 2012, enquanto o Ermelino Matarazzo não consta

nos planos.

Em relação à origem das áreas dos nove parques implantados, continua imperando

a utilização dos espaços livres provenientes dos loteamentos – 44% dos casos. Embora apenas

dois parques ocupem áreas originadas por desapropriação, este instrumento disponibiliza

174

cerca de 64% da área total dos parques públicos implantados na gestão, uma vez que abrange

a grande área de 59,98 ha do Parque Vila do Rodeio, desapropriado em 1994.

Quanto ao tamanho dos parques públicos implantados, se desconsiderarmos o

Parque Vila do Rodeio, por apresentar área fora da média, podendo ser entendido como

exceção, a metade deles possui área menor que 5 ha, indicando o padrão iniciado ainda na

década de 1970.

Por fim, constata-se que na implantação destes parques o TCA é utilizado em sete

deles. O TCA não vincula a compensação ambiental à própria região que a originou, desta

forma a SVMA os associa aos inúmeros serviços necessários à manutenção e implantação de

parques118. Nestes casos, é pratica comum na implantação dos parques, a divisão em etapas

ou fases, tanto na elaboração dos projetos, quanto na execução das obras119. Isto se deve,

principalmente, à necessidade de se adequar o valor firmado através de compensação

ambiental (TCA) à execução dessas atividades.

A seguir, apresentam-se os parques públicos em implantação em dezembro de

2008. São considerados parques em implantação, tanto aqueles em obras, quanto em projeto.

Este critério coincide com o adotado no Programa 100 Parques para São Paulo. Para estes

parques são apresentados os mesmos elementos que subsidiam a análise pretendida, ou seja,

indica-se a área do parque e sua origem, bem como, a origem dos recursos empregados na

implantação, conforme Tabela 23.

118 A utilização do TCA na elaboração de projetos e execução de obras em parques está regulada pelas várias Portarias expedidas pela SVMA, desde 2003, com já citado. A esse respeito consta Relatório produzido pela Comissão de Averiguação constituída pela Portaria n. 19/SVMA/2005, cujos objetivos eram: verificar a documentação e a regularidade dos procedimentos adotados: propor medidas necessárias ao recebimento ou não pela administração das obras de reforma do Planetário e do Museu Afro Brasil, ambos localizados no Parque Ibirapuera. Dentre as sugestões apontadas pela Comissão destaca-se o entendimento de que a compensação em obras deveria ser reduzida ou eliminada, em face das dificuldades de acompanhamento das mesmas, situação evidenciada no curso da averiguação. 119 Constata-se a fragmentação da implantação de parque, na elaboração de projetos e, principalmente, na execução das obras, a partir da análise do Plano de Parques 2008/ SVMA (arquivo digital).

175

Tabela 23: Parques públicos em implantação em São Paulo, em dezembro de 2008.

Nº Nome Zona Área (há)

Origem área

Origem recurso

Situação atual

Previsão*

1 Das Águas Leste 7,03 Loteamento Orçamento Obra PRE/06

2 Da Ciência Leste 17,95 Loteamento Cohab¹

Orçamento Obra PRE/06

3 Consciência Negra Leste 16,29 Loteamento Cohab¹

Orçamento Obra PRE/06

4 Jd. Primavera Leste 12,18 Aterro sanitário

Orçamento Obra PDE/12

5 Lajeado Leste 1,47 Desaprop. Orçamento Obra Não

6 Vila Silvia 1ª fase

Leste 5,10 Loteamento CDHU¹

TCA Obra Não

7 Benemérito Braz Leste 2,00 Praça²/ metrô Orçamento Obra Não

8 Ten.Brig. Faria Lima

Leste 5,02 Praça² Orçamento Obra PRE/06

9 Jacu-Pêssego Leste 11,00 Área sistema viário³

Lic. Ambiental DERSA

Projeto Nâo

10 Pinheirinho D’Àgua -2ª fase

Norte 25,03 Loteamento TCA - 1ª fase Orç. - 2ª fase

Obra PDE/06

11 Sena Norte 2,16 Loteamento Orçamento Obra PRE/06

12 Guanhembu Sul 7,19 Loteamento Orçamento Obra PDE/06

13 Jacques Cousteau Sul 6,73 Antigo viveiro

Orçamento Obra PRE/06

14 Jd. Herculano 1ª fase

Sul 7,52 Loteamento Orçamento Obra PDE/06

15 Alto da Boa Vista Sul 3,10 Loteamento TCA Obra Não

16 M’Boi Mirim Sul 18,93 Doação TCA Projeto Não

17 Sergio V. de Melo Oeste 1,41 Praça² Orç 1ªfase TCA - 2ª fase

Obra Não

Área total 150,11

* PDE refere-se ao PDE-2002 e PRE aos PREs-2004. As metas de 2006 e 2012 são indicadas por 06 e 12. ¹ Áreas verdes de loteamento de conjuntos habitacionais. ² Praças existentes convertidas em parques ³ Parque a ser implantado pela DERSA, como obrigação da licença ambiental em virtude de implantação de adaptações no sistema viário da Rodovia dos Trabalhadores. Fonte: Planos de Parques do Depave/2008 (arquivo digital) e consulta aos processos administrativos e aos técnicos do Depave.

Nesta Tabela, podem-se analisar com segurança os seguintes elementos: o

tamanho do parque e a origem da área. Quanto aos recursos financeiros empregados, apesar

de ter sido indicado a predominância de recursos orçamentários, não é possível identificar

com precisão quanto isto corresponderá na totalidade da implantação do parque, estando

relacionada a apenas parte das ações. Isto se deve ao fato deste panorama corresponder a uma

176

visão momentânea, e a efetiva participação dos recursos orçamentários e de outros recursos

financeiros, como os Fundos, na implementação do parque, somente serão determinados com

a conclusão das obras.

No que se refere ao tamanho das áreas dos 17 parques em implantação, sete deles

possuem área menor ou igual a 5,0 ha, quatro possuem área entre 5 e 10 ha, enquanto seis

deles apresentam área maior que 10 ha, o que indica um aumento na média das áreas dos

parques, em relação ao período estudado.

Nestes parques, as áreas verdes de loteamento continuam sendo os maiores

provedores de terras para implantar parques públicos em São Paulo, correspondendo a mais

de 53% dos casos e a 60% das áreas. Observa-se ainda a conversão de praças existentes em

parques, 17% dos casos. Nos demais casos ocorre uma diversidade quanto a origem das áreas.

O Parque Linear, como anteriormente citado, apresenta configuração e proposta

diferenciadas do parque público conceituado e até este momento tratado. A implantação dos

parques lineares está prevista no PDE-2002 como ação estratégica do Programa de

Recuperação Ambiental de Cursos D’água e Fundos de Vale, Entretanto, apesar dessas

significativas diferenças conceituais, a administração municipal os computa de forma

generalizada como parques, particularmente a partir do lançamento do “Programa 100

Parques para São Paulo”, no início de 2008. Desta forma, considerando as devidas ressalvas,

são incluídos na analise.

As principais diferenças que podem ser apontadas no parque linear em relação ao

parque público são: o parque linear geralmente não é cercado; sua administração e

manutenção, a princípio, estão sob responsabilidade da Subprefeitura em que está localizado;

sua área corresponde a fundo de vale com cursos d’água não canalizados e, em geral, não

sofreram intervenções urbanísticas, normalmente viárias. Devido a estas particularidades

localizam-se, geralmente, nas regiões periféricas da cidade.

177

Muitas das áreas previstas para a implantação de parques lineares, devido ao

padrão da expansão urbana da cidade, encontram-se ocupadas por favelas ou são áreas

particulares edificadas120. Nestes casos, a municipalidade deve remover as favelas ou

desapropriar os particulares para a implantação do parque. Devido a estas interferências a

implantação do parque linear ocorre por trechos e, inicialmente, naqueles que se encontram

livres ou cujos processos de desocupação e/ou desapropriação são mais ágeis. Há que se

considera que os PREs estabelecem 181 áreas para implantação de parques lineares, o que

representa uma abrangência significativa dos fundos de vale e cursos d’água existentes na

cidade.

Neste contexto, dois são os parques lineares implantados em 2007: o Parque

Linear Ipiranguinha, localizado na bacia do rio Aricanduva, na zona leste, em área de 1,0

ha, proveniente de loteamento, com recursos da Subprefeitura; e o Parque Linear

Parelheiros, localizado na bacia hidrográfica do rio Caulim, na zona sul, em área verde de 1,6

ha que apresenta as mesmas características da anterior, e suas obras são executadas por meio

de Termo de Compensação Ambiental (TCA) 121. Ambas as áreas, por estarem desocupadas,

são priorizadas para intervenção.

Em 2008, são implantados quatro parques lineares – Aricanduva Foz, Itaim,

Rapadura e do Fogo – em áreas verdes de loteamento, salvo o Aricanduva Foz, que ocupa

área remanescente da implantação de sistema viário. Nos três primeiros parques lineares,

localizados na zona leste, os recursos empregados são do Fundurb, transferidos pela SVMA à

Subprefeitura que realiza as obras. No Parque Linear do Fogo, na zona norte, são utilizados os

recursos obtidos com os Créditos de Carbono122.

120 Constatou-se a ocupação das áreas destinadas aos parques lineares na análise dos dados dos Relatórios Internos sobre os planos de implantação de Parques Lineares (arquivos digitais) da COPLAN/SVMA, de 2008. 121 Relatório de Gestão - Parques implantados – COPLAN/SVMA (arquivos digitais) 2008. 122 Relatório de Gestão - Parques implantados – COPLAN/SVMA (arquivos digitais) 2008

178

Tabela 24: Parques lineares implantados em São Paulo entre 2005 e 2008.

Nº Ano Nome Zona Área (há)

Origem – área Origem – recurso

1 2007 Ipiranguinha Leste 1,00 Loteamento Orçamento/Subpref.

2 2007 Parelheiros Sul 1,60 Loteamento TCA

3 2008 Aricanduva Foz Leste 12,50 Área S. Viário Fundurb

4 2008 Itaim Leste 2,10 Loteamento Fundurb

5 2008 Rapadura Leste 7,00 Loteamento Fundurb

6 2008 do Fogo Norte 3,00 Loteamento FEMA(Créd Carbono)

Área total 27,20

Fonte: elaborado pelo autor

Os parques lineares são implantados a partir de 2007 em áreas verdes originadas

nos loteamentos quase na sua totalidade. Pelo fato de serem implantados por trechos,

priorizando-se a utilização de áreas desocupadas, justifica-se a predominância de área inferior

a 5 ha.

Quanto à origem dos recursos, nota-se em 2008 a utilização exclusiva dos fundos

(Fundurb e FEMA).

Todos os parques lineares implantados (Tabela 24) e os em implantação em

dezembro de 2008, a seguir apresentados na Tabela 25, estão previstos nos PREs.

179

Tabela 25: Parques lineares em implantação em São Paulo, em dezembro de 2008.

Nº Nome Zona Área (ha)

Origem – Área Origem – Recurso Situação Atual

1 Cipoaba Leste 7,00 Loteamento TCA Projeto 2 Guaratiba Leste 2,30 Loteamento TCA Obra 3 Mongaguá Leste 6,40 Desap/ Loteam TCA e Fundurb Obra* 4 Nascente do

Aricanduva (1ª fase) Leste 14,36¹ Loteam 1ª fase Orçam.(Sub) (proj.)

TCA (obra) Projeto

5 Oratório Leste 3,20 Desapropriação Orçamento (projeto) Projeto 6 Rio Verde (1ª fase) Leste 5,38¹ Desapropriação

e Loteamento TCA (projeto e obra) Obra*

7 Água Vermelha Leste 12,40 Loteamento Fundurb Obra 8 Bispo Norte 100,00¹ Desapropriação

(INCRA) Fundurb Projeto**

9 Cabuçu de Cima Norte 1,70 Loteamento Orçamento (Sub) Projeto 10 Ribeirão Perus Norte 100,00¹ Desapropriação

(INCRA) FEMA–créd.Carbono (Desaprop. e proj.)

Projeto**

11 Bananal –Canivete (1ª fase)

Norte 3,50¹ Desapropriação e Loteamento

Fundurb e Orçamento-SEHAB

Projeto- SEHAB

12 Castelo Dutra (Orla Guarapiranga)

Sul 80,00¹ EMAE (represa Guarapiranga)²

Fundurb Projeto

13 Caulim Sul 100,00¹ Desapropriação (INCRA)

Fundurb Projeto**

14 Cocaia

Sul 100,00¹

Desapropriação (INCRA)

Fundurb Projeto**

15 Feitiço da Vila Sul 4,00 Loteamento TCA Projeto 16 Invernada Sul 0,90 Loteamento TCA Projeto 17 Sapé (2ª fase) Oeste 2,40 Loteamento TCA (1ª fase)

Fundurb (2ª fase) Obra*

18 Caxingui Oeste 1,54 Loteamento TCA Projeto 19 Esmeralda Oeste 4,00 Desapropriação e

Loteamento TCA Projeto

20 Itararé Oeste 3,50 Loteamento TCA Projeto 21 Ivar Beckman Oeste 2,00 Loteamento TCA Projeto 22 Pires Oeste 7,60 Desapropriação e

Loteamento TCA Projeto

Área Total 562,18 ¹ Corresponde a área total estimada do parque linear. ² As terras da orla da Represa Guarapiranga pertencem ao EMAE (Empresa Metropolitana de Águas e Energia); outros 3 trechos da orla da represa são considerados áreas potenciais para implantar parques lineares. * Obras fiscalizadas pelo Depave; nos demais parques as obras são fiscalizados pela Subprefeitura local. ** A EMURB (Empresa Municipal de Urbanização) foi contratada para a elaboração dos projetos; os recursos são do Fundurb e dos Créditos de Carbono. A quase totalidade das áreas está cadastrada junto ao INCRA. Fonte: Relatório de Gestão, Parques Lineares – Coplan/SVMA e Relatório Depave – Parques em implantação (arquivos digitais); consulta junto aos processos administrativos e aos técnicos da Coplan e do Depave.

Na análise desta Tabela pode-se apenas concluir sobre a origem das áreas. É

predominante a utilização de áreas provenientes de loteamentos (50% dos casos) e ainda a sua

composição com desapropriações (23%).

180

Quanto ao tamanho das áreas, têm-se somente estimativas, uma vez que, pelas

particularidades destas obras, em muitos casos, suas áreas são indicativas para a fase de

projeto, como por exemplo, para os quatro grandes parques lineares em implantação,

localizados em áreas de preservação, ao norte e ao sul do município, e quase na totalidade são

registradas no INCRA. Deve-se levar em conta, ainda, que a estimativa total desta área,

corresponde a 400 ha, o que remete, possivelmente, à implantação das obras previstas nos

projetos em diversas etapas.

Quanto à origem dos recursos financeiros empregados, verifica-se o uso

preponderante do TCA (mais de 50% dos casos), seguido pela utilização dos recursos do

Fundurb. Entretanto, da mesma maneira que para os parques públicos em implantação, não é

possível identificar com precisão quanto esta fonte de recurso corresponderá na totalidade da

sua implantação.

Há que se destacar, na gestão Serra/Kassab, que as ações de provisão de parques

públicos voltaram a ser realizadas por recursos do orçamento municipal, acompanhadas pelo

início da disponibilização significativa dos recursos dos fundos, previstos no PDE-2002, além

do TCA.

Em relação ao desenvolvimento dos projetos dos parques públicos não há uma

regra. Alguns são desenvolvidos pelos técnicos do Depave, outros por terceiros, custeada por

TCA. 123

Entretanto, em relação aos parques lineares, a elaboração do projeto, em regra, é

feita por terceiros, cuja contratação decorre da utilização do TCA. Em muitos casos, essa

competência é transferida às Subprefeituras, quando estas se interessam pelas obras em seu

território.

123 Nestes casos a compensação ambiental, que corresponde a determinado valor, é convertida em execução de projeto com valor equivalente ao calculado na compensação. O detentor da obrigação da compensação ambiental, contrata a elaboração do projeto solicitado, que deve ser submetido à aprovação da SVMA.

181

Cabe ressaltar que boa parte dos decretos de criação de parques públicos, neste

período, cria também o cargo do administrador do parque. A criação do cargo possibilita um

artifício à SVMA, ou seja, a administração aproveita o cargo criado para contratar

profissionais, em geral arquitetos, para trabalharem no Departamento (Depave), teoricamente

enquanto o parque não está implantado, e assim suprir a demanda por técnicos na elaboração

de projetos e no acompanhamento das obras de implantação de parques.

Com os nove parques públicos implantados por esta gestão observa-se que há um

acréscimo de cerca de 20% na área total dos parques públicos da cidade (114, 37 ha),

mantendo-se excluído deste cálculo o parque Anhanguera (950,00ha), cuja área é muito

superior à média dos demais parques públicos da cidade.

182

4.6 Implantação de parques entre 1989 e 2008: consolidação dos

dados.

Entre 1989 e 2008, são implantados na cidade de São Paulo 20 parques públicos.

Os elementos pesquisados e já comentados referentes a cada parque, por gestão

administrativa, estão consolidados na Tabela 26, possibilitando uma visualização global do

período.

Tabela 26: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1989 e 2008: dados consolidados.

Nº Gestão Ano¹

Parque Zona Área (ha)

Origem área

Origem recurso∗

1 1989 Chico Mendes Leste 6,16 Desapropriação Orçamento 2 1989 Raul Seixas Leste 3,30 Loteamento Orçamento 3 1989 Independência Sul 16,13 Terra publica² Orçamento 4 1989 Severo Gomes Sul 3,49 Loteamento Orçamento 5 1990 Jardim Felicidade Norte 2,88 Loteamento Orçamento 6 1990 Luis C. Prestes Oeste 2,71 Loteamento Orçamento 7 1992 Santa Amélia Leste 3,40 Loteamento Orçamento 8

Erundina

1992 Cidade Toronto Norte 10,91 Loteamento Orç. + Acordo 9 1995 Eucaliptos Sul 1,54 Loteamento Externos

(imobiliário) 10

Maluf

1995 Burle Marx Sul 13,82 Loteamento Externos (imobiliário)

11 Marta 2002 Chácara das Flores

Leste 4,17 Desapropriação Operação Interligada

12 2007 Colina SFrancisco Oeste 4,90 Loteamento TCA 13 2007 Lydia N. Diogo Leste 6,00 Terra pública² TCA 14 2007 Trote (fases 1 e 2) Norte 12,19 Desapropriação Doação – externo 15 2007 Cordeiro (1ª fase) Sul 3,40 Loteamento TCA 16 2008 Vila do Rodeio Leste 61,30 Desapropriação³ Orç. + TCA 17 2008 Jacintho Alberto Norte 4,09 Loteamento Orç. + TCA 18 2008 Shangrilá Sul 10,73 Loteamento Orç. + TCA 19 2008 Do Povo Oeste 11,26 Dir. Superfície Cooperação-ext 20

Serra/ Kassab

2008 Ermel. Matarazzo Leste 0,50 Doação Orç. + TCA Área total 182,88

¹ Ano de implantação do parque; ² Terra Pública indica que a área já pertencia a um órgão público e foi transferida ao município ou são terras do município já ocupadas por equipamento público; ³ Considerado como desapropriação por ser a origem de quase a totalidade (98%) da área. ∗ A origem dos recursos foi obtida em pesquisa junto aos arquivos do CDT/SVMA (período 1989 a 2004), aos Relatórios de Gestão – Planejamento de Parques, do DEPAVE/COPLAN/SVMA (arquivos digitais), e aos processos administrativos de implantação do parque, quando localizados.

183

184

Na Figura 11 estão localizados todos os parques da cidade, isto é, os parques

existentes até 1988, e os implantados entre 1989 e 2008. Estão assinalados ainda os parques

lineares implantados em 2007 e 2008.

Observa-se que a implantação de parques públicos no período em estudo resulta

na maior distribuição deste equipamento no conjunto da cidade, ocorrendo sua implantação

em distritos mais periféricos e que não possuíam este equipamento público.

Em 1988, a cidade de São Paulo possuía 21 parques públicos que contabilizavam

1.456,26 ha de área total. No período estudado, os 20 parques públicos implantados agregam

182,88 ha de área de parque à cidade.

Estes dados podem ser analisados de duas formas. Desconsiderando-se o Parque

Anhanguera por possuir dimensão (950 ha) muito superior aos demais parques da cidade,

elemento que acarretaria uma leitura imprecisa sobre o que representam as ações de

implantação de parques públicos, tem-se, no período estudado, que o acréscimo de áreas de

parques públicos corresponde a cerca de 36%. De outra forma, considerando-se a área total de

parques públicos da cidade (agora incluindo o Parque Anhanguera), tem-se que os 182,88 ha

de área de parques públicos implantados na cidade equivalem a um aumento de 12,6%.

Considerando os dados censitários da população da cidade de São Paulo124, ocorre

um crescimento populacional no período estudado da ordem de 13%, portanto, a proporção

“habitante X área total de parque público” não se altera nos 20 anos.

Prevalece no período a implantação de parques em áreas verdes oriundas de

loteamento – 12 parques, representando 60% dos casos – o que pode explicar a predominância

de parques de pequenas dimensões (nove deles são menores que 5 ha). O segundo instrumento

mais utilizado é a desapropriação – 4 parques, representando 20% dos casos. Em dois casos,

os parques públicos são implantados em terras cuja titularidade já pertencia ao município

124 População da cidade de São Paulo: em 1991= 9.646.185 habitantes; em 2007= 10.886.518 habitantes (www. ibge.gov,br. Aceso em mar/2009).

185

(Independência e o Lydia N. Diogo). Nos dois outros parques observa-se um caso de doação

da área (Ermelino Matarazzo) e um de uso do Direito de Superfície (Parque do Povo). A

Figura 12, a seguir, demonstra a origem das áreas dos parques públicos implantados no

período, por gestão administrativa da cidade.

Figura 12: Origem das áreas dos parques implantados no período 1989-2008.

Mesmo a partir de 2002, sob a vigência do PDE – 2002 e do instrumental

urbanístico por ele regulado, as áreas de loteamento ainda continuam sendo representativas na

implantação de parques. Dentre os nove parques públicos implantados após 2002, quatro

deles ocorrem nessas áreas (loteamento), enquanto dois outros são decorrentes de

desapropriação (Vila do Rodeio realizada em 1994, e Trote cujo processo expropriatório

estendeu-se por mais de 15 anos).

A evolução das despesas realizadas pela PMSP, ao longo dos 20 anos, é

demonstrada na Figura 13, a seguir, construída a partir dos Balanços Orçamentários.

0

1

2

3

4

5

6

7

1989-1992 1993-1996 1997-2000 2001-2004 2005-2008

Origem das áreas no período 1989-2008

Núm

ero

de p

arqu

es

loteamento

desapropriação

terra pública

doação

dir. superfície

186

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

26

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

ano

bil

hõ

es R

$

Fonte: Balanços Orçamentários da PMSP (1989-2008) Figura 13: Evolução das despesas realizadas pela PMSP, segundo Balanços Orçamentários

entre 1989-2008.

Em valores corrigidos para reais de dezembro de 2008, as despesas passaram de

3,7 milhões, em 1989, para 24,8 milhões de reais, em 2008. Na figura observam-se dois

períodos de maior ascensão destes valores: na gestão de Maluf, com pico em 1996; e na

gestão Serra/Kassab, com pico em 2008.

Da mesma forma, procede-se a análise das despesas realizadas com os programas,

aqui denominados “Depave-Parques”, que englobam as dotações orçamentárias destinadas à

aquisição de parques e áreas verdes e implantação de parques (Figuras 14 e 15). Nestes

elementos não estão contabilizados os recursos provenientes dos fundos, pois, como citado,

constituem-se em recursos financeiros destacados dos orçamentos e balanços municipais e,

ainda, não foram utilizados na implantação de parques públicos no período. Nas Figuras 14 e

15 os dados são apresentados, respectivamente, em milhões de reais e em porcentuais das

despesas totais do município.

187

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5

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1989

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2003

2004

2005

2006

2007

2008

ano

despesas e

m m

ilhões R

$

Fonte: Balanços Orçamentários da PMSP (1989-2008) Figura 14: Evolução das despesas realizadas pela PMSP com Depave-Parques entre 1989-

2008.

0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

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1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

ano

perc

entu

al das d

espesas

Fonte: Balanços Orçamentários da PMSP (1989-2008) Figura 15: Percentual das despesas realizadas pela PMSP com Depave-Parques entre 1989-

2008.

Nas Figuras 14 e 15, devem-se ressaltar quatro aspectos:

1) a ampliação destas despesas na gestão Erundina, coincide com a efetiva

implantação de parques com recursos orçamentários, valores que cresceram de 1,3 para 7,4

milhões de reais e que representam, em relação à participação sobre o total das despesas da

PMSP, uma variação de 0,03 para 0,16%;

188

2) O pico destas despesas em 1995, na gestão Maluf, atinge cerca de 22 milhões

de reais, aproximadamente dez vezes as despesas do ano anterior de sua gestão. Esse valor

representa 0,16% das despesas municipais. Considerando que a implantação dos dois parques

desta gestão se dá com recursos do setor imobiliário em áreas de loteamento, pode-se associar

a despesa de 1995 à desapropriação de gleba com cerca de 60 ha, que somente depois foi

designada como parque;

3) Estas despesas são zeradas em três anos da gestão Pitta (1998 a 2000), em dois

anos da gestão Marta (2003 e 2004) e no primeiro ano da gestão Serra/Kassab (2005).

4) A partir de 2006, as despesas com implantação de parques voltam a crescer,

correspondendo a uma participação de aproximadamente 0,11% das despesas gerais da

PMSP, percentuais ainda inferiores ao do último ano da gestão Erundina, que foi de 0,16%.

A seguir, a Figura 16 apresenta a identificação da origem dos recursos

empregados na implantação dos parques, por gestão administrativa.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1989-1992 1993-1996 1997-2000 2001-2004 2005-2008

Origem dos recursos no período 1989-2008

Núm

ero

de p

arq

ues

orçamento

orçamento+acordo

externos

op. interligada

orçamento+TCA

TCA

Figura 16: Origem dos recursos empregados na implantação de parques públicos em São

Paulo, no período 1989-2008.

Os recursos municipais oriundos dos cofres públicos, aqui denominados de

“orçamento”, estão presentes na primeira e última gestão (Erundina e Serra/Kassab), períodos

que concentram o maior número de parques implantados na cidade. Erundina implantou sete

189

parques com recursos exclusivamente orçamentários, enquanto, a gestão Serra/Kassab,

apresenta uma composição entre recursos do orçamento mais recursos de TCA, instrumento

instituído pelo PDE-2002, e a partir de então bastante utilizado pelas administrações Marta e

Serra/Kassab.

Cabe destacar a disponibilização de instrumentos de financiamento previstos no

PDE-2002. O FEMA e o Fundurb passam a contar com recursos a partir de 2006, que são

aplicados nos parques lineares, e resultam em significativo acréscimo de recursos para a

administração municipal, equivalendo a cerca de 65% do orçamento previsto para a SVMA.

A implantação de parques e a relação com o PDE-2002.

Segundo as metas estabelecidas no PREs, dos 49 parques públicos previstos para

2006, apenas quatro estão implantados (8,16%) e dos 22 parques definidos para 2012, três

estão implantados (13,63%). Ainda foram implantados dois parques públicos que não estavam

previstos nos planos. Na Figura 17, a seguir, estão localizados sobre as macroáreas

estabelecidas no PDE-2002 os parques implantados ao longo do período.

O PDE-2002 vincula a implantação de parques públicos às áreas que demandam

maior qualificação urbana, ou seja, a de Urbanização em Consolidação e a de Urbanização e

Qualificação. Contudo, observa-se que a distribuição dos parques implantados a partir de

2002 abrange todas as macroáreas da Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, não

preponderando naquelas indicadas pelo PDE.

O PDE-2002, assim como os PREs, determinam quais áreas estão sujeitas ao

Direito de Preempção para a implantação de parques. Entretanto, em nenhuma das 12 áreas

indicadas no PDE-2002 a administração municipal utilizou o instrumento, nem tampouco

adotou medidas de prorrogação de seu prazo de validade, que expirou em 2007. Por sua vez,

nos PREs os parques previstos por meio da utilização de Áreas de Intervenção Urbana e do

Direito de Preempção não foram implantados durante o período de estudo.

190

Considerações Finais

A partir da Constituição de 1988, no processo de redemocratização e de ajuste

fiscal do país, os governos municipais assumem um papel central na formulação e na gestão

de políticas públicas na área social, de meio ambiente e de desenvolvimento local. A maior

autonomia e fortalecimento dos governos locais sofrem a influência de inúmeros fatores

socioeconômicos internos e externos e ainda vinculam-se a “vontade política” de seus

governantes.

No recorte temporal estudado, entre 1989 e 2008, é uma realidade a crescente

presença da temática ambiental nas questões urbanas, ao lado de diferentes contextos políticos

e econômicos, influenciando diretrizes e instrumentos urbanísticos constituintes da política

urbana em São Paulo, podendo-se demarcar dois momentos.

O primeiro, de 1989 até 2001, caracteriza-se pelo zoneamento que se insere na

esfera da política urbana. A Lei Geral de Zoneamento, de 1972, e as leis de uso e ocupação do

solo, formuladas nos anos subseqüentes, cumpriram este papel, por serem resultado da relação

entre as demandas postas na cidade e a ação concreta dos governos municipais na aprovação

destas leis. Associam-se ainda a este momento, às propostas relativas à Reforma Urbana,

presentes nos embates pela regulamentação constitucional do capitulo da política urbana.

O segundo período, a partir de 2001, é norteado pelo Estatuto da Cidade,

legislação reconhecida como avançada na área de planejamento e gestão do solo urbano. O

192

Estatuto foi aprovado no intuito de dotar as administrações municipais de instrumentos

capazes de regular os investimentos públicos junto aos mecanismos de valorização imobiliária

e de ampliar o acesso à terra urbanizada e subutilizada aos mais pobres, sendo o Plano Diretor

seu principal instrumento. Em São Paulo, a aprovação do PDE-2002 formata uma política

urbano-ambiental e disponibiliza mecanismos e instrumentos que possibilitam sua

implementação.

Em todas as gestões político-administrativas de São Paulo no período analisado,

em seus planos, programas e projetos de governo, de alguma forma, está presente o objetivo

de ampliar as áreas verdes e implantar parques públicos na cidade.

A gestão Erundina (1989-1992) sintonizada com os princípios constitucionais de

1988 e comprometida com propostas democráticas e participativas reconhece o Estado como

protagonista na provisão de bens e serviços públicos. Articula ações focadas na distribuição

dos serviços públicos para toda a cidade e propõe alterar a distribuição desigual dos

equipamentos públicos, que marcou a urbanização da cidade.

Em relação à provisão de parques públicos, apresenta propostas, ainda que de

forma genérica, que indicam a necessidade de se ampliar o número de parques da cidade e já

relacionando este tema à qualidade ambiental urbana.

Considerados os parâmetros disponibilizados no momento, tais como a legislação

e os instrumentos urbanísticos, embora ainda não regulamentados, pode-se considerar a

implantação de oito parques públicos em sua gestão, como uma ação articulada à política e

ainda expressiva para a cidade, tendo em vista que, até o início de seu governo, São Paulo

possuía apenas 21 parques públicos.

Na gestão Maluf (1993-1996), a conjuntura da política urbana apresenta-se

melhor formatada, considerando os mais de quatro anos decorridos da aprovação da

Constituição Federal, a vigência da Lei Orgânica do Município, no contexto de maior

193

visibilidade das questões ambientais, especialmente a partir da realização da ECO-92 e

conseqüente produção da Agenda 21 Global.

Sob sua administração, além da criação de secretaria municipal para o meio

ambiente – a SVMA, importantes documentos são produzidos na esfera municipal, como a

Agenda 21 Local e a publicação da “A Questão Ambiental Urbana: Cidade de São Paulo”.

Trabalhos relevantes para a formulação da política urbano-ambiental do município e,

particularmente, no tocante à proposição de ampliação de parques públicos. Contudo, existe

uma distância entre as diretrizes formatadas nestes documentos e as ações desenvolvidas. Nas

ações relativas aos dois parques públicos implantados observa-se fidelidade aos interesses do

mercado imobiliário, velho conhecido do desenvolvimento urbano de São Paulo.

A gestão Pitta (1997-2000), por sua vez, de forma clara em seu Plano de Governo,

aponta a diretriz de fortalecer São Paulo como metrópole participante do mundo globalizado,

assumindo um papel de centro de negócios e protagonista no cenário do Mercosul. Define

diretrizes estratégicas que apontam a necessidade de investimento nas políticas sociais, de

fortalecimento da participação da sociedade civil no âmbito da administração municipal e de

modernização administrativa. O plano de governo reporta-se às diretrizes da Lei Orgânica

Municipal, quanto à previsão de um plano diretor, e assume os preceitos da Agenda 21 Local

no planejamento das ações de cunho ambiental.

Estabelece o Plano Plurianual de Parques Municipais, que prevê a implantação de

um parque em cada uma das 21 Administrações Regionais existente na época, prevendo um

acréscimo de 720 ha de área de parques na cidade. Este plano consolida-se no projeto de

implantar “um metro quadrado de parque por habitante em cada Administração Regional”.

Nada obstante, tudo não passa de retórica, pois nenhum parque é implantado, ou iniciada a

implantação; as despesas orçamentárias neste item são zeradas e nenhuma fonte de recursos

financeiro alternativo é instituída.

194

A gestão Marta (2001-2004) apresenta uma proposta política identificada com os

princípios de descentralização e democratização da administração municipal. Merecem

destaque em sua administração, em conformidade com os princípios expressos, a criação das

31 Subprefeituras e, particularmente o processo de discussão na elaboração e aprovação do

Plano Diretor e dos Planos Regionais Estratégicos.

Em sua gestão também se estabelecem planos de manutenção e implantação de

parques públicos, nos quais é indicada a parceria com instituições e empresas, como forma de

viabilizar estas ações. A meta é de se acrescentar, até o fim de sua gestão, mais 200 ha de área

de parques à cidade. Contudo, apenas um parque público é implantado e, ao término de sua

administração, outros sete parques encontram-se em implantação. Observa-se

correspondência entre os planos e as ações na sua natureza, no entanto, não atingem as metas

propostas.

A gestão Serra/Kassab (2005-2008) indica no Programa de Governo que São

Paulo deve se consolidar como cidade mundial, participando como pólo de serviços e cultura.

Suas estratégias para este projeto estão associadas à identificação dos problemas urbanos,

entre eles, os associados ao meio ambiente. Porém, as propostas para a superação destes

problemas são apresentadas em linhas gerais e não remetem para a Política Urbano-Ambiental

estabelecida para a cidade pelo PDE-2002 e pelo PREs aprovados em 2004.

Seu programa de governo reconhece que há carência de áreas verdes e propõe

“criar novas áreas verdes – praças, bosques e parques públicos”, e “implantar um sistema

integrado de áreas verdes [...]”, sem qualquer consonância com a legislação urbanística

vigente.

Somente em janeiro de 2008, o programa “100 parques para São Paulo” é

apresentado como proposta de ação. A administração “empenha-se” nesta ação incluindo

195

nesta meta além dos parques públicos, os parques lineares e as áreas potenciais. Ao término

de sua gestão contabiliza nove parques públicos implantados.

As ações relacionadas à implantação de parques públicos ganham ainda maior

relevância quando o tema ambiental articula-se à política urbana do PDE-2002, que

disponibiliza, também, inúmeros instrumentos de ordem urbanística, tributária, jurídica,

ambiental e de gestão.

Entretanto, a destinação de áreas para implantar parques públicos não utiliza a

potencialidade disponibilizada pelos instrumentos urbanísticos, mesmo após 2002. Ao longo

do período estudado prevalece a implantação de parques em áreas verdes de loteamento,

seguida pela desapropriação.

Porém, o mesmo não se pode dizer quanto aos recursos financeiros empregados

nessas ações. Os recursos orçamentários estão presentes nas duas gestões administrativas que

implantam mais parques na cidade (Erundina e Serra/Kassab), embora dispondo de

instrumentos urbanísticos e tributários distintos. Este dado desconsidera o atípico ano de

1995, com expressivo recurso orçamentário, da gestão Maluf, pelo fato dos dois parques

implantados não contarem com recursos orçamentários.

A partir do PDE-2002, que institui a compensação ambiental – o TCA, observa-se

a sua significativa utilização na conversão em serviços e obras, como forma de financiamento

destas ações. Este processo ainda que aporte recursos para a execução de serviços e obras, é

realizado, frequentemente, em diversas etapas e subdivisões que resultam em limitações no

controle administrativo e é sujeito a maior prorrogação no tempo de implantação dos

equipamentos.

Dentre os sete parques públicos em implantação, ainda na gestão Marta, todos

utilizando o TCA, três são considerados implantados somente em 2007, dois em 2008, e os

outros dois, continuavam em implantação em dezembro deste último ano. Na gestão

196

Serra/Kassab, nos parques implantados observa-se uma composição de custeio entre o TCA e

orçamento.

Ao longo do período, as ações da municipalidade associadas à implantação de

parques públicos não apresentam continuidade. Na gestão Erundina, o parque público aparece

na perspectiva de distribuição dos equipamentos pela cidade, ampliando o seu acesso com a

implantação de parques nos distritos periféricos, que no PDE-2002, passam a corresponder,

em especial, as áreas de qualificação e requalificação urbana.

As ações de implantação de parques sofrem uma ruptura nas gestões Maluf e

Pitta. Na primeira, priorizam-se áreas que demandam valorização imobiliária e destina ainda

significativos recursos à desapropriação de uma área, desconectado de uma política pública,

caracterizando-se por uma ação pontual. A gestão de Pitta, por sua vez, não apresenta ação

concreta neste campo.

A gestão Marta destaca-se pela formulação da política urbana no nível municipal,

com a aprovação do PDE-2002 e dos PREs, os quais recuperam a concepção do Sistema de

Áreas Verdes, que se constitui como uma política orientadora e articuladora no território e que

procura proteger e qualificar o solo urbano, tendo o parque público como seu componente.

Nesta perspectiva, o Sistema de Áreas Verdes é elemento da política urbano-ambiental que

define instrumentos, vincula recursos e destina áreas para sua implantação, distribuídas pelos

diferentes distritos da cidade, e estabelece metas para sua implementação.

O momento indica a possibilidade de uma inflexão nas ações de implantação de

parques públicos, contudo, estas ações, em sua gestão, não se consubstanciam.

A gestão Serra/Kassab demonstra uma ambivalência que se expressa com um

programa político, no que se refere à implantação de parques, constituído de proposições não

articuladas ao Plano Diretor e, por outro lado, utiliza os instrumentos disponibilizados por

esta legislação, principalmente aqueles associados ao aporte financeiro.

197

No último ano da gestão, é programada a implantação de 100 parques em São

Paulo, num cenário que se pode associar, especialmente, ao incremento financeiro e não ao

planejamento estabelecido no PDE-2002 e nos PREs. Sua administração implanta nove

parques públicos, sendo que dois não estavam previstos nestes Planos. Dos 17 parques

públicos em implantação, em dezembro de 2008, sete deles não constam dos programados nas

metas de 2006 ou de 2012.

Por fim, outro elemento que corrobora a desvinculação ao Planejamento, refere-se

à crítica e aos embates acerca do processo e conteúdo da revisão do Plano Diretor, com

proposições que podem descaracterizar o mais importante instrumento de ordenamento

territorial, pactuado pelos diversos segmentos da sociedade.

A política urbano-ambiental está formatada, porém, as ações de provisão de

parques públicos não incorporam por completo a potencialidade da lei e sua ação prevalece de

forma desarticulada de um projeto de intervenção urbana.

No período estudado foi construída uma legislação inovadora que amplia as

possibilidades de reversão da desigualdade sócio-territorial. Entretanto, a sua utilização se

desenvolve de maneira ambígua, ora incorporando procedimentos e instrumentos inovadores,

ora reproduzindo ações de simples oportunidade. Assim, no percurso das ações

implementadas de provisão de parques públicos, observa-se a fragilidade técnico-institucional

e a ação política das gestões municipais predominantemente condescendente às pressões por

lucros imediatos, quer sejam políticos ou imobiliários.

198

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