7_tc_-_um_breve_historico_do_planejamento_urbano_no_brasil_atualizado.pdf

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Curso: Reabilitao Urbana com foco em reas Centrais

Mdulo 1 Unidade 1

Um breve histrico do planejamento urbano no Brasil

1 O contexto: rpido crescimento urbano x planejamento

Em pouco mais de 50 anos, samos de um pas majoritariamente rural 1 para um

pas urbano, que apresenta 81% da populao, estimada em 170 milhes pelo IBGE

(Censo IBGE, 2000), habitando as cidades.

O expoente mximo deste rpido processo de urbanizao brasileiro, a cidade

de So Paulo, que por volta de 1886 possua cerca de 50 mil habitantes e chegou a 1922

com uma populao estimada em 580 mil pessoas. Vinte anos mais tarde a cidade j se

encontrava com 1,3 milhes de habitantes (ROLNIK, 1997: 19) e, segundo dados do

IBGE (Censo IBGE, 2000), a populao estimada de 10,5 milhes.

O crescimento acelerado das reas urbanas no foi, no entanto, uma prerrogativa

das grandes cidades. No mesmo perodo, observamos no Brasil o surgimento de

metrpoles mundiais, como So Paulo e Rio de Janeiro, de metrpoles nacionais e

regionais, como Salvador, Recife, Fortaleza, Manaus, Cuiab, Porto Alegre e Belm e

de cidades de mdio porte que se tornaram referncias em suas regies, a exemplo de

Campina Grande, Feira de Santana, Caruaru, Mossor e Sobral. Alm disso, houve um

aumento significativo do nmero de municpios no pas e da populao em geral.Essa transformao no perfil de urbanizao do pas deixa claro, atravs de

nmeros, o processo de inchamento populacional das cidades que no foi, entretanto,

acompanhado por um incremento na infraestrutura disponvel, comprometendo as

condies de vida oferecidas populao. Termos como favelizao, cortios,

problemas urbanos, transporte de massa, caos urbano, planejamento urbano, planos

1 Por volta de 1950, 33 milhes de pessoas habitavam o campo, contra 19 milhes que habitavam ascidades (GOUVA, 2005: 30).


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urbanos, esvaziamento dos centros, diagnstico dos problemas da cidade, dentre outros,

passam a fazer do vocabulrio dos que vivem, governam e estudam as cidades.

dentro deste contexto de grandes transformaes e mudanas - que envolvem

no s os aspectos qualitativos e quantitativos das cidades brasileiras, mas tambm todo

o contexto poltico, econmico, legal e social do pas -, que devemos buscar

compreender a histria do planejamento urbano do Brasil, com objetivo formular uma

leitura crtica do passado e uma construo mais slida, real e exeqvel para o futuro.

2 Planejamento urbano: o que ?

Segundo Jos Afonso da Silva (2006), planejamento um processo tcnico

instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos

previamente estabelecidos (SILVA, 2006: 89).

Csaba Deak (1999), em seu livro O Processo de Urbanizao no Brasil, observa que

(...) foi a partir do segundo quartel deste sculo que a escala alcanada pelaurbanizao comeou a provocar iniciativas por parte do Estado emodificaes na administrao pblica. Um dos resultados nesse sentido oaparecimento de uma nova atividade governamental com a finalidadeespecfica de tratar dessas novas entidades que estavam surgindo: asaglomeraes urbanas. o nascimento do planejamento e, particularmente,do planejamento urbano, cujos primrdios podem ser situados no Estado

Novo no advento do qual Otvio Ianni via, significativamente, aconsolidao de uma vitria importante [...] da cidade sobre o campo.(DEK; SCHIFFER, 1999: 12)

Ao contrrio do que muitos pensam, o planejamento urbano no Brasil no se

inicia na dcada de 1950, perodo em que o Brasil passa a ser um pas majoritariamente

urbano. Verifica-se seu incio, em que pese ainda no haver uma denominao formal

de Planejamento Urbano e nem estruturas formais nas administraes pblicas, no

ltimo quartel do sculo XIX. Na poca, preocupaes com a sade da cidade

(higienismo), a necessidade do rompimento com o passado colonial e a adeso ao


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moderno e a ascenso de uma nova classe dominante (que demandou o

embelezamento das cidades), comeam a propiciar intervenes nas cidades.

Villaa (1999) divide em trs perodos a histria do planejamento urbano no

Brasil: o primeiro inicia-se no final do sculo XIX, por volta de 1875 e vai at o ano de

1930. O segundo vai de 1930 at por volta de 1992, ano em que se inicia o terceiro

perodo e que perdura at o fim do sculo XX.

Podemos acrescentar, ao esquema proposto por Villaa, um quarto perodo que

inicia-se em 2001, com a aprovao do Estatuto da Cidade, legislao que regulamenta,

ratifica afasta qualquer dvida, porventura existente, sobre a validade e/ou

aplicabilidade das diretrizes da nova ordem jurdico-urbanstica no pas, introduzida

pela Constituio de 1988, atravs do conceito de funo social da propriedade..

2.1 O primeiro perodo: 1875 1930.

O incio do primeiro perodo - ou como afirma Villaa (1999), o nascimento do

planejamento urbano no Brasil - se d em 1875, quando a ento Comisso de

Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro, criada em 1874 pelo Ministro do Imprio

Joo Alfredo Correa de Oliveira, apresenta seu primeiro relatrio, no qual so utilizados

pela primeira vez dois conceitos-chave: o de plano e o de conjunto geral ou global,

associados ao espao urbano (VILLAA, 1999: 194-195).

Este o perodo dos planos de melhoramentos e embelezamentos, baseados

nas intervenes urbanas com pretenses cientficas se iniciaram ao final do sculo XIX

nas grandes metrpoles europias, com o plano de extenso de Barcelona e o Plano de

Haussmann, em Paris 2. a proposta da nova classe dominante, que rejeita o passado

colonial e usa o planejamento para impor a sua ideologia. Neste perodo surgem as

grandes avenidas, praas e monumentos.

2 O urbanismo cientfico idealizava uma era da mquina, com cidades cartesianas e geomtricas,iluministas, que modificariam a sociedade por meio da reforma urbana. (PELUSO, 2003: 6)


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Assim, no fim do sculo XIX e incio do sculo XX, no Brasil a cidade era vista,

como:

(...) o locus de uma nova civilidade forjada europia, em torno da qualse estruturou um processo de modernizao que conjugava regenerao,reforma e saneamento moral e fsico da sociedade brasileira. Parainscrever-se no concerto das naes, o pas deveria civilizar-se, isto ,sintonizar-se com a Europa, promover uma cultura urbana moderna,capitalista, do trabalho assalariado, do mercado (HERSCHMANN ePEREIRA, 1994), muito embora como amide aconteceu se obrigasse amoldar cenrios que escondiam, pela segregao scio-espacial, oselementos denunciadores da persistncia do atraso que, dizia-se, queriamsuperado.3

Conjuga-se, portanto, o higienismo4 e a necessidade de afirmao da nova classe

dominante para criar novas cidades, agora modernas e progressistas. Ressalta-se, que

no h preocupao, at ento, com todos os habitantes das cidades. Aqueles que, por

exemplo, no podiam fazer melhoramentos nos seus imveis propostos pelas Comisses

Sanitrias ou no podiam t-los, eram colocados margem da cidade bela, moderna e

sadia. Marcam este perodo, as Reformas de Pereira Passos (1903 1906), ocorridas no

Rio de Janeiro.

Nesse sentido, cabe destacar que a ao realizada por Pereira Passos

emblemtica para a histria do planejamento urbano no pas, pois traz dois elementos

importantes do urbanismo: a sua primeira fase higienista no qual predominavam os

mdicos sanitaristas, e a segunda fase na qual os engenheiros e tcnicos buscavam

solues para o saneamento e a circulao na cidade, alm da preocupao com o

padro construtivo.

No caso do Rio de Janeiro, o resultado perverso da interveno do poder pblicofoi a remoo da populao mais pobre do centro, o que fez com que os morros ao redor

fossem ocupados, j que os terrenos no centro da cidade ficaram supervalorizados

4 O higienismo uma doutrina que nasce com o liberalismo, na primeira metade do sculo XIX quando osgovernantes comeam a dar maior ateno sade dos habitantes das cidades. Considerava-se que adoena era um fenmeno social que abarcava todos os aspectos da vida humana. Havia, portanto, anecessidade de manter determinadas condies de salubridade no ambiente da cidade mediante a

instalao de aduo e tratamento da gua, esgotos, iluminao nas ruas e etc. Tais preceitos justificaramgrandes intervenes urbanas que culminaram com a expulso da populao mais pobre dos centrosurbanos.


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depois da reforma. Esse processo deu inicio ao crescimento da cidade informal, com o

surgimento de favelas e a ocupao sucessiva de reas de risco pela populao pobre..

2.2 O segundo perodo: 1930 1992

O segundo perodo inicia-se na dcada de 1930, momento da histria nacional

em que se verifica um aumento na organizao e conscincia das classes operrias e um

consequente enfraquecimento das classes dominantes. Este fato se reflete na

Revoluo de 30, que marca o da Repblica Velha e da hegemonia poltica da burguesia

do caf. As conseqncias das mudanas econmicas e sociais trazidas pela Revoluo

de 1930 refletiram-se no planejamento urbano no Brasil, na medida em que surge a

necessidade de reproduo do capital imobilirio na cidade, ou seja, a cidade passa a ser

vista como fora de produo. Deixa-se a cidade bela, para buscar-se a cidade eficiente.

O crescente aumento da conscincia operria fez com que crescessem as crticas

derrubada de bairros inteiros de casebres e a construo de novos bairros, que s

atendiam ao capital imobilirio e no aos anseios das classes populares urbanas.

Neste momento, os planos passam a uma nova fase: o perodo do plano

intelectual, que pretende impor-se e ser executado por que contm boas idias, tem

base cientfica e correto tecnicamente. o plano-discurso que se satisfaz com sua

prpria verdade e no se preocupa com sua operacionalizao e sua exeqibilidade.

Sua verdade bastaria. (DEK; SCHIFFER, 1999: 204).

Villaa (1999) divide este perodo em trs sub-perodos, os quais trataremos aseguir.

2.2.1 1 Sub-perodo O urbanismo e o Plano Diretor (1930-1965)

No ano de 1930 tem-se a divulgao dos planos para duas maiores cidades do

Brasil, que trazem como novidade o destaque para infraestrutura e o transporte.


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Conforme Villaa (1999), em que pese novidade acima citada, mantm-se (...) o

interesse pelas oportunidades imobilirias que as remodelaes urbanas oferecem, e

nesse sentido o centro da cidade ainda o grande foco de ateno dos planos. No

discurso, entretanto, pretende-se abordar a cidade inteira. (VILLAA, 1999: 206).

Marcam este perodo os Planos Agache, para o Rio de Janeiro, e o de Prestes Maia, para

So Paulo.

Este perodo (...) marcado pela passagem do planejamento que era executado

para o planejamento-discurso. Nascem expresses como caos urbano, crescimento

descontrolado, e necessidade de planejamento, para tentar justificar a falta de solues

para os problemas urbanos. (VILLAA, 1999: 206).

2.2.2 2 Sub-perodo Planejamento Integrado e os Superplanos (1965-1971)

Segundo essa concepo de planejamento, a cidade no poderia serencarada apenas em seus aspectos fsicos. Os problemas urbanos no

poderiam limitar-se ao mbito da engenharia e da arquitetura. A cidade passa a pregar a ideologia dominante tambm um organismo econmicoe social, gerido por um aparato poltico-institucional. Os planos no podemlimitar-se a obras de remodelao urbana: eles devem ser integrados tantodo ponto de vista interdisciplinar como do ponto de vista espacial,integrando a cidade em sua regio. Sem isso no seria possvel resolver osproblemas urbanos que se avolumavam. (VILLAA, 1999: 211-212).

Este perodo ratifica o que j se mostrava claro no Plano Agache: o distanciamento entre

os planos e a realidade posta nas cidades. Conforme explicita Villaa (1999), este

distanciamento atingir seu apogeu com os Superplanos, que se caracterizam pelas

idias de globalidade, de sofisticao tcnica e interdisciplinaridade do planejamento.

So caractersticas dos Superplanos:


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a- Distanciamento crescente entre, de um lado, os planos e suas propostase de outro, as possibilidade de sua implementao por parte deadministrao pblica

b- Pelo seu conflito com uma administrao pblica crescente setorizada eespecializada, principalmente se considerarmos que vrios planos emitiamrecomendaes endereadas aos vrios rgos das esferas municipal,estadual e federal; ec- Outra manifestao da alienao dos planos integrados est na idia desua aprovao e execuo. (VILLAA, 1999: 212-213).;

Surge uma nova forma de abordagem, conduzida agora institucionalmente pelo

SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo, que gerenciava o Sistema

Nacional de Planejamento para o Desenvolvimento, que tinha por finalidade induzir os

municpios brasileiros a elaborarem planos diretores. Nasce a indstria dos Planos

Diretores.

Uma caracterstica destes Planos nos explicitado por Villaa (1999), ao afirmar que

(...) estes planos foram elaborados de maneira totalmente diversa dosplanos do sculo passado e do de Prestes Maia. Enquanto estesconsolidavam o pensamento dominante em sucessivas administraesmunicipais e estaduais, sendo elaborados dentro das prefeituras, ossuperplanos so peas da mais pura tecnocracia, elaborados porespecialistas de escritrios privados. Essa prtica dominou o perodo doSerfhau. (VILLAA, 1999: 216).

2.2.3 3 Sub-perodo O Plano sem Mapa (1971-1992)

Nos anos de 1970, os planos passam da complexidade, do rebuscamentotcnico e da sofisticao intelectual para o plano singelo, simples naverdade, simplrio feito pelos prprios tcnicos municipais, quase semmapas, sem diagnsticos tcnicos ou com diagnsticos reduzidos seconfrontados com os de dez anos antes. Seus dispositivos so um conjunto

de generalidades. Novamente, o plano inconseqente.

Com a expresso plano sem mapa pretende-se designar o novo tipo deplano que a ideologia dominante inventou nas usas constantes tentativas dedar a impresso de que est cuidando do planejamento e aperfeioando-ocontinuamente. O novo tipo de plano apresente apenas objetivos, polticase diretrizes. J que assim, o diagnstico e a grande quantidade de mapase estatsticas so dispensados.

O Plano sem Mapa em geral enumera objetivos, polticas e diretrizes osmais louvveis e bem-intencionados possveis. Com isso elimina asdiscrdias e oculta os conflitos.

(...)


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O planejamento urbano no Brasil passa a ser identificado com a atividadeintelectual de elaborar planos. Uma atividade fechada dentro de si prpria,desvinculada das polticas pblicas e da ao concreta do Estado, mesmo

que, procure justific-las. Na maioria dos casos, entretanto, na verdade,ocult-las. (VILLAA, 1999: 221).

2.3 O Terceiro Perodo: 1992 2001:

Por fim, tem-se o terceiro perodo que se inicia na dcada de 1990 e que

entendemos vigorar at 2001, quando promulgado o Estatuto da Cidade. Este frutodos vrios movimentos pela reforma urbana, iniciados em 1963, quando da realizao

do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado em Petrpolis. Tem como

ponto marcante a insero, por meio de uma Emenda Popular (Emenda pela Reforma

Urbana), na Constituio Federal de 1988, dos artigos 182 e 183, que pavimentam em

definitivo uma nova fase para a questo urbana no Brasil.

Mesmo sem ter uma regulamentao dos artigos, vrias cidades, dentre as quais

destacamos Recife e Porto Alegre, tentaram por em prtica os princpios estabelecidospor essa nova ordem urbanstica estabelecida pela Constituio de 1988. A insegurana

jurdica e a mentalidade dos operadores do direito e dos governantes, ainda vinculada

aos aspectos tradicionais absolutos da propriedade urbana contidos no Cdigo Civil de

1916, fizeram com que poucos casos prticos tivessem sucesso, em que pese o carter

desbravador destas iniciativas.

No perodo procura-se sair dos planos tecnocrticos para os planos polticos.

Busca-se extrapolar, transpor as barreiras dos escritrios tcnicos e colocar em

discusso (tcnica e poltica) a cidade real, com seus anseios e vrios atores envolvidos.

3 Concluso: O momento atual e o futuro.

Com o surgimento do Estatuto da Cidade, treze anos aps a Constituio,

ratifica-se a funo social da propriedade, a participao social e se estabelecem,


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legalmente, instrumentos para valer o direito cidade de todos e para todos,

retomando a idia do planejamento prvio das aes do Estado, sobretudo atravs de um

Plano Diretor Municipal elaborado de forma integrada e participativa.

No entanto, aps todos os problemas expostos anteriormente, neste momento

podemos nos perguntar: se na histria do planejamento urbano no Brasil os planos no

tiveram sucesso, por que insistir em elabor-los?

A resposta a esta questo no pode ser reducionista ou simplista. H de ser

analisada luz da conjuntura de cada momento, ou seja, a convenincia da elaborao

de planos urbansticos depender sempre das arenas de disputa poltica existentes e deseus atores, bem como da ideologia dominante, da situao econmica e do grau de

mobilizao da sociedade civil, dentre outros aspectos.

Observando as variveis, colocadas acima, para a definio de um plano urbano,

entendemos que o modelo de planejamento adotado ao longo dos ltimos anos no

atingiu seus objetivos, dentre outros fatores por:

- Serem produtos pensados para uma parte da cidade a ser embelezada, sem

considerar as pessoas que habitavam os cortios insalubres ou as reas degradadas das

cidades;

- Crerem que s os tcnicos e planejadores urbanos conhecem a cidade e por

isso deles devem partir a soluo dos problemas urbanos;

- Desconsiderarem a cidade real e planejarem apenas para a cidade legal/formal;

- Crerem que a supremacia tcnica e os documentos por ela elaborados poderiam

reger o crescimento das cidades de forma lgica e racional, sem considerar as forassociais dinmicas que nela atuam; e

- Desconsiderarem o anseio da maioria dos que vivem nas cidades e atenderem a

uma minoria dominante.

No entanto, com a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, buscou-se

instrumentalizar a sociedade e o poder pblico com institutos jurdico/urbansticos que

corrijam os problemas verificados no passado e possibilitem estabelecer planos que

efetivamente tenham foco na construo de cidades mais justas, sustentveis e de todos.


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Um grande avano nesse sentido a incluso, no Estatuto, do Captulo IV Da

Gesto Democrtica da Cidade (art.43 a 45 Lei 10.257/2001), que amplia a idia de

gesto participativa e compartilhada atravs da introduo de instrumentos como os

Conselhos de Poltica Urbana; os debates, audincias e consultas pblicas; as

conferncias de desenvolvimento urbano; e a iniciativa popular de projetos de lei e

planos.

Tais instrumentos j produziram efeitos prticos, dentre os quais se destacam:

- A realizao de quatro Conferncias das Cidades, nos anos de 2003, 2005,

2007 e 2010;

- A elaborao e aprovao de diversos Planos Diretores no Brasil, onde a

participao popular efetivamente se fez presente; e

- A introduo da obrigatoriedade da existncia dos Conselhos Gestores, nos trs

nveis de governo, com a participao da sociedade civil, para gesto e coordenao dos

recursos destinados habitao de interesse social no mbito do Sistema Nacional de

Habitao de Interesse Social (SNHIS lei 11.124).

Assim, possvel inferir que o sucesso do planejamento depende intimamente da

participao da sociedade na formulao e execuo das polticas urbanas e que, nesse

sentido, para garantir a efetividade dos planos municipais precisamos, necessariamente,

ampliar a prtica da gesto compartilhada da cidade.

A democratizao dos processos decisrios e do controle social de suaimplementao fundamental para romper este crculo vicioso etransformar o planejamento da ao municipal em algo no apenas

compartilhado pelos cidados, mas assumido por estes, produzindo umainterface real com as demandas, pleitos e desejos dos diferentes grupos nacidade. evidente que este processo marcado por conflitos e o papel do

poder pblico (Cmara/Executivo) promover um processo organizado deescuta e de debate em torno das diferentes opes e suas implicaes para acidade, viabilizando as escolhas e sua implementao. Assim, os planosurbansticos, os projetos urbanos e a regulao precisam aproximar-se doscidados, estabelecendo um forte vnculo com a cidade real. (CMARA,2005: 192-193)


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Referncias:

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BRASIL. Lei 10.257/2001- Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal,estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Braslia: [S.n],2001.

BRASIL.Lei 1.124/2005 - Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de InteresseSocial SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS einstitui o Conselho Gestor do FNHIS. Braslia: [S.n], 2005.

CMARA DOS DEPUTADOS. Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos

municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados, 2005.

COSTA, Geraldo Magela, MENDONA, Jupira Gomes de. Planejamento Urbano noBrasil: Trajetria, Avanos e Perspectivas. Belo Horizonte: Editora C/ Arte, 2008.

DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. SoPaulo: Editora Universidade de So Paulo, 1999.

GOUVA, Ronaldo Guimares. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro:FGV Editora, 2005.

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