visões parciais da pobreza

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Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentesno Brasil1

Mrcia GrisottiUniversidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no BrasilResumo: A poltica social brasileira mais recente tem conquistado destaque internacional com programas de combate pobreza,encabeada pelo Programa Bolsa Famlia. Este artigo visa resgatar as concepes limitadas de pobreza nas quais esses programas seassentam e, a partir da, salientar que elas no tm alterado de modo significativo os padres de proteo social na sociedade brasileira.Palavras-chave: proteo social, polticas sociais, welfare state.

Partial Views of Poverty and Recent Social Policies in BrazilAbstract: Brazilian social policy has recently conquered international prominence because of its anti-poverty programs, particularlythe Family Grant Program. This article seeks to review the limited concepts of poverty on which these programs are based andemphasizes that they have not significantly altered the standards of social protection in Brazilian society.Key words: social protection, social policies, welfare state.

Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010.

PESQUISA TERICA

Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 210-219 jul./dez. 2010

Carmen Rosario Ortiz G. GelinskiUniversidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

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Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no Brasil

Introduo

Fruns internacionais tm dado destaque s pol-ticas de combate pobreza do Brasil. A experinciabrasileira tem sido apresentada (tanto em eventos decunho mais social e crtico quanto naqueles que tra-tam das finanas internacionais) como exemplo a serseguido pelo mundo afora. Essa tendncia se justifi-ca, pois, trata-se de quase 12 milhes de beneficirios,ou aproximadamente 48 milhes de pessoas, que te-riam deixado a condio de indigentes em funo daadoo de programas sociais, entre eles, o BolsaFamlia (PBF) considerado o principal dos progra-mas conduzidos pelo Ministrio de DesenvolvimentoSocial e Combate Fome (MDS).

No ambiente acadmico, os artigos ora temexaltado os xitos ora tem apontado as limitaesdessas polticas. Na gesto do presidente FernandoHenrique Cardoso (1995-2003), dado o explcitocunho neoliberal das polticas pblicas, havia certoconsenso entre a esquerda contra as polticas so-ciais focalizadas. Com o advento do governo dopresidente Lula (2003-), quanto s polticas soci-ais, ocorre uma polarizao dentro da esquerda quecoloca, de um lado, aqueles que apontam para oslimites das polticas adotadas2 e, de outro, aquelesque (talvez por estarem inseridos na gesto des-sas polticas) tendem a enxergar somente as esta-tsticas (que sem dvida so expressivas) de pes-soas que teriam deixado situao de pobreza3.

Os crticos apontam duaslinhas de questionamentos:uma, quanto configuraodos programas (abrangncia,valores monetrios estipula-dos etc.) e a outra, quantoao padro de proteo soci-al que estaria se configuran-do a partir desses progra-mas. Este artigo se inserenessa segunda linha e pre-tende discutir dois pontosbsicos: a) que a concepode pobreza na qual se fun-dam semelhante das po-lticas liberais, pois o PBFnada mais do que uma po-ltica focalizada nos pobrese nos extremamente pobres;e b) que a nfase na foca-lizao impediu que o gover-no Lula promovesse refor-mas permanentes (com po-lticas sociais estruturantes,com fortes ligaes inter-setoriais) que alterassem de modo significativo os pa-dres de proteo social na sociedade brasileira.

Postula-se neste artigo que a poltica social maisrecente limitada porque se assenta naquilo que seconsideram aqui como vises parciais da pobreza, isto, aquelas que pretendem abstrair a noo de pobrezaa partir do indivduo e suas caractersticas emcontraposio quelas que localizam a pobreza comodecorrente das condies estruturais. Como a pobre-za atribuda a aspectos individuais parece no haverpreocupao em estruturar sistemas de proteo am-plos. Por causa disso, o padro de proteo social nopas tem tido como foco apenas grupos sociais espec-ficos e as estratgias propostas para a superao dapobreza no tm diferido das propostas apresentadaspor governos de corte liberal. As polticas sociaisadotadas esto distantes de constituir-se em polticasestruturantes de proteo social, nos moldes dos pro-gramas de welfare state europeus.

Proteo social e polticas sociais no Brasil

A forma como cada sociedade enfrenta suas vicis-situdes e como protege indivduos contra riscos quefazem parte da vida humana como doena, velhice,desemprego, pobreza ou excluso objeto da configu-rao que assumem os sistemas de proteo social.

No Brasil, a noo de proteo social tem sidoelemento recorrente nas discusses sobre polticassociais. O debate tem se adensado nas ltimas dca-das, constituindo-se em tema relevante desde os anos

1980 (JACOUD, 2009), o quetem provocado avanos nainstitucionalidade da proteosocial. A Constituio Fede-ral de 1988 ressignificaria opapel do Estado brasileiro aocriar um arcabouo jurdicoque institucionalizaria as po-lticas sociais. A seo espe-cfica denominada Da ordemsocial dispe aspectos rela-tivos Seguridade Social emtrs reas: assistncia social,sade e previdncia social.Cada uma dessas polticassociais passaria a ter a suainstrumentalidade definidaem termos de financiamento,gesto e participao popu-lar, via conselhos de polticaspblicas.

Se, de um lado, os progra-mas de bem-estar social eu-ropeu principalmente o ale-mo e o ingls parecem ter

sido referncia importante na carta constitucional, poroutro, o Brasil nunca chegou a ter propriamente um

... a poltica social mais recente limitada porque se assenta

naquilo que se consideram aquicomo vises parciais da

pobreza, isto , aquelas quepretendem abstrair a noo depobreza a partir do indivduo e

suas caractersticas emcontraposio quelas quelocalizam a pobreza comodecorrente das condies

estruturais.

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sistema de proteo social dessa natureza. At oadvento da Constituio de 1988 s foram implanta-das algumas polticas especficas de bem-estar (GO-MES, 2006).

Na literatura que analisa a evoluo das polticassociais no Brasil, possvel identificar, com algumasvariantes, dois movimentos: primeiro o da estruturaoinstitucional, com nfase clara no mrito, com inciona dcada de 1930 e que desembocaria na constitui-o Federal de 1988. E o segundo, a contrarreforma,a partir dos anos 1990 cuja tnica seria a deses-truturao dessas mesmas polticas sociais4. O des-locamento do mrito para o direito (e a necessi-dade) seria possvel em parte com as reformas im-plantadas no pas com a Constituio de 1988. Comesse marco, a Seguridade Social passaria a contarcom um conjunto de aes integradas, visando ga-rantir direito previdncia, sade, assistnciasocial e proteo contra o desemprego (segurodesemprego). Mais do que uma nova institucio-nalidade, o que estava em questo era a necessidadede construir um sistema de garantias de direitos soci-ais que, embora distante das experincias tradicio-nais de welfare state na Europa, tivesse por objetivoa superao, ou pelo menos mitigao, da condiode desamparo da populao brasileira.

Em fins dos anos 1980, com a promulgao dotexto constitucional, as reivindicaes pelo fim doregime ditatorial e pela conquista de direitos pare-ciam ter alcanado sucesso. Nesse contexto, auniversalizao de direitos e a proteo social in-cluda na pauta de polticas pblicas especficascomo a assistncia social e a sade pareciam terespao propcio ao comear os anos 1990. Entre-tanto, o que essa dcada presenciaria seria o des-monte da incipiente estrutura de proteo social ea focalizao das polticas pblicas (FAGNANI,2005; BEHRING, 2003). A necessidade de focali-zar seria posta para o pas desde a dcada de 1980,no contexto de reforma do Estado impulsionadapela onda liberalizante comandada por Reagan eTatcher, cuja tnica era o controle de gastos pbli-cos e a descentralizao administrativa. Nos anos1990, o Consenso de Washington daria mais con-sistncia s reformas implantadas nos pases cen-trais e passaria a sinalizar as boas prticas daadministrao pblica e da gesto das polticasmacroeconmicas para o resto do mundo.

O contexto, de reduo de gastos e de manuten-o do Estado mnimo, era propcio para polticassociais com carter focalizado, a fim de evitar des-perdcios. Nessas circunstncias, e por orientao deorganismos internacionais, as polticas sociais assu-miriam um carter residual com foco prioritrio nospobres dentre os pobres (pobreza extrema). J paraaqueles que se enquadrassem na condio de po-bres, esperava-se que superassem essa condio

com o crescimento econmico (SIMIONATTO; NO-GUEIRA, 2001, SALAMA; VALIER, 1997).

Antes de entrar na anlise das polticas pblicassociais mais recentes e o tratamento que vem sendodado pobreza, cabe entender as vises de pobrezaque podem ter condicionado as polticas vigentes.

Vises parciais da pobreza

A pobreza pode ser estudada como um fenmenoque advem de condies que afetam os indivduos,como a sua insero na estrutura produtiva, ou podeser estudada como manifestao de carncias indi-viduais. Esta ltima, por ter sua preocupao exces-sivamente focada no indivduo e nas suas caracters-ticas, perde de vista a possibilidade de compreendero fenmeno em toda sua magnitude. Destacam-seaqui quatro vises da pobreza, consideradas parciais:A teoria do capital humano; a percepo da pobrezaa partir dos nveis de renda auferidos; a teoria dascapacidades de Amartya Sen (inspirada na teoria docapital humano); e a noo norte-americana deunderclass, que, de certa forma, culpabiliza os po-bres pela sua condio. Cabe chamar a ateno paraelementos que elas tm em comum: a nfase no indi-vduo, a culpabilizao pela condio de pobreza e anecessidade de mecanismos de empoderamento paraque os indivduos superem a sua condio. Elemen-tos esses que de uma forma ou de outra emergem noPrograma Bolsa Famlia.

A primeira viso, a teoria do capital humano, cri-ada por Theodore Schultz, considera a qualificaopessoal uma forma de investimento que poder tra-zer retornos no futuro. Visto desde uma perspectivamais ampla, o crescimento econmico e nveis maiselevados de renda estariam condicionados por inves-timentos macios no capital humano dos indivduos.

Apesar de reconhecer a dificuldade de medireste tipo de capital, Schultz (1961) considera que helementos que promovem o capital humano, comopor exemplo, os servios de sade (que contribuempara que as pessoas tenham mais vigor e melhor ex-pectativa de vida), o treinamento no emprego e aeducao formal, com destaque para a educao deadultos (SAUL, 2004).

A despeito da importncia que tem a elevaodos padres de qualificao e do seu impacto naspossibilidades de ascenso social, a teoria do capitalhumano tem os seus limites, pois restringe o seu focoe pressupe um tipo de sociedade em que haveriauma relao direta entre qualificao e progressosocial. Nesse sentido, ao privilegiar caractersticasdos indivduos, como escassa qualificao, a teoriado Capital Humano praticamente responsabiliza oindivduo por no ter alcanado os patamares que asociedade lhe exige para estar includo.

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A segunda percepo da pobreza, a partir dos n-veis de renda auferidos, outra viso restrita pois vo fenmeno por uma das suas caractersticas maisaparentes. Instituies que promovem o desenvolvi-mento, como o Banco Mundial, popularizaram o con-ceito de pobreza a partir de critrios quantitativos5.Nessa concepo, os pobres so aqueles que auferemrenda abaixo de certos patamares: two-dollars-a-day caracteriza a situao de pobreza e one-dollar-a-day a de pobreza extrema. A despeito das discor-dncias quanto ao seu uso e sua viabilidade6, a defi-nio desses patamares se constituiu durante anosem poderoso instrumento de comparao das condi-es de vida entre pases e ainda hoje empregadolargamente. Hopenhayn (2003) questiona essa abor-dagem por considerar que cada vez mais difcil li-mitar a pobreza a um conjunto de necessidades insa-tisfeitas ou a nveis pr-determinados de renda. Elesecunda as ideias daqueles que consideram a pobre-za como a privao de ativos e de oportunidades.

Contextualizando a terceira percepo, Ug (2004,p. 59) destaca que o Banco Mundial, em estudos maisrecentes sobre polticas sociais, tem abandonado adelimitao da pobreza unicamente atrelada a crit-rios monetrios. Nos trabalhos da instituio tememergido a pobreza como fenmeno multifacetadoque decorre de privaes econmicas, polticas esociais: [...] alm da forma monetria de pobreza,ela considerada como ausncia de capacidades,acompanhada da vulnerabilidade do indivduo e dasua exposio ao risco. A ausncia de capacidadesque inspira a concepo de pobreza do Banco Mun-dial deriva da ideia de privao de capacidades, deAmartya Sen. Esse tipo de privao tolhe a possibili-dade do indivduo desenvolver o seu potencial e, comisso, obter nveis de renda mais elevados7.

Nos estudos sobre pobreza, Sen reconhece a uti-lidade de comear com informaes sobre renda,mas alerta para no terminar apenas com esse tipode anlise. Amplia a anlise da pobreza com a pers-pectiva da capacidade em detrimento da perspec-tiva da renda. Na sua viso, h um conjunto de ele-mentos que influenciam sobre a privao das capa-cidades (ou do potencial que as pessoas tm de auferirsua renda) e, portanto sobre a pobreza. A relaoentre renda e capacidade pode ser afetada, entreoutras coisas, pela idade da pessoa, pelos papis se-xuais e sociais, pela localizao geogrfica (propen-so a catstrofes naturais, locais sujeitos a violnciaou insegurana), por condies epidemiolgicas esanitrias, sobre as quais as pessoas tm pouco ounenhum controle. Se, de um lado, esses aspectos afe-tam a capacidade de auferir renda, por outro lado,desvantagens nas capacidades tornam mais rdua atarefa de converter renda em capacidade, gerandoum crculo vicioso perverso. Por exemplo, uma pes-soa mais velha ou incapacitada pode precisar de mais

renda para obter o mesmo nvel de satisfao de ou-tras pessoas. Nessa concepo, a pobreza real (noque se refere privao de capacidades) pode ser[...] mais intensa do que pode parecer no espao darenda (SEN, 2000, p.110).

Embora reconhecendo que o conceito de capaci-dades humanas mais amplo que o do capital humano,Ug (2004, p. 60) questiona o arcabouo terico deSen pelo fato desse autor desconsiderar a necessida-de de um Estado que garanta os direitos sociais, comdeveres somente para com os extremamente pobres.

A presena do Estado s seria necessria, portan-to, em um primeiro momento, no sentido de aumen-tar as capacidades dos pobres, para em um segun-do momento, quando esses indivduos j estives-sem capacitados, o Estado j se tornaria desneces-srio, passando a deixar que eles individualmenteprocurassem seu desenvolvimento pessoal.

A questo da retirada do Estado implica, sem d-vida, numa crescente mercadorizao8 de serviossociais, pois subentende que medida que os indiv-duos conseguem alavancar seu progresso eles serocapazes, tambm, de arcar com todos os custos queenvolvam a sua sobrevivncia.

Cabe salientar que o modelo de sociedade quepermeia os estudos do Banco Mundial pressupe doistipos de indivduos: o competitivo e o pobre (ou inca-paz). Este ltimo aquele que no consegue garantirseu emprego ou sua subsistncia, enquanto o compe-titivo encontra formas de superao da pobreza.Nesta concepo, a pobreza acaba sendo vista comoum fracasso individual daquele que no consegue sercompetitivo (UG, 2004, p. 60).

Para introduzir a quarta viso da pobreza, repor-ta-se referncia do carter acusatrio contra ospobres que est presente, tambm, na discusso nor-te-americana. O termo que emblematiza o debatenessa sociedade underclass denominao usadana dcada de 1960 para se referir, principalmente,aos imigrantes afro-americanos e sua cultura dapobreza. Kowarick (2003) resgata esse debate e mos-tra como o mesmo tem oscilado entre dois polos, comforte contedo poltico-ideolgico. De um lado, a po-sio conservadora que culpabiliza as vtimas da po-breza por considerar essa condio resultado dairresponsabilidade dos pobres. Para essa concepo,programas sociais reforariam a condio de indo-lncia e a desestruturao familiar. Por outro lado, aposio liberal atribui a pobreza a processos estrutu-rais mais amplos como a desindustrializao, as trans-formaes tecnolgicas e urbanas nas grandes cida-des ou ao preconceito racial. Kowarick aponta quese o conservadorismo era predominante na dcadade 1980, posteriormente, na administrao Clinton,uma aproximao com a viso liberal teria sido pos-

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svel com programas sociais especficos nos quaispermanecia, no entanto, a crescente responsabilizaodas vtimas. A marginalizao social e econmicapassa a ser encarada como fraqueza peculiar a indi-vduos ou grupos que, como tais, no possuem a per-severana ou o treinamento moral para vencer navida (KOWARICK, 2003, p. 63).

importante destacar que se at a dcada de 1960o termo underclass era usado para designar imigran-tes afro-americanos e a sua cultura da pobreza, nadcada de 1980 se tornaria mais abrangente e passa-ria a contemplar novas categorias:

(a) os pobres passivos, que, no mais das vezes,so recipientes de longo prazo de servios sociais;(b) o hostil criminoso de rua, que aterroriza gran-de parte das cidades e que, geralmente, foi expulsoda escola e consumidor de droga; (c) o escroque(hustler), [...] que ganha a vida na economia sub-terrnea [...]; (d) os bbados traumatizados, vaga-bundos, moradores de rua [...] e os doentes men-tais, que, frequentemente, vagueiam ou morrem nasruas da cidade (AULETTA, 1981 apud KOWARICK,2003, p. 65, grifos do autor).

Para os conservadores, o quadro social assim cons-titudo era decorrente da generosidade das polticassociais dos governos democratas precedentes, queproduziram uma cultura da dependncia ou um ele-vado parasitismo social. Wilson (1987 apudKOWARICK, 2003) faria uma severa crtica visoconservadora. Destaca ele que a desindustrializaodos grandes centros urbanos, tendo como pano de fundoa discriminao racial, levaria a uma reduo do tra-balho pouco ou nada qualificado e, medida que ossegmentos afro-americanos mais qualificados se ha-bilitavam ao mercado de trabalho, os remanescentessofriam um processo progressivo de concentrao dapobreza, de desemprego e de isolamento. Posto dessaforma, o termo underclass cairia num desuso relativono incio dos anos 1990 e daria lugar noo de joblessghetto, para se referir aos novos pobres urbanos.

Entretanto, no curso dos anos 1990, ganharia for-a novamente a noo de underclass, para se refe-rir no apenas pobreza, mas a uma forma de com-portamento em que o indivduo aparece como res-ponsvel pela sua condio precria.

[...] a argumentao dominante deixou de estarcentrada nas anlises macroestruturais mudanastecnolgicas e organizacionais, desindustrializao,deteriorao e xodo urbano, dinmica das classes,preconceito racial, ou na questo feminina. Essesenfoques perderam grande parte de sua capacidadepersuasiva na medida em que sucumbiram naavalanche explicativa que culpabilizava os pobrespor sua situao (KOWARICK, 2003, p. 68).

Para Mauriel (2006), a culpabilizao dos pobrese o desenho de polticas pblicas focadas no indiv-duo fazem parte do giro individualista que se operano interior das Cincias Sociais, principalmente noltimo quartel do sculo 20. Esse direcionamento re-presentaria um importante desvio na tradio dasCincias Sociais de buscar entender os fenmenossociais fora do indivduo. Para a autora a nfase naindividualizao pode ser uma das maneiras de evi-tar uma discusso mais profunda (das incapacida-des) do padro de incorporao social contempor-neo (ou sua outra face: a excluso) (MAURIEL, 2006,p. 49, grifo nosso).

Na perspectiva focada no indivduo, as polticassociais destinadas ao combate da pobreza (ou daexcluso) procuram tornar os indivduos inserveisnos padres de sociabilidade contempornea. Nessecontexto, os padres de proteo social se alteram:perdem o seu carter universal e se limitam a pro-gramas especficos de atendimento dos grupos maisvulnerveis, em que o assistencialismo a tnicadominante (MAURIEL, 2006).

Para alm do termo pobreza, as noes maisamplas de excluso e de vulnerabilidade aparecemcomo avanos significativos da dimenso da sujei-o do pobre s condies a ele impostas, seja nomercado de trabalho, seja na sociedade. Como atorsocial, o indivduo pobre passa a demandar acessopleno cidadania. O processo de excluso tem mui-tas dimenses e se configura para alm da questomeramente econmica.

Para Lopes (2008), os processos de excluso es-to fortemente delimitados pelo tipo de trabalho ouocupao que os sujeitos excludos vivenciam. Refor-a seu argumento com as palavras de Ivo (2004, p. 57):

No se pode compreender os dilemas da polticasocial fora da dimenso do trabalho, entendido comoa forma concreta de reproduo e insero social ecomo valor histrico e culturalmente institudo, queconfere identidade social e matriz de sociabilidadeno marco de uma construo coletiva.

A categoria epistemolgica empregada para re-ferir-se pobreza e os critrios que a definem po-dem variar. Quer se fale de vulnerveis, pobres oupopulao subalternizada, trata-se de um contingen-te de pessoas que passam a ser a tnica da civiliza-o moderna, e isso a despeito do otimismo liberal ea sua crena na incorporao da populao pelo cres-cimento econmico. Eles esto presentes tanto empases ditos desenvolvidos quanto em aqueles consi-derados em desenvolvimento ou subdesenvolvidos.Pochmann et al. (2004) falam de uma nova exclu-so social (caracterizada pelo surgimento de novasformas de vulnerabilidade, no apenas associadas baixa renda e ao analfabetismo). Essa nova exclu-

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so seria parte de todo um quadro delimitado pelodesemprego, pela desigualdade de renda, pela baixaescolarizao superior e pela violncia, que se fazpresente tanto nos pases desenvolvidos quanto nossubdesenvolvidos. A questo proposta neste artigo que essas formas de excluso no podem ser supe-radas apenas por polticas pblicas que tenham comoprioridade programas de renda condicionada, carac-terstica das polticas sociais dos ltimos anos.

Carter focalizado e restrito das polticassociais recentes

Nesta seo discutem-se dois aspectos bsicos:a) as caractersticas dos programas de transfernciade renda, com destaque para sua semelhana comas propostas de superao da pobreza que seembasam em vises limitadas da mesma; e b) sobreo carter instvel do PBF, o qual no tem caminhadona direo de construir um sistema consistente deproteo social capaz de suportar embates eleitorais.

No decorrer do sculo 21, na poltica social brasi-leira predominam programas compensatrios (trans-ferncias condicionadas de renda) com forte con-tedo assistencialista em que o destaque recai no PBF(SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2004; VIANNA, 2008).De acordo com informaes constantes no site doMinistrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o PBF:

um programa [...] que beneficia famlias em situa-o de pobreza e de extrema pobreza. [...] integra aestratgia Fome Zero, que tem como objetivo asse-gurar o direito humano alimentao adequada (econtribui) para a conquista da cidadania pela popu-lao mais vulnervel fome (BRASIL, 2010, p.1).

Quanto a critrios para definir o nvel de pobrezafica estabelecido que

As famlias extremamente pobres so aquelas quetm renda per capita de at R$ 60,00 por ms. Asfamlias pobres so aquelas que tm a renda percapita entre R$ 60,01 a R$ 120,00 por ms, e quetenham em sua composio gestantes, nutrizes,crianas ou adolescentes entre 0 a 15 anos (CAI-XA, 2010, p.1).

Liderado pelo MDS, o PBF tem interfaces com osMinistrios da Sade e da Educao, via cobrana decondicionalidades9 para o recebimento do auxlio.

Note-se que a delimitao do pblico alvo se-melhante definio quantitativa da pobreza usadapor estudos do Banco Mundial. Vianna (2005) sali-enta que a explcita focalizao nos pobres ounos extremamente pobres , presente na estrat-

gia de superao da pobreza do PBF, tpica da vi-so liberal por excelncia, isto concebida comoalvio ou compensao pelos prejuzos que a desi-gualdade, inevitavelmente, causa a alguns [...] sadepblica para os pobres, educao gratuita para quemprecisa e medidas assistenciais para alvos definidos(VIANNA, 2005, p. 127).

Um outro aspecto presente nos programas derenda se refere associao entre pobreza e ca-rncias individuais, as quais poderiam ser supera-das com as condicionalidades impostas10. A ideia que as condicionalidades funcionariam como me-canismos de empoderamento. Para Vianna (2005),estaria em curso uma nova viso de poltica social,assentada no empreendedorismo e no assis-tencialismo condicionado.

Quanto ao carter instvel do PBF, Marques eMendes (em texto publicado em 2005, p. 7, com in-formaes de 2004) assinalam que ele no se consti-tua em direito: como seu nome designa, trata-se deum programa, fruto de deciso do executivo fede-ral. Nessa condio estaria sujeito a modificaesou at mesmo a ser excludo de novas formas depoltica social que viessem a ser propostas no futuro.

Na verdade, o PBF, institudo por Medida Provi-sria em 2003, no ano 2004 ganhou status de lei e foiconsolidado por decreto. Porm, o risco de ser alte-rado ainda se faz presente, tanto que na data da ela-borao deste artigo (maro, 2010) o Governo estu-da a possibilidade de constituir uma grande lei, a CLS(Consolidao das Leis Sociais), nos moldes da CLT(Consolidao das Leis do Trabalho), criada por Ge-tlio Vargas (1930-1945; 1951-1954), que englobariatodos os programas sociais11. Entretanto, Lyra (2010,p. A9) alerta que:

A transformao dos programas sociais em lei ni-ca no significa que no possam ser extintos ouaperfeioados a qualquer tempo. A nica diferena que a mudana impedir que sejam abolidos sim-plesmente por vias administrativas.

Sobre as possibilidades de aprovao dessa lei noCongresso, Lyra (2010) assinala que ministro ligadoao ncleo central do governo teria destacado:

No importa se a CLS no for aprovada este ano, jteremos um discurso poltico para enfrentar a opo-sio [...] se a oposio barrar a tramitao no Con-gresso o governo o acusar de ser contrria con-tinuao das conquistas sociais do governo Lula(LYRA 2010, p. A9).

A expresso do ministro refora a percepo queparte da sociedade tem dos programas sociais enca-beados pelo Bolsa Famlia, isto , que no passamde plataforma de um partido. Sobre isto, cabe desta-

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car dois pontos: o primeiro, sobre o carter inova-dor do programa Bolsa Famlia e, o segundo, sobre aquesto do Programa no ter superado a sua condi-o de poltica social e, portanto, no fazer parte deum pacto societrio.

Quanto ao primeiro ponto, convm esclarecer queo Bolsa Famlia na verdade produto da fuso detrs programas pr-existentes (Bolsa Escola, CartoAlimentao e Bolsa Alimentao). Para Costa (2009,p. 704) se possvel falar em inovao no governoLula, essa se deu na ampliao da abrangncia dosmecanismos de transferncia de renda pelo PBF.Portanto, considerar isso como conquistas do gover-no Lula no mnimo incorrer em uma falcia. Essedetalhe relevante, pois, como ser apontado poucomais frente, a insistncia em colocar um carimbode proprietrio nesses programas sociais pode serum dos elementos que impeam a sua consolidaocomo parte do ncleo duro da proteo social e asua transformao numa lei semelhante CLT. Oque cabe apontar desde j que no basta instituirnovas leis, necessrio articul-las com as j exis-tentes, bem como articular com outros setores da vidasocial, que tambm estejam engajados em aes comfamlias12. Novas polticas muitas vezes criam novasestruturas e acabam negligenciando as j existentes.Essa sobreposio de programas, ou a necessidadede mudar o rtulo de programas pr-existentes, nor-malmente obedece a interesses eleitoreiros e acabareduzindo a eficcia das polticas sociais.

O segundo ponto refere-se a que, no Brasil, osprogramas de combate pobreza, pela sua frgilinstitucionalizao, no alcanaram o patamar de umpacto societrio e tem se caracterizado apenas comoparte das polticas sociais de governos especficos.Aqui pertinente a distino que Pereira (2008) fazentre poltica social e programas estruturados de bem-estar, com direitos garantidos. Ela recupera o argu-mento de Mishra (1995) para quem enganoso utili-zar ambos os conceitos como equivalentes, pois owelfare state tem uma conotao histrica enormativa especfica, decorrente do perfil deregulao capitalista oriundo da Segunda GuerraMundial. Em contraste, a poltica social tem um es-copo genrico [...] que lhe permite estar presenteem toda e qualquer ao que envolva interveno doEstado com agentes interessados. E mais, a polticasocial atende necessidades sociais, mas sem deixarde atender objetivos egocntricos, como o controlesocial e poltico, a doutrinao, a legitimao e o pres-tgio das elites (PEREIRA, 2008, p. 27).

Os sistemas de welfare state so decorrentesde uma espcie de corporativismo social em que asociedade a favor da manuteno de certos pa-dres de proteo social, independentemente do par-tido que esteja no poder. A sociedade, mediada porinstituies slidas e legtimas, pactua por direitos cuja

principal caracterstica a universalidade da cidada-nia, o que passa pela garantia de pelo menos trscoisas: um mnimo de renda, independentemente dasua insero no mercado de trabalho; segurana so-cial contra contingncias sociais, como doenas, ve-lhice, abandono, desemprego; e oferta, sem distin-o de classe ou status, de servios sociais bsicos(PEREIRA, 2008, p. 38).

Mesmo os programas que parecem estar enfren-tando positivamente a questo da desigualdade ou dafome (como o Bolsa Famlia) vm recebendo fortescrticas pelo seu possvel apelo eleitoreiro e pela suaforte ligao ideolgica a um governo especfico. Isto, no parecem estar incorporados a uma poltica deEstado passvel de resistir a embates de novas confi-guraes poltico-partidrias. De modo diferente aoobservado em sistemas de proteo ao estilo welfarestate, com o seu corporativismo social em torno dedireitos reconhecidos e aceitos por todos, a sociedadebrasileira no parece ter incorporado a ideia dos pro-gramas de transferncia de renda como algo definiti-vo e desligado de propostas partidrias.

Consideraes finais

A questo da transferncia de renda via progra-mas governamentais um dos temas que tem se tor-nado divisor de guas entre aqueles que estudamquestes relativas s polticas sociais. Apesar de al-terarem o mapa da pobreza no pas e darem um m-nimo de dignidade a todo um contingente de pessoassubalternizadas, os programas tm, ao mesmo tem-po, estreitado o escopo de ao das polticas pbli-cas. A sensao de dever cumprido que emana dapublicidade oficial pode levar a pensar que a luta pormelhoria das condies de vida est atrelada apenasao provimento de renda no curto prazo.

Sem desprezar a urgncia da fome e o quantoessas transferncias tm sido eficazes na suamitigao, percebe-se que no h esforos articula-dos intersetorialmente para equacionar as diversasfacetas da pobreza como dficits habitacionais, faltade creches, servios de sade deficientes, carnciade gua potvel e esgoto. No conjunto, as polticassociais perdem sinergia ao ignorar as possibilidadesde trabalhar de forma articulada, o que seria desej-vel num sistema bem estruturado de proteo social.O vnculo que o Programa Bolsa Famlia tem com asreas da sade, educao e assistncia social quese formaliza com as condicionalidades no tem setraduzido num sistema de informaes que permi-tam retratar a condio de vulnerabilidade das fam-lias brasileiras a ele vinculadas. O pas carece, porexemplo, de um banco de dados amplo, que poderiaser alimentado por cada rea visando planejar polti-cas articuladas intersetorialmente.

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impossvel ignorar, at por razes morais e hu-manas, o impacto que programas especficos de com-bate fome e pobreza tenham tido sobre as famli-as que recebem esses recursos. Sem dvida o alvio pobreza imediata o maior trunfo do PBF.

O que se questiona neste artigo o fato dessesprogramas sociais no terem sido acompanhados demudanas estruturais nos sistemas de proteo social,mudanas que pudessem resistir possveis alternnciaspartidrias na gesto das polticas pblicas.

De modo mais especfico, uma dupla heranaque a gesto Lula poderia ter evitado se refere diluio de responsabilidades no que tange prote-o social e o consequente fortalecimento dos fr-geis mecanismos de proteo pblicos. A primeirameno feita s responsabilidades que deveriamser do Estado, mas que tm sido gradualmente re-passadas aos indivduos ou s famlias. E sobre issono se fala aqui, necessariamente, de caminhar nadireo de um Estado socialista e centralizador, masde um Estado que pudesse adaptar realidade bra-sileira experincias bem sucedidas de proteo so-cial de pases como Canad, Frana ou dos pasesescandinavos. E exatamente a partir da experin-cia desses pases que polticas pblicas especficas(como assistncia social, sade ou educao) po-deriam ter se consolidado como polticas pblicasde excelncia e a sociedade a modo de umcorporativismo social passado a defend-las comodireitos universais.

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Notas

1 Estas ideias fazem parte de uma discusso mais ampla, quevem sendo desenvolvida pela segunda autora em tese dedoutoramento sobre a proteo social que as polticas desade proporcionam para famlias vulnerveis commonoparentalidade feminina.

2 Conferir, entre outros, Silva, Yazbek e Giovanni (2004); Vianna(2005); Mauriel (2008); Marques e Mendes (2005).

3 Ver, por exemplo, Vaitsman, Andrade e Farias (2009); Vaitsman,Rodrigues e Paes-Sousa, (2006).

4 Uma anlise detalhada dessa evoluo pode ser vista emFagnani (2005); Behring (2003) e Yazbek (2008).

5 Para uma anlise comparativa das concepes de polticassociais e das estratgias de superao da pobreza do BancoMundial, da CEPAL e do PNUD/BID, ver Simionatto eNogueira (2001).

6 Ver por exemplo o debate entre Reddy (2008) e Ravalion(2008), ambos do Banco Mundial.

7 Para Sen (2000, p. 92), A escassez de renda [...] no umaideia tola, pois a renda tem enorme influncia sobre o quepodemos ou no podemos fazer. A inadequao de rendafrequentemente a causa principal de privaes, quenormalmente associamos pobreza, como a fome individuale a fome coletiva.

8 Termo usado por Esping-Andersen (1991) para se referir dependncia do mercado para obter um servio. Adesmercadorizao ocorre quando a prestao de servio vista como uma questo de direito.

9 So condicionalidades do PBF, na rea da Educao:frequncia escolar mnima; na rea da Sade:acompanhamento do calendrio vacinal e do crescimento edesenvolvimento para crianas menores de 7 anos; e pr-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes; na reada Assistncia Social: frequncia a servios socioeducativospara crianas e adolescentes em risco ou retirados do trabalhoinfantil (CAIXA, 2010).

10 Ver ao respeito Cunha (2009).

11 O processo se daria em dois momentos: no primeiro, o governoencaminharia ao Congresso um anteprojeto para atransformao em lei de alguns programas sociais criados

219Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no Brasil


por portaria ou decreto (como Territrios da Cidadania,Programa de Aquisio de Alimentos ou Farmcia Popular)aos quais, num segundo momento, somar-se-iam queles jconvertidos em lei (como o Bolsa Famlia) e se transformariamnuma grande lei (a CLS) (LYRA, 2010).

12 Nesse sentido, destaque pode ser dado ao trabalhoexecutado na rea da Sade pela Pastoral da Criana, cujasatividades em muito se assemelham s desenvolvidas pelaEstratgia Sade da Famlia, do Ministrio da Sade, sem, noentanto, trabalhar de modo conjunto.

Mrcia [email protected] em Sociologia pela Universidade de SoPauloProfessora adjunta no Departamento de Sociologia eCincia Poltica da Universidade Federal de SantaCatarina (UFSC)

Carmen Rosario Ortiz G. [email protected] em Sociologia Poltica na UniversidadeFederal de Santa Catarina (UFSC).Orientadora: Profa. Dra. Mrcia GrisottiProfessora adjunta no Departamento de CinciasEconmicas da Universidade Federal de SantaCatarina (UFSC)

UFSC-CFH Programa de Ps-Graduao emSociologia PolticaCampus Universitrio Reitor Joo David FerreiraLimaBairro TrindadeFlorianpolis Santa CatarinaCEP: 88040-970

visões parciais da pobreza

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