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Lei geraL de Licitaes Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993

Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui nor-mas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras pro-vidncias.O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Na-cional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Captulo I DAS DISPOSIES GERAIS

Seo I Dos Princpios

Art. 1 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e de-mais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

1. Conceito. A licitao um procedimento prvio de seleo por meio do qual a Administrao, mediante critrios previamente estabelecidos, iso-nmicos, abertos ao pblico e fomentadores da competitividade, busca escolher a melhor alternativa para a celebrao de um contrato. Sendo um procedimento prvio realizao do contrato, a licitao tem como intuito permitir que se ofeream propostas e que seja escolhida a mais interessante e vantajosa ao interesse pblico, impondo regras de controle que devem ser respeitadas pelo gestor.

Aplicaoemconcurso:

(2008/NCE/UFRJ /ANTT/ADMINISTRAO-GERAL) O processo administra-tivo unilateral destinado a selecionar um contratante com a Administrao Pblica para a aquisio ou a alienao de bens, a prestao de servios e a execuo de obras, mediante escolha da melhor proposta apresentada o/a:

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Ronny ChaRles lopes de ToRRes

a) leilo;b) prego;

c) concurso;d) dispensa;e) licitao.

A resposta: Letra e

2. Fundamentosconstitucionais.Para o correto estudo da matria, impor-tante visitar os fundamentos constitucionais relacionados ao tema licita-es e contratos administrativos.

O incisoXXVIIdoartigo22daConstituioFederal outorga Unio a competncia privativa para legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a Administrao Pblica Direta, autrquica e fundacional da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do inciso III do 1 de seu artigo 173. Cabe observar que a competncia privativa para legislar da Unio se restringe s normas gerais, motivo pelo qual, como ser visto adiante, os demais entes federativos podem legislar sobre normas especficas em licitaes e contratao.

O incisoXXIdoartigo37daConstituioFederal estabelece que: res-salvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, com-pras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispen-sveis garantia do cumprimento das obrigaes. A norma constitu-cional permite ressalvas obrigatoriedade de licitar (contratao di-reta), que devem ser estabelecidas pela legislao, sendo incabvel a criao de uma hiptese de contratao direta por decreto.

O incisoIIIdo1doartigo173daConstituio definiu que a lei esta-belecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de eco-nomia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios. Entre outros aspectos, tal estatuto jurdico dispor sobre licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observando os princpios da Administrao Pblica. Essa disposio fundamenta, como se ver adiante, a percepo de um raciocnio diferenciado em relao submisso dessas estatais ao estatuto licitatrio.

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O artigo175daConstituio, ao tratar sobre a prestao de servios pblicos, firmou que sua prestao, diretamente pelo Poder Pblico ou por regime de concesso ou permisso, decorrer sempre de licitao.

3. Competncialegislativa. Importante lembrar que compete privativamen-te Unio legislar sobre normas gerais de licitao. Os demais entes fede-rativos podem legislar sobre normas especficas acerca da matria, para aplicao em seus procedimentos licitatrios. Em suma, todos os entes podem editar leis sobre licitao, mas devem obedecer quelas normas gerais traadas pela Unio.

Assim, para a Unio Federal, h uma competncia privativa, no que tange s regras gerais, e uma competncia comum, no que se refere s regras especficas.

Prepondera o pensamento de que a maioria das disposies da Lei n 8.666/93 se caracteriza como norma geral. No obstante, verificado que um determinado dispositivo da Lei n 8.666/93 possui carter especfico, no haver, necessariamente, inconstitucionalidade. Na verdade, o dis-positivo ter validade, mas, no que tange ao regramento especfico, sua disposio regrar apenas as contrataes federais, no vinculando os de-mais entes federativos (Estados, Municpios e DF).

Contudo, caso o dispositivo federal tente impor regras especficas aos de-mais entes, haver inconstitucionalidade.

Em resumo, naquilo que geral (a grande maioria de seus dispositivos, se-gundo a jurisprudncia do STF), a Lei n 8.666/93 possui carter nacional, aplicando-se a todos os entes da Federao; naquilo que remete a espe-cificidades, ela regula apenas o campo federal, estando os demais entes livres para aprovarem disposies prprias.

4. Noexaurimentodacompetncia legislativaprivativa.A edio da Lei n 8.666/93 no exauriu a competncia da Unio para estabelecer regras gerais, tanto que, posteriormente, foram aprovadas outras normas com estabelecimento de regras gerais que se somam ao estatuto, como a Lei n 8.987/95 (Concesses Pblicas) e a Lei n 10.520/2002 (Prego).

5. Serviossociaisautnomos.O TCU, no Acrdo n 1.337/2003, alterou entendimento anterior, passando a compreender que os Servios Sociais Autnomos no se subordinam de forma estrita aos termos da Lei n 8.666/93, podendo possuir regulamentos prprios que, contudo, devem ser compatveis com a lei e observar os princpios constitucionais constan-tes do inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal.

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Outrossim, essas entidades no esto adstritas a certas regras regulamen-tares do Poder Executivo federal, sobre licitaes. Nesse sentido, a ado-o do prego, por elas, no obrigatria, nada obstante as regras de obrigatoriedade impostas pelos decretos federais que regulamentam essa modalidade.

TCU

As entidades integrantes do Sistema S (Servios Sociais Autnomos) no esto obrigadas a utilizar a modalidade prego para a aquisio de bens e servios comuns. (Acrdo1392/2013-Plenrio,5.6.2013)

6. OrganizaesdaSociedadeCivilde InteressePblico (OSCIPs).Em re-gra, no precisam se submeter ao regime licitatrio para a realizao de suas contrataes ordinrias. Contudo, quando firmam termo de parceria, submetem-se ao regulamento prprio para a contratao com emprego de recursos pblicos, observando os princpios da legalidade, impessoa-lidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia. necessria a publicao desse regulamento, no prazo mximo de trinta dias, contado da assinatura do termo de parceria.1

TCU

vedado s entidades qualificadas como Organizao da Sociedade Ci-vil de Interesse Pblico (Oscip), atuando nessa condio, participar de processos licitatrios promovidos pela Administrao Pblica Federal. (Acrdo 746/2014-Plenrio, 26.3.2014).

Aplicaoemconcurso:

(FCC 2014 AL-PE Analista Legislativo Adaptada) As organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico quando recebem recursos repassados voluntariamente pela Unio esto obriga-das, nas aquisies de produtos e contrataes de servios com referidos recursos, adotar a modalidade licitatria denominada de Prego, na for-ma eletrnica, devendo, necessariamente, justificar a adoo da forma presencial.

A resposta: errado

1. Sobre o tema, para aprofundamento, vide: TORRES, Ronny Charles Lopes de. Terceiro Setor: entre a liberdade e o controle. Salvador: Jus Podivm, 2013.

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7. OrganizaesSociais(OS).A Lei Federal n 9.637/98 disps, em seu artigo 17, que a entidade deve publicar, em at noventa dias, contado da assi-natura do contrato de gesto, regulamento prprio, contendo os procedi-mentos que adotar para a contratao de obras, servios e compras, com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico. 2

8. Empresasestataisexploradorasdeatividadeeconmica. Conforme des-crito pelo estatuto licitatrio, as empresas pblicas e sociedades de eco-nomia mista, em regra, devem se submeter ao procedimento estabelecido pela Lei n 8.666/93.

Contudo, importante destacar a possibilidade de que sociedades de eco-nomia mista e empresas pblicas, exploradoras de atividades econmicas, no se sujeitem ao dever de licitar.

A Emenda Constitucional n 19/98, alterou o art. 173, 1 da CF, per-mitindo que lei estabelea estatuto jurdico prprio para as empresas e as sociedades de economia mista (exploradoras de atividade econmica), dispondo, entre outros elementos, sobre regras especficas para licitaes dessas pessoas jurdicas

Mesmo sem a aprovao de Lei especfica, para tratar sobre tal estatuto jurdico, a melhor doutrina e acrdos do TCU tm direcionado para o en-tendimento de que, embora seja exigvel o procedimento licitatrio para tais pessoas jurdicas da Administrao Indireta, inafastvel que nas suas atividades tipicamente comerciais, em que se exige agilidade incompatvel com o procedimento licitatrio, seria inadmissvel ou irrazovel a obriga-o de licitar.

Massificou-se o entendimento de que as empresas pblicas e as socie-dades de economia mista, exploradoras de atividade econmica, no ne-cessitariam de obedincia ao procedimento licitatrio quando realizassem contrataes relativas s atividades-fim para as quais foram criadas.

Contudo, convm esclarecer, no a simples diferenciao entre ativida-de-fim e atividade-meio que ir respaldar a exigibilidade ou no do certa-me licitatrio, mas, sim, a constatao ou no da impossibilidade de con-secuo dos objetivos pretendidos pela pessoa jurdica, em sua atividade

2. Sobre o tema, para aprofundamento, vide: TORRES, Ronny Charles Lopes de. Terceiro Setor: entre a liberdade e o controle. Salvador: Jus Podivm, 2013.

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econmica, atravs do certame licitatrio. No pode ser considerada apta a atender ao interesse da Administrao a exigncia de utilizao do rgi-do regime de direito pblico, para que a estatal exploradora de atividade econmica participe da competio de mercado.

Esse entendimento parece consoante aquele externado pelo STF, que tem admitido a adoo de regime diferenciado a estatais explorado-ras da atividade econmica, sem restrio ao tipo de atividade (fim ou meio), sob o fundamento de que a atividade econmica exercida por essas empresas estatais, em regime de livre competio com as empre-sas privadas, justifica a submisso a um regime diferenciado de licitao (STF, MS 25.888/DF).

De qualquer forma, reitere-se: essa permissibilidade se caracteriza como uma exceo, ocorrendo apenas em relao SEM e EP, exploradoras de atividade econmica, e nas situaes em que a submisso ao regime lici-tatrio comprometa essa atividade.

Em relao Petrobrs, o artigo 67 da Lei n 9.478/97 admite que os con-tratos celebrados por aquela empresa, para aquisio de bens e servios, sejam precedidos de procedimento licitatrio simplificado, definido em Decreto do Presidente da Repblica. O STF tem se posicionado pela le-galidade da adoo de regime diferenciado pela Petrobrs (previsto pelo Decreto n 2.745/98), sob o argumento de que seria inadmissvel a sub-misso integral daquela estatal ao rgido regime da Lei n 8.666/93, para o exerccio de atividade econmica com empresas privadas (STF, AC 1.193-1/RJ, DJ 30/06/2006).

STF

Ao Cautelar. 2. Efeito suspensivo a recurso extraordinrio admitido no Superior Tribunal de Justia. 3. Plausibilidade jurdica do pedido. Licita-es realizadas pela Petrobrs com base no Regulamento do Procedi-mento Licitatrio Simplificado (Decreto n 2.745/98 e Lei n 9.478/97). 4. Perigo de dano irreparvel. A suspenso das licitaes pode inviabilizar a prpria atividade da Petrobrs e comprometer o processo de explorao e distribuio de petrleo em todo o pas, com reflexos imediatos para a indstria, comrcio e, enfim, para toda a populao. 5. Medida cautelar deferida para conceder efeito suspensivo ao recurso extraordinrio. (STF AC 1193 MC-QO, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 09/05/2006, DJ 30-06-2006)

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Aplicaoemconcurso:

(2008/CESPE/SECAD-TO/PERITO CRIMINAL) As sociedades de economia mis-ta no se submetem ao procedimento licitatrio porque tm o mesmo trata-mento concedido s empresas privadas.

A resposta: ERRADO

Art. 2 As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.

Pargrafo nico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qual-quer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e parti-culares, em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.

1. Objetodalicitao.A licitao tem por objeto as obras, servios, inclusi-ve de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e loca-es da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros. Assim, quando aliena um bem, realiza compras (papel, cadeiras, automveis...), contrata servios (manuteno, vigilncia, telefonia...) ou obras, o gestor deve, em regra, submeter-se a este procedimento prvio denominado lici-tao.

Conforme delineou o TCU, em trecho de sua Smula 177, a definio pre-cisa e suficiente do objeto licitado indispensvel. Para tanto, antes da execuo das obras e dos servios, devem ser confeccionados o projeto bsico e o projeto executivo (este ltimo, quando for o caso), devendo o primeiro (projeto bsico), necessariamente, preceder a licitao.

Na modalidade prego, usada para a contratao de bens e servios co-muns, os regulamentos federais fazem aluso a outro instrumento, de-nominado termo de referncia. Ele dever conter elementos capazes de propiciar avaliao do custo pela administrao, diante de oramento de-talhado, definio dos mtodos, estratgia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado, cronograma fsico-finan-ceiro, se for o caso, critrio de aceitao do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do con-trato, prazo de execuo e sanes.

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TCU

Conforme sedimentado pelo TCU, em licitaes de obras e servios de engenharia, necessria a elaborao de projeto bsico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prtica ilegal a reviso de projeto bsico ou a elaborao de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propsito diversos (TCU,Smulan261).

2. ObjetodalicitaoxPretensocontratual.A pretenso contratual envol-ve a necessidade de contratao da Administrao. Ela pode dar ensejo a um ou a vrios objetos licitatrios, que correspondero a um ou a vrios certames, dentro de uma mesma licitao. Tal percepo evidente em algumas situaes.

Nas licitaes que envolvem vrios itens autnomos, por exemplo, temos uma nica pretenso contratual (ex: aquisio de gneros alimentcios), dividida, se for o caso, em vrios itens, os quais representaro objetos lici-tatrios autnomos, mesmo que constantes em um mesmo edital. Prova disso que um item3 pode ser adjudicado, independentemente do outro, que pode ser adjudicado por licitante diferente. Outrossim, o cancelamen-to de um item no prejudica a adjudicao de outro.

Noutro diapaso, nas licitaes que utilizam o procedimento auxiliar Siste-ma de Registro de Preos (o qual ser tratado mais adiante), podemos ter a reunio das pretenses contratuais de diversos rgos (rgo gerencia-dor e rgos participantes), formando um nico objeto licitatrio.

Em sntese, a pretensocontratual representa a necessidade de contra-tao da Administrao (enquanto rgo ou ente pblico que concreta-mente busca uma contratao), enquanto o objetodalicitao a aqui-sio, servio, obra ou alienao que so apresentados ao pblico para disputa e ulterior contratao, dividida em itens autnomos ou no.

3. Princpiodaobrigatoriedade.A realizao de contratos pela Administra-o Pblica exige, em regra, a obedincia ao certame licitatrio (princpio da obrigatoriedade). Contudo, h excees a esta obrigatoriedade que

3. Necessrio perceber que o item representa o objeto da disputa (licitao), no a unidade de determinado bem ou servio.

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encontram fundamento no prprio texto constitucional, uma vez que o inciso XXI do artigo 37, da Constituio Federal, ao estabelecer a obri-gatoriedade do procedimento de licitao para os contratos feitos pela Administrao, inicia seu texto com a ressalva aos casos especificados na legislao:

Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de lici-tao pblica que assegure igualdade de condies a todos os con-correntes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (CF, inciso XXI do artigo 37)

Importante frisar que o princpio da obrigatoriedade (de licitar) se mani-festa sobre duas perspectivas: a burocrtica e a democrtica.

Pela perspectivaburocrtica, o princpio da obrigatoriedade estabelece um dever ao poder pblico, o compromisso obrigatrio de realizar licita-es para contratar obras, servios, compras e alienaes, ressalvadas as hipteses admitidas pela legislao (contratao direta).

Pela perspectivademocrtica, o princpio da obrigatoriedade impe que seja protegido o direito dos particulares de, consagrada a isonomia, ter resguardada a possibilidade de participao na seleo necessria ao atendimento daquela pretenso contratual da Administrao Pblica, de acordo com as condies e excees previstas pela legislao.

O prprio constituinte ressalvou que o gestor pode prescindir da seleo formal (licitao), realizando a contratao direta (dispensa ou inexigibi-lidade) nas hipteses especificadas pela legislao, admitindo exceo obrigatoriedade, sobsuaperspectivaburocrtica.

Por outro lado, a Lei pode criar exigncia de habilitao, condies para participao ou mesmo estabelecer sanes com efeitos impeditivos, ad-mitindo, ento, restries obrigatoriedade, sobsuaperspectivademo-crtica.

As excees ao princpio da obrigatoriedade, em sua perspectiva buro-crtica ou democrtica, devem ser estabelecidas por Lei, e no por ato infralegal.

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TCU

O fato de o preo a ser cobrado da Administrao ser o mesmo por qual-quer empresa prestadora do servio demandado no justifica, por si s, a contratao direta por inexigibilidade de licitao, uma vez que o proce-dimento licitatrio, alm de se destinar busca da melhor proposta para a Administrao, tambm deve propiciar aos possveis interessados em prestar o servio a possibilidade de competir pelo contrato sob igualdade de condies. (Acrdo 2585/2014-Plenrio, 1/10/2014.InfoTCU217)

4. Excees ao princpio da obrigatoriedade e competncia legislativa.Tratando-se de exceo regra geral (obrigatoriedade), parece-nos que, necessariamente, a competncia legislativa para criar as hipteses de contratao direta da Unio Federal, tendo em vista a competncia estabelecida pelo inciso XXVII do artigo 22 da Constituio Federal, o qual outorga Unio a competncia privativa para legislar sobre normas gerais de licitao e contratao.

Embora o caput do artigo 2 ressalve apenas as hipteses previstas nesta Lei, entende-se possvel que outras leis federais contenham hipteses de dispensa (j que a competncia da Unio, para estabelecer regras gerais, no se exauriu com a Lei n 8.666/93). Nesse sentido, por exemplo, o inci-so II do 2 do artigo 8 da Lei 11.652, de 07 de abril de 2008, estabelece uma hiptese de dispensa de licitao para contratao da Empresa Brasil de Comunicao S/A EBC, vinculada Secretaria de Comunicao So-cial da Presidncia da Repblica, por rgos e entidades da administrao pblica, com vistas realizao de atividades relacionadas ao seu objeto, desde que o preo contratado seja compatvel com o de mercado. Tal hi-ptese de dispensa vlida, embora no conste na Lei n 8.666/93.

5. Contratoadministrativoenaturezaconsensual. Ao mencionar expressa-mente a caracterstica consensual do contrato administrativo, o estatu-to expurga qualquer possibilidade de que determinados atos praticados pela Administrao, em que inexiste o elemento de acordo de vontades, possam assim ser considerados. Nesse sentido, no se caracterizam como contratos administrativos a desapropriao, a fiscalizao, a tributao, entre outros.

6. Licitao e contratao de servios de publicidade. Recentemente foi aprovada a Leifederaln12.232/2010, que disps sobre normas gerais para licitao e contratao de servios de publicidade, prestados por in-termdio de agncias de propaganda.

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