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Projeto Perspectivas doDesenvolvimento Brasileiro

Livro 6 | Volume 2

Infraestrutura Sociale Urbana no Brasil:subsdios para uma agenda de pesquisae formulao de polticas pblicas

Projeto Perspectivas doDesenvolvimento Brasileiro

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Livro 6 | Volume 2

Volume 2

6

Infraestrutura Sociale Urbana no Brasil:subsdios para uma agenda de pesquisae formulao de polticas pblicas

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas

Livro 6 Volume 2

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

PresidenteMarcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalFernando Ferreira

Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas InternacionaisMrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da DemocraciaJos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e AmbientaisLiana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e InfraestruturaMrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

Chefe de GabinetePersio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoDaniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Fundao pbl ica v inculada Secretar ia de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasi leiro e disponibi l iza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas

Livro 6 Volume 2

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

ProjetoPerspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 6Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Volume 2Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas

Organizadores/EditoresMaria da Piedade MoraisMarco Aurlio Costa

Equipe TcnicaJose Celso Cardoso Jr. (Coordenador Geral) Maria da Piedade MoraisMarco Aurelio CostaAlexandre dos Santos CunhaAna Amlia CamaranoBruno MilanezCarlos Henrique Ribeiro de CarvalhoCleandro KrauseEmmanuel Cavalcante PortoEnid Rocha Andrade da SilvaErnesto Pereira GalindoFrederico Augusto Barbosa da SilvaJos Aroudo MotaMiguel MatteoMilko MatijascicPaulo Augusto RgoPedro Humberto Bruno de Carvalho JniorRafael Henrique Moraes PereiraRaony Silva NogueiraRenato Nunes BalbimSergei Suarez Dillon SoaresSolange KansoVicente Correia de Lima Neto

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Infraestrutura social e urbana no Brasil : subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v. 2 (912 p.): grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do

Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econmica, Social e Urbana ; Livro 6)

Inclui bibliografia.Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-064-2

1.Infraestrutura Econmica. 2.Poltica Social. 3. Poltica Urbana. 4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie.

CDD 338.981

SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................9

AGRADECIMENTOS ..........................................................................13

INTRODUOINFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO: MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES ..................................................19

PARTE IINfRAESTRUTURA SOCIAl

CAPTUlO 1A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO ...................47

CAPTUlO 2DA CONCEPO REALIDADE: SITUAO DAS INSTITUIES DE ATENDIMENTO AOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI E DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO ...................................................................93

CAPTUlO 3CONDIES DE FUNCIONAMENTO E INFRAESTRUTURA DAS INSTITUIES DE LONGA PERMANNCIA PARA IDOSOS NO BRASIL ..................................................................................131

CAPTUlO 4INFRAESTRUTURA DAS ESCOLAS BRASILEIRAS E DESEMPENhO ESCOLAR .......................................................................151

CAPTUlO 5REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULhERES ...........193

CAPTUlO 6NOVAS REFERNCIAS PARA A AO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: O CRAS E O CREAS E SEU SIGNIFICADO NA CONSTRUO DA REDE DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL ...........................................................215

CAPTUlO 7A REDE DE EqUIPAMENTOS PBLICOS DE ALIMENTAO E NUTRIO (REDESAN) COMO ELEMENTO DA ESTRATGIA DA POLTICA DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL ..........................................239

CAPTUlO 8CULTURA VIVA E O DIGITAL ....................................................................257

CAPTUlO 9ELETRIFICAO RURAL E O PROGRAMA LUZ PARA TODOS: AVALIANDO A PERCEPO DOS BENEFICIRIOS .....................................303

PARTE IIINfRAESTRUTURA E POlTICAS SETORIAIS URbANAS

CAPTUlO 10A CRISE FINANCEIRA E hIPOTECRIA E O DIREITO MORADIA ADEqUADA .............................................................337

CAPTUlO 11O PLANEjAMENTO DA hABITAO DE INTERESSE SOCIAL NO BRASIL E A SUA PRODUO SOCIAL: DESAFIOS E PERSPECTIVAS ........................365

CAPTUlO 12SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: DESENhO INSTITUCIONAL E DESAFIOS FEDERATIVOS ........................................................................405

CAPTUlO 13EVOLUO E PERSPECTIVAS DO ABASTECIMENTO DE GUA E DO ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL ...........................................423

CAPTUlO 14GESTO DA DRENAGEM URBANA ...........................................................469

CAPTUlO 15RESDUOS SLIDOS URBANOS: PANORAMA ATUAL, DESAFIOS E PERSPECTIVAS ......................................................................................515

CAPTUlO 16A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL ........................................................549

PARTE IIIPlANEjAMENTO TERRITORIAl, REDE DE CIDADES E GESTO URbANA

CAPTUlO 17REDE URBANA DO BRASIL E DA AMRICA DO SUL: CARACTERIZAO E TENDNCIAS ...........................................................595

CAPTUlO 18FACES DA METROPOLIZAO NO BRASIL: DESAFIOS CONTEMPORNEOS NA GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS .........641

CAPTUlO 19AGLOMERAES TRANSFRONTEIRIAS NO SUL DO BRASIL: ENTRE A POROSIDADE E O CONTROLE OSTENSIVO ..................................683

CAPTUlO 20FORMAO E TRANSFORMAES RECENTES DA REDE URBANA DA AMAZNIA O CASO DO ESTADO DO PAR ......................................715

CAPTUlO 21REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA E POLTICAS DE PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL .....................................................................747

CAPTUlO 22LICENCIAMENTO AMBIENTAL E OFERTA hABITACIONAL NO BRASIL.........793

CAPTUlO 23AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA NO BRASIL ................................................................................819

CAPTUlO 24USO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS E DOS INSTITUDOS PELO ESTATUTO DA CIDADE PARA FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA .....853

NOTAS bIOGRfICAS .....................................................................899

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na ins-tituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treina-mento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir:

Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009

Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-ncias internacionais selecionadas publicado em 2009

Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana

- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-tica internacional

- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-nomia internacional

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento

- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-mento, estabilidade e emprego

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-mente Integrada

- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-grada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro

- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

Infraestrutura Social e Urbana no brasil...10

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental

- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-dade, economia e bem-estar humano

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.

, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao 11

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc.

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.

Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro.

Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea

Diretoria ColegiadaFernando Ferreira

Joo SicsJorge Abraho

Jos Celso Cardoso Jr.Liana Carleial

Mrcio WohlersMrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

O desafio de construir este livro, que busca refletir sobre aspectos relativos infra-estrutura social e urbana no Brasil, em suas interfaces com o desenvolvimento econmico, s pde ser efetivamente superado por meio de um intenso esforo colaborativo, que foi elaborado a vrias mos e envolveu a participao de muitas cabeas que vimos agora, de pblico, agradecer.

Este conjunto de reflexes, algumas em reas e temas relativamente indi-tos no Ipea, traduzem o esforo de publicar contribuies que no buscam ser exaustivas, mas que procuram mapear o estado das artes em algumas temticas importantes e indicar caminhos e possibilidades que devero ser explorados futu-ramente por meio de novas linhas de pesquisa.

Neste sentido, a massiva participao de tcnicos de vrias diretorias do Ipea1 e de tcnicos e gestores de diversos rgos governamentais federais e estaduais2 mostra, de um lado, a pluralidade de reflexes que compem o acervo tcnico da casa e, de outro, a importncia das parcerias entre os gestores encarregados da execuo das polticas pblicas e os tcnicos do Ipea, na produo de anlises e reflexes em torno das perspectivas para o desenvolvimento brasileiro. No pode-mos tambm esquecer de mencionar a importante colaborao dada por diversos professores de universidades pblicas brasileiras para o sucesso desta empreitada.3

Considerando a complexidade e a diversidade de temas tratados e os desafios e as dificuldades encontrados e superados para se chegar estrutura deste livro, nada mais justo que reconhecer o esforo empreendido e agradecer os diversos tipos de colaborao que tornaram possvel esta publicao.

Inicialmente, cabe agradecer aos vrios autores que se envolveram na con-feco dos diversos captulos que compem este livro. A redao deste livro con-tou com a participao de 57 autores, os quais contriburam para a confeco desta obra composta por 24 captulos e uma introduo, organizados em trs

1. Diretorias de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) e Assessoria da Presidncia do Ipea.2. Secretaria de Polticas para Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das Cidades (MCidades), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Instituto de Patrimnio histrico e Artstico Nacional (IPhAN), Governo do Distrito Federal (GDF), Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP), Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Par, Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano do Paran.3. Universidade Federal de juiz de Fora (UFjF), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS), Universidade Federal do Rio de janeiro (UFRj), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade de Braslia (UnB), Universidade do Estado do Par (Uepa), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Universidade Federal do Par (UFPA).


partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e discusses relativas infraestrutura social e urbana do pas.

Na primeira parte do livro, encontram-se os captulos relativos infraestru-tura social. Na segunda parte, o livro traz os captulos relativos infraestrutura e s polticas urbanas. Na parte final, esto os captulos relativos s discusses que procuram enfatizar a dimenso territorial da infraestrutura social e urbana, dando-se especial nfase s questes da rede urbana e do planejamento territorial e aos aspectos relativos gesto urbana.

A contribuio introdutria, Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: marco terico e temas emergentes, ficou a cargo de Marco Aurlio Costa e Maria da Piedade Morais. O captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territrio, deve-se aos autores Milko Matijascic, Alexandre Lalau Guerra e Ronnie Aldrin Silva. Essas primeiras reflexes abrem alas para as contribuies dadas por Enid Rocha e Simone Gueresi no captulo 2, Da concepo realidade: situao das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono. Ana Amlia Camarano, Solange Kanso, Juliana Leito e Mello e Daniele Fernandes Carvalho so as autoras res-ponsveis pelo captulo 3, Condies de funcionamento e infraestrutura das insti-tuies de longa permanncia para idosos no Brasil. O captulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar, contou com a participao de Sergei Suarez Dillon Soares e Natlia Guimares Duarte Styro. Tas Cerqueira Silva e Luana Simes Pinheiro elaboraram o captulo 5, Rede de enfrentamento vio-lncia contras as mulheres. Luziele Maria de Souza Tapajs escreveu o captulo 6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil. J o captulo 7, A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan) como elemento da estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional, resultou do esforo conjunto de Juliane Helriguel de Melo Perini, Antnio Leopoldo Nogueira Neto, Marilian Medeiros de Arajo Silva, Bruno Jansen Medeiros, Katia Francisco de Lima, Alexandro Rodrigues Pinto e Jnia Valria Quiroga da Cunha. O oitavo captulo do livro, Cultura viva e o digital, foi produzido por Frederico Augusto Barbosa da Silva, Ana Luiza Machado de Codes e Herton Ellery Arajo. Fecha o primeiro bloco de artigos, o captulo 9, Eletrificao rural e o Programa Luz para Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, de autoria de Jos Aroudo Motta, Marcelo Teixeira da Silveira e Aron da Costa Falek.

Na parte II deste volume, os captulos abordam diferentes aspectos relacio-nados aos servios setoriais urbanos, englobando os diversos sistemas de proviso e equipamentos de consumo coletivo urbano. O captulo 10, A crise financeira e hipotecria e o direito moradia adequada, que introduz essa segunda parte, uma

Agradecimentos 15

contribuio da relatora especial das Naes Unidas para o Direito Moradia Adequada Raquel Rolnik, cuja traduo do original em ingls ficou a cargo de Emmanuel Cavalcante Porto. Cleandro Henrique Krause e Renato Nunes Bal-bim colaboraram com o captulo 11, O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas. O captulo 12, Sane-amento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios federativos, foi elaborado por Alexandre dos Santos Cunha. Sonaly Cristina Resende Borges de Lima e Denise Helena Frana Marques foram as responsveis pelo captulo 13, Evoluo e perspectivas do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil. Car-los Eduardo Morelli Tucci autor do captulo 14, Gesto da drenagem urbana, que teve a formatao final e a redao dos anexos feita por Cleandro Henrique Krause. Bruno Milanez redigiu o captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas. A mobilidade urbana no Brasil objeto do captulo 16, elaborado conjuntamente por Carlos Henrique Ribeiro Carvalho, Eduardo Alcntara Vasconcellos, Ernesto Galindo, Rafael Henrique Moraes Pereira e Vicente Correia de Lima Neto.

A parte III, por sua vez, encerra o livro com os captulos relativos ao planeja-mento territorial, dinmica da rede de cidades do pas e gesto urbana. Tm-se, inicialmente, as contribuies de Cludio Antnio Gonalves Egler e Fernando Luiz Arajo Sobrinho no captulo 17, Rede urbana do Brasil e da Amrica do Sul: caracterizao e tendncias, cuja redao final foi dada por Marco Aurlio Costa. Na sequncia, encontramos as contribuies de Marco Aurlio Costa, Miguel Matteo e Renato Nunes Balbim no captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil:desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. Rosa Moura, Nelson Ari Cardoso e Lorreine Santos Vaccari colaboraram com o captulo 19, Aglome-raes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a porosidade e o controle ostensivo. O captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaznia:o caso do estado do Par, deve-se participao de Andra de Cssia Lopes Pinheiro, Heriberto Wagner Amanajs Pena, Mrcio Douglas Brito Amaral e Mrio Miguel Amin Garcia Herreros. George Alex da Guia contou com o apoio de Maria da Piedade Morais para a elaborao do captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia e polticas de preservao do patrimnio cultural. Srgio Ulisses Silva Jatob o responsvel pelo captulo 22, Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O captulo 23 aborda As polticas para a regularizao fundiria urbana no Brasil e pode ser creditado a Paulo Coelho vila. Encerra a coletnea o captulo 24, Uso dos instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desen-volvimento urbano, fruto do trabalho conjunto de Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior e Vicente Correia Lima Neto.

Para alm dos autores, diversos colaboradores merecem aqui um agra-decimento especial. Vale destacar as contribuies de Paulo Augusto Rego


e Raony Silva Nogueira no apoio tcnico dado formatao e tabulao complementar de dados que subsidiaram alguns dos captulos deste livro. Agradecemos tambm aos tcnicos, gestores e rgos que forneceram dados e informaes que tambm subsidiaram a elaborao de algumas das anlises aqui presentes, em especial Lauseani Santoni, Luiz Fernando Lima Oliveira e Rubem Oliveira de Paula.

Alm da redao inicial dos captulos, da disponibilizao de dados e infor-maes e da formatao desse material para subsidiar a redao dos captulos, esta publicao no teria sido possvel sem a colaborao dos diversos parece-ristas que auxiliaram na leitura e reviso dos diversos captulos deste volume. Assim, pelo apoio fundamental dado aos editores com seus valiosos comentrios agradecemos aos 37 pareceristas que leram cuidadosamente os diversos captulos deste livro, nomeadamente: Adriana Maria Magalhes de Moura, Alexandre dos Santos Cunha, Antenor Lopes de Jesus Filho, Bernardo Alves Furtado, Bruno Milanez, Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Celso Santos Carvalho, Clean-dro Henrique Krause, Enid Rocha Andrade da Silva, Ernesto Pereira Galindo, Frederico Augusto Barbosa da Silva, George Alex da Guia, Gustavo Luedemann, Helder Rogrio Santana Ferreira, Juliana Leito e Mello, Jurema de Souza Machado, Leila Posenato Garcia, Luciana de Barros Jaccoud, Luciana Mendes Santos Servo, Marco Aurlio Costa, Maria da Piedade Morais, Matheus Sti-vali, Miguel Matteo, Natlia de Oliveira Fontoura, Paulo Augusto Rego, Paulo Coelho vila, Paulo Roberto Corbucci, Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior, Rafael Guerreiro Osrio, Rafael Henrique Moraes Pereira, Renato Nunes Balbim, Roberta da Silva Vieira, Roberto Henrique S. Gonzalez, Rute Imanishi Rodrigues, Valdemar Ferreira de Araujo Filho, Vanessa Gapriotti Nadalin e Vicente Correia de Lima Neto.

No processo editorial contamos com o apoio precioso de Daniel Castro, Claudio Passos de Oliveira, Iranilde Rego, Jane Fagundes e Cida Taboza na coor-denao da equipe de revisores e diagramadores dos vrios captulos que com-pem este volume. O livro tambm contou com o apoio financeiro do escritrio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) em Braslia, para a contratao de alguns consultores que elaboraram estudos constantes de trs captulos do livro, por meio do convnio Ipea/Cepal. Por ltimo, gostaramos de agradecer a Jos Celso Cardoso Junior, coordenador-geral do Projeto Perspec-tivas do Desenvolvimento Brasileiro, pelo apoio incansvel dado ao projeto como um todo, e a este volume em particular. Aos demais colegas do Ipea e parceiros de outras instituies, que porventura tenhamos esquecido de mencionar, mas que colaboraram para que este livro se tornasse realidade, registramos tambm os nossos agradecimentos.

Agradecimentos 17

Certos de que avanos na reflexo sobre os desafios do desenvolvimento brasileiro dependem do trabalho de equipe e da colaborao em rede dos diver-sos agentes na produo de conhecimento relevante para a formulao, a imple-mentao, o monitoramento e a avaliao de polticas pblicas, reiteramos aqui mais uma vez os nossos agradecimentos aos autores, colaboradores e pareceristas. Esperamos que esta publicao seja til para os diversos leitores que dela, certa-mente, faro uso, e esperamos poder continuar contando com as contribuies e o apoio de todos vocs para futuras parcerias.

Os Editores

INTRODUO

INfRAESTRUTURA SOCIAl E URbANA E DESENVOlVIMENTO: MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES

A infraestrutura econmica, social e urbana e o processo de desenvolvimento possuem elevado grau de correlao. A disponibilidade de infraestrutura no terri-trio constitui um indicador das suas condies de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, essa disponibilidade ou sua ausncia favorecem ou limitam o processo de desenvolvimento econmico e territorial.

Ao longo do processo de formao socioespacial, os investimentos em infra-estrutura favorecem as condies de desenvolvimento socioeconmico de algu-mas pores do territrio, enquanto as ausncias ou deficincias infraestruturais em algumas reas restringem as suas possibilidades de desenvolvimento. Assim, a quantidade e a qualidade da infraestrutura disponvel no territrio qualificam e condicionam seu processo de desenvolvimento.

O reconhecimento da importncia de uma infraestrutura adequada para o processo de desenvolvimento e, em especial, a relevncia da infraestrutura na proviso de insumos produtivos para o crescimento econmico, a reduo da pobreza e das desigualdades sociais tem sido partilhado por diversos autores e convergente com as observaes constantes no volume I deste livro.1

Ao eleger a infraestrutura econmica, social e urbana como um dos eixos de desenvolvimento do pas, o Ipea parte do entendimento que o desenvolvimento nacional depende da adequada proviso de infraestrutura econmica, social e urbana e, subsidiariamente, de um arranjo institucional capaz de promov-la, seja em termos dos investimentos pblicos ou privados necessrios para dotar o pas das infraestruturas necessrias, seja em termos de sua gesto e atualizao, configurando um processo permanente que conforma uma poltica de Estado.

Enquanto poltica de Estado que deve favorecer o desenvolvimento do pas, entende-se que o processo de adequao da infraestrutura econmica, social e urbana deve ser orientado pela promoo, concomitante, da eficincia econ-mica, da equidade social e da sustentabilidade ambiental, e pela diminuio das desigualdades espaciais, em suas diversas escalas.

1. Ver, a respeito, Fay e Morrison (2005), Estache e Fay (2007), Straub (2008), Cepal (2009), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (2000), Kessides (1993) e a resenha da literatura constante desta introduo.


Os investimentos em infraestrutura, no entanto, so investimentos de grande porte que demandam elevados montantes de poupana e/ou financiamento pblicos e/ou privados que se transformam em capital imobilizado, envolvendo custos tambm elevados de operao e manuteno. Ou seja, no apenas o inves-timento inicial tende a ser vultoso, como ele implica no comprometimento de recursos para que o mesmo cumpra efetivamente sua funo, de forma adequada e com a devida qualidade.

Dessa forma, a deciso relativa aos investimentos em infraestrutura que um pas necessita envolve, entre outros elementos, a avaliao da viabilidade dessas inverses e dos custos de oportunidade, uma vez que (1) no h recursos sufi-cientes para dotar todo o territrio, simultaneamente, de todas as infraestruturas possveis; (2) pode no haver recursos suficientes para manter essas infraestruturas funcionando regularmente e de forma adequada ademais, no todo tipo de infraestrutura que deve estar presente de forma homognea em todo o territrio; e (3) os efeitos multiplicadores gerados e os benefcios trazidos pela dotao dessas infraestruturas iro variar espacialmente, o que pode sugerir a primazia desses investimentos em determinadas pores do territrio, reforando a concentra-o espacial dessas infraestruturas e as desigualdades territoriais, ainda que numa perspectiva temporal de curto prazo.

Decorre disso o que pode ser qualificado como um dilema central relativo infraestrutura: a implantao de determinadas infraestruturas mostra-se mais vivel e atende a critrios, sobretudo de viabilidade econmico-financeira, em cidades e regies que por sua posio hierrquica na rede urbana, por seu dina-mismo e pelas funes que exercem no territrio j so melhor dotadas em termos de infraestrutura, de modo que os investimentos em infraestrutura podem refor-ar a sua concentrao espacial e acentuar as disparidades socioespaciais. Alm disso, os efeitos multiplicadores e virtuosos dos investimentos em infraestrutura tendem a dar melhor resposta em regies que de alguma forma j so privilegiadas em termos de equipamentos e conhecimento, j exercem um papel importante em termos regionais e da rede de cidades e j atraem a maior (e melhor) parte dos investimentos pblicos e privados.

Considerando essa tenso que perpassa a adequao da infraestrutura para a promoo do desenvolvimento nacional, faz-se necessrio refletir acerca do pro-cesso decisrio relativo aos investimentos em infraestrutura e sua distribuio no territrio. O que justifica e quais critrios devem orientar a deciso de dotar alguns lugares de determinadas infraestruturas? Os critrios que orientam os investimentos em infraestrutura devem ser os mesmos para as diversas dimenses e setores de infraestrutura? Ou se faz necessrio qualificar melhor essas infraestru-turas e adotar abordagens diferenciadas nesse processo de avaliao?

Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 21

Certamente, ao se adotarem critrios uniformes e homogneos para se ava-liar a necessidade de se priorizar a dotao de infraestrutura em algumas regies e cidades, corre-se o risco de to somente reforar (ainda que de forma parcialmente justificada) a concentrao territorial dessas infraestruturas e o aprofundamento das desigualdades socioespaciais.

Por outro lado, uma distribuio universal das infraestruturas por todas as pores do territrio envolve inverses iniciais e custos de operao e manuteno elevados que, no limite, podem comprometer a qualidade da infraestrutura em cidades e regies nas quais a infraestrutura favorece um melhor desempenho da economia nacional, gerando um gargalo e uma grave restrio para o desenvolvi-mento do pas como um todo.

Enquanto poltica de Estado, o processo de adequao da infraestrutura econmica, social e urbana fica tensionado pela universalizao de determinados equipamentos e servios de consumo coletivo, buscando uma cobertura o mais ampla possvel de todo o territrio nacional, e pela orientao de investimentos em infraestrutura a partir da adoo de critrios que avaliem a sua viabilidade, considerando as necessidades e condies especficas das diferentes pores do territrio e os efeitos da disponibilizao dessa infraestrutura na promoo do desenvolvimento nacional.

Essas tenses devem se refletir num projeto de desenvolvimento de longo prazo que contemple e equilibre as necessidades de curto prazo em vistas dos dficits de infraestrutura e da demanda por novos investimentos ou pela manu-teno dos equipamentos e servios j existentes com uma perspectiva de longo prazo, no qual um projeto de ordenamento territorial e de desenvolvimento social perpasse e instrua a distribuio de investimentos no territrio, orientando e induzindo o processo de formao socioespacial do pas.

As relaes entre infraestrutura e desenvolvimento e, mais especificamente, o processo de adequao das infraestruturas para favorecer o desenvolvimento do pas envolve anlises diferenciadas em termos das dimenses e dos diferentes setores de infraestrutura e um entendimento qualificado das especificidades das diversas pores do territrio e do processo de formao socioespacial do pas, de forma associada s prioridades de curto prazo e aos projetos de escopo temporal mais amplo.

1 A INfRAESTRUTURA SOCIAl E URbANA: REfERNCIAS TERICO-CONCEITUAIS E MARCO lEGAl

Um primeiro recorte que se faz necessrio para a avaliao da questo da infra-estrutura diz respeito qualificao do que se entende por infraestrutura econ-mica e por infraestrutura social e urbana. Evidentemente, numa perspectiva mais


ampla e integrada, essas diferentes dimenses da infraestrutura se complementam e se articulam, no sendo desejvel a construo de anlises estanques.

Contudo, considerando os desafios apresentados anteriormente, faz-se neces-srio distinguir a infraestrutura estritamente econmica, abordada no volume I deste livro2, da infraestrutura social e urbana, abordada neste volume, ainda que se reconhea que a infraestrutura econmica tambm social e urbana e que o que se entende por infraestrutura social e urbana tambm pode ser conside-rado infraestrutura econmica, como se observa, por exemplo, na importncia que a disponibilidade de equipamentos e servios de sade e educao, para citar apenas esses dois setores, tem tido na deciso locacional de empresas que no querem que seus executivos e tcnicos (e suas respectivas famlias) se insta-lem em cidades e/ou regies nas quais esses servios so precrios ou deficientes. Nesse sentido, a disponibilidade de infraestrutura social e urbana tem-se confi-gurado, cada vez mais, em importante fator da competitividade econmica das cidades e regies, e um elemento determinante na atrao de indivduos e firmas, como veremos na prxima sesso.

Salientando, ainda, aquilo que as diversas dimenses da infraestrutura tem em comum, vale mencionar os diversos aspectos ligados institucionalidade des-sas infraestruturas, seja em termos do seu financiamento, seja em termos de sua gesto e controle, os quais apresentam caractersticas semelhantes ou so perpas-sadas por questes similares, estejamos tratando do transporte rodovirio ou dos equipamentos e servios de sade ou da coleta, disposio final e tratamento dos Resduos Slidos Urbanos (RSU).

No entanto, ainda que seja apenas para fins analticos, as especificidades existentes entre as diferentes dimenses da infraestrutura demandam aborda-gens prprias, de modo que, no volume I, que trata da dimenso econmica, enfatizam-se as relaes dessa infraestrutura com as demandas e necessidades do setor produtivo, enquanto neste volume, que trata das dimenses social e urbana, enfatizam-se as questes voltadas para a estruturao dos assentamentos urbanos e para a proviso de servios para a populao, como o caso, por exemplo, do acesso a moradia e saneamento bsico adequados e servios de educao e sade, apenas para citar algus exemplos.

Ou seja, feitas as ressalvas anteriormente explicitadas, justifica-se a opo de lidar de forma separada com a infraestrutura econmica e a infraestrutura social e urbana, tal como se faz neste livro, ainda que se registre a necessidade de procurar fazer convergir essas anlises, permitindo uma compreenso mais integrada da questo da infraestrutura adequada para a promoo do desenvolvimento nacional.

2. Considerou-se infraestrutura econmica a infraestrutura de apoio ao setor produtivo, abarcando os seguintes seto-res: rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.


No que diz respeito infraestrutura social e urbana, uma primeira ques-to que se coloca saber com qual conceito ou noo de infraestrutura social e urbana se est operando.

Inicialmente, vale salientar que aquela distino conceitual apresentada na anlise relativa infraestrutura econmica, entre (1) infraestrutura fsica, como suporte sobre o qual se d a prestao de servios e (2) servios de infraestrutura tambm pode ser feita para as dimenses social e urbana. Nesse caso, contudo, talvez de forma mais expressiva do que na dimenso econmica, essa separao apenas analtica e opera somente em determinadas anlises, uma vez que no h como deixar de lidar com uma abordagem que integre os equipamentos e suportes fsicos dos servios sociais e urbanos por eles prestados e do modo como se d a sua gesto, sendo necessria a adoo de um conceito de infra-estrutura social e urbana que incorpore de forma integrada e abrangente estas diferentes dimenses.

Assim, considerando o amplo conjunto de setores e funes a elas atinentes, as infraestruturas sociais e urbanas envolvem, na verdade, um amplo conjunto de sistemas e suportes vida cotidiana da populao, notadamente no meio urbano, implicando em equipamentos e suportes fsicos, na prestao de servios e na sua gesto, seja a gesto de operao e manuteno desse equipamento, seja a gesto do sistema em termos espao-temporais.

Portanto, para efeitos deste volume, ainda que se reconhea a possibilidade analtica de distinguir equipamentos, de servios e de sua gesto, subjaz o enten-dimento de que a infraestrutura social urbana envolve sistemas complexos de equipamentos, servios e gesto inclusive, da estruturao de sistemas de infor-mao e da gesto desses sistemas.

Como j foi salientado anteriormente, a noo do que seja infraestrutura dinmica, varia no tempo e no espao, depende das condies socioculturais e das prprias condies tcnico-produtivas. A infraestrutura social e urbana das socie-dades complexas contemporneas resultado de um processo histrico no qual evoluiu o entendimento do que so os equipamentos e servios sociais e urbanos, refletindo a prpria evoluo dos direitos humanos e sociais e das necessidades bsicas socialmente construdas.

Ou seja, as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana no Brasil contemporneo so totalmente distintas daquelas existentes no sculo XIX, quando ainda no havia uma sociedade urbana e quando as noes de direito social ainda se atrelavam a uma estrutura social e poltica marcada pela escravido e pelo que historiadores como Jos Murilo de Carvalho qualificam como sendo a inexistncia de uma sociedade civil.


medida que as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana vm evoluindo refletindo, em certa medida, o prprio desenvolvimento socio-economico e o grau de urbanizao dos pases, notadamente ao longo do sculo XX altera-se o conjunto de sistemas que compem a infraestrutura social e urbana e a demanda por polticas sociais e urbanas que contribuam para garantir que a populao como um todo tenha acesso a essas infraestruturas e aos respec-tivos servios.

Assim, nas sociedades contemporneas em que o Estado desempenha um papel central de provedor e/ou coordenador das infraestruturas, a noo do que seja infraestrutura importa para a agenda pblica e ir informar sobre a prpria concepo de Estado, tal como ocorre no caso do Estado do Bem-Estar Social. Um entendimento mais restrito do que seja infraestrutura social e urbana - e das necessidades sociais bsicas e direitos humanos que ela visa atender - implica numa menor demanda por investimentos pblicos e privados na disponibiliza-o dessa infraestrutura no territrio. Ao contrrio, a adoo de perspectivas que contemplem o processo de construo e conquistas de direitos humanos e sociais implica na ampliao da demanda por infraestrutura social e urbana, nas diversas reas e funes abarcadas por essa noo dinmica no tempo e no espao.

Portanto, paralelamente a um entendimento socialmente construdo e compartilhado do que seja a infraestrutura, h uma dimenso institucional e normativa a respeito dessa noo, a qual se encontra refletida em notas tcnicas e, sobretudo, na legislao nacional e nos acordos internacionais sobre direitos humanos, como o caso do Pacto pelos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), por exemplo.

No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma nova e ampliada noo de direitos sociais e urbanos passou a constar da ordem jurdica do pas, ainda que a regulamentao desses direitos se mostre ainda inconclusa, j passadas duas dcadas da vigncia da nova Carta Magna.

medida que tais direitos so reconhecidos como direitos universais, novas infraestruturas passam a ser demandadas pela populao e devem ser disponibilizadas. De acordo com o Art. 6o da Constituio Federal, so direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segu-rana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Somam-se a esses direitos, os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, tal como previstos no Art. 7o, visando melhoria de sua condio social e aos direitos igualdade e no discriminao presentes no Art. 5o.

Alm dos direitos sociais e do trabalhador, a CF/88 tambm estabeleceu as diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano, de responsabilidade


executiva do poder pblico municipal, a qual tem por objetivo o ordenamento do pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade e da cidade (e do bem-estar de seus habitantes), as quais so condicionantes do direito da propriedade privada, tal como estabelecem os Arts. 5o e 182

No que diz respeito aos direitos sociais e infraestrutura social, a partir das diretrizes e normas gerais constantes na Constituio Federal ver, em especial, os Arts. 194 a 198 (seguridade social e sade), o Art. 203 (assistncia social) e os Arts. 205 e 208 (educao) , vm sendo construdas diversas polticas nacionais, implicando na realizao de investimentos voltados para a disponibilizao de equipamentos e servios ou para a busca de solues que visassem dotar a popu-lao dos servios pblicos de infraestrutura necessrios.

A estruturao do Sistema nico de Sade (SUS), do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), os ciclos dos Planos Nacionais de Educao, o Esta-tuto da Criana e do Adolescente, o Estatuto do Idoso e a Lei Maria da Penha so exemplos de sistemas e polticas que trazem normativas que correspondem a um entendimento do que seja infraestrutura social, implicando em demandas de investimentos em equipamentos e suportes sociais para a prestao de servios de infraestrutura.

No que diz respeito questo urbana, o Estatuto da Cidade, Lei Federal no 10.257/2001, regulamentou o captulo da poltica urbana da Constituio Federal e garantiu a possibilidade da utilizao de novos instrumentos para a efetivao da reforma urbana, do cumprimento da funo social da propriedade e da garantia do direito cidade.

Alm disso, a partir da criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em 2003, a estruturao das secretarias nacionais ligadas s polticas urbanas setoriais favoreceu o desenvolvimento de polticas nacionais de habitao, saneamento bsico e mobilidade e transporte urbanos, no que incorpora o entendimento do que seja hoje o ncleo duro da infraestrutura urbana para efeitos de implemen-tao dessas polticas.

Antes da CF/88, a Lei Federal no 6.766/79, em seu captulo II, que trata dos requisitos urbansticos para loteamentos, trazia expresso o entendimento do que seriam equipamentos comunitrios no Art. 4o., pargrafo nico (equipamentos pblicos de educao, cultura, sade, lazer e similares) e equipamentos urbanos no Art. 5o. (equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de esgoto, energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado). Esse entendimento, que vem sendo revisado e ampliado, quer pelas polticas setoriais, quer pela prpria reviso da lei de parcelamento do solo urbano, implica numa determinada concepo de infraestrutura social e urbana, com repercusses sobre as polticas pblicas.


O Cdigo Tributrio Nacional, por seu turno, ao tratar da competncia municipal de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), estabelece que o imposto devido por imveis situados em zona urbana definida por lei municipal, desde que o imvel tenha ao menos dois dos melhoramentos previstos na norma que o caracterizariam como tendo uma infraestrutura urbana mnima, construda ou mantida pelo poder pblico: meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; iluminao pblica, mesmo que sem posteamento para distribuio domiciliar; e escola primria ou posto de sade situado a menos de trs quilmetros do imvel.

H, portanto, na ordem jurdico-administrativa brasileira, um conjunto de entendimentos acerca do que a infraestrutura social e urbana que implica em demandas para a proviso e adequao dessa infraestrutura de forma a dar suporte material prestao de servios sociais e urbanos de maneira adequada.

No que pode ser considerado um entendimento que busca dar a referncia tcnica para essa questo, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), na Norma Brasileira (NBR) 9284, que trata de equipamentos urbanos, classifica os equipamentos que do sustentao s funes urbanas, reconhecendo-os como equipamentos urbanos, definindo-os como todos os bens pblicos ou privados, de utilidade pblica, destinados prestao de servios necessrios ao funcio-namento da cidade, implantados mediante autorizao do poder pblico, em espaos pblicos e privados. Esta norma define como categorias dos equipamen-tos urbanos a circulao e o transporte; a cultura e a religio; o esporte e o lazer; a infraestrutura de sistema de comunicao; o sistema de energia; o sistema de iluminao pblica; o sistema de saneamento; a segurana pblica e a proteo; o abastecimento; a administrao pblica; a assistncia social; a educao e a sade. Tal abordagem relativamente prxima ao recorte que utilizaremos neste estudo.

Trata-se, portanto, de um amplo conjunto de sistemas, funes e servios que implicam em investimentos em equipamentos e suportes fsicos, na prestao de servios e na gesto dos sistemas e servios, os quais, de forma integrada e articulada, constituem o que neste volume est sendo chamado de infraestrutura social e urbana, como veremos mais adiante.

A seguir, procede-se a uma extensa reviso bibliogrfica sobre o tema infra-estrutura e desenvolvimento e apresentam-se os principais conceitos e definies de infraestrutura utilizados nessa literatura, com destaque para a infraestrutura social e urbana.


1.1 Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: uma resenha da literatura

Uma das distines mais comuns encontradas na literatura sobre o tema da infra-estrutura entre infraestrutura pesada (hard infrastruture) ou fsica, com existncia material, e infraestrutura leve (soft infrastructure), com natureza mais intangvel. A infraestrutura pesada estaria relacionada aos equipamentos fsicos necessrios para o funcionamento de uma sociedade moderna, como, por exemplo, as rodo-vias, as redes de gua e esgoto, os aeroportos e os equipamentos de telecomunica-es, dentre outros. J a infraestrutura leve diria respeito s instituies e outros insumos necessrios para manter os padres econmicos, sociais e culturais de um pas, como os sistemas de educao, sade, financiamento, governana, apenas para citar alguns exemplos. Alguns autores dividem a infraestrutura leve em ativos fsicos como edificaes e equipamentos e sistemas imateriais tais como marcos regulatrios, sistemas financeiros, e instituies, dentre outros.

Stimson et al. (2006, p. 24) sugerem uma importncia relativa crescente da infraestrutura leve - educao, sade, governana, liderana regional, conheci-mento, know-how produtivo e amenidades que definem a qualidade de vida - vis a vis a infraestrutra fsica tradicional na capacidade das economias avanadas gera-rem progresso tecnolgico e desenvolvimento econmico. Blakley e Bradshaw (2002) tambm utilizam o conceito de soft infrastructure, para se referir a quesitos to amplos como sistemas de informao, educao, pesquisa, apoio aos neg-cios e ao meio ambiente, centros de convenes e restaurantes, destacando a sua importncia para o processo de desenvolvimento das comunidades e o avano do progresso tecnolgico, que, para o autores, pode ser ainda um fator mais relevante do que a presena de infraestrutura fsica como rodovias, esgotamento sanitrio ou parques industriais especiais.

Smilor e Wakelin (1990) utilizam o termo infraestrutura inteligente (smart infrastructure) para se referir a caractersticas como informao, educao, ame-nidades urbanas, qualidade ambiental e instituies flexveis, dentre outros, elementos que tem se transformado cada vez mais em fatores centrais da compe-titividade de cidades e regies e a base para o desenvolvimento econmico sus-tentvel. Argumento semelhante pode ser encontrado em autores como Romer (1986), Krugman (1991) e Audretsch & Feldman, (1996), dentre outros, que tambm destacaram a importncia dos spillovers de conhecimento entre agentes e firmas decorrentes da concentrao espacial e da proximidade fsica de talento, tecnologia, capital, know-how, expertise global, como fator crucial para gerar retornos crescentes, criar empregos e promover o desenvolvimento econmico em ultima instncia. Assim, cidades e regies dotadas de tais atributos possuiriam nveis elevados de networking interno e relaes de confiana, que serviriam como componentes centrais da sua competividade.


O Banco Mundial (BIRD) (1994) e o BID (2000) adotam um conceito de infra-estrutura semelhante, que engloba as estruturas de engenharia, os equipamentos e instalaes de longa vida til e os servios que eles fornecem, os quais pode ser usadas na produo econmica ou pelas famlias. Ainda de acordo com o BID (2000, p. 13), a infraestrutura pode ser classificada em quatro grandes grupos, consoante a sua funo: i) infraestrutura econmica (transporte, energia e telecomunicaes); ii) a infraestrutura social (represas e canais de irrigao, sistemas de gua potvel e esgotamento sanitrio, educao e sade); iii) infraestrutura ambiental; e iv) infraestrutura vinculada informa-o e ao conhecimento.

Para Kessides (1993), a infraestrutura contribui para o aumento da pro-dutividade dos fatores de produo (capital e trabalho) e melhora a qualidade de vida da populao, apresentando estreita correlao com o desenvolvimento econmico. Para esta autora, a infraestrutura um elemento essencial para gerar os ganhos de produtividade decorrentes da urbanizao, de forma que quando os problemas associados falta de infraestrutura adequada acarretam custos de con-gestionamento ou externalidades negativas sobre o meio ambiente, os benefcios decorrentes da urbanizao so reduzidos. Por outro lado, uma melhoria na sade da populao derivada de um maior acesso a gua potvel e esgotamento sanitrio ou uma reduo no tempo de deslocamento ao trabalho devido a um sistema de transportes mais eficiente, contribuem para o aumento da produtividade do trabalho, da cidade, da regio e da economia como um todo. Ademais, a falta de acesso a uma infraestrutura adequada a preos compatveis com o nvel de renda da populao um dos fatores determinantes para a persistncia de elevados pata-mares de pobreza estrutural.

Para outros autores um pr-requisito essencial para a adequada proviso da infra-estrutura a noo da segurana da posse, seja como um estmulo para o investimento a fim de que os projetos tenham o escopo temporal necessrio para a recuperao dos custos , seja como um meio para certificar esta segurana. Quando j se possui o ttulo de propriedade, no s os prprios beneficirios dos projetos de infra-estrutura se mobilizam mais porque aumenta a expectativa de que os retornos do investimento voltem para suas mos, mas tambm por-que aproxima estes beneficirios dos credores uma vez que a terra se torna uma garantia no s aceitvel como desejvel. (AALSTON et al., 1999; DE SOTO, 2001) No entanto, mesmo quando no se possui o ttulo, tambm possvel esperar que ocorram investimentos em infra-estrutura mesmo que comeando de maneira precria desde que estes investimentos sirvam como um mtodo informal reconhecido socialmente para a consolidao dos direitos de proprie-dade (SJAASTAD; BROMLEY, 1997; BRASSELLE et al., 2002)


Gianpero (2009), por sua vez, faz uma extensa resenha sobre as diferentes definies, classificaes e medidas da infraestrutura pblica usadas na literatura e acrescenta j extensa lista de terminologias as seguintes categorias de infraes-trutura: pessoal, institucional, material, imaterial, econmica, social, principal e acessria, bsica e complementar, territorial, dentre outras. O autor destaca que frequentemente essas classificaes se sobrepe na prtica.

Para o caso da infraestrutura social foram encontradas vrias conceituaes na literatura. Uma das definies de infraestrutura social mais abrangentes foi dada pelo Departamento de Servio Social do Condado de Simcoe em Ontrio no Canad, que conceitua infraestrutura social como um sistema de servios sociais, redes e equipamentos que apoiam a populao e as comunidades saudveis, per-mitindo que cada pessoa tenha a oportunidade de contribuir de forma significativa para uma sociedade desenvolvida. Outra definio interessante para infraestrutura social, e que se aproxima bastante da abordagem adotada neste livro, pode ser encontrada em um relatrio parlamentar canadense que classifica a infraestrutura social como um conceito amplo que pode incorporar uma ampla variedade de ser-vios pblicos, polticas e programas no campo da educao, sade, habitao, assistncia social e bem-estar, apoio a famlias e crianas necessitadas , planejado para manter e/ou ampliar o padro de vida da populao de um pas.

Para Hanvey (2004), a infraestrutura social abarca o mix interdependente de lugares e espaos, programas e redes em todos os nveis. Segundo Swanson (1996), o conceito de infraestrutura social refere-se capacidade dos indivduos e comuni-dades para tirar proveito das oportunidades que melhoram o seu bem-estar econ-mico e social. J o departamento de Infraestrutura e Planejamento de Queensland (2007) a infraestrutura social refere-se aos equipamentos comunitrios, servios e redes que ajudam os indivduos, famlias, grupos e comunidades a satisfazer as suas necessidades sociais bsicas, maximizar o seu potencial para o desenvolvimento e aumentam o bem-estar da comunidades. Nesse sentido, a infraestrutura social incluiria: i) equipamentos e servios universais como educao, formao, sade, servios sociais, recreao e esportes, servios de segurana e emergncia, equipa-mentos culturais, instituies civis e democrticas, entre outros; ii) equipamentos e servios relacionados ao ciclo de vida com aqueles destinados a crianas, adoles-centes, idosos, tais como creches e instituies de longa permanncia para idosos; iii) equipamentos e servios para pessoas com necessidades especiais, como grupos com etnias e culturas especficas, populaes tradicionais etc.

Nesse sentido o conceito de infraestrutura social se afasta do conceito de infraestrutura pesada para incluir o conceito de capital social e o conjunto de relaes e sistemas de apoio que so criadas e evoluem na escala das comunida-des (PUTMAN, 1995). Gibbons (1995), analisando o caso do Vale do Silcio


(Silicon Valley), na California, afirma que a presena de infraestrutura social no territrio pode ser ainda mais importante para uma estratgia de desenvolvi-mento bem sucedida do que a infraestrutura fsica propriamente dita.

Vijayamohanan (2008), por sua vez, destaca o papel determinante dos impactos positivos derivados da proviso da infraestrutura social para a melhoria da qualidade de vida e a promoo do desenvolvimento humano, atuando dire-tamente sobre os componentes do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) relativos esperana de vida ao nascer e escolaridade e indiretamente sobre o componente de renda. O autor destaca ainda os impactos positivos sobre o bem-estar da populao derivados da proviso de gua potvel em termos de reduo da mortalidade infantil e da morbilidade em geral. Outros aspectos positivos que mereceram o destaque do pesquisador dizem respeito diminuio das horas gastas com a coleta de lenha e a melhoria da qualidade do ar e dos riscos residenciais associados ao uso de fontes energticas mais limpas como a eletricidade e o gs natural.

Putman (1995) destaca a importncia do capital social (as caractersticas da organizao social como redes, normas e coeso/confiana social que facilitam a coordenao e a cooperao entre as pessoas, para benefcio mtuo), para aumen-tar o padro de vida das comunidades e promover o desenvolvimento econmico.

Lange e Hornburg (1998), por sua vez, aplicam a noo de capital social de Putnam ao contexto da habitao e do desenvolvimento urbano. Para os autores, a infraestrutura cvica (civic infrastructure) que se refere s redes existentes entre os grupos locais como companhias de desenvolvimento comuni-trio, fundaes e outras organizaes sem fins lucrativos, governos locais, com-panhias habitacionais pblicas, negcios e associaes voluntrias3 o equiva-lente social da infraestrutura fsica e, embora seja menos tangvel, no menos importante para a vida comunitria nas cidades.

Para Mawby et al.(2006), a presena de infraestrutura social o que trans-forma as cidades e outros assentamentos humanos em locais habitveis, viabiliza os municpios e determina o grau de equidade e sustentabilidade das comuni-dades. Para esses autores a habitao um componente-chave da infraestrutura social, em que a proviso de moradia adequada impacta simultaneamente a sade, a segurana e o bem- estar da populao.

Na literatura internacional, tambm encontramos definies de infraestru-tura urbana que a qualificam como um amplo conjunto de suportes essenciais no dia a dia das cidades modernas, incluindo equipamentos de gua e esgoto, drena-gem de guas superficiais, rodovias, equipamentos de transporte, rede de distri-

3. Lange e hornburg (1998, p. 5, traduo livre).


buio de energia, telecomunicaes e outros servios em rede, alm da proviso de diversos tipos de equipamentos e servios sociais essenciais manuteno de um padro de vida adequado, incluindo educao, sade, lazer e espaos pblicos alm da infraestrutura associada com a manuteno da sade e do bem-estar, da lei e da ordem e da administrao pblica (OECD, 1991, p. 19).

Para Choguill (1996) a infraestrutura urbana, especialmente no que se refere oferta de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e gesto dos resduos slidos essencial para o alcance da sustentabilidade nas cidades e o atendimento das necessidades humanas bsicas. Considerando que grande parte da populao dos pases em desenvolvimento no tem acesso a essa infraestrutura, o autor sugere a adoo de um modelo de proviso progressiva de infraestrutura urbana, baseado no reconhecimento da cidade informal, na recuperao de custos, na participa-o comunitria no planejamento, na construo, operao e manuteno dessas infraestruturas, na modicidade das tarifas, na adequao cultural e no apoio de organizaes no governamentais. O autor divide a infraestutura urbana em dois grandes grupos. O primeiro grupo refere-se infraestrutura social, envolvendo os equipamentos de sade e educao. O segundo grupo refere-se infraestrutura fsica, envolvendo as instalaes que fornecem os servios de gua, esgoto, coleta de lixo, energia eltrica, drenagem, alm das estradas e trilhos que a populao usa para o seu deslocamento.

Embora no haja na prtica uma definio precisa do conceito de infraes-trutura social e urbana, sendo inmeras os conceitos encontrados na literatura, o que levou um dos autores resenhados a afirmar que existem tantas definies de infraestrutura social e urbana quantas forem as necessidades bsicas das pessoas que precisarem ser atendidas, possvel distinguir algumas caractersticas comuns a todas as definies de infraestrutura social e urbana e nomenclaturas alternati-vas: essa infraestrutura corresponde a um bem de capital ou a um bem ou servio pblico que gera forte externalidades positivas e colabora para o aumento do bem-estar social e o desenvolvimento econmico.

Assim, mesmo cientes das dificuldades envolvidas na conceituao do que venha a constituir a infraestrutura social e urbana e de sua natureza dinmica no tempo e no espao, para fins de delimitao do escopo do presente volume, adotamos o seguinte conceito:

a infraestrutura social e urbana envolve um amplo conjunto de bens e servios sociais, equipamentos comunitrios e redes de suporte vida cotidiana das pes-soas, das famlias, das comunidades e das cidades, com forte impacto sobre o desenvolvimento econmico, a promoo do bem-estar social e a garantia dos direitos humanos.


2 A ESTRUTURA DESTE VOlUME

A partir das referncias tericas e conceituais aqui desenvolvidas, optou-se por estruturar este volume em trs partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e discusses relativas infraestrutura social e urbana do pas.

A hiptese central do livro, que permeia todos os captulos, que a dis-ponibilidade de infraestrutura no territrio e suas caractersticas no apenas informam sobre a qualidade do processo de desenvolvimento, como sinali-zam para as possibilidades de promov-lo com incluso social, aumentando o potencial de desenvolvimento humano e promovendo a reduo das desigualda-des socioespaciais.

Este volume possui trs macro-objetivos principais: i) subsidiar a constru-o de uma agenda de pesquisa em torno da relao entre infraestrutura social e urbana e desenvolvimento socioespacial, analisando, privilegiadamente, o papel do Estado na promoo do bem-estar social; ii) analisar o estado da arte de pol-ticas sociais e setoriais urbanas e temas relevantes no campo do planejamento urbano e regional; e iii) contribuir para a reflexo e a formulao de polticas pblicas sociais e urbanas mais inclusivas.

A Parte I do livro, Infraestrutura social, composta por nove captulos, apre-senta um panorama da situao da infraestrutura social no Brasil, com destaque para os equipamentos e servios pblicos relacionados com a garantia dos direitos sociais fundamentais relativos a: proteo infncia e adolescncia, proteo ao idoso, proteo s mulheres em situao de violncia assistncia social, bem como segurana alimentar e nutricional. So abordadas ainda nesta primeira parte do livro as questes relativos aos equipamentos culturais e incluso digital, bem como o problema da eletrificao rural.

A Parte II, Infraestrutura e polticas setoriais urbanas, composta por sete captulos que abordam diferentes temas relativos proviso de servios e equipa-mentos urbanos e s polticas setoriais de habitao, saneamento bsico e trans-porte e mobilidade urbana. A Parte III, Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana, por sua vez, possui oito captulos e privilegia os recortes relativos anlise das dimenses territorial e de gesto da infraestrutura social e urbana, enfatizando os estudos relacionados gesto metropolitana, formao, caracte-rizao e tendncias da rede urbana brasileira e aos aspectos correlacionados com a regularizao fundiria, a gesto e o financiamento do desenvolvimento urbano.

Conforme foi salientado na sesso de agradecimentos, trata-se de uma obra construda a vrias mos, a qual pode contar com a participao de diver-sos tcnicos do Ipea, gestores pblicos, professores universitrios e consultores,


refletindo o mosaico de abordagens, temas e linhas de pesquisa que se encon-tram em desenvolvimento na casa e em outras instituies do setor pblico e da sociedade brasileira.

Nesse sentido, em termos metodolgicos, o livro no apresenta captu-los homogneos, trazendo um mosaico de contribuies, a partir de diferentes clivagens, que tem como principal mrito justamente o esforo de reunir essas contribuies num volume que procura trazer esses temas e linhas de pesquisa a pblico, num esforo que remete construo, em curso, de uma reflexo sobre o tema da infraestrutura social e urbana no pas.

Apesar da extenso, do volume e da qualidade das contribuies aqui reu-nidas, algumas lacunas importantes ainda se fazem sentir, como o caso de uma anlise da questo da infraestrutura do setor de sade, dos recursos hdricos, da urbanizao de favelas e dos riscos geolgicos,4 entre outros temas relevantes, que, por motivos diversos, no puderam ser incorporadas a esta obra.

Apesar das lacunas existentes e mesmo das possibilidades no exploradas na abordagem de temas que foram tratados neste volume (uma vez que diferentes abordagens eram possveis), deve-se salientar mais uma vez que este trabalho no teve a pretenso de ser exaustivo, como se o tema da infraestrutura social e urbana pudesse ser resolvido de forma definitiva. H o entendimento de que uma obra parcial que traz, em alguns casos, uma primeira abordagem ou uma reto-mada de algumas linhas de pesquisa, algumas delas ainda relativamente pouco exploradas, e que esse esforo dever ser regularmente atualizado, de forma que seja possvel manter de maneira permanente o registro do estado das artes dessa discusso sobre as interfaces entre a infraestrutura social e urbana, o estado de bem-estar e o desenvolvimento econmico brasileiro.

2.1 Infraestrutura social

Na Parte I deste volume, a nfase recai sobre a anlise dos sistemas de proviso e equipamentos de suporte aos servios sociais e de sua distribuio no territrio nacional, num esforo, de certa forma complementar, ao do livro relativo ao eixo 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades. Conside-rando-se a extenso territorial do Brasil e a diretriz de construo de polticas nacionais unificadas e universalizadas, destaca-se, nesse caso, a necessidade de se disponibilizar essas infraestruturas sociais nas diversas pores do territrio, como o caso de alguns equipamentos de sade, educao, previdncia, assistncia, entre outros exemplos.

4. A infraestrutura hdrica e a urbanizao de favelas so 2 componentes importantes da rea de infraestrutura social e urbana do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em sua primeira verso. j os riscos geolgicos incluem-se entre as preocupaes do PAC-2.


Nesse sentido, o captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territ-rio, trata especificamente da disponibilidade de diferentes tipos de infraestrutura social nos municpios brasileiros, considerando a hierarquia desses municpios na rede urbana do pas, conforme a classificao da Regio de Influncia de Cidades (REGIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O captulo traz mapas e tabelas que permitem um primeiro contato com a distribuio dos equipamentos de sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas federais nos muni-cpios brasileiros e mostra como a posio hierrquica desses municpios na rede urbana se relaciona com a distribuio desses equipamentos no espao, revelando uma maior concentrao dos equipamentos e servios pblicos nas regies mais afluentes e nos municpios de maior porte

A partir desse captulo, os demais captulos desta primeira parte analisam a presena e/ou a distribuio de diversos equipamentos sociais no pas, luz das diferentes polticas pblicas para os setores em destaque.

O captulo 2, Da concepo realidade: situao das instituies de atendi-mento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono, faz uma anlise da adequao da estrutura fsica das duas categorias de instituies criadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA): as instituies protetivas de acolhimento do tipo abrigo para crianas e adolescente privados do convvio familiar e as unidades socioeducativas de priva-o de liberdade ao adolescente infrator. Ao analisar as instituies encarregadas das medidas socioeducativas, depara-se com as suas dificuldades para desempe-nharem as funes preconizadas no Sistema Nacional de Atendimento Socioedu-cativo (Sinase), devido inadequao de sua infraestrutura. Para as instituies de acolhimento, os principais problemas do ambiente fsico dizem respeito sua inadequao para promover um ambiente acolhedor para o atendimento em pequenos grupos, semelhante a uma residncia com rotina familiar, conforme preconiza o ECA.

Um esforo analtico similar feito no captulo 3, Condies de funciona-mento e infraestrutura das instituies de longa permanncia para idosos no Brasil. Considerando os efeitos do envelhecimento relativo da populao brasileira, o captulo aborda a questo dessas instituies no pas, fazendo uma ampla caracte-rizao de seu perfil, a partir de dados coletados atravs de uma pesquisa primria realizada junto a mais de 3.000 instituies brasileiras do genero. Observa-se que a maior parte das Ilpis brasileiras so privadas e que o percentual de instituies pblicas ainda pequeno. Com o envelhecimento relativo da populao brasi-leira, tende a haver uma presso pelo aumento desse tipo de instituies no pas, configurando uma demanda por infraestrutura e por polticas pblicas que ainda


no est suficientemente presente na agenda poltica. Vale ainda salientar que nova a percepo de que essas instituies compem a infraestrutura social bsica de nossas cidades e tem representado importante alternativa de moradia para a populao mais idosa.

O captulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar. Ao con-trrio de algumas teses presentes na literatura internacional sobre o assunto, o estudo emprico que subsidiou a elaborao deste captulo conclui que a disponibilidade e a qualidade da infraestrutura existente nas escolas interferem no desempenho esco-lar dos alunos, considerando-se a taxa de defasagem idade srie.

Partindo da contextualizao da construo da agenda poltica relativa questo da igualdade de gnero no que se refere violncia contra as mulheres, o captulo 5, Rede de enfrentamento violncia contras as mulheres, faz uma apre-sentao dos diferentes tipos de equipamentos que compem essa rede (Centros de Referncia de Atendimento Mulher, Casas Abrigo, Casas de Acolhimento Provisrio, Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher, entre outros), destacando-se o avano da distribuio desses equipamentos nos municpios bra-sileiros, apesar dos desafios presentes na implementao da rede, considerando a extenso territorial do pas e as desigualdades observadas nas diferentes pores do territrio nacional.

O captulo 6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil, apresenta uma reflexo sobre os centros de referncia da assistncia social (Cras) e os centros de referncia especializados de assistncia social (Creas), a forma de operao, gesto e monitoramento dos servios prestados por estes equipamentos pblicos, a partir dos resultados recentes de pesquisas censitrias do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Estes centros so unida-des de oferta de servios socioassistenciais pblicos e esto na base da estratgica montagem da Rede de Proteo Social Brasileira, representando uma inovao significativa, que muda o cenrio do atendimento populao usuria da pol-tica de Assistncia Social no pas. Salienta-se a consolidao e a capilaridade dos equipamentos no territrio nacional, expressando a prioridade que se atribuiu s polticas sociais no Brasil nos ltimos anos, notadamente por meio da criao do Suas, conjugando a natureza descentralizada da rede de equipamentos e a orientao unificada de construo da poltica em termos nacionais.

De forma similar, o captulo 7, A Rede de Equipamentos Pblicos de Ali-mentao e Nutrio (Redesan) como elemento da estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional, apresenta a Redesan, mostrando sua importncia para a reduo dos ndices de insegurana alimentar e a erradicao da pobreza e da marginalizao. O captulo, mostra os avanos ocorridos nos ltimos anos no


que diz respeito presena dessa infraestrutura no territrio, numa estratgia de descentralizao, mas alerta para os problemas existentes na manuteno e gesto desses equipamentos pblicos, decorrentes da falta de clareza na definio de compromissos e responsabilidades por parte dos entes federados responsveis pela sua operao e manuteno.

O captulo 8, Cultura viva e o digital, por seu turno, analisa as polticas de cultura, enfatizando a questo da incluso digital, notadamente por meio dos Pontos de Cultura do Ministrio da Cultura (MinC). O captulo traz diversos indicadores que do conta da ampliao do acesso dos brasileiros aos computado-res e internet e analisa o Programa Cultura Viva, identificando alguns desafios para a ampliao qualificada da comunidade virtual no pas.

Encerrando a Parte I deste volume, o captulo 9, Eletrificao rural e o Programa Luz para Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, apresenta os resultados de uma pesquisa de campo destinada a avaliar a satisfao dos beneficirios do programa conduzida pelo Ipea, em parceria com o Ministrio de Minas e Energia (MME). O programa, avaliado positivamente pelas famlias pesquisadas, sobretudo na regio amaznica, teve, segundo os entrevistados, o mrito de aumentar a economia dos gastos dessas famlias com despesas com insumos energticos, permitindo simultaneamente uma ampliao do acesso a bens durveis e a servios que dependiam da existncia da energia eltrica para o seu funcionamento.

2.2 Infraestrutura e polticas setoriais urbanas

Na Parte II deste volume, abordam-se os sistemas de proviso de bens, servios e equipamentos de consumo coletivo urbano, a saber, a habitao, com nfase na habitao de interesse social, o saneamento socioambiental (gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e RSU) e o transporte pblico e mobilidade urbana.

Perpassando os diferentes captulos da Parte II, repousa a noo de moradia adequada e de direito cidade como base integradora das polticas setoriais urba-nas. O captulo 10, A crise financeira e hipotecria e o direito moradia adequada, aproveitando o mote da recente crise financeira e hipotecria internacional, dis-cute a questo do direito moradia adequada no mundo, avalia os impactos da crise sobre o direito moradia adequada e traz apontamentos e recomenda-es aos governos dos pases relativos formulao de polticas pblicas na rea de habitao.

Especificamente em relao questo habitacional no pas, o captulo 11, O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desa-fios e perspectivas, traz a questo da habitao de interesse social (HIS) e discute o processo de construo da poltica e do sistema nacional de HIS, enfatizando


a construo descentralizada dessa poltica, de forma associada construo da politica urbana nacional, por meio da elaborao dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS). Sendo um dos subsistemas de produo de habita-o da Poltica Nacional de Habitao, discute-se as possibilidades de xito, os desafios e perspectivas da HIS no pas, num momento em que se observa um avano considervel da produo habitacional de mercado, inclusive por meio do Programa Minha Casa Minha Vida.

Os captulos 12 ao 15, trazem diferentes e complementares abordagens rela-cionadas questo do saneamento socioambiental.

No captulo 12, Saneamento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios federativos, faz-se uma discusso do marco regulatrio do saneamento bsico no pas, a partir da aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico.

No captulo 13, Evoluo e perspectivas do abastecimento de gua e do esgo-tamento sanitrio no Brasil, apresentado um histrico das polticas e o quadro de atendimento desses dois servios urbanos no pas, na perspectiva da poltica pblica setorial e da estrutura organizacional da gesto, passando pela retomada dos investimentos pblicos em saneamento e pela nova estrutura de financia-mento, at alcanar a discusso de cenrios prospectivos, constantes da verso preliminar do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), voltados para uma organizao institucional capaz de reduzir dficits de atendimento e favore-cer o ingresso do Brasil em um patamar mais elevado de desenvolvimento.

No captulo 14, Gesto da drenagem urbana, apresenta-se uma viso pano-rmica da gesto da drenagem e das inundaes urbanas no Brasil, prope-se modelos para o planejamento, a gesto, o financiamento e a regulao do setor, inclusive por meio da taxao da impermeabilizao do solo urbano.

O captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama atual, desafios e perspec-tivas, apresenta um diagnstico da gesto dos RSU no pas e avalia as polticas pblicas para o setor, procurando analisar algumas iniciativas de polticas federais que tentam aprimorar essa gesto, alm de apresentar propostas para superar os desafios identificados.

Encerrando a Parte II, o captulo 16, A mobilidade urbana no Brasil, apre-senta um diagnstico dos sistemas de transportes pblicos e da questo da mobi-lidade urbana no pas. Nele, faz-se uma anlise dessa poltica setorial em face de um diagnstico que denuncia a insustentabilidade do atual padro de mobilidade urbana nas cidades brasileiras, caracterizado pelo intenso uso do transporte indi-vidual motorizado, e que aponta para a necessidade de transform-lo, no sentido de construir uma mobilidade urbana sustentvel do ponto de vista econmico, social e ambiental.


2.3 Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana

Finalmente, a Parte III deste volume traz os captulos relacionados com o pla-nejamento e o ordenamento do territrio, a dinmica da rede urbana brasileira, incluindo sua formao histrica e temas emergentes relativos a cidades de fronteira econmica e poltica na Amaznia e no Sul do Brasil , a gesto e os ins-trumentos disposio dos municpios para o financiamento da poltica urbana.

Nessa parte, analisam-se os efeitos da distribuio desigual da infraestrutura social e urbana no territrio o que reflete e conforma a rede urbana do pas , os desafios para a promoo do desenvolvimento urbano equilibrado e as questes relativas gesto metropolitana, regularizao fundiria urbana e aos instru-mentos e desafios do financiamento do desenvolvimento urbano.

Essa Parte III inaugurada pelo captulo 17, Rede urbana do Brasil e da Amrica do Sul: caracterizao e tendncias, que apresenta uma caracterizao geral da rede urbana do pas com base na literatura especializada sobre o tema, sendo complementada por informaes relativa rede de cidades do subconti-nente sulamericano.

No captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas, a anlise privilegia o espao metropolitano, o qual rene os municpios de nvel hierrquico mais elevado da rede urbana do pas. O captulo apresenta as diferentes faces da metropolizao no pas, salienta a importncia dos espaos metropolitanos na dinmica social e econmica do Brasil e denuncia o vazio da gesto metropolitana no pas, notadamente no que se refere gesto das funes pblicas de interesse comum, a partir da CF/88, quando a gesto metropolitana passa a ser uma atribuio de cada um dos esta-dos brasileiros.

Ainda com nfase em diferentes aspectos da rede urbana, os captulos 19, 20 e 21 trazem diferentes contribuies e chamam ateno para especificidades regionais dos sistemas de cidades do pas.

No captulo 19, Aglomeraes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a poro-sidade e o controle ostensivo, enfatiza-se, a partir da anlise da trplice fronteira de Foz do Iguau/PR, Puerto Iguazu (Argentina) e Ciudad del Este (Paraguai), a questo das aglomeraes transfronteirias do sul do pas, entroncamento comer-cial e cultural, onde se mesclam porosidade e controle ostensivo, conformando a face paradoxal da institucionalidade na fronteira.

No captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaz-nia: o caso do Estado do Par, a anlise se desloca para dar conta das especificidades da rede urbana dessa regio do pas, onde tanto a dimenso ambiental, quanto a fronteira econmica e urbana conferem propriedades e caractersticas muito


prprias ao processo histrico de formao socioeconmica da regio. Destaca-se, na anlise, a identificao de novas tendncias de ordenamento do territrio, sobretudo no estado do Par, em funo de grandes investimentos pblicos e privados, notadamente nas reas de minerao e de energia eltrica.

J no captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia e polticas de preservao do patrimnio cultural, a nfase recai sobre a caracterizao do processo histrico de formao da rede urbana brasileira. Nesse captulo, enfatiza-se a formao de alguns dos principais ncleos urbanos do pas surgidos no perodo colonial e sua relao com os ciclos econmicos, os quais abrigam, hoje, parte expressiva do Patrimnio Cultural brasileiro. O captulo enfatiza a apresentao das polticas de preservao do patrimnio cultural, salientando a necessidade de articulao das polticas pblicas no territrio dos conjuntos urbanos e stios histricos tomba-dos, com base na valorizao do patrimnio histrico e das economias regionais.

Analisando o licenciamento do parcelamento de solo urbano, o captulo 22, Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O dficit habitacional gera presses, no sentido de ampliar a mancha urbana das cidades brasileiras por meio do parcelamento do solo urbano, num processo que traz diversos desafios para o licenciamento ambiental desses parcelamentos. No mesmo sentido, observa-se o avano de ocupaes irregulares, sobretudo sobre as reas de Preservao Per-manente (APP). Destaca-se, nesse caso, como questes chaves da infraestrutura social e urbana para enfrentar o dficit habitacional, a regularizao dos assenta-mentos informais, a proviso de infraestrutura urbana e a melhoria da qualidade ambiental das cidades brasileiras.

O captulo 23, As polticas para a regularizao fundiria urbana no Brasil, por seu turno, trata da questo fundiria urbana, mostrando que as polticas pbli-cas de planejamento urbano e habitacional foram, historicamente, incapazes de promover a produo de moradias adequadas para as parcelas menos favoreci-das da populao brasileira. A produo de cidades informais, nas quais ocorrem diversos tipos de irregularidades fundirias e urbansticas, so a expresso dessa incapacidade. A partir dessa perspectiva, o captulo avalia as aes orientadas para a regularizao fundiria no meio urbano, dentro de uma perspectiva de ampliar a incluso da populao na cidade formal.

Finalmente, encerrando a parte III deste volume, o captulo 24, Uso dos instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desenvolvimento urbano, traz importantes contribuies para se discutir a questo do financia-mento da poltica urbana nos municpios brasileiros, seja por meio dos instru-mentos tributrios disponveis na ordem jurdica brasileira (IPTU, Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISS, Imposto Sobre Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos ITBI, taxas e contribuies urbanas,


entre outros), seja por meio dos instrumentos no-tributrios institudos pelo Estatuto das Cidades. O texto constata que existe no pas um grande potencial para o incremento da arrecadao prpria dos municpios, inclusive em decor-rncia da implementao dos instrumentos no tributrios previstos no Estatuto da Cidade, como no caso especfico da outorga onerosa de alterao de uso e do direito de construir, analisadas com mais detalhe no estudo.

Esta publicao teve por objetivo subsidiar a construo de uma agenda de pesquisa em torno da relao entre a distribuio espacial da infraestrutura social e urbana e o desenvolvimento econmico no Brasil, analisando, a sua importn-cia central para a proviso de bens e servios pblicos populao, a reduo das desigualdades socioespaciais e a promoo do bem-estar social no pas. A anlise do estado das artes de algumas polticas setoriais no campo social e urbano e de temas emergentes na esfera do planejamento territorial, urbano e regional, tambm visou contribuir para a reflexo e a formulao de polticas pblicas mais inclusivas e sustentveis, econmica, social e ambientalmente. Acreditamos que as ricas e variadas contribuies aqui reunidas neste volume, fazem cum-prir esses objetivos que se traduzem, na verdade, em desafios histricos na luta pelo enfrentamento das tradicionais desigualdades sociais e regionais brasileiras, resultantes do processo de formao de nossa sociedade e, sobretudo, de nossas cidades, desiguais e injustas.


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