8/2/2019 73070100004

1/235

8

CAPTULO 1UMA ANLISE ECONMICA DOJUDICIRIO BRASILEIRO

Este trabalho no o primeiro a apontar para a importncia das instituies legais

sobre a economia ou a necessidade do seu estudo pelos economistas. Tambm no o

primeiro a aplicar metodologias quantitativas e/ou econmicas a temas jurdicos. Entretanto,

ele pretende ser um dos primeiros a aprofundar na anlise qualitativa do objeto jurdico em

questo o Judicirio brasileiro , combin-la com o emprego de dados empricos

representativos do universo real e, com isso, refutar, ou corroborar, conhecimentos vindos

do senso comum, de evidncias anedticas ou de argumentos de autoridade. Estes

conhecimentos foram tomados como verdades por muito tempo, e assim continuam em

grande parte, no meio empresarial, no meio jurdico, e at mesmo entre acadmicos de

diversas reas, como o Direito e a Economia. O objetivo principal desta tese , ento, procurar

ir alm do debate tradicional sobre este tema, analisando-se algumas das caractersticas

conhecidas do Judicirio brasileiro, em particular, a (falta de) eficincia, o vis nas decises

judiciais e o respeito aos contratos privados. Ou seja, pretendemos preencher uma clara lacuna

existente na literatura cientfica desta rea.

Sobre este tema em particular, diversas so as informaes disseminadas de forma

anedtica e sem comprovao cientfica na rea de estudos sobre os sistemas judiciais, a

comear pela suposta falta de dados adequados para se fazer estudos quantitativos ou

economtricos. Particularmente no Brasil, quando se entra no tema propriamente dito o

funcionamento do Judicirio h ainda outras informaes que so pr-conceitos para os

estudiosos. Uma delas a ideia de que a eficincia (ou ineficincia) do sistema judicial de um

pas determinada pela origem de suas instituies legais. Isso implica dizer que, fazer parte

de um sistema de direito codificado, como o caso do Brasil, faz com que se torne

irremedivel o fato de possuir um sistema legal menos eficiente. Outra crena, esta talvez

mais comum entre juristas do que economistas, que existe um trade offentre eficincia e

qualidade do funcionamento das cortes; um seria excludente do outro. A conseqncia disso

que a busca por um maior nvel de eficincia poderia significar abrir mo da qualidade das

decises judiciais.

Quando se entram nos motivos da ineficincia do Judicirio brasileiro, a discusso

torna-se ainda mais subjetiva, muitas vezes baseada em achismos e no senso comum.Evidncias anedticas colhidas pelos praticantes ganham status de provas cientficas. O

8/2/2019 73070100004

2/235

9

Banco Mundial (2004) mostrou que vrios dos conhecimentos comuns no sobreviveram ao

primeiro teste com dados estatsticos. Especificamente na identificao da causa da

ineficincia judicial, aponta-se freqentemente ao problema da falta de recursos materiais e

humanos, m qualidade das leis e do direito processual brasileiro, e cultura dos

integrantes do sistema, que seria pouco favorvel ao um funcionamento eficiente.

Mostraremos que estes problemas, apesar de reais, no so a principal causa do atual estado

de crise do Judicirio brasileiro. Estes fatores so comuns aos tribunais de todo o pas;

entretanto, como veremos nos captulos seguintes, alguns estados tm tribunais com

desempenho de eficincia muito superior a de outros estados. A suposta falta de recursos ou a

m qualidade das leis brasileiras no o impeditivo crucial para um bom funcionamento do

Judicirio.Finalmente, existe uma crena bastante disseminada no meio empresarial e na

academia econmica sobre a existncia de um suposto vis dos magistrados brasileiros a favor

dos devedores ou da parte mais fraca de relaes comerciais e/ou contratuais. Por causa deste

vis, instituies normalmente credoras como financeiras e investidores teriam fortes

desestmulos para oferecer crdito. A conseqncia disso seria um mercado financeiro pouco

desenvolvido, altas taxas de juros e baixo investimento. Muitos empresrios e advogados

baseiam-se na sua experincia de mercado para defender este argumento. Os acadmicos,por sua vez, pouco fizeram alm de disseminar esta tese em seus trabalhos cientficos, com

escassa ou nenhuma comprovao e testes empricos.

A manuteno destas informaes sem preocupao com a verificao cientfica

deve-se particularmente falta de um dilogo profundo, permanente e consistente entre

estudiosos das reas diferentes, neste caso, do Direito e da Economia. O investimento para

que este dilogo acontea relativamente alto para um e para outro lado. preciso conhecer

as linguagens especializadas, as metodologias, os objetos analisados. Para isso, anos de estudoconcentrado e dedicao podem ser pouco. Alm disso, uma boa dose de pr-conceito ainda

domina grande parte da academia, de todas as reas envolvidas. Economistas acreditam que,

com uma boa base de dados ou um punhado de nmeros em mos (ou no computador)

podem facilmente chegar a concluses sobre o funcionamento de todo o sistema judicial de

um determinado pas. Sentem-se confortveis em oferecer recomendaes de polticas

pblicas baseados somente nos resultados destes resultados empricos. Juristas, por sua vez,

acreditam que seu objeto de estudo suficiente por si s e impermevel a qualquer

metodologia quantitativa. Afirmam que os economistas no sabem o que esto fazendo

8/2/2019 73070100004

3/235

10

quando empregam suas metodologias a aplicam-nas para os assuntos legais. Com isso,

desdenham qualquer trabalho que no tenha o formato jurdico tradicional (com absoluta

inexistncia de anlises objetivas e empricas).

Por todos estes motivos, apesar de os economistas terem reconhecido a

importncia do estudo das instituies legais desde o nascimento de sua cincia, pouco se

avanou desde ento. Por diversos motivos, os trabalhos empricos sobre os sistemas judiciais

tm sido infrequentes. Como mostram Buscaglia e Ulen [r]elativamente poucos estudos

empricos tm sido avanados[...] Observaes e verdades lgicas so abundantes, mas a

verificao emprica destas verdades lgicas parecem ser escassas (1997, p. 3, traduo

nossa). Os economistas tm uma intuio de que as instituies (legais) importam, mas nosabem quais, como e o quanto importam. verdade que novas reas de pesquisa que surgiram

nas ltimas dcadas forneceram instrumentais importantes; entre estas reas podemos destacar

a Nova Economia Institucional e a Anlise Econmica do Direito, que foram reconhecidas,

desde os anos 1960, como genunas reas da cincia econmica. Sherwood (2007), por

exemplo, mostra a contribuio do conceito de custos de transao para o estudo dos

impactos dos sistemas judiciais sobre o crescimento econmico. Contudo, para que se possa

chegar a uma compreenso mais aprofundada da relao entre estes dois objetivos seria aindapreciso, segundo o autor, um nvel maior de detalhes do que constitui, na essncia, o sistema

judicial. por isso, que os recentes trabalhos econmicos na rea, que se resumem a anlises

dos dados quantitativos colhidos, no so suficientes para a formulao de recomendaes

para boas polticas pblicas. Por um lado, este tipo de trabalho o que tem dominado os

estudos econmicos sobre o Judicirio brasileiro. Por outro lado, h os trabalhos

majoritariamente, mas no exclusivamente, de juristas, baseados em achismos e argumentos

de autoridade. Hammergren (2006) mostra que esses dois tipos de pesquisa tm servido, masrealmente no ajudam muito a fazer projetos (p. 11).

com o objetivo de preencher as lacunas desta rea de estudo, algumas das quais

apontadas pelos acima, que esta tese foi escrita. O captulo 2 faz uma reviso do surgimento e

da evoluo da Nova Economia Institucional e da Anlise Econmica do Direito. Veremos

quais foram os novos conceitos introduzidos na cincia econmica que ajudaram no melhor

entendimento da relao entre sistemas econmicos e sistemas legais. O captulo se

desenvolvea partir de uma survey dos principais trabalhos da Nova Economia Institucional e

da Anlise Econmica do Direito, tericos e empricos. Pelo fato destas duas reas serem

8/2/2019 73070100004

4/235

11

ainda incipientes no Brasil, tanto entre economistas quanto entre juristas, a reviso das teorias

feitas neste captulo pode ser vista, por si s, como uma significativa contribuio acadmica.

Ainda neste captulo, dedicaremos uma parte significativa para a discusso do debate sobre as

origens legais. Exporemos quais so os principais argumentos daqueles a favor e contra a tese

de que a origem legal de um pas determinante do nvel de eficincia de seus atuais sistemas

legais/judiciais. Apresentaremos uma contribuio para o debate com base em trabalhos

tericos e empricos j feitos, e relacionados ao tema.

O captulo 3 faz uma breve apresentao descritiva do Judicirio brasileiro, suas

origens e sua situao presente. com ele que, como economistas, tentamos aprofundar no

objeto de estudo o Judicirio brasileiro para evitar o que outros economistas que

estudaram sistemas judiciais fizeram: a mera aplicao de metodologias quantitativas e/oueconmicas sobre um objeto jurdico, sem o pleno entendimento das suas caractersticas

particulares, o que levou a concluses superficiais, e at mesmo equivocadas, tornado tais

estudos inadequados para a criao de recomendaes de polticas pblicas. Tentamos atingir

um maior nvel de compreenso sobre a essncia do Judicirio brasileiro e, assim, preencher a

lacuna apontada por Sherwood, conforme descrito acima. nesse captulo que

identificaremos alguns dos conhecimentos baseados no senso comum, nos achismos

apontados por Hammergren, nas evidncias anedticas e nos argumentos de autoridade.Tentaremos discutir outras possveis causas para o atual estado de ineficincia do Judicirio.

O objetivo apontar nova luz sobre elementos pouco discutidos at agora, para futuramente,

testar estas novas hipteses de forma emprica e cientfica.

O captulo 4 quer testar, de forma emprica, algumas hipteses e crenas

previamente estabelecidas. Aqui, em particular, vamos verificar se a falta de recursos

materiais e humanos a causa principal para a ineficincia dos tribunais brasileiros.

Empregamos a metodologia da Anlise Envoltria de Dados (DEA) para avaliar dados doJudicirio brasileiro e criar um ranking de eficincia dos Tribunais Estaduais. Ser possvel

verificar que, mesmo sujeito a um conjunto bastante semelhante de restries de recursos

fsicos, mas tambm de regras legais de funcionamento, detalhadas pelo direito processual,

por exemplo alguns tribunais conseguem se sobressair em termos de eficincia em

comparao aos outros. Baseados em alguns dos elementos identificados no captulo 3,

oferecemos uma explicao no-tradicional para a eficincia de alguns tribunais, e para a falta

da mesma em outros.

Finalmente, o captulo 5 quer testar duas crenas bastante difundidas no meio

8/2/2019 73070100004

5/235

12

empresarial e no meio acadmico econmico nos ltimos anos: (i) que os magistrados

brasileiros tendem a favorecer, atravs de suas decises judiciais, os devedores e as partes

mais fracas (hipossuficientes) de relaes comerciais e/ou contratuais; (ii) que o Judicirio

brasileiro gera alto grau de insegurana jurdica atravs de decises inconsistentes ao longo do

tempo. Estes dois problemas, se reais, tm grandes impactos no ambiente de negcios do pas,

levando a fortes desincentivos para investimentos e para o crescimento econmico. Para testar

estas duas hipteses, foi criada uma base de decises do Superior Tribunal de Justia (STJ).

Estas decises so o universo de Recursos Especiais decididos entre Outubro de 1998 e

Outubro de 2008, relacionados a dvidas privadas (excludos todos aqueles que tm como uma

das partes a Unio, os Estados, Municpios ou autarquias). O tamanho da base de dados de

1687 decises. Com os resultados economtricos derivados desta anlise, tentaremos avaliarempiricamente a dimenso dos problemas identificados pelas evidncias at ento anedticas.

Este exerccio , segundo nosso conhecimento, indito na literatura econmica que estuda o

Judicirio brasileiro.

8/2/2019 73070100004

6/235

13

CAPTULO 2INSTITUIES, ECONOMIA, CORTES E FIRMAS

Justificativas do captulo

O objeto principal desta tese fazer uma anlise econmica do Judicirio.

Aparentemente uma mera aplicao de instrumentais econmicos para a anlise de mais um

assunto no-tradicional. Entretanto, estudos como este esto inseridos num grande contexto,

o da Anlise Econmica do Direito, ou do Law and Economics, como o movimento

conhecido desde o seu surgimento nos Estados Unidos durante os anos 1960. Por sua vez, o

Law and Economics surge a partir da Economia Institucional, cujas origens esto em fins do

sculo XIX. Percebe-se, portanto, que existe todo um desenvolvimento temporal da rea de

pesquisa ao qual pertence esta tese. H uma herana histrica e um conjunto de contribuies

intelectuais feitas por dezenas (ou centenas) de estudiosos que no podem ser simplesmente

esquecidos. Como toda rea de pesquisa que vigora no momento atual, o Law and Economics

repousa sobre ombros de gigantes. E a ideia deste captulo justamente recuperar algumas

das contribuies doLaw and Economics e tambm das duas reas-me que o precederam: a

Velha e a Nova Economia Institucional.

Alm da importncia de se relembrar as origens, este captulo tem outra

importante justificativa: o fato doLaw and Economics, e at mesmo a Economia Institucional,

serem ainda reas de pesquisa incipientes no Brasil, tanto entre economistas quanto entre

juristas. Por este motivo, se o objetivo fazer uma anlise econmica do Judicirio, no se

pode simplesmente supor conhecimento comum de toda a teoria por trs do tema, ela ainda

no conhecimento comum. Acreditamos, assim, que a reviso detalhada da teoria daEconomia Institucional e do Law and Economics, mesmo que parea excessivamente

detalhista e pouco relacionada ao objeto da tese em algumas passagens, deve ser vista, por si

s, como uma contribuio acadmica.

Vamos s origens.

8/2/2019 73070100004

7/235

14

2.1 Origens: o papel das instituies legais na economia

Tudo comeou em 1937. As instituies legais tiveram, pela primeira vez, papel

decisivo na teoria econmica, deixando de lado a funo de pano de fundo. Seria injusto e

incorreto afirmar que os economistas antes disso nunca se atentaram para a importncia das

leis e dos seus mecanismos de enforcement(e.g., as cortes) na economia. Desde os clssicos,

como Adam Smith, tinha-se a idia de que o sistema das leis era imprescindvel para o bom

funcionamento dos mercados1. Em particular, os chamados velhos economistas

institucionalistas, e mais precisamente, John Commons (e.g., 1932, 1936), tiveram como um

dos objetivos ligar o estudo da economia com o das questes legais. Entretanto, antes doadvento da Nova Economia Institucional, todas as tentativas de discutir as variveis legais no

contexto econmico falharam em incorpor-las teoria econmica prevalecente, por

incapacidade ou falta de interesseos Velhos Institucionalistas, por exemplo, eram contrrios

a formulao de uma teoria institucionalista. Coase, com The Nature of the Firm (1937)

trouxe para o centro do palco da teoria econmica os custos de transao, mostrando serem

eles atores importantes na determinao do resultado econmico. Sua inquisio comeou na

tentativa de entender porque algumas transaes eram realizadas atravs do mercado o queele chamou de mecanismos de preos enquanto outras eram realizadas dentro das firmas,

cuja caracterstica marcante a supresso dos mecanismos de preos (p. 389). A sua

concluso que existem transaes para as quais o uso do mercado implica custos menores,

enquanto que h outras em que isso verdade para o uso de mecanismos internos firma. Os

custos em questo so os que futuramente ficaram conhecidos como custos de transao.

Por sua vez, os custos de transao so afetados pelas regras vigentes naquele

ambiente, ou seja, pelas instituies formais e informais existentes. Especificamente,instituies formais fortes podem ajudar a minimizar ou eliminar os custos de transao

existentes. Por outro lado, instituies fracas podem manter ou mesmo aumentar os custos de

transao em vigor. por isso que Mancur Olson (1996) mostra que existem, na verdade,

critrios objetivos para se avaliar a qualidade das instituies, possvel afirmar que umas so

1 Nas palavras de Smith: Commerce and manufactures can seldom flourish long in any state which does notenjoy a regular administration of justice, in which the people do not feel themselves secure in the possession oftheir property, in which the faith of contracts is not supported by law, and in which the faith of contracts is not

supported by law, and in which the authority of the state is not supposed to be regularly employed in enforcingthe payment of debts from all those who are able to pay. Commerce and manufactures, in short, can seldomflourish in any state in which there is not a certain degree of confidence in the justice of government (p. 862,Book V, Chapter III, On Public Debts).

8/2/2019 73070100004

8/235

15

melhores e outras piores. Pode-se dizer que as instituies agem de duas formas sobre o

resultado econmico: ex-ante, elas determinam o nvel dos custos de transao daquela

economia. Ex post, elas tem o potencial de correo de resultados ineficientes. Esta ideia

talvez esteja mais bem ilustrada no segundo trabalho de impacto de Coase, este de 1960, The

Problem of Social Cost. Quando os custos de transao so significativos, a determinao

legaldefinida por uma deciso judicial ou por uma lei criada no legislativo, por exemplo

pode trazer resultados ineficientes. As livres foras do mercado, neste caso, no so capazes

de garantir a eficincia do sistema como um todo, diferentemente do que a teoria tradicional

conclui. A partir deste momento, s instituies legais cortes judiciais, leis, Poder

Executivo, etc.cabem parcela da responsabilidade pelo alcance de maximizao do bem-

estar social. por isso que Coase afirma que na verdade, so as instituies que governam odesempenho de uma economia (1998, p. 73, traduo nossa).

Com esta nova percepo nasce a Nova Economia Institucional. Esta uma parte

da teoria econmica que no veio para contradiz-la, mas para complement-la. velha teoria

clssica incorpora-se agora a no-trivial observao de que as instituies, as regras do jogo, e

a forma como sua garantia ocorre afetam o resultado econmico final.

2.1.a) A (sempre difcil) definio de instituies

A definio do que sejam instituies uma tarefa que j dura vrias dcadassem uma concluso final. Apesar do vcuo terico deixado, os Velhos Institucionalistas

tiveram sua importante contribuio por terem alertado, pela primeira vez, para a necessidade

de um estudo srio das instituies pelos economistas. interessante buscar neles o

entendimento que tinham quando se referiam a instituies.

Commons, em 1931, afirmava que a dificuldade em bem definir o termo poderia

impactar na prpria definio da rea de estudo da economia institucional. Ele mesmo

entende instituies como sendo um conceito abrangente:

Sometimes an institution seems to mean a framework of laws or naturalrights within which individuals act like inmates. Sometimes it seems to meanthe behavior of the inmates themselves. Sometimes anything additional to orcritical of the classical or hedonic economics is deemed to be institutional.Sometimes anything that is "economic behavior" is institutional. Sometimesanything that is "dynamic" instead of "static," or a "process" instead ofcommodities, or activity instead of feelings, or mass action instead ofindividual action, or management instead of equilibrium, or control insteadof laissez faire, seems to be institutional economics (1931, p. 648)

8/2/2019 73070100004

9/235

16

Na tentativa de relacionar todos estes fenmenos num s conceito, Commons

estabeleceu que uma instituio poderia ser entendida como uma ao coletiva em

controle, liberao e expanso de aes individuais (1931, 1936). Alm disso, ele a

diferencia de institutos, que seriam o resultado do controle, ou seja, direitos,

responsabilidades, liberdades, e at as exposies s liberdades dos outros, bem como a longa

lista econmica de crditos, dbitos, propriedade, boa f, etc. (1936, p. 247, traduo nossa).

Assim, Commons refere-se especificamente a instituies legais e legalizveis. E com isso, o

autor acaba por definir o que seria o objeto de estudo da ento nova rea. A anlise da forma

como o controle coletivo ocorre relaciona a economia com o direito e com a tica. E, para o

autor, a correlao entre estas trs reas o pr-requisito para uma teoria de economia

institucional (1931). Outra definio importante foi a negao do que ele entende ser como aunidade bsica de anlise da teoria econmica. Ao invs de estudar o bem produzido ou

consumido, como fizeram os clssicos, a economia institucional analisar a unidade de

atividade, ou seja, a transao. Assim, no se analisam mais a troca de bens, mas a troca de

direitos de propriedade, estes definidos socialmente e/ou legalmente, antes mesmo da

produo, da troca ou do consumo dos bens fsicos. Resumindo: as transaes no mercado so

definidas pelos institutos; estes, por sua vez, so frutos das instituies em sociedade.

Thornstein Veblen, outro autor representante da Velha Economia Institucional (eanterior a Commons) explica as instituies como sendo os princpios de ao sustentando a

estrutura da vida econmica. So, portanto, bases prticas de conduta, diretamente

relacionadas com as regras legais vigentes. Assim, os homens organizam suas vidas com base

nas instituies, que so os hbitos amplamente aceitos na comunidade: Isso o que se quer

dizer ao denominarmo-nas instituies: elas so hbitos de pensamentos estabelecidos pela

generalidade dos homens (p. 626, traduo nossa). A importncia das instituies sobre a

economia j era apontada por Veblen, que criticava a teoria clssica por consider-las comoelementos dados e imutveis, ao invs de variveis do prprio sistema econmico, com

dinmica prpria. Para o autor, a teoria limitava muito o entendimento do mundo real ao

deixar a anlise institucional de lado, pois a ao humana no era to simplista como descrita

pela teoria marginalista:

The wants and desires, the end and aim, the ways and means, the amplitudeand drift of the individuals conduct are functions of an institutional variablethat is of a highly complex and wholly unstable character. [...] It is, of

course, on individuals that the system of institutions imposes thoseconventional standards, ideals, and canons of conduct that make up thecommunitys scheme of life (1909, p. 629).

8/2/2019 73070100004

10/235

17

Percebe-se, com isso, a relao de sua definio com aquela de Commons, para quem as

instituies so controle, liberao e expanso de aes individuais. Ambos os autores

indicam que as instituies atuam no sentido de delimitar a tomada de deciso pelos

indivduos.

Dcadas mais tarde, com a disseminao da Nova Economia Institucional (NEI),

mas com a continuada dificuldade em delimitar o conceito, Matthews tenta capitular a

literatura existente at ento, e mostra que o conceito de instituies poderia ser entendido

segundo quatro linhas diferentes: no sentido de direitos de propriedade (segundo o autor, a

linha adotada pelo Law and Economics), no sentido de convenes (informais, portanto), no

sentido de contratos, e no sentido de autoridade. A caracterstica comum s quatro linhas algo similar ao conceito original de Commons: instituies so conjuntos de direitos e

obrigaes afetando as pessoas em suas vidas econmicas (MATTHEWS, 1986, p. 905,

traduo nossa).

Williamson (1998) oferece uma importante taxonomia das instituies ao mesmo

tempo em que identifica as reas da NEI e de outros campos das cincias sociais que se

associam ao estudo de cada um dos tipos institucionais. Ele classifica as instituies em

quatro diferentes nveis, que indicam no somente a sua natureza, a sua interao com osoutros nveis, mas tambm a inrcia de sua mudana. Descendo do topo para a base da

classificao, encontraremos instituies que regulam as atividades econmicas do nvel mais

macro para o mais micro; ao mesmo tempo, elas apresentam nvel de inrcia decrescente.

Vale a pena reproduzir o esquema por ele criado, de forma adaptada:

8/2/2019 73070100004

11/235

18

Esquema 1Taxonomia dos Tipos InstitucionaisFonte: Williamson (1998), adaptado.

No nvel mais alto, que Williamson chama de nvel do enraizamento social

(social embeddedness), esto as instituies informais representadas por normas, costumes,

tradies, e religies. Aqui esto o que se chama comumente e coloquialmente de variveis

culturais. Normalmente consideradas exgenas pelos economistas, so objeto de anlise de

cincias sociais como a histria, sociologia, antropologia, etc2. Uma caracterstica importante

dos elementos deste nvel que levam sculos ou at milnios para serem mudados. Estas so

as instituies informais cujo poder de influncia no longo prazo tanto intrigava Douglass

North (1991).

O segundo nvel representa o ambiente institucional, mais assemelhado ao

conceito de Commons. Aqui estariam todas as estruturais formais e legais que delimitam o

funcionamento da economia. Includos aqui estariam o Judicirio, a burocracia e toda a

2 Contudo, Posner (1998b) mostra os recentes desenvolvimentos de trabalhos econmicos nesta rea,principalmente aqueles refletindo os avanos na Teoria dos Jogos e na teoria do Public Choice.

Instituiesinformais,costumes, tradio,normas, religio

Regras formais dejogo (Poltica,Judicirio,Burocracia)

O jogo (contratos,estruturas degovernana etransaes)

Tomada dedecises (preos equantidade,

alinhamento deincentivos)

Nvel 1:Enraizamento Social

Nvel 2:Ambiente Institucional

Nvel 3:Governana

Nvel 4:Alocao de Recursos

Freqncia de mudana:

100 a 1000 anos

Freqncia de mudana:10 a 100 anos

Freqncia de mudana:1 a 10 anos

Freqncia de mudana:contnua

8/2/2019 73070100004

12/235

19

estrutura que garante os direitos de propriedade formais. Grande parte da literatura da Anlise

Econmica do Direito (Law and Economics), e mais precisamente da Economia dos Direitos

de Propriedade, foca-se neste nvel. Apesar da vasta literatura que mostra a importncia das

instituies encontradas neste nvel para o funcionamento da economia, Williamson adverte:

mudanas cumulativas so difceis de serem orquestradas neste nvel e os momentos em que

tais mudanas acontecem so mais excees do que regra na histria da humanidade, muitas

vezes catalisados por guerras, crises e choques exgenos (p. 28). Este o nvel-foco da

anlise central desta tese e, por isso, esta observao de Williamson ser de extrema

importncia quando analisarmos a questo das mudanas necessrias no Judicirio brasileiro,

no captulo seguinte. Apesar das dificuldades, a inrcia encontrada neste nvel j menor do

que a do nvel anterior.O terceiro nvel o das instituies que regulam a governana das organizaes.

Quer se entender aqui quais so os custos de se fazer valerem regras de forma privada, em

contraposio aos custos de enforcement legal. Como podemos lembrar, este foi o teor

integral do artigo de Coase em 1937. A concluso do autor que as firmas surgem da

necessidade de se reduzir os custos de transao existentes no mercado, dado que o

enforcement interno menos custoso. Assim, este o nvel de estudo da Teoria Econmica

dos Custos de Transao. Nas palavras de Williamson, se no nvel 2 o que importa so asregras do jogo, no nvel 3 o que importa o jogo em ao (the play of the game) (p. 29).

Por fim, na base da estrutura, esto as instituies que governam as atividades

analisadas pela teoria econmica tradicional, referentes determinao de preos e

quantidades nos mercados. A moderna Teoria da Agncia herdou esta anlise, mas

incorporou-a com os conceitos de incentivos eficientes sob diferentes circunstncias de

averso a risco dos agentes participantes.

Em tempos mais recentes, diversos autores fizeram notveis contribuies teoriadas instituies, baseando-se sobretudo em observaes do papel desempenhado por elas ao

longo da histria do desenvolvimento econmico dos pases3. Em determinadas situaes, as

instituies desenvolveram-se de forma a aumentar a eficincia da economia, permitindo

maiores ganhos de trocas; em outras, o contrrio aconteceu: as regras vigentes obstruram o

ganho das trocas e mantiveram a economia em estgio primitivo por sculos. Dentre os vrios

trabalhos nesta linha, destacam-se os de Douglass North. E perceptvel a semelhana de sua

definio do que vem a ser instituies com a definio de John Commons. North afirma:

3 NORTH & THOMAS (1973), NORTH (1981), NORTH & WEINGAST (1989) e MILGROM, NORTH &WEINGAST (1990).

8/2/2019 73070100004

13/235

20

Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are thehumanly devised constraints that shape human interaction. In consequence,they structure incentives in human exchange, wheter political, social, or

economic. Institutional change shapes the way societies evolve through timeand hence is the key to understanding historical change (1990, p.3).

Assim, as instituies, juntamente com as restries tradicionais previstas na teoria clssica,

indicam a atratividade de todas as atividades econmicas e formam a base sobre a qual as

decises dos agentes se baseiam. Mais ainda, North mostra explicitamente que instituies

eficazes levam ao crescimento econmico. Isto ocorre atravs de uma equao simples e

clara: as instituies e a eficcia de seu enforcement[...] determinam o custo [de transao

de um ambiente]; por sua vez, os custos de transao so determinantes crticos dodesempenho econmico (1989, p. 803). Como conseqncia, instituies eficazes so

aquelas que aumentam os benefcios de solues cooperativas[...] reduzem custos de

produo e transao de cada troca, de forma que os ganhos potenciais das trocas sejam

realizveis (1991, p. 98). Mais adiante, discutiremos alguns dos trabalhos empricos recentes

que indicam os impactos das instituies sobre o crescimento econmico.

2.1.b) Definindo boas instituies

Se definir instituies pura e simplesmente j uma tarefa complicada, mais

espinhosa ainda a tarefa de explicar o que seriam boas instituies. Alm da dificuldade

tcnica, soma-se a necessidade de uma definio normativa do que seja boa. Aos olhos dos

economistas, que pretendem lanar sua cincia ao patamar das cincias exatas, qualquer

avaliao normativa, com juzos de valor envolvidos, chega a ser um sacrilgio (apesar disto

no significar que a teoria clssica, que mais se molda s cincias exatas, seja completamente

isenta de normatividade). Entretanto, a Economia Institucional (a Nova e a Velha) e, mais

precisamente, o Law and Economics, no escondem o fato de que seu objeto de estudo (as

leis, as regras vigentes num sistema, etc.) bastante prtico e, as concluses derivadas tm,

por conseqncia, um componente para polticas pblicas; isso, de forma direta ou indireta,

envolve avaliaes subjetivas do que deveria e no deveria ser feito. Contudo, no quer dizer

que os estudos dos quais se extraem concluses para polticas sejam necessria e

integralmente formados por opinies pessoais, ideologias individuais e achismos sem

fundamento objetivo. O que pode ser feito a criao de afirmaes normativas (esta poltica

deve ser implementada, aquela no deve), mas baseadas em resultados empricos colhidos no

mundo real e tratados por bons mtodos economtricos, por exemplo.

8/2/2019 73070100004

14/235

21

nesse contexto, portanto, que pode ser obtida a definio do que seriam boas

instituies. Avaliaes histricas ou comparativas entre casos poderiam ajudar a oferecer

evidncias de instituies de maior ou menor qualidade. Olson (1996), por exemplo, depois

de analisar e refutar empiricamente as tradicionais explicaes para o desenvolvimento dos

pases, conclui que a nica explicao plausvel remanescente que as grandes diferenas na

riqueza das naes devem-se primordialmente s diferenas na qualidade de suas instituies

e de suas polticas econmicas (p. 19, traduo nossa). , contudo, Acemoglu e seus co -

autores que vo mais alm e dedicam-se longamente ao estudo emprico-economtrico da

qualidade das instituies e seus impactos sobre o crescimento econmico. Um dos cuidados

que tiveram foi de evitar a definio de boas instituies como sendo aquelas que geram

crescimento econmico, o que, como advertem, seria incorrer numa tautologia. Baseados nosresultados de seus estudos empricos, Acemoglu et al (2004) afirmam:

[W]e think of good economic institutions as those that provide security ofproperty rights and relatively equal access to economic resources to a broadcross-section of society. Although this definition is far from requiringequality of opportunity in society, it implies that societies where only a verysmall fraction of the population have well-enforced property rights do nothave good economic institutions (p. 9).

V-se, portanto, que uma definio til para polticas pblicas, pois indica o que deveria e

no deveria ser feito, mas passvel de uma anlise objetiva, e derivada de resultados

empricos, obtidos em casos reais e histricos.

2.1.c) Instituies Formais vs. Informais

Muita ateno dada para as instituies legais, sobretudo na rea do Law and

Economics e na rea da Economia Poltica. Entretanto, o estudo da Economia Institucional

no pode deixar de dispensar uma ateno cuidadosa aos mecanismos informais. Alm de

terem, por si s, importncia inegvel, eles interagem continuamente com os mecanismosformais e legais. A incapacidade das instituies legais de atender s demandas da populao,

por exemplo, pode gerar como resultado a forte dependncia dos cidados com relao s

instituies informais (BUSCAGLIA & STEPHAN 2005). Isso explica a predominncia de

regras sociais e informais em vrios pases subdesenvolvidos; como Weder mostra, isso no

somente uma preferncia cultural, mas uma necessidade econmica, dada a

disfuncionalidade dos sistemas legais destes ambientes (2005, p. 24, traduo nossa). Alm

disso, a presena dos mecanismos informais atuantes por longo tempo pode criar uma granderesistncia contra sistemas formais, quando estes so eventualmente usados como substitutos

8/2/2019 73070100004

15/235

22

dos primeiros: um pessoa que tenha sempre vivido num ambiente institucional informal

baseado sobretudo na reputao e confiana ter grande dificuldade de sair dele e passar a

viver num sistema baseado em enforcement formal e impessoal (WEDER, idem). Por isso,

policymakers devem ter cautela especial quando decidem pela implantao de reformas ou

criao de novas regras legais. Mesmo com bom planejamento prvio, elas podem ser mal-

sucedidas se no houver uma adequada avaliao de quais so as instituies ativas de facto

na sociedade e como fazer para que os indivduos transitem de um sistema para o outro, se

isso for efetivamente possvel no curto ou mdio prazo4.

Posner (1998a) enfatiza a importncia das instituies informais, ao lembrar que

mecanismos de enforcementde direitos de propriedade e cumprimento de contratos extra-

legais existiam muito antes da criao de regras legais. Alm disso, e trabalhos empricosseguintes confirmaro este ponto, mesmo em pases avanados e com significativo uso dos

sistemas legais, a grande maioria das disputas continua sendo majoritariamente resolvida pela

via informal5.

Atualmente, o estudo das relaes informais inclui no somente as reas de estudo

identificadas por Williamson, mas tambm novas reas como a economia experimental, o

comportamento organizacional, a psicologia, e envolve novos conceitos como reputao (e.g.,

GREIF, 1989 e 1994; DOLLINGER et al, 1997), confiana (e.g., ZAK & KNACK, 2001;MAYER & SCHOORMAN, 1995), capital social (e.g., KNACK & KEEFER, 1997 e GUISO

ET AL, 2004), normas sociais (e.g., POSNER, 1998a e ELLICKSON, 1998), contratos

relacionais (e.g., BAKER, GIBBONS & MURPHY, 2002), redes sociais (e.g., UZZI, 1996),

cls e famlias estendidas (e.g., GREIF, 2009), grupos (e.g., GRANOVETTER, 1995;

WEDER, 1995), etc. O resultado emprico conforma a observao feita por North (1991) e

outros tericos: estas instituies informais tm efeitos duradouros e eficazes, muitas vezes

mais do que as de suas similares legais, e, elas so especialmente poderosas nas relaes delongo prazo.

Representante da linha conhecida comoLaw and Society, Robert Ellickson (1991)

realizou um trabalho que se tornou referncia no estudo da importncia das regras informais

vis a vis as regras legais. O autor visitou uma regio de numerosos ranchos criadores de gado

na Califrnia e percebeu que a maior parte dos conflitos entre vizinhos rancheiros eram

4 Como vistos na tipologia de Williamson, os mecanismos informais so os mais duradouros, levando de 100 a

1000 anos para serem alterados.5 Posner usa esta constatao para explicar a dificuldade de se obter resultados economtricos robustos quandose tenta medir o impacto das instituies sobre a economia: a influncia dos mecanismos informais significativa, mas difcil de ser capturada e medida.

8/2/2019 73070100004

16/235

23

resolvidos atravs de regras informais, conhecidas e respeitadas por todos por muito tempo.

Forasteiros que desconheciam estas regras locais ou no as respeitavam eram penalizados

socialmente. Diferentemente do que uma ingnua interpretao de Coase (1960) poderia

sugerir, os conflitos entre os agentes econmicos, neste caso, no eram solucionados via lei.

Greif (1989, 1994) aplica a anlise de teoria dos jogos a estudos histricos e

mostra a importncia de instituies puramente informais como relaes sociais,

networking, e graus de parentesco no desenvolvimento do comrcio medieval europeu, o

que eventualmente levou ao Renascimento e Idade Moderna. Em trabalho mais recente

(GREIF & SASSON, 2009), ele e seu co-autor mostram ainda como diferentes mecanismos

informais levaram as civilizaes a diferentes trajetrias de crescimento e desenvolvimento.

Especificamente, a forma como as famlias ou os cls eram organizados foi determinante parao desenvolvimento da Inglaterra e o no-desenvolvimento da China no incio da Idade

Moderna, quando ambas naes partiram de pontos de desenvolvimento equivalentes.

Stone, Levy e Paredes (1996) mostram como mecanismos informais podem

substituir, de forma eficiente, a falta de sistemas formais adequados. Os autores comparam os

sistemas legais do Chile e no Brasil e, no tm dificuldades em mostrar como existem muito

mais obstculos para a realizao de atividades privadas no segundo; ou seja, o alto nvel de

formalismo e burocracia brasileiros gera altos nveis de custos de transao para os seusagentes. Para contornar esta situao e ajustar s suas necessidades, os agentes desenvolveram

vrios mecanismos institucionais. Aparentemente, esses mecanismos, que j fazem parte da

cultura cotidiana, conseguem atender eficientemente s necessidades dos cidados, que,

diferentemente dos chilenos, no podem contar com o suporte de um sistema legal confivel,

propcio s suas atividades.

Alguns trabalhos mostram como as instituies informais e as formais interagem e

se complementam no decorrer do desenvolvimento das economias. Muitos mostram que osmecanismos informais, como a reputao entre comerciantes, so efetivos para garantir o

cumprimento de promessas sob duas condies: (i) a rede de pessoas envolvidas tem extenso

limitada, (ii) e a interao entre os participantes repetida, ou seja, freqente. medida que a

rede se expande e o nmero de comerciantes envolvidos aumenta, reduz-se a probabilidade de

dois indivduos voltarem a se encontrar depois de uma interao momentnea; nestas

situaes, os mecanismos informais comeam a perder a eficcia. No entanto, isso acontece

porque a gerao e a transferncia de informaes (sobre a reputao dos agentes envolvidos)

passam a ter custos significativos; no a freqncia de interaes entre os agentes per se que

8/2/2019 73070100004

17/235

24

determinar quando os mecanismos formais entraro em ao. Tanto o caso da Lei Mercantil

e dos juzes privados em Milgrom, North and Weingast (1990), quanto o caso das guildas

mercantis em Greif, Milgrom & Weingast (1994) so exemplos de instituies formais que

surgiram na Europa no incio da Era Moderna como formas de complementar e tornar mais

efetivos os sistemas informais de reputao unilateral ou bilateral entre os mercadores. Estas

instituies formais foram capazes de reduzir os custos de se transmitir a informao

necessria sobre a idoneidade dos comerciantes e garantir o comrcio honesto. O que

interessante que elas funcionaram de forma eficiente apesar de no contarem com a garantia

do Estado para execuo de suas decises. No caso das guildas mercantis, isso foi possvel

atravs de ameaas crveis de punio aos detratores, tais como a imposio de ostracismo e

embargos. Em todos os casos, a interao entre os sistemas informais e formais foi crucial,pois nem o mecanismo de reputao e nem as instituies [formais] podem, por si s, ser

efetivos. Eles so partes complementares de um sistema total que atua conjuntamente para

garantir o comportamento honesto (MILGROM, NORTH AND WEINGAST, 1990, p. 19,

traduo nossa).

Outras disciplinas bastante distintas, mas com resultados igualmente importantes

para a Nova Economia Institucional, tm se dedicado a estudar o tema dos mecanismos

informais e seus impactos sobre a economia ou os relacionamentos entre os agentes de formageral. Estes novos estudos, principalmente nas reas da psicologia social e economia

comportamental, chegam a utilizar experimentos desenhados na tentativa de alcanar

resultados generalizveis. Um exemplo de Malhotra e Murnighan (2002), que usaram um

experimento com alunos de faculdade. Os resultados de seu experimento indicam que em

relaes contratuais informais, onde inexiste um instrumento que garanta o cumprimento das

promessas, o nvel de confiana entre as partes e o conseqente nvel de cooperao entre elas

tende a se desenvolver mais facilmente. Por outro lado, o emprego de instrumentos formaispara a garantia do cumprimento de promessas, tais como contratos escritos, mostrou-se um

obstculo para a formao de confiana e cooperao entre as partes. Este trabalho revelou

evidncias importantes sobre os mecanismos de funcionamento de fatores tais como reputao

e confiana. Tambm, os autores concluem com seu trabalho que muito ainda resta para

entendermos sobre a natureza dos relacionamentos regidos por instrumentos informais e

aqueles regidos por instrumentos formais.

Diferentemente do que se pode imaginar, a incluso do estudo das instituies

informais na Economia Institucional no reflete um desvio de percurso, ou uma trajetria

8/2/2019 73070100004

18/235

25

inesperada. Na verdade, Commons j reconhecia a sua importncia e, juntamente com as

instituies formaisaquelas impostas pelo mercado e pelas leisconsiderava as informais

como um dos trs grandes grupos de restries ao comportamento do indivduo em sociedade

(1931). O autor no s aponta para a importncia e o impacto de cada uma destas restries

(legal, econmica e informal), como ao fato de que a eficincia de cada uma delas varia de

acordo com as circunstncias. Por isso, Commons mostra que elas no so mutuamente

excludentes, no perdem espao com o passar do tempo, e so igualmente merecedoras da

ateno da Economia Institucional. Ou seja, mesmo com o desenvolvimento dos mercados e

das leis, as regras informais continuaro a existir e a ter o seu papel. O autor claramente

entendia o poder das instituies informais, muito tempo antes que a metodologia cientfica

tenha comprovado o poder da cultura, dos costumes, dos hbitos e de toda a sorte de regrasinformais de um ambiente sobre os indivduos.

Entretanto, pelo foco escolhido, as instituies informais e seus mecanismos de

atuao sero deixados de fora deste trabalho. Em determinados momentos, porm, a

discusso das instituies informais ser inevitvel, pela forte interao com o sistema legal.

Veremos ainda que, algumas instituies informais podem, com o passar do tempo, tornar-se

quase formais, sendo reconhecidas pelo prprio sistema legal. Esta a situao, por

exemplo, dos mecanismos alternativos de soluo de conflitos, tais como mediao earbitragem, que discutiremos a seguir.

2.1.d) Cortes vs. Formas Alternativas de Soluo de Conflitos

Mesmo abstraindo-se das instituies informais, preciso reconhecer que as

instituies legais no so as nicas que geram restries ao comportamento dos indivduos

em sociedade. Mais precisamente, o enforcementda leipor exemplo, via decises judiciais

no a nica forma de moldar a escolha e a interao entre os agentes. Na verdade, a

relativa pouca ateno dada aos mecanismos alternativos de soluo de conflitos e o tribunal-centrismo uma crtica frequentemente direcionadas queles que estudam a eficincia das

cortes (HAMMERGREN, 2007). Mesmo dentro da NEI, h aqueles que se opem ao foco nas

cortes. Como mostra Williamson (1998), o que diferencia os estudiosos do nvel 3 aqueles

mais preocupados com a governana, o jogo em ao daqueles do nvel 2 aqueles

dedicados ao ambiente institucional e, precisamente burocracia e ao Judicirio est

justamente no fato de que os primeiros levam em considerao que o funcionamento da

estrutura legal no tem custos zeros. Assim, o mais plausvel seria focar a ateno num nvel

mais baixo, por exemplo, no do funcionamento dos contratos, que onde atua a economia dos

8/2/2019 73070100004

19/235

26

custos de transao. Poder-se-ia ainda argumentar que uma interpretao do artigo de Coase

de 1960 poderia levar mesma concluso de que o resultado eficiente no garantido por

decises judiciais, mas sim por transaes privadas que ocorrem com custos negligenciveis.

Apesar disso, Coase no explicitou preferncias normativas sobre a forma de se alcanar a

maximizao de ganhos, se via transaes privadas ou via decises legais.

Independente da discusso terica, o reconhecimento de que existem formas

extra-judiciais para a definio do comportamento dos agentes e para soluo de conflitos

mais importante ainda na formulao de polticas pblicas. Veremos nos captulos seguintes

que, quando o funcionamento do Judicirio est longe de atender as demandas dos indivduos

transacionadores, a ateno deve ir alm de propostas para a melhoria da eficincia das cortes.

Deve incluir, por exemplo, projetos para a disseminao de mediao e arbitragem, deconciliaes pr-audincia, de juizados especiais de pequenas causas, entre outros. A

discusso parece ser desvirtuada para outros elementos, mas o objetivo o mesmo: reduzir

os custos de transao existentes para a maximizao dos ganhos6.

Novamente, por problemas de limites deste trabalho, e apesar de reconhecer a

importncia dos mecanismos alternativos de soluo de conflitos, o foco aqui ser dado s

cortes e as decises judiciais, exceto em passagens explicitamente identificadas.

2.2 Discusso recente: medindo o impacto das instituies legais na economia

Com o desenvolvimento da Nova Economia Institucional (NEI) ficou claro que o

funcionamento das instituies no poderia ser considerado dado, ou uma varivel exgena

como tradicionalmente considerada pela teoria econmica. Institutions matter (instituiesimportam), so variveis de estudo e, como qualquer outra varivel econmica, so passveis

de anlises objetivas, mensuraes, e previses (MATTHEWS, 1986).

Uma vez que a NEI trouxe luz o estudo das instituies na teoria econmica,

uma gama de questes antes negligenciadas pelos economistas passou a ocupar o centro das

atenes: Se regras so importantes, se instituies so importantes, se decises legais so

importantes, que impactos elas geram sobre a economia? O que afeta estes impactos? Que

resultados so previstos dado que se tem instituies com caractersticas X, Y ou Z? Com o

6 Obviamente este o objetivo a ser seguido pelos economistas. Para os advogados, seria o maior acesso aJustia, o que quer que seja entendido por estes termos.

8/2/2019 73070100004

20/235

27

avano recente dos mtodos quantitativos em geral, e dos economtricos em particular,

tornou-se possvel ir alm das conjecturas e responder a estas perguntas de forma sistemtica

e geral. O estudo da NEI tornou-se ainda mais rico e, cada vez mais, observam-se trabalhos

empricos tentando entender o que as instituies podem causar.

Os primeiros trabalhos economtricos, e os mais dominantes ainda hoje,

perguntam: qual o papel das instituies sobre o crescimento econmico? Nestes trabalhos,

as instituies legais so a varivel explicativa, e o crescimento a varivel dependente, ou

seja, quer-se medir a dimenso do impacto das primeiras sobre a segunda. Muitos trabalhos

apareceram desde os fins da dcada de 1980 e incio de 1990s nesta linha. Os resultados

mostram que, de fato, institutions matter para o crescimento, e que a diferena na qualidade

das instituies formais ainda sem entrar em detalhes sobre o que vem a ser qualidade pode ser uma das variveis significativas na previso de quais pases atingem maiores taxas

de crescimento, e quais atingem taxas menores. Esta rea de trabalhos que incluem

instituies formais como variveis explicativas tem tido tanto sucesso que Williamson

compara-a com uma indstria para a qual economistas minimamente associados NEI tm

dado contribuies (2000, p. 608, traduo nossa). possvel perceber a importncia

metodolgica de incluir as instituies formais como variveis, pois isso permite comparaes

dentro de um pas (ou regio) e entre diferentes pases (regies). Entretanto, como serdiscutido mais tarde, estes trabalhos empricos encontram grandes obstculos na produo de

resultados aplicveis e de robustez inquestionvel.

Os trabalhos de Douglass North, alguns em colaborao com outros autores, so

exemplos deste tipo de anlise comparativa. Em North (1991), o autor mostra como as

instituies legais tm tido papel destacado no desenvolvimento econmico. Historicamente

possvel encontrar momentos em que as instituies formais e informais no se

desenvolveram de forma a garantir uma trajetria de eficincia. Nestes casos, o que houve foia ausncia de elementos que catalisassem a organizao voluntria de organizaes que

eventualmente levassem eficincia. Dentre estes, pode-se citar uma efetiva estrutura legal e

um sistema de cortes para garantir o cumprimento de contratos, o que por sua vez, depende do

desenvolvimento de instituies polticas que criem tal estrutura. Sem a presena destes

elementos legais, no h incentivos para alterar o sistema e buscar regras geradoras de

eficincia, ou seja, mais crescimento econmico.

O artigo de Barro (1991) um exemplo de trabalho da economia mainstream, no

representante da economia institucional, que mostra empiricamente que institutions matter.

8/2/2019 73070100004

21/235

28

O autor, depois de analisar dados de 98 pases em 25 anos, conclui, entre outras coisas, que

variveis relacionadas garantia de direitos de propriedade so significativamente

relacionadas com crescimento. Ambientes de alta instabilidade poltica que no asseguram

direitos de propriedadetm o seu crescimento impactado de forma negativa.

Por terem sido os trabalhos pioneiros, foi pouca a preocupao destes artigos em

entrar em detalhes. Por exemplo, no foi definido quais so os tipos de instituio que so

cruciais para se promover o crescimento econmico, ou, em outras palavras, quais so as

caractersticas desejadas de uma boa instituio, que v alm da idia um tanto quanto vaga

de promoo de eficincia. Mais deficiente nestes trabalhos foi a falta de uma mensurao

quantitativa do impacto das instituies sobre a economia. Os trabalhos que se seguiram,

aproveitando-se do contnuo desenvolvimento das tcnicas metodolgicas, comearam arefinar as perguntas e, consequentemente, passaram a ter respostas tambm cada vez mais

detalhadas.

2.2.a) Instituies Legais, Judicirio e Economia: os Resultados de Alguns Trabalhos

2.2.a).1.Instituies Legais de Uma Forma Geral

Economistas so unnimes em afirmar que um sistema legal ruim gera impactos

altamente perversos sobre a economia. Este discurso j era feito desde os tempos de o

nascimento da cincia econmica com Adam Smith. Mas o emprego de tcnicas quantitativas,sobretudo desde o comeo da dcada de 1990, permitiu-os passar dos argumentos tericos

para a comprovao por evidncias empricas. Entre os efeitos apontados esto: piora na

desigualdade empresarial (BECK; DEMIRG-KUNT & MAKSIMOVIC, 2002), maior

intervencionismo estatal e, conseqentemente, maior ineficincia na economia (CASTELAR

PINHEIRO, 2003), reduo dos investimentos e reduo do valor dos ativos das empresas

(KEEFER & KNACK, 2002), reduo do nvel de emprego e aumento do nvel de

desemprego, principalmente das classes mais vulnerveis (FELDMANN, 2009), aumento dainformalidade (FRIEDMAN ET AL, 2000), somente para mencionar alguns.

O que define um sistema legal ruim? Buscaglia (1997) cita exemplos

empiricamente observados em vrios pases subdesenvolvidos: confisco de propriedade,

imposio no-antecipada de altos impostos, incidncia repetida destes sobre as mesmas

operaes econmicas, definio no-clara das obrigaes contratuais, aplicao inconsistente

da lei juntamente com a existncia de corrupo, criao de regulamentaes ad hoc, etc. O

resultado disso, afirma o autor, bastante claro: a criao de um ambiente instvel,

representado por uma maior taxa de desconto intertemporal nas interaes sociais que, por sua

8/2/2019 73070100004

22/235

29

vez, gera uma menor predisposio para investimentos, poupana e consumo de bens

durveis, que so, por natureza, incertos e de longo prazo.

Muitos autores mostram empiricamente a relao entre a qualidade do sistema

legal de um pas e o seu desempenho econmico. Antes mesmo do fim da Guerra Fria e da

imploso das economias socialistas, Scully (1988) mostrou que os pases onde o rule of law

respeitado observaram um aumento, em mdia, de 2,75% em suas economias, comparados

com os 1,23% dos pases onde os direitos individuais no so respeitados pelo estado. Pases

onde os direitos de propriedade privada e a alocao de recursos pelo mercado eram

garantidos observaram um aumento de 2,76% em mdia, comparados com os 1,10% dos

pases onde os direitos de propriedade no eram respeitados e/ou o estado intervinha na

alocao de recursos da economia. Finalmente, o autor mostra que as sociedades onde aliberdade (poltica, econmica e individual) restringida tm nvel de eficincia inferior

metade daquele observado em pases livres. Isso quer dizer que a capacidade de transformar

recursos em riqueza produtiva relacionada com o grau de liberdade observado numa

sociedade. Estes resultados confirmam o argumento do autor que afirma que a segurana das

instituies legais leva a maiores nveis de acumulao de capital.

North & Weingast (1989) mostram a relao explcita entre instituies, poder

poltico e crescimento econmico que favoreceu a Inglaterra Moderna, permitindo-lhecaminhar em direo Revoluo Industrial e tornar-se a potncia europeia e mundial dos

sculos seguintes. Os autores mostram que, ao contrrio da teoria clssica, que assume

simplesmente a existncia de relaes de mercado, o que foi mais importante naquele

contexto foi a forma e a natureza das instituies que se desenvolveram ao longo do tempo.

Estas moldaram o poder poltico que, da forma especfica como ocorreu delimitando o

poder da Coroa e criando a separao de facto dos poderes permitiu a criao de um

ambiente favorvel ao enforcement dos direitos de propriedade, com impactos explcitos noresultado econmico. Talvez uma das contribuies mais importantes de North e Weingast

neste trabalho, e bem em linha com os princpios da Nova Economia Institucional, seja a

evidncia mostrando como as instituies que governam a sociedade podem (e devem) ser

analisadas endogenamente.

Acemoglu & Johnson (2005) perguntam: que tipo de instituies tem mais

impactos sobre a economia? Para tanto, usam a separao de North (1981) de instituies de

contratos e de direitos de propriedade. O primeiro grupo refere-se aos mecanismos que

existem para facilitar a transao entre agentes privados. O mais importante destes

8/2/2019 73070100004

23/235

30

mecanismos seria o funcionamento dos sistemas legais. Por sua vez, as instituies de direitos

de propriedade referem-se aos mecanismos de proteo dos direitos dos agentes econmicos

contra a expropriao feita pelo estado ou por outros agentes de maior poder poltico. Seus

resultados indicam que as instituies de direitos de propriedade tm impacto bastante

significativo na renda per capita, no nvel de investimento, no nvel de crdito e no

desenvolvimento de mercados de capitais dos pases. Por outro lado, o efeito das instituies

contratuais mais limitado, mas significativo, atuando sobre a formao dos mercados de

capitais. A explicao dos autores para esta diferena nos impactos remete-nos de volta

interessante discusso sobre a interao entre instituies formais e informais:

legal rules and procedures primarily affect the contractual relations betweenprivate individuals, in particular between debtors and lenders or upstreamand downstream producers. As long as these legal institutions are notextremely dysfunctional, individuals can avoid most of the adverse effects ofbad legal rules by changing the terms of their contracts or by developinginformal arrangements [...] [Thus], the effect of contracting institutions oninvestments and growth may be relatively limited. When it comes toarrangements regulating property rights and the relationship between thestate and individuals [...] the option to engage in ex ante contracts to avoidex post distortions is not available [...] Therefore, property rights institutionshave a more important effect on economic outcomes than contractinginstitutions do (p. 984).

De uma forma ou de outra, os trabalhos de Acemoglu e co-autores, mostram de

forma explcita, como a diferena no desenho instituicional pode ter impactos explcitos no

resultado econmico.

Rodrik, Subramanian & Trebbi (2004), num trabalho envolvendo dados de 137

pases, encontram que a qualidade das instituies supera todas as outras variveis quando se

averiguam os determinantes do nvel de renda nacional. No caso, as outras variveis usadas

foram o nvel de comrcio internacional que os autores chamam de integrao (pois aliteratura argumenta o poder do comrcio internacional na integrao dos mercados locais)e

geografia, tradicionalmente apontadas como importantes explicadores do crescimento das

naes. Os resultados dos autores mostram que, uma vez controlada pelas instituies, nem

integrao e nem geografia tm impactos significativos. Por outro lado, as variveis de

direitos de propriedade e rule of law sempre entram com sinais esperados e so

estatisticamente significativas. Mais precisamente, os resultados indicam que, quando se

aumenta a qualidade das instituies em um desvio padro, o impacto (positivo) na renda per

capita de nada menos do que 6 vezes. Esta magnitude de diferena na qualidade

8/2/2019 73070100004

24/235

31

institucional e na renda resultante exatamente aquela observada empiricamente entre a

Bolvia e a Coria do Sul.

2.2.a).2.O Judicirio de Forma Especfica

Linn Hammergren, uma especialista em reforma judicial do Banco Mundial,

assim define um bom Judicirio:

Well-functioning judicial systems are supposed to control governmentabuses and protect basic human and civil rights; create an environment that

fosters the development of market-based economies; deter crime and civilviolence; reduce levels of societal conflict; support the development oflegitimate democratic governance; and reduce social inequities by helpingspread the benefits of development to marginalized groups (2007, p. 4, grifonosso).

O Judicirio , portanto, a garantia do enforcementlegal das instituies, cuja importncia j

foi discutida acima. Algumas caractersticas definem a qualidade de funcionamento do

Judicirio: honestidade, imparcialidade, independncia e estmulo s atividades entre atores

privados (SHERWOOD, 2004). No difcil perceber que muitos dos pases

subdesenvolvidos tm Judicirios que no atendem a alguns dos requisitos acima, e muitas

vezes, a nenhum deles. Por isso mesmo, o Banco Mundial tem atribudo papel crucial para o

Judicirio no processo de desenvolvimento econmico dos pases. A ateno , sobretudo,

naqueles que passaram por recentes processos de democratizao ou de extino de regimes

socialistas. Vrios relatrios, grupos de trabalhos e fundos de ajuda financeira foram criados

no intuito de desenvolver o sistema judicial de pases em vrias partes do mundo 7. Para o

Banco, a relao entre um Judicirio forte e crescimento econmico explcita e

inquestionvel. Para isso, deixa claro quais so as funes esperadas de um bom Judicirio.

Ibrahim Shihata, ento Vice-Presidente Snior do Banco, afirmou:

A well functioning law enforcement apparatus and judiciary in which

7 Mais precisamente, o Banco Mundial preocupa-se com o rule of law de um pas. Shihata afirma que, para ospropsitos do trabalho do Banco Mundial em governana [dos pases], o rule of law pode ser definido comosendo: um sistema que assume que: a) existe um conjunto de regras [legais] que so conhecidosantecipadamente; b) tais regras tm efeito de facto; c) existem mecanismos para se garantir a aplicaoapropriada das regras mas tambm para se permitir desvios quando necessrios, que sero realizados de acordocom procedimentos previamente estabelecidos; d) conflitos na aplicao das regras podem ser resolvidosatravs de decises mandatrias (binding) de um sistema judicial independente ou de rgos arbitrais; e e)existem procedimentos conhecidos para a emenda de regras quando elas no mais servirem aos seus propsitos[1999, p. xviii, traduo nossa]. Mais adiante: Claramente, o Judicirio tem um papel particularmente

importante num sistema basedo no rule of law [p. xx, traduo nossa]. V-se assim, que o papel do Judicirioem cada pas seria o de garantir o efetivo cumprimento do rule of law, que, por sua vez, o requisito para obom funcionamento dos mercados e da economia.

8/2/2019 73070100004

25/235

32

administrators and judges respectively apply the law in a fair, even andpredictable manner, without undue delays or unaffordable costs, is in myview part and parcel of the legal framework needed for a market economy The judiciary may also identify inconsistencies in the applicable rules orbetween them and the basic law or the constitution. It serves as the finalmonitor of allegations of corruption, arbitrariness and lack of accountabilityby other branches of government (1999, p. xx).

A idia de que as falhas no funcionamento do Judicirio pode ser uma das principais causas

do subdesenvolvimento de muitos pases ficou cristalizada na corrente da literatura jurdica

conhecida como Law and Development. Esta corrente foi bastante ativa, principalmente na

dcada de 1970 nos EUA, mas foi perdendo suporte com o passar do tempo, por deficincias

metodolgicas e, principalmente, pela falta de bons resultados derivados das misses dos

organismos internacionais, tais como o Banco Mundial. Entretanto, desde fins da dcada de

1990, com a ateno cada vez maior conquistada pelo Law and Economics e, sobretudo, com

o avano das metodologias empricas, a discusso do papel do Judicirio no desenvolvimento

das economias tem voltado a todo vapor. Os trabalhos recentes nesta literatura, alguns dos

quais apresentamos a seguir, atesta o reavivamento deste tema.

Buscaglia e Ulen (1997), por exemplo, focam no caso dos pases latino-

americanos. Eles mostram que o fortalecimento do Judicirio um complemento necessrio

aps a transio de uma economia fortemente dependente do setor pblico como eram

caracterizadas as economias da regiopara uma economia descentralizada, privada e aberta.

Neste processo, natural que cidados e empresas privadas passem a demandar maior clareza

na definio de direitos e deveres que regulam as sua atividades econmicas. Veremos no

prximo captulo que, no Brasil, foi exatamente isso o que ocorreu nos fins da dcada de 1980

e incio da dcada de 1990, logo aps a promulgao da Constituio de 1988. Estes

movimentos representaram, de certa forma, a resposta para as novas demandas que surgiram

com o desenvolvimento da economia. Evidentemente, as demandas por novas leis traziamconsigo, implicitamente, tambm a demanda de seu efetivo enforcement. Ou seja, de nada

adiantaria explicitar os novos direitos civis, se a execuo por um Judicirio forte no fosse

tambm garantida. Neste momento da histria brasileira, o papel fundamental do Judicirio

sobre a economia tornou-se ainda mais claro.

Com base em dados coletados em entrevistas a empresrios em pases da Amrica

Latina, Weder (1995) mostra que 23% da variao do crescimento per capita pode ser

explicado pela qualidade das regras de funcionamento judicial de um pas, apesar de acausalidade desta sobre aquela no poder ser imediatamente derivada. Isso se deve a usuais

8/2/2019 73070100004

26/235

33

problemas economtricos na definio do sentido de causalidade nesta rea de estudo (como

ser visto mais adiante). Entretanto, pode-se dizer com confiana, baseado nestes resultados,

que o bom funcionamento do Judicirio est associado a um maior nvel de crescimento

econmico. Por estes motivos, Santiso (2003a) aponta a falta de credibilidade no Judicirio

como sendo uma das mais importantes razes da crise institucional que ameaa a democracia

em muitos pases da Amrica Latina.

O trabalho de Sherwood (2004), resultante de uma pesquisa realizada em sete

pases (Argentina, Brasil, Canad, Peru, Filipinas, Portugal e Espanha) entre os anos de 1996

e 2002, mostra que o mau funcionamento do Judicirio foi o responsvel pela falta de

crescimento nestes pases da ordem de 20%, e pela reduo no crdito de 10%. O autor

mostra que, se o Judicirio funcionasse de forma adequada definindo adequado como aforma com que ele funciona nos pases de primeiro mundo os pases investigados teriam

um aumento no investimento de 14%, no emprego de 12% e nas vendas de mais de 18%.

Em outro trabalho emprico, Feldmann (2009) mostra que a independncia

judicial diretamente associada ao nvel de emprego e inversamente associada ao nvel de

desemprego de longo prazo. Alm disso, a quantidade de vis nas decises das cortes

inversamente correlacionada com o nvel de emprego dos jovens8.

Finalmente, Hayo e Voigt (2008) mostram, atravs de uma amostra de 67 pases,que as normas judiciais presentes em um pas tm impactos estatisticamente significativos e

economicamente relevantes. Seus resultados opem-se ao de Djankov et al (2003), que

indicaram que nos sistemas judiciais mais formalizados existe uma maior interferncia do

Estado, portanto uma menor independncia judicial e tambm um maior nvel de corrupo e

de rent-seeking. Hayo e Voigt mostram que algumas das normas presentes nos sistemas mais

formalizados tm, na verdade, impactos positivos sobre o nvel de investimentos. Exemplo

so os procedimentos judiciais escritos ao invs de procedimentos orais (estes ltimosapontados por Djankov et al como mais eficientes). Os autores mostram que os

procedimentos mais formalizados tendem, na verdade, a aumentar a previsibilidade das

decises judiciais.

No Brasil, inexistem at o momento presente, segundo nosso conhecimento,

pesquisas economtricas medindo quantitativamente os efeitos do Judicirio sobre a

economia. Isso no significa, no entanto, que os economistas neguem a existncia de tais

8 A mensurao das variveis independentes de qualidade judicial usadas pelo autor independncia,imparcialidade, proteo de direitos de propriedade, interferncia militar e integridade foram retiradas doEconomic Freedom of the World. Para mais detalhes, checar Feldmann (2009).

8/2/2019 73070100004

27/235

34

efeitos. Castelar Pinheiro (2000), num trabalho que se tornou referncia na literatura nacional

sobre este assunto, mostra indcios dos efeitos perversos de um Judicirio deficiente sobre a

economia brasileira. Sua pesquisa baseada em entrevistas a empresrios de mdias e grandes

empresas no pas. Mais de 96% deles v o mau funcionamento do Judicirio como prejudicial

ao funcionamento da economia; 51% afirma que a ineficincia judicial chega a reduzir

decises de investimentos em seus respectivos setores de atividade. Quando indagados sobre

experincias reais, 21% dos empresrios entrevistados afirmou j ter efetivamente deixado de

realizar um investimento, que de outra forma teriam realizado, unicamente por conta da

deficincia das cortes brasileiras; 32% deixou de terceirizar tarefas por medo de

descumprimento de contratos com fornecedores, apoiados seguidamente por decises

judiciais; e, finalmente, dos entrevistados, 50,4% afirmou que j deixou de contratar mais mode obra por causa da parcialidade da Justia Trabalhista em favor dos empregados. Apesar dos

usuais (e no insignificantes) problemas com pesquisas baseadas em entrevistas (como

veremos logo adiante), o trabalho de Castelar Pinheiro pode ser um bom indicativo dos reais

impactos da ineficincia da Justia brasileira sobre a economia.

Existe uma literatura recente, relativamente ampla e que est gerando uma

significativa reputao, criada por economistas mainstream, que mede quantitativamente o

impacto do funcionamento do Judicirio sobre os mercados financeiros. Basicamente, ostrabalhos desta rea empregam variveis que, de alguma forma, medem a qualidade do

Judicirio, e avaliam econometricamente qual o impacto delas sobre o desenvolvimento

financeiro dos diferentes pases. Como a premissa que a capacidade de alavancagem

financeira de um pas muito claramente associada ao seu grau de desenvolvimento

econmico, o que eles esto medindo exatamente o que os outros trabalhos discutidos acima

medem: a importncia do bom funcionamento do Judicirio sobre o desenvolvimento

econmico. Esta literatura veio a ser conhecida como Law and Finance. Apesar do nomefamiliar, autores desta rea no compartilham a metodologia analtica doLaw and Economics

ou da NEI. Diferentemente de grande parte dos autores do Law and Economics, a

preocupao em unicamente utilizar a metodologia quantitativa de maneira robusta fez com

que, muitas vezes, entendimentos bsicos sobre as questes legais fossem negligenciados.

Com isso, suas concluses dos efeitos da lei sobre a economia so, no raro, precipitadas e

limitadas.

8/2/2019 73070100004

28/235

35

Dada a ateno que conseguiu chamar na academia econmica, e dada tambm a

contribuio que gerou para trabalhos empricos na rea, discutiremos a literatura do Law and

Finance com mais detalhes na seo sobre o debate das origens legais.

2.2. b) Dificuldades na realizao de trabalhos empricos

Apesar de esta literatura ter gerado uma quantidade inestimvel de novos

conhecimentos para a cincia econmica, os trabalhos empricos envolvendo avaliao de

instituies so muitas vezes postos em dvida. A maior vulnerabilidade destes trabalhos s

crticas se explica pela prpria natureza do estudo das instituies. Matthews (1986), mesmo

que muito animado com as conquistas da Nova Economia Institucional, advertia que trabalhos

empricos com instituies confrontam-se com dificuldades especficas, dada a complexidade

das instituies econmicas, e a conseqente dificuldade de sua mensurao quantitativa. Porisso, previu que a perspectiva estatstica facilmente aplicada em economia no seria

diretamente aplicvel no estudo da economia institucional. Os trabalhos recentes provam que

esta aplicao da econometria no impossvel; todavia, aplic-la de forma robusta, e sem

negligenciar os conceitos institucionais e legais, , sem dvida, uma tarefa longe de ser trivial.

Edgardo Buscaglia e Thomas Ulen vem o mesmo problema no caso especfico

do Law and Economics: Relativamente poucos estudos empricos tm sido avanados[...]

Observaes e verdades lgicas so abundantes, mas a verificao emprica destas verdadeslgicas parece ser escassa (1997, p. 3, traduo nossa). Particularmente com relao ao

impacto do Judicirio sobre a economia, Sherwood et al (1994) afirmam: Por mais auto-

evidente que seja, a proposio de que processos judiciais fortes estimulam o desempenho

econmico est longe de ser provada. A extenso de tal estmulo no foi ainda estimada e nem

sequer adivinhada (p. 102, traduo nossa). muito evidente que a rea tem se baseado

longamente e intensamente em verdades lgicas, e no empricas. Muitas vezes, o que

ocorre que ao partir para a mensurao quantitativa, tais verdades lgicas tornam-se muitomais difceis de serem comprovadas do que se imaginava inicialmente. Por exemplo, uma das

verdades lgicas mais conhecidas no Law and Economics e na NEI que direitos de

propriedade seguros e sistemas legais eficientes geram bons resultados econmicos.

Entretanto, Santiso (2003a) mostra que, apesar de esta relao ser bem entendida na teoria

estudos recentes sugerem que [estas relaes entre estruturas legais e economia] no so to

diretas quanto inicialmente se assumiu (p. 115, traduo nossa).

Algumas das principais dificuldades encontradas pelos trabalhos empricos na

NEI e, especificamente, noLaw and Economics podem ser resumidas em:

8/2/2019 73070100004

29/235

36

Nexo causal entre sistema legal e sistema econmico difcil de ser comprovado.

Os prprios estudiosos que tm feito as mensuraes quantitativas, reportam

obstculos difceis de serem superados para o alcance de resultados confiveis. Os autores

identificam que a relao entre regras legais e economia no direta, nem unidirecional e nem

nica. Por exemplo, Feldmann (2009), apesar de ter encontrado resultados robustos dos

impactos do sistema legal sobre o mercado de trabalho, admite serem necessrios mais

estudos para se averiguar como de fato ocorre a transmisso da qualidade do sistema legal

para o desempenho do mercado. Muitos esclarecimentos ainda so necessrios, tanto no nvel

terico, quanto no nvel emprico. a mesma concluso a que chegam Acemoglu & Johnson

(2003) ao fim do trabalho onde mediram os impactos das instituies contratuais e de

propriedade privada sobre variveis econmicas. Mesmo com os resultados quantitativos emmos, os autores afirmam que continuam sem saber como exatamente as instituies[...]

afetavam investimentos, crdito e crescimento; tudo aquilo como uma caixa preta (p.

989).

Alm disso, o caminho da causalidade pode ser perturbado por vrias outras

foras que normalmente geram rudos nas mensuraes. Por exemplo, Beck, Demirg-Kunt

& Maksimovic (2002) mostram que apenas a medida geral do ambiente legal afeta o

crescimento das empresas, mas no as variveis especficas, e que o mecanismo pelo qual osistema legal afeta o desempenho das firmas ainda no bem entendido.

Como no poderia ser diferente, no Brasil, a relao entre estruturas legais e

resultados econmicos tambm difcil de ser claramente compreendida. Castelar Pinheiro

(2003) encontrou que os empresrios, crticos tradicionais do funcionamento judicial no pas,

no so capazes de explicar com exatido como ocorre o impacto do (mau) funcionamento do

Judicirio sobre suas empresas, apesar de eles serem unnimes em afirmar que tal impacto

existe (p. 12). Difcil quantificao e mensurao das variveis envolvidas e difcil especificao da

forma funcional dos modelos analticos.

Faltam ainda formas adequadas de se medir o impacto das variveis institucionais

sobre a economia. A dificuldade de se obter a correta especificao dos modelos nos trabalhos

economtricos parece difcil de ser sanada. Muitas vezes a definio do problema bsico

carece ainda de uma formulao acurada. Por exemplo, o que um sistema judicial

(in)eficiente? Mais ainda, como medir tal eficincia? Existe ainda um problema que os

econometristas chamam de variveis omitidas: os impactos das variveis legais esto afetando

8/2/2019 73070100004

30/235

37

indiretamente outras variveis. Nestes casos, necessariamente, ocorrer subestimao dos

impactos medidos9. Relacionado ao problema das variveis omitidas esto os problemas de

endogeneidade e causalidade reversa, to frequentemente observados em trabalhos nesta rea.

Especificamente o segundo problema, caracterizado pelo erro na determinao do que

constitui a causa e do que constitui a conseqncia de um fato observado, pode gerar

concluses bastante equivocadas na criao de polticas pblicas. Rodrik, Subramanian &

Trebbi (2004) enfatizam:

The extent to which an economy is integrated with the rest of the world andthe quality of its institutions are both endogenous, shaped potentially not justby each other and by geography, but also by income levels [...]Institutionalists have to worry about different kinds of reverse causality.

They need to show that improvements in property rights, the rule of law andother aspects of the institutional environment are an independent determinantof incomes, and are not simply the consequence of higher incomes (p.133-4).

A dificuldade de se encontrar variveis adequadas maior ainda quando se trata

de variveis legais e polticas, pois existe uma dificuldade inerente em se medir sistemas

polticos e legais. As poucas medidas que existem baseiam-se em ndices construdos por

consultorias ou ONGs, que podem ter ou no refletir fielmente os aspectos mais importantes

da realidade. Outras medidas foram criadas por autores de artigos clssicos, que foram depois

reproduzidos em trabalhos subseqentes. Na maior parte das vezes, pouco se discute sobre a

forma metodolgica com que foram construdas estas variveis: a necessidade da praticidade

acaba sacrificando a adequao das medidas utilizadas. O problema falsamente minimizado

pelos economistas, pois eles no tm costume de dialogar com profissionais de outras reas. A

falta de dilogo d a impresso de estar fazendo a coisa certa, mas o que falta, na verdade,

uma avaliao crtica daqueles que conhecem bem os temas abordados. To logo os trabalhos

ultrapassam as fronteiras da cincia econmica, tornam-se alvos de freqentes crticas pela

inadequao das formas de mensurar e definir as variveis no econmicas. Exemplo clssico

a forma tradicionalmente usada pelos economistas para se medir os sistemas legais. Uma

das nicas medidas conhecidas foi aquela usada pelo Law and Finance, j mencionado

anteriormente e que ser discutido mais detalhadamente adiante. Entretanto, poucos se deram

ao trabalho de avaliar a adequao desta medida, ou at mesmo do conceito. Mais difcil ainda

encontrar trabalhos que ofeream medidas alternativas, mais adequadas do que aquela.

9 Diversos outros problemas economtricos derivam quando ocorre a multicolinearidade das variveis, entre elesuma grande varincia, grande oscilao na estimao dos parmetros quando ocorrem pequenas mudanas nosdados, e pequena significncia estatstica (GREENE, 2004).

8/2/2019 73070100004

31/235

38

verdade que, como Weder atesta, problemas de mensurao so particularmente difceis no

Judicirio (1995, p. 24, traduo nossa). Mas, por isso mesmo, esforos maiores deveriam

ser canalizados para a resoluo desta dificuldade. Enquanto os trabalhos econmicos no

demonstrarem preocupaes com a definio deste problema, continuar grande a

desconfiana pelo pblico no-economista com relao aos resultados alcanados.

Para auxiliar os economistas na escolha de variveis significativas, talvez valesse

a pena recorrer aos juristas. Se ao economista interessa a ideia de eficincia, ou seja, de

maximizao de bem-estar social, preciso identificar quais elementos do conjunto de regras

legais permite de fato esta maximizao. Se, por exemplo, os custos diretos de acesso s

cortes forem muito altos (taxas, honorrios advocatcios, custos de oportunidade do processo

legal, etc.) o acesso Justia pelas camadas mais pobres pode ser mais difcil; ainda nestecaso, se se acredita que as cortes geram algum tipo de bem-estar para os indivduos, ento,

todos os elementos que tornam o acesso Justia custoso deveriam ser eliminados para se

alcanar a eficincia. Para o economista importa a maximizao de bem-estar; para o jurista, o

acesso efetivo Justia. No fim, podem ser objetivos confluentes, pois morosidade, ineficcia,

insegurana, e alta reversibilidade so elementos reconhecidos como indesejveis, tanto por

um como por outro. Desta forma, um dilogo com os estudiosos de outras reas pode

clarificar a escolha de variveis que mais eficazmente levam resposta que se quer chegar.Uma dos pontos vulnerveis da literatura do Law and Finance, e o que o torna difcil de ser

aceito por outros pblicos, at mesmo economistas da NEI, justamente a falta de dilogo

com profissionais que poderiam ajudar a clarificar muitos dos elementos (legais) envolvidos

em seus trabalhos. por isso que, talvez a soluo seja a busca por trabalhos

interdisciplinares que empreguem os conceitos e as metodologias de cada um das disciplinas

envolvidas. No uma tarefa fcil, por exigir um mltiplo esforo dos estudiosos, mas

certamente necessria para se alcanar resultados mais condizentes com o que observado narealidade, fora dos modelos tericos limitados s fronteiras de uma disciplina em particular.

Pesquisas de opinio como fonte principal de dados, argumentos fortemente baseados

em evidncias anedticas e senso comum.

Devido dificuldade de mensurao das variveis e da especificao do modelo

funcional que acabamos de discutir acima, muitos dos trabalhos acabam baseando-se em

evidncias anedticas. Quando resultados empricos so apresentados, quase em sua

totalidade, eles so derivados de estudos de caso e/ou pesquisas de opinio. exatamente o

que fazem os clssicos trabalhos nesta rea: de Castelar Pinheiro (2000), para o Brasil, e

8/2/2019 73070100004

32/235

39

tambm do Law and Finance, para o mundo. Os dados encontrados nestes trabalhos

originam-se exclusivamente de questionrios enviados a empresas e indivduos, que indicam

sua opinio a respeito das instituies legais, com as quais se deparam em suas atividades

econmicas. Entretanto, o Banco Mundial alerta que as opinies de usurios e mesmo

operadores do Judicirio no podem ser usados como representao fiel da situao (Banco

Mundial 2004, p. 69). Portanto, preciso cuidado quando se quer derivar concluses baseadas

nestes trabalhos. Os resultados ali encontrados podem mostrar apenas uma perspectiva parcial

do sistema legal em questo.

Difcil derivao de recomendaes para polticas pblicas:

Talvez mais complicado do que medir quantitativamente as relaes entre

estruturas legais e resultados econmicos seja derivar polticas pblicas (assumindo que asmedidas tenham sido preliminarmente e corretamente feitas). Hammergren (2007) afirma que

mesmo as reformas judiciais implantadas pelas agncias internacionais em diversos pases nos

anos 80 e 90 foram feitas sem se saber preliminarmente quais seriam os resultados

alcanados, pois havia pouca evidncia emprica de que o Judicirio [...] [tinha] algum

impacto sobre o desenvolvimento econmico (p. 12, traduo nossa). E mesmo quando as

evidncias empricas vieram, elas tiveram relativamente pouco valor aplicado. Uma das

razes para isso ter acontecido a ainda falta de informao de quais so os canais pelos quaisse d o impacto da qualidade das instituies sobre a economia. Ou seja, mesmo quando os

trabalhos foram relativamente bem-sucedidos em medir os impactos, no se sabe na verdade

como ocorreu o impacto. Assim, todo o efeito ainda fica fora do controle dos policymakers

que no conseguem replicar os bons resultados e nem ao menos interpret-los de forma

acurada.

Rodrik, Subramanian & Trebbi (2004) mostram que mesmo a correta

identificao dos determinantes da riqueza das naes no garante guias seguros para aspolticas pblicas, e a dificuldade maior quando se trata de explicar como alcanar as boas

regras ou boas instituies:

For example, finding that the rule of law' is causally implicated indevelopment does not mean that we actually know how to increase it underthe specific conditions of individual countries (p. 136). [Anotherexample:] our findings indicate that when investors believe their propertyrights are protected, the economy ends up richer. But nothing is impliedabout the actual form that property rights should take. We cannot evennecessarily deduce that enacting a private property-rights regime would

produce superior results compared to alternative forms of property rights (p.157).

8/2/2019 73070100004

33/235

40

Eles enfatizam que os resultados no servem como guia para polticas pblicas; assim, a

pergunta de quais so as instituies efetivamente mais significativas para o desenvolvimento

econmico e como adapt-las s especificidades de cada pas, permanece no respondida

(ARNER, 2007, p. 19).

2.3 Obstculos mais comuns para o bom funcionamento das cortes

Feitas as breves consideraes sobre as dificuldades de se realizar estudos sobre

os impactos das instituies, no geral, e das cortes judiciais, no particular, vamos partir agorapara uma anlise do objeto em questo.

Pode-se observar, pelos argumentos apresentados acima, que existem poucas

dvidas com relao importncia do bom funciona