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A NOTRIA ESPECIALIZAO COMO FUNDAMENTO PARA AINEXIGIBILIDADE DE LICITAO

Marcelo de Carvalho (*)

1. Introduo. 2. Da inexigibilidade de licitao paracontratao dos profissionais de notria especializao. 2.1. Orol do artigo 13 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. 2.2. Dasingularidade do servio a ser contratado. 2.3. Da notriaespecializao. 2.4. Os servios de publicidade e divulgao. 3.Apontamentos finais. 4. Concluso. Bibliografia.

1. INTRODUOComo se sabe, toda vez que a Administrao Pblica pretende adquirir,

alienar, locar bens ou contratar a execuo de obras ou servios deve, paratanto, valer-se de licitao, sob pena de invalidao do ato concretizado semesta formalidade legal.

Referida necessidade, fundamenta-se no inciso XXI, do artigo 37, daConstituio Federal, verbis :

(...) Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,servios, compras e alienaes sero contratados medianteprocesso de licitao pblica que assegure igualdade de condies atodos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaesde pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nostermos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificaotcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento dasobrigaes;

Nas palavras do professor CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO,licitao pode ser definida como:

(...) um certame que as entidades governamentais devem promovere no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travardeterminadas relaes de contedo patrimonial, para escolher a

proposta mais vantajosa s convenincias pblicas. Estriba-se naidia de competio, a ser travada isonomicamente entre os quepreencham os atributos e aptides necessrios ao bom cumprimentodas obrigaes que se propem assumir 1.

De outra sorte, a competncia para legislar sobre licitao da Unio,dos Estados, Municpios e Distrito Federal. Contudo, cabe primeira a ediode normas gerais sobre a matria, a teor do artigo 22, XXVII, da Carta Magna,a seguir reproduzido:

Compete privativamente Unio legislar sobre:(...)

1 Curso de direito administrativo , p. 454.

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confronto das propostas para os negcios pretendidos por quem, emprincpio, est obrigado a licitar, e permite a contratao direta, isto ,sem a prvia licitao. Assim, ainda que a Administrao desejasse alicitao, esta seria invivel ante a absoluta ausncia deconcorrentes. Com efeito, onde no h disputa ou competio no hlicitao. uma particularidade da pessoa com quem se quercontratar o mrito profissional, encontrvel, por exemplo, noprofissional de notria especializao e no artista consagrado pelacrtica especializada. a circunstncia encontrada na pessoa comquem se quer contratar a qualidade de ser proprietria do nico oude todos os bens existentes 3

No que diga respeito contratao de profissionais de notriaespecializao, tema que interessa ao presente, a Lei de Licitaes regra oassunto no inciso II do artigo 25, combinado com o artigo 13 do mesmoEstatuto. Exprime referido artigo 25, verbis :

inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio,

em especial:(...)II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas denotria especializao, vedada a inexigibilidade para servios depublicidade e divulgao;

De outra ordem, diz citado artigo 13:Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionaisespecializados os trabalhos relativos a:

I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;II - pareceres, percias e avaliaes em geral;III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras outributrias;IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal;VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico;

Delineado o tema em pauta, passa-se, ento, a analisar-se cada um dosrequisitos expressos pela lei.

2.1. O rol do artigo 13 da Lei 8.666/93Para verificar se a desejada contratao pode ser tida como inexigvel, a

primeira providncia a ser levada em considerao averiguar se o servio aser contratado encontra-se dentro do rol do artigo 13 da Lei de Licitaes.

Como se extrai do dispositivo em apreo, o servio a ser prestado deveser oriundo de profissional tcnico especializado.

3 Direito administrativo , p.429-430.

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Lembra MARAL JUSTEN FILHO que: o art. 13 no conceituou serviotcnico especializado, optando por fornecer um elenco de situaes 4.

Segundo o magistrio de HELY LOPES MEIRELLES:Servios tcnicos profissionais especializados, no consenso

doutrinrio, so os prestados por quem, alm de habilitao tcnica eprofissional - exigida para os servios tcnicos profissionais em geral-, aprofundou-se nos estudos, no exerccio da profisso, na pesquisacientfica, ou atravs de cursos de ps-graduao ou de estgios deaperfeioamento

E arremata o mestre:Todavia, a lei apresenta um rol de servios tcnicos profissionaisespecializados que podem ser contratados diretamente comprofissionais ou empresas de notria especializao, sem maioresindagaes sobre a viabilidade ou no de competio, desde quecomprovada a sua natureza singular, como resulta do confronto dos

arts. 13 e 25, II.Quando houver possibilidade de competio, os servios tcnicosprofissionais especializados devero ser contratados mediante arealizao de concurso, com estipulao prvia de prmio ouremunerao (art. 13, 1). Inexigvel a licitao somente para acontratao de servios tcnicos profissionais especializados denatureza singular, prestados por empresas ou profissionais denotria especializao. A lei acolheu, assim, as teses correntes nadoutrina no sentido de que a notria especializao traz, em seubojo, uma singularidade subjetiva e de que o caso da notriaespecializao diz respeito a trabalho marcado por caractersticas

individualizadoras5

Em comento ao mencionado dispositivo, vale, mais uma vez, registrar aspalavras de DIGENES GASPARINI, que ao analisar aquela norma legal,ressalta, ademais:

O rol taxativo. Com efeito, a redao do artigo que o contm nopermite outra inteligncia. Ademais, por ser um elenco de servioscuja execuo por profissional ou empresa de notria especializaopode ser contratada sem licitao, a interpretao h de serrestritiva, ante a regra geral da obrigatoriedade de licitar 6.

Nesse passo, cumpre destacar que os Tribunais de Contas tm admitido

interpretao ampliativa do rol descrito no artigo 13, acima apontado, quando asituao se traduzir em caso de servios tcnicos profissionais especializadosde natureza semelhante aos descritos na epigrafada norma legal.

Veja-se a doutrina de JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES arespeito:

Outro aspecto relevante constitui-se na seguinte questo: poderser objeto da inexigibilidade com fundamento nesse inciso acontratao de servios tcnicos no enumerados no art. 13?

4

Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos , p.129. 5 Direito administrativo brasileiro , p.258. 6 Direito administrativo , p.435.

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A resposta negativa, pois a norma do art. 25, inciso II, constituiregra que abre exceo e, de acordo com os princpios elementaresde hermenutica, esse tipo de norma deve ser interpretadorestritivamente.

A prtica, contudo, tem demonstrado que existem servios, no

registrados no art. 13, que no permitem viabilizar a contratao,como por exemplo, os servios de correio e de telefonia, pois oregime de monoplio inviabiliza a competio. Em casos dessanatureza ou mesmo nos casos em que o servio no guardaqualquer singularidade, mas por outro motivo qualquer a competio invivel, a contratao direta deve ter por fundamento o caput doartigo 25 da Lei n 8.666/93, e no o inciso II.

Mais recentemente, vislumbra-se que os Tribunais de Contas tmadmitido a interpretao ampliativa do elenco, quando se tratam deservios tcnicos profissionais especializados de naturezasemelhante 7.

Somente a ttulo de ilustrao, registre-se que o revogado Decreto-lei2.300/86, que regrava as Licitaes, tambm arrolava os servios tcnicosprofissionais ensejadores de inexigncia licitatria8.

Ademais, s os servios arrolados no artigo 13 que podem ser objetode contratos diretos. Obras e fornecimentos esto excludos do permissivolegal contido no inciso II, do artigo 25, da Lei 8.666/93).

2.2. Da singularidade do servio a ser contratadoAlm do enquadramento do servio nos moldes do artigo 13 da Lei de

Licitaes, nos parmetros acima apontados, exige-se que tais servios sejamde natureza singular.Isso significa dizer que o trabalho a ser realizado deve ter natureza

prpria e diferente daquele ordinariamente efetivado pela Administrao.Os professores IVAN BARBOSA RIGOLIN e MARCO TULLIO

BOTTINO, com clareza ressaltam:Singular aquele servio cujo resultado final no se pode conhecernem prever exatamente antes de pronto e entregue; aquele cujascaractersticas inteiramente particulares, prprias do autor, o faamnico entre quaisquer outros. O nico elemento sabido nesse caso que cada autor o far de um modo, sem a mnima possibilidade deque dois produzam exatamente o mesmo resultado. Cada qual tem achancela de um autor, sendo, nesse sentido, nico. Caracterizada e justificada essa singular natureza, ao lado da comprovaodocumental de notria especialidade do autor, teremos a

7 Contratao direta sem licitao , p.447. 8 Assim dispunha sobre a matria:Art. 12. Para fins deste Decreto-lei, consideram-se servios tcnicos profissionaisespecializados os trabalhos relativos a: I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicosou executivos; II - pareceres, percias e avaliaes em geral; III - assessorias ou consultoriastcnicas e auditorias financeiras; IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras eservios; V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; VI - treinamento eaperfeioamento pessoal.

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inexigibilidade de licitao para cada caso concreto que seapresente.Nem todo servio constante do artigo 13 tem natureza singular, oque se pretende ter esclarecido em definitivo. Um treinamento depessoal em tiro, ou em datilografia, no deixa de ser um treinamento

de pessoal e o art. 13 consigna treinamento de pessoal comoservio tcnico especializado; mas no a tal espcie detreinamento que se refere, pois esse no constitui servio tcnicoprofissional especializado, porm servio comum, no singular, quequalquer empresa ou profissional do ramo pode executarperfeitamente igual, de modo plenamente descritvel num edital delicitao, e cujos resultados so controlveis a todo tempo eexigveis, certos e precisos, sempre 9 .

Nesse vetor, vale ressaltar os julgados que seguem abaixo e que bemevidenciam a necessidade da existncia dos requisitos enquadramento no roldo artigo 13 da Lei 8.666/93 e singularidade para tornar-se juridicamente

possvel a inexigncia de licitao. Abaixo as seguintes ementas, verbis :Contratao de servios tcnicos profissionais especializados.Notria especializao. Inexigibilidade de licitao. Singularidade. ODecreto-lei n 2.300/96 j contemplava a espcie como deInexigibilidade de licitao, desde que evidenciada a naturezasingular dos servios. Tm natureza singular esses servios quando,por conta de suas caractersticas particulares, demandem para arespectiva execuo, no apenas habilitao legal e conhecimentosespecializados, mas, tambm, cincia, criatividade e engenhopeculiares, qualidades pessoais insuscetveis de submisso a julgamento objetivo e por isso mesmo inviabilizadoras de qualquer

competio (TCE/SP, TC-133.537/026/89. Cons. Claudio Ferraz deAlvarenga, 29/11/95).Inexigibilidade de licitao. Notria especializao. No evidenciadaa singularidade dos servios. Ainda que a contratada detenhaconhecimentos tcnicos necessrios a caracteriz-la comonotoriamente especializada, tal aspecto isoladamente no autoriza acelebrao direta do ajuste, eis que a inexigibilidade licitatria s se justifica quando conjugada a este requisito: o da singularidade dosservios (TCE/SP, TC-30.590/026/95, Cons. Eduardo BittencourtCarvalho, 27/03/96).Contrato. Prestao de servios de consultoria. Notria

especializao. A notria especializao como motivo determinanteda dispensa formal de licitao se configura quando os servios aserem contratados pela Administrao tiverem caracterstica denotvel singularidade no modo da prestao ou resultado a serobtido, suscetveis de execuo somente por determinadosprofissionais ou firmas de reconhecida correspondenteespecializao, em grau incomparvel com os demais (TCE/RJ.Cons. Humberto Braga, RTCE-RJ, n 21, maio/90, p 165).Licitao. Obrigatoriedade. Advogado. Contratao direta deadvogado, com base no art. 25, II, da LF 8.666/93. Impossibilidade,tendo em vista que a notria especializao s tem lugar quando se

9 In Manual Prtico das Licitaes, p. 271-272.

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trata de servio indito ou incomum (TCE/PR, TC - 50.210/94. Cons.Joo Feder, RTCE-PR, n 113, jan-mar/95, p.130).

No tocante ao ltimo julgado citado, que versa sobre contratao deservios advocatcios, veja-se a Deciso n 167/99, do Tribunal de Contas daUnio, em sentido contrrio.Verbis a ementa:

admissvel a contratao de servios de advocacia, apesar de aentidade ou rgo pblico contar com quadro prprio de advogados,ressalvando que as condies, as peculiaridades e as circunstnciasde cada caso devem ser analisadas para concluir-se pela legalidadeou ilegalidade da contratao e que o exame da convenincia e daoportunidade de efetuar a contratao compete ao administrador,que deve ater-se aos termos da lei e aos princpios norteadores daAdministrao Pblica10.

2.3. Da notria especializaoPois bem, presentes para a contratao os requisitos acima destacados,

ainda no se torna possvel a inexigncia de licitao, pois necessrio, ainda,que o profissional ou empresa que se pretende contratar seja de notriaespecializao.

Por sua vez, o prprio 1, do artigo 25, da Lei de Licitaes, que trazas diretrizes da definio do que seja notria especializao. Aduz o dispositivoem questo:

Considera-se de notria especializao o profissional ou empresacujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente dedesempenho anterior, estudos, experincias, publicaes,organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitosrelacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfaodo objeto do contrato.

Somente a ttulo de ilustrao, registre-se que referida norma tem razesno Decreto-lei n 200/6711 e no Decreto-lei 2.300/8612.

No havendo preenchimento do requisito legal apontado, no possvela contratao desprovida de certame, embora o servio se enquadre no rol doartigo 13 da Lei de Licitaes e demonstre, ainda, singularidade.

Por outro lado, a notria especializao deve estar relacionada com oobjeto da contratao. No se pode contratar um notrio advogado pararealizao de uma obra de engenharia, por exemplo.

IVAN BARBOSA RIGOLIN e MARCO TULLIO BOTTINO, mais uma vez,com peculiar preciso, trazem posicionamento elucidativo de tal questo, aoapontarem:

Deve-se ter sempre em mente o binmio que faz inexigvel alicitao, sendo que, se faltar um dos requisitos (um dos termosou elementos do binmio), o servio precisar ser licitado: o

10

Cf. Deciso 167/99, DOU de 03.05.99. 11 Cf. art. 126, 2, d. 12 Cf. art. 23, II.

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primeiro elemento - servios de natureza singular (aqueles,todos, elencados nos incs. I a VII do art. 13; outros, ainda, que avida das Administraes indica existirem); segundo elemento -contratados com profissionais ou empresas de notriaespecializao no ramo pertinente ao objeto pretendido, e noem outro ramo.Se o servio pretendido de treinamento de pessoal, no adiantarpara a entidade ser a firma em vista especializada em adestramentode cachorros para a polcia de narcotrfico, ou em treinamento decarat para o servio secreto 13 (g.n. ).

Nesse sentido, veja-se a seguinte ementa de julgado do Tribunal deContas do Estado de So Paulo, verbis :

Dispensa de licitao. Contrato julgado irregular. Servios deconsultoria especializada informatizada. Ausncia de singularidadedos servios e da notria especializao das empresas em reatcnica compatvel com o objeto contratado. Demonstrada apenas acomprovao da especializao das empresas em rea distintadaquela objeto do contrato (TCE/SP, TC - 66.036/026/90. Subst. deCons. Srgio Resende de Barros, 08/11/95).

Por outro lado, a notria especializao no estar presente quando oprofissional preencher apenas um dos requisitos do 1, do artigo 25, da Leide Licitaes. Para tanto, necessrio a concorrncia de boa parte dasexigncias daquele dispositivo. Veja, nesse sentido, as esclarecedoraspalavras de DIGENES GASPARINI,verbis :

Ainda, cabe aduzir que no bastante, para comprovar a notriaespecializao, a demonstrao de que o profissional ou empresa

que se deseja contratar atende a um dos requisitos arrolados pelomencionado 1 do art. 25 da Lei federal das Licitaes e Contratosda Administrao Pblica. Assim, no o suficiente, por exemplo, acomprovao do bom desempenho anterior ou da existncia deaparelhamento especial para que se tenha, sem mais delongas, pordemonstrada a notria especializao do profissional ou empresaque se quer contratar. A notoriedade, cremos, deve ser resultante doatendimento de um conjunto mais ou menos largo desses requisitos.De fato, como entender-se algum de notria especializao pelosimples fato de ter aparelhamento de alta tecnologia se nodemonstra que sabe oper-lo? Ser que algum que durante anosexecutou o mesmo servio (colocar porta em geladeira numa linha demontagem) se transforma em profissional de notria especializaoem razo dessa longa experincia? 14

Aponta-se, ademais: se o caso for de um nico prestador de servios, ainexigibilidade se dar com base no inciso I, do artigo 25, da Lei deLicitaes15.

13 Manual prtico das licitaes , p. 271, in fine. 14 Direito administrativo , p. 437. 15 (...) aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos porprodutor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca,devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo deregistro do comrcio do local em que se realizaria a licitao ou a obra ou o servio, peloSindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou ainda, pelas entidades equivalentes.

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Vale destacar a orientao trazida por JORGE ULISSES JACOBYFERNANDES, que ao enfrentar o tema apresenta um roteiro das exignciasque devem ser atendidas para efetivar-se a contratao desprovida de licitaosem ferir as exigncias legais. Assim se posiciona:

(...) requisitosA inviabilidade da competio ocorrer na forma desse inciso se ficardemonstrado o atendimento dos requisitos, que devem serexaminados, na seguinte ordem:a) referentes ao objeto do contrato:- que se trate de servio tcnico;- que o servio esteja elencado no art. 13, da Lei n 8.666/93;- que o servio apresente determinada singularidade;- que o servio no seja de publicidade ou divulgao.

b) referentes ao contratado:- que o profissional detenha habilitao pertinente;- que o profissional ou empresa possua especializao na realizaodo objeto pretendido;- que a especializao seja notria;- que a notria especializao esteja intimamente relacionada com asingularidade pretendida pela Administrao17.

E, mais frente, conclui:Todos esses requisitos, se tomados isoladamente, no garantemque a licitao inexigvel, pois ser possvel a competio.Todo estudo da inexigibilidade de licitao repousa numa premissafundamental: a de que invivel a competio, seja porque s umagente capaz de realiz-la nos termos pretendidos, seja porque sexiste um objeto que satisfaa o interesse da Administrao. Daporque no se compreende que alguns autores e julgados coloquemlado a lado dois conjuntos de idias antagnicas, quando firmam oentendimento de que h singularidade; que o agente notrioespecialista, mas que mesmo existindo mais de um agente capaz derealiz-lo, a licitao inexigvel, abandonando exatamente orequisito fundamental do instituto, constante do caput do art. 25 da

Lei n 8.666/9318

.As professoras WALQUIRIA BATISTA DOS SANTOS e MARIA TEREZA

DUTRA CARRIJO, em sua obra Licitaes e Contratos - Roteiro Prtico, emcomento ao assunto, e no mesmo intuito, recomendam, nesses casos, atomada das seguintes cautelas, a seguir descritas:

Como nos casos de dispensa (art. 24, II a XXIV), a inexigibilidadedever ser justificada com a prtica dos seguintes atos:a) Justificativa com as informaes dos incisos do pargrafo nico doart. 26 (exarada pelo servidor responsvel);

17 Contratao direta sem licitao , p.444. 18 Ibid., p.445

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b) Ato declaratrio (emanado pela autoridade superior);c) Comunicao dos atos acima em 3 (trs) dias (art. 26, caput );d) Publicao na imprensa oficial - em 5 (cinco) dias;e) Ratificao do ato declaratrio pela autoridade competente;

f) Todos os atos devero ser praticados em processo prprio.- Outros documentos:a) Tratando de contratao direta, por inexigibilidade, fundada noinciso I do artigo 25, dever-se- juntar aos autos a comprovao daexclusividade, atravs de atestado fornecido pelo rgo de registrodo comrcio local em que se realizaria a licitao, a obra ou oservio, pelo sindicato, federao ou confederao patronal, ou,ainda, por entidades equivalentes;a.1) A justificativa do servidor responsvel dever atestarminuciosamente a razo da escolha do objeto (bens ou servios) aser adquirido; dever-se- atestar, portanto, a singularidade do objeto;a.2) Alm da informao acima, a justificativa dever conter a razoda escolha do produtor, empresa ou representante comercialexclusivo e, assim, assumir a exclusividade. Contudo, no bastadizer que o fornecedor nico, mas dever-se- providenciar acomprovao disto, com os documentos a que se refere o inciso I doart. 25;b) Tratando-se de contratao de servios por notria especializao(inciso II do art. 25), enumerados no art. 13, ou contratao deprofissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs deempresrio exclusivo (inciso III do art. 25), consagrado pela crticaespecializada ou pela opinio pblica, dever-se- comprovar, atravsde curriculum e outros documentos abonatrios (publicaes em jornais e revistas, por exemplo), tal especializao (v. 1 do art.25)19.

Por fim, atendidos todos os requisitos legais, necessrio que seja,ainda, justificada a inexigibilidade do certame, para que tenha eficcia legal, ateor daquilo que dispe o artigo 26 da Lei de Licitaes, que goza da seguinteredao:

Art. 26. As dispensas previstas nos 2 e 4 do art. 17 e nosincisos III a XXIV do art. 24,as situaes de inexigibilidade

referidas no art. 25, necessariamente justificadas , e oretardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8 deveroser comunicados dentro de trs dias autoridade superior, pararatificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de cinco dias,como condio para eficcia dos atos ( g.n. ).

4. CONCLUSOConclusivamente, v-se, pois, que a prpria Lei de Licitaes traz em

seu bojo as diretrizes a serem seguidas nos casos de inexigibilidade delicitao, para a contratao de profissional de notria especializao. Deve,

19 p.17-18.

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assim, o Administrador ficar atento ao requisitos legais apontados, sob pena desofrer as conseqncias cveis, administrativas e penais discorridas.

BIBLIOGRAFIA

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(*) O autor Procurador da Assemblia Legislativa. Ex-Procurador da Prefeitura deSanto Andr-SP.