Gestão compartilhada da Região Metropolitana da Grande Vitória: Reflexões sobre o Estatuto da Metrópole

Resumo:

O artigo busca comparar o Sistema de Governança da Região Metropolitana de Vitoria, Espírito Santo, estabelecido desde 2005, frente ao que está previsto na Lei n°13.089/2015, denominada Estatuto da Metrópole, marco Federal que estabelece princípios, diretrizes e estrutura básica em termos da gestão compartilhada do território metropolitano. O apontamento do que foi efetivamente implementado ao longo dos dez últimos anos permite sugerir pontos a aprimorar para o fortalecimento gradativo da gestão na RMGV, no pacto federativo atual.

Palavras chave: Regiões Metropolitanas, Estatuto da Metrópole, Região Metropolitana da Grande Vitória

Abstract:

The article aims to compare the current governance system of the metropolitan area of Vitoria, Espirito Santo, established in 2005, compared to Federal Law No. 13,089 / 2015, so called Statute of Metropolis, which establishes principles, guidelines and basic composition in terms of metropolitan territories shared management. The appointment of the effective implementation over the past ten years allows suggesting points to improve towards gradual strengthening of management in RMGV, considering the current federal agreement.

Key words: Metropolitan Regions, Metropolitan Law, Greater Metropolitan Area of Vitoria

IntroduçãoEste trabalho tem o objetivo de refletir sobre o status quo da Região Metropolitana da

Grande Vitória (RMGV) no que diz respeito ao funcionamento de seu modelo de

gestão vigente, considerando a publicação do Estatuto da Metrópole em janeiro deste

ano1.

A questão metropolitana é central para o equacionamento do planejamento urbano do

país. Essa importância está expressa em termos demográficos e econômicos e ganha

destaque ao se observar que 36% da população brasileira e aproximadamente metade

de seu produto interno bruto se localizam nas nove regiões metropolitanas mais

antigas2, de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba,

Belém, Fortaleza e Rio de Janeiro, criadas pelo governo militar entre 1973 e 1974

(COSTA e TSUKUMO, 2013).1 As informações utilizadas sobre o funcionamento estão publicadas em: http://www.ijsn.es.gov.br/Sitio/index.php?option=com_content&view=category&id=124&Itemid=186.2Leis Complementares n°14/1973 e n°20/1974.

Não obstante sua relevância, diversos estudos tratam das dificuldades de efetivação

da integração das políticas públicas de dimensão metropolitana. Garson (2009) aponta

as desigualdades entre os municípios intrametropolitanos em termos de suas

capacidades fiscais para fazer frente às demandas por serviços públicos, dando relevo

ao regime fiscal federativo e o financiamento metropolitano. Ribeiro (2009) sintetiza

que as unidades metropolitanas apresentam manchas de ocupação que transcendem

limites político-administrativos de municípios autônomos, destacando à época a

necessidade de um marco legal que regulasse a necessária ação interfederativa, nos

três níveis, nessas regiões.

Este quadro deve então, passar a considerar a publicação da Lei n°13.089/15

(Estatuto da Metrópole) que estabelece princípios, diretrizes e estrutura básica para o

planejamento e a gestão das regiões metropolitanas e normas gerais para o

desenvolvimento do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado a ser aprovado em

até três anos.

A Região Metropolitana de Vitória: instituiçãoA Região Metropolitana de Vitória, criada em 1995 (Lei Complementar n°58/1995)3,

composta por 07 municípios,concentra atualmente 48% da população do Estado do

Espírito Santo e 54% do seu PIB. O aglomerado urbano metropolitano se estende

como uma mancha de ocupação contínua, a partir do município de Vitória em direção

aos municípios conurbados de Vila Velha, Cariacica, Viana, Serra, que formam os

cinco primeiros integrantes da RMGV, além dos municípios de Guarapari ao Sul e

Fundão ao Norte. A relação metropolitana é caracterizada por fluxos,

complementaridade de funções e de relações econômicas e sociais que se

desenvolvem sobre o território (Ribeiro, 2009), mas também demonstra fortes

desigualdades internas, inclusive quanto aos níveis de integração dos municípios

metropolitanos à dinâmica de metropolização brasileira, destacados em Lira, Monteiro

e Oliveira Jr (2013). A Figura 01 mostra a localização da RMGV e a mancha urbana da

Região.

3 Faziam parte da RMGV os municípios de Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha e Vitória. As LCs n° 159/1999 e 204/2001 incluíram Guarapari e Fundão, respectivamente.

Figura 01

Fonte:IJSN, 2013.

Dentre outros conceitos, a Lei n°13.089/15 disciplina o que será considerado como

Região Metropolitana para fins de seus efeitos, incluindo eventuais apoios financeiros

do Governo Federal, sem que se modifique a prerrogativa constitucional dos estados

para instituição de RMs. Tal fato é importante, tendo em vista a diversidade de RMs

instituídas pelos estados após a CF 1988, sem que se partilhassem parâmetros para

definição. O Estatuto cita que serão consideradas como Aglomerações Urbanas as

Regiões que não se configurem por uma Metrópole, entendida esta última como

"espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e

relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que

configure, no mínimo a área de influência de uma capital regional” (Artigo 2°).

A RMGV cumpre o requisito, uma vez que tem como polo o município de Vitória, que é

considerado como Capital Regional A em função das dimensões de sua relevância

política e socioeconômica4. Cumpre ressaltar que um dos efeitos da Lei é a

possibilidade do apoio da União para o desenvolvimento do Plano de Desenvolvimento

Urbano Integrado e para outros projetos e planos destinados ao desenvolvimento

regional, por mais que o contingenciamento fiscal da União e do Estado configurem

fortemente a conjuntura atual em termos de novos investimentos.

Assim, ao se considerar a “gestão plena” como descrita no Estatuto da Metrópole,

percebe-se que à exceção do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado a ser

aprovado por lei estadual em até três anos a partir da aprovação do Estatuto, a RMGV

apresenta duas das três condições elencadas: (i) Formalização e delimitação mediante

lei complementar estadual e (ii) estrutura de governança interfederativa própria.

Quanto à estrutura básica da governança interfederativa, o Art.8°, Inciso III prevê: (i)

uma instância executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes

federativos integrantes das unidades territoriais urbanas; (ii) uma instância colegiada

deliberativa com representação da sociedade civil; (iii) organização pública com

funções técnico-consultivas; e (iv) sistema integrado de alocação de recursos e de

prestação de contas.

Ao se observar as prerrogativas legais instituídas para gerir a RMGV, de iniciativa do

executivo estadual, fica patente a necessidade de se analisar o todo, frente às novas

exigências trazidas pelo Estatuto, mas também, em específico, alguns instrumentos

previstos e com pouca efetivação ao longo dos dez anos tendo em vista seu papel

4 Vitória é classificada como "Capital Regional A", no estudo Região de Influência das Cidades – REGIC/IBGE, 2007.

original no quadro da governança, para que se busque contornar os entraves para sua

completa implementação.

RMGV: Sistema GestorNo Espírito Santo, o Sistema Gestor da RMGV foi instituído pelas Leis

Complementares 318 e 325, em 2005, dez anos depois da criação da Região

Metropolitana em 1995. Composto principalmente pelo Conselho Metropolitano de

Desenvolvimento da Grande Vitória (COMDEVIT), colegiado deliberativo formado

pelos sete prefeitos dos municípios metropolitanos, sete secretários de estado de

pastas afins ao cumprimento das funções públicas de interesse comum, e três

representantes da Federação das Associações de Moradores e Movimentos Populares

do Espírito Santo – FAMOPES (Figura 02).

Figura 02 – Sistema Gestor da RMGV

Fonte: IJSN, 2005. Elaboração dos autores, 2015.

As reuniões do Conselho definem as políticas prioritárias para a Região e a partir

desta definição são desenvolvidos estudos, planos e projetos que darão subsídios às

ações e políticas metropolitanas. No que diz respeito ao campo de atuação estratégica

do COMDEVIT, pode-se sintetizar que se baseia em três focos: Sistemas de

informações da Região Metropolitana da Grande Vitória; Estudos técnicos e projetos

executivos de interesse metropolitano; e Estudos e planos diretores metropolitanos.

Por meio de resolução tomada em sua segunda reunião ordinária5, o Conselho

instituiu um Grupo Executivo, formado por representantes indicados pelos

conselheiros e suplentes destes, de modo a assegurar a manutenção das discussões

e decisões das reuniões do Conselho. Esta ação configura uma tentativa de manter as

pautas, ainda em âmbito político, quando as reuniões do Conselho não são realizadas

em periodicidade curta. Embora o regimento interno trate de reuniões trimestrais, o

calendário efetivamente realizado mostra periodicidade superior a um ano entre as

reuniões, às vezes mais. A título de exemplo, ao longo de 2014 não houve reunião

ordinária do COMDEVIT, porém, foram realizadas 10 reuniões do Grupo Executivo no

mesmo período.

Todas as ações de atendimento às funções públicas de interesse comum6 priorizadas

pelo Conselho são apoiadas por recursos de um Fundo para elaboração de estudos e

projetos, o FUMDEVIT.O recurso é composto na proporção de 60% de investimento

Estadual e 40% investido pelos municípios7, e destinado à elaboração de estudos e

planos voltados ao desenvolvimento regional integrado. Na prática, há poucos

instrumentos para garantir que tanto municípios quanto estado cumpram sua cota

parte dos recursos referentes aos custos de determinada ação, mesmo quando

acordado no Conselho. É possível que a partir da necessidade de inclusão das

prioridades metropolitanas nas Leis de Orçamento e nos Planos de Plurianuais, os

acordos se tornem mais sólidos.

Previu-se ainda a definição de um Comitê Gestor do FUMDEVIT com a finalidade de

gerir a aplicação de recursos aprovada pelo Conselho, através do Plano de Aplicações

e acompanhar os gastos com ações e projetos de interesse metropolitano (Art. 14

Dec. 1511/05). Tal comitê é formado por 02 representantes do Estado; 02 dos

Municípios e 01 da Sociedade Civil, nomeados por Resolução do COMDEVIT.

O último registro de eleição para este órgão aconteceu em 2007, via Resolução

COMDEVIT n.04/2007, de modo que seus representantes do Governo do Estado e

dos Municípios não mais ocupam as funções que lhes conferiam o direito de tomar

5 Resolução Comdevit n°05, 20 de Junho de 2007.6 Funções Públicas de Interesse Comum segundo a Lei Complementar 318/2005: I- planejamento do uso e da ocupação do solo; II - transporte e sistema viário regional; III- desenvolvimento urbano e política habitacional; IV- saneamento ambiental; V- preservação e proteção do meio ambiente e dos recursos hídricos e controle de qualidade ambiental; VI- desenvolvimento econômico, emprego e renda; VII- atendimento social; VIII- serviços de atenção à saúde e à educação; IX - turismo, cultura, esporte e lazer; X- segurança pública; XI- alterações tributárias; e XII- campanhas institucionais de interesse comum.7Segundo a participação relativa à arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestações de Serviço de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS – da Região.

parte no Sistema Gestor, seja por término de seus mandatos eletivos, seja por

exoneração de seus cargos, como no caso dos secretários de governo.

O sistema foi desenhado para contar com o Instituto Jones dos Santos Neves - IJSN,

autarquia vinculada à Secretaria de Estado de Economia e Planejamento, como

secretaria executiva, órgão de apoio técnico e responsável pela execução

orçamentária e financeira do Fundo, o que se aproxima da exigência de "organização

pública com funções técnico consultivas" (Estatuto da Metrópole, Art.8°, inciso III). A

Lei 325/2005 estabeleceu modificações no organograma institucional para dar

atendimento às novas atribuições, tendo criado a Coordenação de Apoio à Gestão

Metropolitana, diretamente ligada à Diretoria da Presidência. Esta composição foi

desfeita em reforma administrativa em fevereiro de 2011, de modo que as funções

permaneceram vinculadas ao Instituto, mas não a estrutura administrativa que lhes

dava suporte.

Com funções técnicas e propositivas foram previstas no artigo 9° da Lei Complementar

318, as Câmaras Temáticas (CATES), compostas por representantes dos órgãos do

Poder Executivo Estadual e municipal; II – órgãos do Poder Legislativo Estadual e dos

Municípios da RMGV; e III - organizações da sociedade civil, incluindo movimentos

sociais, entidades de classe. As CATES teriam como finalidade apresentar e debater

propostas e projetos relacionados com matérias específicas da competência para a

qual foram criadas, sempre como instâncias prévias para subsidiar tecnicamente as

deliberações do COMDEVIT. Foram autorizadas pelo Comdevit, por meio da

Resolução n°6,CATES sobre os temas Trânsito; Transporte; Saneamento Ambiental e

Atendimento Social Integrado, alvos de estudos e pesquisas selecionados pelo

Conselho para priorização, porém não há indicativos de que o funcionamento das

Câmaras Temáticas tenha se efetivado.

Na ausência efetiva das CATES, o caráter técnico das discussões é executado por

grupos técnicos que contam com a participação de representantes do Governo do

estado, das prefeituras e da FAMOPES, instituídos nas mesmas resoluções que

designam a elaboração dos estudos e projetos. Essa prática auxilia a troca direta de

informações entre profissionais que atuam em municípios com diferentes graus de

capacidade de gestão, fazendo com que os menos infraestruturados algumas vezes

se beneficiem das experiências dos demais.

Dentre os estudos e projetos já realizados estão a “Atualização e ampliação da base

cartográfica georreferenciada da RMGV”, em um momento em que apenas a capital

Vitória possuía tal informação; Sistema de Indicadores Sociais, que utilizava a base de

dados do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, o CADÚnico;

além de planos como o Plano diretor de resíduos sólidos integrado e o Manual de

orientação para regularização fundiária. Um trabalho relevante é o conjunto de

"Estudos para Desassoreamento e Regularização dos Leitos e Margens dos Rios

Jucu, Formate e Marinho na Região Metropolitana da Grande Vitória", que serviu de

base para a execução de obras de drenagem em trechos específicos, pautadas na

priorização trazida pelos estudos metropolitanos em uma região litorânea, em que a

variação das marés e a presença de estuários, causam grandes transtornos e

prejuízos por dificuldade de escoamento das águas, principalmente em eventos de

grandes precipitações. A existência de estudos e de projetos básicos é de extrema

importância para se conseguir os recursos federais destinados à prevenção de riscos

ligados a inundações.

No biênio 2007/2008, o COMDEVIT desenvolveu o "Estudo Integrado de Uso e

Ocupação do Solo e Circulação Urbana da Região Metropolitana da Grande Vitória".

Construído com a participação de professores da Universidade Federal do Espírito

Santo, o estudo contemplou a compatibilização dos Planos Diretores Municipais então

vigentes para a construção de um entendimento metropolitano do uso e ocupação do

solo, além de investigação das condições de níveis de serviço das principais vias

metropolitanas em cenários de futuro.

Contribuições para o aprimoramentoMesmo com todas as dificuldades apontadas, o principal legado do COMDEVIT

nesses 10 anos é a experiência acumulada em um diálogo interfederativo já

estabelecido, que poderá permitir um melhor aproveitamento do novo marco legal.

Porém, dado o exposto quanto ao seu funcionamento, é possível apontar pontos a se

aprimorar para que o preconizado pelo Estatuto da Metrópole surta os efeitos da

desejada integração de ações.

1. De caráter mais urgente, são três anos, a contar de janeiro de 2015, para

desenvolver o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado, PDUI. Sua orientação é

próxima ao escopo elaborado no Estudo Integrado de Uso e Ocupação do Solo e

Circulação Urbana da Região Metropolitana da Grande Vitória, contendo diretrizes

para o atendimento das FPICs e macrozoneamento de toda a RMGV, incluindo as

áreas de proteção ambiental. Espera-se que nesse novo momento, os resultados

sejam gerados com ampla participação da sociedade, e que sejam de fato utilizados

pelos municípios em seu planejamento. O estudo anterior, recebeu pouca adesão dos

municípios, à exceção de Serra, que incluiu em seu Plano Diretor Municipal de 2012, o

sistema viário estruturante considerado no Estudo. Além disso, haverá a dificuldade

advinda do fato de os PDMs de Vitória, Vila Velha e Fundão estarem em processo de

elaboração concomitante ao prazo estabelecido para a aprovação do PDUI.

2. É necessário aprimorar arranjos que permitam a gestões pactuadas e

compartilhadas e as ações continuadas entre diferentes administrações, além de

trabalhar no sentido de minimizar impactos nocivos relativos aos desencontros entre

mandatos vizinhos que deverão ser amenizados para atender ao comando legal e a

alternância dos governos municipais e estadual a cada dois anos. Além de buscar

instrumentos que permitam uma atuação coordenada dos municípios e entre

instancias de governo, com a participação da sociedade.

3. Buscar novas fontes de financiamento para desenvolver os planos e projetos, assim

como para realizar as ações indicadas pelos estudos. Para que não se tenha que

depender apenas de recursos próprios. Exemplo de efeitos positivos da elaboração

dos estudos e projetos com os custos partilhados é a condição mais favorável para

pleitear recursos que tenham como exigência a existência de planejamento prévio.

É preciso avançar no fortalecimento do Conselho de forma gradativa e consistente

buscando uma visão local da cultura de governança metropolitana, tanto no âmbito

público quanto no privado.

A aprovação da Lei n°13.089/15 é mais um passo na direção da gestão compartilhada

para afrontar os desafios típicos das aglomerações metropolitanas principalmente

relacionados ao transporte público, abastecimento de água, coleta e destino de

resíduos e moradia, que sofrem com a grande dificuldade de planejamento e gestão

integrados.

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