Vinícius de Carvalho Araújo Vinícius de Carvalho Araújo

Gestor Governamental da SEPLAN-MTGestor Governamental da SEPLAN-MT

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1 – Origens históricas

2 – Notas introdutórias sobre a avaliação

3 – Definição e composição

4 – Passos para a elaboração

5 – Perguntas para auxiliar na elaboração do relatório

6 – Restrições na execução do programa

7 – Análise da SEPLAN sobre o programa

8 – Exemplo de resultados do programa

9 – Relatórios gerados pelo SIGPLAN

10 – Cronograma de atividades

11 – Glossário de termos técnicos

A origem do Relatório da Ação Governamental remonta à Constituição norte-americana, promulgada pela convenção da Filadélfia em 1787.

Em seu artigo II, seção III, os constituintes definiram que o Presidente da República deveria prestar informações sobre o “Estado da União” ao Congresso Nacional de tempos em tempos e recomendar medidas corretivas para os problemas apontados em seu discurso. O primeiro Presidente (George Washington) estabeleceu o hábito da anualidade e de realização de uma apresentação oral. De 1801 a 1913, as apresentações foram substituídas por relatos escritos. Desde então, foi retomada a tradição da presença da realização de um discurso pelo próprio Presidente. Contudo, o “State of the Union” tem visão mais prospectiva, enfatizando a agenda legislativa do Executivo e as suas prioridades para o presente exercício.

No Brasil, o artigo 84º, inciso XI da Constituição Federal de 1988 arrola dentre as competências privativas do Presidente da República o envio de mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do país e solicitando as providências necessárias.

O artigo 51º relaciona como uma das prerrogativas da Câmara dos Deputados exigir a prestação de contas do Presidente num período de até 60 dias após o início da sessão legislativa (15 de fevereiro), quando não apresentadas pelo Poder Executivo.

A Constituição de Mato Grosso de 1989, no seu artigo 66º, inciso VIII, dispõe que o Governador deverá comparecer na Assembléia Legislativa uma vez por semestre para fazer um relatório geral da sua administração. Dispõe também sobre o envio das contas para apreciação num prazo de 60 dias.

A avaliação de programas e do PPA é parte essencial do padrão gerencial adotado pelo Estado, conforme disposto no artigo 7º da Lei 8064/03: “O Poder Executivo enviará à Assembléia Legislativa até 15 de abril de cada exercício, Relatório de Avaliação do Plano Plurianual”.

A consolidação da cultura de avaliação depende de três fatores:

1 – Transformação dos resultados da avaliação em melhoria efetiva da gestão dos programas e do PPA;

2 – Qualidade, confiabilidade, pertinência e tempestividade das avaliações, de modo a assegurar que a revisão dos programas e dos instrumentos de planejamento resulte na melhoria das condições de vida da população;

3 – Amplitude alcançada pelo processo, que deverá envolver os agentes que executam as ações (municípios, parcerias, intersetorialidade, etc).

Avaliação – procedimento anual utilizado para a obtenção e análise de informações destinadas à tomada de decisão, visando ao aperfeiçoamento contínuo da gestão dos programas e do PPA, revisão anual e elaboração da LOA.

A avaliação gerencial da ação governamental se diferencia da avaliação de políticas públicas ou de programas/projetos. A primeira gera informações relevantes para a tomada de decisão melhorando a implementação e o alcance de resultados. A segunda é ancorada em modelos teóricos e rigorosos, bem como pesquisa de campo extensa. Objetiva a geração de conhecimento e a comprovação de hipóteses, de modo a reorientar o desenvolvimento de futuros programas e o redesenho dos já existentes.

A avaliação anual diferencia-se das atividades de monitoramento e controle. O monitoramento adota uma amplitude menor do campo de observação, tendo por finalidade viabilizar o gerenciamento e a tomada de decisões cotidianas relacionadas à implementação do programa.

O controle é um procedimento cuja finalidade é a comprovação da legalidade dos atos da Administração Pública, bem como o cumprimento das metas previstas no PPA.

Os três geram matéria-prima para o Relatório da Ação Governamental, em particular informação.

Objetivos da avaliação:

1 – Prestar contas à sociedade: a avaliação anual fornece informações qualificadas sobre o desempenho dos programas, ampliando a transparência;

2 – Auxiliar a tomada de decisão: quando conectada aos processos reais decisórios, proporciona informações úteis à melhoria da qualidade da gestão;

3 – Aprimorar a gestão: avaliar significa comparar o esforço de implementação com a demanda e satisfação do público-alvo, adequando os programas à expectativa da sociedade em relação ao setor público;

4 – Promover o aprendizado: a avaliação amplia o conhecimento dos gerentes e suas equipes sobre o programa quanto a resultados, concepção, implementação e satisfação do público-alvo.

Componentes da avaliação:

Resultados do programa – observar a variação dos indicadores. É desejável também coletar informações qualitativas.

Concepção – o problema que gerou o programa pode sofrer alterações. Cabe reanalisá-lo quanto às suas características, intensidade, amplitude, urgência e tendência de agravamento ou atenuação. Deve-se considerar também a pertinência, consistência, focalização (regionalização, público-alvo, período) e suficiência das ações.

Implementação – considerar os recursos colocados à disposição do gerente, a articulação com o Plano de Trabalho Anual e as restrições que afetaram o desempenho do programa.

O Relatório da Ação Governamental é um instrumento para subsidiar a Assembléia Legislativa no processo de alocação de recursos, baseado no critério de desempenho e resultado dos programas, visando à melhoria do gasto público.

Referência para apreciação dos projetos de lei dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA).

O relatório é composto de duas partes:

1 – Avaliação do cenário fiscal, sócio-econômico e ambiental: elaborado pela SEPLAN e tem com ênfase a evolução dos indicadores e uma comparação entre o cenário utilizado na formulação do PPA, da LDO 2004 e a situação atual.

Avaliação dos programas: tarefa de cada secretaria responsável pelo programa. Os gerentes deverão usar o módulo do SIGPlAN denominado Relatório da Ação Governamental. Este tem por objetivo apresentar os resultados alcançados pelos programas durante a sua execução no exercício de 2004, com ênfase nas metas físicas de cada projeto/atividade que compõem o programa.

É entregue pelo Governador a Assembléia Legislativa em sua sessão de abertura anual.

Avaliação do cenário fiscal – analisa a execução orçamentária e as metas fiscais apresentado os resultados obtidos com as metas de receitas não-financeiras, despesas não-financeiras, resultado primário, resultado nominal e montante da dívida. Responsabilidade da SEPLAN.

Traz a demonstração e análise da execução orçamentária da receita e da despesa pública do Estado de forma consolidada (em relação à previsão inicial e suas alterações, além dos valores empenhados, liquidados e pagos).

1 – Demonstração e análise das metas fiscais;

2 – Demonstração e análise da receita pública;

3 – Demonstração e análise da despesa pública.

1º – Seleção do programa

2º – Indicador:

Descrição – forma da apresentação

Periodicidade – frequência da apuração

Índices inicial, final e atual – valores para o início, o final do período de implementação do PPA e o último valor apurado (com data).

3º - O quadro de realização financeira do programa é apenas informativo para que o usuário tenha à disposição os recursos de todas as ações que compõem o programa (dotação inicial, créditos adicionais/anulações e valor realizado).

4º - Transferência dos dados das ações sobre as quais o usuário tem acesso do SIDORFFI para o SIGPLAN.

5º - Em seguida o SIGPLAN transporta do SIDORFFI as ações que o usuário tem acesso.

6º - O usuário escolhe a ação pela qual é responsável.

O SIGPLAN carrega os seguintes dados:

1 – Descrição e tipo de ação;

2 – Órgão responsável pela ação;

3 – Objetivo específico da ação;

4 – Descrição da meta física;

5 – Unidade de medida da meta física;

6 – Quantidade da meta física estimada na LOA 2004.

7 – Quantidade final da meta física (após alterações).

6.2 – O usuário deverá informar meta física regionalizada.

6.3 – O SIGPLAN carrega automaticamente os seguintes dados:

1 – Percentual realizado da meta física em relação ao seu valor atual;

2 – Valor orçamentário previsto na LOA para a ação;

3 – Valor orçamentário previsto após as suplementações e anulações;

4 – Valor realizado;

5 - % dos recursos financeiros liquidados em relação ao valor orçamentário atual.

O órgão deverá elaborar o relatório de todos os programas de sua responsabilidade, inclusive programa de apoio administrativo, programa de previdência e operações especiais.

7º – Quadro da análise da execução física, orçamentária e financeira da ação: o órgão responsável pela ação elabora uma análise da execução física, orçamentária e financeira, justificando o cumprimento das metas e execução financeira.

8º – Avaliação do programa – deverá demonstrar o que mudou em relação ao problema para o qual o programa estava orientado para resolver; os indicadores selecionados e seu comportamento no período. Para tanto é interessante mostrar resultados quantitativos e qualitativos considerando cobertura de atendimento, acesso aos serviços e resolutividade, satisfação do usuário; impacto na sociedade.

No quadro “avaliação de resultados e da execução do programa” deve ser explicado de forma sucinta (50 linhas) como ocorreu a execução do programa em 2004, considerando os seguintes aspectos:

As principais oportunidades e dificuldades encontradas no período que contribuíram para o alcance ou não dos objetivos;

Os recursos orçados no programa foram realizados no mesmo (remanejamento)?

Indicar os resultados/impactos do programa para seu público-alvo, tendo em vista o problema proposto;

Os recursos materiais e infra-estrutura são adequados para execução do programa?

Há algum mecanismo no órgão responsável pelo programa para o monitoramento sobre o desempenho físico das ações que compõem o programa?

Alguma avaliação de satisfação dos usuários/beneficiários em relação à execução do programa é realizada?

Outros aspectos devem ser considerados como mudanças na gestão interna do programa; alterações na política setorial; e contingenciamento.

Outras restrições encontradas na execução do programa:

Administrativas: procedimentos de ordem burocrática, relativos à tramitação de documentos, desempenho operacional, capacitação insuficiente da equipe executora ou gestora, estrutura organizacional inadequada, elaboração/assinatura de contratos.

Ambientais: impedimentos decorrentes da não renovação/obtenção de licenciamento ambiental ou paralisação de obra, por problemas relativos dos estudos ambientais (EIA/RIMA), à negociação de compensações ambientais, ao posicionamento de órgãos específicos (FUNAI, IPHAN, OEMA´S), à objeção do Ministério Público ou de organizações ambientalistas, etc;

Financeira: problemas referentes a repasse de recursos; atraso, liberação parcial ou não liberação de recursos financeiros para pagamento de fornecedores e cumprimento de convênios; fluxo de recursos incompatível com a demanda do programa e/ou ações.

Institucionais: organização inadequada do órgão para a gestão por programas; posicionamento institucional inadequado do programa e conflitos de interesses entre as organizações envolvidas;

Judiciais: interrupção provocada por imposições decorrentes de ações judiciais ou deliberações de órgão institucional encarregado de zelar pelo gasto de recursos públicos;

Orçamentárias: dotação insuficiente para a execução do programa; contingenciamento; dificuldade de obtenção de créditos adicionais;

Políticas: problemas decorrentes de natureza política; dificuldades de aprovação legislativa; alterações na ordem de prioridade por decisão política;

Técnicas: problemas imprevistas de ordem técnica que provocam atrasos no andamento do programa.

Quadro de análise da SEPLAN – local de registro das análises e das recomendações do responsável pelo órgão na SEPLAN. Aborda os seguintes itens:

Alterações propostas no relatório que o órgão deverá revisar;

Comentário sobre a qualidade do indicador selecionado;

Análise da coerência das ações;

Análise da consistência das metas realizadas com relação à execução orçamentária;

Análise da aderência do programa ao problema;

Recomendações para a revisão do programa.

Atividades de responsabilidade das coordenações de políticas públicas:

Checar os atributos de todos os programas: indicadores, ações correspondentes, metas físicas, etc;

Verificar junto aos órgãos qual é a meta física de maior importância (o SIGPLAN carrega apenas uma);

Agendar e organizar as reuniões de capacitação dos órgãos;

Fazer a capacitação;

Acompanhar a elaboração do relatório e seu lançamento no SIGPLAN;

Fazer a análise da SEPLAN.

O período de 2000-2002 foi substantivo para a consolidação do modelo de planejamento e gestão proposto pelo PPA. A atuação do Programa Gestão do Plano Plurianual foi orientada pelos resultados dos ciclos realizados de avaliação anual, pelos resultados das pesquisas com as partes interessadas no sucesso do programa, tais como: gerentes de programa, dirigentes dos órgãos do ciclo de gestão, secretários estaduais de planejamento e pelo estudo realizado por técnicos do Banco Mundial no ano de 2001.

Tendo em conta este período de análise, os principais resultados obtidos foram:

Difusão do modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão, por meio da capacitação de técnicos do Governo Federal e dos Governos Estaduais e Municipais;

Fortalecimento da LDO - Anexo de Metas e Prioridades, como instrumento de priorização da atuação Governamental;

Implantação do Gerenciamento Intensivo, com controle de fluxo para os programas estratégicos;

Implantação da Programação Plurianual Físico Financeira - PPF como prática contínua do ciclo de gestão governamental;

Fortalecimento da capacidade de controle do desempenho físico do Governo Federal e do monitoramento dos programas de Governo com a institucionalização do Sigplan, na medida em que é a referência para elaboração do Balanço Geral da União, do Relatório Anual de Avaliação do PPA e da Mensagem Presidencial;

Consolidação de rotina anual de Avaliação abrangente dos programas e do Plano Plurianual;

Consolidação do processo integrado de revisão anual do PPA e de elaboração dos orçamentos; e

Implantação de metodologia de planejamento territorial para orientar a atuação governamental.

Não obstante o programa ter sofrido cortes significativos no exercício de 2002 .....

As iniciativas que sofreram alguma descontinuidade foram:

As agendas setoriais não puderam ser seguidas pela equipe do programa .............

Não foi possível realizar uma análise mais detalhada e profunda de um conjunto restrito de programas .........

Não houve condições para uma ação estruturada para melhor apoiar o gerenciamento dos programas ............

Não se realizou a prospecção setorial de temas estratégicos para ação governamental, tais como ...............

O apoio ao desenvolvimento de sistemas gerenciais de programas selecionados ficou aquém do previsto ..........

Não foi realizada, no ano de 2002, a programação plurianual físico-financeira.

A disseminação das boas práticas de avaliação ...........

Essas lacunas prejudicaram a implementação do modelo, pois são rotinas inovadoras ..............

Muito embora o registro relativo ao desempenho físico dos programas tenha crescido em relação ao ano de 2000, passando de 37% para 49%, em dezembro de 2001, a meta de controle físico sobre ações orçamentárias, em torno de 60%, ficou aquém do esperado.

Outro aspecto ainda pouco trabalhado refere-se à qualidade das informações, que poderá ser mais bem equacionado em 2003.

Apesar dos esforços junto aos Ministérios setoriais, com vistas à adequação e conciliação entre a gestão por departamentos e funções e a gestão dos programas por resultados ...........

O Programa nasceu da necessidade de revisão dos instrumentos de gestão da Administração Pública, em especial, as funções de planejamento, orçamento e gestão, em face das transformações pelas quais passa o Estado Brasileiro ......

Como principais causas identificadas do problema, podemos citar:

ausência de instrumento que assegure que o processo alocativo orçamentário anual espelhe as mudanças pretendidas no médio e longo prazos;

pouca transparência quanto à alocação de recursos públicos;

regionalização do processo, que reflete a incapacidade do governo de planejar suas ações de acordo com as necessidades e especificidades locais;

ausência de controles gerenciais da atuação governamental, com desperdícios de recursos e poucos resultados; falta de responsabilização pela atuação governamental; e ausência de práticas de desenvolvimento sustentável no planejamento e na gestão pública.

Programa possui uma concepção relativamente adequada para atingir o objetivo proposto. Ainda assim, seria necessário, conforme foi recomendado no relatório anual de avaliação do exercício 2002, a inclusão de algumas ações relevantes .......

Considerando todo período de 2000 a 2002, somente no ano 2002, o Programa sofreu um contingenciamento que provocou um alongamento do prazo de execução do projeto Estudo para o Aperfeiçoamento do Modelo de Gestão do Plano Plurianual. No entanto ..........

É recomendável, para o próximo ciclo, que seja realizado um esforço mais intensivo e adequado ao desenvolvimento das competências organizacionais e individuais necessárias ao desenvolvimento das atividades no âmbito do Programa.

Para o próximo ciclo do PPA, recomenda-se o aprofundamento da base teórica dos cursos oferecidos e, também, a definição de uma agenda de pesquisas sobre o modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão ....

Modelo 1 – Relatório Analítico das Ações por Programa

Quem tem acesso: Os responsáveis por programas e técnicos da SEPLAN.

Para que serve: Subsidiar o responsável pelo programa na análise e elaboração do relatório da Avaliação dos Programas e das Ações.

O relatório modelo 1 irá trazer todos os atributos do programa, tais como, nome do programa, órgão responsável, objetivo, indicadores, quadro da realização financeira e todas as ações que o compõem.

Modelo 2 – Protocolo de entrega

Quem tem acesso: Os responsáveis por programas.

Para que serve: Comprovante de que enviou à SEPLAN o relatório da avaliação dos programas e das ações, evitando a impressão do relatório com todas as ações e programas do governo.

Modelo 3 – Relatório estatístico da execução financeira e física

Quem tem acesso: Técnicos da SEPLAN.Para que serve: Subsidiar a elaboração do relatório da Análise da situação fiscal, sócio-econômica e ambiental ao Estado.O relatório modelo 3 é uma estatística da execução financeira e física das ações que possibilitará o conhecimento da percentagem do alcance das metas físicas em relação às metas programadas e dos recursos aplicados em relação aos recursos orçados.Esta taxa será mensurada no escopo de um programa e do conjunto de programas de um órgão. Os programas e órgãos receberão notas conforme escala abaixo:·        Ótimo - acima de 90%·        Bom - 60 a 89%;·        Regular – 40 a 59%;·        Insatisfatório – abaixo de 40%;

Modelo 4 – Relatório da Avaliação dos programas e das ações

Quem tem acesso: Técnicos da SEPLAN.

Para que serve: Para ser entregue na Assembléia Legislativa e disponibilizado a sociedade.

O relatório modelo 4 é composto pelo programa como todos os atributos, ou seja, nome do programa, objetivo, órgão responsável, indicadores, quadro da realização financeira. Bem como os quadros da análise do programa: avaliação dos resultados da execução dos programas; indicadores, outros produtos entregues, recomendações e também o resumo das ações (descrição da ação, identificação do tipo de ação, órgão responsável pela ação, meta prevista, meta realizada, porcentagem de realização da meta, recursos orçamentários, previstos, realizados e porcentagem de liquidação dos recursos).

07/12 a 17/12 – continuação da capacitação dos órgãos sob responsabilidade das coordenações

13/12 a 14/01 – elaboração da análise das ações

17/01 a 21/01 – elaboração da avaliação do programa

24/01 a 28/01 – Análise da SEPLAN e recomendações

01/02 a 04/02 – Ajustes no órgão

09/02 a 11/02 - Consolidação/Tratamento gráfico

15/02 – Entrega do relatório da ação governamental na Assembléia Legislativa

Ação – conjunto de operações cujos produtos contribuem para os objetivos do programa. A ação pode ser um projeto ou atividade.

Atividade – conjunto de operações que se realizam de forma contínua e contribuem para a manutenção da ação governamental.

Indicador – quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das ações sobre o público-alvo (relação ou taxa).

Meta física – quantidade de bem/serviço que se deseja entregar num determinado prazo para um público-alvo.

Meta de resultado – objetivo do programa + indicador

Objetivo – expressa o resultado para o público-alvo, descrevendo a finalidade do programa.

Programa – articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum para solucionar um determinado problema (oportunidade, demanda).

Programa de apoio administrativo – inclui ações de natureza administrativa que não podem ser apropriadas nos programas finalísticos de de gestão de políticas públicas.

Programa de gestão de políticas públicas – inclui projetos/atividades relacionadas à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas.

Programa finalístico – resulta em bens/serviços ofertados à sociedade.

Público-alvo – população que possui em comum algum atributo, necessidade ou potencialidade e que pretende-se atingir com os resultados do programa.