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UNIVERSIDADE MUNICIPAL DE SO CAETANO DO SUL PR-REITORIA DE PS-GRADUAO E PESQUISA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO DOUTORADO

FRANCISCO MIRIALDO CHAVES TRIGUEIRO

A GOVERNANA NAS POLTICAS PBLICAS DE ATENO AO IDOSO: UM

ESTUDO EM DUAS CAPITAIS BRASILEIRAS

SO CAETANO DO SUL SP

Abril de 2017

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FRANCISCO MIRIALDO CHAVES TRIGUEIRO

A GOVERNANA NAS POLTICAS PBLICAS DE ATENO AO IDOSO: UM

ESTUDO EM DUAS CAPITAIS BRASILEIRAS

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Municipal de So Caetano do Sul como requisito parcial para a obteno do ttulo de Doutor em Administrao. rea de concentrao: Gesto e Regionalidade

Orientador: Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani

SO CAETANO DO SUL SP

Abril de 2017

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FICHA CATALOGRFICA

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Reitor da Universidade Municipal de So Caetano do Sul

Prof. Dr. Marcos Sidnei Bassi

Pr-reitora de Ps-graduao e Pesquisa

Prof. Dra. Maria do Carmo Romeiro

Gestora do Programa de Ps-graduao em Administrao

Prof . Dra. Raquel da Silva Pereira

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Tese defendida e aprovada em ___/_____/_____ pela Banca

Examinadora constituda pelos professores:

Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani (orientador - USCS)

Prof. Dr. Joao Batista Pamplona (USCS)

Prof. Dr. Leandro Campi Prearo (USCS)

Prof. Dra. Gabriela Spanghero Lottta (UFABC)

Prof. Dra. Vania Barbosa do Nascimento (FMABC)

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SUMRIO

LISTA DE QUADROS .......................................................................................... ....13 LISTA DE TABELAS............................................................................................ ....15 LISTA DE FIGURAS ............................................................................................ ....25 RESUMO .............................................................................................................. ....29 ABSTRACT .......................................................................................................... ....31 CAPTULO 1: INTRODUO .............................................................................. ....33 1.1 Contextualizao ....................................................................................... ....33 1.2 Territrios da Pesquisa ............................................................................. ....40 1.3 Definio do Problema de Pesquisa ........................................................ ....44 1.4 Objetivos, Hiptese e Contribuies ...................................................... ....44 1.5 Relevncia, Justificativa e Delimitao ................................................... ....45 CAPTULO 2: FUNDAMENTAO TERICA .................................................... ....47 2.1 Polticas Pblicas ...................................................................................... ....47 2.1.1 Conceitos e Fundamentaes de Polticas Pblicas .......................... ....47 2.1.2 Polticas Pblicas Integradas .............................................................. ....55 2.1.3 Descentralizao e Municipalizao de Polticas Pblicas no Brasil .. ....61 2.2 Gesto do Territrio, Governana Pblica e Arranjos Institucionais .... ....68 2.2.1 Territrio e Gesto do Territrio ........................................................... ....69 2.2.2 Governana Pblica e seus Desafios Contemporneos ...................... ....73 2.2.2.1 Conceitos e Estudos sobre Governana Pblica ..................... ....74 2.2.2.2 Atores Participantes ................................................................. ....79 2.2.2.3 Coordenao e Articulao na Governana Pblica ................ ....87 . 2.2.3.4 Estruturas de Governana Pblica .......................................... ....92 2.2.2.5 Conselhos Setoriais e de Direitos ............................................ ....93 2.2.3 Novos Arranjos Institucionais ............................................................... ....96 2.3 Mudana Demogrfica e as Polticas Pblicas de Ateno ao Idoso . ....102 2.3.1 Envelhecimento, Longevidade e a Condio do Idoso ..................... ....102 2.3.2 A Terceira Idade e seus Desdobramentos ........................................ ....108 2.3.3 Legislao, Programas Brasileiros e Experincias Internacionais no Contexto das Polticas Pblica da Populao Idosa ........................................... ....110 2.3.4 Caractersticas e Perspectivas de Integrao das Polticas do Idoso ....122 2.4 Sntese Conceitual .................................................................................... ....134 CAPTULO 3: PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ................................... ....136 3.1 Quadro Norteador da Pesquisa Emprica ................................................. 136 3.2 Mtodo Qualitativo de Pesquisa ............................................................ ....137 3.3 Tipo de Pesquisa: estudo de casos .......................................................... 137 3.4 Sujeitos da Pesquisa .............................................................................. ....138 3.5 Coleta de Dados ...................................................................................... ....140 3.6 Tratamento e Anlise dos Dados .......................................................... ....142 3.7 Operacionalizao para Alcance dos Objetivos .................................. ....144

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CAPTULO 4: APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS........ ... ....147 4.1 Descrio dos Municpios: Joo Pessoa e Cuiab .............................. ....147 4.1.1 Caractersticas Histricas, Populacionais e Socioeconmicas ......... ....147 4.1.2 Mudanas Demogrficas nos Territrios Estudados ........................ ....153 4.1.3 Anlise do Territrio: Regies, Municpios, Distritos, Bairros ........... ....164 4.1.4 Estrutura Governamental e Administrativa ....................................... ....172 4.2 Estrutura Administrativa e Funcional .................................................... ....175 4.2.1 Secretaria de Desenvolvimento Social (Joo Pessoa) e Secretaria de Assistncia Social e Desenvolvimento Humano (Cuiab) ................................... ....175 4.2.2 Secretarias de Sade de Joo Pessoa e Cuiab ............................. ....180 4.2.3 Conselhos de Direitos ...................................................................... ....184 4.3 Conselhos de Direitos da Pessoa Idosa ................................................ ....189 4.3.1 Municpios de Joo Pessoa e Cuiab .............................................. ....190 4.3.1.1 Descrio Histrica Legal e Estrutura Administrativa ........... ....190 4.3.1.2 Representao Governamental e da Sociedade Civil .......... ....194 4.3.1.3 Atribuies dos Conselhos nas Polticas Pblicas do Idoso . ....203 4.3.2 Estados da Paraba e de Mato Grosso ............................................. ....204 4.3.3 Conselho Nacional dos Direitos do Idoso ......................................... ....209 4.4 Polticas, Programas, Projetos e Aes de Ateno ao Idoso nos Municpios .......................................................................................................... ....211 4.4.1 Legislao e o Atendimento aos Direitos do Idoso ........................... ....211 4.4.4.1 Leis e Decretos Federais ...................................................... ....212 4.4.4.2 Leis e Decretos Estaduais: Paraba e Mato Grosso ............. ....216 4.4.4.3 Leis Municipais: Joo Pessoa e Cuiab ............................... ....218 4.4.2 Concepo e Execuo: rgo principal, articulao intersetorial e interfederativa, e atores participantes ................................................................. ....225 4.4.3 Gesto de Territrios nas Polticas Pblicas .................................... ....291 4.4.3.1 Polticas Pblicas de Assistncia Social .............................. ....297 4.4.3.2 Polticas Pblicas de Sade ................................................ ....306 4.4.4 Repercusso das Polticas Junto aos Municpios Circunvizinhos .... ....320 4.4.5 Institucionalizao e Legitimao ..................................................... ....322 4.5 Governana nas Polticas Pblicas nos Municpios ........................ ....325 4.5.1 Atores Estatais, Paraestatais e No Estatais Presentes no Arranjo de Governana ......................................................................................................... ....326 4.5.2 Dimenses Condicionantes Configurao e Funcionamento da Estrutura de Governana .................................................................................... ....339 4.6 Proposio do Modelo Conceitual de Governana no Processo de Desenvolvimento de Polticas Pblicas para a Populao Idosa ................. ....346 4.7 Categorias de Anlise: uma sntese dos resultados ............................ ....349 CAPTULO 5: CONSIDERAES FINAIS ........................................................ ....352 REFERNCIAS ................................................................................................... ....359

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APNDICES ....................................................................................................... ....384 1. Roteiro de Entrevista com Gestores, Tcnicos e Implementadores ............ ....384 2. Roteiro de Entrevista com Conselho Municipal do Idoso ............................ ....385 3. Roteiro de Entrevista com Representantes Governamentais e No Governamentais no Conselho Municipal do Idoso ............................................. ....386 4. Roteiro de Entrevista com Outros Atores .................................................... ....387 5. Carta de Encaminhamento aos Entrevistados ............................................. ....388 6. Carta de Apresentao do Pesquisador Prefeitura de Joo Pessoa - PB ....389 7. Carta de Apresentao do Pesquisador Prefeitura de Cuiab - MT ......... ....390 8. Autorizao da Prefeitura de Joo Pessoa para Realizao da Pesquisa .. ....391 9. Autorizao da Prefeitura de Cuiab para Realizao da Pesquisa ............ ....394 ANEXOS ............................................................................................................. ....396 1. Lei Municipal de Joo Pessoa PB: n. 9373, de 29 de dezembro de 2000 ....396 2. Lei Municipal de Joo Pessoa PB: n. 12.365, de 29 de maio de 2012 ..... ....398 3. Lei Municipal de Cuiab MT: n. 3.162, de 16 de julho de 1993 ................ ....400 4. Lei Municipal de Cuiab MT: n. 6.059, de 4 de maio de 2016 .................. ....402

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Atores Envolvidos em cada Fase do Ciclo das Polticas Pblicas ..... ....85 Quadro 2 Arranjos Institucionais versus Novos Arranjos Institucionais ............ ....100 Quadro 3 Leis, Decretos e Portarias do Governo Federal dirigidos ao Idoso... ....111 Quadro 4 Polticas e Programas Brasileiros de Ateno ao Idoso ................... ....115 Quadro 5 Experincias Internacionais no Campo das Polticas Pblicas para o Idoso ................................................................................................................... ....118 Quadro 6 Sntese Conceitual .......................................................................... ....135 Quadro 7 Abordagens Tericas que Embasam o Estudo Emprico ................. ....136 Quadro 8 Sujeitos da Pesquisa ....................................................................... ....139 Quadro 9 Operacionalizao para o Alcance dos Objetivos ........................... ....145

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Populao Brasileira (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 .... ....34

Tabela 2 Populao Idosa das Capitais Brasileiras: Censo 2010 ...................... ....43 Tabela 3 Caractersticas Populacionais de Joo Pessoa IBGE 2010 ........... ....147 Tabela 4 Populacional Residente, por Grupo de Idade, de Joo Pessoa ........ ....148 Tabela 5 Rendimento Domiciliar Joo Pessoa IBGE 2010 ........................ ....148 Tabela 6 Indicadores Socioeconmicos de Joo Pessoa PNUD Atlas 2013 ....149 Tabela 7 Indicadores sobre Trabalho da Populao de 18 anos ou mais Joo Pessoa PNUD Atlas 2013 ................................................................................ ....149 Tabela 8 Caractersticas Populacionais de Cuiab IBGE 2010 .................... ....150 Tabela 9 Populao Residentes, por Grupo de Idade - Cuiab ....................... ....150 Tabela 10 Rendimento Domiciliar Cuiab IBGE 2010 ............................... ....150 Tabela 11 Indicadores Socioeconmicos de Cuiab PNUD Atlas 2013 ....... ....151 Tabela 12 Indicadores sobre Trabalho da Populao de 18 anos ou mais Cuiab PNUD Atlas 2013 ............................................................................................. ....151 Tabela 13 Comparativo das Caractersticas de Joo Pessoa e Cuiab .......... ....152 Tabela 14 Populao Nordeste (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 ....153 Tabela 15 Pop. da Paraba (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010....... ....153 Tabela 16 Pop. de Joo Pessoa (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010....153 Tabela 17 Estrutura Etria da Populao de Joo Pessoa: Censos 1991, 2000 e 2010 .................................................................................................................... ....154 Tabela 18 Pop. Centro-Oeste (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 .... ...156 Tabela 19 Pop. Mato Grosso (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010.... ....156 Tabela 20 Pop. Cuiab - MT (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 .... ....156 Tabela 21 Estrutura Etria da Pop. de Cuiab: Censos 1991, 2000 e 2010.... ....157 Tabela 22 Comparativo da Mudana Demogrfica: Joo Pessoa x Cuiab .... ....159 Tabela 23 IDH-M do Brasil (1991-2010) .......................................................... ....160

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Tabela 24 IDH-M da Regio Nordeste (1991-2010) ......................................... ....160 Tabela 25 IDH-M do Estado da Paraba (1991-2010) ...................................... ....161 Tabela 26 IDH-M do Municpio de Joo Pessoa - PB (1991-2010) .................. ....161 Tabela 27 IDH-M da Regio Centro Oeste (1991-2010) .................................. ....162 Tabela 28 IDH-M do Estado de Mato Grosso (1991-2010) .............................. ....162 Tabela 29 IDH-M do Municpio de Cuiab - MT (1991-2010) ........................... ....163 Tabela 30 Populao (Geral e Idosos) dos Municpios da Microrregio de Joo Pessoa: Censo 2010 ........................................................................................... ....166 Tabela 31 Populao (Geral e Idosos) dos Municpios da Microrregio de Cuiab: Censo 2010 ......................................................................................................... ....169 Tabela 32 Distritos e Subdistritos de Cuiab...................................................... ..170 Tabela 33 Comparativo da Territorialidade nos Municpios de Joo Pessoa e Cuiab ................................................................................................................... ..171 Tabela 34 rgos Pblicos, Coordenadorias e Secretarias: Joo Pessoa ........ ..172 Tabela 35 rgos Pblicos, Coordenadorias e Secretarias: Cuiab ................. ..173 Tabela 36 Comparativo Estrutura Governamental e Administrativa: Joo Pessoa e Cuiab ................................................................................................................... ..174 Tabela 37 Principais rgos da Estrutura da SEDES JOO PESSOA .......... ..177 Tabela 38 Unidades Pblicas de Sade da SMS JOO PESSOA ................. ..182 Tabela 39 Unidades Pblicas de Sade da SMS CUIAB.............................. ..184 Tabela 40 Conselhos de Direitos: SEDES/JOO PESSOA;SMASDH/CUIAB ..185 Tabela 41 Representantes dos Conselhos Municipais de Assistncia Social: JOO PESSOA e CUIAB .............................................................................................. ..186 Tabela 42 Representantes dos Conselhos Municipais de Sade: JOO PESSOA e CUIAB ................................................................................................................. ..189 Tabela 43 Comparativo dos Conselhos de Direitos do Idoso: Joo Pessoa e Cuiab ................................................................................................................... ..193 Tabela 44 Composio dos Representantes do Conselho Municipal dos Direitos do Idoso: Joo Pessoa ............................................................................................... ..196

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Tabela 45 Composio dos Representantes do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa: Cuiab ......................................................................... ..198 Tabela 46 Comparativo dos Representantes do Conselho do Idoso: Joo Pessoa e Cuiab .................................................................................................................. ..202 Tabela 47 Composio dos Representantes do Conselho Estatual dos Direitos da Pessoa Idosa: Estado da Paraba ........................................................................ ..205 Tabela 48 Composio dos Representantes do Conselho Estatual dos Direitos da Pessoa Idosa: Estado de Mato Grosso................................................................. ..207 Tabela 49 Comparativo dos Conselhos Estaduais de Direitos da Pessoa Idosa: Paraba e Mato Grosso ......................................................................................... ..208 Tabela 50 Composio dos Representantes do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso ..................................................................................................................... ..210 Tabela 51 Principais Direitos Garantidos no Estatuto do Idoso ......................... ..212 Tabela 52 Organizao da Assistncia Social ................................................... ..215 Tabela 53 Legislao do Estado da Paraba na Defesa dos Direitos do Idoso . ..216 Tabela 54 Legislao do Est. de Mato Grosso na Defesa dos Direitos do Idoso..218 Tabela 55 Legislao do Municpio de Joo Pessoa na Defesa dos Direitos do Idoso ..................................................................................................................... ..219 Tabela 56 Legislao do Municpio de Cuiab na Defesa dos Direitos do Idoso..222 Tabela 57 Polticas, Programas, Projetos e Aes de Atendimento ao Idoso: Joo Pessoa .................................................................................................................. ..234 Tabela 58 Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) para Idosos - Joo Pessoa ........................................................................................... ..236 Tabela 59 Atividades para Idosos nos Centros de Referncia da Cidadania em Joo Pessoa ......................................................................................................... ..243 Tabela 60 Instituies de Longa Permanncia para Idosos Joo Pessoa ...... ..247 Tabela 61 Polticas, Programas, Projetos e Aes de Atendimento ao Idoso: Cuiab .................................................................................................................. ..261 Tabela 62 Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) para Idosos - Cuiab ..................................................................................................... ..261 Tabela 63 Instituies de Longa Permanncia para Idosos (ILPI) Cuiab ..... ..266

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Tabela 64 Caractersticas e Atividades dos Centros de Convivncia de Idosos (CCI) - Cuiab ....................................................................................................... ..268 Tabela 65 Planejamento da Distribuio da Caderneta de Sade da Pessoa Idosa nas Regionais de Sade em Cuiab ..................................................................... ..278 Tabela 66 Comparativo das Polticas, Programas, Projetos e Aes de Atendimento ao Idoso: Joo Pessoa e Cuiab...................................................... ..286 Tabela 67 Regies Administrativas (e Bairros) de Joo Pessoa e Cuiab ........ ..293 Tabela 68 Distribuio Territorial dos CRAS em Joo Pessoa .......................... ..295 Tabela 69 Parmetros de Referncia para Definio do N de CREAS, considerando o Porte do Municpio ...................................................................... ..297 Tabela 70 Distribuio Territorial dos CREAS em Joo Pessoa ....................... ..298 Tabela 71 Distribuio Territorial dos Centros de Referncia da Cidadania (CRCs) em Joo Pessoa ................................................................................................... ..300 Tabela 72 Distribuio Territorial dos CRAS em Cuiab ................................... ..301 Tabela 73 Distribuio Territorial dos CREAS em Cuiab ................................ ..303 Tabela 74 Distribuio Territorial dos Centros de Convivncia de Idosos em Cuiab .................................................................................................................. ..304 Tabela 75 Comparativo da Gesto Territorial nas Unidades de Assistncia Social - Joo Pessoa e Cuiab .......................................................................................... ..306 Tabela 76 Distribuio dos Bairros por Distritos Sanitrio de Sade em Joo Pessoa ................................................................................................................. ..306 Tabela 77 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Especializada (Mdia e Alta Complexidades) em Joo Pessoa ........................... ..309 Tabela 78 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Bsica em Joo Pessoa ......................................................................................................... ..311 Tabela 79 Distribuio Territorial do Projeto Joo Pessoa Vida Saudvel ......... ..312 Tabela 80 Distribuio Territorial dos Grupos de Convivncia da Secretaria de Sade de Joo Pessoa ......................................................................................... ..313 Tabela 81 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Especializada (Mdia e Alta Complexidades) em Cuiab .................................... ..315 Tabela 82 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Bsica em Cuiab .................................................................................................................. ..317

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Tabela 83 Comparativo da Gesto Territorial nas Unidades de Sade de Joo Pessoa e Cuiab .................................................................................................. ..318 Tabela 84 Tipologia dos Atores que Compem o Arranjo de Governana nas Polticas Pblicas do Idoso em Joo Pessoa ....................................................... ..328 Tabela 85 Tipologia dos Atores que Compem o Arranjo de Governana nas Polticas Pblicas do Idoso em Cuiab ................................................................. ..334 Tabela 86 Comparativo entre os Atores no Arranjo de Governana Joo Pessoa e Cuiab ............................................................................................................... ..338 Tabela 87 Dimenses Condicionantes Configurao e Funcionamento da Estrutura de Governana nas Polticas Pblicas de Ateno ao Idoso ................ ..340 Tabela 88 Categorias de Anlise e o Alcance dos Objetivos do Estudo ........... ..350

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Evoluo da Populao Idosa no Brasil ............................................... ....35

Figura 2 Evoluo da Expectativa de Vida ao nascer no Brasil (1950-2014), em Anos ...................................................................................................................... ....36 Figura 3 Evoluo da Populao Idosa em Joo Pessoa PB (1991-2010) ..... ....41 Figura 4 Evoluo da Populao Idosa em Cuiab MT (1991-2010) .............. ....42 Figura 5 Evoluo da Expectativa de Vida na Regio Nordeste (1950-2010) .. ....155 Figura 6 Evoluo da Expectativa de Vida no Estado da Paraba (1980-2014)....155 Figura 7 Evoluo da Expectativa de Vida em Joo Pessoa (1991-2010) ....... ....156 Figura 8 Evoluo da Expect. de Vida na Regio Centro Oeste (1950-2010) ... ..158 Figura 9 Evoluo da Expect. de Vida Estado de Mato Grosso (1980-2014) .. ....158 Figura 10 Evoluo da Expectativa de Vida em Cuiab - MT (1991-2010) ...... ....159 Figura 11 IDHM Longevidade em Joo Pessoa - PB .................................... ....163 Figura 12 IDHM Longevidade em Cuiab - MT ............................................. ....163 Figura 13 Mapa da Paraba e suas Mesorregies ............................................ ....165 Figura 14 Mapa da Microrregio de Joo Pessoa ............................................ ....166 Figura 15 Mapa do Municpio de Joo Pessoa - PB ........................................ ....167 Figura 16 Mapa de Mato Grosso e suas Mesorregies .................................... ....168 Figura 17 Mapa da Microrregio de Cuiab ..................................................... ....169 Figura 18 Mapa do Municpio de Cuiab - MT ................................................. ....170 Figura 19 Estrutura Organizacional da SEDES JOO PESSOA .................. ....176 Figura 20 Estrutura Organizacional da SMASDH CUIAB ........................... ....178 Figura 21 Estrutura Organizacional da SMS JOO PESSOA ....................... ....181 Figura 22 Estrutura Organizacional da SMS CUIAB ................................... ....183 Figura 23 Fluxo do Servio de Atendimento e Proteo Especial no CREAS Joo Pessoa ................................................................................................................ ....239

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Figura 24 Fluxo do Servio de Atendimento e Proteo Especial no CREAS Cuiab ................................................................................................................ ....265 Figura 25 Estrutura Funcional da Diretoria de Ateno Bsica: Secretaria Municipal de Sade de Cuiab ........................................................................................... ....275 Figura 26 Mapa das Regies Administrativas e Abairramento de Cuiab ....... ....294 Figura 27 Mapa das Regies de Participao Popular no Oramento Participativo Joo Pessoa ....................................................................................................... ....299 Figura 28 Mapa dos Distritos Sanitrios de Joo Pessoa ................................ ....307 Figura 29 Rede de Ateno Pessoa Joo Pessoa ....................................... ....327 Figura 30 Fluxograma de Atendimento ao Idoso Vtima de Violncia em Joo Pessoa ................................................................................................................ ....319 Figura 31 Modelo Conceitual de Governana no Desenvolvimento de Polticas Pblicas de Atendimento ao Idoso ..................................................................... ....347

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A GOVERNANA NAS POLTICAS PBLICAS DE ATENO AO IDOSO: UM ESTUDO EM DUAS CAPITAIS BRASILEIRAS

RESUMO: Dados do Relatrio Mundial de Envelhecimento e Sade (OMS, 2015) mostram que pela primeira vez na histria, a maioria das pessoas tem expectativa de vida acima dos 60 anos. Uma criana nascida no Brasil em 2015 pode esperar viver 20 anos ou mais que uma criana nascida 50 anos atrs, implicando mudanas profundas na forma como essas pessoas possam viver e nas polticas pblicas. Dados do IBGE (2010) mostram que havia 20,5 milhes de idosos (10,79% da populao), e para 2030, a estimativa de atingir 41,5 milhes de habitantes (18% da populao). Quanto expectativa de vida, em 1980, a mdia dos brasileiros era de 62,7 anos, passando a 73,9 anos 2010, um incremento de 11,2 anos. Desse modo, no campo do envelhecimento populacional, as polticas pblicas so essenciais para garantir alm de aes afirmativas, programas e aes continuadas e implementadas pelos gestores pblicos, contemplando atividades relacionadas ao bem estar do idoso. A operacionalizao desse estudo impe a aplicao de recortes sob a tica territorial, optando por capitais brasileiras porque influenciam as decises polticas e o contexto socioeconmico para alm de seus limites administrativos e territoriais. Assim, foram escolhidos os municpios de Joo Pessoa, capital da Paraba, e Cuiab, capital de Mato Grosso, localizadas no Nordeste e Centro Oeste do territrio brasileiro e expectativa de vida de 74,9 anos e 75 anos, respectivamente. O objetivo da pesquisa caracterizar os arranjos institucionais presentes na estrutura de governana nas polticas pblicas dirigidas aos idosos, com a identificao dos atores participantes e das dimenses condicionantes sua configurao e funcionamento, nos municpios selecionados, tendo como marco temporal a promulgao do estatuto do idoso, em 2003, at 2016. A fundamentao terica contempla trs sees: Polticas Pblicas; Gesto do Territrio, Atores, Governana Pblica e Arranjos Institucionais; Mudana Demogrfica e as Polticas Pblicas de Ateno ao Idoso. Os procedimentos metodolgicos incluram o mtodo de pesquisa qualitativo, o tipo de pesquisa estudo de casos, a coleta de dados por meio de entrevistas semiestruturadas com diversas fontes de informao, sendo 53 em Joo Pessoa e 44 em Cuiab (total 97 entrevistados) e pesquisa documental, a anlise de contedo e tcnicas de mapeamento e triangulao de dados. Os resultados demonstram que a concepo de polticas ocorre por meio dos Conselhos do Idoso, Assistncia Social e Sade, Conferncias do Idoso e dos Ministrios, Secretarias Estaduais e Secretarias Municipais. Estas ltimas tambm se configuraram como as principais executoras das polticas, programas, projetos e aes, que totalizaram 22 em Joo Pessoa e 18 em Cuiab, sendo que as reas de Sade (referenciada no SUS) e Assistncia Social (referenciada no SUAS), contemplam a maior parte das polticas. A concluso da tese que so necessrios arranjos constitudos por atores estatais, paraestatais e no estatais, no conjunto e em torno de cada poltica, de modo a contemplar todas as reas que atendam s necessidades da pessoa idosa (por exemplo, sade, assistncia social, transporte), em uma ao intersetorial e interfederativa. Entretanto, a atuao dos atores na estrutura de governana est condicionada a seis dimenses: estrutural-administrativa e funcional, poltico-legal, econmico-financeira, informacional, institucional e scio demogrfica. Palavras-chave: Envelhecimento Populacional; Idoso; Polticas Pblicas; Arranjos Institucionais; Governana.

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GOVERNANCE IN PUBLIC POLICIES FOR ATTENTION TO THE ELDERLY: A STUDY IN TWO BRAZILIAN CAPITALS ABSTRACT: Data from the World Aging and Health Report (WHO, 2015) show that for the first time in history, most people have a life expectancy above 60 years. A child born in Brazil in 2015 can expect to live 20 years or more than a child born 50 years ago, implying profound changes in the way these people can live and in public policies. Data from IBGE (2010) show that there were 20.5 million elderly people (10.79% of the population), and by 2030, the estimate is to reach 41.5 million people (18% of the population). Regarding life expectancy, in 1980, the average of Brazilians was 62.7 years, to 73.9 years 2010, an increase of 11.2 years. Thus, in the field of population aging, public policies are essential to ensure, besides affirmative actions, programs and actions continued and implemented by public managers, contemplating activities related to the well-being of the elderly. The operationalization of this study imposes the application of cuts from a territorial perspective, opting for Brazilian capital because they influence political decisions and the socioeconomic context beyond its administrative and territorial limits. Thus, the municipalities of Joo Pessoa, capital of Paraba, and Cuiab, capital of Mato Grosso, located in the Northeast and Midwest of the Brazilian territory and life expectancy of 74.9 years and 75 years, respectively, were chosen. The objective of the research is to characterize the institutional arrangements present in the governance structure in the public policies addressed to the elderly, with the identification of the actors involved and the dimensions that determine their configuration and functioning, in the selected municipalities, with the time frame being the promulgation of the status of the In 2003, until 2016. The theoretical basis includes three sections: Public Policies; Territory Management, Actors, Public Governance and Institutional Arrangements; Demographic Change and the Public Policies of Attention to the Elderly. The methodological procedures included the qualitative research method, the type of research case study, the data collection through semi-structured interviews with several sources of information, being 53 in Joo Pessoa and 44 in Cuiab (total 97 interviewed) and documentary research, Content analysis and data mapping and triangulation techniques. The results demonstrate that the conception of policies occurs through the Councils of the Elderly, Social Assistance and Health, Conferences of the Elderly and Ministries, State Secretariats and Municipal Secretariats. The latter were also the main executors of the policies, programs, projects and actions, which totaled 22 in Joo Pessoa and 18 in Cuiab, and the areas of Health (referenced in the SUS) and Social Assistance (referenced in SUAS) include Most policies. The conclusion of the thesis is that arrangements made by state, parastatal and non-state actors are needed in the whole and around each policy, so as to cover all areas that meet the needs of the elderly (eg. health, social assistance, Transport), in an intersectorial and inter-federative action. However, the performance of the actors in the governance structure is conditioned by six dimensions: structural-administrative and functional, political-legal, economic-financial, informational, institutional and demographic. Keywords: Population Aging; Elderly people; Public policy; Institutional Arrangements; Governance.

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CAPTULO 1: INTRODUO

Este captulo aborda a contextualizao da pesquisa, a questo norteadora

do estudo, o objetivo geral e objetivos especficos, o recorte territorial do estudo

emprico, bem como a relevncia, a justificativa e delimitao do estudo.

1.1 Contextualizao

A Organizao Mundial da Sade (OMS) tem na questo do envelhecimento

um sensvel foco de ateno, tendo em vista a previso que o nmero de pessoas a

partir de 60 anos ir triplicar, dos 705 milhes em 2000 para quase 2 bilhes de

habitantes em 2050.

Dados do Relatrio Mundial de Envelhecimento e Sade (OMS, 2015)

mostram que pela primeira vez na histria, a maioria das pessoas tem expectativa

de vida acima dos 60 anos, com um ritmo de envelhecimento muito mais rpido que

no passado. Por exemplo, uma criana nascida no Brasil em 2015 pode esperar

viver 20 anos ou mais que uma criana nascida 50 anos atrs, implicando mudanas

profundas na forma como essas pessoas possam viver e nas polticas pblicas,

sobretudo, as relacionadas sade. Quanto mais as pessoas chegarem a idades

mais avanadas podero supostamente usar esse tempo em atividades como

estudos, investimento em nova carreira ou at mesmo na realizao de sonhos

antigos. Entretanto, deve-se salientar que para o idoso alcanar esses objetivos vai

depender da sua condio socioeconmica. O Relatrio ressalta ainda que as

polticas devam ser estruturadas de forma que permitam o maior nmero de pessoas

alcanarem trajetrias positivas e saudveis do envelhecimento, envolvendo todos

os nveis de governo.

No caso da populao brasileira observada, a partir dos anos 1980, a

Transio Demogrfica (KALACHE, VERAS e RAMOS, 1987; VERAS, 1991; WONG

e CARVALHO, 2006; ZANON, MORETTO e RODRIGUES, 2003), que corresponde

transio de um cenrio de alta fertilidade associada alta mortalidade, para um

contexto de baixa fertilidade combinada com a reduo na mortalidade. Nessa

conjuntura, h uma mudana na estrutura etria brasileira, ampliando-se o nmero

de pessoas adultas, e especialmente, de idosos.

Segundo o IBGE (2010) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica -, em

1950 no Brasil viviam, 2,6 milhes pessoas com 60 anos ou mais, alcanando essa

cifra em 2000, cerca de 14,5 milhes de pessoas. Ademais, em 2010, havia 20,5

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milhes de idosos, ou 10,79% da populao, e para 2030, a estimativa de atingir

41,5 milhes de habitantes, ou 18% da populao. Por outro lado, em 2030, a

proporo de crianas de 0 a 14 anos ser de 17,6% (ou 39,2 milhes), verificando

uma mudana de perfil da populao brasileira, em que os nmeros absolutos e

proporcionais de idosos sero superiores aos de crianas (SIMES, 2016).

Novos dados publicados pelo IBGE (SIMES, 2016) mostram que entre 2010

e 2050, a populao idosa vai triplicar, alcanando 66,5 milhes de pessoas (ou

29,3%). Esses resultados so corroborados pelo Relatrio Mundial de Sade e

Envelhecimento, da OMS (2015), em a populao idosa no Brasil ir crescer mais

rapidamente que a mdia internacional, at 2050. Enquanto o nmero absoluto de

idosos ir duplicar no mundo, a do Brasil quase triplicar. A proporo de idosos no

Brasil passar dos 12,5% (23 milhes), em 2015, para 30% (64 milhes) at a

metade do sculo XXI.

Nesse sentido, de acordo com o relatrio, o Brasil passar a ser considerada

uma nao envelhecida, de acordo com a classificao da OMS, quando a

populao formada por pelo menos 14% de idosos, o que j ocorre em pases

como Inglaterra, Canad e Frana. Em 2015, a populao mundial era composta por

900 milhes de idosos (ou 12,3% do total), proporo prxima ao caso brasileiro. A

expectativa que os idosos representem 21,5% da populao mundial em 2050.

Na Tabela 1 apresentam-se os dados populacionais do Brasil, no geral e dos

idosos, referentes aos Censos de 1991, 2000 e 2010, e na Figura 1 a evoluo da

populao idosa. Entre 1991 e 2010 a populao brasileira cresceu 29,92%,

enquanto a populao idosa obteve um acrscimo de 91,83%. Estimativa do IBGE

para 2015 aponta para a populao brasileira com 204 milhes de habitantes, sendo

25 milhes (ou 12,5%) de idosos.

Tabela 1 Populao Brasileira (Geral e de Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010.

ANO POPULAO BRASILEIRA POPULAO IDOSA % IDOSOS/POPULAO

1991 146.825.475 10.722.705 7,3% 2000 169.799.170 14.536.029 8,6% 2010 190.755.799 20.589.699 10,8% 2015* 204.450.649 25.556.449 12,5%

Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010, 2015). *Estimativa

Dados do IBGE mostram que em 2010, a populao idosa brasileira (20,6

milhes de habitantes) era composta por 44,5% de homens e 55,5% de mulheres.

Tendo como base a populao residente geral (190,7 milhes de habitantes), a

proporo de idosos do sexo masculino de 4,8% e do sexo feminino igual a 6,0%

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da populao total. J considerando a populao de homens (93.406.990 habitantes

ou 49%), 9,8% so idosos, enquanto na populao de mulheres (97.348.809

habitantes ou 51%) temos 11,7% de idosas.

Figura 1 Evoluo da Populao Idosa no Brasil

Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010, 2015)

Quanto expectativa de vida, em 1980, a mdia dos brasileiros era de 62,7

anos, passando aos 67,0 anos em 1991 e 70,4 anos, em 2000. Em 2010, a

esperana de vida ao nascer era de 73,9 anos, com um acrscimo de mais de 11

anos em relao a 1980. Para 2020, a estimativa que o indicador de expectativa

de vida chegue aos 76,1 anos (IBGE, 2010, 2012). E o aumento contnuo (Figura

2), conforme se pode observar nos dados dos Censos entre 1950 e 2010, e nas

estimativas dos ltimos anos: 2011 (74,1 anos), 2012 (74,6 anos), 2013 (74,9 anos)

e 2014 (75,2 anos), segundo o IBGE (2015). Entre 1950 e 2010, o aumento da

expectativa de vida no Brasil superou em termos absolutos a cifra de 30 anos. No

entanto, esse um dado geral, podendo variar de acordo com as regies e

municpios brasileiros.

O nmero de pessoas com 60 anos ou mais, no mundo, cresce a uma taxa de

2,6% ao ano, enquanto a populao total do planeta cresce 1,2% (FLIX, 2010).

Nas prximas dcadas, a proporo de idosos crescer mais rapidamente,

principalmente por causa do declnio da fertilidade, nos pases desenvolvidos e em

desenvolvimento (YENILMEZ, 2014). O ILC (Centro Internacional de Longevidade

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Brasil, 2015b) destaca outros fatos principais sobre o envelhecimento no Brasil: a

expectativa de vida aos 60 anos tambm est aumentando, passando de 16 anos

adicionais em 1980 para 21 anos adicionais em 2010; entre os indivduos bem

idosos tambm, pois em 2010 uma pessoa com 90 anos tinha uma expectativa de

vida adicional de mais 5 anos. Por seu turno, a taxa de fecundidade est em

declnio, j que em 1960 a mdia era de 6 filhos por mulher, atingindo apenas 1,2

filhos por mulher em 2012.

Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, o envelhecimento

populacional recente, se comparado a pases europeus, como Espanha e Gr-

Bretanha, o que torna esse processo ainda carente de anlises no que diz respeito a

estudos sobre a populao idosa, principalmente no campo das polticas pblicas.

Figura 2 Evoluo da Expectativa de Vida ao nascer, no Brasil, em Anos (1950-2014).

Fonte: IBGE (2010, 2015); entre 1950 e 2010, os dados so do Censo, e entre 2011 e 2014, so estimativas.

Estas estatsticas despertam novos questionamentos a respeito da linha de

corte na definio de idoso, atualmente em 60 anos nos pases em

desenvolvimento. Se a longevidade cresce, importante que a cincia discuta essa

conceituao, uma vez que o extrato populacional acima de 80 anos cada vez

maior. Esta discusso implicar nas polticas pblicas de ateno ao idoso, no

mercado de trabalho e na previdncia social. Nesse sentido, estudos j vm sendo

realizados com a incluso da chamada Quarta Idade (LASLETT, 1991; NETUVELLI

et al., 2006), que contempla as pessoas com idade acima de 80 anos.

23

A expanso do segmento de pessoas com 60 anos ou mais expressiva,

tornando a questo do envelhecimento saudvel relevante no debate cientfico e

governamental. Nesse sentido, vrios desafios foram colocados com foco no idoso,

tais como o fortalecimento de polticas pblicas que contemplem a preveno e

promoo da sade, a manuteno da independncia e a vida ativa, e a

manuteno e/ou melhora do nvel de qualidade de vida com o envelhecimento

(WHO, 2007).

Nesse contexto, de forma ampla, as polticas pblicas vm integrando a pauta

de debates, congressos e discusses no apenas de gestores pblicos e

especialistas, mas como objeto de estudo nas universidades, em funo da sua

relevncia para o desenvolvimento social, e tambm como afirmam Wu et al. (2014),

para a prosperidade econmica, equidade social, justia social e sustentabilidade

ambiental. No campo do envelhecimento populacional, as polticas pblicas so

essenciais para garantir alm de aes afirmativas, programas e aes continuadas

e implementadas pelos gestores pblicos, contemplando atividades relacionadas ao

bem estar do idoso na localidade onde vive.

Poltica pblica significa um sistema de decises pblicas que busca atingir

objetivos que mantenham ou modifiquem a realidade de um ou mais grupos sociais,

por meio de estratgias e recursos humanos, materiais, financeiros e administrativos

(SARAVIA, 2006). Esse sistema permevel a influncias internas, relacionadas ao

governo e instituies legalmente vinculadas, e externas, como os grupos de

interesse e movimentos sociais, entre outros atores (SOUZA, 2006).

Ainda conforme Souza (2006), a poltica pblica definida como um campo

multidisciplinar e holstico, em que o todo maior do que a soma das partes,

envolvendo diferentes indivduos, instituies, interaes, ideologias e interesses.

Para a autora, depois de formulada determinada poltica pblica, a mesma se

desdobra em planos, programas, projetos, aes e base de dados, sendo objeto de

estudos de diversas reas, entre as quais esto planejamento, gesto e cincias

sociais aplicadas, alm de economia, cincia poltica, antropologia e geografia.

Esse contexto torna aparente a existncia de intersetorialidade e

multidisciplinaridade das polticas pblicas, motivando uma exigncia de governana

pblica na estrutura administrativa e governamental, constituda por interesses

diversos presentes nos atores. Segundo Ronconi (2011), a governana pblica

articula as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e

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sociopoltica, e estabelece parcerias com a sociedade civil e organizaes para

solucionar problemas sociais.

As instituies so relevantes na governana pblica por permitir a

legitimao das aes, sendo necessria tambm a participao dos diversos atores

ou agentes de interesse. Para Gomide e Pires (2014), enquanto o ambiente

institucional est relacionado s regras gerais que definem o funcionamento dos

sistemas poltico, econmico e social, o arranjo institucional compreende as regras

especficas que os agentes ou atores definem nas relaes estabelecidas no mbito

poltico e social, delimitando quem est apto a participar do processo.

medida que se institui uma srie de mecanismos para envolvimento dos

atores no processo de formulao, implementao e governana de polticas

pblicas, e se ampliam os instrumentos de controle, participao e transparncia nas

decises pblicas, torna-se mais complexo o ambiente institucional para a

formulao, coordenao e execuo das polticas pblicas. So vrios os atores e

grupos de interesses a serem coordenados na execuo de uma poltica (GOMIDE e

PIRES, 2014), dentre os quais se destacam: burocratas, parlamentares e

organizaes da sociedade civil, o que vem a exigir um processo institucional de

governana.

Desse modo, alm de referir-se aos processos de como as organizaes so

administradas e controladas, a governana pblica deve tornar explcito o papel de

cada ator definindo os seus objetivos, responsabilidades, modelos de deciso e

rotinas (MATIAS-PEREIRA, 2010). A governana pode assegurar transparncia na

formulao e eficcia na implementao de polticas. Para Boschi (1999), na

relao dinmica entre os tomadores de deciso e as bases sociais e o sucesso de

determinada poltica que o conceito de governana se apresenta.

Outro elemento importante diz respeito integrao das polticas pblicas,

que Wu et al (2014) definem como sendo um processo constitudo de objetivos

complementares, sinrgicos e consistentes, envolvendo diferentes agentes e

setores. Assim, no campo das polticas pblicas de ateno ao idoso, tem-se como

pressuposto que, em cada poltica/programa/ao, a governana envolva mltiplos

temas de interesse pblico entre os quais esto educao, sade, incluso social e

cultura, impondo, portanto, relaes intersetoriais na programao e execuo das

polticas pblicas.

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A anlise do desenvolvimento de polticas pblicas, especialmente no Brasil,

adquire relevncia a partir das mudanas ocorridas nas instituies polticas

brasileiras aps 1988 (SOUZA, 2004), com maior empoderamento das comunidades

locais no processo decisrio sobre as polticas pblicas, com sua formulao e

implementao de polticas pblicas alinhadas ao processo de descentralizao e

municipalizao. Vale ressaltar que embora uma poltica pblica seja desenvolvida

em determinado municpio, o seu alcance territorial pode ir alm dos limites

municipais, alcanando outros pblicos e localidades em seu redor.

Nessa perspectiva, adquire substncia a anlise terica e emprica sobre

gesto de territrios. O territrio, na concepo de Finatto e Lenz (2012),

concebido a partir da ocupao de um espao, resultante de intencionalidades

convergentes ou divergentes sendo, portanto no homogneo, comportando em seu

interior grande diversidade de populao, atividades e formas de organizaes

coletivas. Llorens (2001) tambm compartilha a ideia conceitual de no

homogeneizao de territrio, caracterizado pela diversidade de atores territoriais.

Para Silva (2012), a abordagem territorial contempla determinada realidade regional,

socioeconmica e poltico-institucional, decorrente da interao de diversos agentes

e grupos de interesse.

O territrio, no contexto terico que se apresenta, passa a ser o grande

regulador de relaes, capaz de articular projetos sociais e polticos (BRANDO,

2004). Ainda, de acordo com o autor, o territrio no um dado fixado, mas uma

construo social marcada por conflitos, uma produo coletiva, dinmica e

multidimensional, dotado de adequado grau de densidade institucional e

comunitria.

Estudos sobre polticas pblicas, sobretudo as sociais, avaliam a relevncia

da territorialidade e desenvolvimento local. Dentre eles, a relao entre territrio e

poltica pblica na promoo do desenvolvimento rural, melhorando a qualidade de

vida e aumentando as rendas da populao desse espao ocupado (FINATTO e

LENZ, 2012), a anlise de que a formulao e implementao das polticas pblicas

devem ser pensadas em torno do territrio onde residem as pessoas beneficirias

(TORRES e MARQUES, 2004), as inovaes trazidas e as contradies inseridas

pela abordagem territorial nas relaes entre Estado e sociedade civil no

planejamento e implementao de polticas pblicas federais do Governo Federal

nos anos 2000 (SILVA, 2012).

26

1.2 Territrios da Pesquisa

A operacionalizao desse estudo impe a aplicao de recortes sob a tica

territorial, com foco em municpio significativo em perspectiva regional, e sob a tica

temporal, compreendendo mais de um ciclo de governo municipal. Nesse sentido, a

opo por capitais brasileiras torna-se relevante na medida em que so municpios

que influenciam as decises polticas e o contexto socioeconmico para alm de

seus limites administrativos e territoriais.

Assim, foram escolhidos os municpios de Joo Pessoa, capital da Paraba, e

Cuiab, capital de Mato Grosso, localizadas no Nordeste e Centro Oeste do territrio

brasileiro, respectivamente, e consideradas capitais de mdio porte. Estas cidades

apresentam um relevante crescimento de sua populao idosa, conforme discorrido

adiante, e tambm contam com caractersticas culturais e regionais diferenciadas. A

pesquisa nesses territrios poder identificar o alcance das polticas pblicas nos

diferentes bairros de cada municpio, contemplando um pblico com distintas

caractersticas socioeconmicas e culturais. Alm disso, pode-se identificar se as

polticas pblicas implementadas no perodo influenciam de alguma forma as

cidades vizinhas.

O municpio de Joo Pessoa tem uma populao de 723.515 habitantes (IBGE,

2010), sendo que 10,32% (74.636) so idosos. Em relao ao Censo de 1991,

houve um incremento de 114,87% da populao idosa, que era de 34.736 habitantes

desse segmento. A capital da Paraba figura como a terceira capital do Nordeste

com o maior ndice de populao idosa, conforme dados do ltimo Censo

Populacional (IBGE, 2010), atrs de Recife (11,8%) e Natal (10,4%).

O crescimento proporcional da populao idosa de Joo Pessoa (Figura 3)

similar ao que vem ocorrendo em mbito nacional, que passou de 7,30%, em 1991

para 10,79%, em 2010. No contexto das capitais da regio nordeste, o municpio de

Joo Pessoa se destaca no processo de mudana demogrfica, e suas decises

polticas refletem outros municpios vizinhos como Cabedelo, Bayeux, Santa Rita e

Conde, que constituem a Microrregio de Joo Pessoa.

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Figura 3 Evoluo da Populao Idosa em Joo Pessoa PB (1991-2010)

Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010).

No caso da cidade de Cuiab, apresenta-se como a terceira capital do Centro

Oeste com maior ndice de populao idosa, conforme dados do ltimo Censo

Populacional (IBGE, 2010): so 44.817 idosos na Capital, representando 8,13% do

total de 551.098 habitantes. As demais capitais da regio tm os seguintes

percentuais: Campo Grande (9,94%), Goinia (9,58%) e Braslia (7,69%). No censo

2000, a proporo de idosos em Cuiab era de 5,7% e em 1991, de 4,8%.

A populao idosa de Cuiab apresenta proporo ainda inferior (1991 =

4,80% e 2010 = 8,13%) ao que vem ocorrendo no Brasil (1991 = 7,30% e 2010 =

10,79%). Observa-se que o municpio obteve um crescimento de 3,33 pontos

percentuais na proporo de idosos entre 1991 e 2010 e um aumento da sua

populao idosa em 131,79% nesse perodo. O municpio o mais importante da

microrregio de Cuiab, em termos polticos, econmicos e demogrficos,

influenciando os municpios vizinhos da microrregio da qual faz parte, incluindo

Vrzea Grande, Chapada dos Guimares, Santo Antnio do Leverger e Nossa

Senhora do Livramento.

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Figura 4 Evoluo da Populao Idosa em Cuiab MT (1991-2010)

Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010).

As cidades brasileiras com maior proporo de idosos (IBGE, 2010) esto

localizadas no interior do Rio Grande do Sul, com ndices superiores a 20%, como

Coqueiro Baixo (29,38%) e Santa Tereza (27,09%). As Capitais Brasileiras com

maior proporo de idosos esto na Regio Sul e Sudeste, destacando-se Porto

Alegre (15,04%) e Rio de Janeiro (14,89%). Nas regies Norte e Nordeste, a capital

paraibana Joo Pessoa registra a terceira maior populao idosa, enquanto a capital

mato-grossense Cuiab a terceira maior da regio Centro-Oeste, com tendncia de

crescimento implicando no desenvolvimento de polticas pblicas. A Tabela 2 traz a

populao idosa de todas as capitais brasileiras, em ordem de maior proporo de

idosos (IBGE, Censo 2010).

Na classificao geral, o municpio de Joo Pessoa fica na posio 10 e

Cuiab, na posio 19. Entretanto, a escolha das capitais seguiu determinados

critrios em termos de tamanho populacional, regio brasileira e caractersticas

histricas. Desse modo, mesmo que outras capitais apresentam dados proporcionais

e absolutos sobre envelhecimento populacional superiores aos identificados nos dois

municpios, o crescimento da populao idosa nessas localidades no pode ser

desprezado. Alm disso, buscou-se considerar duas capitais em regies onde o

envelhecimento populacional um fenmeno mais recente, se comparado s

capitais do Sul e Sudeste do pas, como Porto Alegre, Rio de Janeiro e Vitria (ES).

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Tabela 2 Populao Idosa das Capitais Brasileiras: Censo 2010

CAPITAL BRASILEIRA POPULAO IDOSA % IDOSOS/POPULAO

Porto Alegre (RS) 211.896 15,04% Rio de Janeiro (RJ) 940.851 14,89% Belo Horizonte (MG) 299.572 12,61%

Vitria (ES) 39.470 12,04% So Paulo (SP) 1.338.138 11,89%

Recife (PE) 181.724 11,82% Florianpolis (SC) 48.423 11,50%

Curitiba (PR) 198.089 11,31% Natal (RN) 83.939 10,44%

Joo Pessoa (PB) 74.636 10,32% Campo Grande (MS) 78.231 9,94%

Fortaleza (CE) 237.775 9,70% Goinia (GO) 124.682 9,58% Belm (PA) 129.929 9,32%

Salvador (BA) 247.646 9,26% Aracaj (SE) 51.887 9,08% Teresina (PI) 69.122 8,49% Macei (AL) 79.087 8,48% Cuiab (MT) 44.817 8,13% Braslia (DF) 197.613 7,69%

So Lus (MA) 77.971 7,68% Rio Branco (AC) 21.620 6,43%

Manaus (AM) 108.081 6,00% Porto Velho (RO) 24.153 5,64% Boa Vista (RR) 14.729 5,18% Macap (AP) 20.508 5,15% Palmas (TO) 9.978 4,37%

Fonte: IBGE (2010).

Nesse caso, foram consideradas as regies Nordeste, Norte e Centro Oeste

como territrio a priori de anlise, em que seriam escolhidas duas capitais,

considerando aspectos culturais e regionais diferentes. A partir desse ponto de vista,

ponderou-se a populao dessas capitais de modo a escolher municpios com

populaes entre 500 e 800 mil habitantes, mas que tambm apresentassem ndices

maiores de crescimento no nmero de idosos nessas regies. Assim, as regies

Nordeste e Centro Oeste foram selecionadas para o estudo, uma vez que na regio

Norte as capitais apresentam os menores indicadores relativos ao envelhecimento,

com exceo de Belm.

Por fim, com as alternativas apresentadas pelas capitais do Nordeste e Centro

Oeste, foram excludas todas aquelas com populao geral acima de 800 mil

habitantes, dentre as quais se incluem Fortaleza, Recife, Salvador, Braslia e

Goinia. Com o rol de opes restante, a questo histrica das capitais foi

observada, optando pelas capitais mais antigas em cada uma das regies. Esta

caracterstica relevante no sentido da formao urbanstica e territorial e da

diversidade maior em termos culturais e sociais. Assim, foram escolhidas as cidades

30

de Joo Pessoa e Cuiab, que atendendo aos critrios estabelecidos, se

apresentam como as mais antigas, fundadas em 1585 e 1719, respectivamente.

1.3 Definio do Problema de Pesquisa

A partir da discusso exposta na seo anterior, em que o fenmeno

demogrfico do envelhecimento se apresenta como objeto de estudo importante no

campo da governana pblica, das polticas pblicas e da gesto dos territrios, o

presente estudo se prope a considerar o seguinte problema de pesquisa: como se

configuram os arranjos institucionais de governana nas polticas pblicas de

ateno ao idoso, com base no estudo dos municpios de Joo Pessoa e

Cuiab?

1.4 Objetivos, Hiptese e Contribuies

O objetivo da pesquisa analisar e caracterizar os arranjos institucionais

presentes no modelo estrutural de governana nas polticas pblicas dirigidas aos

idosos, com a identificao dos atores participantes e das dimenses condicionantes

sua configurao e funcionamento, em Joo Pessoa, capital da Paraba, e Cuiab,

capital de Mato Grosso, tendo como marco temporal a promulgao do Estatuto do

Idoso, em horizonte de tempo que vai desde 2003 at 2016.

Os objetivos especficos so:

a) Descrever e analisar as caractersticas socioeconmicas e territoriais,

mudana demogrfica, estrutura governamental e administrativa nos

municpios;

b) Descrever as polticas pblicas, programas, projetos e aes adotadas na

ateno ao idoso no perodo, nos referidos municpios, identificando as

secretarias envolvidas, articulao inteferderativa e demais atores

participantes;

c) Identificar e analisar as caractersticas de concepo e execuo das polticas

pblicas, programas, projetos e aes, bem como da gesto de territrios,

institucionalizao e legitimao;

d) Analisar as formas de participao dos atores estatais, paraestatais e no

estatais nos arranjos que configuram a governana das polticas pblicas de

ateno ao idoso, considerando as dimenses que condicionam sua

configurao e funcionamento;

31

e) Identificar as repercusses das polticas pblicas de ateno ao idoso junto

aos municpios vizinhos de Joo Pessoa e Cuiab.

Assim, levanta-se como hiptese que a configurao da governana pblica

na construo das polticas pblicas de ateno ao idoso est vinculada aos

mecanismos e formas de participao dos atores em arranjos institucionais, sendo

condicionada s dimenses Econmico-financeira, Poltico-legal, Estrutural-

administrativa, Scio demogrfica, Informacional e Institucional, alcanando ao longo

do tempo diferentes nveis de integrao, aprimoramento e continuidade das

referidas polticas pblicas, em uma perspectiva intersetorial e interfederativa.

Esta tese postula que em seus achados ser identificada a estrutura de

governana nas polticas existentes nos municpios em estudo, tendo como

principais atores presentes no arranjo institucional os conselhos municipais do idoso

e as secretarias municipais de sade e assistncia social. Todavia, as polticas para

idosos esto ainda em processo de consolidao e institucionalizao, tendo maior

avano a partir de 2003 com um conjunto de leis que defendem os direitos do idoso

contemplando mltiplas reas, como sade, transporte e assistncia social.

A contribuio cientfica do estudo se d por meio de um modelo conceitual

que visa explicar o funcionamento e configurao da estrutura de governana nas

polticas pblicas dirigidas a um segmento populacional em contnuo crescimento na

maioria dos pases: o idoso. So indivduos com necessidades especficas e

complexas, que requerem polticas, projetos, programas e aes adaptadas. O

trabalho revisa conceitos e dados sobre polticas pblicas, governana e atores,

mudanas demogrficas no mundo, Brasil, regies brasileiras e nos municpios em

estudo, de modo a embasar os resultados empricos e a formulao do modelo

terico de governana.

1.5 Relevncia, Justificativa e Delimitao

Com o aumento da populao idosa e o desenvolvimento de programas para

atender a populao com 60 anos ou mais, categorizados como idosos, importante

o desenvolvimento de pesquisas e estudos que possam avaliar o processo de

construo de polticas pblicas de ateno ao idoso, diante do grau de

complexidade inerente ao rpido processo de envelhecimento populacional no pas.

A escolha desse estrato populacional para o estudo sobre polticas pblicas

se justifica, ainda, pelo fato de que esse processo deve se constituir de aes de

32

Estado e no de governo, porque o fenmeno do envelhecimento populacional

aponta desafios para os diferentes temas de interesse da Administrao Pblica

brasileira e da sociedade. O tema requer um olhar multidimensional que considera

as questes de sade pblica, trabalho e previdncia social, infraestrutura, moradia,

garantia de renda, ressaltando a necessidade de estudos para contribuir do ponto de

vista terico e emprico com a formulao e evoluo de polticas pblicas de longo

prazo.

Para isso, necessrio conhecer o tipo de participao dos atores envolvidos

e das partes interessadas, a ocorrncia de intersetorialidade no processo de

desenvolvimento das polticas pblicas e o modelo de governana pblica presente

no municpio analisado. Relevante ainda a centralidade municipal do estudo

proposto, em funo da progressiva descentralizao das polticas pblicas dirigidas

ao idoso, e do conhecimento por parte dos gestores pblicos locais das

especificidades e necessidades desse pblico, o que poderia ser dificultado caso a

poltica fosse formulada e executada sob uma tica de governo Estadual ou Federal.

O estudo tambm importante dada a crescente necessidade de ateno da

sociedade para com a populao idosa. Do ponto de vista econmico, os resultados

de polticas pblicas de ateno ao idoso, ao longo prazo, podero ainda permitir

que essas pessoas envelheam com qualidade de vida e que desse modo se evite

maior presso sobre o Sistema nico de Sade (SUS).

Pretende, tambm, oferecer uma proposta metodolgica de investigao e a

sistematizao dos seus resultados visando possibilitar anlises comparadas, bem

como a formulao de recomendaes sobre os modelos de governana analisados,

com possveis aplicaes em outros municpios.

Esta tese est assim estruturada, para alm do Captulo 1 introdutrio; no

Captulo 2 apresentada a Fundamentao Terica sobre os temas do

Envelhecimento Populacional e das Polticas Pblicas; no Captulo 3 discorre-se

sobre os Procedimentos Metodolgicos do estudo, tecendo a respeito do Tipo de

Pesquisa, Coleta de Dados, dentre outros; no Captulo 4 aborda-se o contedo

sobre os Resultados e Discusses, analisando os dados sobre as Polticas Pblicas

de Ateno aos Idosos nos municpios em estudo, alm do Modelo Conceitual de

Governana no Desenvolvimento de Polticas Pblicas. No Captulo 5 so

apresentadas as Consideraes Finais a respeito dos achados da pesquisa. Ao final,

relacionam-se as Referncias, os Apndices e Anexos do trabalho.

33

CAPTULO 2: FUNDAMENTAO TERICA

Neste captulo apresenta-se a discusso terica sobre Polticas Pblicas,

Governana e Territorialidade, Mudanas Demogrficas e Polticas Pblicas de

Ateno ao Idoso, que formam o conjunto de conceitos centrais para a elaborao

do estudo.

2.1 Polticas Pblicas

Esta seo discorre os fundamentos conceituais de poltica pblica e

administrao pblica, a anlise da integrao de polticas pblicas, bem como a

abordagem democrtica e de municipalizao.

2.1.1 Conceitos e Fundamentos de Polticas Pblicas

A Administrao Pblica a rea com a dimenso de compreender quais

objetivos devem ser definidos para atender aos interesses da sociedade e as aes

a serem realizadas para atingi-los, por meios das funes planejamento,

organizao, direo e controle. Nas colocaes de Denhardt (2012), um campo

do conhecimento responsvel pela gesto de processos de mudanas que objetiva

alcanar resultados no campo social.

Segundo Matias-Pereira (2007), a Administrao Pblica compreende o

governo como um sistema, composto por ideias, atitudes, normas, processos,

instituies e outras formas de conduta humana, determinando formas de

distribuio e exerccio da autoridade pblica, e o atendimento dos interesses

pblicos. Assim, as polticas pblicas so coordenadas e implementadas por meio

da administrao pblica, embora outras configuraes organizacionais e estruturais

estejam presentes, tais como entidades ou movimentos sociais e sindicatos.

Antes de se compreender o significado de polticas pblicas, importante

trazer o conceito de poltica. De acordo com Matias-Pereira (2007), a poltica

envolve um conjunto de aes e processos com a finalidade de solucionar

pacificamente os conflitos inerentes alocao de bens e recursos pblicos. Para

Delgado, Triana e Sayago (2013), uma poltica consiste nos resultados da

participao de atores diversos.

Quanto poltica pblica, significa um conjunto de aes interligadas em

diversos estgios do processo decisrio, por meio de diferentes decisores pblicos

(MONTEIRO, 2006). As polticas pblicas correspondem s decises tomadas pelos

34

governos para resolver ou no problemas que atingem a sociedade (DELGADO,

TRIANA e SAYAGO, 2013).

Na viso de Oliveira (2013), as polticas pblicas devem corresponder s

orientaes e s disposies do governo, por meio das mais diversas decises nas

esferas sociais, influenciando a populao nos mbitos pessoais, profissionais,

sociais e tambm educacionais.

Como rea de conhecimento e disciplina acadmica, surge nos Estados

Unidos, sob a designao de cincia poltica (TREVISAN e BELLEN, 2008) e na

Europa, como desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre

o papel do Estado (SOUZA, 2006). A gradativa estabilidade democrtica, na maioria

dos pases, contribuiu para o avano das polticas pblicas (SOUZA 2006) e,

consequentemente, a crescente pesquisa na rea, ao longo do tempo,

principalmente na segunda metade do sculo 20 (MONTEIRO, 2006).

Historicamente, as polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento no

Brasil evoluram da nfase apenas na organizao dos gastos pblicos, no perodo

da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), passando pela conjuntura do centralismo

federal e restrita participao social, entre os anos 1950 e 1980 (GOULART et al.,

2010), para as mudanas estruturais ocorridas com a redemocratizao e a

descentralizao. Esta ltima proporcionou o avano das polticas pblicas no Brasil,

principalmente aps 1988, impulsionada pela transio democrtica (SOUZA, 2004;

TREVISAN e BELLEN, 2008; GOULART et al., 2010; JANUZZI, 2014).

O campo de estudo das polticas pblicas caracterizado como

multidisciplinar, embasado em constructos tericos das reas de Cincia Poltica e

Administrao (LOTTA, 2012), Cincias Sociais, Economia, Antropologia, Geografia

e Planejamento (SOUZA, 2006), e Educao, em temas como Poltica Educacional e

Planejamento Educacional (FARIA, 2012).

Considerando esse aspecto, Monteiro (2006) argumenta que os estudos no

devem ficar restritos a determinado segmento das cincias sociais, principalmente

devido s diferenas metodolgicas de cada rea. Segundo Souza (2006), nas

polticas sociais em particular, a viso terica-conceitual est focada nas explicaes

sobre a natureza da poltica pblica e seus processos. Alm da interdisciplinaridade,

Trevisan e Bellen (2008) afirmam que a rea de polticas pblicas perpassada por

uma variedade de instituies e executores.

35

Para Monteiro (2006), a poltica pblica ocorre a partir de uma viso

interorganizacional. Da considera-se seu carter no individual e permeado de

valores em torno de processos e resultados, onde se estabelecem relaes de

poder, interdependncia de setores, participao de vrios pblicos e grupos de

interesse. Assim, a poltica pblica, na concepo de Matias-Pereira (2007),

resultante da poltica, compreendendo um conjunto de decises e aes relativas

alocao de valores.

De um modo geral, a organizao pblica tradicionalmente se estabelece na

base funcional, na variedade de polticas e nas unidades de decises polticas

designadas para cada rea (MONTEIRO, 2006), como industrial, agrcola,

monetria, sade, educao, segurana pblica, articulando-se a uma unidade de

deciso central.

Identifica-se que o termo deciso inerente s polticas pblicas, pois no

sistema poltico, consideram-se as demandas sociais do ambiente como elementos

de entrada, as quais sero analisadas e, posteriormente resultaro em aes para

atender sociedade e seus interesses. No entanto, h diferena entre deciso

poltica e poltica pblica, conforme destaca Matias-Pereira (2007): uma deciso

poltica corresponde a uma escolha dentre um conjunto de alternativas, de acordo

com a hierarquia das preferncias dos indivduos, grupos ou organizaes. J uma

poltica pblica constitui-se de diversas aes estratgicas para implementar as

decises tomadas. Em resumo, uma poltica pblica implica necessariamente numa

deciso poltica, e nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica.

Em torno das decises sobre polticas pblicas, relevante que se estude o

governo em ao (SOUZA, 2003a), de modo a compreender como as mesmas

ocorrem. Porm, no h uma nica referncia para isso. Em uma abordagem mais

completa, Procopiuck e Frey (2009) afirmam que a anlise poltica considera

simultaneamente as inter-relaes institucionais, os processos polticos e o contedo

da poltica, tendo como finalidade compreender a complexa relao do sistema

poltico-administrativo em ao, ou seja, na elaborao e execuo de polticas

pblicas.

Com base em Monteiro (2006) so trs os ngulos de anlise de poltica, com

base em diferentes reas do conhecimento:

A poltica como escolha racional de um agente de deciso, tendo como

ngulo de anlise a Economia.

36

A poltica como um output da organizao governamental, cujo estudo

articula-se com as reas de conhecimento da Administrao e da Teoria das

Organizaes.

A poltica como uma resultante das arenas de negociao, onde o campo de

anlises inclui cientistas polticos e socilogos.

Dentre os trs ngulos de anlise, esta pesquisa utiliza do estudo da poltica

como um output (sada) da organizao governamental, onde se inserem as

polticas pblicas dirigidas aos idosos. O campo da Administrao abrange as

organizaes pblicas, privadas e do terceiro setor, e muitas vezes, na seara das

polticas pblicas, h a presena simultnea de todos os tipos de organizaes

citados, seja de forma direta ou indireta (por meio de influncias, sem ao nas

rotinas e procedimentos).

Apesar de analisada a partir de determinada rea de conhecimento, a poltica

pblica no se restringe apenas a um campo de estudo ou setor organizacional,

sendo assim, um campo holstico. Souza (2006, p. 26) ressalta que isso tem duas

implicaes:

A primeira que, como referido acima, a rea torna-se territrio de vrias disciplinas, teorias e modelos analticos. (...) a poltica pblica, embora seja formalmente um ramo da cincia poltica, a ela no se resume, podendo tambm ser objeto analtico de outras reas do conhecimento, inclusive da econometria, j bastante influente em uma das subreas da poltica pblica, a da avaliao, que tambm vem recebendo influncia de tcnicas quantitativas. A segunda que o carter holstico da rea no significa que ela carea de coerncia terica e metodolgica, mas sim que ela comporta vrios olhares.

As polticas pblicas, independentemente do campo de estudo, constituem-se

de etapas: depois de desenhadas e formuladas, so desdobradas em planos,

programas, projetos e aes. Quando postas em ao, so implementadas, e assim

submetidas a sistema de monitoramento e avaliao. Identifica-se uma estruturao

que envolve uma viso macro, tendo a poltica pblica neste patamar, e vai se

desenvolvendo at alcanar uma viso micro, como as aes e eventos realizados

para atender uma necessidade social (SOUZA, 2006).

No que diz respeito aos programas, h duas dimenses que podem ser

analiticamente desagregadas (ARRETCHE, 2002): (1) Objetivos e (2) estratgia pela

qual se pretende atingir os objetivos. Para a autora, a estratgia consiste na escolha

37

entre alternativas possveis, o que significa que um mesmo objetivo pode ser

atingido por meio de caminhos distintos de ao.

Para Januzzi (2014), o programa pblico um dos instrumentos operacionais

das polticas pblicas, e trata-se de um conjunto sistmico de aes programadas e

articuladas entre si, com o objetivo de atender uma demanda pblica especfica. Um

programa social, por sua vez, corresponde a um conjunto de atividades direcionadas

para solucionar um problema vivenciado pela sociedade, em seu conjunto ou por

determinados grupos.

Ao analisar o pblico idoso e o fenmeno do envelhecimento, percebe-se que

se refere a uma questo social, com uma temtica ampla, uma vez que o

envelhecimento demanda polticas em diversas reas, como sade, educao, lazer,

cultura, moradia. Nesse sentido, retomando Januzzi (2014), h programas com

escopo temtico e escala de operao mais abrangente que o usual, revelando-se

mais como um guarda-chuva de programas mais especficos. Por outro lado, h

programas que se resumem a projetos de curto alcance.

A literatura apresenta o Ciclo das Polticas Pblicas para explicar como ocorre

o desenvolvimento das polticas, correspondendo s etapas de (1) Definio de

Agenda, (2) Formulao de Polticas Pblicas, (3) Tomada de Deciso, (4)

Implementao de Polticas Pblicas, (5) Avaliao e Monitoramento (VIANA, 1996;

ARRETCHE, 2002; CAPELLA, 2006; WU et al., 2014; JANUZZI, 2014; RAEDER,

2014).

Essas cinco etapas constituem as funes essenciais da configurao de

polticas pblicas que os gestores pblicos devem realizar para alcanar os objetivos

esperados pela sociedade e pelo seu governo. Nessa concepo, as atividades das

polticas no ocorrem em estgios, com uma progresso linear de um para o outro,

sendo um conjunto de atividades inter-relacionadas.

Para Wu et al. (2014), se os gestores no entenderem a natureza e

funcionamento do processo de polticas, podero no elaborar estratgicas eficazes

que resultem em um conjunto integrado de resultados. Para Januzzi (2014), apesar

da forma simplificada do ciclo das polticas pblicas, a separao em etapas se

presta aos objetivos de evidenciar, ao longo do processo, nfases diferenciadas no

planejamento, na operao ou avaliao dos programas. Segundo Raeder (2014), o

ciclo contribui para uma anlise integrada das polticas pblicas, na medida em que

38

possvel identificar os agentes envolvidos e os processos inerentes em cada

estgio.

Na Definio da Agenda Pblica busca-se identificar os problemas coletivos,

temas ou demandas que possam ser introduzidos e absorvidos no desenvolvimento

de polticas pblicas, sendo que as demandas por aes governamentais podem vir

tanto de dentro como de fora dos governos (DRAIBE, 2002; WU et al., 2014). Esta

fase corresponde aos mltiplos caminhos e processos pelo qual so listadas as

questes sociais que precisam de ateno de gestores pblicos e agentes

governamentais, que reconhecem e legitimam determinada questo social como

problema pblico e da necessidade da ao governamental para sua soluo, em

determinado momento (CAPELLA, 2006; JANUZZI, 2014; WU et al., 2014).

So inmeros os problemas sociais existentes, vinculados ao saneamento

bsico, iluminao pblica, degradao ambiental, violncia, pobreza, sade pblica

e educao, cada qual com suas caractersticas, especificidades e grupos de

interesses. Inclui ainda a limitao de recursos humanos, financeiros e materiais do

Estado para atender a todas as demandas da sociedade. Diante disso, possvel

avaliar o quo difcil definir uma agenda pblica e escolher qual questo ser

atendida por meio de polticas pblicas. O envelhecimento populacional, por

exemplo, um dos temas relevantes nesse sentido, pois vem ocorrendo em

inmeras cidades brasileiras, e precisa ser discutido por gestores pblicos e outros

agentes estatais e no estatais, na definio das agendas locais.

A Formulao refere-se aos processos e atividades relacionadas construo

de possveis solues de questes legitimadas na agenda governamental, de

produo e o confronto de alternativas por parte dos diferentes grupos de atores, da

apropriao da poltica por parte dos agentes implementadores, e das definies de

estratgias de implementao (DRAIBE, 2002; JANUZZI, 2014). Dependendo do

grau de conhecimento disponvel sobre o problema a ser tratado pela poltica, a

formulao poder conter parmetros bem especficos acerca dos beneficirios dos

programas e dos recursos envolvidos, ocorrendo ainda uma avaliao preliminar de

sua viabilidade (RAEDER, 2014; WU et al., 2014). Nesta etapa, os problemas,

propostas e demandas explicitadas na agenda transformam-se em leis, decretos

normativos, programas, projetos, diretrizes estratgicas e propostas de aes, em

busca de possveis solues (JANUZZI, 2014).

39

Formular polticas considera ainda a natureza do controle do ambiente e das

informaes, alm de adaptar o desenho a cada contexto local, mesmo que o

objetivo do programa seja, a princpio, o mesmo para todas as situaes. o caso

do processo de envelhecimento populacional, que no ocorre de maneira uniforme e

homogeneizada em todas as localidades, o que pode diferenciar ou segmentar

polticas e programas para esse grupo social.

A Tomada de Deciso a funo de poltica pblica em que se decide tomar

um curso de ao (ou no ao) para tratar de um problema pblico, o qual envolve

a seleo a partir de uma gama de opes, incluindo o de manter o status quo.

Muitas vezes envolve um grupo relativamente pequeno de agentes de alto nvel

autorizados a vincular o governo a um curso de ao especfico (JANUZZI, 2014;

WU et al., 2014). Dentre os agentes envolvidos no processo decisrio das polticas

pblicas, esto possivelmente os chamados burocratas de nvel de rua (LOTTA,

2012). A autora enfatiza a partir de suas anlises empricas, que se observa um

papel relevante dos burocratas nas democracias contemporneas, em que no

apenas administram, mas participam junto com os agentes polticos do processo de

tomada de deciso.

A tomada de deciso, assim como ocorre muitas vezes na Administrao de

Empresas, uma funo reservada aos gestores estratgicos, e assim, podero

prevalecer os interesses desses agentes na escolha da alternativa. Porm, quando

se avalia as polticas pblicas para o idoso, os agentes que atuam mais diretamente

com esse pblico podem conhecer melhor suas necessidades, influenciando nas

escolhas que venham a contribuir efetivamente para atender tais necessidades.

A Implementao consiste no desenvolvimento de esforos de execuo da

ao governamental, na alocao de recursos e desenvolvimento dos processos

previstos nas alternativas e programas escolhidos anteriormente, concretizando a

soluo dos problemas definidos na agenda governamental (WU et al. 2014;

RAEDER, 2014; LIMA e DASCENZI, 2013; DRAIBE, 2002). Entretanto, a

implementao perfeita inatingvel, devido a limitaes como a falta de tempo

adequado, de recursos suficientes e de uma poltica bem formulada, alm de

problemas de natureza administrativa-organizacional e conflitos de interesses dos

atores envolvidos, sendo necessrio o uso de instrumentos que regulem os recursos

aplicados nessa fase e mecanismos que criem um ambiente de cooperao entre os

40

participantes (CLINE, 2000; PETERS, 2000; HOWLETT, KIM e WEAVER, 2006;

OLLAIK e MEDEIROS, 2011; LIMA e DASCENZI, 2013).

Esta fase corresponde prtica da poltica, e conta com a presena de

agentes implementadores, como os burocratas de nvel de rua, que segundo Lotta

(2012), so aqueles funcionrios que trabalham diretamente no contato com os

usurios dos servios pblicos, como policiais, professores, profissionais de sade e

assistentes sociais. Essa caracterstica pode limitar a ao do governo, que passa a

no ter autonomia e controle totais nessa etapa do desenvolvimento das polticas

pblicas, tendo apenas autonomia relativa para gerar determinadas capacidades e

condies para isso. A falta de controle e domnio absoluto do governo em

implementar as polticas pode ser decorrente da complexidade do ambiente, da

dependncia de outras organizaes e instituies, da influncia dos atores

envolvidos, dentre eles o pblico-alvo.

A Avaliao de polticas pblicas se refere aos impactos das aes

empreendidas, enfatizando o grau em que a mesma est atingindo seus objetivos e,

se no estiver, o que poder ser feito para melhor-la, e at descontinu-la (WU et

al., 2014; RAEDER, 2014; JANUZZI, 2014). Aplicada desde o incio do sculo XX

nos pases anglo-saxes, como os Estados Unidos (TINCO, SOUZA e OLIVEIRA,

2011), tem importncia na medida em que os servios pblicos no tm

concorrentes, tal como no mercado, que possam servir como medida da qualidade e

eficcia de sua prestao; desse modo, o Estado obrigado a proceder avaliao

regular de seus programas e atividades (COSTA e CASTANHAR, 2003; QUIROGA

et al., 2014). As medidas de avaliao podem ser do tipo ex-ante e ex-post

(DRAIBE, 2002; TREVISAN e BELLEN, 2008; PINHO e SACRAMENTO, 2009),

interna, externa e mista (JANUZZI, 2014), de processos e resultados (DRAIBE,

2002), administrativas e polticas (WU et al., 2014), tradicional e pluralista (TINCO,

SOUZA e OLIVEIRA, 2011).

Avaliar e monitorar polticas pblicas so tarefas que exigem ateno,

sobretudo, devido aos fatos externos e internos ocorridos durante todo o processo,

que pode desencadear mudanas nas decises e em at em novas formulaes.

Assim, a avaliao no deve ocorrer apenas ao final, depois de aplicada e

executada determinada poltica, mas em todo o processo. Para tanto, faz-se

necessrio estabelecer critrios de avaliao e metodologias rigorosas para avaliar

os resultados dos servios pblicos ofertados populao. As informaes

41

coletadas na avaliao daro bases consistentes para implementar mudanas que

se faam necessrias em determinados projetos ou polticas pblicas.

2.1.2 Polticas Pblicas Integradas

Uma administrao pblica democrtica propicia a articulao e envolvimento

da comunidade civil, instituies e rgos do governo na Administrao Pblica, com

a finalidade de tornar efetiva a ao do Estado, no atendimento sociedade. Esses

preceitos reforam a necessidade de desenvolver polticas pblicas integradas, no

sentido de interligar programas e setores governamentais na oferta de servios a fim

de solucionar problemas sociais. Argumenta-se que determinada poltica pblica ou

ao afirmativa, quando implementada de forma isolada, no consistente, porque

as necessidades sociais so sistmicas e envolvem vrios aspectos. Por exemplo,

uma poltica de moradia pblica no se constitui apenas de habitaes para a

populao, mas de um conjunto de aes que incluem, dentre outros, infraestrutura,

saneamento bsico, posto de sade e transporte pblico.

Entretanto, segundo Wu et al. (2014), o processo das polticas pblicas, em

determinadas ocasies, apresenta-se irracional, inconsistente e com falta de

coordenao, devido sua fragmentao, o que compromete a atuao do gestor

pblico, e consequentemente, os resultados esperados. Para Nascimento (2010),

vrios problemas e desafios se relacionam superao da fragmentao e

articulao das polticas pblicas, sobretudo se considerarmos a cultura clientelista e

localista que ainda vigora na Administrao Pblica.

Em nvel de municpio, por exemplo, o governo estruturado em secretarias

sade, educao, infraestrutura, desenvolvimento social -, nas quais se

desenvolvem as polticas temticas. Porm, ao atuarem isoladamente, so levados

a no compreenderem como outras secretarias e suas polticas possam influenciar

suas decises, alm de no permitir a otimizao de recursos.

Em seus estudos, Guimares (2010) analisou que devido ao carter

descontnuo e fragmentado das polticas de educao para adultos em Portugal, os

resultados mostraram uma dificuldade de construir um perfil de profissionais, que

no se permitia reconhecer os profissionais egressos dos programas, alm dos

dilemas relacionados formao contnua dessas pessoas. Esse caso demonstra

que em qualquer rea a fragmentao das polticas tende a resultados no

substanciais.

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Diversas situaes demonstram a fragilidade das polticas fragmentadas (WU

et al., 2014):

Polticas pblicas ineficazes, porm populares, despertam a ateno dos

formuladores de polticas, enquanto muitas polticas necessrias, porm

impopulares, encontram uma grande resistncia;

A criao de polticas pblicas impulsionada por crises, enquanto as

polticas para evitar crises em primeiro lugar so subvalorizadas;

Falhas em polticas pblicas levam a mudanas na liderana poltica, mas as

principais causas das falhas permanecem inadequadamente abordadas;

Os efeitos das polticas pblicas defendidas por determinado rgo

governamental podem ser minados por estratgias