visões parciais da pobreza

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    Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentesno Brasil1

    Mrcia GrisottiUniversidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

    Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no BrasilResumo: A poltica social brasileira mais recente tem conquistado destaque internacional com programas de combate pobreza,encabeada pelo Programa Bolsa Famlia. Este artigo visa resgatar as concepes limitadas de pobreza nas quais esses programas seassentam e, a partir da, salientar que elas no tm alterado de modo significativo os padres de proteo social na sociedade brasileira.Palavras-chave: proteo social, polticas sociais, welfare state.

    Partial Views of Poverty and Recent Social Policies in BrazilAbstract: Brazilian social policy has recently conquered international prominence because of its anti-poverty programs, particularlythe Family Grant Program. This article seeks to review the limited concepts of poverty on which these programs are based andemphasizes that they have not significantly altered the standards of social protection in Brazilian society.Key words: social protection, social policies, welfare state.

    Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010.

    PESQUISA TERICA

    Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 210-219 jul./dez. 2010

    Carmen Rosario Ortiz G. GelinskiUniversidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

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    Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 210-219 jul./dez. 2010

    Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no Brasil

    Introduo

    Fruns internacionais tm dado destaque s pol-ticas de combate pobreza do Brasil. A experinciabrasileira tem sido apresentada (tanto em eventos decunho mais social e crtico quanto naqueles que tra-tam das finanas internacionais) como exemplo a serseguido pelo mundo afora. Essa tendncia se justifi-ca, pois, trata-se de quase 12 milhes de beneficirios,ou aproximadamente 48 milhes de pessoas, que te-riam deixado a condio de indigentes em funo daadoo de programas sociais, entre eles, o BolsaFamlia (PBF) considerado o principal dos progra-mas conduzidos pelo Ministrio de DesenvolvimentoSocial e Combate Fome (MDS).

    No ambiente acadmico, os artigos ora temexaltado os xitos ora tem apontado as limitaesdessas polticas. Na gesto do presidente FernandoHenrique Cardoso (1995-2003), dado o explcitocunho neoliberal das polticas pblicas, havia certoconsenso entre a esquerda contra as polticas so-ciais focalizadas. Com o advento do governo dopresidente Lula (2003-), quanto s polticas soci-ais, ocorre uma polarizao dentro da esquerda quecoloca, de um lado, aqueles que apontam para oslimites das polticas adotadas2 e, de outro, aquelesque (talvez por estarem inseridos na gesto des-sas polticas) tendem a enxergar somente as esta-tsticas (que sem dvida so expressivas) de pes-soas que teriam deixado situao de pobreza3.

    Os crticos apontam duaslinhas de questionamentos:uma, quanto configuraodos programas (abrangncia,valores monetrios estipula-dos etc.) e a outra, quantoao padro de proteo soci-al que estaria se configuran-do a partir desses progra-mas. Este artigo se inserenessa segunda linha e pre-tende discutir dois pontosbsicos: a) que a concepode pobreza na qual se fun-dam semelhante das po-lticas liberais, pois o PBFnada mais do que uma po-ltica focalizada nos pobrese nos extremamente pobres;e b) que a nfase na foca-lizao impediu que o gover-no Lula promovesse refor-mas permanentes (com po-lticas sociais estruturantes,com fortes ligaes inter-setoriais) que alterassem de modo significativo os pa-dres de proteo social na sociedade brasileira.

    Postula-se neste artigo que a poltica social maisrecente limitada porque se assenta naquilo que seconsideram aqui como vises parciais da pobreza, isto, aquelas que pretendem abstrair a noo de pobrezaa partir do indivduo e suas caractersticas emcontraposio quelas que localizam a pobreza comodecorrente das condies estruturais. Como a pobre-za atribuda a aspectos individuais parece no haverpreocupao em estruturar sistemas de proteo am-plos. Por causa disso, o padro de proteo social nopas tem tido como foco apenas grupos sociais espec-ficos e as estratgias propostas para a superao dapobreza no tm diferido das propostas apresentadaspor governos de corte liberal. As polticas sociaisadotadas esto distantes de constituir-se em polticasestruturantes de proteo social, nos moldes dos pro-gramas de welfare state europeus.

    Proteo social e polticas sociais no Brasil

    A forma como cada sociedade enfrenta suas vicis-situdes e como protege indivduos contra riscos quefazem parte da vida humana como doena, velhice,desemprego, pobreza ou excluso objeto da configu-rao que assumem os sistemas de proteo social.

    No Brasil, a noo de proteo social tem sidoelemento recorrente nas discusses sobre polticassociais. O debate tem se adensado nas ltimas dca-das, constituindo-se em tema relevante desde os anos

    1980 (JACOUD, 2009), o quetem provocado avanos nainstitucionalidade da proteosocial. A Constituio Fede-ral de 1988 ressignificaria opapel do Estado brasileiro aocriar um arcabouo jurdicoque institucionalizaria as po-lticas sociais. A seo espe-cfica denominada Da ordemsocial dispe aspectos rela-tivos Seguridade Social emtrs reas: assistncia social,sade e previdncia social.Cada uma dessas polticassociais passaria a ter a suainstrumentalidade definidaem termos de financiamento,gesto e participao popu-lar, via conselhos de polticaspblicas.

    Se, de um lado, os progra-mas de bem-estar social eu-ropeu principalmente o ale-mo e o ingls parecem ter

    sido referncia importante na carta constitucional, poroutro, o Brasil nunca chegou a ter propriamente um

    ... a poltica social mais recente limitada porque se assenta

    naquilo que se consideram aquicomo vises parciais da

    pobreza, isto , aquelas quepretendem abstrair a noo depobreza a partir do indivduo e

    suas caractersticas emcontraposio quelas quelocalizam a pobreza comodecorrente das condies

    estruturais.

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    Mrcia Grisotti e Carmen Rosario Ortiz G. Gelinski

    sistema de proteo social dessa natureza. At oadvento da Constituio de 1988 s foram implanta-das algumas polticas especficas de bem-estar (GO-MES, 2006).

    Na literatura que analisa a evoluo das polticassociais no Brasil, possvel identificar, com algumasvariantes, dois movimentos: primeiro o da estruturaoinstitucional, com nfase clara no mrito, com inciona dcada de 1930 e que desembocaria na constitui-o Federal de 1988. E o segundo, a contrarreforma,a partir dos anos 1990 cuja tnica seria a deses-truturao dessas mesmas polticas sociais4. O des-locamento do mrito para o direito (e a necessi-dade) seria possvel em parte com as reformas im-plantadas no pas com a Constituio de 1988. Comesse marco, a Seguridade Social passaria a contarcom um conjunto de aes integradas, visando ga-rantir direito previdncia, sade, assistnciasocial e proteo contra o desemprego (segurodesemprego). Mais do que uma nova institucio-nalidade, o que estava em questo era a necessidadede construir um sistema de garantias de direitos soci-ais que, embora distante das experincias tradicio-nais de welfare state na Europa, tivesse por objetivoa superao, ou pelo menos mitigao, da condiode desamparo da populao brasileira.

    Em fins dos anos 1980, com a promulgao dotexto constitucional, as reivindicaes pelo fim doregime ditatorial e pela conquista de direitos pare-ciam ter alcanado sucesso. Nesse contexto, auniversalizao de direitos e a proteo social in-cluda na pauta de polticas pblicas especficascomo a assistncia social e a sade pareciam terespao propcio ao comear os anos 1990. Entre-tanto, o que essa dcada presenciaria seria o des-monte da incipiente estrutura de proteo social ea focalizao das polticas pblicas (FAGNANI,2005; BEHRING, 2003). A necessidade de focali-zar seria posta para o pas desde a dcada de 1980,no contexto de reforma do Estado impulsionadapela onda liberalizante comandada por Reagan eTatcher, cuja tnica era o controle de gastos pbli-cos e a descentralizao administrativa. Nos anos1990, o Consenso de Washington daria mais con-sistncia s reformas implantadas nos pases cen-trais e passaria a sinalizar as boas prticas daadministrao pblica e da gesto das polticasmacroeconmicas para o resto do mundo.

    O contexto, de reduo de gastos e de manuten-o do Estado mnimo, era propcio para polticassociais com carter focalizado, a fim de evitar des-perdcios. Nessas circunstncias, e por orientao deorganismos internacionais, as polticas sociais assu-miriam um carter residual com foco prioritrio nospobres dentre os pobres (pobreza extrema). J paraaqueles que se enquadrassem na condio de po-bres, esperava-se que superassem essa condio

    com o crescimento econmico (SIMIONATTO; NO-GUEIRA, 2001, SALAMA; VALIER, 1997).

    Antes de entrar na anlise das polticas pblicassociais mais recentes e o tratamento que vem sendodado pobreza, cabe entender as vises de pobrezaque podem ter condicionado as polticas vigentes.

    Vises parciais da pobreza

    A pobreza pode ser estudada como um fenmenoque advem de condies que afetam os indivduos,como a sua insero na estrutura produtiva, ou podeser estudada como manifestao de carncias indi-viduais. Esta ltima, por ter sua preocupao exces-sivamente focada no indivduo e nas suas caracters-ticas, perde de vista a possibilidade de compreendero fenmeno em toda sua magnitude. Destacam-seaqui quatro vises da pobreza, consideradas parciais:A teoria do capital humano; a percepo da pobrezaa partir dos nveis de renda auferidos; a teoria dascapacidades de Amartya Sen (inspirada na teoria docapital humano); e a noo norte-americana deunderclass, que, de certa forma, culpabiliza os po-bres pela sua condio. Cabe chamar a ateno paraelementos que elas tm em comum: a nfase no indi-vduo, a culpabilizao pela c