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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 007.615/2015-9

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GRUPO II CLASSE VII Plenrio TC 007.615/2015-9

Natureza: Representao. rgo/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit).

Advogado constitudo nos autos: no h.

SUMRIO: REPRESENTAO. INSTRUO DE SERVIO DO DNIT SOBRE CRITRIOS PARA O REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DE CONTRATOS EM

ANDAMENTO EM FACE DO ACRSCIMO DOS CUSTOS DE AQUISIO DE INSUMOS BETUMINOSOS. AUMENTOS DE

PREOS ANUNCIADOS PELA PETROBRAS NO FINAL DE 2014. QUESTIONAMENTOS ACERCA DA LEGALIDADE DA NORMA EM RAZO DE NO PREVER ANLISE DOS

DEMAIS INSUMOS E DE OUTRAS VARIVEIS DO CONTRATO. CONCLUSO DA UNIDADE TCNICA PELA

IMPOSSIBILIDADE DE ASSUNO DA TEORIA DA IMPREVISO ANTE A CARNCIA DE SEUS REQUISITOS. PROPOSTA DE MEDIDA CAUTELAR TENDENTE

SUSPENSO DA EFICCIA DO NORMATIVO. OITIVA DO DNIT. LEGALIDADE. REVISO DE PREOS DE ITENS

ISOLADOS, NOS TERMOS DA LEI, DESDE QUE PREENCHIDOS OS REQUISITOS DA TEORIA DA IMPREVISO. POSSIBILIDADE JURDICA. FALTA DE

DISCIPLINAMENTO SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE SE CONSIDERAR, NO EXAME DO CASO CONCRETO, O GRAU

DE IMPACTO DOS AUMENTOS DE PREOS DAQUELES INSUMOS EM FUNO DE SITUAES PARTICULARES DA AVENA. PROCEDNCIA PARCIAL. DETERMINAES.

RELATRIO

Trata-se de representao formulada pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura

Rodoviria (SeinfraRodovia) acerca de questionamentos sobre a legalidade e a economicidade da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015 (IS-DG 2/2015), editada pelo Departamento

Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), que dispe sobre critrios para o reequilbrio econmico-financeiro de contratos administrativos em face do acrscimo dos custos de aquisio de materiais betuminosos (peas 9 a 11).

2. A Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria (SeinfraRodovia) manifestou-se, inicialmente, por meio da instruo que integra a pea 9, em que props a adoo de medida cautelar

tendente a suspender os efeitos do normativo at ulterior deciso de mrito, nestes termos: (...) EXAME TCNICO

5. Por ser esta representao baseada no art. 237, inc. VI do RI/TCU, todos os fatos precedentes representao sero a seguir descritos.

6. Aps aumentos de preos na ordem de 35% efetuados pela Petrobrs nos ligantes betuminosos por ela produzidos, no perodo entre novembro de 2014 e janeiro de 2015, o DNIT

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 53063079.

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recebeu vrios pedidos de reequilbrio econmico-financeiro de representantes (sindicatos e

associaes) e das prprias empresas detentoras de contratos com aquela autarquia. 7. Inicialmente, aps ser consultado no processo 50616.002908/2014-00, o Diretor de

Infraestrutura Rodoviria Substituto asseverou, por meio do Memorando-Circular 1/2015/DIR/DNIT, ser necessria uma avaliao de todos os insumos contratuais, alm dos insumos asflticos, para a deciso sobre o reequilbrio pretendido (pea 50616.002908 -2014-

00, p. 13). 8. Entretanto, posteriormente, em consulta Procuradoria Federal Especializada do

DNIT (PFE/DNIT), presente no processo 50600.001714/2015-39, aquele Diretor Substituto alegou ser inconveniente e custosa Administrao Pblica a reviso individual dos cerca de 500 contratos com previso de solicitaes de reequilbrio econmico financeiro devido ao

aumento de preo dos insumos asflticos. A legou, tambm, que as variaes de dois dos principais insumos constantes nas obras executadas pelo DNIT (ao D=10 mm CA 50 e areia)

mantm, nos ltimos quatro anos, tendncia de preos crescentes bem caracterizada. 9. Como consequncia dessas alegaes, props um critrio especfico para a realizao

do reequilbrio dos contratos, apenas em relao aquisio dos insumos asflticos, e solicitou

PFE/DNIT embasamento jurdico e orientaes de procedimentos para a realizao da readequao da clusula econmico-financeira, com base no art. 65, inc. II, alnea d, da Lei

8.666/1993, por entender que os efeitos da crise impactariam negativamente em contratos que se encontrassem em curso (pea 50600.001714 2015 39 Vol. 1 - parte 1, p. 16-28).

10. Como resultado dessa solicitao, foi expedida a Instruo de Servio/DG 2, de 23 de

maro de 2015, que estabelece os critrios para o reequilbrio econmico -financeiro de contratos administrativos decorrente do acrscimo dos custos de aquisio de materiais

betuminosos (pea 50600.001714 2015 39 Vol. 2, p. 12-21). 11. Uma das justificativas para a referida Instruo foi a de que a recente alta nos preos

foi surpreendente e imprevisvel, com considervel impacto aos negcios do setor rodovirio.

Nesse sentido, foram elaboradas duas minutas padronizadas para a efetivao de termos aditivos: uma para os contratos regidos pela Lei 8.666/1993 e outra para os regidos pela Lei

12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratao). 12. Nessa Instruo de Servio foram previstos procedimentos para o reequilbrio

econmico-financeiro dos contratos, considerando apenas aumento de preos dos insumos

asflticos medidos nas obras no perodo compreendido ente janeiro de 2015 e o ms referente ao aniversrio do contrato.

13. Para o clculo do valor a ser reequilibrado, a Coordenao-Geral de Custos em Infraestrutura (CGCIT) considerar o percentual de aumento dos materiais betuminosos obtido pela relao entre os preos da ANP, de forma regionalizada, dos meses de janeiro de 2015 e

novembro de 2014. 14. De posse desse percentual, as empresas contratadas, executoras das obras, definiro

os valores a serem acrescentados aos contratos, encaminharo esses valores para validao pela empresa supervisora quando existir, e submetero ao engenheiro fiscal do contrato ou o Coordenador da Unidade Local do DNIT para verificao e aprovao. Esses preos revisados

sero aplicados at o ms de aniversrio dos contratos, momento em que sero reajustados por meio dos ndices divulgados pela Fundao Getlio Vargas (FGV).

15. Salienta-se que a Instruo de Servio define que aos contratos que j tiverem processadas as medies dos servios realizados no ms de janeiro de 2015 ser includo, na medio referente ao ms de fevereiro de 2015, o acrscimo de valor relativo aos insumos

betuminosos medidos no ms antecessor. 16. Aps a descrio dos fatos que permeiam a publicao da Instruo de Servio

2/2015, tratar se agora das irregularidades contidas nesse ato administrativo praticado pelo DNIT e que ensejam no s a representao, como tambm a proposta de medida cautelar,


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abarrosComentrio do textoArt. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nosseguintes casos:d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e aretribuio da administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando amanuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis,ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou,ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria eextracontratual.

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inaudita altera pars, para que o TCU determine a suspenso dos efeitos da referida instruo de

servio e, por conseguinte, impea a formalizao de revises contratuais que tenham como fundamento esse normativo.

17. Indubitavelmente, o fundamento para o requerido reequilbrio econmico financeiro seria a teoria da impreviso, prevista no art. 65, inc. II alnea d da Lei 8.666/93, porm esta fundamentao no de simples uso, ou seja, no basta que tenha ocorrido, nesse caso

concreto, aumento extraordinrio e imprevisvel, por parte da Petrobrs, dos preos dos materiais betuminosos.

18. Conforme doutrina desenvolvida acerca da teoria da impreviso, de lea econmica, esse aumento teria que ser estranho vontade das partes, inevitvel e ser significativo modificador da relao contratual (Di Pietro, Direito Administrativo, 2014, p. 297 e Justen

Filho, Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 2012, p. 894). 19. Quanto s duas primeiras condies, incontestvel que o ocorrido foi estranho

vontade das partes e, tambm, inevitvel. Entretanto, no se pode afirmar, a princpio, que haver modificao significante da relao contratual. Para tal afirmao, h que se fazer um exame do impacto financeiro no contrato como um todo, analisando-se o comportamento dos

preos de outros materiais dele constante, fazendo, ao final, uma estimativa do impacto econmico do novo panorama de preos no contrato objeto do pedido de reequilbrio

econmico-financeiro. O Acrdo 1.466/2013-TCU-Plenrio corrobora esse procedimento, cujo trecho do Voto proferido pela Exma. Sra. Ministra Ana Arraes, est transcrito abaixo:

23. Importa destacar que eventual desequilbrio econmico-financeiro no pode ser

constatado a partir da variao de preos de apenas um servio ou insumo. A avaliao da equidade do contrato deve ser resultado de um exame global da avena, haja vista que outros

itens podem ter passado por diminuies de preo. Diferentemente do alegado pela empresa, em que pese as diversas modificaes no objeto inicialmente licitado, no restou demonstrado desequilbrio no contrato, especialmente em face das repactuaes procedidas.

20. O mesmo entendimento est exposto no Voto do Exmo. Sr. Ministro Walton Alencar Rodrigues quando do julgamento do Acrdo 2408/2009-TCU-Plenrio:

Indispensvel que a reviso de preos encontrasse amparo na teoria da impreviso dos contratos administrativos.

Somente se admite a repactuao, quando decorre de fato: a) superveniente; b)

imprevisvel, ou previsvel, mas de consequncias incalculveis; c) alheio vontade das partes; e d) que provoque grande desequilbrio ao contrato.

A elevao anormal do preo de servio, decorrente de variao inesperada dos seus custos, pode motivar a reviso dos preos contratados, desde que observados todos os pressupostos legais. Tal situao deve ser objetiva e exaustivamente demonstrada.

A comprovao da necessidade de reajustamento do preo, resultante da suposta elevao anormal de custos, exige a apresentao das planilhas de composio dos preos contratados,

com todos os seus insumos, e dos critrios de apropriao dos custos indiretos da contratada. 21. Portanto, como a avaliao de todos os insumos dos contratos condio de validade

para uma reviso contratual, e a referida Instruo de Servio prope a reviso apenas dos

insumos asflticos, chamado de reajustamento extraordinrio, vislumbra-se nesse caso afronta ao art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993 e jurisprudncia do TCU.

22. No processo administrativo do DNIT 50600.001714/2015-39, descarta-se a necessidade de considerar os demais insumos na avaliao do desequilbrio econmico-financeiro, buscando comprovar que esses insumos estariam todos em um crescente de preos, e

que nenhum insumo reduziu ao longo desse perodo (pea 50600.001714-2015-39 Vol. 1 - parte 1, p. 19). No entanto, essa motivao contm falhas que no permitem se chegar

irrefutavelmente a essa concluso.


abarrosComentrio do textoA liminar inaudita altera parte uma forma de antecipao da tutela concedida no incio do processo, sem que a parte contrria seja ouvida. Ela apenas concedida desta maneira (antes da justificao prvia), se a citao do ru puder tornar sem eficcia a medida antecipatria ou se o caso for de tamanha urgncia que no possa esperar a citao e a resposta do ru.

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23. Em primeiro, porque somente levou em considerao os insumos ao e areia, sem se

regionalizar o comportamento dos preos desses materiais. A ttulo de exemplo, foi pesquisado o comportamento dos preos do insumo Brita 2 (AM36) nos estados de Santa Catarina, Rio

Grande do Sul, Paran, Minas Gerais, Bahia e Par. Conforme Tabela 1 a seguir, nota-se que enquanto em alguns estados os preos tenderam a aumentar nos ltimos meses, em outros a tendncia foi de queda nos preos.

Tabela 1 Comportamento dos preos do insumo Brita 2 (AM36)

Santa Catarina Rio Grande do Sul Paran Minas Gerais Gois Bahia Par

20/1/13 51,4 53,13 54,83 74,7 54,13 70,6 65

20/3/13 46,94 48 47 55,88 45,68 62 65

20/5/13 55,8 50,5 56,17 71,84 54,13 72,52 65

20/7/13 52,84 56,5 56,17 70,1 54,13 67,52 70

20/9/13 52,84 64,88 56,17 74,08 54,13 67,52 70

20/11/13 52,84 56,13 55,83 73,58 54,13 67,52 70

1/1/14 54,1 56,13 55,83 74 54,13 69,93 70

20/1/14 54,1 56,13 55,83 74 54,13 69,93 70

1/3/14 56,85 56,38 56,5 72,62 54,13 69,93 70

1/5/14 55,97 57,13 56,5 69,49 65,01 69,93 80

1/7/14 58,25 57,13 57,17 65,69 54,42 56,83 85

1/9/14 57,91 56,79 56,83 65,31 54,11 56,5 84,51

20/11/14 60,66 59,49 59,54 68,42 56,68 59,05 88,53

20/1/15 60,27 59,11 59,16 67,98 56,31 58,67 87,96

24. Em segundo, para efeito de conferncia da variao dos preos do insumo Ao D=10mm CA 50 (Sicro 2), foi feito um comparativo do comportamento de preos constantes no SICRO 2 das 27 unidades federativas e se chegou a duas concluses:

a) o comportamento dos preos no igual, pois foram detectados estados com tendncia de alta deste insumo nos ltimos meses e estados com tendncia de baixa no mesmo perodo

(pea Avaliao preo Ao CA 50); b) conforme Tabela 2 a seguir, a mdia de preos desse insumo sinalizou uma tendncia

de baixa entre os meses de maio de 2014 e janeiro de 2015. Tabela 2 Mdia de preos do insumo Ao D=10mm CA 50 (Sicro 2)

Ms 5/13 7/13 9/13 11/13 1/14 3/14 5/14 7/14 9/14

Ao D=10mm CA 50 R$ 3,27 R$ 3,27 R$ 3,40 R$ 3,52 R$ 3,48 R$ 3,54 R$ 3,61 R$

3,43 R$

3,39

Fonte: Sicro 2

25. Por ltimo, no restou demonstrado o impacto do aumento do preo dos materiais

betuminosos no oramento total da obra. Caso se utilizem os nmeros apontados pelo prprio DNIT no memorando 38/2015-CGCIT/DIREX (pea 50600.001714-2015-39 Vol. 1 - parte 4, p. 14) sobre a representatividade da aquisio e o transporte de materiais betuminosos nos

diferentes tipos de obras do DNIT e se incidam sobre eles, conforme Tabela 3 a seguir, o percentual mdio de aumento desses materiais, chega-se concluso de que nem todas as obras

sofreriam impacto significativo em seu oramento. Tabela 3 Clculo da representatividade da aquisio e o transporte de materiais betuminosos nos contratos de diferentes tipos de obras do DNIT

Tipo de Obra % mn. ABC % mx. ABC % mdio reaj. Represent. mn. aumento Represent. mx. aumento

Implantao 8 12 34,4 2,752 4,128

Conservao 10 20 34,4 3,44 6,88

Restaurao 15 20 34,4 5,16 6,88


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Revitalizao 25 35 34,4 8,6 12,04

Fonte: pea 50600.001714-2015-39 Vol. 1 - parte 4, p. 14, pea 50600.001714-2015-39 Vol. 2, p. 15

26. Vale ressaltar que os percentuais de aumento constantes nas duas ltimas colunas da

Tabela 3 somente seriam aplicveis caso todos os insumos asflticos fossem medidos no nterim entre janeiro de 2015 e o prximo reajuste contratual (pea 50600.001714-2015-39 Vol. 2, p. 13), o que, obviamente, no a realidade, haja vista que cada contrato possui um cronograma e

uma data de reajuste de preos previamente definida. Ou seja, na realidade, os percentuais de aumento dos contratos dificilmente alcanariam os ndices constantes das duas ltimas colunas

da Tabela 3, que j so baixos. 27. Salienta-se que o transporte de materiais betuminosos no teve o seu custo aumentado,

o que acarretaria uma diminuio ainda maior no impacto do aumento ora estudado.

28. Dessa forma, no resta caracterizado que o impacto do aumento do preo dos materiais betuminosos no oramento das obras significativo de forma a demandar um

reequilbrio contratual da forma pretendida pela Instruo de Servio/DG 2/2015 29. Importante ressaltar que a figura 3 da consulta Procuradoria Federal Especializada

do DNIT (PFE/DNIT), presente no processo 50600.001714/2015-39, apresentada no

requerimento PFE/DNIT como prova de que o aumento dos preos dos materiais betuminosos no acarretou um aumento dos ndices de reajustamento da FGV, comprova, tambm, que a

baixa nos preos do produto CAP 50/70 entre os meses de janeiro de 2011 e setembro de 2014 no foi acompanhada pela respectiva baixa no ndice da FGV (pea 50600.001714-2015-39 Vol. 1 - parte 1, p. 21).

30. O mesmo aconteceu em relao ao produto CM-30, entre os meses de maio de 2010 e setembro de 2013. Nesses casos, era de se esperar, pelo raciocnio imposto na IS/DG 2/2015,

que o DNIT realizasse tal reequilbrio dos contratos quela poca, pela queda dos preos dos materiais betuminosos no detectada no ndice de reajustamento da FGV.

31. Nesses grficos, pode-se perceber que o comportamento da curva dos ndices de

reajustamento da FGV segue, em linhas gerais o comportamento da variao de preos da ANP a partir de maio de 2014, havendo apenas um ms de defasagem entre elas. Ressalta-se que

esses grficos mostram que o maior aumento de preos dos materiais betuminosos foi, em parte, amortecido pela variao a maior de preos constante nos ndices da FGV em seu histrico, sendo que para o insumo CAP 50/70 a variao do ndice da FGV acumulado se encontrava

aproximadamente 15% maior do que a variao constante na ANP. 32. Sendo assim, pode-se afirmar que, alm de no ter considerado em seus clculos a

variao de preos dos demais insumos contratuais, tambm no foi feita uma anlise crtica acerca da discrepncia entre os ndices de reajuste da FGV e as variaes de preos reais constantes no site da ANP.

33. Em suma, a Instruo de Servio ora questionada no leva em considerao que os contratos a que ela se refere possuem uma representatividade diferenciada dos principais

insumos. Em outras palavras, insumos como brita, material asfltico, cimento, areia, ao, entre outros, possuem quantidades e propores diferenciadas na remunerao dos contratos, o que impede que estes sejam tratados da mesma forma como pretende a referida Instruo de

Servio. 34. Ademais, no leva em considerao o fato de que o desequilbrio econmico-

financeiro contratual deve ser demonstrado a partir da avaliao do contrato como um todo, oportunidade em que devem ser sopesados todos os encargos contratados e a respectiva remunerao devida, mantidas as condies efetivas da proposta.

35. Portanto, resta comprovado que a IS/DG 2, de 23 de maro de 2015, que regulamenta o referido reequilbrio econmico-financeiro fere o disposto no art. 37, inciso XXI, da

Constituio Federal e art. 65, inc. II, alnea d, da Lei 8.666/93 ao no considerar o efeito do aumento dos preos dos materiais betuminosos no contrato como um todo, e, por no levar em


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conta os demais insumos contratuais, de forma a verificar o real impacto econmico nos

contratos afetados. Tal fato caracteriza o instituto do fumus boni iuris. 36. Considerando que os termos aditivos referentes ao aumento dos preos dos materiais

betuminosos j podem ser objeto de negociao pelo DNIT, esto na iminncia de serem formalizados, produzir efeitos jurdicos e eventuais danos ao errio, resta evidenciado o risco da ineficcia da deciso de mrito do TCU acerca da validade da Instruo de Servio/DG

2/2015 do DNIT. Portanto, vislumbra-se o periculum in mora que indica a necessidade de adoo de medida cautelar pelo TCU.

37. Alm disso, verifica-se que a adoo da medida cautelar, na forma requerida por esta Unidade Tcnica, no configura risco administrao ou ao interesse pblico, uma vez que, em princpio, a realizao do correto procedimento para o reequilbrio dos contratos no levaria

tempo to longo de forma a causar atrasos na fruio dos benefcios dos empreendimentos, ou elevao de custos nas obras. Em no havendo atrasos nas obras devido ao reequilbrio

econmico financeiro calculado de forma correta, no h de se falar em deteriorao ou perda de materiais adquiridos ou servios executados, de preservao das instalaes e dos servios j executados e nem de desmobilizao da obra.

38. Se, porventura, existirem retardos na execuo das obras cujos contratados estejam pleiteando o reequilbrio contratual, sem a avaliao do impacto real do aumento citado em

relao ao comportamento dos outros insumos contratuais, tais empresas estaro dando motivo para resciso contratual, conforme previsto nos incisos IV e V do art. 78 da Lei 8.666/1993.

39. Portanto, por estarem presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum

in mora, e consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU mediante o qual o Relator poder, em caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio, ao interesse pblico, ou de

risco de ineficcia da deciso de mrito, de ofcio ou mediante provocao, adotar medida cautelar, determinando a suspenso do procedimento impugnado, at que o Tribunal julgue o mrito da questo deve-se propor a adoo de medida cautelar, inaudita altera pars, para que

o DNIT suspenda os efeitos da Instruo de Servio 2, de 23 de maro de 2015, abstendo-se de firmar revises contratuais que tenham como fundamento este normativo.

CONCLUSO 40. Esta instruo deve ser conhecida como representao, por preencher os requisitos

previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI do Regimento Interno/TCU (itens 2 a 4 da instruo).

41. No que tange necessidade de medida cautelar, inaudita altera pars, suspendendo os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, entende-se que tal medida deve

ser adotada por estarem presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, bem assim por no se ter configurado o periculum in mora ao reverso, capaz de trazer prejuzos significativos ao DNIT ou ao interesse pblico (itens 34 a 37 da instruo).

42. A cautelar ora proposta deve ser adotada sem a oitiva prvia do responsvel, prevista no art. 276, 2, do Regimento Interno/TCU, tendo em vista a possibilidade iminente da

formalizao de termos aditivos contratuais referentes ao aumento dos preos dos materiais betuminosos sem o clculo do real impacto financeiro desses aumentos no montante total dos contratos e sem considerar a variao dos preos dos demais insumos necessrios execuo

dos servios contratados. Diante dos fatos apurados, para melhor anlise do mrito da presente representao, faz-se necessria, ainda, a oitiva do DNIT para que se pronuncie, no prazo de

quinze dias, sobre a validade da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, nos termos do art. 276, 3, do Regimento Interno deste Tribunal.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

43. Ante todo o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo: a) conhecer da presente representao, satisfeitos os requisitos de admissibilidade

previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art.113, 1, da Lei 8.666/1993;


abarrosComentrio do textoIsso significa que h indcios de que quem est pedindo a liminar tem direito ao que est pedindo.

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b) determinar, em razo do pedido formulado pela representante, cautelarmente, nos

termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que suspenda os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de

23 de maro de 2015, abstendo-se de efetuar revises contratuais que tenham como fundamento este normativo;

c) determinar, nos termos do art. 276, 3, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do DNIT,

para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na representao formulada pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria, especialmente quanto

publicao de Instruo de Servio visando formalizao de termos aditivos contratuais referentes ao aumento dos preos dos materiais betuminosos sem o clculo do real impacto financeiro desses aumentos no montante total dos contratos e sem considerar a variao dos

preos dos demais insumos necessrios execuo dos servios contratados, alertando-o quanto possibilidade de este Tribunal assinar prazo para que o DNIT adote as providncias

necessrias ao exato cumprimento do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, c/c art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, no sentido de anular a Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015;

d) encaminhar ao DNIT cpia da deliberao que vier a ser proferida pelo TCU, que dever subsidiar a manifestao a ser requerida.

3. Em que pese a proposta de concesso de medida cautelar na modalidade inaudita altera pars, foi realizada a oitiva prvia do Dnit, com fundamento no art. 276, 2, do Regimento Interno do TCU, em vista dos fatos apurados pela unidade tcnica, segundo as razes consignadas em despacho

do relator (pea 12). 4. Em resposta, o Dnit apresentou contrarrazes em que defendera a legalidade do normativo

(pea 15), examinadas em nova instruo da SeinfraRodovia (pela 17), transcrita abaixo com ajustes de forma:

(...)

2. Aps o aumento de preos na ordem de 35% efetuado pela Petrobras nos ligantes betuminosos por ela produzidos, no perodo entre novembro de 2014 e janeiro de 2015, o DNIT

publicou a Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015 (IS/DG 2/2015), estabelecendo os critrios para o reequilbrio econmico-financeiro de contratos administrativos decorrente do acrscimo desses preos (pea 7, p. 12-21).

3. Analisando a referida instruo, esta Unidade Tcnica, encontrou algumas falhas, quais sejam:

a) reequilbrio econmico-financeiro baseado em aumento de um s tipo de produto do contrato, sem a devida anlise do comportamento dos preos dos demais insumos dele componentes;

b) no comprovao de modificao significante na relao contratual; c) anlise no regionalizada do comportamento dos preos dos demais materiais

utilizados em obras rodovirias quando da justificativa para o reequilbrio econmico-financeiro ser baseado somente na elevao de preos dos materiais betuminosos, conforme consulta Procuradoria Federal Especializada no DNIT (PFE/DNIT) (pea 2, p. 16-28);

d) no demonstrao do impacto do aumento do preo dos materiais betuminosos no oramento geral da obra, considerando os diferentes tipos de obras do DNIT;

e) falta de anlise crtica entre os ndices de reajuste da FGV e as variaes de preos reais constantes no site da ANP;

f) no observncia da particularidade de cada contrato, cujos cronogramas e datas de

reajuste so diversos, implicando variao no impacto econmico do reajuste dos materiais betuminosos de acordo com a quantidade desses materiais a serem adquiridos durante o

intervalo entre a elevao de preos praticada pela Petrobras e a data do reajuste prevista nos instrumentos contratuais do DNIT.



8

4. De acordo com a representao inicial (pea 9), a fumaa do bom direito estaria

caracterizada pela afronta ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e art. 65, inc. II, alnea d, da Lei 8.666/93, em razo de a Instruo de Servio no avaliar a ocorrncia

de significativo modificador da relao contratual (condio para a aplicao da teoria da impreviso, conforme analisado pea 9, p. 17-21). Ademais, a Instruo de Servio no avaliou o equilbrio econmico-financeiro do contrato, deixando de considerar as variaes de

custos dos demais insumos que compem os diversos servios integrantes dos respectivos contratos, optando, apenas, por sopesar o aumento dos preos dos materiais betuminosos.

5. O perigo da demora estaria caracterizado pelo fato de os termos aditivos referentes ao aumento dos preos dos materiais betuminosos j poderem ser objeto de negociao pelo DNIT, estarem na iminncia de serem formalizados e poderem produzir efeitos jurdicos e eventuais

danos ao errio. 6. Alm disso, verificou-se que a realizao do correto procedimento para o reequilbrio

dos contratos no levaria tempo to longo de forma a causar atrasos na fruio dos benefcios dos empreendimentos, ou elevao de custos nas obras. Em no havendo atrasos nas obras devido ao reequilbrio econmico financeiro calculado de forma correta, no h de se falar em

deteriorao ou perda de materiais adquiridos ou servios executados, de preservao das instalaes e dos servios j executados e nem de desmobilizao da obra. No haveria,

portanto, o perigo da demora reverso. 7. Dessa forma, foi proposta pela SeinfraRodovias a adoo de medida cautelar, inaudita

altera pars, para que o DNIT suspenda os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro

de 2015, abstendo-se de efetuar revises contratuais que tenham como fundamento este normativo.

8. Entretanto, embora reconhecendo a urgncia do pedido, o Ministro Relator determinou a oitiva prvia do DNIT, para que se manifestasse sobre os fatos narrados naquela representao (pea 12).

9. Assim, esta instruo analisar a manifestao do DNIT (pea 15), em sede de oitiva prvia.

EXAME TCNICO 10. Em resposta oitiva promovida por esta Secretaria, por meio do Ofcio 364/2015

(pea 13), datado de 23/4/2015, o DNIT apresentou, intempestivamente, as informaes e/ou

esclarecimentos constantes na pea 15, consignados pelo Diretor de Infraestrutura Rodoviria 11. Embora a manifestao tenha sido apresentada intempestivamente, deve-se analis-la

em busca da verdade material e da possibilidade de se poupar as partes de eventuais transtornos advindos da expedio da medida cautelar, caso comprovada a sua desnecessidade. Em sntese, o gestor pretende afastar a fumaa do bom direito para a concesso de medida

cautelar. O presente exame tcnico se dar por meio de exposio de partes da manifestao do DNIT nos pargrafos em nvel primrio seguida da anlise desta Unidade Tcnica a ser exposta

nos pargrafos em nvel secundrio. 12. Argumento: Preliminarmente, o representante do DNIT entende que as providncias

tomadas pela Diretoria de Infraestrutura Rodoviria (DIR) obedeceram a todos os trmites

administrativos, tratando o tema com a urgncia compatvel aos impactos que os elevados e imprevisveis aumentos acarretariam ao setor produtivo.

12.1 Anlise: Sobre o tema, vale destacar que esta Unidade Tcnica no questionou os trmites administrativos, mas sim a metodologia adotada para a avaliao do reequilbrio econmico financeiro dos contratos, por afronta o disposto no art. 37, inciso XXI, da

Constituio Federal e art. 65, inc. II, alnea d, da Lei 8.666/93. 13. Argumento: Em seguida, o representante do DNIT afirma que a alterao de preo

imposta pela Petrobras impacta significativamente nos contratos de obras rodovirias, e relaciona esse fato com a diminuio de consumo de 43% do insumo asfltico nas refinarias da



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Petrobras (pea 15, p.3) e de 38% observada nas medies processadas pela DIR quando

comparado com o consumo do primeiro quadrimestre de 2014. Ressalta ainda que esse fator est aliado s dvidas da ordem de R$ 1,70 bilho daquela Administrao perante o mercado.

13.1 Anlise: Entende-se que a diminuio no consumo dos insumos asflticos no pode ser imputada somente ao aumento do preo do insumo pela Petrobras. Como o DNIT mesmo informou, a dvida da Autarquia relevante e pode ser o motivo principal dessa diminuio de

consumo do asfalto. Alm do mais, nos casos em que a Administrao no tenha dado causa a essa diminuio nas medies ou essa reduo no seja devido etapa contratual da obra, a

Autarquia tem o poder-dever de aplicar os normativos legais incisos IV e V do art. 78 da Lei 8.666/1993 para avaliar a responsabilidade das empresas que no retomem o ritmo normal das obras.

14. Argumento: O representante do DNIT entende que a discusso sobre a IS/DG 2/2015 ter o objetivo prtico de postergar os gastos que a Administrao far invariavelmente com a

alta dos insumos asflticos. Entende tambm que haver a postergao de servios que utilizam insumos asflticos at a data de aniversrio dos contratos, momento em que ser refletido pelos ndices da Fundao Getlio Vargas (FGV) o aumento dos insumos asflticos. Com isso afirma

que a Administrao ao invs de gastar recursos por meio de um reequilbrio, ir gast-los por meio dos reajustamentos contratuais, legalmente estabelecidos nos contratos (grifo nosso).

Como vantagem dos procedimentos da IS/DG 2/2015, o gestor afirma que os servios necessrios seriam executados no tempo certo e as empresas no teriam o receio de no serem recompensadas pela alta imposta pela Petrobras.

14.1 Anlise: Nesse caso, deve-se discordar dos argumentos apresentados pelo DNIT. A autarquia tem todos as prerrogativas para exigir o cumprimento do cronograma contratual.

Deve a fiscalizao apurar se a obra est em ritmo adequado e, caso contrrio, deve-se fazer uso dos normativos legais para exigir a retomada do ritmo previsto no cronograma fsico-financeiro pactuado. Em relao aos contratos em que for comprovado o desequilbrio

econmico-financeiro, estes devem ser reequilibrados, conforme previso legal, no havendo motivos para reflexos no ritmo da obra. Ou seja, os contratos que apresentarem desequilbrio

econmico-financeiro comprovado, devem ser reequilibrados, os demais devem ter, como afirmado pelo prprio DNIT, seus reajustamentos contratuais efetuados conforme legalmente estabelecidos em seus contratos.

15. Argumento: Em sua manifestao, comenta que a desvalorizao da moeda nacional, as crises financeiras do pas e o reajuste de cerca de 35% dos preos dos materiais betuminosos

configuram fatos imprevisveis, inevitveis e de significativo modificador contratual. Acrescenta que o desequilbrio contratual foi de grande impacto econmico e que no se trata de pequenas percentagens de desequilbrio econmico. A seguir apresenta tabela de impacto do aumento dos

insumos asflticos comparado parcela de lucro constante do BDI do Sicro, em que, por meio de um acrscimo mdio terico, calcula o impacto na parcela de lucro do BDI por tipo de obra,

chegando a valores de 47,78% em obras de implantao a 143,33% em obras de revitalizao. 15.1 Anlise: A avaliao do impacto econmico nos contratos foi apresentada sem

maiores detalhes, mas refora a necessidade de avaliao individual dos contratos. Pela anlise

da tabela 2 da pea 15, nota-se que, os contratos de obras em andamento do DNIT no vo sofrer o mesmo impacto nos custos das obras. Haver contratos em diferentes etapas, diferentes

datas de reajuste, com diferentes percentuais de representatividade dos materiais betuminosos, alm de outras particularidades por demais extensas para serem elencadas nesta instruo. Assim, percebe-se que o impacto econmico dos contratos deve ser avaliado de forma

individualizada, pois a concluso pode ser o reconhecimento, ou no, do desequilbrio contratual.

16. Argumento: Ressalta a autarquia que o Acrdo 2.622/2013 TCU Plenrio traz o entendimento que, para os insumos asflticos, o seu fornecimento constitui mera intermediao


abarrosRealce

abarrosRealce

abarrosRealce


10

e atividade residual da construtora, por isto aplica-se a este um BDI diferenciado, com taxa de

lucro operacional ainda menor, que a constante no BDI Padro, restando claro o seu carter excepcional frente a outros insumos.

16.1 Anlise: Por certo o texto do Acrdo traz esse entendimento, no s para o material asfltico, como tambm para qualquer outro insumo em que o fornecimento pela construtora seja mera intermediao e atividade residual. Acerca do valor do BDI diferenciado para os

materiais betuminosos, esse baseado em BDI adotado pelo prprio DNIT ( poca DNER), desde antes de 1997. Deve-se ainda lembrar que o Acrdo 1077/2008 TCU Plenrio

determinou ao DNIT, em seu item 9.3.3, que efetuasse estudo quanto ao percentual de BDI incidente sobre o fornecimento de materiais betuminosos, devendo esse estudo conter o detalhamento necessrio ao pleno entendimento da taxa de BDI calculada, tomando-se por base

a realidade do mercado de asfalto. 16.2 Portanto, esclarece-se que o Tribunal de Contas da Unio no determinou ao DNIT

nenhuma reduo na taxa de lucro operacional do fornecimento de materiais betuminosos, mas sim um estudo que indicasse qual o percentual de BDI deveria ser aplicado a esses insumos.

17. Argumento: Em sua manifestao, o representante do DNIT afirma que o governo est

vendendo o insumo material betuminoso mais caro e comprando mais barato. Baseia sua afirmao na alegao de que o governo o nico fornecedor desse material e ao mesmo tempo

seu principal consumidor. 17.1 Anlise: Neste ponto deve-se discordar do afirmado pelo DNIT. A Petrobras uma

sociedade de economia mista, pessoa jurdica de direito privado, sob a forma de sociedade

annima e que visa a explorao de atividades de natureza econmica. Embora o acionista majoritrio seja a Unio, esta possui somente 48% das aes, sendo que o restante dos 52%

pertencem a acionistas estrangeiros (36%) e brasileiros (16%) (disponvel em http://investidorpetrobras.com.br/pt/kit-do-acionista/panorama.htm, consultado em 14/5/2015). Percebe-se, ento, que a Petrobras no se confunde com o Governo como afirma o DNIT.

17.2 Tambm, no se pode concordar que estaria comprando material betuminoso mais barato. A aquisio do material betuminoso se d por meio da contratao com particulares,

por meio de contratos que possuem clusulas especficas sobre desequilbrio e reajustamento contratual. So clusulas constantes nos contratos do DNIT as de reajustamento de preo no prazo de 12 meses, a contar da data-base da proposta, exatamente para manter o equilbrio

econmico-financeiro do contrato. Ou seja, no se pode falar em comprar mais barato no caso de os preos pactuados com os particulares, e seus critrios de reajustamento, estarem sendo

cumpridos pela Administrao. Somente em casos especiais e devidamente comprovados se faz jus ao reequilbrio contratual propriamente dito, a partir da avaliao do contrato como um todo, oportunidade em que devem ser sopesados todos os encargos contratados e a respectiva

remunerao devida, ou seja, mantendo-se as condies efetivas da proposta. 17.3 Em resumo, no se pode falar em venda mais cara por parte do Governo, por este

no se confundir com a Petrobrs, e tambm no se pode falar em compra mais barata pelo Governo, uma vez obedecidos os critrios contratuais.

18. Argumento: O representante do DNIT segue justificando se tratar de fato de

reequilbrio econmico financeiro e no de reajustamento extraordinrio, apesar de ser por perodo certo para cada contrato. Traz aos autos transcrio do Doutrinador Maral Justen

Filho, em que afirma que se no fosse possvel se realizar o equilbrio econmico-financeiro, os contratos administrativos teriam custos mais elevados.

18.1 Anlise: Como, na essncia, a IS/DG 2/2015 baseou a avaliao do equilbrio

contratual apenas pela variao do preo dos materiais betuminosos e por serem os reequilbrios vlidos somente at o ms referente ao aniversrio do contrato, entende-se que o

termo reajustamento extraordinrio pode ser evidenciado pela transcrio de trecho do Ofcio



11

10/2015/DIR/DNIT, de autoria do prprio Diretor de Infraestrutura Rodoviria Substituto (pea

2, p. 19): 17. Assim, justifica-se a adoo de um critrio especfico para a realizao do reequilbrio

do contrato considerando apenas os insumos asflticos. Para tanto, propomos a criao de um item em planilha denominado reajustamento extraordinrio a ser implantado nos contratos, criando uma parcela de reajustamento especfica para cobrir os custos com a aquisio dos

insumos asflticos cujos preos foram corrigidos de forma abrupta. (grifo nosso) 19. Argumento: Em seguida, entende o manifestante que, por ser o insumo diferenciado,

com caractersticas excepcionais de mercado e formao de preos, no restaria outro critrio de reequilbrio dos contratos que no um especfico, tratando desigualmente os desiguais dentro da sua desigualdade (...), aplicando-se assim o princpio da isonomia.

19.1 Anlise: No se vislumbra na legislao e na jurisprudncia nenhuma aluso a reequilbrio econmico-financeiro referente apenas variao de um tipo de insumo contratual.

Conforme jurisprudncia do TCU, para aplicao do art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, a avaliao do equilbrio econmico-financeiro deve ser feita no contrato como um todo, inclusive com a anlise do comportamento dos custos dos demais insumos. Nesse sentido

so os Acrdos 1.466/2013 TCU Plenrio e 2.408/2009 TCU Plenrio. 20. Argumento: Quanto proposta da IS/DG 2/2015, o representante do DNIT esclarece

que: (...)por meio da Instruo Normativa ficasse estabelecido parmetros de como o

percentual de aumento, estabelecido pela administrao pblica e de forma engessada, pudesse

embasar os clculos apresentados pelas empresas contratadas, definindo os valores a serem acrescidos nas medies, corrigindo atravs de um item de reequilbrio dos preos de

fornecimento de material betuminoso, somente at o ms do aniversrio do contrato, completamente diferente do que afirma a rea tcnica, que insinua estar a cargo das construtoras definir os valores a serem acrescentados.

20.1 Anlise: Novamente no se pode concordar com o teor da proposta da IS/DG 2/2015, pelos motivos j expostos na representao (pea 9). Somados aos motivos j trazidos nesta

instruo, a IS/DG 2/2015 no preenche os requisitos legais para o reequilbrio econmico-financeiro, tendo potencial para causar leso ao errio caso aplicada em contratos onde no for comprovado o desequilbrio contratual como um todo. Quanto ao valor estar sendo apresentado

pelas construtoras, deve-se transcrever o art. 5 da IS/DG 2/2015, de forma a comprovar esse o procedimento nela descrito:

Art. 5 Os valores unitrios dos acrscimos, por tonelada de insumo asfltico ou por quilmetro de pista, detalhados no citado exemplo, sero elaborados pelas empresas detentoras dos contratos de execuo das obras firmados com o DNIT e submetidas ao engenheiro fiscal do

contrato/Coordenador da UL para verificao e aprovao, juntamente concordncia expressa da empresa contratada quanto ao critrio adotado. As empresas supervisoras, quando

existir, devero validar as informaes visando auxiliar a fiscalizao do DNIT. (grifo nosso) 21. Argumento: Quanto aos valores de materiais apresentados pela Unidade Tcnica na

representao, o DNIT afirma haver equvoco no valor do insumo brita 2 para o estado da

Bahia. Por conseguinte, somente o estado de Minas Gerais apresentaria reduo no custo desse insumo. Porm afirma que essa reduo seria interpretada de forma diferente se o valor

referencial fosse anterior a janeiro de 2013. J para o insumo ao observa que houve alta de 12% nos preos referenciais desse insumo no perodo entre janeiro de 2013 e janeiro de 2015.

21.1 Anlise: Admite-se o equvoco no valor do insumo brita 2 para o estado da Bahia

(pea 9, p. 4), porm interessa notar que a referida tabela reflete o diferente comportamento dos preos entre os estados da federao, com maiores ou menores variaes quando comparados

entre si. No se considera prudente a assuno de desequilbrio contratual apenas pela variao de um insumo. Repete-se aqui, os contratos so distintos entre si, cada um com sua curva ABC



12

de insumos, equipamentos e servios. Para a caracterizao de um desequilbrio contratual,

deve-se fazer a anlise do contrato como um todo, considerando o comportamento dos preos dos insumos, a data-base contratual e, finalmente, avaliar o impacto total no contrato.

22. Argumento: Logo aps, em sua manifestao, o representante do DNIT traz dados sobre o que seria a variao de preos dos principais insumos de contratos de manuteno em dez estados que seriam os mais representativos em termos de obras rodovirias no pas. Por

meio desses dados, informa que entre janeiro de 2013 ms que foi alterada a metodologia de pesquisa de preos pela Coordenao-Geral de Custos em Infraestrutura (CGCIT) e janeiro

de 2015 houve variaes mdias de 29%, 23%, 13% e 27% nos insumos areia, cimento, brita e diesel, respectivamente. O insumo diesel foi apontado como indicativo de aumento de custo de transporte dos insumos.

22.1 Anlise: Essa apresentao de valores pinados como sendo de insumos caractersticos de um tipo especfico de contrato do DNIT somente refora a tese defendida pela

SeinfraRodovias de que a gama contratual do DNIT complexa, dificultando a padronizao. Nesse caso, foram trazidos preos de materiais tidos como principais insumos de apenas um dos tipos de contrato de servio do DNIT, que seria o da manuteno. O perodo analisado no

serve para a anlise do desequilbrio, uma vez que o reajuste contratual anual. Nesse caso, a anlise dever ser feita do ltimo reajuste contratual at a data da solicitao do reequilbrio

econmico financeiro. 22.2 Apenas como ilustrao das quantidades de variveis a serem analisadas pela equipe

tcnica do DNIT para uma tentativa de padronizao de procedimentos visando o reequilbrio

contratual, traz-se dados que ilustram a diversidade de cenrios dos contratos de obras rodovirias.

22.3 A Tabela 1, cujos dados foram retirados do Sistema de Auditoria de Oramentos do TCU (SAO) e dos preos dos materiais constantes do Sicro 2, representa o comportamento dos preos de materiais nos 26 estados e DF, de janeiro de 2014 a janeiro de 2015. Nela se percebe

que os comportamentos dos preos no so padronizados, mesmo em estados da mesma regio. Percebe-se, a ttulo ilustrativo, que na regio Norte, entre 51% e 58% dos insumos tiveram seu

preo diminudo. Esses percentuais variam de 51% a 56% na regio Nordeste e de 42% a 47% na regio Sul.

Tabela 1 Comportamento dos preos da tabela Sicro nos 26 estados e DF

Regio Estados Reduo Aumento

Manuteno/ No Cotado Total

Itens Qtde % Qtde % Qtde %

N

AC 131 56% 79 34% 25 11% 235

AM 125 53% 84 36% 26 11% 235

AP 126 54% 83 35% 26 11% 235

PA 120 51% 90 38% 25 11% 235

RO 125 53% 83 35% 27 11% 235

RR 128 54% 82 35% 25 11% 235

TO 136 58% 74 31% 25 11% 235

NE

AL 128 54% 81 34% 26 11% 235

BA 125 53% 85 36% 25 11% 235

CE 124 53% 87 37% 24 10% 235

MA 124 53% 86 37% 25 11% 235

PB 129 55% 84 36% 22 9% 235

PE 120 51% 89 38% 26 11% 235

PI 133 57% 80 34% 22 9% 235



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Regio Estados Reduo Aumento

Manuteno/ No Cotado Total

Itens Qtde % Qtde % Qtde %

RN 127 54% 85 36% 23 10% 235

SE 131 56% 79 34% 25 11% 235

CO

DF 128 54% 81 34% 26 11% 235

GO 127 54% 78 33% 30 13% 235

MS 123 52% 85 36% 27 11% 235

MT 117 50% 93 40% 25 11% 235

SE

ES 117 50% 91 39% 27 11% 235

MG 125 53% 85 36% 25 11% 235

RJ 115 49% 93 40% 27 11% 235

SP 116 49% 89 38% 30 13% 235

S

PR 99 42% 110 47% 26 11% 235

RS 111 47% 97 41% 27 11% 235

SC 108 46% 102 43% 25 11% 235

Fonte: Sicro 2, por meio do SAO (pea 16 - Comportamento mat estados) 22.4 A Tabela 2, cujos dados foram retirados do Sistema de Informao e Apoio Tomada

de Deciso do DNIT (Sindec), representa a distribuio, por meses, das datas-bases dos contratos de obras do DNIT, aqui includas, conservao, restaurao, adequao, duplicao e

implantao, dentre outras. Nela se percebe que os contratos do DNIT no tm uma distribuio uniforme nas datas de reajuste contratual, definida pela data-base do contrato. Nota-se concentrao de contratos cujas datas bases so os meses de Janeiro, Maro, Maio e Novembro.

Caso se considere a informao de defasagem dos ndices calculados pela FGV de trs meses em relao publicao dos preos pela ANP, verifica-se que 40% dos contratos j teriam seus

preos reajustados nos trs primeiros meses aps a equiparao de valores proporcionada pelo referido ndice da FGV (fev/2015). Para esses contratos, a representatividade do aumento proporcionado pela Petrobras seria de menor monta. O que se demonstra aqui que sem a

devida anlise do efeito data-base contratual no desequilbrio econmico financeiro contratual, podem haver ajustes no necessrios ou prejudiciais ao errio.

Tabela 2 Distribuio das datas-bases dos contratos de obras do DNIT por ms

UF Valor Contrato R$ Estado

R$ Brasil

% Contratos Data Base

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

RS 3.894.736.625,35 11,82% 5 0 10 1 16 2 11 0 13 0 9 0

MG 3.268.977.973,42 9,92% 24 0 22 0 29 0 14 0 7 0 11 0

BA 3.244.934.683,57 9,85% 14 0 11 0 1 1 7 0 12 0 13 0

PA 2.839.606.265,94 8,62% 2 0 3 0 15 0 3 0 8 0 5 0

SC 2.581.143.572,44 7,83% 2 0 6 0 8 0 1 1 4 0 6 0

PR 2.213.606.027,74 6,72% 3 0 2 0 4 0 5 0 7 0 3 0

MT 1.967.798.839,64 5,97% 8 0 9 0 11 0 1 0 1 0 6 0

GO 1.709.171.939,79 5,19% 8 1 6 0 3 0 5 0 5 0 7 0

MA 1.525.704.465,95 4,63% 6 0 6 0 5 0 2 0 3 0 2 0

AL 1.357.108.548,69 4,12% 1 0 0 0 3 0 4 1 0 0 2 0

RO 1.157.645.726,72 3,51% 8 0 1 0 8 0 0 0 3 1 5 0

PE 859.530.930,62 2,61% 1 1 4 0 8 0 1 0 1 0 1 0

AM 811.068.496,58 2,46% 4 0 3 0 4 0 0 0 2 0 9 0

ES 682.641.912,92 2,07% 0 0 9 0 7 0 2 0 0 0 1 0

SE 670.381.256,14 2,03% 1 0 0 0 4 0 1 0 1 0 1 0



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UF Valor Contrato R$ Estado

R$ Brasil

% Contratos Data Base

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

TO 668.946.920,73 2,03% 9 0 2 0 5 0 5 0 2 0 3 0

PI 630.979.726,38 1,91% 5 0 1 0 2 0 2 0 0 0 5 0

MS 447.593.792,34 1,36% 2 0 3 0 5 0 2 0 2 0 2 0

RN 439.314.760,43 1,33% 10 0 1 0 2 0 1 0 1 0 0 0

PB 370.481.958,39 1,12% 6 0 1 0 2 0 1 0 1 0 3 0

CE 335.185.725,09 1,02% 4 0 1 0 2 0 1 0 1 0 0 0

DF

GO 298.910.994,49 0,91% 0 0 1 0 2 0 0 0 0 0 0 0

AP 276.377.120,36 0,84% 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 2

RR 223.716.105,34 0,68% 1 0 1 0 1 0 3 0 3 0 0 0

SP 200.737.440,56 0,61% 0 0 2 0 2 0 1 0 0 0 0 0

AC 126.934.877,64 0,39% 5 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0

RJ 110.307.801,00 0,33% 3 0 1 0 6 0 0 0 0 0 4 0

DF 38.626.283,15 0,12% 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0

NI* 2.385.952,87 0,01% 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

32.954.556.724,28 100,00% 133 2 107 1 157 3 73 2 77 1 98 2

Proporo

(%) 20,3 0,3 16,3 0,2 23,9 0,5 11,1 0,3 11,7 0,2 14,9 0,3

* NI = No Informado

Fonte: Sistema de Informao e Apoio Tomada de Deciso do DNIT (Sindec)

22.5 Ainda no quesito diversidade para o clculo do desequilbrio econmico-financeiro

contratual, traz-se a Tabela 3, cujos dados tambm foram retirados do Sistema de Informao e Apoio Tomada de Deciso do DNIT (Sindec) e representa a distribuio do percentual medido

dos contratos de obras do DNIT, contendo as mesmas obras da base de dados da Tabela 2. Esta tabela mostra que 52% dos contratos do DNIT esto no tero final do valor contratual, sendo que 22% esto com valores superiores a 90% de medio. Esses valores comprovam que o

impacto econmico da alta dos preos dos materiais betuminosos no ser o mesmo para todos os contratos, pois quanto mais perto da concluso contratual, menor a quantidade de material

betuminoso a ser utilizado e menor o impacto do referido aumento no equilbrio contratual. Tabela 3 Distribuio do percentual medido dos contratos de obras do DNIT

UF VALOR

CONTRATO

% CONCLUDO

% EM

RELAO AO

TOTAL

AT 50% DE 50% A

70%

DE 70 A

80%

DE 80 A

90%

DE 90 A

100%

RS 3.894.736.625,35 11,82% 38 13 0 5 11

MG 3.268.977.973,42 9,92% 47 16 4 8 32

BA 3.244.934.683,57 9,85% 28 8 4 5 14

PA 2.839.606.265,94 8,62% 14 6 1 2 13

SC 2.581.143.572,44 7,83% 18 3 1 2 4

PR 2.213.606.027,74 6,72% 9 7 0 3 5

MT 1.967.798.839,64 5,97% 19 7 2 3 5

GO 1.709.171.939,79 5,19% 22 4 1 2 6

MA 1.525.704.465,95 4,63% 6 8 2 2 6

AL 1.357.108.548,69 4,12% 5 1 0 3 2

RO 1.157.645.726,72 3,51% 12 4 0 2 8

PE 859.530.930,62 2,61% 10 5 1 0 1

AM 811.068.496,58 2,46% 12 4 1 2 3

ES 682.641.912,92 2,07% 9 1 0 1 8

SE 670.381.256,14 2,03% 3 0 1 0 4

TO 668.946.920,73 2,03% 12 3 1 6 4



15

UF VALOR

CONTRATO

% CONCLUDO

% EM

RELAO AO

TOTAL

AT 50% DE 50% A

70%

DE 70 A

80%

DE 80 A

90%

DE 90 A

100%

PI 630.979.726,38 1,91% 6 2 2 2 3

MS 447.593.792,34 1,36% 12 2 0 1 1

RN 439.314.760,43 1,33% 7 2 0 2 4

PB 370.481.958,39 1,12% 3 5 0 4 2

CE 335.185.725,09 1,02% 3 1 1 0 4

DF GO 298.910.994,49 0,91% 3 0 0 0 0

AP 276.377.120,36 0,84% 2 0 0 1 0

RR 223.716.105,34 0,68% 2 3 1 3 0

SP 200.737.440,56 0,61% 3 0 0 1 1

AC 126.934.877,64 0,39% 4 0 0 0 2

RJ 110.307.801,00 0,33% 4 7 1 1 1

DF 38.626.283,15 0,12% 1 0 0 0 0

NO INFORMADO 2.385.952,87 0,01% 0 0 0 0 1

TOTAL 32.954.556.724,28 100,00% 314 112 24 61 143

Proporo (%) 48,01% 17,13% 3,67% 9,33% 21,87%

Fonte: Sistema de Informao e Apoio Tomada de Deciso do DNIT (Sindec)

23. Argumento: O representante do DNIT ressalta que foi com base nessas informaes que a DIR props reequilibrar apenas os insumos asflticos e que, por sua alta ter sido

excepcional em dois meses, foi tratado como algo extraordinrio da mesma forma, sem considerar a necessidade de avaliar o contrato de forma integral (grifo nosso). Alerta que os insumos utilizados pela Unidade Tcnica como exemplos no possuem a mesma

excepcionalidade, tal qual o material betuminoso e que esto sujeitos a oscilaes normais de mercado.

23.1 Anlise: Como j tratado no pargrafo 19.1, no se vislumbra na legislao e na jurisprudncia nenhuma aluso a reequilbrio econmico-financeiro referente apenas variao de um tipo de insumo contratual. Conforme jurisprudncia do TCU, para aplicao do

art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, a avaliao do equilbrio econmico-financeiro deve ser feita no contrato como um todo, inclusive com a anlise do comportamento dos custos

dos demais insumos. Ressalta-se que qualquer insumo pode ter o seu custo aumentado de forma representativa, no sendo exclusividade dos materiais betuminosos. Em 2009, por exemplo, ocorreu um aumento anormal do insumo ao, impactando tambm os contratos em andamento.

Desse aumento do ao, resultou a retirada deste produto do ndice de Obras de Arte Especiais, sendo criado, para os novos contratos, o ndice de Obras de Arte Especiais (sem ao).

24. Argumento: O representante do DNIT discorda quanto ao apontado na representao de que, nos momentos de baixa do material betuminoso, dever-se-ia adotar o mesmo raciocnio imposto pela IS/DG 2/2015, pelo fato de que o grfico de ndices apresentados pela DIR

comprova que os aumentos dos insumos betuminosos ultrapassaram os valores vivenciados e conhecidos at o incio da discusso em questo.

24.1 Anlise: Nesse ponto, deve-se reafirmar que no s os aumentos de custo dos

materiais podem causar o desequilbrio contratual. A jurisprudncia do TCU clara no sentido de que a teoria albergada pela atual Lei de Licitaes, no seu art. 65, inciso II, alnea d, pode

ser empregada tanto em favor do contratado quanto em favor do contratante (Deciso 464/2000-TCU-Plenrio).

25. Argumento: Argumenta, a autarquia, que, ao contrrio do inferido pela Unidade

Tcnica quando da representao, a defasagem da FGV de 3 meses, conforme documentos acostados pela prpria fundao nos documentos acostados no processo de publicao da

Instruo de Servio.



16

25.1 Anlise: A FGV realmente informou que a defasagem de seu ndice de trs meses

em relao aos preos praticados no mercado (pea 6, p. 2). Entretanto a afirmao de que haveria apenas um ms de defasagem entre os valores das curvas de variao de preos dos

materiais betuminoso e de variao dos ndices de reajustamento apresentada (pea 2, p. 21) foi feita com base nos valores constantes dos grficos apresentados na pgina 21 da pea 2 deste processo, em que os mesmos valores entre as diferentes curvas apresentam, em sua maioria, um

ms de defasagem. 26. Argumento: Para o DNIT, a IS/DG 2/2015 est respaldada na teoria da impreviso, de

lea econmica, cujo aumento foi estranho vontade das partes, inevitvel e com significativo modificador da relao contratual.

26.1 Anlise: Pelo exposto na instruo da representao inicial e nos pargrafos

anteriores desta instruo, no foi comprovado pelo DNIT o significativo modificador da relao contratual causado pelo aumento dos materiais betuminosos nos contratos de obras

rodovirias. 27. Argumento: O DNIT ressalta sobre a necessidade imediata de solucionar a

problemtica, visto que encontra-se na iminncia de ter suas obras paralisadas e seu curso

normal interferido. Ademais, acredita que os mecanismos administrativos e judiciais para punio das empresas que derem causa ao dano no seriam a soluo vivel, por impedir o

usufruto do bem pblico ao usurio, que seria o verdadeiro sentido das obras contratadas pelo DNIT.

27.1 Anlise: Reitera-se o disposto no pargrafo 14.1 dessa instruo, onde afirmado

que o DNIT deve exigir o cumprimento do cronograma contratual para os contatos em que no restar comprovado o desequilbrio econmico-financeiro. Nos demais contratos, deve-se fazer o

ajuste necessrio ao restabelecimento desse equilbrio, em consonncia com a legislao em vigor, preservando-se assim as condies contratuais originais. Ademais, entende-se que o risco de paralisao das obras est relacionado com o no cumprimento, por parte do DNIT, do art.

78, inciso XV, da Lei 8.666/1993. Por esse dispositivo, constitui motivo para a resciso contratual o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administrao,

assegurado ao contratado o direto de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao.

28. Argumento: Conclui sua manifestao afirmando desconhecer a irregularidade, visto

que no se prope um aumento nos valores dos preos com a instruo normativa, mas sim, parmetros estabelecidos e engessados que possam reequilibrar os contratos, mantendo o

equilbrio econmico-financeiro dos contratos firmados com o DNIT e os particulares, dada a excepcionalidade do material betuminoso.

28.1 Anlise: Neste ponto, entende-se que no foi comprovado que o reajuste de preos

promovidos pela Petrobras causou o desequilbrio econmico-financeiro generalizado nos contratos de obra rodoviria do DNIT, sendo necessrio que aquela autarquia analise os pleitos

de reequilbrio apresentados pelas empresas contratadas, de acordo com os termos da legislao vigente e a jurisprudncia do TCU, no sentido de restar evidenciada a teoria da impreviso e o impacto dos aumentos no contrato, fato que no foi observado pela IS/DG

2/2015. Nesse sentido, considerando a eficincia administrativa, pode o DNIT elaborar instrues normativas que orientem suas superintendncias locais na avaliao do desequilbrio

contratual, desde que respaldadas por critrios da lei e da jurisprudncia. Consideraes Finais 29. Finda a anlise da oitiva prvia do DNIT, verifica-se que persiste nos autos os

pressupostos da fumaa do bom direito e do perigo da demora indicados na pea 9 deste processo.

30. A no considerao, pela IS/DG 2/2015, do efeito do aumento dos preos dos materiais betuminosos no contrato como um todo, juntamente com a no contabilizao do


abarrosComentrio do textoArt. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administrao decorrentes deobras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de calamidadepblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pelasuspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao;


17

comportamento dos preos dos demais insumos contratuais, das datas-bases contratuais e do

percentual de servios executados de forma a verificar o real impacto econmico nos contratos afetados, fere o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e art. 65, inc. II, alnea

d, da Lei 8.666/93, caracteriza o instituto do fumus boni iuris e deve ser analisado com maior profundidade por esta unidade tcnica, em vista da real possibilidade de haver distores nos reequilbrios econmico-financeiros a serem realizados pelo DNIT.

31. Considerando que os termos aditivos referentes ao aumento dos preos dos materiais betuminosos j podem ser objeto de negociao pelo DNIT, esto na iminncia de serem

formalizados, produzirem efeitos jurdicos e eventuais danos ao errio, resta evidenciado o risco da ineficcia da deciso de mrito do TCU acerca da validade da IS/DG 2/2015 do DNIT. Portanto, vislumbra-se o periculum in mora que indica a necessidade de adoo de medida

cautelar pelo TCU. 32. Alm disso, verifica-se que a adoo da medida cautelar, na forma requerida por esta

Unidade Tcnica, no configura risco administrao ou ao interesse pblico, uma vez que, em princpio, a realizao do correto procedimento para o reequilbrio dos contratos no levaria tempo to longo de forma a causar atrasos na fruio dos benefcios dos empreendimentos, ou

elevao de custos nas obras. Em no havendo atrasos nas obras devido ao reequilbrio econmico financeiro calculado de forma correta, no h de se falar em deteriorao ou perda

de materiais adquiridos ou servios executados, de preservao das instalaes e dos servios j executados e nem de desmobilizao da obra.

33. Se, porventura, existirem retardos na execuo das obras cujos contratados estejam

pleiteando o reequilbrio contratual, sem a avaliao do impacto real do aumento citado em relao ao comportamento dos outros insumos contratuais, tais empresas estaro dando motivo

para resciso contratual, conforme previsto nos incisos IV e V do art. 78 da Lei 8.666/1993. 34. Ao contrrio, caso os retardos na execuo das obras estejam ocorrendo em razo do

no cumprimento, por parte do DNIT dos pagamentos devidos pela Administrao no prazo de

90 (noventa) dias (art. 78, inciso XV, da Lei 8.666/1993), isso constitui motivo para a resciso contratual, assegurado ao contratado o direto de optar pela suspenso do cumprimento de suas

obrigaes at que seja normalizada a situao. 35. Portanto, por estarem presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in

mora, e consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU mediante o qual o Relator poder, em

caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio, ao interesse pblico, ou de risco de ineficcia da deciso de mrito, de ofcio ou mediante provocao, adotar medida cautelar,

determinando a suspenso do procedimento impugnado, at que o Tribunal julgue o mrito da questo deve-se propor a adoo de medida cautelar para que o DNIT suspenda os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, abstendo-se de firmar revises contratuais

que tenham como fundamento este normativo. CONCLUSO

36. O documento constante da pea 9 foi conhecido como representao, por atender aos requisitos de admissibilidade aplicveis espcie (pea 12).

37. No que tange necessidade de medida cautelar, suspendendo os efeitos da Instruo

de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, entende-se que tal medida deve ser adotada por estarem presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, bem assim

por no se ter configurado o periculum in mora ao reverso, capaz de trazer prejuzos significativos ao DNIT ou ao interesse pblico (itens 12 a 34 da instruo).

38. Diante dos fatos apurados, para melhor anlise do mrito da presente representao,

faz-se necessria, ainda, a oitiva do DNIT para que se pronuncie, nos termos do art. 276, 3, do Regimento Interno deste Tribunal, no prazo de quinze dias, sobre a validade da Instruo de

Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, especialmente quanto publicao de Instruo de Servio visando formalizao de termos aditivos contratuais referentes ao aumento dos preos


abarrosRealce

abarrosComentrio do textoArt. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:IV - o atraso injustificado no incio da obra, servio ou fornecimento;V - a paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao Administrao;


18

dos materiais betuminosos sem o clculo do real impacto financeiro desses aumentos no

montante total de cada contrato e sem considerar a variao dos preos dos demais insumos necessrios execuo dos servios contratados.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 39. Ante todo o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo: a) conhecer da presente representao, satisfeitos os requisitos de admissibilidade

previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal; b) determinar, em razo do pedido formulado pela representante, cautelarmente, nos

termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que suspenda os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, abstendo-se de efetuar revises contratuais nela fundamentadas;

c) determinar, nos termos do art. 276, 3, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do DNIT, para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na representao formulada

pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria, especialmente quanto publicao de Instruo de Servio visando formalizao de termos aditivos contratuais referentes ao aumento dos preos dos materiais betuminosos sem o clculo do real impacto

financeiro desses aumentos no montante total de cada contrato e sem considerar a variao dos preos dos demais insumos necessrios execuo dos servios contratados, alertando-o

quanto possibilidade de este Tribunal assinar prazo para que o DNIT adote as providncias necessrias ao exato cumprimento do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, c/c art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, no sentido de anular a Instruo de Servio/DG 2, de 23

de maro de 2015; d) encaminhar ao DNIT cpia da deliberao que vier a ser proferida pelo TCU, que

dever subsidiar a manifestao a ser requerida. o relatrio.



1

VOTO

Em exame representao formulada pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria (SeinfraRodovia) na qual questiona a legalidade da Instruo de Servio/DG 2, de 23/3/2015 (IS-DG 2/2015), emitida pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

(Dnit), que estabelece os critrios para o reequilbrio econmico-financeiro de contratos administrativos decorrente do acrscimo dos custos de aquisio de materiais betuminosos.

2. A representao deve ser conhecida por se tratar de hiptese prevista no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU.

3. Em virtude de elevada alta nos preos dos materiais betuminosos, anunciada pela Petrobras

no final de 2014 em dois momentos (23/11 e 24/12), o Dnit concluiu, no mbito de processos administrativos autuados para avaliar a questo, e em um contexto de diversos requerimentos

formulados por empresas, consrcios contratados e entidades representativas de classe, pela viabilidade de se proceder ao reequilbrio econmico-financeiro das avenas, o que resultou na referida instruo de servio.

4. Argumenta o Dnit que a alta de preos daqueles insumos (acumulada em mais de 30%) se deu em um cenrio de imprevisibilidade e acentuada onerosidade nos contratos em andamento, a ensejar a recomposio dos preos com fundamento no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993,

por se entenderem caracterizados os elementos ensejadores da teoria da impreviso (lea econmica extraordinria).

5. A norma possibilita a recomposio dos preos dos insumos betuminosos em termos percentuais, calculados com base nas tabelas divulgadas pela Agncia Nacional do Pe trleo , a fim de cobrir medies realizadas entre janeiro de 2015 e a data de reajuste de cada contrato. Aps esse

perodo, a ideia que as medies voltem a ser processadas com base nos preos reajustados na data de aniversrio do contrato, quando os ndices contratuais, publicados pela Fundao Getlio Vargas

FGV, j tero refletido aqueles aumentos imprevisveis e extraordinrios.

6. Em termos prticos, o foco so os contratos cujos reajustamentos ocorreram pouco antes dos aumentos impostos pela Petrobras ou mesmo depois, mas que ainda no tenham refletido nos

ndices oficiais de reajustamento visando a garantir a imediata recomposio de preos, at o prximo aniversrio contratual, a partir do qual tais elevaes de preos j tero sido detectadas por

aqueles ndices.

7. A ttulo exemplificativo, imaginemos dois contratos que tenham sofrido reajustamento, um em outubro/2014 e outro em janeiro/2015.

8. No primeiro (outubro/2014), considerando-se que o aumento inicial anunciado pela Petrobras ocorreu em 23/11/2014 (ofcio pea 1, p. 4), ou seja, um ms aps o reajuste, certamente

este contrato sofreria de forma intensa os efeitos da mudana imprevista nos preos dos insumos betuminosos, visto que as medies desses materiais, entre os meses de novembro/2014 e outubro/2015 (ou seja, por quase um ano), deveriam ser processadas com base em preos defasados

em mais de 30%.

9. No segundo (janeiro/2015), considerando-se que, em mdia, como evidencia o Dnit a partir

de manifestao da FGV (pea 6, p. 2), o ndice do ms de referncia (ndice levado em conta para efeito de reajuste) representa o ndice referente pesquisa de dois meses anteriores e somente divulgado no terceiro ms aps o ms de coleta (defasagem total de trs meses), tambm nessa

situao os aumentos materializados no final de 2014 no teriam sido considerados no ndice disponvel para reajustamento em janeiro/2015.



2

10. A unidade tcnica reconhece a adequao do caso ao disposto na lei, bem como a ocorrncia de hiptese tpica da teoria da impreviso, a ensejar a recomposio de preos a fim de se

restabelecerem as condies econmico-financeiras originais do contrato.

11. O seu questionamento central, entretanto, reside no fato de a instruo de servio no ter previsto procedimento de anlise global e exauriente de cada contrato, tendo em vista as peculiaridades

regionais de cada situao, a fim de se verificar o impacto financeiro provocado pelo aumento de preo dos materiais betuminosos em face tambm de outros itens da planilha oramentria. Por esse

raciocnio, no estaria atendido um dos requisitos a sustentar a aplicao da teoria da impreviso, qual seja, a avaliao do impacto da onerosidade excessiva no equilbrio econmico-financeiro original dos contratos.

12. Por esse motivo, props a suspenso da eficcia da norma, cautelarmente, por entender presentes a fumaa do bom direito e o perigo da demora, este configurado pela possibilidade iminente

de aquela autarquia celebrar os primeiros termos de aditamento com respaldo no disciplinamento em foco.

13. Considerando a relevncia do caso e o impacto que a deciso deste Tribunal ter no

andamento de todos os contratos de execuo de obras rodovirias no Brasil, entendi oportuna a oitiva prvia do Dnit.

14. O Dnit, em contraposio, defendeu, em sede de oitiva fundada no 2 do art. 276 do

Regimento Interno do TCU, a tese segundo a qual o aumento nos preos dos insumos betuminosos impactou significativamente os contratos, hiptese ensejadora de reequilbrio dos contratos, com

amparo no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993 e na teoria da impreviso. Abaixo, segue sntese dos argumentos extrados de sua pea:

a) entre janeiro de 2013, ms em que foi alterada a metodologia de pesquisa de preos pelo

Dnit, e janeiro de 2015 houve variaes positivas nos preos dos insumos areia, cimento, brita e diesel considerados, alm dos betuminosos, os mais significativos em contratos de manuteno rodoviria,

da ordem entre 13% e 29% , razo por que, ante a falta de redues imprevisveis dos demais materiais, no haveria necessidade de reanalisar todos os insumos contratuais;

b) o impacto dos aumentos na lucratividade das contratadas pode ser observado por meio

de comparao com a parcela de lucro constante do demonstrativo de BDI (Benefcios e Despesas Indiretas) tabela 2 (pea 15, p. 9);

c) o prprio TCU tem dado tratamento diferenciado aos insumos betuminosos (v. Acrdo 2.622/2013-Plenrio), ao estabelecer BDI distinto incidente sobre o fornecimento, atividade de mera intermediao; e

d) a hiptese de reequilbrio econmico-financeiro, previsto em lei, no de reajustamento extraordinrio.

15. A SeinfraRodovia, por sua vez, em novo pronunciamento, alm de expor contrarrazes sobre as alegaes resumidas as alneas b, c e d do item precedente, reafirmou, no que se refere questo de fundo, a tese da impossibilidade de promover reequilbrio econmico-financeiro de

contrato administrativo apenas por meio da anlise dos insumos betuminosos, o que violaria o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio da Repblica e no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei

8.666/1993. Os trechos a seguir, extrados da ltima instruo daquela unidade, exprimem bem esse posicionamento:

No se considera prudente a assuno de desequilbrio contratual apenas pela variao de

um insumo. Repete-se aqui, os contratos so distintos entre si, cada um com sua curva ABC de insumos, equipamentos e servios. Para a caracterizao de um desequilbrio contratual, deve-se



3

fazer a anlise do contrato como um todo, considerando o comportamento dos preos dos insumos, a data-base contratual e, finalmente, avaliar o impacto total no contrato;

No se vislumbra na legislao e na jurisprudncia nenhuma aluso a reequilbrio econmico-financeiro referente apenas variao de um tipo de insumo contratual. Conforme jurisprudncia do TCU, para aplicao do art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, a

avaliao do equilbrio econmico-financeiro deve ser feita no contrato como um todo, inclusive com a anlise do comportamento dos custos dos demais insumos. Nesse sentido so os Acrdos

1.466/2013 TCU Plenrio e 2.408/2009 TCU Plenrio.

16. Para tanto, vale-se aquela unidade especializada dos seguintes argumentos:

a) a partir de dados extrados do Sistema de Auditoria de Oramentos do TCU (SAO) e do

Sicro 2, observa-se comportamento varivel e no padronizado nos preos de diversos insumos entre as regies do Pas em aproximadamente 50% houve reduo de preos , coletados entre

janeiro/2014 e janeiro/2015 (pea 16), o que corrobora o entendimento de que deve haver anlise global do comportamento de preos contratuais;

b) necessrio ainda analisar o comportamento contratual em termos de sua data de

reajuste, pois anlise preliminar demonstra que cerca de 40% dos contratos fariam aniversrio em meses nos quais os ndices da FGV j teriam captado os aumentos nos preos dos materiais betuminosos; e

c) em outro comparativo, verifica-se que 52% dos contratos em andamento no Dnit esto em fase de execuo (percentual de medio) superior a 50%, a comprovar que (...) o impacto

econmico da alta dos preos dos materiais betuminosos no ser o mesmo para todos os contratos, pois quanto mais perto da concluso contratual, menor a quantidade de material betuminoso a ser utilizado e menor o impacto do referido aumento no equilbrio contratual.

17. Por conseguinte, mantm a proposta de suspenso cautelar da eficcia do normativo do Dnit, at ulterior pronunciamento de mrito por este Tribunal.

18. Em 5/6/2015, o Dnit protocolou nova pea de defesa em que apresenta contra-argumentos em face da ltima manifestao da unidade tcnica (pea 22). Em sntese, extraem-se as seguintes concluses acompanhadas de grficos demonstrativos consolidados a que chegou aquela autarquia:

a) a necessidade de anlise pontual sobre cada insumo de cada contrato foi descartada porque o comportamento dos insumos mais relevantes em obras rodovirias (brita 1, areia lavada,

cimento e leo diesel) evidenciou variaes normais de preos (Sicro 2, entre novembro/2014 e janeiro/2015), exceo do leo diesel que apresentou aumentos mais importantes, todavia, em nvel aqum dos observados no caso dos materiais betuminosos;

b) no houve redues expressivas de preos que pudessem gerar compensaes;

c) os preos dos insumos betuminosos, em anlise feita entre as vrias regies do pas,

denotam variaes superiores a 26% em apenas dois meses (Agncia Nacional de Petrleo ANP, entre novembro/2014 e janeiro/2015);

d) anlise feita a partir de dados do Sistema de Informao e Apoio Tomada de Deciso

do Dnit (Sindec) comprova que cerca de 80% dos contratos possuem ms de reajustamento entre maio/2015 e janeiro/2016, a indicar que podero sofrer impacto de, no mnimo, quatro meses em

funo das altas de preos nos insumos betuminosos;

e) mais importante que o ms-base para o reajuste contratual a varivel concernente ao volume de servios, em cada contrato, que utilizam materiais betuminosos, a qual deve ser considerada

na deciso sobre eventual pleito de recomposio fundado na IS-DG 2/2015;



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f) a instruo normativa oferece diretrizes para que o contratado solicite o reequilbrio econmico- financeiro do contrato, cabendo Administrao (...) avaliar os parmetros conhecidos,

tais como a execuo estimada, para aceitar, ou no, o pedido; e

g) A concesso do reequilbrio contratual somente ser permitida pela Autarquia aps caracterizada a onerosidade no mbito do contrato.

-II-

19. Postos os fatos, no obstante a manifestao tcnica limitar-se ao procedimento cautelar,

entendo que o processo contm elementos suficientes que permitem, desde j, a sua apreciao no tocante ao mrito.

20. Como primeira questo a ser respondida, resta saber se possvel, sob o ponto de vista

jurdico, a promoo de reequilbrio econmico-financeiro de contrato administrativo, fundado na teoria da impreviso, mediante a recomposio de preos de um nico insumo.

21. Nesse ponto, a tese defendida pela unidade tcnica deve ser analisada com ressalva, uma vez que existe a possibilidade de um insumo isolado ser o responsvel pelo desequilbrio contratual diante da manuteno da equao econmica original da cesta dos demais itens contemplados na

proposta.

22. A esse respeito, o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal preceitua que as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure

igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, ou seja, o balano afeto ao

equilbrio de preos dever ser feito em relao s medidas de contorno adotadas pela empresa vencedora no momento do certame licitatrio.

23. No caso em exame, o instituto jurdico o da reviso (ou recomposio) de preos e funda-

se no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993 e na teoria da impreviso, q ue requer o atendimento dos seguintes requisitos: i. fato imprevisvel ou previsvel, mas de consequncias

incalculveis, alheio vontade das partes; e ii. desequilbrio econmico ou financeiro elevado no contrato, impondo onerosidade excessiva a uma das partes ou a ambas, eventualmente.

24. Convm registrar, de incio, com amparo na doutrina e com a finalidade de aclarar

conceitos, as principais diferenas existentes entre os principais instrumentos para a promoo do reequilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos, no obstante se trate de tema

amplamente abordado nesta Casa: a) reajuste; b) repactuao; e c) reviso (ou recomposio).

25. Comeo por expor as conceituaes de autoria do ilustre Procurador do Ministrio Pblico junto a esta Casa, Lucas Rocha Furtado, por seu didatismo:

O reajuste de preos [contratual, com periodicidade mnima de um ano em face dos parmetros estabelecidos pela Lei 9.069/1995 Plano Real] est relacionado a variaes de custos

de produo que, por serem previsveis, podero estar devidamente indicados no contrato. Normalmente, so utilizados como critrios para promover o reajuste do valor do contrato ndices que medem a inflao, como o ndice nacional de preos ao consumidor INPC, ndices setoriais,

ou ndices de variao salarial. As clusulas que preveem o reajuste o reajuste de preos tm o nico objetivo de atualizar os valores do contrato em face de situaes previsveis (expectativa de

inflao, variao de salrios etc.). A bem da verdade, o reajuste de preos deve ser visto como meio de reposio de perdas geradas pela inflao.

A recomposio de preos [extracontratual, podendo ocorrer a qualquer tempo da vigncia do

contrato], motivada pela aplicao da teoria da impreviso, ao contrrio, est relacionada ocorrncia de fatos imprevisveis, ou ainda que previsveis de efeitos incalculveis, que iro afetar

o equilbrio do contrato.



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(...)

Modalidade especial de reajustamento de contrato [contratual, tambm com periodicidade

mnima de um ano], aplicvel to-somente aos contratos de servios contnuos, corresponde denominada repactuao, que se destina a recuperar os valores contratados da defasagem provocada pela inflao e se vincula no a um ndice especfico de correo, mas variao dos

custos do contrato. (grifei) (FURTADO, Rocha Lucas. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 383-385)

26. O prof. Maral Justen Filho traz, tambm, lies elucidativas sobre o assunto:

Como se observa, todas as figuras tm o mesmo fundamento mas no a mesma natureza jurdica. Elas derivam do princpio da intangibilidade da equao econmico -financeira do

contrato administrativo. Mas a reviso de preos retrata a alterao das regras contratuais em virtude de eventos posteriores imprevisveis, que alteram substancialmente o contedo ou a

extenso das prestaes impostas ao contratante. A reviso de preos provoca uma real modificao na prestao. Esses comentrios podem ser aplicados tambm repactuao. O reajuste de preos e a atualizao financeira, figuras similares, envolvem uma alterao

meramente nominal de valores, destinada a compensar os efeitos inflacionrios. Trata-se de mera indexao da moeda como um remdio contra a inflao.

Por isso, o tratamento jurdico das diversas figuras pode ser distinto. Nada impede que se

cumulem reviso e reajuste. Podem ocorrer variaes extraordinariamente elevadas em casos concretos, que ultrapassem largamente a variaes dos medidores da inflao. Nesse caso, o

participar poderia pleitear, alm do reajuste, a reviso de preos. A concesso do reajuste no exaure o direito recomposio de equilbrio econmico-financeiro da contratao. (grifei) (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 12. ed. So

Paulo: Dialtica, 2008. p. 733)

-III-

27. No h controvrsia nos autos sobre a presena do primeiro requisito destacado no item 23 (fato imprevisvel). Como cedio, a Petrobras, na condio de reguladora dos preos do mercado de insumos asflticos, em vista de exercer papel monopolista v. cadeia de produo minuciosamente

detalhada no relatrio que acompanha o Acrdo 1.077/2008-TCU-Plenrio , comunicou ao Dnit, em duas ocasies, elevao de preos pontual, imprevisvel e anormal, que, acumulada, representou mais

de 30% de acrscimo sobre os patamares anteriores.

28. Ilustram bem este expressivo aumento grficos constantes de documento produzido pela Diretoria de Infraestrutura Rodoviria daquela autarquia (pea 2, p.21), pelos quais se percebe que o

comportamento mais recente da curva de preos dos principais insumos betuminosos de janeiro/2013 em diante, data a partir da qual o Sicro 2 contemplou mudana metodolgica de clculo dos custos

referencias de insumos betuminosos, at a primeira alta anunciada pela Petrobras (novembro/2014) apresentou oscilaes pequenas e, de maneira acumulada, sempre se situou dentro de uma faixa de variao de 10%. Aps novembro/2014, notam-se acrscimos que, somados, representam

aproximadamente 35%.

29. Portanto, notria a atipicidade da curva de preos desses materiais aps as altas do final

de 2014. Assim sendo, no h dvidas quanto legitimidade dos procedimentos adminis

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