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Universidade Federal do Rio de Janeiro Escola Politécnica & Escola de Química
Programa de Engenharia Ambiental
Gustavo Simão Xavier
GESTÃO DE EMERGÊNCIA APLICADA A CENÁRIOS DE VAZAMENTO DE ÓLEO
PARA ATIVIDADE DE PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS NA REGIÃO
OFFSHORE
Rio de Janeiro 2012
1
UFRJ
Gustavo Simão Xavier
GESTÃO DE EMERGÊNCIA APLICADA A CENÁRIOS DE VAZAMENTO DE ÓLEO PARA ATIVIDADE DE PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS NA REGIÃO
OFFSHORE
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Engenharia Ambiental, Escola Politécnica & Escola de Química, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Engenharia Ambiental.
Orientador: Assed Naked Haddad, Prof. Dr.
Rio de Janeiro 2012
2
Xavier, Gustavo Simão.
Gestão de Emergência Aplicada a Cenários de Vazamento de Óleo para Atividade de Produção de Petróleo e Derivados na Região Offshore / Gustavo Simão Xavier. – 2012. 212 f.: il.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Escola Politécnica e Escola de Química, Programa de Engenharia Ambiental, Rio de Janeiro, 2012.
Orientador: Assed Naked Haddad
1. Gestão de Emergência. 2. Mitigação de Riscos. 3.
Recuperação. 4. Vazamento de óleo. I. Haddad, Assed Naked. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Escola Politécnica e Escola de Química. III. Mestrado.
3
UFRJ
GESTÃO DE EMERGÊNCIA APLICADA A CENÁRIOS DE VAZAMENTO DE ÓLEO PARA ATIVIDADE DE PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS NA REGIÃO
OFFSHORE
Gustavo Simão Xavier
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Engenharia Ambiental, Escola Politécnica & Escola de Química, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Engenharia Ambiental.
Orientador: Assed Naked Haddad, Prof. Dr.
Aprovada pela Banca:
_______________________________________________ Presidente, Prof. Assed Naked Haddad, D.Sc, UFRJ _______________________________________________ Prof. nome, titulação, instituição _______________________________________________ Prof. nome, titulação, instituição _______________________________________________ Prof. nome, titulação, instituição
Rio de Janeiro 2012
4
Dedico essa dissertação à minha família, sem vocês
a vida não tem graça.
5
AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas contribuíram direta e indiretamente para a elaboração e conclusão
desta etapa da minha vida. Algumas delas.....
...ao Prof. Assed: não somente pela orientação preciosa, mas pela paciência e
palavras de incentivo, sem você jamais teria conseguido;
... ao pessoal do PEA, instituição que aprendi a admirar, especialmente a Prof.
Claudia Morgado e a Valéria;
...à Márcia, pelo carinho e apoio incondicional;
...ao Rodrigo, por estar ao meu lado no dia a dia e não esmorecer;
...à Paty, muito mais do que uma gerente, uma pessoa amiga e justa;
...ao Fabão, por ser quem ele é;
...ao Leal, por todos os ensinamentos e carinho;
...ao Ricardo, por ter acreditado em mim e continuar acreditando;
...ao tio Paulo e à minha mãe que me ensinaram que sonhar vale à pena;
...ao meu pai, que está sempre cuidando de mim;
...às minhas avós que me mostraram os dois lados da vida e sempre foram
exemplos;
...aos meus irmãos e primos que sempre me ajudaram;
...à Ana, que estava lá no começo;
...aos meninos, que entenderam a aceitaram minha ausência (com protestos);
...aos meus chefes e gerentes, Célia, Raimundo e Francisco que entenderam meu
sonho e permitiram que ele se realizasse; e
... ao pessoal do CPRA (e do CC), que tornam o dia a dia mais alegre.
6
Não devemos nos perguntar “se” as
emergências acontecerão, mas sim “o que
podemos fazer para evitá-las” e “como
devemos nos preparar”
7
RESUMO Xavier, Gustavo. Gestão de Emergência Aplicada a Cenários de Vazamento de Óleo
para Atividade de Produção de Petróleo e Derivados na Região Offshore. Rio de
Janeiro, 2012. Dissertação (Mestrado) – Programa de Engenharia Ambiental, Escola
Politécnica e Escola de Química, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 2012.
A diversificação e intensificação das atividades humanas e as modificações
vivenciadas pelas mudanças climáticas forçam a sociedade a conviver com riscos e
situações de emergência e desastres com diferentes frequências e consequências.
Mesmo com a existência de Normas para auxiliar a gestão das instituições observa-
se uma lacuna de integração da gestão de riscos com a preparação, resposta e
recuperação de emergências. Para preencher essa lacuna este trabalho propõe um
modelo auditável para a Gestão de Emergências aplicável às instituições de
variados tamanhos e atividades que integra-se ao sistema de gestão da instituição,
permeando suas ações de rotina. O modelo foi moldado a partir das Normas de
Sistema de Gestão e das principais metodologias de Gestão de Emergências
existentes. É constituído de várias etapas distribuídas em um ciclo de quatro fases
baseado no sistema PDCA (PLAN-DO-CHECK-ACT): Planejamento e Preparação
(Planejamento); Desenvolvimento e Execução (Realização); Avaliação e Checagem
(Avaliação); e Implementação de Melhorias (Implementar). Este sistema ressalta a
importância da identificação e gerenciamento dos riscos e de ações para promover a
resiliência da comunidade e das instituições e também promove a preparação e
manutenção da capacidade para resposta a emergências. Sua melhoria contínua é
obtida com a implementação e acompanhamento das oportunidades para melhoria e
pontos positivos identificados. A aplicação conceitual da proposta envolveu cenários
8
de vazamento de óleo de uma plataforma de produção de petróleo de uma
organização simples. O modelo mostrou-se eficaz e apresentou resultados
promissores. Entretanto, é necessária sua aplicação tanto conceitual quanto real
para instituições de tamanhos e atividades variadas.
Palavras-chave: 1. Gestão de Emergência. 2. Mitigação de Riscos. 3. Recuperação.
4. Vazamento de óleo.
9
ABSTRACT
Xavier, Gustavo. Gestão de Emergência Aplicada a Cenários de Vazamento de Óleo
para Atividade de Produção de Petróleo e Derivados na Região Offshore. Rio de
Janeiro, 2012. Dissertação (Mestrado) – Programa de Engenharia Ambiental, Escola
Politécnica e Escola de Química, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 2012.
The human activities are becoming more intense and diverse in a period that a
climate change is also responsible for forcing the society to face unknown risks. This
complex equation results in new kids of emergencies and disasters that are also
variable, either in frequency and consequences. There are a number of Standards
designed to help organizations booth, implement and improve their management
systems, although it is not usual to find a lack of integration between risk
management and the emergency response, preparedness and recovery policy. In
order to fulfill this gap, this work proposes an auditable Emergency Management
System that intends to be applicable to all types of organizations and also is connect
with the functional management systems already implemented. The ISO Standards
for Management Systems and the main Emergency Management Systems were
considered in this model. The result is a four phase model, based on the PDCA cycle
(PLAN-DO-CHECK-ACT): Preparation and Planning (Plan); Development and
Implementation (Do); Evaluation and Check (Check) and Improvement’s
Implementation (ACT). This system emphasizes the risk identification and
management, the importance in developing community and institutional resilience
and the need to be prepared to respond and maintain that capacity to all emergency
scenarios. In order to achieve better results, under the continual improvement policy,
the Emergency Management System seeks to identify, implement and monitor
10
improvement opportunities pointed out. A conceptual test was performed considering
only oil spill scenarios that have been identified for an oil rig, owned by a simple
organization. The model was effective with promising results. However, more tests
are needed, including both conceptual and real application.
Kew-words: 1 Emergency Management. 2. Risk Mitigation. 3. Recovery. 4. Oil spill
11
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1-1 - Resumo da contribuição das metodologias de Gestão de Emergência estudadas .................................................................................................................. 25
Figura 1-2- Contribuição das normas para elaboração deste trabalho ...................... 26
Figura 1-3 - Contribuição das normas e sistemas de gestão de emergência para a aplicação conceitual .................................................................................................. 28
Figura 2-1 - Reservas provadas de petróleo e gás natural, segundo regiões geográficas em 2010 (Fonte: adaptado de ANP, 2011) ............................................ 33
Figura 2-2 - Evolução da produção mundial de Petróleo e gás (Fonte: Elaboração própria a partir de dados de ANP, 2011) ................................................................... 34
Figura 2-3- Distribuição das reservas comprovadas de petróleo e gás (Fonte: Elaboração própria a partir de dados de ANP, 2011) ................................................ 34
Figura 2-4 - Evolução da produção de Petróleo e gás natural no Brasil (Fonte: Elaboração própria a partir de dados de ANP, 2011). ............................................... 35
Figura 2-5 - Distribuição de acidentes por Unidade Marítima (Fonte: Elaboração própria a partir de dados do WOAD, edição 1999) .................................................... 40
Figura 2-6 - Fases que compõem o ciclo de Gestão de Emergência, segundo metodologia CEM. (fonte: elaboração própria) .......................................................... 43
Figura 2-7 - Fases da Gestão de Emergência, segundo metodologia IEMS (Fonte: MCLOUGHLIN,1985) ................................................................................................ 47
Figura 2-8 - O processo de desenvolvimento da capacidade da UNDP (Fonte: UNDP, 2008b) ........................................................................................................... 57
Figura 2-9 - O processo de avaliação de capacidade (UNDP, 2008b) ...................... 61
Figura 2-10 - Avaliação da capacidade (UNDP, 2008b) ............................................ 62
Figura 2-11 - Categorias do Sistema de RP&RA (Fonte: IOSC, 2008) ..................... 68
Figura 2-12 - Modelo de um sistema de gestão da qualidade baseado em processo .................................................................................................................................. 77
Figura 2-13 - Metodologia PDCA .............................................................................. 78
Figura 2-14- Modelo de sistema de gestão ambiental (fonte: adaptado de Quazie et al, 2001) .................................................................................................................... 82
Figura 2-15 - Representação esquemática do conteúdo da Norma ISO 31000 (Fonte: Adaptado de ABNT, 2009) ........................................................................................ 92
12
Figura 2-16 - Representação esquemática do conteúdo da Norma ISO 31000 (Fonte: Adaptado de ABNT, 2009) ........................................................................................ 93
Figura 2-17 - Comparação entre o total de vazamentos gerados por Unidades Marítimas e navios tanque (Fonte: GREEN & HAYWARD, 2010) ........................... 106
Figura 3-1 - Sistema de Gestão de Emergência proposto....................................... 118
Figura 3-2 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase inicial na definição da política do SGE ....................................................................................................... 121
Figura 3-3 - Responsáveis, Insumos e Produtos na definição dos objetivos da análise de risco e de vulnerabilidade ...................................................................... 123
Figura 3-4 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados na Realização da Análise de Riscos ................................................................................................................. 125
Figura 3-5 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados na Definição do Risco Aceitável .................................................................................................................. 126
Figura 3-6 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados na Análise de Vulnerabilidade ........................................................................................................ 127
Figura 3-7 - Responsáveis, Insumos e Produtos na definição da política, objetivos, metas e contexto para a Gestão de Riscos ............................................................. 130
Figura 3-8 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados no Gerenciamento dos Riscos...................................................................................................................... 131
Figura 3-9 - Responsáveis, Insumos e Produtos na definição dos objetivos da capacidade de resposta e resiliência ...................................................................... 133
Figura 3-10 - Responsáveis, Insumos e Produtos para a definição da capacidade necessária ............................................................................................................... 134
Figura 3-11 - Responsáveis, Insumos e Produtos na avaliação de capacidade e resiliência ................................................................................................................ 135
Figura 3-12 - Responsáveis, Insumos e Produtos na identificação da capacidade de resposta e de resiliência .......................................................................................... 136
Figura 3-13 - Responsáveis, Insumos e Produtos para o desenvolvimento da capacidade .............................................................................................................. 138
Figura 3-14 - Responsáveis, Insumos e Produtos para o planejamento para atuação ................................................................................................................................ 141
Figura 3-15 - Responsáveis, Insumos e Produtos da etapa de implementação e Operação................................................................................................................. 144
13
Figura 3-16 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de manutenção da capacidade e operação ........................................................................................... 147
Figura 3-17 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de atuação em emergências e simulados ........................................................................................ 148
Figura 3-18 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de ações para recuperação ................................................................................................................................ 150
Figura 3-19 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de investigação e análise de acidentes e incidentes ........................................................................................ 154
Figura 3-20 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de Auditoria .................. 155
Figura 3-21 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de avaliação da resposta e simulados ................................................................................................................ 156
Figura 3-22 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de ações para melhoria do sistema .................................................................................................................... 158
Figura 3-23 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de implementação de melhorias ................................................................................................................. 160
Figura 4-1 - Organograma da Empresa (hipotético) ................................................ 163
Figura 4-2 - Localização da concessão (idealizada) ............................................... 165
14
LISTA DE TABELAS E QUADROS
Quadro 2-1 - Categorias dos diferentes tipos de Unidades Marítimas flutuantes (Fonte: HSE, 2007) ................................................................................................................................... 36
Quadro 2-2 - Categorias dos diferentes tipos de Unidades Marítimas fixas (Fonte: HSE, 2007) ................................................................................................................................... 36
Quadro 2-3 - Classificação por causa indicadora (Fonte: PETROBRAS, 2007) ................... 39
Quadro 2-4 - Processos, Fases e Níveis de um Sistema de Gestão de Emergência (Fonte: Adaptado de Drabek, 1986) ................................................................................................. 45
Quadro 2-5 - Modificação nas estratégias de Gestão de Desastres (Fonte: DOVERS, 2004) ............................................................................................................................................ 53
Quadro 2-6 - Dimensões necessárias para o desenvolvimento da capacidade (Fonte: adaptado de UNDP, 2008b) ................................................................................................. 58
Quadro 2-7 - Primeiro passo para a avaliaçao de capacidade (Fonte: UNDP, 2008b) ......... 62
Quadro 2-8 - Segundo passo para a avaliaçao de capacidade (Fonte: UNDP, 2008b) ........ 63
Quadro 2-9 - Terceiro passo para a avaliaçao de capacidade (Fonte: UNDP, 2008b) ......... 63
Quadro 2-10 - Fases de desenvolvimento de um plano de emergência para resposta a vazamentos de óleo e pontos para avaliação (Fonte: adaptado de OWENS & TAYLOR, 2007) ................................................................................................................................... 65
Quadro 2-11 - Categorias e elementos da RP&RA (Fonte: IOSC, 2008) ............................. 67
Quadro 2-12 - Caracterização dos indicadores e métrica de performance (Fonte: Tuler et al, 2006 e IOSC, 2008 ) ............................................................................................................ 70
Quadro 2-13- Etapas para a implementação das normas ISO 9000 (Fonte: Adaptado de ABNT, 2005) ........................................................................................................................ 76
Quadro 2-14 - Requisitos de um sistema de gestão da qualidade (Fonte: Adaptado de ABNT, 2008) ........................................................................................................................ 78
Quadro 2-15 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (Planejamento) .................................. 83
Quadro 2-16 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (Implementação e operação)............. 83
Quadro 2-16 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (Implementação e operação) (conclusão) .......................................................................................................................... 84
Quadro 2-17 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (verificação) ...................................... 84
Quadro 2-18 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (análise pela administração).............. 85
Quadro 2-19 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Planejamento (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) ................................................................................................................................... 88
15
Quadro 2-20 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Implementação e operação (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) ....................................................................................................... 88
Quadro 2-20 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Implementação e operação (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) (conclusão) ................................................................................... 89
Quadro 2-21 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Verificação (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) ................................................................................................................................... 89
Quadro 2-22 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Análise pela Adiministração (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) ....................................................................................................... 90
Quadro 2-23 - Técnicas recomendadas em função das fases do ciclo de vida (Fonte: AICHE, 1992 apud Maia Neto, 2007) ................................................................................................ 95
Quadro 2-24 - Classificação da lista de verificação de perigos (Fonte: ISO 17776 apud Maia Neto, 2007) .......................................................................................................................... 96
Quadro 2-25 - Resumo do Processo de Gerenciamento de Riscos de Acordo com a ISO 17776:2000 (Fonte: adaptado de ISO 2000) ........................................................................ 97
Quadro 2-26 - Categorias dos recursos tipicamente envolvidos na ER (Fonte: ISO, 2000) 100
Quadro 2-27 - Resumo dos objetivos e metas que devem ser atingidos os componentes da resposta à emergência (Fonte: adaptado de ISO, 2000) .................................................... 101
Quadro 2-28- Maiores vazamentos da história (fonte: HOFFMAN & JENNINGS, 2010) .... 107
Quadro 2-29 - Síntese dos principais processos de intemperismo do óleo no mar (fonte: CARDOSO, 2007).............................................................................................................. 110
Quadro 2-30 - Metodologias de limpeza utilizadas no passado em vazamentos de óleo (fonte: ETKIN, 1998) .......................................................................................................... 115
Quadro 4-1 - Tipos de licença e as atividades autorizadas pelas mesmas (fonte: adaptado de http://www.anp.gov.br/meio/passo-a-passo). ................................................................ 161
Quadro 4-2 - Principais Normas Nacionais para Incidentes na Indústria do Petróleo (Fonte: Adaptado de ANDRADE et al, 2007 e COSTA, 2007) ........................................................ 164
Quadro 4-3 - Resumo dos indicadores e as metas associadas a cada objetivo ................. 169
Quadro 4-4 - Perigos que geram vazamentos de óleo para o exemplo em tela ................. 173
Quadro 4-5 - Categoria de Frequências ............................................................................. 175
Quadro 4-6 - Categorias de Severidade ............................................................................. 175
Quadro 4-7 - Matriz para avaliação quantitativa dos riscos ................................................ 176
Quadro 4-8 - Cenários que podem resultar em vazamento de óleo para o mar ................. 176
Quadro 4-9 - Valores de referência para os cenários. ........................................................ 178
16
Quadro 4-10 - Resultados assumidos para a modelagem.................................................. 178
Quadro 4-11 - Medidas mitigadoras identificadas .............................................................. 180
Quadro 4-12 - Medidas mitigadoras aplicadas de acordo com os cenários ........................ 180
Quadro 4-13 - Reavaliação da Analise de Risco após as medidas mitigadoras ................. 181
Quadro 4-14 - Medidas necessárias para mitigar as consequências dos acidentes ........... 182
17
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 21
1.1 Apresentação do Tema ............................................................................................... 21
1.2 Objetivo ...................................................................................................................... 21
1.3 Apresentação do Problema......................................................................................... 22
1.4 Justificativa do Tema .................................................................................................. 23
1.5 Metodologia ................................................................................................................ 25
1.6 Limitações do Trabalho ............................................................................................... 28
2 REFERENCIAL TEÓRICO .............................................................................................. 29
2.1 Atividade de Exploração e Produção Offshore ............................................................ 29
2.1.1 Panorama Internacional ......................................................................................... 32
2.1.2 Panorama Nacional ................................................................................................ 34
2.2 Unidades Envolvidas na atividade .............................................................................. 35
2.3 Análise de Riscos, Tipologias Acidentais e Histórico de Acidentes em Unidades Marítimas Offshore ............................................................................................................ 37
2.4 Sistemas de Gestão de Emergência e Avaliação de Capacidade ............................... 41
2.4.1 Sistemas Internacionais de Gestão de Emergência ............................................... 41
2.4.2 Desenvolvimento e Avaliação da Capacidade ........................................................ 56
2.4.3 Metodologia de Avaliação de Capacidade de Resposta a Vazamentos de Óleo .... 63
2.5 Normas Internacionais de Gestão ............................................................................... 71
2.5.1 ISO 9000:2005 e 9001:2008 .................................................................................. 74
2.5.2 ISO 14001:2004 ..................................................................................................... 81
2.5.3 OSHAS 18.001:2007 .............................................................................................. 86
2.5.4 ISO 31000:2009 e ISO 17776:2000 ....................................................................... 90
2.5.4.1 ISO 17776:2000 ................................................................................................ 94
2.5.5 ISO 15544:2000 ..................................................................................................... 98
2.6 Vazamentos de Óleo ................................................................................................ 102
18
2.6.1 Considerações Gerais .......................................................................................... 102
2.6.2 Breve Histórico ..................................................................................................... 104
2.6.3 Estratégias Empregadas a Resposta a Vazamentos de Óleo .............................. 108
2.6.3.1 Monitoramento ................................................................................................ 111
2.6.3.2 Contenção mecânica e recuperação ............................................................... 111
2.6.3.3 Dispersão Mecânica........................................................................................ 112
2.6.3.4 Queima no Local (In Situ Burning) .................................................................. 112
2.6.3.5 Recolhimento com Materiais Absorventes ...................................................... 113
2.6.3.6 Proteção e Limpeza da Linha de Costa........................................................... 113
2.6.3.7 Biorremediação ............................................................................................... 114
2.6.3.8 Respostas Químicas Não-Dispersantes .......................................................... 114
2.6.3.9 Dispersão Química ......................................................................................... 114
3 DESENVOLVIMENTO................................................................................................... 116
3.1 Considerações iniciais .............................................................................................. 116
3.2 Formulação Geral: Escopo, Aplicação e Requisitos Gerais ...................................... 116
3.3 Definições iniciais para o Sistema de Gestão de Emergência ................................... 120
3.4 Fase de Planejamento e Preparação ........................................................................ 123
3.4.1 Identificação de Perigos e Análise dos Riscos e de Vulnerabilidade .................... 123
3.4.2 Gerenciamento dos Riscos .................................................................................. 128
3.4.3 Avaliação da Capacidade de Resposta e Resiliência ........................................... 132
3.4.4 Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade ............................. 137
3.5 Fase de Desenvolvimento e Execução: Continuidade da Preparação e Ações de Recuperação e Resposta ................................................................................................ 142
3.5.1 Implementação e Operação ................................................................................. 142
3.5.2 Manutenção da Capacidade e Prontidão .............................................................. 145
3.5.3 Atuação: Emergências e Simulados ..................................................................... 148
3.5.4 Recuperação ........................................................................................................ 149
3.6 Fase de Avaliação e Checagem ............................................................................... 150
19
3.6.1 Análise e Investigação de Acidentes .................................................................... 152
3.6.2 Auditorias ............................................................................................................. 154
3.6.3 Avaliação da Resposta e Simulados .................................................................... 155
3.6.4 Ações para Melhoria do Sistema .......................................................................... 157
3.7 Fase de Implementação de Melhorias ...................................................................... 159
4 AMPLIAÇÃO CONCEITUAL DO MODELO SGE........................................................... 161
4.1 Definições Iniciais e Prerrogativas da Aplicação Conceitual ..................................... 161
4.2 Descritivo da Organização e do Empreendimento Hipotético.................................... 162
4.2.1 A Organização Exemplo ....................................................................................... 162
4.2.2 Órgãos Reguladores ............................................................................................ 163
4.2.3 Descritivo do Empreendimento ............................................................................ 164
4.3 Aplicação do modelo................................................................................................. 167
4.3.1 Formulação Geral: Escopo, Aplicação, Requisitos Gerais e Definições iniciais para o Sistema de Gestão de Emergência ............................................................................ 167
4.3.2 Fase de Planejamento e Preparação ................................................................... 172
4.3.2.1 Identificação de Perigos e Análise dos Riscos e de Vulnerabilidade ............... 172
4.3.2.2 Gerenciamento dos Riscos ............................................................................. 179
4.3.2.3 Avaliação da Capacidade de Resposta e Resiliência ...................................... 183
4.3.2.4 Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade ....................... 186
4.3.3 Fase de Desenvolvimento e Execução: Continuidade da Preparação e Ações de Recuperação e Resposta .............................................................................................. 188
4.3.3.1 Implementação e Operação ............................................................................ 188
4.3.3.2 Manutenção da Capacidade e Prontidão ........................................................ 190
4.3.3.3 Atuação: Emergências e Simulados ................................................................ 191
4.3.3.4 Recuperação .................................................................................................. 191
4.3.4 Fase de Avaliação e Checagem ........................................................................... 192
4.3.4.1 Análise e Investigação de Acidentes ............................................................... 192
4.3.4.2 Auditorias ........................................................................................................ 193
20
4.3.4.3 Avaliação da Resposta e Simulados ............................................................... 194
4.3.4.4 Ações para Melhoria do Sistema..................................................................... 195
4.3.5 Fase de Implementação de Melhorias .................................................................. 196
5 CONCLUSÃO ............................................................................................................... 197
6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 200
21
1 INTRODUÇÃO
1.1 Apresentação do Tema
Tema: Gestão de Emergência Aplicada a Cenários de Vazamento de Óleo para
Atividade de Produção de Petróleo e Derivados na Região Offshore.
Delimitação do Tema: Propor modelo para gestão de emergências e verificar sua
funcionalidade aplicando-o em uma organização com atividade offshore de produção
de petróleo e derivados, considerando cenário de vazamento de óleo.
1.2 Objetivo
Objetivo geral: Propor um modelo para o gerenciamento de emergências
baseado na mitigação e prevenção, que permita a manutenção da prontidão e
preparo para respostas a incidentes e acidentes e promova a melhoria contínua do
sistema, a resiliência e/ou a continuidade de negócios.
Objetivos específicos:
a) Identificar os conceitos da metodologia de gestão de emergência e
desenvolver um modelo aplicável e adaptável a diferentes realidades e
situações;
b) Identificar no âmbito das normas internacionais de certificação para
sistemas de gestão, qualidade e meio ambiente, conceitos aplicáveis a
gestão de emergência;
c) Propor sistemática focada na constante e crescente mitigação dos riscos,
mas que também busque a identificação dos recursos necessários, a
manutenção da prontidão e preparo para respostas a incidentes e
acidentes, direcione a melhoria contínua do sistema e promova a
resiliência da organização e da sociedade;
d) Propor um modelo de Sistema de Gestão de Emergência nos moldes das
normas internacionais de gestão possibilitando a certificação de
organizações, instituições e instalações; e
e) Demonstrar a funcionalidade do Modelo de Sistema de Gestão de
Emergência pela sua aplicação conceitual.
22
1.3 Apresentação do Problema
A elaboração de planos de emergência normalmente está ligada a exigências
legais ou contratuais, dentro de uma política de comando e controle, imposta por
órgãos reguladores / fiscalizadores.
Uma das consequências desta política é que, uma vez atendidas às demandas
legais, os planos de emergência muitas vezes ficam a margem das ferramentas e
metodologias de gerenciamento das empresas por não serem diretamente ligados a
sua atividade fim, mas sim uma consequência possível e indesejável de sua
atividade.
Assim sendo, quando a regulação não apresenta meios adequados de
fiscalização e verificação de sua acurácia e a empresa não desenvolve mecanismos
próprios para gestão de emergências dentro de seus sistemas de gestão ou em
suas atividades de rotina, esses planos ficam obsoletos.
Estudos, como o feito por Conceição & Ficher, 2006 demonstram resultados
positivos na redução de acidentes com a adoção de sistemas de gestão de QSMS
(Qualidade, Segurança, Meio Ambiente e Saúde). Porém, nota-se que esses
sistemas são desenvolvidos tendo como principais objetivos:
a) Preservar a segurança e a saúde das pessoas;
b) Assegurar o cumprimento das legislações pertinentes;
c) Colaborar na redução dos custos de segurança e de saúde; e
d) Preservar a imagem institucional.
A consequência óbvia do sucesso de sua implementação é um maior controle
das condições inseguras e, consequentemente, a redução dos acidentes. Neste
ponto, encontra-se a reafirmação do tema, onde a elaboração e manutenção de
planos de emergência ficam a margem do sistema de gestão de QSMS da empresa.
Quando esses planos existem, frequentemente não são integrados a política de
gestão de riscos da organização.
Esse problema também não é solucionado com a adoção de um SGI (Sistema de
Gestão Integrada). A implementação de SGI tem como principais objetivos garantir a
conformidade dos produtos com os requisitos dos clientes, com a legislação
estatutária pertinente e com o atendimento às questões associadas à segurança,
meio-ambiente e saúde das partes interessadas (KAPLAN & NORTON, 2004). O
23
SGI defende ainda que a organização deva permanecer alerta para a necessidade
de análise do cotidiano, migrando da avaliação excepcional quando da ocorrência de
acidentes para o comum das situações de trabalho, promovendo uma melhoria no
controle dos riscos (CONCEIÇÃO & FICHER, 2006). Desta forma, o SGI, também
não prevê a aplicação de seus conceitos na gestão das emergências e de seus
planos.
1.4 Justificativa do Tema
Desastres e acidentes podem ser ocasionados por agentes naturais ou pela
intervenção antrópica, e nas últimas três décadas foram observados aumentos tanto
na quantidade como nos danos resultantes de ambos. Essa tendência foi percebida
por diferentes stakeholders, incluindo as seguradoras e organizações internacionais
e ocasionaram um aumento da atenção do público (BRITTON, 2006).
Esses acidentes deixaram evidente a necessidade de promover ou mesmo
aumentar o conhecimento existente sobre os riscos. Para tanto, é necessário um
sistema de gestão capaz de direcionar as organizações a percorrerem o longo
caminho da identificação dos riscos até a recuperação das emergências, passando
pela mitigação dos riscos, preparação para a resposta e manutenção da prontidão.
Para testar o Sistema de Gestão de Emergência, é necessário observar seu
funcionamento, definindo ao menos uma tipologia acidental para testá-lo. Segundo
Burgherr & Hirschberg (2006), dentre os acidentes resultantes de ações humanas,
os ocorridos no setor de energia ocupam a segunda posição, ficando atrás somente
dos acidentes de trânsito. Acidentes ocorridos em atividades ligadas à produção de
carvão respondem por dois terços de todos os ocorridos no setor energético,
deixando em segundo lugar os ocasionados no setor petrolífero. Com as restrições
cada vez maiores impostas a utilização do carvão como fonte de energia e o
aumento do consumo de óleo e derivados, constata-se a tendência de ascensão do
número de acidentes no segmento de óleo e gás (HIRSCHBERG et al, 2004).
Segundo Hirschberg & Spiekerman,1998 a distribuição de ocorrência de acidentes
nas etapas da cadeia produtiva do setor de óleo e gás – exploração, extração,
armazenamento, transporte, refino e transporte para distribuição e consumo – a fase
de transporte responde pelo maior número de registros e também da ocorrência de
fatalidades, apresentando diferenças de acordo com o produto envolvido, a saber:
24
a) Óleo: dentre as modalidades de transporte, observa-se uma maior
concentração de ocorrência na região marítima seguidos pelos acidentes
de percurso para a refinaria e para a distribuição regional / local;
b) Gás natural: o transporte por dutos é a principal causa de acidentes
envolvendo este produto; e
c) LPG: os acidentes na distribuição regional, como por exemplo, o transporte
rodoviário e o armazenamento são os mais comuns.
Segundo Neiva, 1986 (apud LIMA, 2003) metade das bacias sedimentares do
mundo com probabilidade de encontro de petróleo estão localizadas offshore. A
realidade nacional não é diferente, os dados apresentados pela Agência Nacional do
Petróleo – ANP em seu anuário estatístico de 2011 mostram a maior concentração
das atividades na região offshore bem como a perspectiva da manutenção deste
quadro para os próximos anos, dada a localização das reservas comprovadas.
Plataformas de petróleo são instalações bastante complexas e algumas,
podem incluir a produção e armazenagem de óleo e gás à alta pressão, a perfuração
de poços e obras de construção e manutenção (BOOTH & BUTLER, 1992 apud
FREITAS et al, 2001). Por operarem distantes da costa e de socorros imediatos,
necessitam de certo grau de autonomia, exigindo-se um conjunto de serviços tais
como alimentação e alojamento das tripulações, fornecimento de energia elétrica,
compressores e bombas, água, transportes para a costa (barcos ou helicópteros),
meios para cargas e descargas, telecomunicações, serviços médicos e botes salva-
vidas, além de outros meios de salvamento. (OIT, 1993 apud FREITAS et al,2001).
Estas características fazem com que todas as atividades de trabalho, em todas
as etapas, contenham riscos intrínsecos e variados, resultantes de uma estreita
correlação e de uma potencialização recíproca entre os fatores técnicos, as
condições humanas e as variações do ambiente natural (SEVÁ FILHO, 2000 apud
FREITAS et al, 2001). Por esse motivo, a definição e o gerenciamento de recursos
em cenários de crise é crucial e pode representar a diferença entre um dano e uma
catástrofe. As decisões devem ser tomadas com todas as informações disponíveis,
explorando todas as possibilidades existentes e observando todos os cenários
operacionais específicos e prováveis, especialmente decorrente da intervenção das
equipes de resposta (SOUSA et al, 2007).
25
1.5 Metodologia
Com a análise da bibliografia aplicada, foram estudadas as diferentes
metodologias de Gestão de Emergência existentes, observando a evolução da
sistemática e as principais etapas e sistemas propostos em cada um dos modelos.
Dentre as metodologias estudadas destacam-se a Gestão Integrada de Emergência
(CEM), o Sistema Integrado de Gestão de Emergência (IEMS), a Redução de Riscos
de Desastres (DDR) e, o Gerenciamento do Risco de Desastres (DRM), o
Gerenciamento Integrado do Risco de Desastres (IDRM), o Modelo de
Desenvolvimento de Capacidade, a Avaliação de Capacidade de Resposta a
Vazamentos de Óleo e a Metodologia de Análise do Planejamento e Prontidão para
Resposta (RP&RA). A figura 1-1 apresenta o resumo das contribuições de cada um
das metodologias estudadas para o Sistema de Gestão de Emergência (SGE)
proposto.
- Função de Gestor de Emergência; - Modelo de Quatro fases; - Inclui ações pré e pós desastre; - Fases continuas e interligadas; - Importância da identificação dos riscos; - Conteúdo dos planos; e - Participação do governo.
CONTEÚDO E REQUISITOS TÉCNICOS PARA O SGE
IEMS
- Necessidade de integração entre a mitigação dos riscos e a resposta a emergências; - Envolvimento do setor público e comunidade; - necessidade do desenvolvimento da resiliência; - Concentração de esforços na redução dos riscos; e - Necessidade de Integração com as atividades da organização.
CONTEÚDO E REQUISITOS TÉCNICOS PARA O SGE
SISTEMA DE GESTÃO DE EMERGÊNCIA
DDR, DRM & IDRM
- Importância da previsão orçamentária; - Metodologia para avaliação e desenvolvimento da capacidade como um processo contínuo; - Tipos e níveis de capacidade e importância do treinamento; e - Importância da participação dos stakeholders.
Desenvolvimento de Capacidade
- Cooperação entre as empresas e o governo; - Integração da emergência com rotina; - Integração entre planos; - Importância da Vulnerabilidade; - Modelo onde os produtos de uma fase são subsídio para a próxima; - Avaliação e desenvolvimento da capacidade; - Preocupação com a mitigação dos riscos e recuperação; - Planos baseados nos resultados da análise de riscos; e - Envolvimento das comunidades e equipes operacionais no planejamento das ações.
IEMS
Figura 1-1 - Resumo da Contribuição das metodologias de Gestão de Emergência estudadas
26
As definições apresentadas pelas normais internacionais ISO 14000:2004, ISO
9000:2005, ISO 9001:2008, ISO 31000:2009, ISO 15544:2000, ISO 17776:2000 e
OHSAS 18000:2007 foram consideradas modelo de Gestão de Emergência
proposto. Seus requisitos contribuíram tanto para o formato (arcabouço) –
informações voltadas ao estabelecimento de diretrizes gerenciais – quanto para o
conteúdo técnico do sistema.
A figura 1-2 abaixo resume a contribuição das normas para elaboração deste
trabalho.
Figura 1-2- Contribuição das normas para elaboração deste trabalho
O modelo de Sistema de Gestão de Emergências proposto contempla então as
diretrizes fundamentais do SGI: planejamento, execução, avaliação e
implementação das melhorias identificadas. Todas essas diretrizes são direcionadas
pelas metodologias de Gestão de Emergência para garantir a identificação e
mitigação dos riscos, identificação, desenvolvimento e manutenção da capacidade
Série ISO 9000
- Definições iniciais de escopo, políticas e objetivos; - Preocupação com requisitos legais e de qualidade (foco no cliente) - Melhoria continua e metodologia "Plan-Do-Check-Act"; - Visão de Processo;e - Formas de avaliação do sistema de gestão.
ARCABOUÇO OU MOLDURA DA GE
ISO 14000
- Auto-declaração de objetivos e metas; - Preocupação com o alinhamento das políticas aos impactos potenciais do empreendimento; - Definição de política objetivos e metas; - Preocupação com a prevenção; e - Importância de manter registros fiéis para permitir a melhoria.
- Requisitos e considerações sobre Preparação e resposta a emergências.
CONTEÚDO E REQUISITOS TÉCNICOS PARA O GE
OHSAS 18001
- Definição da política de SST e seus requisitos; - Início do processo com identificação dos riscos; - Estímulo a participação dos trabalhadores; e - Importância e direcionamento para investigação do acidente.
SISTEMA DE GESTÃO DE EMERGÊNCIA
ISO 14000 e OHSAS 18001
- Princípios para gerenciamento dos riscos, definição da estrutura para gerenciamento desses e também processo para sua gestão; e - Necessidade de integração á política da empresa e modificação da abordagem dos negócios.
ISO 31000
27
para respostas a incidentes e acidentes e promover a melhoria contínua do Sistema
de Gestão, a resiliência da organização e da comunidade potencialmente afetada.
Esse novo modelo busca então representar uma forma de Gestão de
Emergências, obtido a partir da consolidação das principais normas internacionais
de referência e de sistemas de emergência reconhecidos. Sua adoção deve permitir
que as instituições estejam melhor preparadas para emergências geradas por suas
atividades e também acelerar sua recuperação pós-desastre, aumentando sua
resiliência.
Esse procedimento orientador foi aplicado em uma plataforma modelo de
produção de petróleo, de uma organização idealizada com de estrutura simples,
considerando o necessário para cenários de vazamento de óleo. Essa aplicação
conceitual, com o intuito de validar o modelo proposto, teve que alcançar os
seguintes objetivos:
a) Ser adaptável a tipologia teste, com seus itens aplicáveis a esse cenário;
b) Contribuir para a identificação e mitigação de todos os riscos das
atividades;
c) Demonstrar que cada etapa do sistema de gestão é tratada como um
processo que recebe como entrada subsídios da etapa predecessora e seu
produto é subsídio para alimentar a etapa seguinte;
d) Ao ser aplicado, proporcionar as ferramentas necessárias para a
manutenção da prontidão e preparo para respostas a acidentes de
vazamento de óleo;
e) Promover métodos para a melhoria contínua das ações de resposta
atuação, verificação da adequação dos recursos humanos e materiais
envolvidos e todas as etapas anteriores do sistema de gestão de
emergência.
A aplicação do modelo apoiou-se ainda em algumas diretrizes e informações dos
modelos de gestão e de normas, conforme representado pela figura 1-3 abaixo.
28
A validação do modelo para uma tipologia indica que a metodologia é aplicável e
funcional, devendo, porém ser testada para as demais.
Portanto, este trabalho é teórico metodológico e exploratório, baseado em
levantamentos bibliográficos e análise de documentos que servem de fundamento
para proposição de um modelo de gestão de emergências.
1.6 Limitações do Trabalho
Este trabalho não aborda diretrizes para a comunicação em emergência ou a
parte de segurança de informação e sistemas, tema das normas da série ISO
27.000. Da mesma forma, não entra no detalhamento da cadeia logística para
suporte a situações de emergência e as diretrizes das normas da série ISO 28000
sobre Segurança da Cadeia Logística.
Não é objetivo deste trabalho entrar em qualquer detalhamento de conteúdo de
planos de emergência ou mesmo do gerenciamento das ações desenvolvidas
durante a resposta.
O Sistema de Gestão de Emergências proposto busca abranger diferentes
instituições, independente de seu tamanho ou atividade fim, entretanto sua aplicação
conceitual é focada para cenários de vazamento de óleo de unidades de produção
offshore, desta forma sua adequação e outra realidade carece de avaliação.
- Metodologia para avaliação do planejamento e eficiência dos planos de resposta para vazamento de óleo; - Elementos para análise das etapas de planejamento e prontidão para resposta a vazamentos de óleo; e - Diretrizes para elaboração dos planos de resposta.
CONTEÚDO E REQUISITOS TÉCNICOS PARA A APLICAÇÃO CONCEITUAL
ISO 17776:2000
SISTEMA DE GESTÃO DE EMERGÊNCIA
- Ferramentas e técnicas utilizadas para a identificação dos riscos; - Critério de definição das técnicas de análise e identificação das medidas mitigadoras.
RP&RA ISO 15544:2000
- Diretrizes para determinação das ações de resposta; - Definição das ações de resposta a determinadas pela avaliação dos riscos; e - Resposta baseada na avaliação das possíveis falhas das medidas de controle e mitigação.
Figura 1-3 - Contribuição das normas e sistemas de gestão de emergência para a aplicação conceitual
29
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 Atividade de Exploração e Produção Offshore
O uso de energia é vital para a maioria das atividades humanas, principalmente
na sociedade moderna. Sua produção é apoiada na busca e exploração de recursos
naturais, provocando uma série de modificações no ambiente. A necessidade de
energia é uma realidade desde que a sociedade começa a ser formada e se
intensifica com a Revolução Industrial, baseada no uso de combustíveis fósseis,
como carvão mineral e petróleo. No século XIX a revolução tem seu auge, com o
uso em larga escala do petróleo e seus derivados, utilizados em processos
industriais e como combustíveis para veículos. Gradualmente aumenta sua
importância e, principalmente após a segunda guerra mundial, ganha espaço como
recurso mais utilizado para gerar energia. (SILVA et al, 2008).
Atualmente, o petróleo é a principal fonte de energia, fornecendo, a partir do seu
refino, produtos indispensáveis à vida moderna (THOMAS, 2001). De sua extração
até os consumidores finais há uma grande cadeia, envolvendo sua exploração e
produção, o transporte, refino e a distribuição (MARTÍNEZ, 1999).
O petróleo é encontrado no subsolo junto com o gás natural e água e apresenta
milhares de compostos diferentes, formando uma mistura complexa. Entre os
principais componentes estão os hidrocarbonetos que chegam a atingir 98% da
composição total. Enxofre, nitrogênio e oxigênio são os constituintes menores mais
importantes. Há ainda metais traço como vanádio, níquel, sódio, cálcio, cobre e
urânio (POSTHUMA, 1977 apud LANZILLOTTA, 2008).
Na constituição do petróleo, são encontrados também elementos gasosos,
líquidos e sólidos. Sua consistência varia desde um líquido pouco viscoso, como o
condensado de gás natural, até um líquido muito espesso, que flui com dificuldade.
Em geral, há pequenas quantidades de compostos gasosos dissolvidos no líquido.
Quando as quantidades destes compostos são maiores, o petróleo está associado a
um depósito de gás natural (FERREIRA, 2010).
O petróleo e seus derivados fazem parte do cotidiano da sociedade, e a relação
do homem com esse recurso natural evoluiu consideravelmente em intensidade e
complexidade. A exploração e utilização do petróleo, que inicialmente era coletado
30
em exsudações naturais e com usos limitados que não geravam risco à sociedade
ou ao meio ambiente transformou-se em uma relação mais complexa e perigosa em
função do aumento das quantidades envolvidas e dos derivados processados que,
em contraste com a situação inicial, apresentam maiores riscos de acidentes
(MOLLE JR, 2004 apud PINTO, 2005).
A indústria offshore nasce nos anos 50 no Golfo do México e se expande
rapidamente para o Mar do Norte, que se torna a principal província petrolífera
offshore. A partir deste ponto, desenvolvimento dessa indústria tem sido
acompanhado pelo aumento da profundidade das lâminas d’água, com o
descobrimento de novas jazidas em offshore em águas cada vez mais profundas,
nas principais zonas produtoras do mundo (FURTADO, 1993).
O desenvolvimento da produção offshore fez-se, em grande medida, a partir de
plataformas fixas, que são grandes estruturas metálicas que repousam sobre o
subsolo marinho (FREITAS, 2003).
A tecnologia de perfuração seguiu uma evolução diferenciada, especialmente
motivada pela necessidade de construção de sondas marítimas móveis. Muitos
avanços ocorreram dês da instalação de sondas sobre barcaças no Golfo do México
no final dos anos 30, passando pela construção de barcos sondas nos anos 40, pela
introdução das jacks-ups ou plataformas auto-elevatórias e da utilização de sondas
sobre plataformas semi-submersíveis, na década de 50 (GEORGE, 1994 apud
FURTADO, 1993) e finalmente chegando a tecnologia de perfuração de
posicionamento dinâmico, para grandes profundidades na década de 60 (FREITAS,
2003).
A busca por combustíveis fósseis no Brasil, sobretudo como carvão e petróleo,
visando inicialmente combustível para iluminação, remonta ao Segundo Império,
porém a primeira descoberta de petróleo e gás natural no Brasil só ocorreu em 1892,
na localidade de Bofete, em São Paulo. A obtenção de óleo com viabilidade
econômica data de 1939, com a descoberta do campo de Lobato, na Bahia
(MOURA, 1976 apud HORTA NOGUEIRA, 2002).
Hoje no Brasil, cerca de 40% da energia consumida é proveniente do petróleo e
seus derivados (BRASIL, 2007 apud SILVA et al, 2008) mostrando a importância
desse recurso no país.
31
Para o desenvolvimento das atividades relacionadas exploração e produção de
petróleo e gás – dentre as quais estão a pesquisa sísmica, a implantação e
operação de plataformas, gasodutos, terminais portuários, oleodutos e refinarias – a
legislação nacional exige que se realize um processo de licenciamento ambiental,
observando que estas oferecem riscos ambientais. (SILVA et al, 2008).
Uma vez licenciadas, o processo começa com a identificação das bacias
sedimentares com maior possibilidade de conterem petróleo, feito inicialmente com
estudos geológicos preliminares e posteriormente através da obtenção e
interpretação de dados de sísmica. Com a interpretação destes dados é selecionada
uma área onde se supõe haver uma estrutura com petróleo para o início da atividade
de perfuração visando verificar a existência de petróleo na locação indicada (poço
pioneiro) (LIMA, 2003).
Durante a fase de exploração, o objetivo é elaborar o modelo que melhor
represente os reservatórios de petróleo e gás. A perfuração de poços de petróleo
pode consumir até 85% do custo total da exploração, em uma estimativa grosseira.
Por isso, a decisão de perfurar um poço deve ser tomada baseada em estudos que
forneçam um conhecimento detalhado das condições geológicas da área (RUSSO et
al, 2004). Para as atividades de exploração no Brasil, registrou-se em 2010 uma
taxa de sucesso (percentual de descobertas pelas perfurações de poços pioneiros)
de 66,7% para os poços em terra e 67,3% para os poços em mar (ANP, 2011).
Com a confirmação das características do poço e a definição pela viabilidade
econômica da produção na locação é iniciada a fase de desenvolvimento para em
seguida serem instaladas as plataformas de produção e o sistema de
armazenamento e escoamento da produção (que normalmente é feita por dutos ou
por navios, no caso offshore) (MACHADO, 2006). A produção consiste, portanto na
extração e preparação para movimentação do petróleo que, após transportado é
refinado. No refino, ocorre a transformação de petróleo em derivados, que em
seguida são distribuídos para comercialização por atacado (FREITAS, 2003).
Por suas características intrínsecas, o trabalho nas plataformas inclui uma ampla
diversidade de atividades tais como partidas de instalações e produção; paradas e
redução da produção; manuseio de equipamentos e materiais perigosos; controle
manual do processo; monitoramento da produção por sistema supervisório;
manutenções preventivas e corretivas; limpezas de máquinas e equipamentos;
32
transporte de materiais; operações manuais e mecânicas de levantamento de
cargas; inspeções e testes de equipamentos; transporte marítimo e aéreo; cozinha;
limpeza; construção e reforma, entre outras (RUNDMO, 1992). Isto faz com que nas
plataformas de petróleo se conjuguem de forma única os riscos típicos de muitas
atividades de produção e manutenção industriais de refinaria, tratamento e unidades
de produção de energia com outros próprios das tarefas relacionadas com a
exploração de gás e petróleo como a perfuração e os poços de produção,
associados aos de transporte aéreo (helicópteros) e marítimos, de construção civil
nas atividades de reparo, construção e reforma, de mergulhos rasos e,
principalmente, profundos, entre outros (OIT, 1993 apud FREITAS et al,2001).
2.1.1 Panorama Internacional
Segundo dados publicados no Anuário Estatístico Brasileiro do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis, publicado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis – ANP (2011) em 2010, as reservas provadas de petróleo
no mundo atingiram a marca de 1,38 trilhão de barris (aumento de 0,5% em relação
a 2009), ficando concentradas em sua maioria (cerca de 54,4%) no oriente Médio
com um volume equivalente a 752,5 bilhões de barris.
Já as reservas provadas de gás natural somaram 187 trilhões m3 com destaque
para Rússia, Irã e Catar, que responderam por 23,9%, 15,8% e 13,5% do total de
reservas provadas, respectivamente.
33
Figura 2-1 - Reservas provadas de petróleo e gás natural, segundo regiões geográficas em 2010 (Fonte: adaptado de ANP, 2011)
Observando as informações disponíveis quanto à evolução do volume de
petróleo presente nos reservatórios, todas as regiões mundiais apresentaram
variação percentual mínima nas suas reservas. Vale ressaltar que as reservas
aprovadas a região da Ásia-Pacífico foram as que apresentaram o maior incremento:
7,1%. O mesmo comportamento foi observado para as reservas de gás natural, que
apresentaram um crescimento de 2,2% em comparação com os valores do ano de
2009.
Analisando os números referentes à produção de petróleo e gás natural de
2010, observa-se que o volume produzido mundialmente de ambos aumentou
quando comparados aos valores de 2009: cerca de 2,3% para o primeiro (passando
de 80,3 para 82,1 milhões de barris/dia) e 7,3 para o segundo (3,2 trilhões m3/dia).
74,3
9,9
Reservas provadas de petróleo (bilhões de barris) Reservas provadas de gás natural (trilhões m3)
LEGENDA
239,4
132,1
139,7
752,5 45,2
7,4
14,7
75,7 16,2
63,1
34
Figura 2-2 - Evolução da produção mundial de Petróleo e gás (Fonte: Elaboração própria a partir de dados de ANP, 2011)
2.1.2 Panorama Nacional
As reservas comprovadas de petróleo do Brasil cresceram em 10,7% no ano de
2010, totalizando 14,2 bilhões de barris de petróleo fazendo o país manter a 15ª
posição no ranking mundial de reservas. Dessas reservas, 93,6% localizam-se em
mar e 6,4% situam-se em jazidas terrestres, de acordo com o apresentado na figura
2.1.2-1.
Figura 2-3- Distribuição das reservas comprovadas de petróleo e gás (Fonte: Elaboração própria a partir de dados de ANP, 2011)
As reservas provadas de gás natural também apresentaram um acréscimo,
totalizando 423 bilhões m3, com 83,7% do total em território marinho.
2.000
2.200
2.400
2.600
2.800
3.000
3.200
3.400
72.000
74.000
76.000
78.000
80.000
82.000
84.000
Produção de petróleo (mil barris/dia) Produção de gás natural (bilhões m³)
Prod
ução
de P
etró
leo
(mil
barr
is) Produção
de gás natural (bilhões
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
Reserva de petróleo em Terra (milhões de barris)
Reserva de petróleo no Mar (milhões de barris)
Reserva de gás natural em Terra (milhões m³)
Reserva de gás natural no Mar (milhões m³)
35
Já a produção de gás natural cresceu 8,5% comparativamente a 2010 chegando
à 22,9 bilhões m3 enquanto que a produção de petróleo 5,6% em 2010, atingindo
750 milhões de barris, com os campos marítimos responderam por 684 bilhões de
barris de óleo ou 91,2% do total produzido.
Figura 2-4 - Evolução da produção de Petróleo e gás natural no Brasil (Fonte: Elaboração própria a partir de dados de ANP, 2011).
Observa-se ainda que em 2010 foram perfurados 211 novos poços na região
oceânica.
Todos os dados apresentados acima reforçam a tendência de aumento de
atividades de perfuração e produção na região offshore, com um consequente
aumento de unidades marítimas de produção e perfuração.
2.2 Unidades Envolvidas na atividade
As instalações marítimas utilizadas pela indústria do petróleo para o
desenvolvimento das atividades de exploração e produção offshore são
denominadas Unidades Marítimas (LIMA, 2003).
As Unidades Marítimas são comumente classificadas em fixas e flutuantes. Para
este trabalho são consideradas as definições apresentadas pela agência inglesa
HSE - Health & Safety Executive, sobretudo nos manuais de pesquisa de
estatísticas de acidentes, elaborados para ambos os tipos de Unidades.
Produção de gás natural em Terra (milhões m³)
Produção de gás natural no Mar (milhões m³)
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
18000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Produção de petróleo em Terra (mil barris)
Produção de petróleo no Mar (mil barris)
36
Unidades flutuantes são as plataformas semi-submersíveis, Jaquetas, navios e
TLP (tension-leg platforms), utilizadas na perfuração, acomodação, produção e
armazenamento (HSE, 2007).
Quadro 2-1 - Categorias dos diferentes tipos de Unidades Marítimas flutuantes (fonte: HSE, 2007)
Categoria Tipo de Unidade
Unidade Móvel de Perfuração (MODU) Auto-elevatórias, Semi-Submersíveis
Unidade Móvel de produção (MOPU) Auto-elevatórias, Semi-Submersíveis, TLP
Casco simples Unidades Flutuantes de Armazenamento (FSU), Unidades Flutuantes de Produção, Armazenamento e Descarregamento (FPSO)
Unidades de alojamento (floteis) Auto-elevatórias, Semi-Submersíveis
As unidades fixas são unidades presas / apoiadas ao fundo (tripuladas ou não)
projetadas para produção, acomodação, perfuração, compressão, bombeio, injeção /
riser; ou combinação destas (HSE, 2007). Essas plataformas, de acordo com
Thomas, 2001 (apud LIMA, 2003) são mais utilizadas nos campos localizados em
lâminas d’água de até 300 metros.
Quadro 2-2 - Categorias dos diferentes tipos de Unidades Marítimas fixas (fonte HSE, 2007)
Categoria Tipo de Unidade – Descrição
Perfuração Plataformas fixas utilizadas para perfuração
Produção Plataformas “tradicionais” de produção, jaquetas ou GBS. Incluem também plataformas com perfuração, produção e acomodações (como por exemplo, grandes plataformas integradas)
Cabeça de poço Plataformas para cabeça de poço sem plantas para processamento, servindo para apoio às operações no poço. Comumente ligadas a plataformas centrais de produção.
Compressão Plataformas de compressão de gás
Bombeio Plataformas de bombeio
Injeção / Riser Plataformas de injeção de gases ou água e plataformas de riser
Unidades de alojamento (floteis) Plataformas para alojamento / acomodação
37
2.3 Análise de Riscos, Tipologias Acidentais e Histórico de Acidentes em
Unidades Marítimas Offshore
A explosão e destruição da plataforma Piper Alpha em julho de 1988 matou 167
pessoas, feriu e traumatizou 61 sobreviventes. O inquérito que se seguiu tentou
reconstituir a sequência provável de eventos que ocasionou o acidente e revelou
inadequações de gerenciamento, treinamento e de legislação que permitiram sua
ocorrência. Entre as adequações feitas na sequência, destaca-se a introdução da
regulamentação de segurança para atividades offshore, que transfere ao operador a
responsabilidade de identificar os riscos de seu empreendimento e reduzi-los á
níveis toleráveis (do inglês as low as resonably practicable – ALARP). Isso modificou
profundamente a forma com que a saúde e segurança dos trabalhadores offshore
são gerenciadas (FLIN et al, 1996).
No Brasil, na história da exploração do petróleo na Bacia de Campos há o
registro de catástrofes como os acidentes ocorridos na Plataforma de Enchova em
1984 e 1988. O primeiro resultou em 37 óbitos imediatos; o segundo, na destruição
total do convés e da torre, totalizando um prejuízo de 500 milhões de dólares
(SINDIPETRO-NF, 1997 apud FREITAS et al,2001)
A memória de acidentes como o da Plataforma de Enchova, bem como o da
Plataforma de Piper Alpha simbolizam o grande potencial de perigo que existe nas
plataformas de petróleo (FREITAS et al,2001).
Os acidentes ocorrem por uma combinação de falhas, desde a escolha de uma
tecnologia pelos líderes, até a falha de um equipamento. Mesmo com a utilização de
metodologias sofisticadas de gerenciamento de projeto, gerenciamento de riscos,
análise de viabilidade econômica de projeto, dentre outras, o foco dos projetos e
processos é viabilidade econômica que muitas vezes não considera o valor
agregado das atividades preventivas (ANDRADE et al, 2007).
Para determinação dos riscos associados às atividades e consequente avaliação
dos cenários mais frequentes, são aplicadas Técnicas de Análise de Risco. A
caracterização de riscos de derramamento de óleo, por exemplo, inclui a análise dos
tipos e volumes de derivados de óleo que são armazenados e transportados na área
em estudo e do padrão histórico dos derramamentos, entre outros (COSTA, 2007).
38
Depois da identificação dos riscos, inicia-se definição de medidas para o seu
gerenciamento, de acordo com o produto de sua probabilidade de ocorrência e suas
consequências.
O Gerenciamento de Riscos é o processo de tomar e executar decisões que
minimizem os efeitos dos riscos adversos que perdas acidentais possam ter sobre
uma organização. Estas ameaças aos negócios (CANTAGALLO et al, 2007).
Dessa forma, o processo de gerenciamento de riscos pode ser entendido como
a utilização dos recursos humanos, materiais, financeiros e tecnológicos de forma
preventiva, para evitar acidentes que possam causar danos à saúde dos
trabalhadores, impactos ambientais e perdas para a população vizinha (FERREIRA,
2010).
O Gerenciamento de Riscos na ainda na fase de projeto permite a concepção de
unidades produtivas mais seguras, porém é necessário manter o nível de segurança
ao longo do tempo, especialmente em caso de mudanças de concepção do projeto
inicial. É importante a identificação das áreas vulneráveis e dos efeitos ocasionados
por acidentes catastróficos ao meio ambiente, trabalhadores e população.
Dependendo da dimensão do risco, são necessárias ações para sua redução, seja
pelo aumento de confiabilidade ou pela minimização da probabilidade de ocorrência,
que nesse caso pode ser reduzida pelo aumento das camadas de proteção ou
aumento da confiabilidade das salvaguardas (ANDRADE et al, 2007).
Um fato importante em relação ao gerenciamento de riscos é a preparação para
o atendimento dos acidentes, que atua em um segundo momento, quando o
acidente ou evento indesejável já ocorreu, necessitando da mitigação de suas
consequências, em casos de falha nos sistemas de proteção.
Para identificação do histórico de acidentes e, portanto de sua classificação por
tipologia, consideram-se informações extraídas dos bancos de dados que
contemplem informações de incidentes e acidentes oriundos de atividades
petrolíferas. As informações apresentadas neste trabalho consideram informações
extraídas do Worldwide Offshore Accident Databank - WOAD, edição 1999 que
contempla a análise estatística de acidentes que ocorreram em atividades offshore
com série temporal do período de 1970 a 1997 (PETROBRAS, 2003).
39
Os acidentes registrados no WOAD foram classificados conforme as seguintes
causas iniciadoras, de acordo com o apresentado no quadro 2.3-1.
Quadro 2-3 - Classificação por causa indicadora (Fonte: PETROBRAS, 2007)
Evento Explicação
Falha da âncora Problemas com âncoras/linhas de ancoragem, sistemas de amarração e equipamentos de içamento de âncoras.
Blowout Fluxo descontrolado de gás, óleo e/ou outros fluidos provenientes do reservatório.
Tombamento (Emborcamento)
Perda de estabilidade da plataforma, resultando na completa virada da unidade (emborcar).
Colisão Contato acidental entre uma Unidade Marítima e uma outra unidade externa ou embarcação. Também estão incluídas colisões com pontes, passadiços, etc., e com navios engajados na atividade offshore de outras plataformas que não a afetada, e entre duas instalações offshore.
Contato Contato acidental entre duas unidades da atividade offshore.
Acidentes com guindaste
Qualquer evento causado por / ou envolvendo guindaste ou outro equipamento para elevação.
Explosão Explosão.
Queda de material
Queda de objetos a partir de guindastes ou outros equipamentos de levantamento de carga. Queda do guindaste, botes salva-vidas que acidentalmente caiam no mar e homem ao mar estão incluídos.
Incêndio Incêndio.
Afundamento Perda de flutuação ou afundamento da instalação.
Encalhe Contato da unidade flutuante com o fundo do mar.
Acidente com helicóptero
Acidente com helicóptero no heliponto ou outro lugar da instalação.
Entrada de Água (Inundação)
Alagamento da unidade ou compartimento causando perda de estabilidade / flutuação.
Adernamento Inclinação descontrolada da unidade.
Falhas das Máquinas
Falha de motores ou propulsores, incluindo sistemas de controle.
Fora de Posição Unidade acidentalmente fora da posição esperada ou a deriva fora de controle
Vazamento Perda de fluido ou gás para as circunvizinhanças causando poluição ou risco de explosão/incêndio.
Dano estrutural Falha por quebra ou fadiga de suporte estrutural.
Acidente durante reboque
Quebra ou problemas durante o reboque.
Problema no poço
Problema acidental com o poço, isto é, perda de uma barreira (coluna hidrostática) ou outros problemas no poço.
Outros Outros eventos além dos especificados acima.
40
O WOAD compilou informações de diversos incidentes e acidentes desde 1970
para aproximadamente 3000 unidades offshore (unidades móveis e fixas de
perfuração e produção). Toda a informação técnica é armazenada na base de dados
de acordo com diferentes parâmetros tais como nome, tipo de operação da unidade,
data, localização geográfica, causas, consequências e outros detalhes
(PETROBRAS, 2007).
Algumas tipologias apontadas não são aplicáveis para unidades fixas como, por
exemplo, falha de ancoragem, afundamento, falha das máquinas, perda de posição
e acidente durante reboque, pois unidades de produção de lamina d’água profunda
como FPSO, FSU, e TLP são classificadas como flutuantes.
Figura 2-5 - Distribuição de acidentes por Unidade Marítima (Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Worldwide Offshore Accident Databank - WOAD, edição 1999)
41
2.4 Sistemas de Gestão de Emergência e Avaliação de Capacidade
2.4.1 Sistemas Internacionais de Gestão de Emergência
O termo emergência pode ser conceituado como um desvio das condições
planejadas ou esperadas em uma sequência de eventos que coloquem em risco ou
prejudiquem as pessoas, propriedade ou o meio ambiente. Quando os recursos
locais disponíveis não são suficientes para o controle da emergência ela se
transforma em um desastre (JOHNSON,2000). Desastre, segundo Fritz (1961, apud
WILSONA & OYOLA-YEMAIELB, 2001) é um evento, com tempo e espaço
definidos, no qual a sociedade, ou uma parcela auto-suficiente dela, experimenta
ameaças severas que causam perdas aos seus componentes de tal forma que a
estrutura social é descontinuada e a execução de todas ou algumas de suas funções
essenciais são perdidas. Contudo, não existe um consenso sobre a definição de
desastre entre os acadêmicos (WILSONA & OYOLA-YEMAIELB, 2001). Para este
trabalho, a diferenciação de emergência e desastre, em função da magnitude de
seus impactos é o mais adequado. O primeiro tem um impacto local, não causando
danos ou prejuízos diretos a sociedade, o segundo, por sua vez, afeta a estrutura
social, conforme definição apresentada.
Observando os resultados de calamidades sociais impostas por desastres e com
o objetivo de reduzir a ocorrência de eventos catastróficos, a sociedade estabeleceu
estruturas para gerenciar os riscos naturais e tecnológicos e seus impactos. A
criação da “Gestão de Emergência” como uma linha de pesquisa/conhecimento é
uma inovação (WILSONA & OYOLA-YEMAIELB, 2001).
A Gestão de Emergências é a disciplina e/ou profissão que aplica a ciência,
tecnologia e planejamento, sob a forma de um processo contínuo, para lidar com
eventos extremos que possam ferir ou matar um grande número de pessoas,
promover danos a propriedade e perturbar a vida da comunidade (DRABEK and
HOETMER 1991 apud COVA, 1999). Nesse processo, todos os indivíduos, grupos e
comunidades buscam, sobretudo, o gerenciamento dos riscos para evitar ou
amenizar os impactos dos possíveis desastres (BRITTON, 2002).
As diretrizes políticas, legais e institucionais formam o arcabouço da sociedade e
da indústria para a Gestão de Emergências e desastres. Entretanto, a legislação por
si só não assegura uma efetiva Gestão de Emergências. Seu objetivo é fornecer a
42
base sobre a qual outras estruturas essenciais, práticas, procedimentos e processos
serão construídos e consolidados. A regulação apenas desenha a linha, definindo
não só o mínimo aceitável de atuação e responsabilidades, como também permite
que os atores e as agencias governamentais entendam os riscos e iniciem as ações
para seu gerenciamento (BRITTON, 2006).
Muitas vezes, quando pensamos em emergências, o foco imediato é nas ações
de resposta, deixando de lado os demais componentes necessários para o
adequado Gerenciamento de Emergências (MCLOUGHLIN, 1985). Dentro desta
visão, as práticas adotadas para o Gerenciamento de Emergências que, no período
após a Segunda Guerra Mundial e a Guerra da Coréia, eram essencialmente
reativas e focadas nas ações de resposta, foram modificadas ao final da década de
70, por uma abordagem mais ampla e integrada (BRITTON, 2002).
Neste período, observou-se que as primeiras horas após um desastre de larga
escala necessitam de um controle complexo de demandas organizacionais que
constituem um problema de gestão comum, independente da diversidade de
cenários. Quando o efeito causador do desastre evoluí de um tornado ou um furacão
para um vazamento químico ou ameaça terrorista, também são alteradas a
quantidade de organizações envolvidas na resposta e as tarefas específicas por elas
realizadas. Entretanto, além da diferença óbvia de estrutura gerada por emergências
destas magnitudes, estudos realizados por quase duas décadas validaram a
utilidade de uma abordagem geral (DRABEK, 1985).
Desta forma, as modificações nos cenários de risco e as tentativas de resposta
ocorridas nos anos 70 criaram a uma nova abordagem denominada Gestão
Integrada de Emergência (CEM do inglês Comprehensive Emergency Management)
a qual cria a função administrativa específica de Gerente de Emergência. Por essa
proposta, o gerente ou gestor de emergência teria a função de devotar seu tempo
para atividades voltadas ao gerenciamento de emergências (PERRY, 1985 apud
BRITTON, 2001). Ao adotarem essa nova filosofia, a questão passou a ser quando e
com que frequência os governos seriam obrigados a responder às emergências, e
não mais “se” isso ocorreria (MCLOUGHLIN,1985).
A Gestão Integrada de Emergência foi uma tentativa de alinhar as praticas de
Gestão de Emergência, apontando a responsabilidade e promovendo a capacidade
de uma unidade política (nação, estado, área) para gerenciar todos os tipos de
43
emergências e desastres pela coordenação de ações de todos os envolvidos
(BRITTON, 98).
O CEM aponta que as autoridades políticas devem ter a responsabilidade e
capacidade para gerir todos os tipos de emergências e desastres, coordenando as
ações de todos os envolvidos (BRITTON, 2001). Sua proposta de integração baseia-
se na dimensão temporal de desastres para organizar o processo de gestão em um
ciclo de quatro fases, que muitas vezes se sobrepõem (COVA, 1999), dois pré-
desastre: mitigação dos riscos (redução dos riscos, ou prevenção) e preparação
(prontidão) e dois pós-desastre: resposta e recuperação (ZIMMERMAN, 1985),
conforme ilustrado na figura 2.4 -1 abaixo.
Figura 2-6 - Fases que compõem o ciclo de Gestão de Emergência, segundo metodologia CEM. (fonte: elaboração própria)
A fase de Mitigação é normalmente o primeiro passo do CEM (KELLY, 2002) e
inicia-se com a identificação dos riscos e, seu sucesso depende da qualidade desta
análise (MCLOUGHLIN,1985). Ações de mitigação visam prevenir ou impedir a
ocorrência de um desastre futuro, pela eliminação ou redução dos riscos e/ou
reduzir as consequências geradas pela ocorrência de acidentes (BRITTON &
CLARK, 1999). É normalmente a melhor medida para lidar com desastres,
considerando a relação custo/benefício (KELLY, 2002).
O planejamento para recuperação pós-desastre de áreas afetadas é um
importante componente da fase de mitigação. Essa abordagem, quando aplicada,
acelera a recuperação das comunidades e promove uma maior resiliência, porém
requer um desenvolvimento e envolvimento maior destas comunidades, autoridades
e iniciativa privada (BRITTON,2002). Desta forma, a implementação de estratégias
de mitigação se conecta ao processo de recuperação, fechando o ciclo.
Preparação
Mitigação
Recuperação
Resposta
44
A chave para uma resposta efetiva é estar preparado (STEEN et al, 2003). A
fase de preparação consiste em ações tomadas por governos, organizações, e
indivíduos para desenvolver capacidade operacional e facilitar uma efetiva resposta
à emergência (COVA, 1999) visando salvar vidas e reduzir os danos causados
(PETAK,1985).
Nesta fase, os gestores de emergência buscam assegurar a execução das
ações de resposta (JOHNSON, 2000), para reduzir as consequências do incidente
(ZIMMERMAN, 1985), sobretudo através da elaboração de planos de resposta.
Medidas de preparação comuns incluem: a identificação de recursos críticos e
planos para seu gerenciamento; o desenvolvimento de acordos entre as agências de
resposta (municipais, estaduais e governamentais) (PETAK,1985); definição e
instalação dos sistemas de alerta; instalação de centros de resposta à emergências;
elaboração de plano de comunicação de emergência; definição da política de
informação pública; necessidade e periodicidade de treinamentos e exercícios –
incluindo recursos humanos da comunidade (BRITTON & CLARK, 1999);
dimensionamento e instalação de abrigos de emergência; e elaboração de planos de
evacuação.
Finalmente, a fase de preparação provê o fundamento e os mecanismos
necessários para a fase de resposta a emergência (ZIMMERMAN, 1985).
Quando uma emergência é deflagrada, a fase de preparação termina, e começa
o momento em que todo o planejamento é colocado à prova (ADAMS, 2002 apud
KELLY, 2002). A fase de resposta envolve ações que são tomadas imediatamente
antes, durante ou instantaneamente depois da ocorrência de uma emergência, com
o intuito de salvar vidas (como prover assistência emergencial às vitimas), minimizar
o dano a propriedade e aumentar a efetividade das ações de recuperação (COVA,
1999). As ações de resposta buscam ainda estabilizar a situação e reduzir a
probabilidade de impactos / danos secundários (JOHNSON, 2000).
A resposta para qualquer emergência deve ser baseada no sistema de
gerenciamento de emergência organizacional / governamental existentes, onde os
recursos e processos estão definidos.
As ações de recuperação são aquelas necessárias para fazer com que todos os
sistemas retornem ao seu estado original ou melhorem. São basicamente de dois
45
tipos: (1) atividades de recuperação em curto prazo que objetivam restabelecer os
sistemas vitais de apoio a padrões operacionais mínimos e (2) as atividades de
recuperação em longo prazo, que podem continuar durante vários anos depois de
um desastre. Seu objetivo é promover o retorno da vida ao normal ou níveis
melhores (JOHNSON, 2000).
Os programas de recuperação são similares aos de mitigação, e fornecem
informações específicas para retroalimentar o processo de Gestão de Emergência.
Para que ações preventivas de planejamento e regulamentação sejam efetivas, elas
devem buscar informações nas ações de recuperação necessárias, e como
poderiam ser evitadas ou aceleradas proporcionando uma retroalimentação pós-
desastre que, também é pré-desastre (ZIMMERMAN, 1985).
Após a execução de ações de resposta bem sucedidas, algumas medidas
mitigadoras outrora consideradas impopulares podem ser reclassificadas, criando
uma janela de oportunidade para sua implementação.
Com o intuito de apresentar uma abordagem simplificada e facilitar a
compreensão do CEM, um de seus idealizadores, Drabek (1986), subdivide seus
quarto processos principais em oito fases, de acordo com a ordem em que ocorrem
em um desastre e as associa a seis diferentes níveis do sistema, conforme quadro
2-4.
Quadro 2-4 - Processos, Fases e Níveis de um Sistema de Gestão de Emergência (Fonte: Adaptado de Drabek, 1986)
Fases de um Desastre Níveis do Sistema
Preparação Planejamento
IND
IVÍD
UO
GR
UPO
OR
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ÃO
CO
MU
NID
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DAD
E
INTE
RN
ACIO
NAL
Alerta
Resposta Mobilização pré-impacto
Ações de Emergência pós-impacto
Recuperação Restauração (6 meses ou menos)
Reconstrução (6 meses ou mais)
Mitigação Percepção de risco
Ajustes dos riscos
46
Em decorrência do CEM, foi criado o Sistema Integrado de Gestão de
Emergência (IEMS, do inglês Integrated Emergency Management System). O IEMS
promove a formação de parcerias entre os diferentes níveis de proprietários de
recursos, tanto na vertical (entre as esferas governamentais) quanto na horizontal
(entre as diferentes agências e o setor público-privado) (BRITTON, 2002). Um dos
principais motivadores desta metodologia foi a percepção da existência de
responsabilidades e funções comuns aos diferentes níveis governamentais, cada
qual com suas atribuições e recursos. Desta forma, visando otimizar as ações e
recursos para preparação e resposta em todas as camadas propõe-se a criação de
um ponto de referência na esfera federal (MCLOUGHLIN,1985).
O Sistema Integrado de Gestão de Emergência foi idealizado para agrupar todo
o conhecimento existente e definir níveis de cooperação e coordenação que
poderiam ser necessários em circunstâncias críticas (ALEXANDER, 2002). Para
uma adequada resposta a emergência é necessário o envolvimento de diferentes
serviços e organizações. O IEM, portanto busca a integração das contribuições de
todos os atores envolvidos nas fases de preparação, resposta e recuperação
(DYNES et al, 1987). O IEMS baseia-se na integração dos procedimentos de
resposta com as práticas rotineiras dos locais de trabalho nas organizações e entre
elas (DYNES et al, 1987). Desta forma, um efetivo planejamento integrado para
resposta a emergência, sugere que os planos existentes nos diferentes níveis sejam
integrados para evitar confusões, duplicação de esforços e recursos e evitar
desperdícios (ALEXANDER, 2002).
O IEMS é considerado um modelo de processo e busca estabelecer requisitos
de análise de riscos, de avaliação de capacidade, de planejamento de emergência,
para manutenção da capacidade instalada, para atuação na resposta de emergência
e para ações de recuperação (BRITTON, 2002). A figura 2.4-2 ilustra, de forma
simplificada, a proposta do IEMS.
47
Figura 2-7 - Fases da Gestão de Emergência, segundo metodologia IEMS (fonte: MCLOUGHLIN,1985)
Os requisitos supracitados são encarados como componentes de um sistema de
suporte governamental para o desenvolvimento, manutenção e gerenciamento de
uma de capacidade de resposta eficiente com custos adequados
(MCLOUGHLIN,1985). Seus componentes são detalhados a seguir, considerando os
conceitos originalmente definidos por seu idealizador, Mcloughlin (1985).
Seguindo as diretrizes do CEM, o IEMS define que a fase de análise de riscos
tem como principal objetivo identificar os potenciais riscos e determinar seu provável
impacto para as pessoas e propriedade. Todos os riscos identificados devem
constar nos planos de emergência. A análise consiste em duas etapas. A primeira é
conhecer os tipos de risco, a probabilidade de ocorrerem e os níveis de intensidade.
Essas informações podem ser obtidas tanto por evidências históricas como por
pesquisas empíricas ou percepção da comunidade. A segunda parte da análise
requer conhecer os áreas e recursos que correm risco de dano, e uma análise da
perda que pode ocorrer em função dos eventos identificados. Quando os risos
ANÁLISE DE RISCOS
AVALIAÇÃO DE CAPACIDADE
PLANEJAMENTO DE ATUAÇÃO
MANUTENÇÃO DA CAPACIDADE
RESPOSTA À EMERGÊNCIA
RECUPERAÇÃO
AÇÕES DE MITIGAÇÃO
DÉFICIT DE CAPACIDADE
PLANO DE ADEQUAÇÃO PARA OS PRÓXIMOS ANOS
PLANO DE ADEQUAÇÃO ANUAL
DESENVOLVIMENTO DE INCREMENTO ANUAL
RECURSOS LOCAIS, ESTADUAIS E FEDERAIS
INCREMENTO DE TRABALHO ANUAL
48
conhecidos são associados aos seus potenciais impactos para a comunidade, o
resultado final é o conhecimento da vulnerabilidade desta comunidade.
A avaliação de capacidade atual da comunidade em lidar com os riscos
identificados é a etapa seguinte (KELLY, 2002). Essa capacidade é facilmente
mensurável quando comparada com as funções organizacionais as quais devem
prestar apoio. Ao final da análise temos dois produtos (ou saídas): o inventário
disponível (que por sua vez é um subsídio para o planejamento das ações) e a
necessidade de adequação (que é um subsídio para a melhoria da capacidade de
resposta).
O Planejamento para Atuação é o momento onde um plano de resposta a
emergência é desenvolvido, considerando todos os cenários decorrentes da análise
de riscos (KELLY, 2002). A condução de operações coordenadas em emergências
nada mais é do que a execução de um plano de resposta a emergência. Quando os
líderes comunitários são envolvidos no processo de planejamento, os tempos de
resposta e reação são reduzidos e a coordenação melhor. Planos “apenas no
papel”, preparados por gestores de emergência trabalhando sozinhos, com pouca ou
nenhuma participação dos setores operacionais tem pouco valor e não serão usados
em uma situação real. Planos bem elaborados especificam o que deve ser feito,
onde, quando e por quem, para atender as demandas específicas da emergência. A
elaboração de um plano escrito, não é a etapa final do processo, pois não garante
uma preparação efetiva para a resposta.
Uma vez desenvolvida a habilidade de responder adequadamente a
emergências, esta capacidade deve ser continuamente mantida ou diminuirá ao
longo do tempo. Essa etapa no IEMS é denominada Manutenção de Capacidade.
Os planos devem ser atualizados, equipamentos devem ser manutenidos e testados,
as pessoas e equipes devem ser treinadas e os procedimentos e sistemas testados
e exercitados regularmente.
A resposta a emergência é uma fase iniciada quando um acidente ocorre. A
experiência mostra que empresas/governos que possuem uma política de
preparação se saem melhor dos que não a possuem. Enquanto algumas ações
anteriormente planejadas podem e devem ser modificadas à medida que a evolução
das ações de resposta a emergências exigem, espera-se que a familiaridade com o
conceito geral de operação obtido durante a fase de planejamento seja o fio que
49
mantém as ações de cada um dos envolvidos juntos, de forma coordenada. A
medida que as ações de resposta vão sendo necessárias, as oportunidades para
melhoria para futuras emergências são identificadas. A avaliação da atuação é
importante e deve ser feita imediatamente após o acidente, enquanto as lembranças
ainda são recentes. As conclusões deste processo de avaliação devem
retroalimentar o processo de planejamento.
A fase de Recuperação inicia-se quando a situação de emergência estabiliza-se
e as ações imediatas de salvaguarda da vida humana e propriedade terminam,
quando a atenção é direcionada para que as funções da comunidade e as áreas
danificadas retornem as condições pré-emergência. As ações em curto prazo devem
ser focadas para o retorno dos sistemas de suporta a vida aos índices mínimos,
enquanto que as ações em longo prazo podem requerer anos para restaurar as
condições normais de vida da população. Durante a recuperação, oportunidades
significativas de redução dos impactos de futuras emergências para a vida da
comunidade são identificadas e devem retroalimentar a fase de planejamento, pela
identificação de ações para mitigação.
As ações de mitigação são esforços organizados e planejados para prevenir ou
reduzir os impactos. Essas ações podem ser de três tipos: eliminação ou redução da
frequência e intensidade da ocorrência do risco; mudança da forma com que o risco
interage com as pessoas e seus sistemas de suporte; e alteração na forma com que
as pessoas vivem e os sistemas que criam. As respostas a acidentes anteriores
contribuem para a melhoria e identificação de ações para mitigação, conforme
mencionado anteriormente. Além disso, a busca constante de formas de prevenção
ou redução dos impactos é importante. Ao longo do tempo, o efeito conjugado de
ações de mitigação podem representar uma redução significativa do risco encarado
pela comunidade.
Conforme apontado anteriormente, um dos produtos da Avaliação da
Capacidade é a identificação do Déficit de Capacidade. A diferença entre a
capacidade atual e o ótimo necessário representa uma lacuna crítica para que o
objetivo de um programa de gestão de emergência seja alcançado.
Com base no Déficit de Capacidade identificado, deve ser elaborado um Plano
de Adequação para os Próximos Anos. Esse plano deve definir o que é necessário e
o que deve ser feito para alcançar o nível de capacidade desejado (KELLY, 2002).
50
O Desenvolvimento de Incremento Anual é um planejamento detalhado do que
deve ser feito no ano seguinte para alcançar os objetivos traçados no Plano de
Adequação para os Próximos Anos.
A caixa de “Recursos Locais, Estaduais e Federais” representa a contribuição
destes órgãos ao incremento anual. A medida que os planos e atividades de
Incremento são terminados, esse acréscimo deve ser refletido na Análise de
Capacidade, reduzindo o Déficit de Capacidade. Os recursos adicionais obtidos
devem ser direcionados para as operações de emergência, promovendo uma
revisão e uma melhoria dos planos.
O IEMS considera que, apesar das ações de resposta à emergências serem o
foco durante um desastre, as atividades de mitigação para a redução do risco, de
preparação para aumentar a capacidade de resposta e ações para facilitar a
recuperação das comunidades de forma a retornar ao estado inicial ou o mais
próximo disso possível são componentes de mesma importância dentro de um
programa adequado (MCLOUGHLIN,1985). Esse conceito de um sistema de
gerenciamento integrado de emergência é baseado na crença de que os esforços de
várias disciplinas diferentes são necessários para reduzir as consequências de
desastres naturais ou ocasionados pelo homem (PETAK,1985). Além disso, o IEMS
requer que esses esforços sejam absorvidos pela rotina diária da organização para
que, com isso, seja catalisada sua absorção nas práticas e rotinas.
Sem o comprometimento organizacional, em todas as esferas, sobretudo a alta
administração, os indivíduos partícipes da estrutura não percebem nenhum benefício
para eles ou suas atividades diárias e não dedicam nenhuma parcela de seu tempo
no esforço necessário para preparar-se para algo que “provavelmente nunca irá
ocorrer”, algo que a organização demonstra não ter preocupação ou
comprometimento (DYNES et al, 1987).
Alexander (2000) sugere que um eficiente Sistema Integrado de Gestão de
Emergência deve ser:
a) Baseado em procedimentos usados por agencias consolidadas, simples,
acessíveis e de fácil aprendizado;
b) “Expansível e adaptável” da escala de pequenas emergências até
desastres;
51
c) Capaz de lidar com todas as tipologias acidentais identificadas nas
análises de risco; e
d) Funcionar para a organização e para a utilização com múltiplas
organizações.
As metodologias CEM e IEMS dominaram, portanto, a teoria de Gestão de
Emergências a partir da década de 70, mas sua aplicação plena não foi obtida
(BRITTON & CLARK, 1999). Durante esse período foram notados alguns casos de
sucesso onde a teoria e a prática funcionaram em conjunto, porém ainda há uma
falta na integração entre a mitigação de riscos e a resposta à emergências
(BRITTON, 2002).
Nos últimos 50 anos, a teoria de gestão de emergência fez avanços em vários
campos, como na área militar, nos negócios, atividades econômicas e formou um
sistema muito mais completo. Muitos modelos de gestão de crise/emergência foram
desenvolvidos, incluindo: Prevenção, Preparação, Resposta e Recuperação (PPRR);
Mitigação, Preparação Resposta e Recuperação (MPRR); Redução, Prontidão (do
inglês readiness), Resposta e Recuperação (RRRR); o modelo de cinco fases
(detecção do sinal, preparação/prevenção, contenção/limitação do dano,
recuperação e aprendizado) e o de três fases (Pré-crise, Crise e Pós-crise) (HU et al,
2005). Todos esses modelos que representam todo o processo de emergência, cada
qual com uma explicação convincente de Gestão de Emergência (HU et al, 2005).
A década de 1990 testemunhou um conjunto diferente de deveres e exigências
legais e socais, que demandaram uma reavaliação no papel e no sentido de gestão
de emergências. O aumento das exigências públicas por condições mais seguras e
a busca pelo desenvolvimento sustentável foram os principais fatores que afetaram
o pensamento político na maioria dos países. Neste momento, os desastres
passaram a ser um problema político de proporções mundiais, especialmente pelo
aumento crescente da compreensão e consequente aceitação de que os seres
humanos, tanto no curso normal de suas vidas como nas respostas a emergências,
aumentam a vulnerabilidade das comunidades (BRITTON, 2002).
Já na década passada, impulsionado pela Década Internacional para Redução
de Desastres das Nações Unidas, a atenção internacional foi direcionada para a
identificação de boas práticas de gestão de riscos para desastres (WISNER, 2011).
52
Desta forma, a abordagem de gerenciamento de desastres esta mudando seu
foco: de resposta e recuperação para assuntos ligados à mitigação (PEARCE,
2003). Essa mudança requer uma alteração no envolvimento do setor público e da
comunidade, pois durante décadas, a gestão de emergências limitou-se a identificar,
antecipar e responder à eventos extremos (comumente chamados de desastres)
(BRITTON & CLARK, 1999).
A frequência e o impacto de eventos gerados por desastres naturais cresceram
e causaram muitas consequências negativas para os homens, economia e meio
ambiente (MITCHELL et al, 2010). Perigos resultam em desastres quando fatores de
risco, vulnerabilidade e capacidade inadequada se sobrepõem no tempo e espaço. A
redução dos riscos pode evitar ou reduzir o impacto de desastres (KHELADZE,
2011).
A busca pela mitigação de riscos através da redução destes e o
desenvolvimento de resiliência das comunidades são conceitos chaves da gestão de
desastres contemporânea (BRITTON, 2006). Com essa modificação de abordagem,
diversos conceitos foram idealizados, como a Redução de Riscos de Desastre (DDR
do inglês Disaster Risk Reduction), Gerenciamento do Risco de Desastres (DRM do
inglês Disaster Risk Management), o Gerenciamento Integrado do Risco de
Desastres (IDRM ou IDRiM do inglês Integrated Disaster Risk Management).
A UNISDR (apud CADRI, 2011) define a Redução de Riscos de Desastres
(DRR) como o conceito e prática de redução dos riscos de desastres através de
esforços sistemáticos para analisar e gerenciar os fatores que os causam. Esses
esforços visam reduzir a exposição aos riscos, diminuir a vulnerabilidade das
pessoas e propriedade, um melhor gerenciamento da terra e do meio ambiente e
melhoria na preparação para eventos adversos. Nesta abordagem as atividades de
redução dos riscos não são concentradas nas etapas de resposta a emergência e
recuperação, mas sim na mitigação dos riscos (BANKOFF, 2004 apud KHELADZE,
2011). O elemento central do DRR é a identificação dos riscos.
O Gerenciamento do Risco de Desastres (DRM) pode ser visto como um
conceito mais amplo do que o DRR, pois inclui outras atividades. O DRM envolve a
administração pública, fortalece o desenvolvimento institucional e organizacional, a
implementação de políticas estratégias e o desenvolvimento e transferência de
capacidade para que a sociedade com o intuito de reduzir os efeitos negativos dos
53
desastres (UNDP, 2008b). DRM considera também medidas de mitigação -
estruturais (ligadas gerenciamento dos riscos “físicos”) e não estruturais (uso
limitado de áreas de riscos, baseado em medidas regulatórias) (VAN WESTEN &
KINGMA, 2009b apud KHELADZE, 2011). O governo nacional é o principal ator do
DRM.
A Gestão Integrada de Risco de Desastres (IDRM ou IDRiM) busca tornar a
gestão de emergência uma parte integral de um processo muito maior para redução
de riscos, desenvolvido para reduzir a ocorrência e/ou duração de eventos extremos
(BRITTON & CLARK, 1999). A IDRM é considerada uma meta ambiciosa e permeia
as escalas local e global, envolvendo uma grande quantidade de atores e partes
interessadas (WISNER, 2011).
Existem muitas definições para a “integração”, contudo a abordagem proposta
pela IDRM vai além do simples objetivo de “adicionar” a prevenção de desastres aos
programas existentes (UNDP, 2008b). Sua proposta de integração envolve realizar
as atividades existentes de forma diferente, visando evitar os riscos (MITCHELL et
al, 2010). Infelizmente, o senso de integração obtido normalmente é reduzido ao
conceito de “adicionar” a DRR à tarefas e atividades existentes e já em andamento
(WISNER, 2011).
Salter (1998 apud DOVERS, 2004) resume a mudança na política de gestão de
desastres da seguinte forma:
Quadro 2-5 - Modificação nas estratégias de Gestão de Desastres (Fonte: DOVERS, 2004)
“DE” “PARA”
Foco nos Riscos Foco na Vulnerabilidade
Reação Medidas Proativas
Ações de uma única Agência / Indústria Parcerias
Baseado no conhecimento Abordagem multidisciplinar
Gerenciamento de Resposta Gestão de Risco
Planejamento Público Planejamento com as Comunidades
Comunicação para as comunidades Comunicação com as comunidades
O novo arcabouço da gestão de emergências, contudo, é baseado nos seguintes
princípios (BRITTON & CLARK, 1999):
a) Sistemas de gestão de emergência abrangentes e integrados;
54
b) Abordagem envolvendo todos os riscos;
c) Estruturação baseada em informações técnicas apropriadas e expertise;
d) Reconhecimento e envolvimento de organizações voluntárias;
e) Declarações de emergência feitas em esferas governamentais
apropriadas;
f) Responsabilidade individual e comunitária;
g) Responsabilidade de reconstrução atribuída ao proprietário; e
h) Atendimento de eventos rotineiros e emergências com recursos locais.
Segundo Godschalk et al (1998, apud PEARCE, 2003) são necessárias análises
completas dos riscos e de vulnerabilidade antes que se faça a tentativa de promover
a Gestão Integrada de Risco de Desastres e consequente definir as ações de
mitigação e gestão pública. O Planejamento de políticas públicas e planejamento
para gestão de desastres são comumente vistos como assuntos separados, contudo
possuem muitas coisas em comum: ambos são atualmente conduzidos sem a
participação das comunidades, ambos preocupam-se com as estruturas
comunitárias (como prédios, infraestrutura existente, entre outros) assim como os
indivíduos; ambos são de responsabilidade do governo local; e ambos necessitam
de uma abordagem preditiva (PEARCE, 2003)
O resultado da correta aplicação destes conceitos é um sistema em que a
resiliência pode ser obtida através de um esforço de planejamento para reduzir a
probabilidade de ocorrência de eventos perigosos; reduzir a vulnerabilidade da
comunidade; e minimizar os efeitos adversos pela gestão de todos os riscos
(BRITTON & CLARK, 1999). Uma melhor gestão é obtida quando existem metas
definidas e objetivos mensuráveis para guiar as ações de gestão de emergência e
prover uma visão de valores e critérios que determinam suas prioridades (BRITTON
& CLARK, 1999).
Os responsáveis pela Gestão de Emergência encontram-se envolvidos em
sistemas controlados por forças complexas que ao mesmo tempo estimulam e
limitam suas ações e influenciam diretamente o sucesso da integração e
implementação de programas de emergência. Essas forças incluem empecilhos
técnicos, como tentativas de quantificar fatores pouco conhecidos; pressões sócio-
55
políticas; sistemas contraditórios e interdependentes; e estratégias de gestão que
não foram verificadas ou comprovadas pela insuficiência de testes (PETAK,1985).
Desta forma, a Gestão de Emergência está mais uma vez transformando-se,
passando de uma atividade operacional focada nas ações de resposta para uma
atividade que incorpora essas tarefas a um quadro mais abrangente de gestão de
riscos (BRITTON,2002).
Impactos de perigos naturais e tecnológicos estão seguindo uma tendência de
aumento global e local. Esse aumento também é notado em termos de escala,
frequência e de perturbação social que é produzida. Alguns dos riscos são bem
conhecidos, enquanto outros são relativamente novos e desconhecidos. (BRITTON,
2002).
Mesmo que os políticos e gestores de emergência sejam capazes de enfrentar
os desafios, os cidadãos exigirão que o governo garanta que eles vivam, trabalhem
e divirtam-se em um ambiente seguro. Assim, muitas regras, regulamentos e
portarias são adotadas com o intuito de atender essa necessidade. No entanto, deve
haver um entendimento de que o "risco zero" não é uma possibilidade, e que
"segurança" não é equivalente à "livre de risco." (PETAK, 1985).
Assim sendo, observa-se que a ocorrência de desastres, não são problemas que
podem ser solucionados de forma isolada. Analogamente, a Gestão de Emergências
somente é efetiva quando integra processos procedimentos e práticas. Quando esta
integração é feita corretamente, podem ser observados ao menos, três benefícios
(BRITTON, 2006):
a) Resiliência: garantia de que as comunidades possuem sistemas que
reduzem a probabilidade e o impacto de eventos de emergência;
b) Sustentabilidade: garantia de decisões corretas para que a geração atual
e as futuras tenham investimentos em infraestrutura física e social
considerando os cenários de emergência atual e futuro; e
c) Alocação eficiente e efetiva de recursos: processos decisórios diários que
levem em conta ações de redução dos riscos ao invés de desperdiçar
recursos na resposta a emergências, reconstrução e reabilitação.
56
O Gerenciamento de Emergências e/ou Desastres tem muito em comum com a
sustentabilidade e com a gestão ambiental e de recursos naturais, entretanto até o
presente momento, os interesses comuns a estas áreas não são coordenados desta
forma (DOVERS, 2004).
2.4.2 Desenvolvimento e Avaliação da Capacidade
Alcançar as Metas de Desenvolvimento do Milênio e outros objetivos,
internacionais e nacionais requer que os indivíduos, organizações e a sociedade se
transformem. A disponibilidade de recursos financeiros é importante, porém não é
suficiente para promover o desenvolvimento sustentável da humanidade
(BIRKMANN & TEICHMAN, 2010).
A base necessária para que os países planejem, implementem e revisem
periodicamente suas estratégias de desenvolvimento advém do amparo legal, da
definição e criação de políticas, estratégias e procedimentos, da existência de
organizações funcionais e organizadas, e de uma população educada e capacitada.
O desenvolvimento de capacidade (do inglês capacity development) ajuda a formar
e fortalecer esta base. Essa metodologia representa o “como” fazer o
desenvolvimento funcionar melhor (UNDP, 2008a).
Para enfrentar os desafios existentes para alcançar o desenvolvimento, deve ser
feito um esforço para obter rapidamente a capacidade para gerenciar e reduzir os
riscos, tanto na comunidade como nacionalmente. Essa abordagem é reconhecida
como um elemento importante para alcançar as metas de desenvolvimento da
Declaração do Milênio, definidas na Conferência Mundial de Redução de Desastres,
em Kobe no Japão (CADRI, 2011).
O termo capacidade tem diferentes significados e interpretações. A definição
apresentada pela UNDP (Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas do
inglês United Nations Developement Program) é a mais adequada: capacidade é a
combinação de todos os esforços, atributos e recursos disponíveis para que a
comunidade, sociedade ou organização alcance as metas estabelecidas (HU et al,
2005).
A frequência e a gravidade dos impactos de desastres naturais estão
aumentando gerando impactos negativos aos homens, economia e meio ambiente.
Muitas áreas no mundo estão sujeitas a um ou mais impactos naturais. Perigos
57
resultam em desastres quando fatores como risco, vulnerabilidade e capacidade
inadequada coexistem em um mesmo período. Para evitar ou reduzir os impactos
dos desastres é necessária a redução dos riscos associados (KHELADZE, 2011).
Segundo CADRI (2011), o desenvolvimento de capacidade é a estratégia central
para a redução dos riscos de desastres. Aos poucos, sua importância está sendo
reconhecida, entretanto informações de como ela é criada, desenvolvida, avaliada e
mantida não são tão claras. A UNDP (2008a) define o desenvolvimento de
capacidade como o processo através do qual, indivíduos, organizações e a
sociedade obtém, reforça e mantém a aptidão para de estabelecer e atingir seus
objetivos para desenvolvimento ao longo do tempo.
O desenvolvimento de capacidade não é uma intervenção pontual em uma
atividade, mas um processo interativo de planejamento, aplicação, aprendizado e
ajuste. A UNDP representa esta metodologia em um ciclo de cinco etapas (KHAN,
2008). Essa metodologia representou uma referencia para a criação de um
programa para o desenvolvimento da capacidade (UNDP, 2008b).
Figura 2-8 - O processo de desenvolvimento da capacidade da UNDP (Fonte: UNDP, 2008b)
ENVOLVER STAKEHOLDERS
NO DC
DEFINIR CAPACIDADE EXISTENTE E NECESSÁRIA
ELABORAR A RESPOSTA PARA O DC
IMPLEMENTAR A RESPOSTA PARA O DC
AVALIAR O DC
DC – Desenvolvimento da Capacidade
Para o desenvolvimento da capacidade é preciso seu comprometimento, participação e financiamento;
Conhecer a capacidade existente e o que deve ser feito para melhorá-la;
Plano para atingir a capacidade desejada, considerando: resultados da avaliação, monitorar o progresso, responsáveis e custos envolvidos;
Implementar as melhorias, com medidas de curto e longo prazo. Um plano de monitoramento permite a avaliação da implementação.
Para assegurar que as “entradas” foram convertidas em desenvolvimento da capacidade é preciso monitoramento. Observar consequências inesperadas e imprevistas para que o processo possa ser adaptado.
58
Durante todo o ciclo e etapas, o desenvolvimento da capacidade deve
contemplar 3 dimensões que se inter-relacionam de variadas formas.
Quadro 2-6 - Dimensões necessárias para o desenvolvimento da capacidade (Fonte: adaptado de UNDP, 2008b)
Níveis de Capacidade Tipos de Capacidade Questões Centrais
Sociedade Nível Organizacional Nível individual
Capacidade Funcional / Institucional Capacidade Técnica
Fortalecimento institucional e desenvolvimento Liderança Conhecimento Responsabilidade
Apesar da divergência existente nas terminologias utilizadas para o
desenvolvimento da capacidade, existe um consenso entre os autores que ela reside
em três níveis que se inter-relacionam (CADRI, 2011):
a) Sociedade é o sistema maior, onde os indivíduos e as organizações
coexistem e é, portanto, influenciado diretamente por seus desempenhos.
É neste nível que as regras do jogo são estabelecidas, descrevendo como
a sociedade funciona e estabelecendo as formas de interação entre os
governos e as organizações e entre o setor privado e a sociedade civil;
b) O nível da organização da capacidade diz respeito às políticas internas,
sistemas, estratégias, acordos, procedimentos e existentes nas
organizações, feitos para direcionar os indivíduos a trabalharem para o
alcance das metas; e
c) O nível do indivíduo contempla as habilidades e o conhecimento
intrínseco das pessoas (indivíduos, comunidades, grupos e equipes). As
capacidades neste nível são adquiridas por educação formal,
treinamentos, pelo desempenho da atividade e experiência e ampliado
pela orientação e troca de experiências e práticas comunitárias.
Estes três níveis de capacidade não são autônomos ou excludentes, se inter-
relacionam. Todos eles devem ser levados em conta para determinar “quem” precisa
“de qual” capacidade para “qual propósito”. A análise dos três níveis de
desenvolvimento de capacidade auxilia a melhorar a compreensão do seu contexto
(MANYENA, 2009).
Ligada a ideia de que a capacidade reside em três níveis inter-relacionados é o
reconhecimento de dois tipos de capacidades, também conectados, porém distintos
59
(KAFLE & MURSHED, 2006): As capacidades Funcionais e as Capacidades
Técnicas.
As capacidades funcionais permeiam todos os níveis e não está associada a um
setor particular (CADRI, 2011). A UNDP (2008a) identificou cinco categorias de
capacidades funcionais que são focadas em “executar as tarefas”:
a) Capacidade para envolver as partes interessadas – motivar e mobilizar as
partes interessadas, construir o consenso, criar parcerias e redes de
comunicação;
b) Capacidade de avaliar a situação e definir objetivos e metas;
c) Capacidade de elaborar políticas e estratégias – define como os objetivos
e metas devem ser obtidos;
d) Capacidade de fazer a previsão orçamentária, gerenciar e implementar as
medidas; e
e) Capacidade de avaliar – inclui identificar as lições aprendidas, promover,
aprender e implementar o feedback e ajustar as políticas e estratégias.
A capacidade técnica é associada à áreas específicas de necessidade e a
requisitos particulares de um setor. No contexto de redução de riscos de desastres
essas capacidades são relacionadas ao Hyogo Framework for Action (CADRI,
2011).
Consequentemente, o processo de decidir “quem” precisa “de qual” capacidade
para “qual propósito” deve ser baseado em uma boa compreensão tanto das
dimensões das capacidades institucionais como das técnicas, particularmente nos
níveis individuais e organizacionais (BIRKMANN & TEICHMAN, 2010), conforme
abaixo:
a) Fortalecimento institucional e desenvolvimento: refere-se às políticas,
sistemas e processos que foram pensados para organizar e gerenciar as
políticas de desenvolvimento e objetivos, incluindo a redução de riscos de
desastre;
b) Liderança: estratégias para desenvolvimento de capacidade devem
buscar aumentar a capacidade de liderança dos indivíduos, grupos,
comunidades e organizações;
60
c) Conhecimento: refere-se à medidas de desenvolvimento da capacidade
para criação de conhecimento e crescimento, através da educação,
treinamento em sala de aula, treinamentos informais e durante o trabalho
e transferência de conhecimento
d) Responsabilidade: são as formas com que as lideranças e os
trabalhadores lidam com suas obrigações. Permite que as organizações e
indivíduos monitorem, aprendam, se auto-fiscalizem e ajustem suas
ações com as pessoas para quem prestam contas. A definição das
responsabilidades entre o estado e as comunidades promove o
engajamento mutuo e deve ser priorizado.
A metodologia de avaliação de capacidade da UNDP é um modelo desenvolvido
para mensurar a capacidade de resposta a emergência (HU et al, 2005). As
informações apresentadas a seguir apresentam uma breve descrição desta
metodologia.
Para que o processo de desenvolvimento da capacidade seja efetivo, é
necessária a identificação das principais capacidades existentes e quais precisam
ser alcançadas para atingir os objetivos. Esse é o propósito da avaliação da
capacidade. Essa avaliação também estabelece a linha de partida para o
monitoramento contínuo e avaliação do progresso, observando a existência de
indicadores que ajudam a criar uma base sólida para um planejamento em longo
prazo, implementação e resultados sustentáveis (UNDP, 2007).
A avaliação de capacidade pode ser conduzida em diferentes pontos do ciclo de
planejamento, porém, faz mais sentido começar o programa com a identificação dos
desafios e oportunidades, ou avaliação da capacidade existente e necessidades no
caso da metodologia de avaliação da capacidade (KHAN, 2008).
Seguindo o exemplo da metodologia da UNDP de Desenvolvimento da
Capacidade, a Avaliação da Capacidade possui três dimensões (UNDP, 2008b):
a) Pontos de Entrada: essa capacidade reside em três diferentes níveis –
sociedade, organização e indivíduo – cada qual pode ser um ponto de
entrada para avaliação. A metodologia foi desenvolvida especialmente
para a avaliação da organização;
61
b) Questões Centrais: existem quatro questões principais que são
comumente encontradas em todos os níveis e setores – acordos
institucionais, liderança, conhecimento e responsabilidade. Não é
necessário que a avaliação cubra as quatro questões, porém todas
devem ser inicialmente consideradas; e
c) Capacidades Técnicas e Institucionais / Funcionais: avaliação das
capacidades existentes.
A UNDP sugere que a avaliação da capacidade siga um processo de três
passos. As atividades previstas em cada passo visam aprofundar o compromisso
dos parceiros nacionais e promover o dialogo das partes interessadas em torno do
processo de avaliação da capacidade (UNDP, 2008b).
QU
ESTÕ
ES C
ENTR
AIS
Acordos Institucionais
Liderança
Conhecimento
Responsabilidade
CAPACIDADE TÉCNICA
CAPACIDADE FUNCIONAL / INSTITUCIONAL
Envolver Acionistas
Avaliar a situação e
criar a visão e
mandato
Elaborar a política e estratégia
Orçar, Gerenciar e implementar Avaliação
PONTOS DE ENTRADA Sociedade
Organização Indivíduo
Figura 2-9 - O processo de avaliação de capacidade (UNDP, 2008b)
62
Os quadros a seguir apresentam o conteúdo de cada um dos passos do
processo de avaliação da capacidade.
Quadro 2-7 - Primeiro passo para a avaliação de capacidade (Fonte: UNDP, 2008b)
Primeiro passo: Mobilização e planejamento
Envolver as partes interessadas
Os papéis das partes interessadas incluem: prover orientação política e administrativa; auxiliar e solicitar a avaliação; conduzir pesquisas e participar da análise; e analisar e disseminar os resultados, estabelecendo as prioridades para implementação das melhorias.
Esclarecer os objetivos e expectativas para os
clientes
Significa responder “capacidade por quê?” É importante realizar um diagnóstico horizontal para compreender o contexto, missão, visão, estrutura organizacional, atividades, orçamento, recursos humanos, procedimentos operacionais, leis e outras regulamentações, acordos relevantes e normas existentes.
Adaptar a Avaliação de Capacidade para a necessidade local
Significa responder: “capacidade para quem?” e “Capacidade para o que?”
Determinar a forma de obtenção dos dados e
informações e a abordagem da análise
Quando são determinadas a escala e escopo da análise, é decidido que capacidade(s) será (ao) analisada(s). O que também precisa ser decidido é a forma como essas capacidades serão verificadas. Isso inclui decidir os tipos de informações que serão coletadas e as técnicas corretas para isso – ranqueamento por prioridade? Técnicas quantitativas ou qualitativas?
Determinar como conduzir a Avaliação
Definir quem deve fazer parte da equipe de avaliação e participará da análise, onde e como ela será conduzida. A equipe deve incluir pessoas que conhecem o contexto avaliado, seu conteúdo é o processo de avaliação de capacidade.
Planejamento e custos envolvidos na avaliação de capacidade
Baseado na escala e escopo da avaliação, observando sua duração, um plano de trabalho deve ser elaborado com detalhes dos objetivos a serem alcançados, atividade, datas, papeis e responsabilidades. Esse plano de trabalho fornece uma estimativa dos custos da avaliação.
MOBILIZAR E PLANEJAR
• Envolver as partes interessadas e ter um planejamento claro são as chaves para uma avaliaçao bem sucedida; e
• Esse passo é direcionado por três perguntas: Capacidade porque? Capacidade para quem? Capacidade para o que?
REALIZAR A AVALIAÇAO DE CAPACIDADE
• Neste passo, dados e informações relacionados a capacidade existente e desejada são coletados; e
• Os dados e informações podem ser obtidos por uma variedade de formas, incluindo auto-avaliação, enrevistas e grupos de discussão.
CONSOLIDAR E INTERPRRETAR RESULTADOS
• A comparação da capacidade desejada com a existente determina o esforço necessário para vencer a diferença entre eles e serve como subsídio para formular a resposta para o desenvolvimento da capacidade.
Figura 2-10 - Avaliação da capacidade (UNDP, 2008b)
63
Quadro 2-8 - Segundo passo para a avaliação de capacidade (Fonte: UNDP, 2008b)
Segundo passo: Conduzir a avaliação de capacidade (UNDP, 2008b)
Determinar a capacidade desejada
É feita pela equipe de avaliação com a colaboração do grupo técnico de referência da empresa, do principal cliente e das partes interessadas ou pelas equipes que estão conduzindo uma auto-avaliação. Ser ambicioso é positivo, mas a definição de níveis desejados muito altos (virtualmente inexequíveis) causará decepção e descontentamento.
Verificação da capacidade
existente
Pode ser feito por uma auto-avaliação. As perguntas devem ser neutras. É importante certificar-se que todos os participantes compreenderam como os sistemas de avaliação e obtenção de dados funcionam, como os resultados serão utilizados – somente para promover melhorias internamente ou para comparação entre organizações diferentes. É importante definir se as respostas devem ser confidenciais ou não.
Quadro 2-9 - Terceiro passo para a avaliação de capacidade (Fonte: UNDP, 2008b)
Terceiro passo: Consolidar interpretar os resultados (UNDP, 2008b)
Uma vez que a análise foi realizada para a seção selecionada a equipe de avaliação irá consolidar e interpretar os resultados. O processo inicia-se com a comparação da capacidade existente com a desejada. Isso ajuda a determinar se a capacidade existente é suficiente ou precisa de melhorias e ajuda a formular a resposta para o desenvolvimento da capacidade – etapa seguinte no processo de desenvolvimento da capacidade - estabelecendo o novo foco (UNDP, 2008b).
Ao aplicar o modelo de avaliação de capacidade para avaliar sistemas de
emergência o principal benefício é que a ênfase passa para a “etapa de capacidade
/ capacitação” promovendo sua conexão com o gerenciamento de emergência (HU
et al, 2005). Isso faz com que a Gestão de Emergências visualize a “dimensão
capacidade” e todos os seus níveis e esferas.
2.4.3 Metodologia de Avaliação de Capacidade de Resposta a Vazamentos de Óleo
A capacidade para responder a vazamentos de óleo de forma eficiente depende
da qualidade das medidas de planejamento e preparação. Muitas diretrizes e
recomendações foram desenvolvidas para apoiar as ações de planejamento, de
definição de estratégias, de especificação de equipamentos e treinamento, porém
não existem diretrizes reconhecidas internacionalmente para avaliação da
preparação / prontidão. Entretanto, normas e procedimentos para avaliação da
competência, normalmente existem em países com uma regulamentação ambiental
bem desenvolvida (OWENS & TAYLOR, 2007).
Uma avaliação da capacidade de resposta auxilia as organizações no
direcionamento de esforços para melhoria das áreas que não estão bem
64
desenvolvidas e precisam de mais atenção, sejam elas técnicas, políticas, legais ou
administrativas (IOSC, 2008).
O desenvolvimento e manutenção da capacidade para resposta a vazamentos
de óleo (OSR do inglês oil spill response) é regulamentado e muito fiscalizado em
países desenvolvidos. Nestes casos, o conteúdo necessário para os planos de
resposta a vazamentos de óleo (OSRP do inglês oil spill response plans), diretrizes e
um programa regular de treinamentos ou exercícios são comumente bem definidos.
Contudo, muitos países não possuem um Plano Nacional de Contingência para
Vazamentos de Óleo ou mesmo uma legislação ambiental bem desenvolvida para
embasar a avaliação e dos planos. Além disso, normalmente existe pouca
disponibilidade de fiscalização especializada para conduzir tais avaliações. Nestas
situações, a responsabilidade de desenvolver e manter níveis apropriados de
preparação, em consonância com as melhores práticas internacionais torna-se
responsabilidade do dono do negócio (OWENS & TAYLOR, 2007).
Adicionalmente, pode ser necessário que o dono do negócio determine e
monitore a conformidade legal ou a requisitos financeiros e acordos governamentais.
O processo através do qual a prontidão é avaliada e monitorada muda à medida que
o projeto progride, de uma fase de planejamento do plano de resposta para sua
implementação até a fase de operação que continua durante o ciclo de vida de todo
o projeto (IVANOVA, 2011).
Nestes casos, o planejamento e eficiência de um plano de resposta para
vazamento de óleo pode ser avaliado em três fases operacionais conforme quadro
2-10 abaixo (OWENS & TAYLOR, 2007).
65
Quadro 2-10 - Fases de desenvolvimento de um plano de emergência para resposta a vazamentos de óleo e pontos para avaliação (Fonte: adaptado de OWENS & TAYLOR, 2007)
Fase Ações Principais Descrição P
lane
jam
ento
Conformidade Análise de Risco Desenvolvimento
da estratégia
Nesta fase, os elementos e componentes do OSR são construídos: - Definir objetivos ou condições operacionais da OSR; - Identificar os riscos de vazamento e probabilidades; - Estabelecer estrutura de gestão e operação para obter os resultados e alcançar os objetivos; - Desenvolver estratégias locais e regionais; e - Identificar e atender os requisitos legais.
Impl
emen
taçã
o Aquisição de Recursos
Treinamento Teste da
adequação
Seu objetivo é assegurar que a capacidade de resposta planejada atenda os objetivos estabelecidos e requisitos aplicáveis. Inicia com a aquisição e comissionamento dos recursos e definição da logística de suporte. Envolve o treinamento das lideranças e equipes de resposta e contratação dos prestadores de serviço. Nesta fase o plano deve ser testado e avaliado.
Man
uten
ção
da
Pron
tidão
Manter Monitorar Melhorar
Quando os requisitos das agencias regulamentadoras e dos gerentes de projeto são satisfeitos, inicia-se essa fase. Requer provisão de recursos financeiros e estrutura de gerenciamento, para manter a prontidão, atingir os objetivos e implementar melhorias. A forma como a prontidão é monitorada e avaliada dependerá da competência das agencias regulatórias e, em sua ausência, do sistema de gestão da organização.
Uma visão tradicional da prontidão para resposta considera a gestão e a
operação como elementos distintos, porém integrados. Igualmente importante é o
processo de avaliação da capacidade, competência e continuidade da capacidade.
Existem três elementos ligados a prontidão que são comuns às três etapas
apresentadas na tabela acima: gestão, operação e avaliação. Cada qual é
importante para os demais e a deficiência de um deles afeta a adequação total do
sistema de resposta (IVANOVA, 2011).
Os planos de emergência são essencialmente documentos para referencia e
orientação que devem ser praticados, testados e melhorados ao longo do tempo.
Planos elaborados adequadamente e o aporte de equipamento e pessoal
necessários são componentes chaves para a manutenção da prontidão (IOSC,
2008).
Para a prontidão para resposta a vazamentos de óleo é necessário mais do que
um plano que somente atenda as demandas legais. Owens e Taylor (2007) em seu
estudo identificaram a necessidade de elaborar diretrizes gerais que contemplem
todas as etapas para uma efetiva resposta a um vazamento de óleo, a saber:
66
elaboração e implementação do plano; comissionamento de equipamentos; e
gerenciamento do treinamento das equipes e a manutenção da prontidão. Tendo
como base este trabalho, a ISOC (do inglês International Oil Spill Conference)
elaborou um guia com a compilação dos elementos de várias normas e guias
internacionais para análise das etapas de planejamento e prontidão para resposta a
vazamentos de óleo. Até o momento, é o material mais consistente e completo para
tal finalidade.
A metodologia de Análise do Planejamento e Prontidão para Resposta (RP&RA
do inglês Response Planning and Readiness Assessments) proposta pela IOSC
(2008) contempla 28 elementos principais que foram idealizados para orientar a
análise do planejamento e preparação de uma instituição para resposta a
vazamentos de óleo. Essa listagem de elementos foi elaborada para ser flexível e
ser utilizada por várias entidades e esferas - governo, indústria, instalações ou
operadores – e podem ser aplicadas nos níveis local, internacional e multinacional
(IOSC, 2008).
A RP&RA deve ser feita em momentos definidos do projeto, ainda que não
exista risco de vazamento e sempre observando a necessidade de propor ações /
medidas para resposta que sejam economicamente sustentáveis. É importante que
a resposta aos pontos de melhoria levantados pela Análise seja focada em “como e
quando” as ações corretivas serão tomadas e como esse processo será monitorado.
Os elementos do plano de resposta a vazamentos de óleo apontados para a
RP&RA englobam muitos aspectos que interferem, direcionam e determinam o
resultado da prontidão para resposta, já citados anteriormente - elaboração e
implementação do plano, comissionamento dos equipamentos, gestão do
treinamento das equipes e manutenção da prontidão dos recursos. Esses aspectos
são distribuídos em todos os níveis de coordenação e comando (nacional, local e
institucional) (IOSC, 2008).
Conforme citado anteriormente, os 28 elementos fundamentais para o
planejamento e prontidão da resposta a vazamentos de óleo foram identificados a
partir de diretrizes e requisitos legais internacionais e da experiência obtida na
resposta aos vazamentos. O objetivo desta compilação foi orientar a análise da
prontidão dos planos de resposta a vazamentos de óleo e assegurar a resposta ao
67
vazamento real. Atividades de longo prazo como remedição e monitoramento da
recuperação não estão incluídas nesta metodologia (IOSC, 2008).
O quadro abaixo apresenta os 28 elementos fundamentais, agrupados em seis
diferentes categorias de sistemas. Cada elemento, contém subelementos. Maiores
considerações e detalhes, foram resumidos a seguir, de acordo com as definições
do Guide for Oil Spill Response Planning and Readiness Assessments, proposto
pela IOSC (2008).
Quadro 2-11 - Categorias e elementos da RP&RA (Fonte: IOSC, 2008)
Entretanto, a prontidão para resposta não se resume a algumas tarefas, ao
contrário, envolve reconhecer a necessidade de preparação, alocação de recursos e
gradual envolvimento das partes interessadas. A prontidão é um processo contínuo
que requer esforços, testes avaliação e melhoria ininterruptos, conforme ilustrado na
figura 2-11 (IVANOVA, 2011).
Preparação do Terreno 1. Legislação e Regulamentação 2. Acordos multinacionais Elaboração do Plano 3. Recursos em Risco 4. Análise de Risco de Vazamento 5. Minimização do Risco 6. Avaliação das tecnologias para resposta 7. Avaliação do Benefício Ambiental Líquido 8. Fontes de informações especializadas 9. Planejamento para Contingência Organização e Comunicação 10. Sistema de Gerenciamento da Emergência 11. Sistemas de notificação e alerta 12. Comunicações 13. Segurança para os envolvidos na resposta e para o público 14. Segurança patrimonial 15. Desenvolvimento e Distribuição de informação pública
Resposta Operacional 16. Controle da fonte, Salvage e combate a incêndio 17. Tecnologias de resposta 18. Gerenciamento de Resíduos 19.Cuidado, recuperação e reabilitação de fauna Apoio a Resposta 20. Monitoramento do vazamento, rota e amostragem 21. Avaliação da Limpeza 22. Gerenciamento de dados e acesso 23. Logística 24. Finanças, Administração, e Aquisição 25. Desmobilização Desenvolvimento e Manutenção da Capacidade de Prontidão e Resposta 26. Exercícios 27. Treinamentos 28. Manutenção e Melhoria
68
Para que a manutenção da prontidão exista, as demais etapas devem ser
cumpridas corretamente. Uma vez que o planejamento, a preparação, a avaliação
da estrutura planejada e a implementação de melhorias ocorre funcionalmente, a
Gestão de Emergência pode voltar sua atenção para a manutenção da prontidão.
Cabe ressaltar, entretanto que deve existir um comprometimento das partes
interessadas, com apoio financeiro aos esforços, aquisição e manutenção de
equipamentos, treinamento e realização de exercícios necessários para manter a
prontidão.
O ponto de partida para a prontidão da resposta a vazamentos de óleo é a
adoção da legislação, regulação e convenções. Em países desenvolvidos, a
prontidão para vazamentos de óleo pode ser limitada por diretrizes legais, sem
qualquer fiscalização, deixando a tarefa de manutenção da estrutura para o
empreendedor. Em outras situações, os planos são elaborados e raramente
revisitados – nem aumentos auditado ou testado por pessoas experientes.
Na etapa de elaboração do plano, é importante a existência de informações
históricas, que são necessárias para a identificação dos riscos de vazamento. Esse
histórico também auxilia na previsão das consequências ambientais, sociais e
econômicas decorrentes de vazamentos e na definição de estratégias tanto para
minimizar os riscos como para a mitigação das consequências.
PREPARAÇÃO O TERRENO
ELABORAÇÃO DO PLANO
ORGANIZAÇÃO E COMUNICAÇÃO
RESPOSTA OPERACIONAL
APOIO A RESPOSTA
DESENVOLVER E MANTER A CAPACIDADE
DE PRONTIDÃO E RESPOSTA INICIO DO
PROGRAMA
UM PROGRAMA EVOLUÍDO REQUER DEDICAÇÃO PARA MANTER A PRONTIDÃO
Figura 2-11 - Categorias do Sistema de RP&RA (Fonte: IOSC, 2008)
69
A expertise obtida nas operações de resposta, histórico de vazamentos e os
programas internacionais de análise e gerenciamento de riscos são pontos críticos
para definir corretamente o escopo do plano de resposta para vazamento de óleo.
A compreensão das possíveis fontes de vazamento e a previsão de suas
consequências são informações necessárias para a identificação e definição das
estratégias de resposta para os variados cenários. Essas estratégias envolvem e
devem considerar a utilização de diferentes tecnologias e metodologias.
A compilação dos riscos, sensibilidades, estratégias (e recursos) de resposta é
feita no plano de contingência para o vazamento. O planejamento, entretanto, é uma
etapa sistêmica e que deve contar com a integração de diversos fatores e agentes –
individual (a indústria), local (outras empresas e a comunidade) e nacional (a
sociedade). A consistência e integração de diferentes planos permite que a
participação das demais esferas seja melhor compreendida, integrada e direcionada.
Para tanto, a definição clara dos papéis e responsabilidades na resposta a
emergência são componentes centrais das etapas de planejamento e
implementação.
A comunicação é comumente apontada como vilão na resposta a emergências.
No intuito de evitar problemas, linhas claras de comunicação devem ser previstas,
contendo uma descrição clara das responsabilidades, conteúdo e dos meios
utilizados para isso. Além de dispor dos meios de comunicação e tecnológicos
adequados, é importante definir como, quando e com que conteúdo será feita a
comunicação com o público externo, mídia e órgãos governamentais, fiscalizadores
e reguladores. Uma comunicação com o conteúdo e frequência adequados é
importante para manter a transparência e auxiliar na coordenação e segurança das
ações.
A resposta operacional a vazamentos de óleo envolve a coordenação de
diversas ações de forma integrada e organizada. Entre elas estão o controle da fonte
e interrupção do vazamento e a remediação das demais consequências (diferentes
do vazamento de óleo). Todas as atividades devem considerar a utilização de
tecnologias convencionais e alternativas. Um plano de resposta a vazamentos
adequado deve incluir informações a respeito das condições para a aplicação de
cada técnica, procedimentos para sua realização e considerações a respeito da
70
limitação dos recursos (humanos e materiais), assim como considerar a distribuição
e treinamentos destes recursos, sempre relacionando-os as técnicas de resposta.
A prontidão requerida no planejamento e implementação do plano de resposta a
vazamento de óleo necessita do estabelecimento de procedimentos para
monitoramento e amostragem da mancha de óleo e ações de resposta. O resultado
destas ações, em uma situação de resposta real, fornece informações chave para a
decisão das técnicas que serão aplicadas ou da continuidade das operações. O
monitoramento e amostragem ainda interligam-se ao gerenciamento de dados,
serviços de logística, serviços financeiros e na desmobilização.
A definição das prioridades e objetivos para resposta requer observação /
monitoramento de campo, que fornecem inputs durante a resposta. As ferramentas e
procedimentos utilizados para a avaliação, a forma de disponibilizar essa informação
para a estrutura organizacional de resposta e a manutenção destas em bancos de
dados são importantes para a tomada de decisões.
A manutenção da capacidade e efetividade envolve dispor continuamente da
quantidade de equipamentos, recursos e pessoal necessários para a resposta,
assim como realizar um esforço contínuo para melhorar a capacidade. Aspectos
chave da manutenção da capacidade são a realização de exercícios e treinamentos,
avaliação e implementação de recomendações identificadas a partir destes.
O RP&RA representa um guia para avaliação qualitativa, ou seja, não sugere
uma métrica para uma avaliação quantitativa. É importante ser cuidadoso ao
considerar a utilização de uma métrica para quantificar a performance dos
elementos do RP&RA.
Entretanto, observando a necessidade dos sistemas de gestão em obter
indicadores numéricos isso pode ser necessário. Tuler et al (2006), classificou as
formas de mensuração conforme as características apresentadas na tabela abaixo.
Quadro 2-12 - Caracterização dos indicadores e métrica de performance (Fonte: Tuler, et al, 2006 e IOSC, 2008)
Matemáticos Organizacionais / Orientados pelo Objetivo
De Relação
Quantitativo Semi-qualitativo Não-qualitativo Qualitativo
Estratégico Tático Operacional
Pressões Ambientais. Sistemas estatais de meio ambiente e ecológicos. Resposta para vazamento de óleo.
71
Tuler et al (2006) também discutiu e revisou uma série metodologias para uma
abordagem quantitativa das performances de resposta. Ele resume as
características da mensuração ideal da seguinte forma:
a) Ser cientificamente verificável, ou seja, replicável;
b) Ter uma boa relação custo-benefício;
c) Fácil de ser comunicada / repassadas para o público;
d) Refletir uma preocupação das partes interessadas;
e) Possa ser modificada pela intervenção humana;
f) Confiável;
g) “Expansível” no tempo e na escala geográfica; e
h) Suficientemente sensível / ajustável para detectar significantes
modificações de desempenho.
2.5 Normas Internacionais de Gestão
O universo empresarial encontra-se a cada dia mais competitivo, forçando as
empresas a buscarem, continuamente, eficiência e eficácia, não só por meio da
obtenção de lucro aos acionistas, mas, principalmente procurando propiciar
melhorias à sociedade em todos os contextos: no aumento da qualidade de seus
produtos e serviços, na inclusão social dos cidadãos e na melhoria de qualidade de
vida e da preservação ambiental (MEDEIROS, 2008). Atualmente, as empresas
cada vez mais utilizam práticas empresariais de controle e manutenção das
instalações e adotam padrões de qualidade exigidos pelos sofisticados sistemas de
gerenciamento, a exemplo dos padrões ISO, buscando qualificar seus processos e
corpo de funcionários (CONCEIÇÃO & FICHER, 2006).
A ISO (International Organization for Standardization – Organização
Internacional para Normatização Técnica), ligada às Nações Unidas, é uma entidade
não governamental de normalização técnica com sede em Genebra, Suíça,
responsável pela elaboração destas normas (JULIÃO, 2010). Os países são
representados na ISO pelas suas associações de normalização técnica e, no caso
brasileiro, pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), organismo de
certificação brasileiro, credenciado pelo Instituto Brasileiro de Normas Técnicas
(INMETRO), que representa o Comitê Brasileiro de Certificação - CBC, para atuação
72
em certificação de sistemas de garantia de qualidade no país e também de produtos
(CONCEIÇÃO & FICHER, 2006).
O objetivo da certificação ISO por parte das empresas está centrado no maior
potencial competitivo, devido à melhoria da produtividade, retorno financeiro e
aperfeiçoamento das atividades produtivas através de revisão das metodologias
empregadas nos processos (LOVATTI, 2004 apud JULIÃO, 2010).
A linha de atuação em que as empresas tomam a iniciativa de regularem a si
próprias, pelas forças de mercado, considerando a pressão e a expectativa da
opinião pública, de seus acionistas e seus clientes é chamada de auto-regulação
(FLORIANO, 2007).
Mas nem sempre as empresas agem de forma proativa. Nos vários níveis de
governo, prevalece a visão de comando e controle. Essa metodologia foi definida por
Quazia (QUAZIA et al, 2001) como o conjunto de regulamentos e normas impostos
pelo governo que têm por objetivo influenciar diretamente as atitudes da empresa,
indicando padrões a serem cumpridos e estabelece sansões.
Como exemplo desta política, vale mencionar a "política de comando e controle
ambiental", baseada no controle da poluição ambiental das atividades,
implementada pelas agências de proteção ambiental governamentais no Brasil, a
partir da década de 70 (MAGLIO, 2000). Ainda segundo Maglio (2000), este conceito
de gestão ambiental é baseado no controle pelo governo das atividades econômicas
geradoras de poluição, o comando é exercido por imposição de sanções e
penalidades às atividades econômicas que não atendam a legislação. (EPA 1992
apud MAGLIO, 2000).
Entretanto, mesmo com a existência de exigências padrões ambientais, foram
introduzidos instrumentos de gestão ambiental de mercados, mais conhecidos pelos
processos de certificação da qualidade ambiental de atividades e produtos. Esses
novos conceitos foram aplicados ao ciclo completo de gestão ambiental das
atividades produtivas, fazendo com que as empresas e práticas não mais ficassem
resumidas à política de controle ambiental. Essa modificação ocorreu com a
constatação das limitações da política de controle dos padrões ambientais aplicados
apenas na etapa final dos processos produtivos, via controle das emissões –
73
conhecida como política de controle de fim de tubo (do inglês end of tube) (CICCO,
2006).
Com a extrapolação do exemplo da política de gestão ambiental, observa-se
uma contínua evolução do modelo de casualidade centrada no atendimento legal. O
modelo de cultura organizacional busca atualmente uma nova abordagem no
tratamento das questões de Segurança, Meio Ambiente e Saúde (SMS): as ações
preventivas passaram a realizar-se com base na interação entre homem e ambiente
organizacional, ao invés de na relação entre as empresas e seus órgãos reguladores
(CONCEIÇÃO & FICHER, 2006).
Em termos práticos, segundo Moreira (2001), a evolução ocorrida nas empresas
foi a mudança de uma postura reativa, procurando evitar riscos e limitando-se ao
atendimento dos requisitos legais, para uma postura estratégica. As empresas
passaram a perceber também as oportunidades, com a disseminação por toda sua
estrutura, levando ao surgimento de soluções criativas, explorando as oportunidades
de melhoria dos processos. O intuito dessas organizações é superar o desempenho
imposto pelas restrições reguladoras, de modo a construir a reputação de
empregador preferido em todas as comunidades em que mantêm operações
(KAPLAN & NORTON, 2004).
A normatização é mais do que uma necessidade nos dias atuais, ela é
fundamental para que a empresa tenha bom relacionamento com seu público de
interesse (MEDEIROS, 2008). As famílias ISO 9000 e ISO 14000, por exemplo, são
padrões de reputação mundial, implementados em mais de 760 mil organizações,
em 154 países. A série ISO 9000 tornou-se uma referência internacional para
exigências de administração de qualidade em procedimentos de negócio e a série
ISO 14000 permite às organizações afrontar seus desafios ambientais
(CONCEIÇÃO & FICHER, 2006).
Esses novos enfoques fortalecem políticas de gestão pró-ativas e preventivas,
em contrapartida ao enfoque reativo anterior à década de 90, que colocava a cada
setor da economia, de produção ou de serviços, responsabilidades próprias na
construção de processos de gestão adequados às suas atividades, que os levem a
atingir metas de qualidade cada vez mais elevadas (MAGLIO, 2000). Estas metas
são estabelecidas em ciclos de gestão contínua, que incluem processos de
74
planejamento, implementação e revisão (MAGLIO, 2000). Para a condução deste
processo são formulados sistemas de gestão internos e integrados a organização
As empresas em todo o mundo tendem, de forma crescente, a incorporar novos
aspectos às certificações, integrando seus diversos sistemas, pois começaram a
perceber que seus sistemas de gestão da qualidade podem ser utilizados como a
base para o tratamento eficaz das questões relativas ao meio ambiente e à
segurança e saúde no trabalho. Essa tendência ao gerenciamento integrado fica
mais evidente a cada revisão das normas internacionais, as versões atualizadas das
normas ISO 14001 e OHSAS 18001 foram formuladas, em consonância com a
norma ISO 9001, tornando-se muito mais fácil a integração desses sistemas
(JORGENSEN et al, 2006 apud POMBO e MAGRINI, 2008).
Os Sistemas de Gestão Integrada têm contemplado a integração dos processos
de qualidade com os de gestão ambiental e/ou com os de segurança e saúde no
trabalho, dependendo das características, atividades e necessidades da organização
(CICCO, 2006). Muitas empresas acreditam que a excelência nos processos
aumenta o valor em longo prazo para os acionistas. A redução dos acidentes
ambientais e a melhoria da segurança e saúde dos empregados também aumentam
a produtividade e diminuem os custos operacionais. As empresas com excelente
reputação geralmente reforçam sua imagem perante os clientes e os investidores
imbuídos de consciência social. A gestão eficaz do desempenho regulatório e social
impulsiona a criação de valor em longo prazo para os acionistas. (KAPLAN &
NORTON, 2004).
Entretanto, deve-se ter cuidado na administração e regulação das normas, pois
não basta adotar um sistema de Gestão Ambiental com certificação, se a empresa
não modifica sua cultura e postura, é preciso mais do que se adequar às regras da
certificação, é essencial dar continuidade e praticar a inovação (MEDEIROS, 2008).
2.5.1 ISO 9000:2005 e 9001:2008
A série ISO 9000 é um conjunto de normas e guias internacionais para a Gestão
da Qualidade utilizada como referencial para certificação independente de Sistemas
de Gestão da Qualidade (CONCEIÇÃO & FICHER, 2006).
75
A norma ISO 9000:2005 descreve os fundamentos de sistemas de gestão da
qualidade e estabelece a terminologia para estes sistemas, enquanto a norma ISO
9000:2008 especifica requisitos para um sistema de gestão da qualidade.
Essas normas foram desenvolvidas para apoiar organizações, de todos os tipos
e tamanhos, na implementação e operação de sistemas de gestão da qualidade
eficazes (ABNT, 2005). A gestão da qualidade não é exclusiva para processos
industriais, já provou ser uma ferramenta válida para organizações do setor de
serviços, autoridades governamentais, setor de saúde, finanças e transportes
(AVANESOV, 2009).
O certificado ISO 9000 representa um passaporte para o comércio internacional,
constituindo-se em uma das mais importantes credenciais requisitadas pelos clientes
quanto à garantia da qualidade dos produtos. O certificado ISO 9000, conferido a
uma determinada empresa, é um bom indicador da sua competência para fornecer
produtos com qualidade (QUAZI et al, 2001). Essa norma é tida como a mais
popular entre as ISO, utilizada por mais de um milhão de empresas ao redor do
mundo (AVANESOV, 2009).
Para conduzir e operar com sucesso uma organização é necessário dirigi-la e
controlá-la de maneira transparente e sistemática. O sucesso pode resultar da
implementação e manutenção de um sistema de gestão concebido para melhorar
continuamente o desempenho, levando em consideração, ao mesmo tempo, as
necessidades de todas as partes interessadas. A gestão de uma organização inclui,
entre outras disciplinas de gestão, a gestão da qualidade (ABNT, 2005).
Assim sendo, o sistema de gestão da qualidade representa a parte do sistema
de gestão da organização cujo enfoque é alcançar resultados em relação aos
objetivos da qualidade, para satisfazer às necessidades, expectativas e requisitos
das partes interessadas.
A ISO 9000 aponta oito princípios que devem ser utilizados para conduzir a
organização à melhoria do desempenho das empresas, a saber: Foco no cliente;
Liderança; Envolvimento de pessoas; Abordagem de processo; Abordagem
sistêmica para a gestão; Melhoria contínua; Abordagem factual para tomada de
decisão; e Benefícios mútuos nas relações com os fornecedores.
76
A norma ISO 9000:2005 apresenta várias etapas para a implementação de um
sistema de gestão da qualidade, conforme apresentado no quadro 2-13.
Quadro 2-13- Etapas para a implementação das normas ISO 9000 (Fonte: Adaptado de ABNT, 2005)
Etapas para implementação
da ISO 9000:2005
Determinação das necessidades e expectativas dos clientes e das outras partes interessadas;
Estabelecimento da política da qualidade e dos objetivos da qualidade da organização;
Determinação dos processos e responsabilidades necessários para atingir os objetivos da qualidade;
Determinação e fornecimento dos recursos necessários para atingir os objetivos da qualidade;
Estabelecimento de métodos para medir a eficácia e a eficiência de cada processo;
Aplicação dessas medidas para determinar a eficácia e a eficiência de cada processo;
Determinação dos meios para prevenir não conformidades e eliminar suas causas;
Estabelecimento e aplicação de um processo para melhoria contínua do sistema de gestão da qualidade
É importante que sejam definidas as políticas e objetivos da qualidade para
proporcionar um foco para direcionar a organização. Ambos determinam os
resultados desejados e auxiliam na aplicação de recursos para alcançar esses
resultados. A política da qualidade fornece uma estrutura para estabelecer e analisar
criticamente os objetivos da qualidade. (ABNT, 2005). Filosoficamente, política é “o
conjunto dos meios que permitem alcançar os efeitos desejados” (FERNANDEZ,
2009).
Os objetivos da qualidade complementam outros objetivos da organização e
devem ser sempre mensuráveis, contendo as seguintes informações: onde estamos;
o que se quer melhorar; o quanto se quer melhorar; e até quando é esperado que se
alcance este resultado.
A abordagem de processo desta norma também é um item importante para este
trabalho. A ISO 9000:2005 define processo como qualquer atividade, ou conjunto de
atividades, que usa recursos para transformar insumos (entradas) em produtos
(saídas) pode ser considerado como um processo. Conforme ilustrado no capítulo
anterior, as fases do IEMS pode ser encaradas com essa abordagem, uma vez que
saída de um processo resulta diretamente na entrada do processo seguinte.
77
Nesta visão de processo, pode-se dizer que a retroalimentação do sistema
pressupõe que as partes interessadas forneçam insumos (entradas) para a
organização. Neste ponto, o monitoramento da satisfação das partes interessadas
exige a avaliação e sua percepção, bem como em que grau suas necessidades e
expectativas foram atendidas.
Considerando o conteúdo da ISO 9001:2008, uma vantagem da abordagem de
processo é o controle contínuo da ligação entre os processos individuais dentro do
sistema, bem como sua combinação e interação.
A figura 2-12 abaixo representa a abordagem de processo defendida pela norma
ISO:9001:2008 e ilustra a importância da participação de cada um de seus atores na
melhoria do produto.
Figura 2-12 - Modelo de um sistema de gestão da qualidade baseado em processo
Entretanto, é importante que cada processo individualmente seja analisado
segundo a metodologia "Plan-Do-Check-Act" (PDCA), conforme figura 2-13 a baixo.
Melhoria Contínua do Sistema de Gestão da Qualidade
Responsabilidade da Direção
Medição, Análise e Melhoria
Realização do Produto
Gestão de Recursos Clientes
Requisitos
Clientes
Satisfação
Produto Saída Entrada
Legenda Atividades que agregam valor Fluxo de informação
78
Figura 2-13 - Metodologia PDCA
O quadro 2-14 apresenta os requisitos para que um sistema de gestão de
qualidade seja eficiente, segundo a norma ISO 9001:2008.
Quadro 2-14 - Requisitos de um sistema de gestão da qualidade (Fonte: Adaptado de ABNT, 2008)
Requisitos de um sistema de
gestão da qualidade
segundo ISO 9001:2008
Determinar os processos necessários para o sistema de gestão da qualidade e sua aplicação por toda a organização.
Determinar a sequência e interação desses processos.
Determinar critérios e métodos necessários para assegurar que a operação e o controle desses processos sejam eficazes.
Assegurar a disponibilidade de recursos e informações necessárias para apoiar a operação e o monitoramento desses processos.
Monitorar, medir onde aplicável e analisar esses processos.
Implementar ações necessárias para atingir os resultados planejados e a melhoria contínua desses processos.
Além dos requisitos gerais, destaca-se a preocupação com os registros
documentais, como o estabelecimento de “procedimento documentado“ e também o
direcionamento para o controle de documentos e registros. Para documentar o
desenvolvimento continuo de um sistema de gestão é necessário estabelecer os
indicadores que forneçam a métrica desta evolução de desempenho (VALEUR &
CLOWERS 2006).
Em todo o processo de gestão é importante o envolvimento e comprometimento
das lideranças, sejam os diretores de uma empresa, o síndico de um prédio ou os
governantes de um país.
Plan (planejar): estabelecer os objetivos e processos necessários para gerar resultados de acordo com os requisitos do cliente e as políticas da organização
Do (fazer): implementar os processos
Check (checar): monitorar e medir processos e produtos em relação às políticas, aos objetivos e aos requisitos para o produto e relatar os resultados
Act (agir): executar ações para promover a melhoria do do processo
79
As pessoas que executam atividades que afetam a conformidade com os
requisitos do produto devem ser competentes, com base em educação, treinamento,
habilidade e experiência apropriados (ABNT, 2008). Todos esses parâmetros devem
ser definidos pela organização e também submetidos a avaliações periódicas.
O produto, por sua vez, deve ser sempre melhorado e adequado para atender
as necessidades dos clientes, observando sempre a análise crítica em todas as
fazes do processo produtivo.
A avaliação de um sistema de gestão da qualidade pode variar no escopo e
compreender uma série de atividades, tais como: auditoria, análise crítica do sistema
de gestão da qualidade e auto-avaliações (ABNT, 2005).
Auditorias são usadas para determinar em que grau os requisitos do sistema de
gestão da qualidade foram atendidos. A organização deve executar auditorias
internas a intervalos planejados (ABNT, 2008). As constatações da auditoria são
usadas para avaliar a eficácia do sistema de gestão da qualidade e para identificar
oportunidades de melhoria (ABNT, 2005).
Existem diversas formas de promover a análise crítica do sistema, essas
normalmente representam avaliações sistemáticas sobre a pertinência, a
adequação, a eficácia e a eficiência do sistema de gestão da qualidade, no que diz
respeito à política da qualidade e aos objetivos da qualidade (ABNT, 2005).
A auto-avaliação de uma organização é uma análise crítica detalhada e
sistemática de suas atividades e resultados, comparados com o sistema de gestão
da qualidade ou um modelo de excelência (ABNT, 2005).
Entretanto, a característica da ISO 9000:2005 mais relevante para este trabalho
é a melhoria contínua. O objetivo da melhoria contínua de um sistema de gestão da
qualidade é aumentar a probabilidade de melhorar a satisfação dos clientes e de
outras partes interessadas (VALEUR & CLOWERS 2006). Ações para a melhoria
incluem o seguinte:
a) Análise e avaliação da situação existente para identificar áreas para
melhoria;
b) Estabelecimento dos objetivos para melhoria;
c) Pesquisa de possíveis soluções para atingir os objetivos;
d) Avaliação e seleção destas soluções;
80
e) Implementação da solução escolhida;
f) Medição, verificação, análise e avaliação dos resultados da
implementação para determinar se os objetivos foram atendidos; e
g) Formalização das alterações
Uma vez identificadas melhorias, a organização deve executar ações para
eliminar as causas de não conformidades, de forma a evitar sua repetição. As ações
corretivas devem ser apropriadas aos efeitos das não conformidades detectadas.
Entretanto, dentro de um sistema maduro de gestão, as medidas corretivas vão
sendo gradativamente substituídas por medidas preventivas, onde a organização
busca eliminar as causas de não conformidades potenciais, de forma a evitar sua
ocorrência (ABNT, 2008).
A aplicação da norma ISO 9000 é recomendada para organizações que buscam
vantagens através da implementação de um sistema de gestão da qualidade e que
buscam a confiança nos seus fornecedores de que os requisitos de seus produtos
serão atendidos (ABNT, 2005), tentando desta forma superar a mentalidade de
comando e controle, estabelecendo um novo patamar de qualidade e serviço.
Dentro desta mentalidade, suas definições e conceitos podem ser revertidos
para qualquer processo, inclusive o de gerenciamento de emergências.
Essa aplicação fica ainda mais evidente quando observam-se a justificativas
para adoção de sistemas de gestão da qualidade. A principal argumentação é que
os sistemas de gestão da qualidade podem ajudar as organizações a aumentar a
satisfação do cliente, suas necessidades e expectativas (ABNT, 2005). Por
definição, seus requisitos são genéricos e aplicáveis às organizações de qualquer
setor da indústria ou econômico. Esse foco na satisfação do cliente, faz com que as
empresas busquem sempre melhorar seus produtos, especialmente pela pressão
competitiva. Um sistema de gestão de emergência que siga essa prerrogativa a
cada incidente / acidente tende a alcançar mais rapidamente a resiliência, com uma
melhor identificação e gestão dos riscos e ações de mitigação mais eficientes, com
melhor estado de preparação e prontidão.
A abordagem do sistema de gestão da qualidade incentiva as organizações a
analisarem os requisitos do cliente e de outras partes interessadas, definir os
processos que contribuem para a obtenção de um produto que é aceitável para o
81
cliente e manter estes processos sob controle (ABNT, 2005). No caso de Sistemas
de Gestão de Emergência, o principal cliente é a sociedade e o produto e a redução
da ocorrência de acidentes, uma melhoria nas ações de mitigação quando de sua
ocorrência e um retorno mais rápido a condição inicial.
2.5.2 ISO 14001:2004
Organizações de todos os tipos estão cada vez mais preocupadas em atingir e
demonstrar um desempenho ambiental correto, por meio do controle dos impactos
de suas atividades, produtos e serviços sobre o meio ambiente. Agem assim dentro
de um contexto de legislação cada vez mais exigente, do desenvolvimento de
políticas econômicas e outras medidas visando adotar a proteção ao meio ambiente
e de uma crescente preocupação expressa pelas partes interessadas em relação às
questões ambientais e ao desenvolvimento sustentável (ABNT, 2004). Uma
modalidade deste enfoque são as Normas Internacionais de Qualidade Série ISO
14.000, instrumento de política ambiental definidas sob inspiração da Rio 92, que
vêm sendo adotadas como um instrumento de certificação ambiental, regulado
internacionalmente e adotado pelo mercado como um critério de qualidade
ambiental das operações, produtos e serviços das empresas detentoras do
certificado (MAGLIO, 2000).
A série de normas NBR ISO 14.000 surgiu no segundo semestre de 1996, sendo
alterada em 2004, com o objetivo de especificar os requisitos necessários para que
uma empresa possua um Sistema de Gestão Ambiental eficaz para auxiliá-la a
alcançar seus objetivos ambientais e econômicos (MEDEIROS, 2008).
As normas ISO 14000 foram inicialmente elaboradas visando certificar o manejo
ambiental, isto é, as ações desenvolvidas por uma organização para minimizar os
efeitos nocivos causados ao ambiente por suas atividades. Deste modo, estas
normas promovem a prevenção de processos de contaminação ambiental,
orientando a estrutura de uma organização, sua forma de operação e de
levantamento, armazenamento, recuperação e disponibilização de dados e
resultados no contexto ambiental (CONCEIÇÃO & FICHER, 2006).
Os sistemas de gestão ambiental foram criados para que a empresa possa
equacionar os problemas ambientais e solucioná-los a partir do planejamento
estratégico, tático e operacional, desenvolvendo um sistema de gestão para
82
equilibrar objetivos organizacionais e ambientais, sugerindo uma postura
responsável e eficiente da empresa (MEDEIROS, 2008).
Esta Norma especifica os requisitos para que um sistema da gestão ambiental
capacite uma organização a desenvolver e implementar política e objetivos que
levem em consideração requisitos legais e informações sobre aspectos ambientais
significativos (BARBIERI, 2004).
Entretanto, a Norma não estabelece requisitos absolutos para o desempenho
ambiental, esses devem ser definidos na política ambiental, na busca pela
conformidade com requisitos legais e outros requisitos aos quais a organização
tenha subscrito. Desta forma, além da identificação e atendimento da legislação
ambiental aplicável, a norma estimula as empresas a buscar diretrizes adicionais
para um melhor desempenho ambiental (KAPLAN & NORTON, 2004).
As etapas necessárias para um Sistema de Gestão Ambiental devem incluir
alguns requisitos como: comprometimento e política, planejamento, implementação,
medição e avaliação, análise crítica e melhoria, conforme representado
esquematicamente na figura 2-14.
Figura 2-14- Modelo de sistema de gestão ambiental (fonte: adaptado de Quazie et al, 2001)
Como requisito geral, a ISO 14001:2004 aponta que a organização deve
estabelecer, documentar, implementar, manter e continuamente melhorar um
Sistema de Gestão Ambiental em conformidade seus requisitos e determinar como
Melhoria contínua Política Ambiental
Planejamento Aspectos ambientais Requisitos legais e subscritos Objetivos e Metas Programas de gestão ambiental
Implementação e Operação Estrutura e responsabilidade Treinamento, notificação e competência Comunicação Documentação e controle documental Controles Operacionais Preparação e resposta a emergências
Verificação e Ações Corretivas Monitoramento e medida Ações Corretivas e Preventivas
para as não-conformidades Registro Auditorias no Sistema de Gestão
Ambiental
Análise Crítica pela Administração
83
ela irá atendê-los. A política ambiental da empresa deve ser condizente e suficiente
para à natureza, escala e impactos ambientais de suas atividades, produtos e
serviços (ABNT, 2004).
O ciclo de atuação da gestão ambiental deve considerar a fase de concepção do
projeto até a eliminação efetiva dos resíduos gerados pelo empreendimento depois
de implantado e durante todo o período de seu funcionamento para ser considerado
eficaz (MEDEIROS, 2008). O quadros de 2-15 à 2-18 a seguir apresentam o resumo
desta norma, considerando a divisão nas etapas de planejamento; implementação
operação; verificação e análise pela alta administração.
Quadro 2-15 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (Planejamento)
Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Plan
ejam
ento
Aspectos ambientais
Identificar os aspectos ambientais de suas atividades, produtos e serviços, que a organização possa controlar ou influenciar.
Determinar aspectos que tenham ou possam ter impactos significativos ao meio ambiente.
Requisitos legais e outros
Identificar e ter acesso a requisitos legais aplicáveis.
Subscrever / definir requisitos próprios.
Relacionar os requisitos aos impactos ambientais.
Objetivos, metas e programa
Estabelecer, implementar e manter (EIM) objetivos e metas ambientais mensuráveis e documentados.
EIM programa(s) para atingir seus objetivos e metas, identificando os responsáveis e prazos para atingi-los.
*identificadas somente as de relevância para este trabalho
Quadro 2-16 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (Implementação e operação)
Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Impl
emen
taçã
o e
oper
ação
Recursos, funções, responsabilidades e
autoridades
Providenciar recursos para EIM e melhorar o sistema da gestão ambiental.
Definir funções, responsabilidades e autoridades.
Nomear representante da administração para auxiliar na gestão e mantê-la informada.
Competência, treinamento e
conscientização
Definir e garantir capacitação de empregados por meio de formação apropriada, treinamento ou experiência.
Identificar as necessidades de treinamento associadas com seus aspectos ambientais.
Conscientizar a força de trabalho da importância da conformidade com a política ambiental; dos aspectos e impactos ambientais das atividades e das consequências da inobservância de procedimento(s) especificado(s).
Procedimentos para comunicação da política ambiental
Comunicar interna entre os vários níveis e funções da organização.
Receber documentação e resposta à comunicações pertinentes oriundas de partes interessada externas.
Continua
84
Quadro 2-17 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (Implementação e operação) (conclusão)
Etapa Aspecto Observações / Considerações* Im
plem
enta
ção
e op
eraç
ão
Documentação deve
contemplar
Política, objetivos e metas ambientais.
Descrição do escopo do sistema da gestão ambiental.
Descrição dos principais elementos do sistema da gestão ambiental.
Controle de documentos
EIM procedimento(s) para aprovar, analisar e atualizar documentos.
Assegurar que os documentos permaneçam legíveis e prontamente identificáveis e acessíveis em seu local de uso.
Controle operacional
Identificar e planejar operações associadas aos aspectos ambientais para realiza-las sob condições procedimentadas e segundo critérios operacionais definidos.
Preparação e resposta à
emergências
EIM procedimento(s) para identificar potenciais situações de emergência / acidentes que impactem o meio ambiente.
Definir como responderá a emergência / acidentes que impactem o meio ambiente.
Responder às emergências / acidentes, e prevenir ou mitigar os impactos ambientais adversos associados.
Analisar periodicamente e revisar procedimentos, especialmente, após ocorrências.
A organização deve também periodicamente testar seus procedimentos.
*identificadas somente as de relevância para este trabalho
Quadro 2-18 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (verificação)
Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Verif
icaç
ão
Monitoramento e medição
EIM procedimento(s) para monitorar e medir as operações que possam ter um impacto ambiental significativo.
Calibrar ou verificar equipamentos de monitoramento e medição.
Avaliação do atendimento a
requisitos legais e outros
EIM procedimento(s) para avaliar periodicamente o atendimento aos requisitos legais aplicáveis.
Avaliar atendimento a outros requisitos por ela subscritos.
Manter registros dos resultados das avaliações periódicas.
Não conformidade, ação corretiva e ação preventiva
EIM procedimento(s) para tratar as não conformidades reais e potenciais, e executar ações corretivas e preventivas.
Identificar e corrigir não conformidade(s) e executar ações para mitigar seus impactos ambientais.
Investigar não conformidade(s), determinar sua(s) causa(s) e executar ações para evitar sua repetição.
Avaliar a necessidade de ações para prevenir não conformidades e implementá-las.
Registrar os resultados das ações corretivas e preventiva(s) executada(s).
Analisar a eficácia da(s) ação (ões) corretiva(s) e preventiva(s) executada(s).
Controle de registros
Estabelecer e manter registros, para demonstrar conformidade com os requisitos.
EIM procedimento(s) para a identificação, armazenamento, proteção, recuperação, retenção e descarte de registros.
Auditoria interna
Planejar auditorias internas do sistema da gestão ambiental com intervalos definidos.
Definir responsabilidades e requisitos para se planejar e conduzir as auditorias, para relatar os resultados e manter registros associados.
Determinar critérios de auditoria, escopo, frequência e métodos.
*identificadas somente as de relevância para este trabalho
85
Quadro 2-19 - Resumo da NORMA ISO 14001:2004 (análise pela administração)
Etapa Aspecto Observações / Considerações* A
nális
e pe
la
adm
inis
traçã
o
A alta administração da organização deve analisar o sistema de gestão ambiental, em intervalos planejados, para assegurar sua continuada adequação, pertinência e eficácia
*identificadas somente as de relevância para este trabalho
Um gerenciamento ambiental ineficiente pode resultar em poluição severa e
outros problemas, que podem matar milhares de pessoas e causar danos
irreversíveis ao meio ambiente. Como exemplos, podem ser relacionados alguns
desastres industriais de larga escala, o que causaram uma preocupação mundial
com os impactos ambientais potenciais da indústria e motivaram a comunidade
internacional a considerar novas formas de prevenir a poluição. Eventos como o
desastre químico de Bhopal (Índia), a liberação de radiação em Chernobyl (URSS) e
os vazamentos de óleo do navio Exxon Valdez e da plataforma Deepwater horizon
(Estados Unidos) e muitos outros aumentaram as preocupações globalmente e com
isso a preocupação na prevenção da poluição gerada por acidentes (YEO apud
QUAZI et al, 2001).
Considerando a preparação e resposta a emergências, a norma ISO 14000:2004
aponta em seu anexo A que cada organização deve desenvolver procedimento(s) de
preparação e resposta a emergências que atenda(m) às suas próprias necessidades
específicas. Ela recomenda que esses procedimentos considerem:
a) Natureza dos perigos locais e medidas a serem tomadas no caso de
vazamento e lançamentos acidentais;
b) Tipo e a escala mais prováveis de uma situação de emergência ou
acidente;
c) Método mais apropriado para responder a um acidente emergência;
d) Planos de comunicação interna e externa;
e) Ação(ões) requerida(s) para minimizar o dano ambiental;
f) Ação(ões) de mitigação e resposta(s) a ser (em) tomada(s);
g) Necessidade de processos para avaliação pós-acidente para estabelecer
e implementar ações corretivas e preventivas;
h) Teste periódico do(s) procedimento(s) de resposta a emergências;
86
i) Treinamento do pessoal de resposta a emergências;
j) Uma lista de pessoas-chave e de órgãos de atendimento;
k) Rota(s) de evacuação e ponto(s) de encontro,
l) Potencial de situação(ões) de emergência ou acidente(s) em instalações
próximas (por exemplo, planta, estrada, linha férrea), e
m) A possibilidade de assistência mútua entre organizações vizinhas.
As empresas estão compreendendo que o gerenciamento ambiental proativo
pode prevenir a ocorrência de desastres (SOH apud QUAZI et al, 2001). Entretanto,
as diretrizes atualmente encontram-se muito dispersas em normas que não tem a
finalidade de estabelecer diretrizes para o gerenciamento de emergências. Apesar
disso, toda a formatação utilizada para elaboração da norma ISO 14001:2004 pode
servir como um direcionador para um Sistema de Gestão de Emergências, assim
como podem ser aproveitadas suas diretrizes gerais para preparação e resposta a
emergências.
2.5.3 OSHAS 18.001:2007
A norma britânica British Standard 8800 (BS 8800) foi a primeira tentativa para
estabelecer uma referência normativa para implementação de um sistema de gestão
de segurança, saúde e meio ambiente (ARAÚJO, 2003). Apesar da norma britânica
permanecer válida, ela motivou diversas entidades normativas a elaborar em 1998
um conjunto de normas intituladas de OHSAS -Occupational, Health and Safety
Management Systems, visando a realização de auditorias e a certificação de
programas de gestão de segurança, saúde e meio ambiente (KAPLAN & NORTON,
2004).
A OHSAS 18001 foi publicada pela primeira vez em 1999 e pode ser descrita
como um referencial usado para a certificação de sistemas de gestão da saúde e
segurança ocupacional (JORGENSEN et al, 2006 apud JULIÃO, 2010). Ela foi
desenvolvida em resposta às necessidades das empresas de gerenciar suas
obrigações de saúde e segurança no trabalho de uma maneira mais eficiente
(BRITISH STANDARDS INSTITUTION, 2002 apud JULIÃO, 2010).
Os princípios desta norma estão alinhados com os conceitos e diretrizes das
normas da série ISO 9.000 (Sistema da Qualidade) e série ISO 14.000 (Gestão
Ambiental) de forma a facilitar a integração entre os sistemas de gestão da
87
qualidade, meio ambiente e saúde e segurança ocupacional, se assim as empresas
desejarem (ARAÚJO, 2003).
A certificação pela OHSAS 18000 evidencia o funcionamento de um sistema de
saúde e segurança da empresa, objetivando eliminar/minimizar os riscos de
acidentes, garantir a proteção da força de trabalho e a consequente redução dos
riscos laborais, cumprir os requisitos legais, contratuais, sociais e financeiros de
segurança e saúde no trabalho (CONCEIÇÃO & FICHER, 2006).
A norma OHSAS 18.001 apresenta requisitos para a implementação de um
sistema de gerenciamento capaz de habilitar a organização a implementar o
programa de melhoria contínua das condições e redução dos riscos no ambiente de
trabalho (MEDEIROS, 2008). Desta forma, para uma empresa obter a cerificação
segundo esta norma organização deve estabelecer, documentar, implementar,
manter e melhorar continuamente um sistema de gestão da Segurança e Saúde no
Trabalho (SST) (BSI, 2007).
Assim como as normas anteriores, é fundamental a participação e apoio da alta
direção, sobretudo na etapa inicial, onde é definida a política de SST. Segundo a
norma OHSAS 18001:2007, a política deve:
a) Ser apropriada à natureza e escala dos riscos de SST da organização;
b) Incluir comprometimento com a prevenção de lesões e doenças e com a
melhoria contínua da gestão da SST e do desempenho da SST;
c) Incluir comprometimento em atender, pelo menos, aos requisitos legais
aplicáveis e a outros requisitos subscritos pela organização;
d) Fornecer o arcabouço para o estabelecimento e análise crítica dos objetivos;
e) Ser documentada, implementada e mantida;
f) Ser comunicada a todas as pessoas que trabalhem sob o controle da
organização, com o intuito de que elas tenham ciência de suas obrigações;
g) Estar disponível às partes interessadas; e
h) Ser periodicamente analisada criticamente para assegurar que permaneça
pertinente e apropriada à organização.
Os quadros de 2-19 à 2-22 a seguir apresentam um resumo desta norma,
considerando a divisão nas etapas de planejamento; implementação e operação;
verificação e análise pela alta administração.
88
Quadro 2-20 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Planejamento (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Plan
ejam
ento
Identificação de perigos,
avaliação de riscos e
determinação de controles
EIM procedimento(s) para a identificação contínua de perigos, avaliação de riscos e a determinação dos controles necessários.
Identificar os perigos e os riscos de SST associados às mudanças na organização, no sistema de gestão, ou em suas atividades, antes da introdução de tais mudanças.
Documentar e manter atualizados os resultados da identificação de perigos, da avaliação de riscos e dos controles determinados.
Assegurar que os riscos de SST e os controles determinados sejam levados em consideração no estabelecimento, implementação e manutenção de seu sistema de gestão da SST.
Requisitos legais e outros
EIM procedimento(s) para identificar e ter acesso à legislação e a outros requisitos de SST aplicáveis.
Assegurar os requisitos legais e outros subscritos por ela sejam considerados no estabelecimento, implementação e manutenção de seu sistema de gestão da SST.
Comunicar as informações pertinentes sobre os requisitos legais e subscritos às pessoas que trabalham sob seu controle e às outras partes interessadas pertinentes.
Objetivos e programa(s)
EIM objetivos de SST documentados, nas funções e níveis pertinentes da organização.
EIM programa(s) para atingir seus objetivos.
Analisar criticamente a intervalos regulares e planejados o programa para atingir os objetivos.
*identificadas somente as de relevância para este trabalho
Quadro 2-21 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Implementação e operação (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Impl
emen
taçã
o e
oper
ação
Recursos, funções,
responsabilidades, prestações de
contas e autoridades
A Alta Direção deve assumir a responsabilidade final pela SST e pelo sistema de gestão da SST.
A Alta Direção deve assegurar a disponibilidade de recursos essenciais para EIM e melhorar o sistema de gestão da SST.
Identificar representante(s) da Alta Direção pela SST, independentemente de outras responsabilidades.
Assegurar que as pessoas assumam responsabilidades por aspectos da SST sobre os quais elas exercem controle.
Competência, treinamento e
conscientização
Assegurar que qualquer pessoa que realize tarefas que possam causar impacto na SST seja competente com base em formação apropriada, treinamento ou experiência.
Identificar as necessidades de treinamento associadas aos riscos de SST e ao sistema de gestão da SST.
Fornecer treinamento ou tomar outra ação para atender a essas necessidades e avaliar a eficácia sua eficácia.
EIM procedimento(s) para fazer com que as pessoas que trabalhem sob seu controle estejam conscientes.
Comunicação, participação e
consulta
EIM procedimento(s) para comunicação interna entre os vários níveis e funções da organização, terceirizados e partes interessadas externas.
EIM procedimento(s) para participação dos trabalhadores nas etapas da SST.
Documentação A documentação deve incluir: a política e os objetivos de SST; escopo do sistema de gestão; descrição dos principais elementos do sistema de gestão; e registros.
Controle de documentos
EIM procedimento(s) para aprovar, analisar criticamente e atualizar documentos, garantindo que estejam atualizados e acessíveis.
Continua
89
Quadro 2-22 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Implementação e operação (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) (conclusão) Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Controle operacional
Identificar as operações e atividades que estejam associadas ao(s) perigo(s) para implementação de controles.
Implementar e manter controles operacionais de produtos, serviços e equipamentos, sendo estes documentados na forma de procedimentos, especialmente, onde sua ausência possa acarretar desvios em relação à política e aos objetivos de SST.
Preparação e resposta a
emergências
Identificar o potencial para situações de emergência.
Responder às situações reais de emergência, e prevenir ou mitigar as consequências para a SST adversas associadas.
Levar em consideração as necessidades das partes interessadas pertinentes, ao planejar sua resposta a emergências.
Testar periodicamente seu(s) procedimento(s) para responder emergências.
Analisar periodicamente criticamente e, onde necessário, revisar seu(s) procedimento(s) de preparação e resposta a emergências, em particular após o teste periódico e ocorrência de situações de emergência.
*identificadas somente as de relevância para este trabalho
Quadro 2-23 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Verificação (Fonte: Adaptado de BSI, 2007)
Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Ver
ifica
ção
Monitoramento e medição do
desempenho
EIM procedimento(s) para medir quantitativa e qualitativamente regularmente o desempenho da SST.
EIM procedimento(s) para monitorar o grau de atendimento aos objetivos de SST e a eficácia dos controles e medidas tomadas (proativas e reativas).
Estabelecer e manter procedimentos para a calibração e manutenção de equipamento utilizado para monitorar ou medir o desempenho.
Avaliação do atendimento a
requisitos legais e outros
EIM procedimento(s) para avaliar periodicamente o atendimento aos requisitos legais aplicáveis.
Avaliar o atendimento (compliance) a outros requisitos por ela subscritos.
Investigação de incidente, não conformidade,
ação corretiva e ação preventiva
EIM procedimento(s) para registrar, investigar e analisar incidentes, de forma a: determinar deficiências de SST, identificar a necessidade de ações corretivas e/ou oportunidades para ações preventivas / melhoria contínua.
EIM procedimento(s) para tratar as não conformidades reais e potenciais, e para executar ações corretivas e ações preventivas.
Submeter as ações, corretivas ou preventivas, propostas a uma avaliação de riscos antes de sua implementação.
Controle de registros
Estabelecer e manter registros para demonstrar conformidade com do sistema de gestão da SST e desta Norma OHSAS, bem como os resultados obtidos.
EIM procedimento(s) para a identificação, armazenamento, proteção, recuperação, retenção e descarte de registros, devendo os mesmos permanecer legíveis, identificáveis e rastreáveis.
Auditoria interna
Assegurar que as auditorias internas do sistema de gestão da SST sejam conduzidas em intervalos planejados.
Planejar as auditorias visando obter um diagnóstico adequado do sistema de gestão da SST (conformidade requisitos, sua implementação e manutenção e enquadramento à política e aos objetivos da organização).
Definir responsabilidades e requisitos para se planejar e conduzir as auditorias, para relatar os resultados e manter registros associados.
Selecionar auditores visando assegurar objetividade e imparcialidade do processo.
90
Quadro 2-24 - Resumo da Norma OHSAS 18000 - Análise pela Administração (Fonte: Adaptado de BSI, 2007) Etapa Aspecto Observações / Considerações*
Aná
lise
pela
ad
min
istra
ção
A Alta Direção deve analisar criticamente o sistema de gestão da SST da organização, em intervalos planejados, para assegurar sua continuada adequação, pertinência e eficácia
2.5.4 ISO 31000:2009 e ISO 17776:2000
A norma AS/NZS 4360, utilizada na Austrália e Nova Zelândia, é uma das
principais referências normativas sobre gestão de riscos e serviu como base para o
desenvolvimento da ISO 31000:2009. O objetivo da ISO 31000:2009 é apresentar
um conjunto único de diretrizes para um modelo de gestão integrada do risco, de
forma que possa ser utilizada por organizações de qualquer tipo, tamanho e
segmento (MAYER & FAGUNDES, 2008).
As organizações enfrentam influências e fatores internos e externos que tornam
incerto se e quando elas atingirão seus objetivos. O efeito que essa incerteza tem
sobre os objetivos da organização é chamado de "risco" (ABNT, 2009). Gestão de
Riscos (GR) são atividades coordenadas para direcionar e controlar uma os riscos,
isso inclui sua análise, avaliação, tratamento, aceitação e a comunicação (MAYER &
FAGUNDES,2008). Em outra abordagem, Santos (2008), defende que a GR é
aumenta a eficiência operacional, reduzindo assim, perdas como fraudes, falhas,
sinistros e acidentes, conduzindo a empresa a uma melhoria nos seus processos.
Apesar das pessoas e organizações trabalharem de muitas formas diferentes
para o gerenciamento de riscos, sempre tem os mesmos objetivos: promover uma
base sólida para as decisões de quando os riscos são aceitáveis e, se necessário,
entender como podem lidar com eles (HOLLÓS & PEDERSOLI, 2009). Existem
várias definições diferentes de risco, de processo de gerenciamento de risco e de
elementos de risco e muitas versões diferentes do processo a ser seguido. Todos
eles foram desenvolvidos por boas razões históricas, porém indivíduos e
organizações sejam elas lucrativas ou não, reguladas ou reguladoras, precisam
tomar decisões acertadas e balanceadas sobre todos os riscos (PURDY, 2010).
Embora todas as organizações gerenciem os riscos em algum grau, a Norma
ISO 31000:2009 estabelece um número de princípios que precisam ser atendidos
91
para tornar a gestão de riscos eficaz. Esta Norma recomenda que as organizações
desenvolvam, implementem e melhorem continuamente uma estrutura cuja
finalidade é integrar o processo para gerenciar riscos na governança, estratégia e
planejamento, gestão, processos de reportar dados e resultados, políticas, valores e
cultura em toda a organização (ABNT, 2009).
O processo de GR deve iniciar-se na definição da política de gestão de riscos.
Segundo texto da norma AS/NZS 4360:2004, a norma de gestão de riscos sobre a
qual se baseou a ISO 31000:2009, a política é um documento sucinto, de nível
superior, que aprova uma abordagem para a GR e também cria as ligações com
outras estratégias da empresa. (FERNANDEZ, 2009).
A política deve ser um balizador de conduta e procedimento e apoio à decisão.
Por isso a importância de ser um documento formal, que vá para a alta gestão da
empresa onde é assinado e depois propagado para todos as partes interessadas
(ALEXANDRE, 2011). A política de gestão de riscos deve ser integrada à filosofia de
gestão da organização pois é um documento que tem que estar alinhado com os
objetivos estratégicos da empresa, e não antagônico, contraditório. Para isso é
necessário que se respeite a estrutura da organização, que se esteja de acordo com
seu pensamento e com o perfil de seus colaboradores (SANTOS, 2008).
A espinha central do processo de gerenciamento de riscos é a preparação e a
realização da análise de risco e, se necessário, o tratamento destes riscos. O
processo deve iniciar-se com a definição o que a organização quer alcançar e os
fatores externos e internos que podem influenciar o sucesso na obtenção de seus
objetivos. Essa etapa é denominada estabelecimento do contexto e é um pré-
requisito essencial para a identificação dos riscos (PURDY, 2010). A ISO
31000:2009 é pautada nos princípios para gerenciar os riscos, na definição da
estrutura para gerenciamento desses e também no processo para sua gestão, todos
eles interligados e com relação direta com o seguinte, conforme figura 2-15.
Cabe ressaltar que a ISO 31000:2009 possui pouca ou nenhuma restrição de
aplicação, pode ser aplicada a qualquer tipo de risco, independentemente de sua
natureza, quer tenha consequências positivas ou negativas, ao longo da vida de
uma organização e a uma ampla gama de atividades, incluindo estratégias,
decisões, operações, processos, funções, projetos, produtos, serviços e ativos
(ABNT, 2009).
92
Figura 2-15 - Representação esquemática do conteúdo da Norma ISO 31000 (Fonte: Adaptado de ABNT, 2009)
Princípios da Gestão de Risco (GR) Uma gestão de riscos eficaz deve atender e considera os seguintes princípios: A gestão de riscos ..... Cria e protege valor; É parte integrante de todos os processos
organizacionais; É parte da tomada de decisões; Aborda explicitamente a incerteza; É sistemática, estruturada e oportuna; Baseia-se nas melhores informações
disponíveis;
É feita sob medida; Considera fatores humanos e culturais; É transparente e inclusiva; É dinâmica, iterativa e capaz de reagir a
mudanças; e Facilita a melhoria contínua da organização.
Mandato e Comprometimento A GR e a busca por sua eficácia requerem comprometimento da alta administração, mas também um planejamento rigoroso e estratégico em todos os níveis
Concepção da Estrutura para Gerenciar Riscos Entendimento da organização e seu contexto: avaliar e compreender os contextos externo e
interno da organização, pois podem influenciar a concepção da estrutura; Estabelecimento da política de GR: estabelecer os objetivos e o comprometimento da
organização em relação à GR; Responsabilização: assegurar responsabilização, autoridade e competência para implementar e
manter GR e assegurar a suficiência, a eficácia e a eficiência de controles; Integração nos processos organizacionais: GR deve ser incorporada em todas as práticas e
processos da organização, de forma eficaz e eficiente; Estabelecimento de mecanismos de comunicação e reporte internos para apoiar e incentivar a
responsabilização e a propriedade dos riscos; e Estabelecimento de mecanismos de comunicação e reporte externos: desenvolver e
implementar plano de comunicação com partes interessadas externas.
Implementação da Gestão de Riscos Implementação da estrutura GR: definir
estratégia e momento apropriado; aplicar a política e o processo de GR; atender aos requisitos legais e regulatórios; tomar decisões alinhadas com os resultados dos processos de GR; e
Implementação do processo de GR: assegurar que o processo de GR seja aplicado.
Monitoramento e Análise Crítica Medir o desempenho da GR utilizando
indicadores; Medir periodicamente o progresso obtido; Analisar criticamente de forma periódica
se a política, o plano e a estrutura da GR ainda são apropriados;
Reportar sobre os riscos, o progresso do plano de GR e como a política de GR está sendo seguida; e
Analisar criticamente a eficácia da estrutura da GR.
Melhoria Contínua da Estrutura Como a política, o plano e a estrutura da gestão de riscos podem ser melhorados?
1
93
Figura 2-16 - Representação esquemática do conteúdo da Norma ISO 31000 (Fonte: Adaptado de ABNT, 2009)
Comunicação e Consulta
Comunicação e a consulta às partes interessadas devem acontecer durante todas as fases do processo de GR;
Planos de comunicação e consulta devem ser desenvolvidos em um estágio inicial;
Abordam questões relacionadas com o risco, suas causas, consequências e as medidas tomadas para tratá-lo; e
Objetiva que os responsáveis pela implementação do processo de GR e as partes interessadas compreendam seus fundamentos.
Estabelecimento do Contexto Articular seus objetivos definir os parâmetros para GR, e estabelecer o escopo e critérios de risco para o restante do processo.
Identificação dos Riscos Identificar as fontes de risco, áreas de impactos, eventos e suas causas e consequências potenciais. Devem ser aplicadas as ferramentas e técnicas que sejam adequadas aos objetivos, capacidades e aos riscos enfrentados.
Análise de Riscos Desenvolver a compreensão dos riscos e fornecer uma entrada para a avaliação de riscos e para as decisões sobre a necessidade dos riscos a serem tratados. Nesta fase, ocorre a apreciação das causas e as fontes de risco, suas consequências positivas e negativas, e a probabilidade de ocorrerem.
Avaliação de Riscos Auxilia a tomada de decisões com base nos resultados da análise de riscos, identificando quais necessitam de tratamento e a prioridade para a implementação deste tratamento, através da comparação do nível de risco encontrado com os critérios de tolerância (definido por partes que não a própria organização, como requisitos legais, regulatórios).
Tratamento de Riscos Fornece novos controles ou modifica os existentes. Para selecionar a opção mais adequada de tratamento de riscos o equilíbrio dos custos, os esforços de implementação e os benefícios - sejam relativos a requisitos legais, regulatórios ou utros como o da responsabilidade social e o da proteção do ambiente
Monitoramento e Análise Crítica
Devem ser planejados como parte do processo de gestão de riscos e envolver a checagem / vigilância regulares - podem ser periódicos ou como resposta a um fato específico;
Devem ser claramente definidas as responsabilidades relativas ao monitoramento e à análise crítica;
Devem abranger todos os aspectos do processo da gestão de riscos; e
O progresso na implementação dos planos de tratamento de riscos proporciona uma medida de desempenho.
1
94
2.5.4.1 ISO 17776:2000
A norma ISO 17776:2000 foi desenvolvida para apresentar as diferentes
ferramentas e técnicas utilizadas para a identificação dos riscos existentes na
atividade offshore de exploração e produção de petróleo e orientar a seleção da
metodologia mais adequada (ISO, 2000).
Segundo Esteves (2004), a norma ISO 17776:2000 considera somente os
seguintes temas:
a) Panorama geral da gestão envolvendo estrutura funcional com etapas de
identificação de perigos, avaliação de riscos vis a vis um critério de
definição das técnicas de análise e identificação das medidas mitigadoras
com definição dos requisitos funcionais;
b) Organização e capacitação técnica da equipe nas avaliações de riscos;
c) Documentação;
d) Avaliação de Riscos; e
e) Redução de Riscos.
Para selecionar a forma apropriada de identificação dos perigos e utilizar a
técnica correta para analise dos riscos, a natureza e as dimensões da instalação,
seu estágio do ciclo de vida e experiências vividas por outras instalações devem ser
elementos primordialmente considerados. Todo o esforço deve ser empregado na
antecipação dos riscos com a utilização de toda a tecnologia e conhecimento
existente (ISO, 2000).
Maia Neto (2007) apresenta um bom exemplo da aplicabilidade de algumas
metodologias de análise de risco, considerando as fases do ciclo de vida de uma
instalação.
95
Quadro 2-25 - Técnicas recomendadas em função das fases do ciclo de vida (Fonte: AICHE, 1992 apud Maia Neto, 2007)
Rev
isão
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e Co
nfia
bilid
ade
Hum
ana
EVTE X X
Projeto Conceitual X X X X
Plantas Pilotos X X X X X X X X X
Projeto de Detalhamento X X X X X X X X X
Construção e Pré-Operação X X X X X
Operação e Rotina X X X X X X X X X
Expansões e Modificações X X X X X X X X X X
Desmobilização X X X X
A norma aponta que existem diferentes níveis de complexidade que devem ser
considerados nas análises de risco (ISO, 2000):
a) Experiência / Capacidade de Julgamento – em muitas circunstâncias, o
conhecimento e expertise de uma equipe experiente apoiada em uma
abordagem bem estruturada podem ser suficientes para o gerenciamento
dos riscos;
b) Códigos, legislação e normas – a experiência obtida pela indústria é
continuamente incorporada a códigos e normas. Altos níveis de
segurança podem ser obtidos com sua utilização em todas as etapas: de
projeto, construção, operação e manutenção;
c) Técnicas estruturadas para revisão – são utilizadas para identificar e
avaliar riscos anteriormente não previstos ou eventos não identificados
por metodologias anteriormente usadas; e
d) Listas de Verificação (do inglês Checklists) – são rápidas e fáceis de usar
e podem auxiliar na identificação da conformidade com fatores
previamente estabelecidos ou mesmo avaliar se riscos conhecidos foram
apontados apropriadamente.
Em seu anexo D, a ISO 17776:2000 possui duas listas de verificação de perigos
offshore. A tabela D1 possui perigos listados conforme a classificação constante no
quadro abaixo. A tabela D2 fornece os perigos segundo sua fonte de emanação, que
96
podem ser equipamentos, fluidos manipulados, processos ou a intervenção humana
e os efeitos potenciais que podem causar.
Quadro 2-26 - Classificação da lista de verificação de perigos (Fonte: ISO 17776 apud Maia Neto, 2007) Hidrocarbonetos in natura; Hidrocarbonetos refinados; Outros materiais inflamáveis; Explosivos; Perigos devido à alta pressão; Perigos associados a diferenças de altura; Objetos sob stress induzido; Perigos em situações dinâmicas, como helicópteros, transporte, etc.; Perigos ao meio ambiente; Superfícies quentes; Líquidos quentes; Superfícies frias; Líquidos frios; Chama aberta; Eletricidade;
Radiação eletromagnética; Radiação ionizante de fonte exposta ou não; Asfixiantes; Gases tóxicos; Fluidos tóxicos; Sólidos tóxicos; Substancias corrosivas; Perigos biológicos; Perigos ergonômicos; Perigos psicológicos; Perigos relativos à segurança patrimonial (ex: sabotagem); Uso de recursos naturais; Perigos devido à assistência médica; Ruído Perigos envolvendo rotas de fuga ou meios de escape.
Depois que todos os perigos foram identificados e os riscos avaliados,
quantitativa ou qualitativamente, medidas para sua redução devem ser
implementadas, caso excedam os critérios estabelecidos. Após a adoção de todas
as medidas necessárias para que os riscos identificados fiquem dentro do
considerável aceitável (ou tolerável), devem ser estabelecidos indicadores para seu
acompanhamento. O processo de gerenciamento dos riscos associado aos três
passos requeridos para identificação e análise de riscos segundo a norma ISO
17776:2000 foram resumidos no quadro abaixo (ISO, 2000).
97
Quadro 2-27 - Resumo do Processo de Gerenciamento de Riscos de Acordo com a ISO 17776:2000 (Fonte: adaptado de ISO 2000)
Passo 1
Identificação dos Perigos – antes que os riscos associados a uma atividade possam ser avaliados, primeiro é necessário identificar os perigos que podem afetar ou são gerados pela operação em particular. Perigos externos devem ser considerados.
Passo 2
Uma vez que os perigos foram identificados, os riscos que eles representam para as pessoas, meio ambiente e instalações devem ser avaliados. Isso normalmente envolve apontar os eventos que o iniciam, identificar as possíveis consequências do acidente e estimar sua probabilidade de ocorrência. Critérios de aceitabilidade são os objetivos utilizados para julgar a tolerabilidade de um risco ou sua consequência. Essa classificação fornece a base para a decisão sobre gerenciamento dos riscos.
Passo 3
A eliminação ou redução dos riscos onde é necessário (observando os critérios para aceitabilidade) envolve reduzir sua probabilidade de ocorrência e/ou suas consequências. Uma abordagem focada deve ser usada para especificar indicadores, com atenção especial dada à definição e monitoramento para os equipamentos críticos e dos sistemas e procedimentos para os menos críticos. Indicadores devem ser mensuráveis, realísticos e exequíveis e devem ser revisados em intervalos especificados para assegurar que continuem importantes.
A norma ainda possui 4 anexos informativos:
a) Anexo A – apresenta os conceitos de perigos, riscos, incidentes, barreiras
de segurança, consequências, controles e mitigação e seu papel no
processo de gerenciamento de riscos;
b) Anexo B – é uma revisão detalhada das metodologias utilizadas para a
análise de riscos;
c) Anexo C – contém exemplos de perigos e riscos apontados para
instalações offshore, para diferentes atividades; e
d) Anexo D – apresenta listas de verificação para perigos, aspectos e
impactos que podem ser utilizadas na análise dos riscos.
A ISO 17776:2000 não foi elaborada com objetivo de ser um critério para a
certificação (ISO, 2000), é uma norma muito técnica, focada na identificação e
Identificar os Perigos
Avaliar os Riscos
Critérios de Aceitabilidade
Identificar medidas para redução dos
Riscos
Estabelecer indicadores
98
análise de riscos, portanto menos abrangente que a ISO 31000:2004. Para este
trabalho, o foco maior é no processo necessário para a gestão dos riscos, não
somente na sua identificação. A norma também aborda a o processo de
gerenciamento de riscos, apontando estratégias tanto para prevenir como para
controlar e mitigar os eventos identificados, porém também de forma mais
superficial. Pode ser encarada como complementar a ISO 31000:2004.
2.5.5 ISO 15544:2000
A Norma Internacional ISO 15544 foi elaborada pelo Comitê Técnico ISSO/TC
67, Materiais equipamentos e Estruturas Offshore para a Indústria de Petróleo e Gás
Natural, Subcomitê SC 6, Equipamentos de Processo e Sistemas (ISO, 2000).
Durante o levantamento bibliográfico foram encontrados poucos trabalhos, artigos e
livros que faziam referência a esta norma, assim sendo, conteúdo deste item
baseou-se exclusivamente na interpretação das informações contidas na mesma e
de sua emenda 1, publicada em 2009 (ISO, 2009b)
Ao contrário das demais normas aqui citadas, ela não apresenta uma estrutura
ou processo de gestão baseado no ciclo do “PDCA”, ou mesmo tem o intuito de ser
uma norma auditável. Em seu conteúdo apresenta diretrizes técnicas gerais para
que plataformas de petróleo, ainda em fase de construção, determinem quais as
medidas de resposta a emergência são necessárias, visando a segurança das
pessoas e minimizar os impactos ao meio ambiente, propriedade e às operações
(ISO, 2000b).
A norma em questão ainda faz referência a outras desenvolvidas para a
realidade offshore, como a ISO 17776 e a ISO 13702, citando a primeira como
referência para a compreensão dos riscos e a segunda como complementar para a
questão de escape, refúgio, evacuação e resgate. Apesar de não apresentar
requisitos de um sistema de gestão, também faz menção a norma ISO 14001.
Seu conteúdo pode ser separado em duas partes: o corpo da norma e sete
anexos. O corpo do texto descreve os objetivos, requisitos funcionais e diretrizes
para a resposta a emergência em plataformas fixas ou FPSO localizadas na região
offshore. Os anexos têm caráter informativo e complementam as diretrizes dos
principais itens apresentados no corpo do texto. Vale ressaltar que a própria norma
recomenda que para plataformas móveis os planos de resposta a emergência
99
atendam as recomendações da Organização Marítima Internacional (IMO, do inglês
International Maritime Organization).
A norma aponta que para buscar a segurança e a proteção do meio ambiente
nas atividades de exploração e produção de petróleo é necessária uma abordagem
estruturada para a identificação e análise dos riscos que podem existir nas várias
fases do ciclo de vida de uma instalação offshore. Esta prática é igualmente
importante para o desenvolvimento das estratégias, do planejamento e dos
procedimentos, necessários para a resposta a emergências (ISO, 2000b).
Para tanto, defende que a definição das medidas de resposta a emergência é
determinada pela avaliação dos riscos da instalação e que os sistemas de gestão
eficientes devem considerar os aspectos de saúde e segurança das atividades
desenvolvidas, inclusive as ações de resposta a emergência. Esses sistemas devem
permear todos os estágios e atividades do ciclo de vida da instalação (ISO, 2000b).
Um elemento chave para que tais sistemas de gestão sejam efetivos é a
identificação sistemática dos riscos, seguida pela sua avaliação e gerenciamento. A
redução dos riscos é um importante componente da gestão dos riscos, e a seleção
das medidas necessárias para isso deve ser determinante para o direcionamento
das decisões de engenharia (ISO, 2000b).
As medidas de redução de risco devem incluir aquelas para prevenir incidentes,
para controlá-los e para mitigar seus efeitos, reduzindo suas consequências.
Medidas preventivas como a utilização de arranjos intrinsecamente seguros devem
ser priorizadas. As medidas para recuperação dos incidentes devem ser definidas a
partir da identificação das possíveis falhas das medidas de controle e mitigação.
Baseado nos resultados da avaliação, objetivos e requisitos detalhados de
segurança, saúde e meio ambiente devem ser definidos (ISO, 2000b).
A resposta a emergência (ER, do inglês Emergency Response) deve ser tratada
da mesma forma que as medidas de recuperação. As medidas de ER devem ser
baseadas na avaliação das possíveis falhas das medidas de controle e mitigação
(ISO, 2000). Para tanto, uma análise de What If ou SWOT pode deve ser aplicada.
Os resultados do processo de avaliação, as decisões tomadas em função das
necessidades e de todas as medidas necessárias para a resposta a emergências
devem ser registradas e arquivadas. Os registros devem estar disponíveis para os
100
responsáveis pela operação da instalação e os envolvidos nos estágios
subsequentes. O registro é a estratégia para resposta a emergência (ERS do inglês
Emergency Response Strategy) (ISO, 2000b).
A ERS deve conter os requisitos das operações e os procedimentos que devem
ser seguidos de acordo com os cenários de emergência considerados relevantes
para a instalação em particular (ISO, 2000b).
Assim como a maior parte da literatura consultada, a ISO 15544:2000 defende a
distribuição dos recursos em “camadas”, que seriam disponibilizados de forma
escalonada, a depender da magnitude da emergência, conforme apresentado na
tabela abaixo.
Quadro 2-28 - Categorias dos recursos tipicamente envolvidos na ER (Fonte: ISO, 2000)
Recursos Descrição
Da Unidade São geridos pela pessoa encarregada da instalação e estão disponíveis para utilização imediata.
Da Área Não são geridos pela pessoa encarregada da instalação, porém encontram-se na mesma área/região e estão disponíveis por acordos de cooperação mutua.
Externos Não são geridos pela pessoa encarregada da instalação ou encontram-se na área/região. São recursos nacionais e internacionais que podem ser utilizados de acordo com a necessidade.
Conforme apontado anteriormente, a ISO 15544:2000 lista os principais pontos
que devem ser considerados para uma eficiente resposta a emergência e, para cada
um destes deles destaca os objetivos, requisitos funcionais e diretrizes.
Os objetivos identificam as metas que devem ser atingidas para cada
componente da resposta à emergência. Os requisitos funcionais representam as
condições mínimas que devem ser satisfeitas para que os objetivos sejam atingidos.
As diretrizes descrevem práticas reconhecidas que devem ser consideradas no
desenvolvimento do componente.
Para este trabalho, os objetivos de cada componente são suficientes para
ilustrar sua importância e sequenciamento nas ações de resposta.
101
Quadro 2-29 - Resumo dos objetivos e metas que devem ser atingidos os componentes da resposta à emergência (Fonte: adaptado de ISO, 2000)
Item Objetivo
Estratégia para resposta a Emergência (ERS)
Identificar em linhas gerais as maneiras para garantir uma adequada Resposta a emergência. Monitorar a adequação das medidas de ER para que sejam modificadas sempre que necessário.
Plano de Resposta a Emergência
Relatar claramente as principais informações para ER e as ações necessárias em situações de Emergência.
Comando e Controle Identificar a estrutura de comando de acordo com as emergências previstas Estabelecer os papéis para os indivíduos e organizações na emergência.
Detecção da Necessidade de ER
Estabelecer medidas e procedimentos para indicar a necessidade de ER em tempo suficiente para que as ações necessárias sejam executadas.
Competência Identificar as competências necessárias para lidar com as emergências. Selecionar indivíduos com habilidade comprovada para preencher seu papel na emergência.
Manutenção de Equipamentos de ER
Manter os equipamentos necessários para a ER em condições para que tenham um desempenho adequado.
Comunicações
Disponibilizar informações confiáveis e suficientes para que as pessoas na instalação possam agir adequadamente em emergências. Prover meios para as pessoas da instalação se comunicarem com o encarregado pela emergência. Prover a estrutura necessária para que a pessoa encarregada da emergência consiga comunicar-se com a instalação e com os recursos externos que participes da ER.
Escape, Refúgio, Evacuação e Resgate
Dispor de rotas em todos os locais de trabalho para serem usadas em situações e emergência. Providenciar um local onde as pessoas possam reunir-se enquanto a emergência é confirmada ou enquanto os preparativos para evacuação estão em andamento Prover meios para que as pessoas da instalação consigam sair de maneira controlada em situações de emergência. Prover meios para transportar as pessoas que deixaram a instalação para um local seguro.
Resposta à Emergências Ambientais
Minimizar o prejuízo ambiental decorrente de descargas da instalação.
Resposta a emergências Médicas
Dispor de instalações médicas capazes de tratar os casos de doenças e acidentados até que ajuda especializada possa chegar. Dispor de cuidados médicos especializados para casos de doenças e acidentados que não possam ser tratados na instalação.
Os pontos apresentados na tabela acima e os requisitos para cada um deles
representam a maior contribuição da norma para este trabalho, uma vez que
apresentam requisitos detalhados para a execução de cada um deles. Entretanto, a
norma somente aborda, no máximo, duas fases do processo de gestão de
emergência: a preparação e a resposta.
102
2.6 Vazamentos de Óleo
2.6.1 Considerações Gerais
Segundo Souza Filho (2006) as fontes de contaminação do mar por petróleo
podem ser classificadas em quatro grupos, de acordo com o apresentado a seguir:
a) Exsudação natural - tendem a ocorrer em mar aberto, esporadicamente e
em baixas vazões e respondem por cerca de 45% do óleo que chega ao
mar;
b) Extração de petróleo e gás - representam aproximadamente 3% do total
que chega aos oceanos, quer seja por derramamentos acidentais quer
seja pelo desprendimento crônico (como a disposição de águas
produzidas e cascalhos contaminados);
c) Transporte de petróleo – são vazamentos, de variadas proporções em
locais de passagem de petroleiros ou oleodutos e representam 12% do
total; e
d) Consumo – gerado por carros, barcos, navio, ou por lixiviação de solo em
áreas urbanas, corresponde à maior parcela de petróleo introduzida no
mar devido a atividades humanas (38%).
As quantidades introduzidas pelo consumo ocorrem como vazamentos lentos e
crônicos. Como a maior parte do consumo de petróleo ocorre em terra, os rios,
sistemas de drenagem de águas pluviais e de esgotos carreiam a maior parcela de
óleo que chega ao ambiente marinho.
Os derramamentos de óleo no mar, por sua vez, podem causar sérios danos
ambientais, econômicos e sociais. Esses efeitos normalmente são temporários e
localizados, embora a natureza e a duração de qualquer impacto dependam de uma
série de fatores (ITOPF, 2011). Estes fatores incluem o tipo e a quantidade de óleo e
seu comportamento uma vez derramado, as características físicas da área afetada,
as condições do tempo e a estação do ano, o tipo e a efetividade da resposta para
limpeza, além das características econômicas e biológicas da área e sua
sensibilidade à poluição (FERREIRA, 2010).
Os impactos ambientais do óleo vazado são vastos, podendo ir desde a
toxicidade dos seus componentes, capaz de afetar o sistema nervoso, fígado e
103
pulmões até a asfixia causada pelo recobrimento de tecidos respiratórios, passando
pela perda da capacidade de manutenção térmica de aves e mamíferos, perda de
flutuabilidade de aves marítimas e pelo bloqueio da passagem de iluminação solar
para seres fotossintetizantes. Além disso, o óleo diminui a atratividade dos
alimentos, podendo levar os animais a inanição (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA,
1999).
Além dos efeitos físicos diretos de sufocamento ou sujeira, muito da mortalidade
que ocorre durante os estágios iniciais de um derrame de óleo resulta da toxicidade
dos componentes aromáticos do óleo mais solúveis em água e mais leves. Os óleos
mais tóxicos, tais como gasóleo e querosene, contêm proporções mais altas de uma
variedade de componentes mais tóxicos, mas também tendem a se dissipar
rapidamente e deixam pouco resíduo. Óleos brutos e óleo combustível médio
contêm menos componentes tóxicos, mas são mais persistentes e podem ainda
apresentar toxicidade a organismos marinhos. Óleos brutos mais pesados contêm
quantidades menores de componentes tóxicos, mas óleos combustíveis pesados
podem conter produtos leves misturados, que são mais tóxicos a organismos
marinhos do que a designação combustível pesado possa, em todo caso, indicar
(IMO, 2005a apud PINTO, 2005).
Em uma abordagem genérica, os oceanos tendem a ter uma recuperação mais
rápida quando comparado ao ambiente terrestre ou de água doce. Sua área de
diluição e dispersão do volume vazado é muito vasta, a turbulência comum dos
mares e oceanos contribuem para a aeração da água e também a aceleram a
diluição do óleo e pela relativa facilidade de repovoamento de áreas contaminadas a
partir de populações de áreas adjacentes não contaminadas (GREEN & HAYWARD,
2010).
Apesar dos investimentos em prevenção e para minimizar a probabilidade de
ocorrência de acidentes de derramamento de óleo, eles continuam a ocorrer,
demandando um trabalho de resposta contínuo. Desta forma, torna-se necessária, a
existência de uma estrutura de resposta, que permita um combate eficiente aos
derramamentos, visando assim a mitigação dos danos que possam ser gerados
(COSTA, 2007).
Ao lado da preocupação ambiental, coexiste hoje no Brasil uma legislação
aplicável a situações de emergência com derramamento de óleo, que chega a tratar
104
do dimensionamento da estrutura de resposta a ser utilizada em diferentes
situações. Uma adequada resposta a derramamentos de óleo no mar depende de
uma série de fatores (FERREIRA, 2010). Assim sendo, o atendimento à legislação é
somente uma camada, recentes acontecimentos como a resposta aos vazamentos
do navio Prestige, em 2002, e da plataforma de perfuração Deepwater Horizon, em
2010, demonstram que uma resposta adequada à grandes incidentes deve conjugar
uma série de estratégias, todas aplicadas de forma coordenada e organizada,
sequencial e coordenada. Para tal, uma preparação e planejamento prévio são
necessários.
2.6.2 Breve Histórico
Incidentes de poluição por óleo ocorrem deste o início das atividades, no
entanto, na década de 60, com a intensificação do comércio internacional, os
desastres marítimos ganharam evidência (NOAA, 1992 apud LANZILLOTTA, 2008).
Ao contrário da percepção popular, apenas 1/8 do óleo liberado no ambiente
aquático é proveniente de acidentes de navio-tanque (ZHU et al 2001 apud
LANZILLOTTA, 2008). A maior parte é proveniente de eventos menos agudos, como
descargas rotineiras de navios, poluição atmosférica e óleo lubrificante descartado
em águas pluviais (SOUZA FILHO, 2006).
Os pequenos vazamentos, provenientes do transporte marítimo representam
98% das perdas totais de petróleo e derivados originadas pela atividade humana
enquanto que as acidentais correspondem aos 2% restantes (IPIECA, 1991 apud
LACERDA, 2006). Descargas operacionais incluindo limpeza de tanques, despejo de
água de lastro oleosa e vazamentos de borra oleosa já representavam percentuais
significativos nos anos 70. Com objetivo de reduzir estes valores, diversas medidas
foram adotadas, em sua maioria, visando o controle destes despejos em águas
costeiras. Com resultado, as descargas operacionais que eram estimadas em
200.000 toneladas por ano no período de 1988 à 1997 foram reduzidas em cerca de
50% atualmente, entretanto, mesmo com a tendência de redução ainda são
esperadas que continuem (JERNELÖV, 2010).
Há algumas décadas, vazamentos de óleo gerados por navios tanque
dominavam a atenção da mídia, porém o número de acidentes e também a
quantidade vazada por acidente decaíram significativamente a partir da década de
105
70. A média que era de aproximadamente 314.000 toneladas em 1970, onde
nenhum vazamento era inferior à 138.000 toneladas, decaiu para uma média de
21.000 toneladas com nenhum vazamento superior à 63.000 toneladas (OIL
TANKER SPILL STATISTICS 2009 apud JERNELÖV, 2010). A redução de
acidentes está associada a um maior controle e cuidado nas operações envolvendo
a exploração, transporte e armazenamento de petróleo, o que reflete um aumento no
nível da responsabilidade ambiental, induzido por uma cobrança cada vez mais
acentuada pela sociedade. Todavia, permanece o risco de que ocorram vazamentos
– acontecimentos recorrentes – com contaminação dos ecossistemas costeiros. É
imprescindível a necessidade de contínuo aprimoramento nos instrumentos de
resposta a vazamentos de óleo, nas dimensões jurídica e técnico-científica
(CANTAGALLO et al, 2007).
Os vazamentos originados pelo setor de exploração e produção – plataformas
de petróleo – são inferiores em número de ocorrências e de quantidade de óleo
vazado, quando comparados aos originados por embarcações de transporte de
petróleo. Considerando apenas os vazamentos de 5.000 toneladas ou mais
ocorridos nos últimos sessenta anos, nota-se que somente dez destes foram
originados por Unidades Marítimas de perfuração ou produção. Durante o mesmo
período, ocorreram setenta e dois vazamentos de navios tanques com a mesma
proporção ou maiores. Em outras palavras, para cada acidente de vazamento de
Unidade Marítima na região offshore, ocorrem sete com navios tanques de igual ou
maior proporção (GREEN & HAYWARD, 2010). A figura abaixo apresenta a
estimativa do total de vazamentos gerados tanto por Unidades Marítimas como por
navios tanque.
106
Figura 2-17 - Comparação entre o total de vazamentos gerados por Unidades Marítimas e navios tanque (Fonte: GREEN & HAYWARD, 2010)
Conforme mencionado anteriormente, o petróleo e seus derivados extraídos dos
poços offshore, são transportados também por dutos. Ao contrario da tendência de
redução apresentada pelo transporte por navios, os dutos apontam um aumento
tanto no número de ocorrências como de volume. O número de vazamentos no mar
originados por dutos passou de uma média de 47 por ano no período de 1968 à
1977 para 188 e 228 vazamentos nas duas décadas seguintes e 350 foram
informados na primeira década deste milênio. Para explicar esse comportamento,
nota-se que existiu um aumento no cumprimento total de dutos, porém dois outros
fatores são ainda mais importantes: o envelhecimento dos dutos e estações de
bombeamento e o aumento do número de ações militares, que os tornam alvos
especialmente em revoltas populares e guerras tribais (JERNELÖV, 2010).
Apesar da ocorrência de vazamentos acidentais, o maior incidente de derrame
de óleo da história não foi oriundo de um acidente, trata-se do despejo proposital de
mais de 1.000.000 de m³ de óleo no mar do Kuwait e Iraque entre janeiro e maio de
1991, e a queima ou derramamento em solo de, no mínimo, 16 bilhões de m³
oriundas da sabotagem de 702 poços terrestres em terras do Kuwait entre fevereiro
Óleo Vazado de Acidentes com Navios Tanque
Óleo Vazado de Acidentes com Unidades Marítimas
Tone
lada
s M
étric
as
107
e novembro de 1991 (GREGORY, 2006) durante a Guerra do Golfo. O Quadro
abaixo apresenta a listagem dos 23 maiores vazamentos de óleo ocorridos.
Quadro 2-30- Maiores vazamentos da história (fonte: HOFFMAN & JENNINGS, 2010)
Designação Volume Vazado
Ano Local Milhões de galões m³
1 Golfo Árabe/Kuwait 380-520 1.436.400 - 1.965.600 1991 Kuwait
2 Deepwater Horizon 205 774.900 2010 Estados Unidos
3 Ixtoc1 140 529.200 1980 México
4 Atlantic Empress 90 340.200 1979 Trinidad e & Tobago
5 Fergana Valley 88 332.640 1991 Uzbequistão
6 Kolva River 84 317.520 1994 Rússia
7 Nowruz 80 302.400 1983 Irã
8 Castillo de Bellver 79 298.620 1983 África do Sul
9 Amoco Cadiz 69 260.820 1978 França
10 ABT Summer 51-81 192.780 - 306.180 1991 Angola
11 M/T Haven 45 170.100 1991 Itália
12 Oddyssey 40,7 153.846 1988 Canadá
13 Sea Star 35,3 133.434 1972 Oman
14 Irenes Serenade 30 113.400 1980 Grécia
15 Urquiola 29,4 111.132 1976 Espanha
16 Hawaiian Patroit 29,1 109.998 1977 Pacífico Norte
17 Braer 26 98.280 1993 Reino Unido
18 Sea Empress 19 71.820 1996 Gales
19 Othello 18-29 68.040 - 109.620 1970 Suécia
20 World Glory 13,5 51.030 1968 África do Sul
21 Torrey Canyon 25-36 94.500 - 136.080 1967 Reino Unido
22 Burmah Agate 10,7 40.446 1979 Estados Unidos
23 Exxon Valdez 10,8 40.824 1989 Estados Unidos
Dentre os acidentes ocorridos na última dedada, destacaram-se os acidentes
com afundamento e posterior vazamento de navios: em 2002 o Prestige, na costa da
Galícia, e posteriormente o petroleiro Tasman Spirit, em 2003 no canal de acesso ao
porto de Karachi, no Paquistão (GREEN & HAYWARD, 2010).
O maior vazamento de óleo acidental da história aconteceu em abril de 2010,
quando a plataforma de perfuração Deepwater Horizon explodiu no Golfo do México,
a cerca de 41 milhas da costa da Luisiana, como consequência do vazamento de
108
gás metano por blowout do poço denominado Macondo (RAMSEUR, 2010). A
explosão matou 11 trabalhadores e feriu outros 17. Dois dias após a explosão, a
Unidade Marítima afundou e começou a vazar grande quantidade de óleo que só
cessou 88 dias após. O poço em blowout, só foi considerado “morto” em Setembro,
cinco meses após o início do vazamento (HOFFMAN & JENNINGS, 2010). Sua
mensuração gerou grande polêmica, porém o relatório ao presidente feito pela
comissão nacional de investigação (GRAHAM et al, 2011) apresenta a
“contabilização do óleo” com um volume total estimado de 4,9 milhões de barris
(cerca de 205 milhões de galões).
2.6.3 Estratégias Empregadas a Resposta a Vazamentos de Óleo
As ações iniciais de resposta a qualquer incidente de poluição por óleo são de
responsabilidade do poluidor, por intermédio do Plano de Emergência Individual e do
Plano de Área. (ANDRADE et al, 2007). O plano de emergência é um conjunto de
ações planejadas para deter, controlar ou minimizar o efeito de acidentes; requer a
definição de procedimentos e o treinamento de equipe para atuação nas
emergências.
Direcionadas pela ocorrência de vazamentos de óleo de embarcações e outras
instalações, dês do final dos anos 60, os esforços de preparação de resposta
tomaram dois caminhos diferentes de acordo com os países. Algumas nações e
regiões adotaram uma estratégia centralizada, direcionada pelo governo e em vários
níveis, pela coligação de empresas. Outras nações e regiões colocam a
responsabilidade da preparação e resposta para a indústria, com a supervisão do
governo. O primeiro é caracterizado pela supervisão do governo cabendo a indústria
a preparação e resposta para os volumes de vazamentos de pior caso. Já no
segundo o governo coopera com a indústria, estabelecendo os padrões de
preparação e resposta. Ambos dividem a responsabilidade em possuir e manter os
equipamentos de resposta (STEEN et al, 2003).
Observando a baixa frequência global de grandes vazamentos de óleo, o
governo e a indústria adotaram uma filosofia de resposta baseada em etapas
denominadas Tier (STEEN et al, 2003). Em ITOPF (2011) observa-se que a resposta
efetiva a um derramamento de óleo no mar pode requerer a mobilização de recursos
internacionais, para complementar aqueles disponíveis no local ou no país. De
109
acordo com o conceito de resposta por magnitudes de derrame em potencial (Tier 1,
2 e 3, para respostas locais, regionais / nacionais e internacionais), esses centros
são geralmente conhecidos por Centros Internacionais Tier 3, ou seja, consórcios
internacionais, para responder de forma cooperativa ou de prestação de serviços, a
eventos que não poderiam ser enfrentados por empresas estruturadas isoladamente
para atender até o Tier 2 (FERREIRA, 2010).
As expectativas e capacidades de resposta para o Tier 1 e Tier 2 são de
dimensionamento mais fácil pois representam uma realidade mais próxima, mais
conhecida e frequente. As emergências de Tier 3, por sua vez, são o oposto,
cercadas de fatores desconhecidos e de difícil previsão, fazendo com que o
dimensionamento de recursos e a definição das expectativas mais abstratos. Quanto
maior o número de fatores conhecidos, mais realistas são as prerrogativas
assumidas, maiores as chances de sucesso. (STEEN et al, 2003).
Quando atinge ambientes marinhos, o petróleo sofre uma série de
transformações físicas, químicas e biológicas ao mesmo tempo, é transportado pelo
vento, correntes marinhas e marés. Diferentes processos físicos condicionam o
destino do petróleo e seus derivados em ambientes hídricos. A estes processos dá-
se o nome de intemperismo do óleo. O intemperismo do óleo inicia-se
imediatamente após o derrame e processa-se a taxas variáveis. Sua eficiência
depende das condições da água do mar, da presença de bactérias e materiais
particulados suspensos na água, além das propriedades físico-químicas do óleo
derramado.
Dentre estes processos, citam-se: evaporação, dissolução, emulsificação,
sedimentação e dispersão pela ação de processos hidrodinâmicos. Estes
fenômenos físicos não têm efeito direto sobre as estruturas químicas dos
hidrocarbonetos, somente são responsáveis por deslocar o contaminante no
ecossistema. A degradação química do petróleo é controlada principalmente pela
foto-oxidação e por processos de degradação biológica, sendo este último o mais
importante (BAPTISTA et al, 2001 1988 apud OLIVEIRA, 2006)
O abaixo apresenta a síntese dos principais processos de intemperismo de
acordo com o tempo.
110
Quadro 2-31 - Síntese dos principais processos de intemperismo do óleo no mar (fonte: CARDOSO, 2007)
Processo Consequências Principais Escala de Tempo Fatores de Influência
Espalhamento Determinante da área da mancha.
Primeiros momentos do derrame (minutos a poucas horas)
Gravidade, inércia, viscosidade e tensão superficial.
Evaporação Perda de massa da mancha e aumento da viscosidade e densidade.
Primeiras horas Área e espessura da mancha e coeficiente de transferência de massa.
Dispersão Dispersão do óleo na superfície da coluna d’água. Horas a dias Condições marítimas e
meteorológicas.
Dissolução Perda de massa. Importante sob o ponto de vista toxicológico.
Rapidamente após o derrame (até 15 minutos)
Presença de hidrocarbonetos solúveis.
Emulsificação
Aumento da viscosidade e volume da mancha, próxima ao valor da densidade da água.
Horas a dias Turbulência, temperatura e composição do óleo.
O reconhecimento destes processos permite aos tomadores de decisão o
rastreamento de possíveis fontes poluidoras, bem como favorece a elaboração de
planos de contingência, de emergência e estudos de impacto sobre o ecossistema
marinho (CARDOSO, 2007).
De acordo com as circunstâncias em que os derramamentos de óleo ocorrem,
seu porte, as características do local do acidente e a sensibilidade ambiental das
áreas atingidas, fazem-se necessárias diferentes estratégias de resposta. Para
qualquer estratégia, as informações que retratam o momento do acidente devem
chegar aos coordenadores dos planos de resposta para permitir um combate efetivo.
A partir destas informações são definidas as quantidades de pessoal e de
equipamentos que serão acionados para o acidente, bem como definidos os
métodos mais adequados de resposta (IPIECA 1991 apud COSTA, 2007).
Uma resposta rápida tem como objetivo prevenir o espalhamento de óleo, na
razão direta de que quanto mais rápida a resposta menor a área contaminada. Em
seguida, a maior preocupação é a redução das áreas impactadas e com isso dos
impactos, os custos de limpeza e para destinação de resíduos. A chave do sucesso
é a realização de uma resposta rápida e compatível com o cenário acidental
(LANZILLOTTA, 2008).
111
Uma combinação de opções de resposta normalmente será particularmente
necessária em um grande derramamento. Com o passar do tempo, algumas dessas
técnicas de resposta tornam-se ineficazes e necessitam de redução ou finalização,
enquanto outras se tornam mais apropriadas e têm de ser iniciadas ou
intensificadas. As opções de resposta devem, portanto, ser continuamente
reavaliadas (IMO, 2005a apud PINTO, 2005).
Ainda que o principal objetivo das respostas à vazamentos de óleo de minimizar
o impacto ambiental seja um conceito amplamente conhecido, não é de simples
aplicação prática, especialmente durante o processo decisório. A decisão quanto à
aplicação das estratégias de resposta envolve pesar as vantagens e desvantagens
dentre várias opções, inclusive a não realização de nenhuma delas (BAKER, 1995
apud BERGUEIRO et al, 2010).
A seguir é apresentado um resumo das principais estratégias de resposta.
2.6.3.1 Monitoramento
Segundo FERREIRA (2006), é à opção de não utilização de meios artificiais, ou
qualquer interferência humana, consistindo no monitoramento do deslocamento e
espalhamento da pluma.
Este procedimento é adotado a partir da constatação de que a mancha não
esteja se dirigindo para áreas ambientalmente sensíveis. O monitoramento é feito
com a utilização de equipamentos orbitais ou aéreos, através de imagens de satélite,
de sinais de RADAR ou da utilização de sensores portáteis embarcados em avião. A
coleta diária de amostras do óleo, para análise em laboratório e verificação de seu
estado de intemperização e alteração das características, é outra forma de monitorar
o comportamento da pluma.
2.6.3.2 Contenção mecânica e recuperação
Consiste em reter o óleo flutuante em barreiras de contenção rebocadas por
embarcações, com o intuito de acumular o óleo em uma camada mais espessa
(ANISUDDIN et al, 2009) e recuperá-lo da superfície do mar com um dispositivo de
recolhimento para em seguida armazená-lo a bordo. Para estas operações são
utilizadas embarcações recolhedoras de óleo e de apoio, barreiras, recolhedores
(skimmers) e tanques flutuantes oceânicos (PINTO, 2005).
112
A seleção do equipamento deve ser feita de acordo com o tipo de óleo
derramado e as condições de mar, sendo que em condições de mar tranquilo, a
capacidade de contenção do óleo é mais eficiente (ITOPF, 2007 apud CARDOSO,
2007) Na prática, a contenção e o recolhimento no mar raramente resultam na
remoção de uma parcela maior do que 10 – 15% de um grande derramamento
(ITOPF, 2011).
Além de utilizadas para contenção do óleo, as barreiras também podem ser úteis
para desviar manchas para locais menos vulneráveis ou mais favoráveis à aplicação
de técnicas de remoção e proteger locais estratégicos a fim de evitar que manchas
atinjam áreas de interesse ecológico ou socioeconômico (CARDOSO, 2007).
2.6.3.3 Dispersão Mecânica
A dispersão natural tem lugar quando a quebra de ondas é suficiente para
superar a resistência mecânica causada pela viscosidade do óleo e pela resistência
causada pela tensão interfacial (ITOPF, 2011).
A dispersão do óleo na coluna d’água é um processo natural, que pode ser
potencializado artificialmente. A utilização de embarcações, simplesmente se
deslocando sobre a mancha com os propulsores ligados, equipadas ou não com
dispositivos de agitação a reboque, ou ainda a utilização de canhões de água (fire-
fight) direcionados para a mancha bombeando água do mar do próprio local, são
formas de se estimular, mecanicamente, a dispersão do óleo derramado
(FERREIRA, 2006).
Sua eficácia depende das características do óleo derramado, das condições
ambientais e da relação do volume derramado e da capacidade de agitação
mecânica disponível no local (PINTO, 2005).
2.6.3.4 Queima no Local (In Situ Burning)
A queima no local, nome dado ao processo de queima controlada da mancha de
óleo no mar, no local ou próximo ao local de um derramamento (FERREIRA, 2006).
Muitos países da Europa e os Estados Unidos da América aceitam esta técnica
como opção de limpeza final do óleo (PINTO, 2005).
Ao contrário do que se imagina, a queima não é um processo fácil de realizar.
Inicialmente o óleo deve ser contido, com a utilização de barreiras de contenção
113
especiais (resistentes a fogo) para que, em seguida uma equipe aproxime-se do
local e inicie a queima. Muitos óleos não possuem capacidade calorífica para
suportar a completa combustão. Então, além de oxigênio suficiente, algumas vezes
tem que ser adicionado energia (combustível) ao sistema para que a operação se
complete totalmente (LANZILLOTTA, 2008).
No Brasil ainda não existe uma legislação específica para queima in situ
(LANZILLOTTA, 2008).
2.6.3.5 Recolhimento com Materiais Absorventes
São utilizados para limpeza do óleo derramado, absorventes com propriedades
oleofílicas, orgânicas, sintéticas ou minerais, que podem se apresentar na forma
granulada ou envolvidos em tecidos porosos formando "almofadas", aplicados
diretamente sobre o óleo (CETESB, 2007 apud CARDOSO, 2007).
Esse método é de aplicação limitada, sendo indicado para limpeza da costa na
impossibilidade de um mecanismo de sucção (ITOPF, 2011).
2.6.3.6 Proteção e Limpeza da Linha de Costa
Para a proteção de linhas de costa são utilizadas barreiras flutuantes, além de
materiais absorventes, com o intuito de se evitar que a mancha atinja a linha de
costa (FERREIRA, 2006).
Dadas as dificuldades de limpeza de óleo do mar e da implementação das
medidas de proteção da costa, muitos derramamentos resultam em contaminação
de linhas de costa. A remoção do óleo das linhas de costa contaminadas deve ser
iniciada rapidamente, uma vez que à medida que o tempo passa e o óleo se
intemperiza, e se prender mais e mais firmemente às rochas e costões, podendo se
misturar aos sedimentos (FERREIRA, 2006).
As opções mais frequentemente utilizadas na limpeza dos ambientes costeiros
são: limpeza natural, remoção manual, uso de materiais absorventes, bombeamento
a vácuo, “skimmers” (equipamento desenvolvido para remover o óleo da superfície
da água), jateamento com água a diferentes pressões, jateamento com areia, corte
de vegetação, queima in situ, trincheiras, remoção de sedimentos, biorremediação e
produtos dispersantes (CANTAGALLO et al., 2007).
114
A maioria do óleo acumulado sobre praias de areia compacta pode ser
removida, utilizando uma combinação de equipes organizadas de trabalhadores
manuais, assistidos por equipamentos mecânicos para transporte dos resíduos
(COSTA, 2007). Este método de limpeza é a chamado de remoção manual que,
embora mais trabalhoso causa menos danos ao ambiente. Consiste na retirada
manual do óleo do ambiente por meio de utensílios como rodos, pás, latas, baldes,
carrinhos de mão e tambores (CARDOSO, 2007).
Pode-se também utilizar jatos de água quente ou fria sob pressão para remoção
de superfícies impermeáveis do óleo, que depois deve ser recolhido e armazenado.
Este método, por ser bastante agressivo, só deve ser utilizado onde não haja
possibilidade de maior degradação das comunidades biológicas, para que a
operação não seja mais prejudicial que o próprio derrame (ARAÚJO, 2005 apud
CARDOSO, 2007).
2.6.3.7 Biorremediação
O óleo, como muitas substâncias naturais, é consumido por microorganismos e
após um período de tempo, se converte em componentes mais simples como
dióxido de carbono, água e biomassa. Biorremediação é o termo utilizado para
descrever uma gama de processos que podem ser usados para acelerar a
biodegradação natural. Mais especificamente, bioestimulação é a aplicação de
nutrientes, e bioaumentação ou semeadura é a adição de micróbios especialmente
selecionados para degradar óleo (PINTO, 2005).
2.6.3.8 Respostas Químicas Não-Dispersantes
Em (WALKERT et al, 1999 apud FERREIRA, 2006) têm-se uma descrição da
utilização de produtos químicos alternativos ao dispersante. Medidas de controle
químico (ou agentes de tratamento) são substâncias químicas que são adicionadas
ao óleo derramado para modificar suas propriedades físicas ou químicas, de tal
forma que o óleo seja mais facilmente controlado da maneira desejada. Os tipos
apresentados incluem: agentes aglutinantes, desemulsificantes, solidificantes,
modificadores de elasticidade, e para limpeza de linha de costa (FERREIRA, 2006).
2.6.3.9 Dispersão Química
Dispersantes são formulações químicas com um ingrediente ativo chamado
surfactante. Surfactantes são produtos químicos, especificamente desenvolvidos,
115
com o objetivo de reduzir a tensão interfacial óleo-água e auxiliar na criação de
gotículas de óleo. Essas gotículas, que aumentam a superfície de óleo exposta à
água, se entranham na coluna d’água, facilitando a biodegradação e a dispersão
(AMSA, 2005 apud FERREIRA,2006). Além dos surfactantes, os dispersantes
também são constituídos por solventes da parte ativa que permitem a sua difusão no
óleo (LANZILLOTTA, 2008).
Dispersantes podem ser aplicados em corpos d’água por uma variedade de
métodos: embarcações (para pequenos derramamentos em portos ou águas
confinadas), aeronaves pequenas mono-motor e helicópteros (derramamentos de
médio porte e áreas próximas à costa) e aviões grandes (grandes derramamentos
em mar aberto) (FERREIRA, 2006).
A eficiência do dispersante está relacionada, principalmente, aos processos de
intemperização do óleo no mar, que diminuem a eficiência desses agentes químicos.
Dessa forma, sua aplicação deve ser realizada durante as operações iniciais do
atendimento, preferencialmente nas primeiras 24 horas (CETESB, 2007 apud
CARDOSO, 2007).
Segundo o Oil Spill intelligence Report (apud ETKIN, 1998), 37.5% das
respostas à vazamentos por óleo nas últimas três décadas envolveram a utilização
de dispersantes, 60.5% contaram com técnicas de contenção e recolhimento e
43.4% tiveram métodos de remoção manual. Em 17.2% de todas as respostas e em
45.8% das respostas que incluíram a utilização de dispersantes, sua utilização foi a
única metodologia empregada.
A utilização conjugadas destas metodologias ocorreu porque os dispersantes
foram aplicados muitas vezes em grandes vazamentos de óleo.
Quadro 2-32 - Metodologias de limpeza utilizadas no passado em vazamentos de óleo (fonte: ETKIN, 1998)
Método de Resposta Percentuais
Dispersantes 37.5%
Biorremediação 2.2%
In-situ burning (queima no local) 3.4%
Manuais (absorventes, pás) 43.5%
Contenção e Recolhimento 60.5%
Outros (incluindo dispersão natural) 5.2%
Dispersantes Químicos (Exclusivamente) 17.2%
116
3 DESENVOLVIMENTO
3.1 Considerações iniciais
A proposta do modelo para o Sistema de Gestão de Emergência, tema deste
trabalho e apresentado no presente capítulo, foi elaborado com a compilação das
metodologias destacadas no Capítulo 2.
A organização dos subitens a seguir, baseia-se no modelo das normas ISO para
facilitar a apresentação de seu conteúdo.
3.2 Formulação Geral: Escopo, Aplicação e Requisitos Gerais
Para que Sistema de Gestão de Emergência de uma organização seja eficiente
é necessário que esteja integrado aos seus sistemas de gestão de rotinas,
segurança e processos. Isso ocorre mais facilmente quando a organização possui
uma abordagem e rotina de comunicação clara dos riscos existentes e das medidas
necessárias para sua mitigação e controle e com o envolvimento e
comprometimento da alta administração.
A Identificação e gestão dos riscos intrínsecos às atividades da organização
normalmente faz parte de requisitos legais e até outros subscritos pelas próprias
organizações, especialmente por serem situações que afetam e interagem com a
rotina de trabalho de seus colaboradores. Muitas vezes, entretanto essa abordagem
é superficial ou somente voltada a poucos aspectos e impactos das atividades,
deixando especialmente os riscos naturais subestimados. A preparação e resposta a
emergências, por sua vez, normalmente não é um fator percebido pelas pessoas
diretamente envolvidas na operação, especialmente quando apresentam uma baixa
frequência de ocorrência ou mesmo que nunca ocorreram naquela instalação ou
locação. Isso faz com que, muitas vezes as ações necessárias para a preparação e
resposta a emergência fiquem restritas aos atendimentos à requisitos legais (quando
existentes) e não sejam absorvidos pela rotina de gestão.
Isso faz com que os procedimentos, os recursos e a capacitação estabelecidos
para a minimização dos impactos da ocorrência de acidentes, especialmente os
menos frequentes, não sejam reavaliados, revisitados e melhorados. Em muitas
ocasiões, os procedimentos e recursos são alterados pela força de trabalho por
instruções repassadas entre eles e os planos e documentos associados não são
117
atualizados, o que pode gerar uma falsa sensação de segurança e da existência de
preparo para uma disseminada situação, quando na realidade ela não existe, ou se
existente não será mantida.
As emergências são comumente tratadas como uma consequência improvável e
indesejável das atividades de uma organização que tem uma diferente razão de ser,
ou seja, outra atividade fim. Toda a atenção das organizações é voltada,
normalmente, para a melhoria contínua do produto para a qual foi concebida.
A ausência de diretrizes claras e direcionamento de esforços por parte da
administração da organização, a falta ou insuficiência de requisitos legais e órgãos
fiscalizadores inadequados, não capacitados ou pouco frequentes são fatores que
fazem com que as organizações não preocupem-se com a Gestão de Emergência.
Nas décadas anteriores, as organizações experimentaram uma serie de
mudanças ocasionadas pela necessidade de melhoras suas políticas de segurança
e meio ambiente. Essas mudanças refletiram a pressão feita pela sociedade,
clientes, partes interessadas e órgãos reguladores e, portanto alavancaram seu
crescimento e sucesso, estabelecendo novos patamares de excelência através dos
Sistemas de Gestão Integrados.
O Sistema de Gestão de Emergência visa, portanto, fornecer uma base para que
as organizações possam organizar suas políticas e sistemas de gestão com a
finalidade de identificar e reduzir os riscos existentes em suas atividades, reduzir a
vulnerabilidade das comunidades e outras organizações em função destas
atividades, preparar-se para a resposta a emergências de forma a minimizar as
consequências de potenciais acidentes e promover a resiliência tanto da
organização como para das comunidades e outras organizações que possam ser
afetadas por essas emergências. O desenvolvimento da capacidade de resiliência
da organização comumente é atribuída ao Plano para Continuidade de Negócios.
O sistema foi desenvolvido para ser “expansível e adaptável” da escala de
pequenas emergências à desastres, aplicável a qualquer organização, independente
de seu tamanho ou atividade fim, tanto para unidades produtivas simples como para
organizações complexas. Além disso, pode ser adaptado para funcionar com
múltiplas organizações.
118
O processo de Gestão de Emergência foi organizado considerando o
intercâmbio por meio de produtos e subsídios entre suas etapas e fases, contando
com a participação dos diferentes atores e esferas envolvidas. Todo o processo é
orientado pelas diretrizes estabelecidas pelos administradores da organização, por
seus clientes, partes interessadas e sociedade, além da busca pelo atendimento aos
requisitos legais e outros subscritos pela organização. O atendimento a estas
diretrizes e a busca pela melhoria contínua de forma sistêmica são obtidas, através
de etapas subsequentes que respeitam o ciclo do “PDCA” (PLAN-DO-CHECK-ACT),
conforme ilustrado na figura abaixo.
DIRETRIZES
ALTA ADMINISTRAÇAO
CLIENTES
PARTES INTERESSADAS
SOCIEDADE
ÓRGÃOS REGULADORES
REQUISITOS LEGAIS E
REQUISITOS SUBSCRITOS
DEFINIÇÃO DA POLÍTICA, PRINCÍPIOS, OBJETIVOS, METAS, INDICADORES E DAS INTERFACES COM O SISTEMA DE GESTÃO DA ORGANIZAÇÃO
IDENTIFICAÇÃO DE PERIGOS, ANÁLISE DOS RISCOS E DE
VULNERABILIDADE
DEFINIÇÃO DOS RISCOS ACEITÁVEIS
AÇÕES DE MITIGAÇÃO
GERENCIAMENTO DOS RISCOS
AVALIAÇÃO DE CAPACIDADE DE RESPOSTA E RESILIÊNCIA
PLANEJAMENTO PARA ATUAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DA CAPACIDADE
IMPLEMENTAÇÃO E OPERAÇÃO
MANUTENÇÃO DA CAPACIDADE E PRONTIDÃO
ATUAÇÃO: EMERGÊNCIAS E SIMULADOS
RECUPERAÇÃO
ANALISE E INVESTIGAÇÃO DE ACIDENTES
AVALIAÇÃO DA RESPOSTA E SIMULADOS
AUDITORIAS
AÇÕES PARA MELHORIA
DO SISTEMA
CAPACIDADE RESPOSTA
RECUPERAÇÃO RESILIÊNCIA
CONTINUIDADE DE NEGÓCIOS
SATISFAÇÃO E ATENDIMENTO
ALTA ADMINISTRAÇAO
CLIENTES
PARTES INTERESSADAS
SOCIEDADE
ÓRGÃOS REGULADORES
REQUISITOS LEGAIS E
REQUISITOS SUBSCRITOS
DEFINIÇÃO DE PRIORIZAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO E
ACOMPANHAMENTO DAS MELHORIAS
ÓRGÃOS FEDERAIS, ESTADUAIS, MUNICIPAIS FORÇAS ARMADAS E SISTEMAS DE DEFESA CIVIL E CORPO DE BOMBEIROS
Legenda Planejar (Plan) Realizar (Do) Avaliar (Check) Implementar (Act)
Planejamento e Preparação
Desenvolvimento e Execução
Avaliação e Checagem
Implementação de Melhorias
Fases
Figura 3-1 - Sistema de Gestão de Emergência proposto
119
Outros atores envolvidos e em destaque no processo, são os órgãos
governamentais administrativos, em todas as esferas, além das forças armadas e de
defesa civil, partícipes da atuação nas emergências e diretamente envolvidos nas
ações de recuperação. Esses também podem ser encarados como alguns dos
clientes finais do processo.
Entretanto, mais uma vez, destaca-se a importância do comprometimento da
organização em todas as suas esferas, sobretudo da alta administração, visando
permitir que os esforços necessários para a implementação da Gestão de
Emergência sejam absorvidos pela rotina diária da organização. Isso faz com que a
força de trabalho dedique uma parcela de seu tempo a alguma (ou algumas) das
etapas, no esforço de preparar a organização e as partes vulneráveis. Uma forma de
demonstrar essa preocupação é pela definição e acompanhamento de indicadores
que reflitam e demonstrem a evolução do Sistema de Gestão de Emergência ao
longo do tempo. Para demonstrar o estímulo à participação da força de trabalho, a
direção pode estabelecer metas e prêmios em sua política de cargos e salários na
avaliação de desempenho, voltados a estes itens.
Assim como os demais sistemas de gestão, sua implementação se bem
sucedida gera benefícios mútuos para todos os envolvidos, inclusive clientes e
fornecedores. Esse sistema permite uma abordagem factual para a tomada de
decisão em todas as fases do empreendimento, uma vez que a organização
demonstra que está preparada para lidar com todas as tipologias acidentais
identificadas nas análises de risco.
Os componentes do Sistema de Gestão de Emergência são apresentados a
seguir, com suas etapas descritas em cada uma das quatro fases, sempre
obedecendo a seguinte composição mínima:
a) Descrição do item;
b) Entradas (subsídios) e saídas (produtos) da etapa; e
c) Orientações e pontos para verificação / atendimento.
120
3.3 Definições iniciais para o Sistema de Gestão de Emergência
A alta administração da empresa deve estar presente nas definições iniciais, em
torno das quais todo o Sistema de Gestão de Emergência é montado. Inicialmente é
importante estabelecer a política e os objetivos e metas para o Sistema de Gestão
de Emergência na organização. Tanto a política quanto os objetivos devem estar
alinhados e refletidos com a política e objetivos gerais da organização, sendo
enxergados pelo sistema de gestão da empresa.
A política pode ser definida como o conjunto dos meios que permitem alcançar
os efeitos desejados, ou seja, os objetivos. Desta forma, a política fornece o
arcabouço para o estabelecimento e análise crítica dos objetivos. Para isso, deve
ser condizente e suficiente levando em conta a natureza, escala e impactos
potenciais previstos para as atividades, produtos e serviços.
Os objetivos devem complementar outros objetivos da organização e devem ser
sempre mensuráveis, contendo informações como: onde estamos; o que se quer
melhorar; o quanto se quer melhorar; e até quando é esperado que se alcance este
resultado.
A definição da política e dos objetivos deve observar ainda a conformidade com
requisitos legais e outros subscritos pela organização, requisitos dos clientes e das
partes interessadas, assim como demonstrar preocupação com os interesses da
sociedade. A participação da alta administração, das partes interessadas e dos
clientes na definição da política e dos objetivos deve ficar evidente e registrada, quer
seja diretamente em sua elaboração quer seja na sua aprovação.
Ambos (política e objetivos) devem ser periodicamente analisados criticamente
para assegurar que permanecem apropriados à atual realidade da organização,
observando as mudanças na organização e de contexto sociocultural e legal da
sociedade e órgãos reguladores, assim como acidentes / incidentes ocorridos ao
longo dos anos.
Associada a definição dos objetivos está o estabelecimento das metas, dos
princípios e indicadores do sistema, que servem como base para acompanhamento
e verificação de sua melhoria ao longo do tempo. Os indicadores gerais do sistema
podem ser compostos por vários outros parciais de suas etapas, devem ser claros e
quantificáveis e refletir parâmetros importantes destacados na política e objetivo da
121
organização. Uma melhor gestão é obtida quando existem metas definidas e
objetivos mensuráveis para guiar as ações de gestão de emergência e prover uma
visão de valores e critérios que determinam suas prioridades.
Nesta etapa, devem ser determinados os processos necessários para que os
objetivos sejam atingidos, ficando claras as atribuições e responsabilidades, funções
e autoridades de todos os envolvidos, sobretudo considerando cada uma das etapas
necessárias para uma Gestão de Emergência eficiente. É aconselhável que a alta
direção nomeie representante da administração para auxiliar na gestão e mantê-la
informada. Definições como alterações e interferência de outras políticas internas,
sistemas, estratégias, acordos e procedimentos devem ser observados para
direcionar os indivíduos a trabalharem para o alcance das metas e com isso
estabelecer estrutura de gestão e operação para obter os resultados e alcançar os
objetivos.
Para que a organização seja capaz de atingir seus objetivos e metas é
importante que estabeleça procedimentos para determinar como são fornecidos /
disponibilizados os recursos financeiros necessários para: definir e garantir
capacitação da força de trabalho; para comunicar internamente as decisões e
Política do SGE
Política
Objetivos e Metas
Natureza, escala e impactos potenciais previstos as atividades, produtos e serviços Organização
Requisitos subscritos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Resultados da análise crítica
Objetivos e Metas do SGE
Quem Insumo Resultado
Figura 3-2 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase inicial na definição da política do SGE
122
prioridades entre os vários níveis e funções da organização; e assegurar que os
documentos permaneçam legíveis e prontamente identificáveis e acessíveis.
Para estruturar e manter o Sistema de Gestão de Emergência, a organização
deve identificar e atender aos requisitos legais aplicáveis a cada uma de suas
etapas e fases da Gestão de Emergência. Entretanto, para um processo de melhoria
contínua, é importante que a organização defina requisitos próprios, a medida que
evolua e amadureça. É importante assegurar que os requisitos legais e outros
subscritos sejam considerados no estabelecimento, implementação e manutenção
do sistema de gestão. A determinação das necessidades e expectativas dos clientes
e partes interessadas é um importante mecanismo para a definição destes requisitos
próprios.
A maioria das diretrizes estabelecidas nesta fase permeiam todo o processo e
influenciam as demais fases e etapas do Sistema de Gestão de Emergência, mas a
recíproca também é verdadeira. Os resultados obtidos nas fases e etapas do
Sistema de Gestão de Emergência devem ser devidamente registrados,
documentados e avaliados e, em seguida as ações de melhoria apontadas devem
retroalimentar todo o sistema, auxiliando na avaliação da política e dos objetivos
previamente estabelecidos, fazendo com que a informação percorra um circuito de
planejamento, implementação, medição e avaliação, análise crítica e melhoria.
Sequencialmente é fundamental estabelecer métodos baseados no
acompanhamento dos indicadores e nas ações para melhoria sugeridas para medir
a eficácia. Na identificação das ações de melhoria, também é importante que as
partes interessadas forneçam insumos (entradas) para a organização, assim como
esta se preocupe com o monitoramento da satisfação das partes interessadas.
O Sistema de Gestão de Emergência deve definir claramente os atores e papéis
dentro de seus processos e fases e considerar também todas as fases do ciclo de
vida do empreendimento, da concepção do projeto, passando por sua implantação e
funcionamento até sua desativação.
A eficiência do sistema de gestão está ligada a capacidade de envolver as
partes interessadas e alta administração; de avaliar (e reavaliar) a situação e definir
objetivos e metas; de elaborar políticas e estratégias; de fazer a previsão
orçamentária, gerenciar e implementar as medidas; da capacidade técnica da equipe
123
e da instituição em avaliar e implementar as melhorias; e acompanhar e documentar
a evolução do sistema.
3.4 Fase de Planejamento e Preparação
Uma vez que a política e os objetivos e metas do Sistema de Gestão de
Emergência foram estabelecidos, os requisitos legais e os definidos pelos clientes,
pela própria organização e pela sociedade foram identificados, os procedimentos
iniciais foram estabelecidos com as definições de atribuições e responsabilidades e
a capacitação necessária, inicia-se a fase de planejamento e preparação.
3.4.1 Identificação de Perigos e Análise dos Riscos e de Vulnerabilidade
A organização deve possuir meios para identificar os riscos de suas atividades, o
sucesso do sistema de Gestão de Emergência está intimamente ligado à qualidade
da identificação dos perigos e análise dos riscos. É importante que a organização
defina os objetivos da identificação dos perigos, análise de riscos e de
vulnerabilidade e que estes estejam alinhados com os objetivos gerais do Sistema
de Gestão de Emergência.
Objetivos da identificação dos perigos, análise de riscos e de vulnerabilidade
Polít ica do GSE
Objetivos e Metas do SGE
Organização Requisitos subscritos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Resultado
Figura 3-3 - Responsáveis, Insumos e Produtos na definição dos objetivos da análise de risco e de vulnerabilidade
124
A identificação dos perigos deve ser a mais completa possível, visando levantar
todos os perigos existentes, sem inicialmente preocupar-se com avaliação de sua
significância, seja por frequência de ocorrência, seja por sua severidade ou impactos
esperados. É aconselhável que a metodologia leve em consideração estudos e
levantamentos sobre a percepção de riscos da força de trabalho.
Após a identificação dos perigos é importante que os riscos associados a cada
perigo sejam analisados. A análise consiste em duas etapas. A primeira é conhecer
os tipos de risco de acordo com a probabilidade de ocorrerem e os níveis de
intensidade, fornecendo informações preciosas sobre o tipo e escala mais prováveis
de uma situação de emergência ou acidente. Para compreender esses fatores a
organização deve possuir, ao menos, duas fontes: dados históricos de organizações
que realizam atividades similares e o histórico da própria organização. É importante
dar indicações claras sobre os cenários resultantes e esperados para cada uma das
situações de risco, para servir de insumo para as próximas etapas como a análise
de vulnerabilidade e resiliência.
A segunda parte da análise requer conhecer as áreas e recursos que correm
risco de dano, e uma análise da perda que pode ocorrer em função dos eventos
identificados. Quando os risos conhecidos são associados aos seus potenciais
impactos para os indivíduos, para a organização, para a comunidade e para a
sociedade internacional, o resultado final é o conhecimento da vulnerabilidade
destas esferas. A análise de vulnerabilidade deve considerar a natureza, escala e
impactos potenciais previstos para as atividades, produtos e serviços da
organização. Para isso, é importante um conhecimento suficiente de cada uma das
esferas potencialmente afetadas. E importante realizar levantamentos sócio-
ambientais e sócio-econômicos em escala apropriada aos impactos.
A avaliação dos perigos, análise dos riscos e de vulnerabilidade devem refletir os
objetivos da análise de risco. Outros requisitos subscritos como o atendimento a ISO
31000:2009 podem auxiliar no direcionamento dos esforços desta etapa.
125
A análise de vulnerabilidade deve ser preferencialmente realizada por entidade
independente (de terceira parte, contratada para esse fim) e observar metodologias
consagradas para colocar lado a lado informações socioeconômicas, culturais e
ambientais e os cenários levantados na análise de risco de forma a permitir uma
avaliação dos impactos de cada um deles.
Objetivos da Identificação de perigos, Análise de riscos e de vulnerabilidade
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Produto
Histórico de atividades correlatas
Metodologias para análise
Critérios para definir fronteiras
Responsáveis pela realização e aprovação
Critérios de aceitação dos riscos
Informações dos projetos, produtos e empreendimentos
Revisão de projetos, produtos e empreendimentos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Levantamento de todos os perigos existentes
Percepção de riscos
Histórico da organização
Força de Trabalho
Investigação e Análise de acidentes
e incidentes Novos cenários : Análise do Previsto x Ocorrido
Informações de frequência e severidade
Cenários Acidentais (frequência esperada de ocorrência, extensão dos
impactos e consequências previstas)
Análise de Risco
Impactos para a propriedade, vida e meio ambiente das atividades,
produtos e serviços
Figura 3-4 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados na Realização da Análise de Riscos
126
Observando a frequência, os impactos esperados e a vulnerabilidade dos
potenciais afetados é possível verificar se este risco é considerado aceitável ou não.
A definição do risco aceitável deve considerar as diretrizes da sociedade, das partes
interessadas e da alta administração e observar o atendimento aos requisitos legais
existentes. O risco aceitável deve ser condizente com a política é os objetivos
estabelecidos para o Sistema de Gestão de Emergência.
A análise de riscos e de vulnerabilidade deve ter níveis de aprovação,
envolvendo ao menos e não ficando restrita a área operacional, gerencial e
executiva. É importante o envolvimento dos órgãos reguladores, militares e de
Objetivos da Identificação de perigos, Análise de riscos e de vulnerabilidade
Organização
Requisitos subscritos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Produto
Informações da Análise de Residência e recuperação da comunidade
Definição do Risco Aceitável
Investigação e Análise de acidentes e incidentes
Informações que das perdas e alterações previstas no cotidiano de acordo com os cenários previstos para as atividades
Comparação resiliência prevista x praticada pela comunidade e organização
Capacidade de resposta existente e limitações das técnicas, recursos e estratégias de resposta na mitigação dos impactos gerados pelos cenários
Critérios para aceitabilidade
Análise de Risco e de Vulnerabilidade
Vulnerabilidade da organização e da circunvizinhança
Figura 3-5 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados na Definição do Risco Aceitável
127
defesa civil especializados, como parte consultada mesmo que não existam
exigências quanto a isso.
Os procedimentos estabelecidos pela organização para orientar a identificação
dos perigos e análise de risco e vulnerabilidade devem contemplar minimamente as
metodologias utilizadas, os critérios para a definição das fronteiras das análises e
levantamentos, os responsáveis pela realização das análises e levantamentos e pela
aprovação destes assim como os critérios considerados para a classificação dos
riscos como aceitáveis ou não. Além destes itens, devem apresentar a periodicidade
prevista para a revisão e como são aplicados levando em consideração todas as
fases do ciclo de vida do empreendimento a que se destinam ou da organização.
Análise de Riscos
Análise de Vulnerabilidade
Objetivos da Identificação de perigos, Análise de riscos e de vulnerabilidade
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Produto
Informações da Residência e Recuperação da comunidade
Cenários Acidentais com Frequencia e Severidade
Metodologias para análise
Critérios para definição das fronteiras da análise
Responsáveis pelas análises e pela aprovação
Investigação e Análise de acidentes e
incidentes
Levantamentos sócio-ambientais e sócio-econômicos Empresa de 3ª parte
Vulnerabilidade da organização e da circunvizinhança
Pontos de maior vulnerabilidade da organização e da circunvizinhança
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Figura 3-6 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados na Análise de Vulnerabilidade
128
Para a revisão da análise de riscos e vulnerabilidade, a organização deve
possuir uma sistemática para registro e investigação de acidentes e incidentes que
são considerados como insumos fornecidos pela fase de execução do Sistema de
Gestão de Emergência e aumentam o conhecimento específico das atividades da
organização. Desta forma, a organização deve zelar pela identificação contínua de
perigos, a avaliação de riscos e a determinação dos controles necessários
(conforme será apresentado no item a seguir). É aconselhável a estruturação de um
banco de dados para as grandes organizações e que organizações com atividades
correlatas organizem-se para compartilhar informações.
Outro gatilho importante para a revisão da identificação dos perigos e da análise
de riscos e de vulnerabilidade é a realização de mudanças na organização, no
sistema de gestão, ou em suas atividades, necessariamente antes da introdução de
tais mudanças.
Os critérios para definição do risco aceitável por sua vez, devem ser
retroalimentados com informações da revisão da análise de vulnerabilidade, da
análise de resiliência e de ocorrências reais. A análise de vulnerabilidade permite
uma melhor compreensão dos impactos previstos para a circunvizinhança,
materializando as potenciais perdas e alterações que um eventual acidente geraria
no cotidiano e, desta forma observar se essas são aceitáveis em função da
frequência de ocorrência. A análise de resiliência e a observação dos impactos e da
efetiva resiliência da organização e da comunidade após uma ocorrência real podem
afetar os critérios de risco aceitável. Informações da atuação das equipes de
resposta e da capacidade de resposta também podem afetar a definição do risco
aceitável, já que a atuação na resposta a um evento tem limitações, sobretudo
técnicas e tecnológicas.
3.4.2 Gerenciamento dos Riscos
A etapa de gerenciamento dos riscos contempla os esforços organizados e
planejados que a instituição faz para prevenir, reduzir a probabilidade de ocorrência
ou os impactos de um evento indesejado. A redução dos impactos prevista nesta
Etapa se dá preferencialmente pela intervenção na fonte do risco e não pela atuação
após ocorrência do acidente / incidente – que é objeto da etapa de Planejamento de
129
Atuação e Desenvolvimento da Capacidade. Essas intervenções são realizadas por
ações de mitigação e controle.
As ações de mitigação e controle visam prevenir ou impedir a ocorrência de um
desastre futuro, pela eliminação ou redução dos riscos ou pela redução as
consequências geradas. Essas ações podem ser estruturais (ligadas gerenciamento
dos riscos “físicos” e engenharia) e não estruturais (como a limitação do uso e
acesso a áreas de riscos, baseado em medidas regulatórias ou procedimentos da
organização). O sucesso das ações de mitigação está relacionado com a
capacidade da organização de identificar os impactos para a propriedade, vida e
meio ambiente de suas atividades, produtos e serviços, que ela possa controlar ou
influenciar. E importante que as medidas e ações necessárias para a mitigação do
risco sejam iniciadas nesta etapa e finalizadas antes da atividade prevista pela
organização.
É importante, mais uma vez que a política da organização para a gestão de
riscos seja registrada e transcrita em procedimentos, assim como as diretrizes gerais
para essa gestão. Esse procedimento deve apresentar a definição do que a
organização quer alcançar e os fatores externos e internos que podem influenciar na
obtenção de seus objetivos, estabelecendo com isso o contexto da sua gestão de
riscos.
Esta etapa tem importante função no objetivo de tornar a gestão de emergência
uma parte integral de um processo muito maior para redução de riscos,
desenvolvido para reduzir a ocorrência e/ou duração de eventos extremos. Para
isso, a política de gestão de riscos deve ser integrada à filosofia de gestão da
organização, pois precisa estar alinhada com os objetivos estratégicos da empresa.
Nesta abordagem a organização irá concentrar as atividades de redução dos riscos
nas ações para sua mitigação e não nas etapas de resposta a emergência e
recuperação.
130
Os riscos que não atendam os critérios de aceitabilidade estabelecidos devem
ser obrigatoriamente tratados para que atendam a estes requisitos. Os riscos que
atendam os critérios também devem ser analisados observando as possibilidades de
redução de sua severidade.
As medidas de mitigação dos riscos não estruturais devem ser propostas e
organizadas para reorientar as atividades de maior risco, com o objetivo de fazer
com que a força de trabalho realize essas atividades de forma diferente, visando
evitar os riscos. Para atingir este objetivo a comunicação dos riscos é uma etapa
importante e deve contar com o envolvimento direto da alta administração. Todos,
direta ou indiretamente afetados devem ser comunicados dos riscos do
empreendimento / organização.
As medidas de mitigação e controle estabelecidas devem ficar registradas e
terem acompanhamento especial e constante, visando analisar sua adequação e
retroalimentar a gestão de riscos da empresa.
Entretanto, mesmo com a adoção de medidas para a mitigação dos riscos
identificados na etapa de gerenciamento de riscos, a possibilidade de ocorrência de
acidentes / incidentes continuará existindo. Os novos cenários acidentais, já
considerando a influência das medidas mitigadoras devem ser registrados como os
esperados para a organização / empreendimento e comunicados a todas as partes
Política da organização para a Gestão de Riscos
Metas e contexto da Gestão de Riscos
Polít ica do SGE
Objetivos e Metas do SGE
Organização Requisitos subscritos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Resultado
Figura 3-7 - Responsáveis, Insumos e Produtos na definição da política, objetivos, metas e contexto para a Gestão de Riscos
131
interessadas, clientes e sociedade (minimamente). A etapa de gerenciamento dos
riscos sinaliza através dos cenários acidentais a capacidade de resposta que deve
existir para reduzir as consequências de um acidente e promover a recuperação da
organização e da parcela da sociedade que pode ser afetada.
A indicação de medidas para planejamento da recuperação pós-desastre de
áreas potencialmente afetadas é um importante produto da mitigação. Para tanto,
ações para acelerar a recuperação como, por exemplo, investimentos na área de
infraestrutura, devem ser indicadas como subsídio para a etapa de avaliação de
capacidade e resiliência. Essa abordagem, quando aplicada, acelera a recuperação
das comunidades e promove maior resiliência, porém requer um desenvolvimento e
envolvimento maior destas comunidades, autoridades e iniciativa privada.
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Produtos
Análise de Risco e de Vulnerabilidade
Critérios de aceitação dos riscos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Investigação e Análise de Acidentes e incidentes
Novos cenários: Análise do Previsto x Ocorrido
Informações de frequência e severidade
Cenários Acidentais
Política, metas e contexto da Gestão de Riscos
Eliminação ou redução dos riscos e/ou das consequências
geradas e/ou da duração de eventos extremos / acidentes
Impactos para a propriedade, vida e meio ambiente das atividades, produtos e serviços
Medidas estruturais Necessárias
Orientações / procedimentos para atividades de com maior
risco
Cenários Acidentais
Desempenho das medidas mitigadoras anteriormente estabelecidas
Acompanhamento das medidas de mitigação
Comparação: consequências previstas x reais
Gerenciamento dos Riscos
Necessidade de possuir capacidade para resposta –
Resposta para quê?
Necessidade promover ações de recuperação da organização e da parcela da sociedade que
potencialmente afetada
Indicadores para acompanhamento de ações de
mitigação
Ações de mitigação
Figura 3-8 - Responsáveis, Insumos e Produtos esperados no Gerenciamento dos Riscos
132
A cada novo ciclo de revisão da análise de riscos as medidas de gerenciamento
devem ser igualmente revistas, considerando a existência de novos cenários ou
modificações nos anteriores. A revisão das medidas de gerenciamento de risco deve
considerar informações da investigação do acidente, especificamente quanto ao
funcionamento / adequação das medidas mitigadoras anteriormente estabelecidas e
a comparação entre as consequências esperadas e previstas em função de sua
adoção.
Conforme mencionado anteriormente, informações fornecidas pelos indicadores
de acompanhamento das medidas de mitigação podem auxiliar na antecipação de
possíveis falhas destas e devem subsidiar sua revisão.
3.4.3 Avaliação da Capacidade de Resposta e Resiliência
Os objetivos desta etapa são identificar e mensurar a capacidade de resposta a
emergência e recuperação existentes e definir quais precisam ser alcançadas para
atingir os objetivos definidos. A Avaliação da Capacidade de Resposta e Resiliência
deve ser contínua, conduzida em diferentes pontos do ciclo de planejamento e
revisada com periodicidade definida (preferencialmente anual). A metodologia
utilizada para conduzir a avaliação deve ser definida pela organização,
estabelecendo claramente os responsáveis por conduzi-la e a periodicidade.
Uma vez que os cenários acidentais e suas consequências foram conhecidos na
Etapa de Gerenciamento de Riscos é necessário conhecer e avaliar a capacidade
de resposta existente para lidar com eles, assim como identificar a capacidade de
recuperação dos potencialmente afetados, com base nas consequências previstas.
133
A capacidade de recuperação deve ser estabelecida com o intuito de fazer com
que os sistemas retornem ao seu estado original ou melhorem. Essas ações podem
e devem ser previstas considerando seu tempo para implementação, sendo aquelas
que objetivam restabelecer os sistemas vitais de apoio a padrões operacionais
mínimos devem ser priorizadas e executadas em tempo adequado. Para uma
empresa ou indústria a capacidade de recuperação é associada à continuidade do
negócio.
Já a capacidade para resposta a emergência deve ser proporcional aos cenários
identificados, podendo mitigar seus impactos para as pessoas, meio ambiente e
propriedade.
A avaliação de capacidade atual da comunidade e da organização em lidar com
os riscos apresenta dois produtos: o inventário disponível e a necessidade de
adequação. O primeiro passo para obter estes resultados consiste em definir a
capacidade de resposta e de recuperação esperados / necessários, o segundo em
levantar a capacidade existente, o terceiro na comparação entre ambas, o quarto na
definição das ações necessárias para a adequação e o quinto no acompanhamento
Objetivos da Capacidade de
Resposta e Resiliência
Política do SGE
Objetivos e Metas do SGE
Organização Requisitos subscritos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Resultado
Eliminação ou redução dos riscos e/ou das consequências geradas e/ou da duração de eventos extremos / acidentes
Cenários Acidentais
Necessidade de possuir capacidade para resposta – Resposta para quê? Gerenciamento dos Riscos
Figura 3-9 - Responsáveis, Insumos e Produtos na definição dos objetivos da capacidade de resposta e resiliência
134
das ações para adequação. O terceiro, quarto e quinto passos podem ocorrer
concomitantemente à Fase de Planejamento e Atuação (próxima etapa desta Fase).
A definição da capacidade de resposta e de resiliência necessárias é feita
observando informações das consequências esperadas dos cenários (análise e
gerenciamento de riscos) e da análise de vulnerabilidade, considerando sempre o
histórico e lições aprendidas de respostas da organização e de outras com
atividades correlatas.
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Produtos
Análise e Gerenciamento
Risco e de Vulnerabilidade
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Investigação e Análise de Acidentes
e incidentes e atuação em
emergências e Simulados
Análise do Previsto x Ocorrido
Objetivos da Capacidade de Resposta e Resiliência
Impactos e vulnerabilidade da propriedade, vida e meio ambiente das atividades, produtos e serviços
Medidas estruturais Necessárias
Cenários Acidentais
Resposta para quê?
Definição da capacidade necessária
Capacidade de Resposta e de Resiliência que
precisam ser alcançadas
Identificação de oportunidades para melhoria: incremento da capacidade
Avaliação da adequação das estratégias, treinamentos e recursos existentes
Tempo necessário para recuperação (previsto x realizado)
Avaliação da recuperação (foi possível o retorno às condições pré-acidente)
Avaliação da capacidade
(monitoramento de indicadores)
Lições aprendidas de respostas de organizações com atividades correlatas
Figura 3-10 - Responsáveis, Insumos e Produtos para a definição da capacidade necessária
135
Como o levantamento de perigos, análise e gerenciamento de riscos e de
vulnerabilidade consideraram uma abordagem de levantamento de todos os perigos,
identificação e aplicação de medidas para mitigação de todos os riscos,
independente de sua categorização ou aceitabilidade, e todos os atores e partes
interessadas foram envolvidos e considerados, as ações de resposta identificadas
como necessárias e a necessidade de resiliência apontada possuem um caráter de
integração muito grande. Por serem etapas complexas, consecutivas e que se
retroalimentam, o sucesso de uma depende que a anterior seja executada de forma
satisfatória.
Para alcançar a capacidade de resposta e a resiliência desejadas são
necessárias ações que vão do estabelecimento de procedimentos até a
disponibilização de recursos humanos e materiais e ações para reforçar / criar
infraestrutura. O plano de ação que determina as medidas é ações necessárias para
atingir a capacidade necessária e denominado Plano para o Desenvolvimento da
Capacidade. Estas ações possuem diferentes prazos de implementação / execução
e, considerando sua importância é necessário o monitoramento contínuo e avaliação
do progresso, observando a existência de indicadores ajudam a criar uma base
sólida para um planejamento em longo prazo.
Pode ser necessário que o dono do negócio determine e monitore a
conformidade legal ou a requisitos financeiros e acordos governamentais. O
processo através do qual a prontidão é avaliada e monitorada muda à medida que o
Organização
Quem Insumo Produtos
Avaliação da capacidade de resposta e de resiliência:
existente x necessária
Metodologia utilizada para avaliação
Ações necessárias para a adequação – Plano para o
Desenvolvimento da Capacidade
Acompanhamento das ações para adequação
Identificação da Capacidade Existente
Capacidade existente
Capacidade em desenvolvimento
Responsáveis pelas análises e pela aprovação
Definição da capacidade necessária
Capacidade de Resposta e de Resiliência que precisa ser alcançada
Avaliação de Capacidade e
Resiliência
Figura 3-11 - Responsáveis, Insumos e Produtos na avaliação de capacidade e resiliência
136
projeto progride, de uma fase de planejamento do plano de resposta para sua
implementação até a fase de operação que continua durante o ciclo de vida de todo
o projeto.
Além de ser uma ferramenta fundamental para acompanhamento da evolução
da capacidade de resposta e de resiliência, o monitoramento de indicadores tem
papel importante na identificação melhoria da capacidade. A medida que as ações
para a melhoria e incremento da capacidade identificadas são implementadas, o
monitoramento permite verificar se o desenvolvimento da capacidade está seguindo
o rumo correto ou necessita de correção.
A avaliação da capacidade de resposta e de resiliência também é possível após
eventos reais, onde todo o planejamento e desenvolvimento são colocados à prova.
Os resultados da adequação das estratégias, treinamentos e recursos existentes
comparados com o que era previsto são fundamentais para a melhoria da
capacidade.
A análise de resiliência, por sua vez, pode fornecer subsídios para a mitigação
do risco, aumentando a resiliência da comunidade e da organização, fazendo com
que o risco torne-se aceitável.
A observação casada de informações da vulnerabilidade, da resiliência e das
ações de gerenciamento de riscos fornece informações preciosas sobre a
especificação e localização de recursos para a resposta.
Organização
Quem Insumo Produtos
Metodologia utilizada para avaliação Identificação da Capacidade de resposta
e de resiliência
Capacidade existente
Capacidade em desenvolvimento Responsáveis pelas análises e pela aprovação
Figura 3-12 - Responsáveis, Insumos e Produtos na identificação da capacidade de resposta e de resiliência
137
3.4.4 Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade
O Planejamento para Atuação é o momento onde o plano de resposta a
emergência é elaborado, considerando todos os cenários decorrentes da análise de
riscos. O planejamento, entretanto, é uma etapa sistêmica que deve contar com a
integração de diversos fatores e agentes – individual (a indústria), local (outras
empresas e a comunidade) e nacional (a sociedade). É na etapa de planejamento
que a organização deve prever e buscar alternativas para disponibilizar os recursos
financeiros necessários para a implementação e manutenção da capacidade e
prontidão, indicando inclusive como devem ser utilizados.
A diferença entre a capacidade existente e necessária é melhor detalhada e
compreendida quando esta etapa é iniciada, pois ao elaborar os planos, os cenários
acidentais e suas consequências são colocados lado a lado com a capacidade
existente. Por esse motivo, o Planejamento para Atuação e o Desenvolvimento da
capacidade devem ocorrer simultaneamente e contemplar todas as etapas do
empreendimento e os riscos identificados - todos devem constar nos planos de
emergência.
Quando a diferença entre a capacidade existente e a necessária é observada,
ações devem ser tomadas pelos governos, organizações, e indivíduos para
desenvolver capacidade operacional e facilitar uma efetiva recuperação e resposta à
emergência, visando salvar vidas, reduzir os danos causados e promover a
recuperação da organização e da comunidade – essas ações consistem no
Desenvolvimento da Capacidade. O desenvolvimento da capacidade, portanto é
uma etapa consecutiva a avaliação da capacidade onde o esforço da organização é
direcionado para obtenção da capacidade necessária, identificada nas etapas e
fases anteriores e ratificada nesta. O Plano para o Desenvolvimento da Capacidade,
elaborado na etapa de Avaliação de Capacidade de Resposta e Resiliência é o
principal insumo para isso.
Cabe ressaltar, entretanto, que as ações previstas no plano de desenvolvimento
da capacidade são contínuas e interruptas, executadas durante todo o ciclo de vida
da organização e seus empreendimentos, visando promover e implementar as
melhorias observadas para que a capacidade de resposta e recuperação e
consequentemente os planos e procedimentos existentes estejam adequados as
consequências previstas.
138
O Desenvolvimento da Capacidade desta forma atua em todos os níveis e
esferas da organização, concretizando as ações de preparação para a resposta e
recuperação necessárias. Ao contemplar atividades para desenvolver e promover a
capacidade de recuperação das comunidades, por exemplo, a organização assume
uma importante parcela de responsabilidade na reconstrução e restituição. Durante
a Fase de Planejamento e Preparação, as ações de Desenvolvimento de
Capacidade para a Recuperação são direcionadas para dois pontos distintos:
minimizar os impactos (apontadas e desenvolvidas no gerenciamento dos riscos) e
acelerar e promover a recuperação. As medidas e formas de compensação para os
direta e indiretamente afetados também devem ser estudados e previstos nesta
fase, observando os impactos esperados após as medidas mitigadoras, a análise de
vulnerabilidade e de resiliência.
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Quem Insumo Produtos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Objetivos da Capacidadede Resposta e Resiliência
Monitoramento de indicadores: Identificação de necessidade de incremento da capacidade
Lições aprendidas de respostas de organizações com atividades correlatas
Avaliação de Capacidade e
Resiliência
Reavaliação da capacidade (simulados e emergências)
Desenvolvimento da Capacidade
Capacidade de resposta e resiliência satisfatórias
Ações necessárias para a adequação – Plano para o Desenvolvimento da Capacidade
Recursos financeiros
Definição da Periodicidade / Necessidade de Revisão e Responsáveis por realizá-las
Ações para desenvolver capacidade*
*Ações iniciadas nesta fase, porém realizadas durante toda a vida útil do empreendimento / organização, uma vez que são continuamente revisadas para melhor adequarem-se as situações previstas
Figura 3-13 - Responsáveis, Insumos e Produtos para o desenvolvimento da capacidade
139
O desenvolvimento de capacidade dos indivíduos envolvidos merece especial
atenção. Os planos traçados devem contemplar as habilidades e o conhecimento
intrínseco às pessoas que necessitam ser desenvolvidos por educação formal,
treinamentos, pelo desempenho da atividade e experiência e ampliado pela
orientação e troca de experiências e práticas comunitárias.
Uma vez que as ações para o Desenvolvimento da capacidade de resposta e
resiliência estão em andamento para que atinjam níveis considerados satisfatórios –
segundo os critérios da organização, legais e das partes interessadas – eles devem
ser organizados na forma de plano (ou planos) de emergência. A responsabilidade
pela compilação e aprovação deste documento na organização devem ser
identificadas e estabelecidas previamente. A sequência de sua análise e aprovação
deve envolver, ao menos, componentes da estrutura de resposta e representantes
da alta administração da organização.
O Planejamento para Atuação, consolidado nos planos e procedimentos deve
contemplar, porém não manter-se restrito a: identificação de recursos críticos e
planos para seu gerenciamento; o desenvolvimento de acordos necessários entre as
agências de resposta (municipais, estaduais e governamentais); alternativas para
disponibilização de recursos financeiros adicionais; definição e instalação dos
sistemas de alerta; instalação de centros de resposta à emergências; elaboração de
plano de comunicação de emergência; definição da política de informação pública;
necessidade e periodicidade de treinamentos e exercícios – incluindo recursos
humanos da comunidade; dimensionamento e instalação de facilidades para apoio a
emergência e proteção; e elaboração de planos de evacuação.
As técnicas de resposta utilizadas, os recursos necessários para isso e suas
condições de utilização também devem receber especial atenção no plano. Um
plano de resposta adequado deve incluir informações a respeito das condições para
a aplicação de cada técnica, procedimentos para sua realização e considerações a
respeito da limitação dos recursos (humanos e materiais), assim como considerar a
distribuição e treinamentos destes recursos, sempre os relacionando as técnicas de
resposta.
A medida que o Sistema de Gestão de Emergência evolui, os diversos planos
existentes vão sendo integrados de maneira a tornar-se complementares. Quanto
maior for o envolvimento das agências reguladoras e órgãos governamentais mais
140
rápida e mais eficiente será essa integração. É aconselhável, entretanto, que as
organizações, por iniciativa própria busquem a integração de seus planos, sobretudo
aquelas que dividem o mesmo site ou possuam regiões de influência (áreas
vulneráveis) coincidentes.
A metodologia de Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade
da organização, dentro de seu Sistema de Gestão de Emergência deve prever
claramente as formas e gatilhos para a análise dos planos. É de suma importância
que os planos sejam praticados, testados e melhorados ao longo do tempo, para
isso, a organização deve definir a periodicidade em que isso é feito. A análise critica
periódica e, caso necessária, a revisão dos procedimentos para preparação,
resposta e da necessidade de desenvolvimento da capacidade devem ocorrer,
minimamente, após situações reais e após a realização de um ciclo de simulados
(definido pela organização como adequados para fornecer subsídios para a revisão).
Durante a Etapa de Recuperação (pós-desastre), oportunidades significativas de
redução dos impactos de futuras emergências para a vida da comunidade são
identificadas e devem retroalimentar a fase de planejamento, pela identificação de
ações para mitigação. Existe uma grande similaridade entre os programas de
recuperação e os de mitigação. Para que ações preventivas de planejamento e
regulamentação sejam efetivas, elas devem buscar informações nas ações de
recuperação necessárias, e como poderiam ser evitadas ou aceleradas
proporcionando uma retroalimentação pós-desastre que também é pré-desastre.
O Sistema de Gestão de Emergência por sua vez deve ter outras formas de
avaliação e checagem além da avaliação da atuação em emergências e simulados.
Para isso, durante a Etapa de Planejamento a organização deve prever e definir os
procedimentos para realização de auditorias e também de análise e investigação de
acidentes. Apesar de serem definidos na Fase de Planejamento, as três formas de
avaliação do Sistema de Gestão de Emergência são descritas nas etapas da Fase
de Avaliação e Checagem.
141
Quem Insumo Produtos
Análise e Gerenciamento
Risco e de Vulnerabilidade
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Análise do Previsto x Ocorrido
Impactos e vulnerabilidade da propriedade, vida e meio ambiente das atividades, produtos e serviços
Cenários Acidentais
Avaliação dos planos e procedimentos de resposta e recuperação
Avaliação da recuperação (foi possível o retorno às condições pré-acidente)
Desenvolvimento da Capacidade
Planos e procedimentos para resposta: salvar vidas, reduzir os danos causados e promover a recuperação da
organização e da comunidade
Revisão dos procedimentos e planos
Identificação de ações para mitigação e redução dos impactos de futuras emergências
Necessidade de medidas e formas de compensação
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Polít ica, Objetivos e Metas do SGE
Lições aprendidas de respostas de organizações com atividades correlatas
Definição da Periodicidade / Necessidade de Revisão e Responsáveis por realizá-las e por aprovar os planos
Capacidade de resposta e resiliência consideradas satisfatórias
Monitoramento de indicadores: Identificação de necessidade de incremento da capacidade
Reavaliação da capacidade (simulados e emergências)
Informações Técnicas a respeito dos equipamentos e materiais de resposta
Descrição dos treinamentos e exercícios necessários
Definição do posicionamento dos
equipamentos e instalação de centros de resposta à
emergências
Planejamento para Atuação
Planos para o gerenciamento dos
equipamentos
Acordos com as agências de resposta (municipais,
estaduais e governamentais)
Definição dos sistemas de alerta
Técnicas de resposta utilizadas, recursos
necessários e condições de utilização
Possibilidade de integração com outros planos
Definição de técnicas e procedimentos para análise
crítica periódica
Planos e procedimentos para recuperação: minimizar
os impactos e acelerar e promover a recuperação
Investigação e Análise de Acidentes
e incidentes e atuação em
emergências e Simulados
Rotinas e procedimentos para realização de
simulados
Figura 3-14 - Responsáveis, Insumos e Produtos para o planejamento para atuação
142
3.5 Fase de Desenvolvimento e Execução: Continuidade da Preparação e
Ações de Recuperação e Resposta
A estrutura planejada na fase anterior é implementada, colocada em prática e
testada, por atuações em emergências e em simulados nesta fase. Para tanto,
contempla as etapas de:
a) Implementação e Operação;
b) Manutenção da Capacidade e Prontidão;
c) Atuação: Emergências e Simulados; e
d) Recuperação
A transição da Fase de Planejamento e Preparação pode ocorrer enquanto sua
última etapa ainda está em curso. Entretanto para que a Etapa de Implementação e
Operação (a primeira da Fase de Desenvolvimento e Execução) desenvolva-se por
completo, os planos de ação para a implementação e desenvolvimento da
capacidade devem estar preparados e os planos e procedimentos para a atuação e
resposta estabelecidos.
3.5.1 Implementação e Operação
Essa etapa consiste basicamente na implementação das ações previstas nos
planos e procedimentos para desenvolvimento da capacidade e atuação na resposta
a emergência e na recuperação da organização e partes afetadas. Seu principal
objetivo é assegurar que a capacidade de resposta planejada seja efetivamente
implementada de forma a atender aos planos estabelecidos e, consequentemente
aos requisitos aplicáveis, objetivos, política e metas do Sistema de Gestão de
Emergência. Para isso, conta com os recursos financeiros previstos na etapa de
Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade.
O início e fim da Etapa de Implementação e Operação são bem demarcados.
Inicia-se à medida que o Planejamento para a Atuação e Desenvolvimento da
Capacidade apresenta seus resultados e diretrizes, especialmente com o início das
ações para o desenvolvimento da capacidade e ao final da fase de Implementação,
com todos os recursos humanos e materiais disponíveis e preparados para atuação
na resposta e recuperação, inicia-se a Etapa de Manutenção da Capacidade.
143
Nesta etapa todas as medidas de mitigação de riscos propostas na Etapa de
Gerenciamento de Riscos devem ser finalizadas. É aconselhável que a organização
preveja medidas de controle para as ações de mitigação definidas na Etapa de
Gerenciamento de Riscos a serem verificadas nesta etapa (de Implementação e
Operação).
É importante que a finalização desta etapa preceda o início da atividade da
organização, pois seu produto final é uma estrutura pronta para atuar na mitigação
dos impactos previstos para as atividades, produtos, características e serviços da
organização e na recuperação das áreas impactadas, promovendo minimamente
seu retorno às condições pré-acidente / desastre. Com isso, as atividades da
organização só devem ser iniciadas quando a capacidade de resposta e resiliência
atingirem níveis satisfatórios – segundo os critérios da organização, os requisitos
legais e subscritos e estabelecidos pelas partes interessadas.
Para que as ações destes planos sejam levadas a cabo, esta fase deve
contemplar minimamente:
a) Viabilização da participação de equipe própria na estrutura de emergência
– comumente o regime de trabalho deve ser modificado para atender aos
requisitos de prontidão de atendimento, uma vez que a emergência pode
ocorrer a qualquer hora;
b) Treinamento das equipes de resposta e lideranças;
c) Aquisição de recursos e contratação de equipes;
d) Definição das rotinas operacionais de manutenção dos equipamentos e
da prontidão;
e) Ações para a infraestrutura necessária para atuação das equipes e
melhoria das condições de resposta;
f) Implementação dos recursos para comunicação e tecnologias
necessárias;
g) Aquisição de bancos de dados e programas para apoio, registro e
controle documental;
h) Estabelecimento de controles operacionais;
144
i) Suporte a vida e a saúde dos envolvidos na resposta; e
j) Estruturação da logística de resposta e suporte as operações (neste
ponto é importante definir claramente como será feito o controle das
pessoas e equipamentos envolvidos na emergência).
Quem Insumo Produtos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Política, Objetivos e Metas do SGE
Lições aprendidas de organizações com atividades correlatas
Implementação e Operação
Planos e procedimentos para resposta e recuperação
Descrição dos treinamentos e exercícios necessários
Posicionamento dos equipamentos e instalação de centros de resposta à emergências
Planos para o gerenciamento dos equipamentos
Acordos com as agências de resposta
Definição dos sistemas de alerta
Definição das Técnicas de resposta, recursos e condições de utilização
Possibilidade de integração com outros planos
Planejamento para Atuação
Capacidade de resposta implementada visando a efetiva recuperação e resposta à emergência, salvar vidas, reduzir os danos causados e promover a recuperação da organização e da comunidade
Recursos financeiros
Desenvolvimento da Capacidade
Capacidade de resposta e resiliência satisfatórias
Ações para desenvolver capacidade (Plano para o Desenvolvimento da Capacidade)
Gerenciamento de Riscos
Medidas de mitigação de riscos (finalizadas ou em finalização)
Medidas de controle para as ações de mitigação apontadas no Gerenciamento dos Riscos
Reavaliação da capacidade (em função de simulados e emergências)
Reavaliação dos planos e procedimentos (em função de simulados e emergências)
Revisão das Medidas de mitigação de riscos (em função da avaliação de simulados e emergências)
Recursos humanos e materiais disponíveis e preparados para atuação na resposta e recuperação
Treinamento das equipes de resposta e lideranças
Aquisição de recursos e contratação de equipes
Definição das rotinas operacionais de manutenção dos equipamentos e da prontidão
Implementação dos recursos para comunicação e tecnologias necessárias
Ações para a infra-estrutura necessária para atuação das equipes e melhoria das condições de resposta
Figura 3-15 - Responsáveis, Insumos e Produtos da etapa de implementação e Operação
145
A conclusão da etapa de implementação e operação deve ser verificada antes
do início das atividades, para isso aconselha-se uma auto-avaliação para verificar se
todos os itens do planejamento foram cumpridos.
Cada alteração na capacidade ou nos planos de emergência e de recuperação
existentes, ou seja no planejamento, deve ser sucedida pela implementação e
operação do planejado, colocando em prática todas as melhorias identificadas para
o Sistema de Gestão de Emergência.
3.5.2 Manutenção da Capacidade e Prontidão
A capacidade de resposta e recuperação definida na Fase de Planejamento e
Preparação e estabelecida e “montada” na etapa de Implementação e Operação
deve ser mantida. Esse é o principal objetivo desta etapa, pois, uma vez
desenvolvida a habilidade de responder adequadamente a emergências ou mesmo
recuperar-se rapidamente de sua ocorrência, esta capacidade deve ser
continuamente mantida ou diminuirá ao longo do tempo.
O ideal é que esta etapa inicie-se junto com as atividades da organização,
considerando que os requisitos das agencias regulamentadoras e dos gerentes de
projeto são satisfeitos ainda durante a Etapa de Implementação e Operação.
A Manutenção da Capacidade e Prontidão inicia-se com a elaboração e
execução de planos e rotinas para garantir que toda a capacidade instalada esteja
apta para atuação em emergências.
Para o sucesso desta etapa, é importante que rotinas de manutenção e testes
de equipamentos, reciclagem de treinamentos, testes de procedimentos, sistemas,
recursos de comunicação e tecnológicos e atualização de planos e procedimentos
sejam frequentes e façam parte da rotina da organização e sua força de trabalho. A
definição de ações de monitoramento é um elemento chave da etapa, sendo mais
uma vez indicada a utilização de indicadores mensuráveis, representativos e fáceis
de acompanhar. A forma como a prontidão é monitorada e avaliada em um Sistema
de Gestão de Emergência maduro independe da competência das agencias
regulatórias.
A manutenção deve considerar todos os fatores de interface existentes,
institucionais (ou organizacionais), a sociedade e os indivíduos partícipes da
146
sociedade, forca de trabalho e outros por ventura direta ou indiretamente envolvidos
nas ações de resposta. Além destes, é importante contemplar estratégias para a
manutenção da capacidade técnica e institucional, com a perpetuação do
conhecimento e a institucionalização dos procedimentos e planos, na rotina da
organização – itens como fortalecimento institucional e desenvolvimento, liderança,
conhecimento e atribuição e estabelecimento de responsabilidades devem ser
observados.
A manutenção da capacidade e da prontidão não é uma intervenção pontual,
mas um processo contínuo e interativo que requer esforços, testes avaliação e
melhoria ininterruptos. Para isso, esta etapa deve contar com os recursos
financeiros necessários para a manutenção da capacidade e prontidão, previstos na
etapa de Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade.
A melhoria deste processo é orientada pelas definições e redefinições feitas na
etapa de planejamento, advindas de recomendações identificadas na atuação em
simulados e emergências, em um processo interativo de planejamento, aplicação,
aprendizado e ajuste baseado em Manter, Monitorar e Melhorar.
O produto final desta fase é uma estrutura de resposta pronta para atuar e um
ambiente organizacional e comunitário resiliente.
A alta administração, as partes interessadas, clientes, os órgãos reguladores e a
sociedade por sua vez fornecem diretrizes e exigências para a manutenção da
capacidade. A alta administração, como nas demais etapas deve direcionar e validar
as estratégias para a manutenção da capacidade e prover recursos financeiros para
que isso ocorra. Os clientes, por sua vez devem exigir que a empresa possua uma
capacidade para resposta compatível com a escala de seus riscos e um
planejamento para a manutenção e continuidade de negócios em caso da ocorrência
de acidentes, pois são direta e indiretamente afetados pela ineficiência de ambas.
Os órgãos reguladores e governamentais estabelecem os requisitos legais a serem
atendidos, zelando o bem estar da comunidade, sua proteção e rápida recuperação.
A comunidade deve buscar garantias de que a capacidade existe é mantida, de que
todas as ações para a manutenção da resiliência ocorrem e também interferir
apontando suas necessidades e interesses.
147
Quem Insumo Produtos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos reguladores Requisitos legais
Organização
Requisitos subscritos
Resultados da análise crítica
Política, Objetivos e Metas do SGE
Lições aprendidas de respostas de organizações com atividades correlatas
Manutenção da Capacidade e
Operação
Planos e procedimentos para resposta e recuperação
Descrição dos treinamentos e exercícios necessários
Definição do posicionamento dos equipamentos e instalação de centros de resposta à emergências
Planos para o gerenciamento dos equipamentos
Definição das Técnicas de resposta utilizadas, recursos necessários e condições de utilização
Planejamento para Atuação
Capacidade de resposta implementada
Recursos financeiros
Medidas de controle para as ações de mitigação apontadas no Gerenciamento dos riscos
Reavaliação dos planos e procedimentos (em função da avaliação de simulados e emergências)
Recursos humanos e materiais disponíveis e preparados para atuação na resposta e recuperação
Treinamento das equipes de resposta e lideranças
Definição das rotinas operacionais de manutenção dos equipamentos e da prontidão
Recursos para comunicação e tecnologias necessárias
Ações para a infra-estrutura necessária para atuação das equipes e melhoria das condições de resposta
Implementação e Operação
Manutenção da Capacidade de resposta: estrutura de resposta pronta para atuar e um ambiente organizacional e comunitário resiliente
Elaboração e execução de planos e rotinas: manutenção e testes de equipamentos, reciclagem de treinamentos, testes de procedimentos, sistemas, recursos de comunicação e tecnológicos e atualização de planos e procedimentos
Estabelecimento, monitoramento e acompanhamento de indicadores
Figura 3-16 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de manutenção da capacidade e operação
148
3.5.3 Atuação: Emergências e Simulados
A atuação na emergência envolve todas as ações tomadas imediatamente
antes, durante ou instantaneamente depois da ocorrência de uma emergência, com
o intuito de salvar vidas (como prover assistência emergencial às vitimas), minimizar
o dano a propriedade, estabilizar a situação e reduzir a probabilidade de impactos /
danos secundários e aumentar a efetividade das ações de recuperação. Neste
momento, todas as ações previstas para o cenário apresentado nas etapas das
Fases de Planejamento e Preparação e de Desenvolvimento e Execução são
colocadas em prática e, ao mesmo tempo colocadas à prova.
Entretanto, essa atuação não deve ficar restrita ou mesmo aguardar a ocorrência
de acidentes ou desastres para que toda a estrutura seja testada. Para testar toda a
sua estrutura e organização para resposta a emergências e buscar oportunidades
Quem Insumo Produtos
Organização Política, Objetivos e Metas do SGE
Manutenção da Capacidade e
Operação
Planos e procedimentos para resposta e recuperação
Definição do posicionamento dos equipamentos e instalação de centros de resposta à emergências
Definição das Técnicas de resposta utilizadas, recursos necessários e condições de utilização
Planejamento para Atuação
Capacidade de resposta implementada
Recursos financeiros
Reavaliação dos planos e procedimentos (em função da avaliação de simulados e emergências)
Recursos humanos e materiais disponíveis e preparados para atuação na resposta e recuperação
Treinamento das equipes de resposta e lideranças
Recursos para comunicação e tecnologias necessárias
Ações para a infra-estrutura necessária para atuação das equipes e melhoria das condições de resposta
Implementação e Operação
Manutenção da Capacidade de resposta: estrutura de resposta pronta para atuar e um ambiente organizacional e comunitário resiliente
Elaboração e execução de planos e rotinas: manutenção e testes de equipamentos, reciclagem de treinamentos, testes de procedimentos, sistemas, recursos de comunicação e tecnológicos e atualização de planos e procedimentos
Atuação em Emergências e Simulados
Aceleração da recuperação
Rotinas e procedimentos para realização de simulados
Mitigação dos impactos gerados
Figura 3-17 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de atuação em emergências e simulados
149
para sua melhoria, a organização deve implementar e manter uma rotina de
realização de simulados, conforme estabelecido e definido na Etapa de
Planejamento para Atuação.
3.5.4 Recuperação
As ações de recuperação, conforme mencionado anteriormente são aquelas
necessárias para fazer com que todos os sistemas retornem ao seu estado original
ou melhorem. Durante a fase de Planejamento e Preparação, na etapa análise e
gerenciamento dos riscos, muita atenção é dada para as ações de mitigação dos
riscos visando reduzir a probabilidade da ocorrência de acidentes ou mesmo reduzir
suas consequências. Após essas medidas, as etapas de avaliação da capacidade e
desenvolvimento da capacidade (essa última já na Fase de Desenvolvimento e
Execução) identificam e estabelecem medidas, ações e recursos necessários para
promover a recuperação das partes envolvidas e afetadas pelo acidente / incidente.
A etapa de recuperação é o momento onde essas ações são efetivamente
executadas. Essa etapa inicia-se ainda durante o atendimento a emergência, porém
pode estender-se por meses e anos. É importante que as ações identificadas como
prioritárias (aquelas que visam restabelecer os sistemas vitais de apoio a padrões
operacionais mínimos) ocorram com brevidade.
Outro ponto importante durante a etapa de recuperação é a capacidade das
equipes envolvidas em identificar situações não previstas nas análises de risco de
vulnerabilidade e de resiliência e desenvolver e implementar ações a medida que a
situação exige.
Durante a etapa recuperação, oportunidades significativas de redução dos
impactos de futuras emergências para a vida da comunidade são identificadas e
devem retroalimentar a fase de planejamento, tanto pela identificação de ações para
mitigação, como para a análise de riscos, de vulnerabilidade e de resiliência como
para as medidas de gerenciamento de riscos.
150
3.6 Fase de Avaliação e Checagem
O objetivo da Fase de Avaliação e Checagem é identificar oportunidades para
melhoria o Sistema de Gestão de Emergência, realizando uma análise crítica de sua
situação atual e evolução ao longo do tempo considerando o uso de diferentes
metodologias aplicadas com periodicidades também distintas.
Esta Fase busca absorver a expertise obtida na avaliação da atuação em
operações de resposta (reais ou simuladas), do histórico de acidentes da
organização (através de técnicas de análise e investigação de acidentes) e da
análise crítica pela administração ou por auditorias fazendo com que o Sistema de
Quem Insumo Produtos
Organização Política, Objetivos e Metas do SGE
Manutenção da Capacidade e
Operação
Planos e procedimentos para resposta e recuperação
Definição das Técnicas de resposta utilizadas, recursos necessários e condições de utilização
Planejamento para Atuação
Capacidade de recuperação implementada
Recursos financeiros
Reavaliação dos planos e procedimentos (em função da avaliação de simulados e emergências)
Recursos humanos e materiais disponíveis e preparados para atuação na resposta e recuperação
Treinamento das equipes de resposta e lideranças
Recursos para comunicação e tecnologias necessárias
Ações para a infra-estrutura necessária para atuação das equipes e melhoria das condições de recuperação
Implementação e Operação
Manutenção da Capacidade de recuperação: estrutura pronta para atuar e um ambiente organizacional e comunitário resiliente
Elaboração e execução de planos e rotinas: manutenção e testes de equipamentos, reciclagem de treinamentos, testes de procedimentos, sistemas, recursos de comunicação e tecnológicos e atualização de planos e procedimentos
Ações de Recuperação
Retorno da organização às condições anteriores ao acidente ou melhoria destas condições
Rotinas e procedimentos para realização de simulados
Retorno da comunidade afetada às condições anteriores ao acidente ou melhoria destas condições
Atuação em Emergências e
Simulados Aceleração da recuperação
Mitigação dos impactos gerados
Figura 3-18 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de ações para recuperação
151
Gestão de Emergência melhore continuamente. Para isso, a organização deve
estruturar, implementar e manter na Etapa de Planejamento para Atuação e
Desenvolvimento da Capacidade procedimentos para:
a) Análise e investigação de acidentes;
b) Auditorias internas e externas no Sistema de Gestão de Emergência e/ou
suas fases específicas; e
c) Análise crítica de atuação em emergências e simulados.
Os procedimentos e metodologias estabelecidos, devem direcionar a avaliação
para três resultados: avaliação da capacidade; avaliação da resposta; e avaliação da
recuperação, resiliência e/ou continuidade de negócios.
Ao identificar nas oportunidades para melhoria aquelas relacionadas a melhorias
da Capacidade, estas viram insumos diretos para a Etapa de Avaliação de
Capacidade de Resposta e Resiliência e indiretos para o Planejamento para
Atuação e Desenvolvimento da Capacidade.
As oportunidades para melhoria ligadas à resposta e a recuperação, resiliência
e/ou continuidade de negócios, por sua vez, dependem muito do observado em
situações reais, onde a comparação entre o previsto e o efetivamente ocorrido
permite a retroalimentação de todas as Etapas da Fase de Planejamento e
Preparação.
Todas as oportunidades para melhoria apontadas são registradas, classificadas
segundo sua pertinência e necessidade de tratamento. Aquelas consideradas
pertinentes, devem ser corrigidas e trabalhadas na Fase de Implementação de
Melhorias, retroalimentando as Etapas de Planejamento e Preparação, alastrando-
se a partir desta para a Etapa de Desenvolvimento e Execução.
A Fase de Avaliação e Checagem, entretanto, não levanta somente
oportunidades para melhoria. Durante suas etapas, são observados também pontos
positivos do Sistema de Gestão de Emergência. Quando identificados, esses pontos
devem ser igualmente registrados e a possibilidade de abrangência para os demais
componentes do Sistema estudada, visando promover sua implementação e com
isso, promovendo a melhoria do Sistema de Gestão de Emergência.
152
3.6.1 Análise e Investigação de Acidentes
A análise e investigação de acidentes busca identificar as causas do acidente e
extrair o maior número de informações a respeito do ocorrido. Para que isso ocorra,
é importante que a organização defina na Etapa de Planejamento para Atuação e
Desenvolvimento da Capacidade as metodologias e procedimentos para a Análise e
Investigação de Acidentes. A metodologia deve fornecer orientações para a coleta
de dados, contemplando ao menos, entrevistas com pessoal diretamente evolvido
no acidente e outros colaboradores da organização de diversos níveis hierárquicos
identificados como importantes para a compreensão de todas as circunstâncias do
acidente. O procedimento deve prever ainda a realização de uma perícia
especializada, preferencialmente de terceira parte.
Ao final da investigação, espera-se uma descrição detalhada do tipo de acidente
contemplando:
a) Descrição da instalação e da circunvizinhança;
b) Descrição completa da sequência dos eventos que resultaram no
acidente;
c) Origens e causas do acidente, valendo-se de todos os meios disponíveis
para representar o ocorrido (fotos, mapas, esquemas e ilustrações);
d) Substância(s) envolvida(s);
e) Modificações ou manutenção realizada nos equipamentos e instalações
direta e indiretamente envolvidos, destacando seu resultado, influência no
ocorrido e o tempo decorrido desde então;
f) Rotina da organização e mecanismos realmente adotados (condições
habituais x situação que resultou no acidente);
g) Razões técnicas e gerenciais que explicam as escolhas envolvidas no
contexto do acidente;
h) Condições externas e de contorno do acidente (como condições
meteorológicas e condições especiais da data de ocorrência do acidente,
como a existência de festividades ou outras que represente alterações da
rotina comunidade);
153
i) Efeitos imediatos e esperados (extensão e tipo de área afetada; número e
tipo de pessoas atingidas, perdas materiais e alterações e danos para a
comunidade);
j) Medidas e ações de resposta e emergenciais adotadas; e
k) Discussão do ocorrido em função das condições organizacionais,
medidas mitigadoras, procedimentos existentes, respeito às normas
legais vigentes e apontar lições imediatas aprendidas em função do
investigado.
Todo o processo deve adotar um modelo sistêmico e imparcial, baseado em
evidências visando capturar pontos de aprendizado, cuja adequada exploração leve
à melhoria contínua, promovendo o aprendizado e auxiliando a prevenção de
acidentes.
Com isso, são obtidas informações importantes a respeito da eficácia das
medidas estabelecidas para a mitigação dos riscos na Etapa de Gerenciamento dos
Riscos, auxiliando também na identificação de novas operações e atividades
associadas ao(s) perigo(s) e direcionando a implementação de controles ou mesmo
apontando a ineficiência ou insuficiência de outros já existentes. Raciocínio análogo
pode ser aplicado às informações que podem ser obtidas de pequenos acidentes. A
organização, deve definir a periodicidade na qual as análises de risco são revisadas
em função dos resultados destas análises.
Pela análise e investigação do acidente também é possível observar a
adequação da sistemática de Identificação de Perigos e Análise dos Riscos e de
Vulnerabilidade. Isso ocorre, especialmente quando Perigos e Riscos não
identificados são observados durante a investigação do acidente ou mesmo
consequências não previstas ocorrem, trazendo impactos inesperados e atingindo
regiões consideradas fora da área impactada ou não vulneráveis.
É importante que os acidentes ocorridos na organização realimentem a Análise
de Riscos fornecendo informações inestimáveis quanto a vulnerabilidade e
consequências dos cenários acidentais específicos da empresa e também alterando
a frequência de sua ocorrência e portanto a severidade.
154
3.6.2 Auditorias
A organização deve realizar auditorias para avaliar a eficácia do Sistema de
Gestão de Emergência, com o intuito de identificar oportunidades para melhoria. As
auditorias podem ser tanto externas quanto internas (auto-avaliações) e devem ter
sua periodicidade e responsabilidade por realização estabelecidos na fase de
Planejamento e Preparação. Para assegurar a continuidade da adequação,
pertinência e eficácia, os procedimentos e diretrizes para realização das auditorias
também deve ser revisados, sobretudo considerando alterações na política,
objetivos e metas do Sistema de Gestão de Emergência.
Quem Insumo Produtos
Pessoal Diretamente Evolvido no
acidente e
Outros Colaboradores da
Organização (diversos níveis
hierárquicos)
Informações da percepção das causas / origens do Acidente
Informações da percepção das consequências do Acidente (extensão e tipo de área afetada; número e “tipo” de pessoas atingidas, de pessoas atingidas)
Investigação e Análise de acidentes e incidentes
Dados a respeito da tipologia acidental (frequência e severidade) para compor o Histórico da organização
Identificação de Novos cenários acidentais ou tipologias não previstas: Previsto x Ocorrido
Desempenho das medidas mitigadoras anteriormente estabelecidas
Informações das consequências reais para comparação com as previstas para o cenário
Perícia do acidente (feita
pela Organização)
*Agências de Regulação e Fiscalização; Órgãos Públicos; Forças Armadas; e Sistemas de Defesa Civil e Corpo de Bombeiros
Informações da percepção de segurança da estrutura existente (eficiência e cumprimento das ações de bloqueio e gerenciamento de riscos)
Informações das condições dos sistemas, equipamentos e equipes durante os momentos que antecederam o acidente
Informações das condições dos sistemas e equipamentos antes e após o acidente (última modificação ou manutenção realizada e o tempo decorrido desde então)
Informações das consequências do acidente
Informações das causas do acidente
Informações das medidas emergenciais adotadas
Informações do inventário de substâncias perigosas e pessoas direta e indiretamente envolvidas
Informações a respeito da última modificação ou manutenção realizada e o tempo decorrido desde então
Informações da rotina da organização, dos mecanismos realmente adotados e das razões técnicas e gerenciais que explicam as escolhas
Informações a respeito do atendimento a normas legais vigentes
Informações do inventário de substâncias perigosas e pessoas direta e indiretamente envolvidas
Perícia do acidente (feita por órgãos externos*)
Figura 3-19 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de investigação e análise de acidentes e incidentes
155
As auditorias fornecem informações da avaliação da capacidade; do
atendimento a requisitos legais e a outros requisitos subscritos; sobre a pertinência,
a adequação, a eficácia e a eficiência do sistema de gestão (atendimento a política e
aos objetivos); e de avaliação das atividades e seus resultados, comparados com o
este modelo de Sistema de Gestão de Emergência ou outro modelo de excelência.
3.6.3 Avaliação da Resposta e Simulados
Ao atender a emergência e na realização de simulados, o plano é efetivamente
testado. A realização de uma avaliação pós-atuação, visando observar diferenças
entre o que foi planejado e o que efetivamente ocorreu e quais foram os fatores que
promoveram essa diferença, são fundamentais para que melhorias sejam
Quem Insumo Produtos
Organização
Polít ica, Objetivos e Metas do SGE
Auditorias
Avaliação da adequação das estratégias, treinamentos e recursos existentes
Necessidade de revisão dos procedimentos e planos
Requisitos subscritos
Clientes, partes interessadas e
sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos Reguladores Requisitos legais
Objetivos da Capacidade de Resposta e Resiliência
Objetivos da Identificação de perigos, Análise de riscos e de vulnerabilidade
Polít ica, metas e contexto da Gestão de Riscos
Procedimentos, planos, instalações e recursos humanos e materiais existentes e manutenção da capacidade e prontidão
Definição da Periodicidade / Necessidade de Revisão e Responsáveis pela realização
Informações das Fases e Etapas do sistema de gestão de Emergência: insumos e produtos obtidos
Capacidade de resposta e recuperação da organização e planos para desenvolvimento da capacidade
Cenários acidentais, medidas mitigadoras previstas e vulnerabilidade existente
Informações a respeito da atuação em emergências e simulados e avaliações correspondentes realizadas
Avaliação da capacidade existente
Avaliação do atendimento aos objetivos e metas estabelecidos para as fases e etapas e para o Sistema de Gestão de Emergência
Avaliação do atendimento aos requisitos legais e subscritos
Figura 3-20 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de Auditoria
156
identificadas. É importante que essa avaliação seja feita após cada situação real e
simulada e promova uma discussão sobre a necessidade de revisão do Sistema de
Gestão de Emergência. Para os simulados é aconselhável que organização defina
um ciclo após o qual irá revisar seus planos e procedimentos em função destes
resultados.
É importante que a metodologia definida para a avaliação considere sua
realização imediatamente após os eventos, enquanto as lembranças ainda são
recentes.
Essa avaliação deve envolver diretamente, quando aplicável, os organismos
federais partícipes das ações de resposta, especialmente quando a comunidade é
afetada. É recomendável que estes órgãos participem e promovam auditorias e
avaliações da resiliência da comunidade.
Quem Insumo Produtos
Organização
Polít ica, Objetivos e Metas do SGE
Avaliação da Resposta e Simulados
Retorno da comunidade afetada e da organização às condições anteriores ao acidente ou melhoria destas condições
Atuação em Emergências e
Simulados
Aceleração da recuperação
Mitigação dos impactos gerados
Ações de Recuperação
Informações da real residência e capacidade de recuperação da comunidade
Comparação resiliência prevista x praticada pela comunidade e organização
Avaliação da adequação das estratégias, treinamentos, prontidão e recursos existentes
Tempo necessário para recuperação (previsto x realizado)
Avaliação da recuperação (foi possível o retorno às condições pré-acidente)
Necessidade de revisão dos procedimentos e planos
Identificação de ações para mitigação e redução dos impactos de futuras emergências
Requisitos subscritos
Metodologia para avaliação da atuação em simulados e situações reais
Ações de Recuperação efetivamente realizadas
Valores envolvidos nas ações de recuperação
Recursos humanos e materiais utilizados nas ações
Procedimentos e planos estabelecidos para a recuperação e resposta
Ações de Resposta efetivamente realizadas
Valores envolvidos nas ações de resposta
Recursos humanos e materiais utilizados nas ações
Avaliação do atendimento aos indicadores de eficiência da resposta
Avaliação dos tempos de resposta praticados
Real Capacidade de Resposta da Organização
Avaliação da mitigação dos impactos gerados e da consequente aceleração da recuperação em função das ações de resposta
Figura 3-21 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de avaliação da resposta e simulados
157
3.6.4 Ações para Melhoria do Sistema
Durante a Fase de Avaliação e Checagem todas as oportunidades para melhoria
devem ser apontadas, a avaliação deve buscar levantar o máximo possível, sem
qualquer julgamento ou definição de prioridade.
Nesta etapa, entretanto, todas as oportunidades para melhoria apontadas,
independente da metodologia utilizada para sua identificação, devem ser
registradas, classificadas segundo sua pertinência e necessidade ou não de
tratamento.
As oportunidades para melhoria consideradas pertinentes (reais ou potenciais),
geram a necessidade de Ações para Melhoria do Sistema. Para cada oportunidade
para melhoria considerada pertinente devem ser propostas ações para sua correção
de forma a evitar que ocorram novamente. É importante que as Ações para Melhoria
do Sistema sejam sempre objeto de pesquisa e debate entre os responsáveis pela
elaboração dos planos e procedimentos e as equipes de resposta, na avaliação e
seleção das soluções para atingir os objetivos facilitando implementação da
escolhida. Essas ações, corretivas ou preventivas, retroalimentam as Etapas de
Planejamento e Preparação, alastrando-se a partir desta para a Etapa de
Desenvolvimento e Execução.
As Ações para Melhoria do Sistema propostas nesta etapa são um importante
subsídio para a Fase de Implementação de Melhorias. Nesta fase é definida a
prioridade de cada ação, sendo atribuída para cada uma o responsável e o prazo
para a implementação. O monitoramento e acompanhamento destas ações também
são definidos na fase de Implementação de Melhorias, como será explicado a
seguir.
Os pontos positivos observados na Fase de Avaliação e Checagem devem ter
tratamento similar: devem ser registrados e classificados observando sua pertinência
e possibilidade de abrangência para outros pontos e componentes da organização.
Os pontos considerados pertinentes e passíveis de serem implementados em outros
setores da organização ou do sistema de Gestão de Emergência devem
retroalimentar a Fase de Planejamento e também ser acompanhados na Fase de
Implementação de Melhorias.
158
É importante assegurar-se que todas as oportunidades para melhoria sejam
registradas e catalogadas para controle da organização, especialmente quanto à sua
reincidência. É aconselhável a utilização de um banco de dados para essa
finalidade.
Equipe de Gestão de Emergência
Avaliação, pesquisa e debate para seleção das ações para compor o Plano de Ação para a Melhoria do Sistema
Quem Insumo Produtos
Investigação e Análise de acidentes e incidentes
Ações para Melhoria do
Sistema
Dados a respeito da tipologia acidental (frequência e severidade) para compor o Histórico da organização
Identificação de Novos cenários acidentais ou tipologias não previstas: Previsto x Ocorrido
Desempenho das medidas mitigadoras anteriormente estabelecidas
Informações das consequências reais para comparação com as previstas para o cenário
Auditorias
Avaliação da adequação das estratégias, treinamentos e recursos existentes
Necessidade de revisão dos procedimentos e planos
Avaliação da capacidade existente
Avaliação do atendimento aos objetivos e metas estabelecidos para as fases e etapas e para o Sistema de Gestão de Emergência
Avaliação do atendimento aos requisitos legais e subscritos
Avaliação da Resposta e Simulados
Informações da real residência e capacidade de recuperação da comunidade
Comparação resiliência prevista x praticada pela comunidade e organização
Tempo necessário para recuperação (previsto x realizado)
Avaliação da recuperação (foi possível o retorno às condições pré-acidente?)
Necessidade de revisão dos procedimentos e planos
Identificação de ações para mitigação e redução dos impactos de futuras emergências
Avaliação do atendimento aos indicadores de eficiência da resposta
Avaliação dos tempos de resposta praticados
Real Capacidade de Resposta da Organização
Avaliação da mitigação dos impactos gerados e da consequente aceleração da recuperação em função das ações de resposta
Avaliação da adequação das estratégias, treinamentos, prontidão e recursos existentes
Registros de todas as oportunidades para melhoria identificadas de acordo com a área a que se refere.
Ações para Melhoria do Sistema: necessárias para correção das oportunidades para melhoria consideradas pertinentes
Classificação das oportunidades para melhoria de acordo com sua pertinência e necessidade ou não de tratamento
Registro da classificação de pertinência das ações e das Ações para Melhoria do Sistema
Figura 3-22 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de ações para melhoria do sistema
159
3.7 Fase de Implementação de Melhorias
As oportunidades para melhoria, apontadas e classificadas de acordo com sua
pertinência, dão origem as Ações para Melhoria do Sistema na Fase de Avaliação e
Checagem. Essas Ações propostas devem agora ser estudadas considerando sua
importância para o Sistema de Gestão de Emergência, permitindo que sua
implementação seja focada e priorizada. O objetivo desta Fase é definir “como e
quando” as ações corretivas serão tomadas e como esse processo será monitorado.
A organização deve estruturar implementar e manter um procedimento que
defina os critérios para classificação e priorização das oportunidades para melhoria.
Os critérios devem considerar a política, os princípios e as metas estabelecidos para
o sistema de gestão de emergência para estabelecer os objetivos para melhoria. Da
mesma forma, devem analisar aquelas que são ligadas ao atendimento e satisfação
dos clientes e partes interessadas, assim como aos requisitos legais e subscritos.
Esse procedimento permite que as Ações para Melhoria do Sistema propostas
na Fase de Avaliação e Checagem sejam analisadas e priorizadas de acordo com
os critérios da organização. O plano de ação resultante onde a prioridade de cada
ação, o responsável e o prazo para a sua implementação são definidos é chamado
de Plano para a Melhoria do Sistema de Gestão de Emergência. O Plano também
deve apresentar informações de como a eficácia da ação para melhoria deve ser
medida.
A organização deve estabelecer como e quando esse plano de melhorias será
acompanhado, deixando claro a participação da alta administração, dos clientes e
das partes interessadas.
Todas as alterações e soluções propostas que serão efetivadas devem ser
comunicadas aos envolvidos e formalizadas.
A medida que as melhorias são implementadas, deve existir uma forma de
avaliação de sua eficácia, quer seja pelo acompanhamento dos indicadores
estabelecidos e auditorias, quer seja pela observação em eventos reais e simulados.
É fundamental que a organização estabeleça para cada solução proposta a forma
para medição, verificação, análise e avaliação dos resultados da implementação
para determinar se os objetivos foram atendidos.
160
Na evolução de um sistema de gestão de emergência espera-se que as medidas
corretivas sejam gradativamente substituídas por medidas preventivas.
Quem Insumo Produtos
Organização
Polít ica, Objetivos e Metas do SGE
Fase de Implementação de Melhorias
Plano para Melhoria do Sistema de Gestão de Emergência (responsáveis, prazos e prioridades)
Requisitos subscritos
Clientes, partes interessadas e sociedade
Requisitos
Resultados da Satisfação
Órgãos Reguladores Requisitos legais
Critérios para classificação e priorização das oportunidades para melhoria
Periodicidade, responsabilidade e forma de acompanhamento do plano de melhorias
Comunicação das alterações e soluções propostas no Plano para Melhoria do Sistema de Gestão de Emergência
Forma de avaliação da eficácia e monitoramento da implementação das Ações de Melhoria
Fase de Avaliação e Checagem
Ações para Melhoria do Sistema, necessárias para correção das oportunidades para melhoria consideradas pertinentes
Monitoramento e acompanhamento das ações
Figura 3-23 - Responsáveis, Insumos e Produtos da fase de implementação de melhorias
161
4 AMPLIAÇÃO CONCEITUAL DO MODELO SGE
4.1 Definições Iniciais e Prerrogativas da Aplicação Conceitual
A aplicação conceitual tem como principal objetivo demonstrar como o Sistema
de Gestão de Emergência é utilizado, ressaltando suas vantagens e identificando
suas limitações. A demonstração é feita de forma simplificada, considerando
somente os pontos principais de cada Etapa.
Para isso, a aplicação considera um empreendimento de produção de petróleo
em fase de projeto e em licenciamento para obtenção da Licença Prévia de
Produção para Pesquisa (LPpro), junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). O quadro 4-1 apresenta um resumo
dos tipos de licença previstas para as atividades de Exploração, Produção e
Pesquisa de Petróleo e Gás Natural.
Quadro 4-1 - Tipos de licença e as atividades autorizadas pelas mesmas (fonte: adaptado de http://www.anp.gov.br/meio/passo-a-passo).
Atividade Tipo De Licença Estudo Ambiental Aplicável Finalidade
Perfuração (Programa Exploratório)
Licença Prévia para Perfuração - (LPper)
Relatório de Controle Ambiental - RCA
Autoriza a atividade de perfuração.
Produção Para Pesquisa (Teste de Longa Duração–TLD)
Licença Prévia de Produção para Pesquisa - (LPpro)
Estudo de Viabilidade Ambiental - EVA
Autoriza a realização do Teste de Longa Duração,
Sistemas De Produção E Escoamento (Sistema de Produção e Escoamento em novo campo ou bloco)
Licença de Instalação – (LI)
Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA.
Autoriza, após a aprovação do EIA/RIMA com a respectiva realização de Audiência Pública, a instalação de sistemas e unidades necessárias à produção e ao escoamento.
Sistemas de Produção e Escoamento (Áreas onde já existe atividade)
Licença de Instalação (LI)
Relatório de Avaliação Ambiental - RAA
Autoriza, após a aprovação do RAA, a instalação de sistemas e unidades adicionais necessários à produção e ao escoamento.
Sistemas de Produção e Escoamento
Licença de Operação (LO)
Projeto de Controle Ambiental (PCA)
Autoriza, após a aprovação do PCA, do PEI e da realização da vistoria técnica, o início da operação do empreendimento.
Aquisição De Dados Sísmicos (Levantamento de Dados Sísmicos Marítimos, não exclusivos)
Licença de Operação (LO)
Estudo Ambiental (EA)
Autoriza, após aprovação do EA, o inicio da atividade de levantamento de dados sísmicos marítimos.
Aquisição De Dados Sísmicos (para atividades de pesquisa, compreendendo a Aquisição de Dados Sísmicos Marítimos, exclusivos)
Licença de Operação (LO)
Estudo Ambiental (EA)
Autoriza, após aprovação do EA, o inicio da atividade de levantamento de dados sísmicos marítimos.
162
A atividade de produção em licenciamento é a primeira e única da organização e
será realizada por uma plataforma do tipo FPSO. A aplicação terá como ponto focal
a Unidade Marítima e os cenários decorrentes de suas atividades, como produção,
armazenamento, operações de suprimento e recebimento de carga feita por
embarcações de apoio e a transferência do óleo produzido para um navio tanque ou
navio aliviador, conforme será descrito no próximo item. As atividades e operações
posteriores, como a navegação das embarcações de apoio e navio aliviador e o
descarregamento da carga em um porto de apoio não serão contempladas, por
simplificação.
Dentre os cenários resultantes das atividades da FPSO, serão observados
somente aqueles que resultem em vazamento de óleo. Para isso serão
consideradas as metodologias e normas apresentadas no Capítulo 2.
4.2 Descritivo da Organização e do Empreendimento Hipotético
4.2.1 A Organização Exemplo
A organização utilizada na ampliação conceitual do modelo tem constituição
muito simples com uma diretoria, cargo ocupado por seu fundador e dono, duas
assessorias (financeira e jurídica) e três gerências: de Qualidade, Segurança,
Saúde, Meio Ambiente e Licenciamento; de Operação, Manutenção e Logística; e de
Relacionamento com Cliente e Marketing. As Gerências de Qualidade, Segurança,
Saúde, Meio Ambiente e Licenciamento; e de Operação, Manutenção e Logística
possuem coordenações internas, conforme organograma abaixo.
163
O único produto da empresa é o óleo produzido por sua FPSO ainda em
licenciamento.Todo o óleo produzido pela organização é vendido para somente um
cliente, responsável por seu transporte e refino. Por esse motivo o escopo do
Sistema de Gestão de Emergência ficará retido a atividade de produção.
4.2.2 Órgãos Reguladores
Uma empresa que explora e produz petróleo e gás natural relaciona-se com
diversos órgãos reguladores e agências governamentais: Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); Ministério de Minas e
Energia; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério da Pesca; Marinha do Brasil;
entre outros.
Como o exemplo escolhido restringe-se a cenários que tenham como
consequência vazamento de óleo para o mar, o órgão regulador diretamente
envolvido é o IBAMA, órgão federal responsável por analisar e aprovar o Plano de
Emergência Individual, que descreve as estratégias e recursos que a organização
possui para a resposta a incidentes de vazamento de óleo. O quadro 4-2 apresenta
a lista e o resumo da regulação nacional relacionada a elaboração de planos de
emergência para vazamentos de óleo.
DIRETORIA
Gerência de Qualidade, Segurança, Saúde, Meio
Ambiente e Licenciamento
Gerência de Operação, Manutenção e Logística
Assessoria Jurídica
Gerência de Relacionamento com Cliente e Marketing
Coordenação de Qualidade
Coordenação de Segurança
Coordenação de Saúde
Coordenação de Meio Ambiente e Licenciamento
Coordenação de Operação
Coordenação de Manutenção
Coordenação de Logística
Assessoria Financeira
Responsável pela Instalação (offshore)
Figura 4-1 - Organograma da Empresa (hipotético)
164
Quadro 4-2 - Principais Normas Nacionais para Incidentes na Indústria do Petróleo (Fonte: Adaptado de ANDRADE et al, 2007 e COSTA, 2007)
Norma Legal Data Ementa
Lei 6938 31/08/81 Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
Lei 9605 12/02/98 Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e dá outras providências.
Lei 9966 28/04/00 Dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências.
IN IBAMA 01 14/07/00 Dispõe sobe registro de dispersantes químicos
CONAMA 269 14/09/00 Dispõe sobre o uso de dispersante químico em derramamento de óleo no mar
CONAMA 293 12/12/01 Dispõe sobre o conteúdo mínimo do Plano de Emergência Individual para incidentes de poluição por óleo
Decreto 4.871 06/11/03 Regulamenta o Plano de Área previsto na Lei 9.966.
CONAMA 398 11/07/08
Revoga a Resolução CONAMA no 293/01 e Dispõe sobre o conteúdo mínimo do Plano de Emergência Individual para incidentes de poluição por óleo em águas sob jurisdição nacional, originados em portos organizados, instalações portuárias, terminais, dutos, sondas terrestres, plataformas e suas instalações de apoio, refinarias, estaleiros, marinas, clubes náuticos e instalações similares, e orienta a sua elaboração
4.2.3 Descritivo do Empreendimento
O objetivo principal da atividade é a instalação de um FPSO (Floating Production
Storage and Offloading) e sua infraestrutura submarina associada, visando à
produção e o escoamento do petróleo e gás natural existentes nas acumulações do
campo. A escolha da unidade de produção do tipo FPSO se deve à necessidade de
armazenamento do óleo produzido e o escoamento do mesmo por navios
aliviadores. No caso do gás, o mesmo será utilizado para geração de energia das
plataformas e o excedente enviado para o flare,
A porção do reservatório que será desenvolvida no Projeto, está inserida nas
concessões do Bloco que a organização adquiriu junto a Agência nacional do
Petróleo e Gás Natural - ANP, localizados na porção Sul da Bacia de Campos, cerca
de 145 km do município de Arraial do Cabo litoral do Estado do Rio de Janeiro. A
lâmina d’água na região onde se encontram este campo varia de 1200 a 1500
metros. A Figura 4-2 mostra a localização da concessão idealizada.
A produção no FPSO dar-se-á por meio de quatro (4) poços produtores e um (1)
poço injetor todos verticais, e produzirão por surgência natural, até o limite de water-
165
cut de 50%. A partir de então, será utilizado o método de elevação artificial gas lift
contínuo. As linhas de produção dos poços conectam-se ao turret, localizado no
FPSO. A partir do turret, existem coletores de produção (manifolds) projetados para
receber o fluxo da linha de produção dos poços.
Uma vez definidas as coordenadas dos poços produtores e injetores, a FPSO
utilizada para a Produção foi geograficamente posicionada nas coordenadas
40°32'45,646"W e 23°38'45,97"S (Coordenadas geográficas em Sirgas 2000).
A Figura 4.2-2 a seguir, apresenta a localização da unidade de produção em
relação ao continente. A escolha da locação da unidade foi feita observando a
localização do reservatório, a distribuição dos poços e pela facilidade de ancoragem
de forma a evitar falhas existentes no solo marinho. A ancoragem da FPSO será
feita por 12 (doze) linhas de ancoragem dispostas radialmente e ligadas a um turret.
Figura 4-2 - Localização da concessão (idealizada)
A previsão de produção de petróleo é de aproximadamente 4.000 m³ por dia. O
gás produzido será consumido internamente nos diversos equipamentos da unidade,
a exemplo das turbo máquinas e caldeiras para geração de energia. Ressalta-se que
166
a unidade de produção será equipada com um flare que deverá ser utilizado em
casos de necessidade operacional ou emergência.
A unidade que desenvolverá a produção comercial terá capacidade de
processamento de 30 mil bpd de óleo, 30 mil bpd de líquido e compressão de gás de
1 milhão de m3/d. A Unidade é dotada de Sistema de Tratamento de Água Produzida
e Unidade de Remoção de Sulfato compatíveis com seu funcionamento.
A estocagem de petróleo no FPSO é realizada em 14 tanques, sendo 4 centrais
e 10 laterais, com uma capacidade total de armazenamento de 800.000 barris.Os
tanques são mantidos pressurizados com gás inerte e existe um sistema para
monitoramento quanto do teor de oxigênio nestes, visando evitar a existência de
atmosfera explosiva.
O óleo produzido e armazenado no FPSO será transferido para navios tanque,
denominados “navios aliviadores” em operações de offload. Para realizar essa
operação, os navios aliviadores atracam à popa do FPSO e recebem óleo através de
um mangote flexível de 20 polegadas de diâmetro, cerca de 300 m de comprimento,
permanecendo a uma distância segura. Toda a operação é planejada para evitar
acidentes, desta forma existe em uma das extremidades o acoplamento de um
desengate rápido, visando permitir uma rápida liberação em caso de necessidade.
Além disso, o mangote possui em suas extremidades válvulas que só permitem o
fluxo depois que a conexão aos flanges dos navios foi corretamente realizada.
O mangote utilizado no offload é lavado no FPSO antes de ser recolhido através
de um carretel localizado na popa. A água de lavagem do mangote é encaminhada
juntamente com o óleo.
A periodicidade da transferência de óleo do FPSO para os navios aliviadores
deverá ser semanal é tempo máximo previsto para a operação é de 12h. Após a
transferência o aliviador transporta o óleo para os terminais de recebimento de terra.
Para a fase inicial de instalação do empreendimento, as operações de
lançamento dos equipamentos e instalações e para o provisionamento da Unidade
durante a fase de operação serão utilizadas de embarcações específicas adequadas
a cada tipo de tarefa.
O óleo diesel necessário para operação de equipamentos a bordo da UM é
transportado por embarcações de apoio, é recebido no FPSO por bombeamento
167
através de mangotes. O diesel recebido é estocado em quatro tanques exclusivos
para essa finalidade, que somam 4.000 m³ de capacidade de armazenamento. Dois
destes tanques ficam localizados a bombordo (BB) e dois a boreste (BE). O óleo
estocado é transferido para consumo por tubos e bombas, de forma a evitar o
contato humano.
As cargas transportadas pelas embarcações de suprimento e apoio chegam a
bordo por dois guindastes principais, localizados um em cada bordo do FPSO. As
embarcações também são responsáveis pelo transporte e fornecimento de toda a
água de consumo humano.
Ao final da produção, prevista para 30 anos, é prevista descontinuação da
produção com a desativação total do empreendimento. Para isso, os poços serão
abandonados (devidamente tamponados), a FPSO será removida assim como as
linhas, umbilicais, amarras, cabos do sistema de ancoragem e outros equipamentos
submarinos, após a lavagem ou inertização de todo sistema.
4.3 Aplicação do modelo
4.3.1 Formulação Geral: Escopo, Aplicação, Requisitos Gerais e Definições iniciais para o Sistema de Gestão de Emergência
A política de Gestão de Emergência da organização baseia-se em três diretrizes:
a) Identificar todos os riscos gerados por suas atividades e atuar para
reduzi-los e controlá-los continuamente;
b) Estruturar e manter uma capacidade de resposta compatível com os
riscos identificados e suas consequências; e
c) Na ocorrência de acidentes, atuar para mitigar os danos gerados,
promover a recuperação das áreas afetadas e dar continuidade as
atividades da organização atendendo às necessidades dos clientes e
respeitando sempre a regulamentação existente.
Com base nesta política, a organização estabeleceu os seguintes objetivos:
a) Reduzir os riscos identificados minimamente para a faixa de
aceitabilidade;
168
b) Estabelecer e certificar-se da execução das ações de acordo com os
procedimentos de segurança elaborados para mitigação dos riscos
identificados;
c) Realizar ações para reduzir os impactos previstos na comunidade e
acelerar sua recuperação, incluindo planos de resposta a emergência;
d) Realizar reuniões com a equipe para comunicar os riscos existentes;
e) Manter contato constante com as comunidades potencialmente afetadas e
as autoridades, informando-os dos riscos existentes e suas
consequências assim como das ações previstas para mitigá-los;
f) Identificar, adquirir e manter equipamentos para resposta a emergências
em quantidade e qualidade adequada para os cenários apontados;
g) Manter equipes de resposta treinadas de acordo com os cenários
identificados;
h) Registrar e comunicar as autoridades competentes os acidentes ocorridos
em suas instalações;
i) Avaliar a atuação das equipes envolvidas nas respostas a emergências e
na recuperação;
j) Realizar a análise e investigação dos acidentes ocorridos na organização;
k) Realizar simulados de resposta a emergência e avaliá-los;
l) Realizar auditorias internas e externas no SGE; e
m) Implementar as ações para melhoria apontadas pelas atuações em
emergências, nas auditorias internas e na análise e investigação de
acidentes.
Os objetivos supracitados representam a fase inicial em que se encontra o
Sistema de Gestão de Emergência da empresa e devem ser revistos antes do início
das operações. O quadro 4-3 abaixo apresenta um resumo dos indicadores e as
metas associadas a cada objetivo.
169
Quadro 4-3 - Resumo dos indicadores e as metas associadas a cada objetivo
Objetivo Indicador Meta Reduzir os riscos identificados minimamente para a faixa de aceitabilidade
Taxa de Redução dos Riscos (TRR): Avaliação dos riscos na Análise e Gerenciamento dos Riscos comparado com o critério de aceitabilidade do risco
Ao menos 80% dos riscos classificados como aceitáveis por ações estruturais. Máximo de 15% mitigados pelo estabelecimento de procedimentos e por medidas que reduzam suas consequências
Acompanhar a execução das medidas de mitigação estabelecidas
Taxa de execução das ações de mitigação (TEAM): média geral dos indicadores individuais das ações
TEAM superior a 80%
Estabelecer e certificar-se da execução das ações de acordo com os procedimentos de segurança elaborados para mitigação dos riscos identificados
Taxa de Cumprimento de Procedimentos de Segurança (TCPS): observado em auditorias e investigações de acidentes
Menos de 10% dos acidentes gerados por procedimentos inadequados e TCPS superior à 75%
Realizar ações para reduzir os impactos previstos na comunidade e acelerar sua recuperação
Impactos Previstos x Ocorridos Desvio de 15% entre o previsto e o efetivamente ocorrido.
Realizar reuniões com a equipe para comunicar os riscos existentes
Reuniões de Comunicação dos Riscos Interna (RCRI)
Realização de 1 RCRI por mês
Manter contato constante com as comunidades potencialmente afetadas e as autoridades, informando-os dos riscos existentes e suas consequências assim como das ações previstas para mitigá-los
Reuniões de Comunicação dos Riscos à Comunidade (RCRC) Reuniões de Comunicação dos Riscos às Autoridades (RCRA)
Realização de ao menos 4 RCRC e 2 RCRA ao ano
Identificar, adquirir e manter equipamentos para resposta a emergências em quantidade e qualidade e características adequada para os cenários apontados
A aquisição de recursos (AQREC) em função da identificação será dividida em 2 etapas: recursos mínimos (atendimento legal) e recursos ideais (atendimento ao estado da arte). A manutenção e a percepção de adequação (MPA) deve ser verificada em auditorias, simulados e atuações em emergências.
Aquisição de Recursos Mínimos: ao menos 50% até finalização do Plano de Emergência e 100% até o inicio das atividades. Aquisição de Recursos Ideais: ao menos 25% antes do início das atividades e 25% a cada ano seguinte. Durante a utilização dos equipamentos os 90% deles devem funcionar adequadamente, sem problemas ligados a rotina de manutenção.
Manter equipes de resposta treinadas de acordo com os cenários identificados
Realização dos Treinamentos Previstos (RelTrei) Reciclagem dos Treinamentos Previstos (RecTrei)
RelTrei: 100% da equipe treinada antes da operação RecTrei: realizar ao menos 80% antes do vencimento
Registrar e comunicar as autoridades competentes os acidentes ocorridos em suas instalações
Registro de Acidentes (RegAc) Comunicação de Acidentes (ComAc)
RegAc e ComAc: registrar e informar 100% dos acidentes ocorridos, sendo ao menos 80% destes com todas as informações requisitadas pelo RegAc
Continua
170
Quadro 4-3 - Resumo dos indicadores e as metas associadas a cada objetivo (conclusão)
Objetivo Indicador Meta Avaliar a atuação das equipes envolvidas nas respostas a emergências e na recuperação
Atendimento aos Tempos de Resposta (ATResp) e de Recuperação (ATRec): Previsto x Realizado Qualidade das Ações de Resposta (QAR): Previsto x Realizado Contribuição das Ações de Resposta para Recuperação (CARR): Tempo de recuperação Previsto x Tempo necessário para recuperação
ATResp e ATRec: 80% das ações realizadas dentro do tempo previsto QAR: 80% das ações realizadas com os resultados esperados CARR: máximo desvio aceito de uma meia vida
Realizar a análise e investigação dos acidentes ocorridos na organização
Índice de Realização de analises de acidentes (IRAA): Número de Acidentes x Número de Análises
IRAA: todos os acidentes devem ser investigados, ao menos internamente
Realizar simulados de resposta a emergência e avaliá-los
Índice de Realização de Simulados (IRS): Previstos x Realizados
IRS: realizar ao menos três simulados
Realizar auditorias internas e externas no SGE
Índice de Realização de Auditorias Internas (IRAI): Previstas x realizadas Índice de Realização de Auditorias externas (IRAE): Previstas x realizadas
IRAI: realizar ao menos três auditorias internas IRAE: realizar ao menos uma externa
Implementar as ações para melhoria apontadas pelas atuações em emergências, nas auditorias internas e na análise e investigação de acidentes
Índice de implementação de oportunidades para melhoria (IImOM): Oportunidades Apontadas x Implementadas Índice de efetividade das ações de melhoria (IEAM): Ações implementadas x avaliadas como eficazes
IImOM: ao menos 75% das ações implementadas IEAM: ao menos 75% das ações efetivas
Os indicadores estabelecidos refletem a fase inicial do Sistema de Gestão de
Emergência e devem ser verificados anualmente, até que a atividade seja iniciada e
os indicadores revistos. A organização considera o atendimento às metas
estabelecidas como um dos critérios para a promoção dos funcionários ou mesmo a
distribuição de bônus anuais.
A responsabilidade por implementar o Sistema de Gestão de Emergência é
atribuída à Gerência de Qualidade, Segurança, Saúde, Meio Ambiente e
Licenciamento, na figura de seu Gerente. A Diretoria realizará um acompanhamento
trimestral no primeiro ano e semestral a partir do segundo ano através de auditorias
internas, da verificação do andamento dos planos de ação e também do
acompanhamento dos indicadores.
171
Os recursos humanos e materiais necessários a implementação do Sistema de
Gestão de Emergência serão providos da seguinte forma:
a) Todos os cargos associados a implementação e manutenção do Sistema
de Gestão de Emergência serão compostos por equipe própria;
b) Recursos humanos para resposta: os cargos de coordenação das ações
de resposta que possuam caráter decisório serão compostos por equipe
própria (estima-se de 10 à 20% do contingente necessário), as equipes de
operação e manutenção serão terceirizadas; e
c) Recursos materiais para resposta e recuperação: equipamentos com vida
útil acima de 5 anos serão adquiridos, os demais alocados nos contratos
de prestação de serviço.
Os recursos humanos serão capacitados de acordo com as diretrizes apontadas
na Etapa de Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade, sem
qualquer distinção entre mão-de-obra própria ou contratada. A capacitação será
monitorada através dos indicadores RelTre e RecTre, conforme apontado
anteriormente.
Os custos relacionados a implementação e manutenção do Sistema de Gestão
de Emergência serão contabilizados juntamente com os custos de produção,
fazendo parte do orçamento anual da organização.
A organização zela pelo envolvimento da alta administração que defende a
necessidade de uma política de comunicação transparente (interna e externa). Para
tanto planeja, realiza e acompanha reuniões periódicas para comunicação dos riscos
a força de trabalho, comunidade e órgãos púbicos (indicadores RCR, RCRC e
RCRA). Além disso compromete-se a reportar qualquer acidente ocorrido em suas
instalações ou decorrentes de suas atividades e obter informações além das
requeridas pelos instrumentos legais para aprimorar seu sistema de gestão. Para
que a diretoria acompanhe essas ações existem os indicadores RegAc e ComAc.
Para que todas as ações e procedimentos sejam registrados a organização
desenvolveu um banco de dados próprio e um sistema de classificação da
informação, de forma a garantir acesso da força de trabalho as informações
necessárias para a execução de sua atividade. Neste sistema ficam também
172
registrados os resultados dos indicadores de desempenho do Sistema de Gestão de
Emergência.
Os acordos firmados com seu cliente definem que a organização é responsável
por manter a segurança das operações em suas instalações, evitando acidente e
mitigando suas consequências.
4.3.2 Fase de Planejamento e Preparação
4.3.2.1 Identificação de Perigos e Análise dos Riscos e de Vulnerabilidade
Os objetivos identificação dos perigos, análise de riscos e de vulnerabilidade
foram definidos em consonância com os do Sistema de Gestão de Emergência da
organização, conforme abaixo:
Quadro 4.3.2.1-1 – Objetivos da identificação dos perigos, análise de riscos e de vulnerabilidade
Levantar todos os perigos existentes nas instalações, atividades e produtos da organização, analisar os riscos considerando informações da organização e de empresas que realizam atividades similares e identificar os ecossistemas e comunidades afetadas, classificando-os segundo sua vulnerabilidade.
A identificação dos perigos deve considerar a abordagem “all risk”, ou seja,
buscar apontar todos os riscos existentes, conforme os objetivos desta etapa. O
levantamento dos riscos deve ser realizado em duas etapas:
a) Levantamento geral: realizado por uma equipe coordenada por
representante da Coordenação de Segurança. A equipe deve incluir, ao
menos representantes das Coordenações de Saúde, de Meio Ambiente e
Licenciamento, de Operação, de Manutenção, de Logística e um
representante da Instalação. Esse levantamento deve contemplar, pelo
menos, uma visita a instalação; e
b) Levantamento de Informações de Percepção de Risco da Equipe:
realizado pela Coordenação de Segurança, contemplando entrevistas e
formulários utilizando metodologia reconhecida e grupo amostral
adequado, para levantar informações junto a força de trabalho da
instalação em análise.
O resultado final deve ser consolidado pela Gerência de Qualidade, Segurança,
Saúde, Meio Ambiente e Licenciamento e participado às demais gerências.
173
Qualquer necessidade ou proposta de modificação estrutural na configuração
original da instalação deve ser informada à todas as gerências para anuência e
autorização, devidamente acompanhada de uma análise prévia, realizada pelo
responsável pela instalação, das possíveis consequências de sua realização. Caso
as gerências considerem suficiente deverão dar anuência para a realização da
modificação, caso contrário deve ser realizada nova análise de identificação de
perigos antes de sua implementação.
Como o exemplo considera somente cenários de vazamentos de óleo o quadro
abaixo apresenta somente os perigos que geram tal situação.
Quadro 4-4 - Perigos que geram vazamentos de óleo para o exemplo em tela
Perigo Consequência
Falha de vedação na cabeça do poço Vazamento de óleo
Descontrole do poço Vazamento de óleo
Rompimento das linhas de produção Vazamento de óleo
Rompimento do Riser Vazamento de óleo
Furo nas linhas de processo Vazamento de óleo
Ruptura nas linhas de processo Vazamento de óleo
Furo nos vasos de processo Vazamento de óleo
Ruptura nos vasos de processo Vazamento de óleo
Falha nas bombas de transferência entre os vasos da FPSO Vazamento de óleo
Furo na linha do tratador eletrostático Vazamento de óleo
Ruptura da linha do tratador eletrostático Vazamento de óleo
Furo na linha dos trocadores de calor Vazamento de óleo
Ruptura da linha dos trocadores de calor Vazamento de óleo
Furo nas linhas de drenos dos equipamentos e vasos Vazamento de resíduo oleoso
Ruptura das linhas de drenos dos equipamentos e vasos Vazamento de resíduo oleoso
Furo no vaso de drenagem Vazamento de resíduo oleoso
Falha nas Bombas de drenagem Vazamento de resíduo oleoso
Falha em válvulas, juntas e conexões na bomba de drenagem Vazamento de resíduo oleoso
Ruptura nas linhas de processo Vazamento de resíduo oleoso
Furo nos tanques de armazenagem de óleo da FPSO Vazamento de óleo
Ruptura nos tanques de armazenagem de óleo da FPSO Vazamento de óleo
Falha em válvulas, juntas e conexões entre as bombas e mangotes de transferência entre os tanques de armazenagem da FPSO Vazamento de óleo
Falha nas bombas de transferência entre os tanques de armazenagem da FPSO Vazamento de óleo
Furo nos tanques de armazenagem de óleo diesel Vazamento de diesel
Ruptura nos tanques de armazenagem de óleo diesel Vazamento de diesel Continua
174
Quadro 4-4 - Perigos que geram vazamentos de óleo para o exemplo em tela (conclusão)
Perigo Consequência
Furo em mangote de transferência de diesel da embarcação de apoio para a FPSO Vazamento de óleo diesel
Ruptura no mangote de transferência de diesel da embarcação de apoio para a FPSO Vazamento de óleo diesel
Falha nas bombas de transferência de diesel da embarcação de apoio para a FPSO Vazamento de óleo
Afundamento do FPSO Vazamento de óleo
Furo no mangote de transferência em offloading da FPSO para o Navio Aliviador Vazamento de óleo
Ruptura no mangote de transferência em offloading da FPSO para o Navio Aliviador Vazamento de óleo
Falha nas conexões e flange das bombas de transferência de offload da FPSO para o Navio Aliviador Vazamento de óleo
Furo nos tanques da embarcação de apoio Vazamento de óleo diesel
Com os resultados da identificação dos perigos em mãos, o responsável pela
instalação, com apoio da Coordenação de Segurança inicia a análise de riscos. Para
subsidiar a análise de risco a organização conta com acesso aos bancos de dados
com o histórico de acidente de atividades de produção e perfuração offshore. Por ser
a primeira atividade da organização e estar em fase de planejamento ela não possui
um histórico de acidentes, mas a organização mantém um banco de dados
preparado para cadastrar essas informações de acordo com sua política de Gestão
de Emergência.
O procedimento para elaboração da análise de riscos da organização baseia-se
nas normas ISO 31000:2009 e ISO 17776:2000. As metodologias, descritas
especialmente na norma ISO 17776:2000 são utilizadas de acordo com a
necessidade identificada pelo grupo encarregado das análises e validadas de acordo
com o processo descrito anteriormente. Os estudos de avaliação de riscos com
enfoque nos danos ao ambiente, às pessoas e às instalações são realizados durante
as diversas fases do ciclo de vida do empreendimento, utilizando-se técnicas de
avaliação de riscos indicadas nestas normas.
Ainda segundo esse procedimento, na etapa de análise qualitativa dos riscos a
organização baseia-se em uma matriz para avaliar se os riscos apontados são
aceitáveis, considerando dois parâmetros: frequência e severidade.
As informações da frequência esperada de ocorrência, obtidas nos bancos de
dados supracitados, classificam-se conforme apresentado no quadro 4-5.
175
Quadro 4-5 - Categoria de Frequências
Categoria Denominação Descrição
A Extremamente Improvável
Situação possível porém extremamente improvável na vida útil do empreendimento. Para esses casos não existem registros históricos.
B Improvável Não esperado ocorrer durante a vida útil do empreendimento. As referências históricas apontam casos pontuais.
C Pouco provável Esperado que ocorra até uma vez durante a vida útil.
D Provável Os dados históricos mostram que tente a ocorrer mais de uma vez durante a vida útil.
E Frequente Deve ocorrer algumas vezes durante a vida útil.
A severidade é a medição da expectativa e mensuração do dano gerado pelo
evento. O Quadro abaixo apresenta o critério para avaliação qualitativa utilizada pela
organização.
Quadro 4-6 - Categorias de Severidade
Categoria Denominação Descrição/Características
I Desprezível
Materiais e equipamentos: poucos danos aos equipamentos, sem comprometer a produção; Pessoas: sem previsão de afetar pessoas; e Meio ambiente: vazamento restrito a UM, sem afetar o mar.
II Marginal
Materiais e equipamentos: danos leves aos equipamentos ou severos à equipamentos de rápida substituição, sem comprometer a produção; Pessoas: danos pequenos às pessoas, lesões leves; e Meio ambiente: vazamento que ultrapasse o limite da UM, porém com volumes inferiores à 8m³.
III Crítica
Materiais e equipamentos: danos severos a equipamentos que necessitem de substituição comprometam a produção por até três dias; Pessoas: lesões significativas às pessoas, porém sem causar risco de morte; e Meio ambiente: vazamento que ultrapasse o limite da UM, com volumes acima de 8m³ porém que não gerem toque na costa.
IV Catastrófica
Materiais e equipamentos: danos severos a equipamentos que necessitem de substituição comprometam a produção por mais do que três dias; Pessoas: lesões significativas às pessoas com risco de morte; e Meio ambiente: vazamento que ultrapasse o limite da UM, com volumes acima de 8m³ que gerem toque na costa.
A combinação destes critérios gera uma matriz, que representa uma avaliação
quantitativa dos riscos avaliados. Os critérios para aceitabilidade dos riscos são
apresentados na matriz que classifica os riscos em: Não Tolerável (NT), Moderado
(M) e Tolerável (T).
176
Quadro 4-7 - Matriz para avaliação quantitativa dos riscos
Frequência
A B C D E
Extremamente Improvável Improvável Pouco provável Provável Frequente
Seve
ridad
e IV Catastrófica M M NT NT NT
III Crítica T M M NT NT
II Marginal T T M M M
I Desprezível T T T T M
Os riscos avaliados como não toleráveis, conforme a política de Gestão de
Riscos da Organização, devem ser tratados. Para esses casos o procedimento para
realização de análise de riscos recomenda que seja feita uma análise quantitativa
dos riscos.
O Quadro abaixo apresenta os cenários que podem resultar em vazamento de
óleo para o mar identificados a partir dos perigos anteriormente listados e a
avaliação qualitativa dos riscos gerados.
Quadro 4-8 - Cenários que podem resultar em vazamento de óleo para o mar
Perigo Causa Volume Estimado
Risco Original
F S R
1. Furo em mangote de transferência de diesel da embarcação de apoio para a FPSO
Furo no mangote de transferência de óleo diesel; Corrosão; Falha de material; Choque mecânico
< 7 m³ D I T
2. Ruptura no mangote de transferência de diesel da embarcação de apoio para a FPSO
Furo no mangote de transferência de óleo diesel; Desconexão do mangote de transferência; Falha de material; Erro operacional; Condições meteo-oceanográficas adversas
< 10 m³ C III M
3. Falha nas bombas de transferência de diesel da embarcação de apoio para a FPSO
Falha no selo e nas gaxetas das bombas < 7 m³ C II M
4. Furo no mangote de transferência em offloading
Furo na linha do mangote flutuante de transferência Falha de Material; Choque mecânico
< 60 m³ D III NT
5. Falha de vedação na cabeça do poço
Erro de montagem e/ou instalação de equipamentos Desgaste do material Choque mecânico
184,8 m³ B III M
6. Rompimento das linhas de produção
Choque mecânico Falha no sistema de ancoragem da unidade Condições meteo-oceanográficas adversas
184,8 m³ C III M
7. Rompimento do Riser
Choque mecânico Falha no sistema de ancoragem da unidade Condições meteo-oceanográficas adversas Falha de material;
184,8 m³ B III M
Continua
177
Quadro 4-8 - Cenários que podem resultar em vazamento de óleo para o mar (conclusão)
Perigo Causa Volume Estimado
Risco Original
F S R
8. Ruptura no mangote de transferência em offloading
Ruptura do mangote de transferência; Choque mecânico; Desconexão do mangote de transferência; Erro operacional durante a transferência de óleo; Condições meteo-oceanográficas adversas
370 m³ C IV NT
9. Furo nos tanques da embarcação de apoio
Colisão entre a embarcação de apoio com a FPSO devido à: - Erro Operacional de navegação; - Condições meteo-oceanográficas adversas
450 m³ B IV M
10. Furo nos tanques de armazenagem de óleo da FPSO
Falha no sistema de inertização Falha de material; Choque mecânico
5.542 m³ B III M
11. Ruptura nos tanques de armazenagem de óleo da FPSO
Furo nos tanques de armazenagem de óleo; Falha no sistema de inertização Corrosão; Falha de material; Choque mecânico
5.542 m³ B IV M
12. Afundamento do FPSO
Erro Operacional de navegação de terceiros Colisão entre a unidade FPSO e o navio aliviador ou outra embarcação Erro operacional nas manobras de lastreamento
63.595 m³ B IV M
13. Descontrole do poço Choque mecânico Falha no sistema de ancoragem da unidade Falha no sistema de segurança do poço
120.000 m³ B IV M
Na primeira avaliação, dois cenários ficaram classificados como não toleráveis (4
e 8). A realização da análise de vulnerabilidade pode alterar essa classificação
inicial. O responsável pela instalação encaminha o resultado inicial da análise
qualitativa de riscos para a Coordenação de Segurança, responsável pelo controle
de qualidade do documento.
Com os cenários acidentais como subsídio, a Coordenação de Licenciamento e
Meio ambiente inicia a análise de vulnerabilidade.
O padrão da organização para realização de análise de vulnerabilidade à
vazamentos de óleo (tipologia escolhida para o exemplo) exige que sejam utilizados
modelos matemáticos para a previsão de comportamento da pluma de óleo. A
exigência legal é que sejam simulados cenários de vazamentos de 8, 200 e o pior
caso (120.000 m³), para as situações típicas de inverno e verão. Entretanto, para
atendimento aos critérios de severidade da organização volumes intermediários
devem ser contemplados. O quadro abaixo apresenta os valores de referência
utilizados e que cenários eles representam.
178
Quadro 4-9 - Valores de referência para os cenários.
Cenário Volume Estimado
Volume Modelado
Vazamento de óleo diesel no mangote de transferência devido a furo < 7 m³
8 m³ Vazamento de óleo diesel no mangote de transferência devido a ruptura <10 m³
Vazamento de óleo através das bombas de transferência devido a falha no selo e nas gaxetas
< 7 m³
Vazamento de óleo/ gás na cabeça do poço devido a erro de montagem, desgaste do material, choque mecânico
184,8 m³
200 m³ Vazamento de óleo/gás nas linhas de produção devido a rompimento das linhas 184,8 m³
Vazamento de óleo/gás pelo riser devido a ruptura da linha de produção 184,8 m³
Vazamento no mangote de transferência nas operações de offloading devido a furo
< 60 m³
Vazamento no mangote de transferência nas operações de offloading devido a ruptura ou falha nas conexões e flange
370 m³ 450 m³
Vazamento de diesel nos tanques da embarcação de apoio devido a colisão 450 m³
Vazamento de óleo nos tanques de armazenagem de óleo devido a furo 5.542 m³ 6000 m³
Vazamento de óleo nos tanques de armazenagem de óleo devido à ruptura 5.542 m³
Vazamento de óleo devido a afundamento do FPSO 63.595 m³ 70.000 m³
Vazamento de óleo/gás na cabeça do poço devido a descontrole da produção 120.000 m³ 120.000 m³
Os resultados das modelagens apresentam tanto as probabilidades de
deslocamento da mancha como o tempo previsto para chegar a determinado local.
Para dar continuidade ao exemplo de aplicação do modelo do Sistema de Gestão de
Emergência, foram assumidos os resultados para a modelagem conforme o quadro
abaixo.
Quadro 4-10 - Resultados assumidos para a modelagem
Volume modelado Área atingida Probabilidade para toque na costa
8 m³ Imediações da plataforma (cerca de 5 Km) NA
200 m³ Mar a sudoeste da FPSO (cerca de 160 Km) NA
450 m³ Litoral, Municípios de Ubatuba e São Sebastião Até 40%
6000 m³ Litoral, Municípios de Ubatuba, São Sebastião,Santos, São Vicente, Praia Grande e Itanhaem
Até 40%
70.000 m³ Litoral, Estado de São Paulo Até 80%
120.000 m³ Litoral, Estados de São Paulo, Paraná e Santa Catarina Até 100%
O procedimento para realização da análise de vulnerabilidade também exige que
sejam feitos levantamentos sócio-econômicos na região de toque, por intermédio de
uma empresa especializada contratada para esse fim. O levantamento tem como
objetivos principais identificar as atividades que podem ser impactadas por um
eventual vazamento de óleo, mapear e cadastrar as pessoas diretamente envolvidas
179
com essas atividades e buscar uma valoração destas. O levantamento é realizado
na fase de licenciamento do projeto e atualizado a cada dois anos.
Adicionalmente a avaliação socioeconômica é feita uma análise de
vulnerabilidade ambiental, segundo critérios estabelecidos pelo IBAMA, de acordo
com as características do empreendimento. O resultado final aponta as regiões da
costa mais vulneráveis que devem ser priorizadas em caso de previsão de chegada
de óleo na região costeira.
Os resultados da análise de vulnerabilidade e da análise de riscos são
analisados conjuntamente pelas coordenações de Segurança e de Meio Ambiente e
Licenciamento.
No Exemplo em questão, os resultados iniciais da modelagem o cenário de
vazamento de óleo nos tanques de armazenagem de óleo devido a furo (cenário 10)
passaram de uma classificação inicial de severidade de Crítica (III) para Catastrófica
(IV), por apresentar toque na costa. A classificação do risco deste cenário,
entretanto permaneceu como moderado por sua frequência ser improvável (B).
Essa avaliação inicial é levada para ciência das Gerências de Qualidade,
Segurança, Saúde, Meio Ambiente e Licenciamento e de Operação, Manutenção e
Logística para que a etapa de gerenciamento dos riscos seja autorizada.
4.3.2.2 Gerenciamento dos Riscos
A organização estabeleceu uma política para gestão de riscos que visa
direcionar os esforço e investimento para as ações de mitigação dos riscos e não
para a minimização de suas consequências.
As medidas mitigadoras são traçadas a partir da análise qualitativa e quantitativa
de riscos. Seguindo a política de Gerenciamento de riscos da organização, cada um
dos cenários é analisado, independente de sua classificação de risco, na busca de
medidas que possam reduzir a frequência de ocorrência ou as consequências,
atuando diretamente nas causas ou nos efeitos. A Coordenação de Segurança é a
responsável por essa etapa, devendo envolver obrigatoriamente a Coordenação de
Operação e o Responsável pela Instalação. O Responsável pela Instalação por sua
vez tem a atribuição de indicar a necessidade de colaboração de outros funcionários
da FPSO.
180
O quadro abaixo aponta as medidas mitigadoras identificadas para posterior
aplicação aos cenários apontados na análise de riscos.
Quadro 4-11 - Medidas mitigadoras identificadas
Tipo Medida Mitigadora
A Prever, elaborar e executar os programas de manutenção dos equipamentos e linhas (proteção primária) e também para os sistemas de segurança – válvulas, sensores, alarmes, câmeras de vigilância (proteção secundária).
B Cumprir os procedimentos de registro e investigação das causas do acidente.
C Trabalhar somente com equipamentos certificados e definir a necessidade de realização de inspeção visual dos equipamentos prévia e posterior a realização de operações de transferências.
D Prever, elaborar e executar para inspeção, teste hidrostático e de estanqueidade.
E Prever parâmetros limites de condições meteo-oceanográficas para operações que envolvam a aproximação de embarcações de suprimento.
F Exigir que as operações de transferência sejam acompanhadas por monitoramento visual.
G Instalar sistemas de monitoramento remoto da produção e prever redundância de sensores.
H Operar com os tanques de armazenamento de óleo e de diesel respeitando o limite de 75% de sua capacidade total para permitir a transferência de conteúdo entre eles em caso de sinistro.
I Prever, elaborar e executar programa de treinamento e Capacitação dos funcionários nas manobras operacionais.
J Atender aos procedimentos de segurança para transferências de produtos entre embarcações.
K Executar os programas de manutenção dos sistemas de segurança (válvulas de automáticas, sensores de nível, alarmes de nível e segurança).
As medidas mitigadoras listadas no quadro acima foram estabelecidas pela
organização, baseada em sua política de Gestão de Riscos e de Emergência, uma
vez que todos os requisitos legais já foram satisfeitos. A relação destas medidas
com os cenários é apresentada no quadro abaixo.
Quadro 4-12 - Medidas mitigadoras aplicadas de acordo com os cenários
Cenários Medidas Mitigadoras
A B C D E F G H I J K
1. Vazamento de óleo diesel no mangote de transferência da embarcação de apoio para a FPSO por furo X X X X X
2. Vazamento de óleo diesel no mangote de transferência da embarcação de apoio para a FPSO por ruptura X X X X X
3. Vazamento de óleo através das bombas de transferência devido a falha no selo e nas gaxetas X X X X X
4. Vazamento no mangote de transferência nas operações de offloading devido a furo X X X X X X X
5. Vazamento de óleo/ gás na cabeça do poço devido a erro de montagem, desgaste do material, choque mecânico X X X X
6. Vazamento de óleo/gás nas linhas de produção devido a rompimento das linhas X X X X
Continua
181
Quadro 4-12 - Medidas mitigadoras aplicadas de acordo com os cenários (conclusão)
Cenários Medidas Mitigadoras
A B C D E F G H I J K
7. Vazamento de óleo/gás pelo riser devido a ruptura da linha de produção X X X X X
8. Vazamento no mangote de transferência nas operações de offloading devido a ruptura ou falha nas conexões e flange X X X X X X X
9. Vazamento de óleo diesel nos tanques da embarcação de apoio devido à colisão X X X X X
10. Vazamento de óleo nos tanques de armazenagem da FPSO devido a furo X X X X X
11. Vazamento de óleo nos tanques de armazenagem de óleo da FPSO devido à ruptura X X X X X
12. Vazamento de óleo devido a afundamento do FPSO X X X X X
13. Vazamento de óleo/gás na cabeça do poço devido a descontrole da produção X X X X
Com a aplicação das medidas mitigadoras, a análise de risco qualitativa sofre
alterações, conforme demonstrado abaixo.
Quadro 4-13 - Reavaliação da Analise de Risco após as medidas mitigadoras
Causa Volume Estimado
Risco Original Risco Residual Volume esperado
final F S R F S R
1. Vazamento de óleo diesel no mangote de transferência da embarcação de apoio para a FPSO por furo < 7 m³ D I T D I T < 7 m³
2. Vazamento de óleo diesel no mangote de transferência da embarcação de apoio para a FPSO por ruptura < 10 m³ C III M C II M < 7 m³
3. Vazamento de óleo através das bombas de transferência devido a falha no selo e nas gaxetas < 7 m³ C II M C II M < 7 m³
4. Vazamento no mangote de transferência nas operações de offloading devido a furo < 60 m³ D III NT C III M < 60 m³
5. Vazamento de óleo/ gás na cabeça do poço devido a erro de montagem, desgaste do material, choque mecânico 184,8 m³ B III M B III M 184,8 m³
6. Vazamento de óleo/gás nas linhas de produção devido a rompimento das linhas 184,8 m³ C III M C III M 184,8 m³
7. Vazamento de óleo/gás pelo riser devido a ruptura da linha de produção 184,8 m³ B III M B III M 184,8 m³
8. Vazamento no mangote de transferência nas operações de offloading devido a ruptura ou falha nas conexões e flange 370 m³ C IV NT B III M 370 m³
9. Vazamento de óleo diesel nos tanques da embarcação de apoio devido à colisão 450 m³ B IV M B IV M 370 m³
10. Vazamento de óleo nos tanques de armazenagem da FPSO devido a furo 5.542 m³ B IV M B II T 550m³
11. Vazamento de óleo nos tanques de armazenagem de óleo da FPSO devido à ruptura 5.542 m³ B IV M B IV M 1500m³
12. Vazamento de óleo devido a afundamento do FPSO 63.595 m³ B IV M B IV M 63.595 m³
13. Vazamento de óleo/gás na cabeça do poço devido a descontrole da produção 120.000 m³ B IV M B IV M 120.000 m³
Todas as medidas mitigadoras estabelecidas são acompanhadas pela
Coordenação de Operação e in loco pelo Responsável da Instalação. A alta
182
administração acompanha o gerenciamento dos riscos na organização pelos
indicadores de TRR (estrutural e por procedimentos) e TEAM. Pelo
acompanhamento destes indicadores a organização busca antecipar de possíveis
falhas tanto na identificação como na sua implementação. Pelo procedimento de
Gestão de Riscos as medidas mitigadoras devem ser reavaliadas pela Coordenação
de Segurança a cada dois anos.
Ainda pelo procedimento de Gestão de Riscos da Organização os cenários
resultantes são passados para a Gerência de Qualidade, Segurança, Saúde, Meio
Ambiente e Licenciamento, que fica responsável por estabelecer as medidas para
planejamento para recuperação pós-desastre de áreas potencialmente afetadas.
Para isso, esta gerência aponta as medidas necessárias para mitigar as
consequências dos acidentes, por cenário. Esta abordagem considera que todas as
barreiras e medidas de segurança falharam e cabe a esta gerência estabelecer que
planos de emergência devem ser acionados. O quadro abaixo apresenta tais
medidas, neste caso, observando outras consequências dos apontados
anteriormente.
Quadro 4-14 - Medidas necessárias para mitigar as consequências dos acidentes
Tipo Medida para Mitigar os Danos
L Acionar o Kit SOPEP (Ship Oil Pollution Emergency Plan)
M Acionar o Plano de Contingência da unidade em caso de ignição do produto
N Acionar o Plano de SALVAGE em caso de perda de instabilidade da FPSO ou da embarcação de suprimento
O Acionar o Plano Para Evacuação por Helicóptero Ambulância (MEDIVAC) em caso de acidentados / enfermos
P Acionar o Plano de Resposta para Vazamento de Óleo
Uma vez que a Gerência de Qualidade, Segurança, Saúde, Meio Ambiente e
Licenciamento indicou as medidas para mitigação dos danos a Gerência de
Operação, Manutenção e Logística e a Diretoria são comunicadas da necessidade
de implementação. Os planos de resposta elaborados em função desta indicação
apontam as ações, procedimentos e condições para aplicação das técnicas
necessárias para a mitigação do dano.
Para finalização da Etapa de Gerenciamento dos Riscos, o procedimento da
organização exige que estes sejam comunicados à todos os níveis hierárquicos da
organização, aos clientes e aos órgãos externos. Essa ação também é atribuição da
183
Gerência de Qualidade, Segurança, Saúde, Meio Ambiente e Licenciamento e suas
coordenações e é monitorada pelos indicadores RCRI, RCRC e RCRA.
4.3.2.3 Avaliação da Capacidade de Resposta e Resiliência
Esta fase pode ser dividida em três momentos: na identificação da capacidade
de resposta a emergência e recuperação existentes; na definição de quais precisam
ser alcançadas para atingir os objetivos do Sistema de Gestão de Emergência e nas
ações necessárias para isso.
Como na hipótese apresentada o empreendimento encontra-se em fase de
projeto, será considerado que a organização não possui recursos e desta forma não
existe motivo para a avaliação inicial. Analogamente, a indisponibilidade de
informações para a avaliação da recuperação existente impossibilita a avaliação
deste item. Entretanto, as definições da capacidade necessária e do procedimento
para avaliação da capacidade em uma etapa subsequente são objetos deste modelo
conceitual.
O processo de avaliação da capacidade é de responsabilidade Gerência de
Qualidade, Segurança, Saúde, Meio Ambiente e Licenciamento, sendo direcionada
para suas coordenações de acordo com a tipologia a ser tratada. A avaliação da
capacidade para resposta e recuperação a vazamento de óleo é de
responsabilidade da Coordenação de Meio Ambiente e Licenciamento. O resultado
da avaliação entretanto, deve ser submetido para verificação das Coordenações de
Segurança, de Qualidade e de Operação antes da aprovação final pela Gerência.
O procedimento para avaliação da capacidade da organização recomenda a
utilização conjugada das metodologias de Análise do Planejamento e Prontidão para
Resposta (RP&RA do inglês Response Planning and Readiness Assessments) e da
UNDP (Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas do inglês United Nations
Developement Program), ambas apresentadas no Capítulo 2 deste trabalho. Por
este procedimento, as avaliações levam em consideração os cenários resultantes da
análise de risco, a legislação aplicável e os requisitos estabelecidos pela
organização para a resposta (e seus planos para desenvolvimento da capacidade)
para identificar a adequação dos recursos existentes.
184
Seguindo as diretrizes apresentadas pelo Sistema de Gestão de Emergência da
Organização, toda a avaliação é direcionada para identificar se os recursos
existentes são adequados e suficientes para:
a) Fazer com que os sistemas retornem ao seu estado original ou melhorem.
b) Promover a continuidade do negócio; e
c) Manter uma capacidade para resposta proporcional aos cenários
identificados.
Para servir de parâmetro para a avaliação da capacidade, a organização deve
definir a capacidade que precisa ser alcançada. A resposta e recuperação a
incidentes de vazamento de óleo são tratados separadamente para efeitos didáticos
para facilitar seu controle, embora todas as ações de resposta tenham influência
direta para a recuperação.
Os recursos de resposta exigidos pela legislação (Resolução CONAMA 398/08)
são o ponto de partida para a definição da capacidade de resposta a vazamentos de
óleo. Essa resolução apresenta requisitos para dimensionamento para embarcações
de resposta (vazão de recolhimento) e tempos para deslocamento destas,
entretanto, não define a necessidade de treinamentos, periodicidade de exercícios e
simulados e recursos para resposta em regiões costeiras. De forma a preencher
esses hiatos, a organização estabeleceu os seguintes requisitos para a capacidade
de resposta:
a) Necessidade de dispor de alternativa em caso de indisponibilidade dos
recursos principais (ex.: prever embarcação de recolhimento de óleo
reserva para substituição as titulares);
b) Os recursos e equipes de resposta devem ser posicionados de forma a
estarem disponíveis em tempos 15% inferiores aos estabelecidos pela
legislação. A diretoria acompanha esse requisito pelo indicador ATResp;
c) Os treinamentos estabelecidos devem ser específicos por função na
estrutura organizacional de resposta e acompanhados pela diretoria pelos
indicadores RelTrei e RecTre;
185
d) Além dos titulares e substitutos minimamente exigidos pela legislação, a
organização deve manter, minimamente, uma reserva de mão de obra
equivalente a 50% do total exigido;
e) Os recursos para resposta a região costeira devem estar disponíveis para
atuação em tempos 20% inferiores ao menor tempo previsto para toque
no local de acordo com os resultados da modelagem. O indicador ATResp
também monitora este item; e
f) A avaliação deve observar o histórico e lições aprendidas de respostas da
organização e de outras com atividades correlatas.
Para a capacidade de recuperação (e continuidade de negócio) a organização
estabeleceu os seguintes requisitos:
a) Manter os registros socioeconômicos atualizados de acordo com o
estabelecido na etapa de análise de vulnerabilidade;
b) Manter estoque de material considerado crítico para a reposição e
continuidade da operação;
c) Prever alternativas para continuidade da produção em função dos
cenários;
d) Manter programas de comunicação e relacionamento com as
comunidades (monitorados pelo indicador RCRC);
e) A avaliação deve considerar as revisões feitas na análise; e
f) A avaliação deve observar o histórico e lições aprendidas de respostas da
organização e de outras com atividades correlatas
Com a comparação entre os recursos existentes e necessários (ainda segundo o
procedimento de avaliação da capacidade) é traçado o Plano para o
Desenvolvimento da Capacidade, onde constam as ações necessárias para atingir a
capacidade necessária. A elaboração deste plano para vazamentos de óleo é de
responsabilidade da Coordenação de Meio Ambiente e Licenciamento. As ações
para sua execução são distribuídas entre as Coordenações e Gerências. Tanto a
aquisição de recursos (AQREC) como a manutenção e a percepção da adequação
(MPA) são acompanhados pela alta administração.
186
4.3.2.4 Planejamento de Atuação e Desenvolvimento da Capacidade
Para colocar em prática as ações de aquisição e contratação previstas no Plano
para o Desenvolvimento da Capacidade a organização conta com os recursos
financeiros disponibilizados no orçamento anual da organização, conforme descrito
anteriormente. Nesta etapa, todo o esforço da organização é direcionado para
obtenção da capacidade necessária, identificada nas etapas e fases anteriores.
O Setor Financeiro detém os procedimentos para a execução da compra e da
contratação de serviços e as Coordenações solicitantes são responsáveis pela
especificação técnica (de acordo com as responsabilidades atribuídas pelo Plano
para o Desenvolvimento da Capacidade). A diretoria exige uma comprovação de
necessidade e adequação para a contratação/compra. Para isso, a
Gerência/Coordenação requisitante deve demonstrar que o solicitado atende às
necessidades de resposta da organização. Ao comprar um equipamento, por
exemplo, deve demonstrar que este é adequado para a operação com o tipo de óleo
produzido ou as condições meteo-oceanográficas da região.
A organização reporta, voluntariamente, aos órgãos fiscalizadores e as
comunidades o andamento das ações previstas no Plano para o Desenvolvimento
da Capacidade em suas reuniões para a Comunicação dos Riscos. A realização e
resultados destas reuniões são acompanhados pela diretoria através dos
indicadores RCRC e RCRA.
A política de Gestão de Emergência da organização exige que sejam elaborados
planos de resposta a emergência para todas as tipologias identificadas nas análises
de risco, independente da existência de exigência legal.
Para incidentes de vazamento de óleo, a legislação nacional é bem completa e
desenvolvida. Além de exigir sua elaboração, pela Lei 9966 de 28 de abril de 2000,
tem seu conteúdo e exigências mínimas descrito pela Resolução CONAMA 398 de
11 de Julho de 2008. O padrão da organização para a elaboração de Planos de
Emergência Individuais – nomenclatura da legislação nacional para planos de
resposta a incidentes de vazamento de óleo – considera todas as exigências
mínimas desta resolução e acrescenta as seguintes:
a) Elaborados com o intuído de minimizar os impactos e acelerar e promover
a recuperação (indicadores QAR e CARR);
187
b) Prever medidas e formas de compensação para os direta e indiretamente
afetados também devem ser estudados e previstos;
c) Considerar as capacidades exigidas pela organização para as funções da
EOR (indicadores RelTrei e RecTrei);
d) Exigência de realização de 3 simulados antes do início das atividades e
após o início uma frequência de 4 simulados anuais (indicador IRS);
e) Realização de auditorias nos planos de emergência com frequência
anual; e
f) Periodicidade para revisão dos planos: minimamente a cada dois anos,
exceções feitas caso os simulados, auditorias ou respostas a incidentes
reais definam pela necessidade de revisão imediata (indicador IImOM).
O plano para desenvolvimento da capacidade e os procedimentos da
organização para elaboração dos planos de emergência tratam detalhadamente dos
requisitos para a capacitação das equipes. Para o caso da capacitação para a
resposta a vazamentos de óleo, existem treinamentos comuns e específicos de
acordo com a função na estrutura.
Os treinamentos comuns a todos estão os de operação e familiaridade com os
equipamentos de resposta da organização, o básico de perfuração e produção de
petróleo e o do conteúdo e elaboração do Plano de Emergência Individual. A
diretoria tem como princípio que todos os componentes devem ter um conhecimento
de base similar que permeiem as demais funções e permita e facilite o diálogo entre
os envolvidos.
Os treinamentos específicos são estabelecidos de acordo com a necessidade
intrínseca a função, ou seja, as equipes de operação dos equipamentos recebem
instruções detalhadas quanto ao seu funcionamento, composição e forma de
utilização e as funções de coordenação em gerenciamento de equipes e recursos.
A organização exige ainda a realização de treinamentos práticos para todos os
componentes da estrutura de resposta, independente da realização/participação em
simulados.
Os treinamentos são ministrados por uma equipe de instrutores da própria
organização. Para isso, existe uma política de aproveitamento dos profissionais com
188
experiência em situações reais e que por qualquer motivo não estejam mais ligados
a cargos gerenciais na estrutura de resposta – normalmente ligados às exigências
de saúde ocupacional. Essa medida visa promover a transferência do conhecimento
na organização e desenvolver e consolidar sua cultura de resposta a emergências.
A elaboração do plano de Emergência Individual é responsabilidade da Gerência
de Qualidade, Segurança, Saúde, Meio Ambiente e Licenciamento e sua análise e
aprovação cabe, em primeira instância à Gerência de Operação, Manutenção e
Logística e também individualmente à todos os componentes da estrutura de
resposta. Após essa primeira análise e aprovação ele deve ser analisado por um
representante especialista indicado pela Diretoria.
Independente dos contratos ou recursos que a organização possui, atualmente a
Diretoria está em contato com outras empresas que operam na região para
estabelecer contratos e planos para auxílio mútuo entre as mesmas. Entretanto,
essa não é uma prática comum no país e está sendo dificultada.
Os procedimentos para avaliação do Sistema de Gestão obedecem as diretrizes
da norma proposta e são estabelecidos nesta fase, porém serão descritos na última
etapa do ciclo para facilitar a compreensão e manter a coerência do texto.
4.3.3 Fase de Desenvolvimento e Execução: Continuidade da Preparação e Ações de Recuperação e Resposta
De forma geral, as atividades da Fase de Desenvolvimento e Execução
contemplam a execução de ações de difícil demonstração em uma aplicação teórica.
As informações apresentadas para as etapas visam simular como isso seria feito,
visando permitir a continuidade do exercício.
4.3.3.1 Implementação e Operação
Essa etapa consiste na implementação das ações previstas nos planos e
procedimentos para desenvolvimento da capacidade e atuação na resposta e
recuperação. Seu principal objetivo, portanto é assegurar que a capacidade de
resposta planejada seja efetivamente implementada. Na fase anterior já foi
demonstrado como os recursos financeiros são disponibilizados e as principais
diretrizes da organização para isso. Desta forma, as principais ações de
189
implementação tomadas pela Gerência de Operação, Manutenção e Logística com
apoio do Setor Financeiro foram listadas abaixo:
a) Aquisição de recursos para resposta a emergências: 100% equipamentos
de resposta são próprios (barreiras, recolhedores , tanques para
armazenamento temporário e etc), os veículos e embarcações
alugados/arrendados e recursos de comunicação e apoio, com menor
valor e vida útil, são também alugados;
b) Foram contratadas cinco embarcações para a resposta a vazamentos de
óleo, duas são dedicadas a atividade para uma resposta imediata e três
outras para revezamento em caso de indisponibilidade das primeiras e
para complementação a resposta inicial;
c) Todos os cargos de coordenação da estrutura de resposta são compostos
por funcionários próprios, que trabalham em regime de sobreaviso e
revezamento de forma a garantir sua prontidão e sem ferir a legislação
trabalhista;
d) Para operação e manutenção dos equipamentos existe um contrato
específico que prevê inclusive convocação de recursos extras em caso de
necessidade. O contrato exige o número mínimo de equipes previsto no
plano de emergência disponível 24 horas por dia;
e) A fiscalização do contrato é feita por fiscais de campo, também envolvidos
na estrutura de resposta;
f) Todo o treinamento das equipes é feito pela organização, seguindo os
preceitos apresentados na Etapa anterior;
g) Foram instaladas bases de resposta posicionadas nas proximidades das
regiões portuárias e com fácil acesso a estradas, distribuídas nos
municípios com maior probabilidade de toque, de forma a agilizar as
primeiras ações de resposta e permitir a rápida mobilização de
equipamentos e equipes adicionais;
h) Foram elaborados dois convênios: um nacional e outro internacional, para
ajuda mútua em caso de grandes acidentes;
190
i) A empresa construiu em sua sede uma sala de crise, dotada de todos os
recursos de comunicação disponíveis para permitir a coordenação das
ações de resposta;
j) A empresa dispõe de dois centros móveis de comunicação para a
transmissão de dados e voz, que podem ser deslocados para o local da
emergência;
k) As embarcações de resposta dispõem de rádios para comunicação,
telefones por satélite e também internet por satélite para transmissão de
imagem e dados; e
l) Para facilitar à gestão e manipulação da informação a organização
desenvolveu um banco de dados para o gerenciamento da emergência e
da prontidão para a atuação, baseado em uma metodologia
internacionalmente testada denominada ICS (Sistema de Comando de
incidente, do inglês Incident Command System).
Para inicio das atividades, além do plano de emergência elaborado, aprovado
pelas autoridades competentes e implementado – equipes posicionadas e
capacitadas e recursos de resposta funcionais – a organização exige que os
simulados prévios sejam realizados, com resultados satisfatórios de desempenho.
4.3.3.2 Manutenção da Capacidade e Prontidão
Com o intuito de manter a capacidade de resposta e recuperação definida na
Fase de Planejamento a organização mantém rotinas de manutenção, verificação e
testes nos equipamentos de resposta e comunicação, exige realização de
treinamentos práticos e teóricos aos componentes da estrutura de resposta e
controla a revisão e elaboração dos planos e procedimentos.
As rotinas de manutenção e teste são executadas pelas empresas contratadas
para operação e manutenção dos equipamentos, entretanto a organização mantém
fiscalização próxima para verificação de sua execução. Além da fiscalização, as
auditorias e simulados auxiliam na verificação de seu funcionamento, acompanhado
pelo indicados MPA.
Os testes nos sistemas de comunicação são realizados a cada passagem de
serviço, o que auxilia também na identificação de qualquer problema na estrutura de
191
comunicação e acionamento. Na passagem de serviço entre os componentes da
estrutura de resposta, são verificadas as posições e condições dos recursos de
resposta, sobretudo das equipes de apoio em terra e das embarcações de resposta.
Tudo isso é registrado no banco de dados e programa para desenvolvido pela
organização para o gerenciamento de emergência e da prontidão.
Conforme mencionado em outros pontos deste exemplo, a rotina de
treinamentos possui indicadores próprios, acompanhados pela Diretoria da empresa.
Da mesma forma, a periodicidade para a revisão de procedimentos e planos e
controlada pela Coordenação de Qualidade.
O principal objetivo da organização com essas medidas é integrar as rotinas de
prontidão às atividades de rotina dos funcionários, especialmente aqueles que
compõem a estrutura de resposta.
A manutenção da capacidade técnica e institucional também é uma
preocupação da organização, especialmente com a perpetuação do conhecimento.
Para essa finalidade, busca cumprir as diretrizes estabelecidas na etapa de
planejamento, aproveitando os profissionais com experiência em atuação em
emergência para ministrar os treinamentos.
4.3.3.3 Atuação: Emergências e Simulados
O empreendimento ainda está em fase de projeto, portanto não existem registros
ou historio de atuação em emergências. Entretanto a organização prevê a realização
de simulados para testar sua estrutura de resposta a vazamentos de óleo e buscar
oportunidades para melhoria.
O planejamento dos simulados é de responsabilidade da Gerência de Operação,
Manutenção e Logística e sua periodicidade, estabelecida na fase de planejamento
deve ser respeitada. A sistemática para avaliação dos simulados, também definida
na Etapa de Planejamento, será apresentada na última Etapa deste ciclo por
motivos já mencionados.
4.3.3.4 Recuperação
As principais ações para a recuperação estabelecidas na fase de planejamento
envolvem o conhecimento das características socioeconômicas e socioambientais
192
dos locais passíveis de serem afetados para permitir que a organização direcione os
esforços de resposta e também indenize adequadamente os prejudicados.
As demais ações dizem respeito a continuidade de negócios, com a
disponibilização de sobressalentes identificados como críticos e também o
mapeamento de fornecedores adequados.
4.3.4 Fase de Avaliação e Checagem
O objetivo da Fase de Avaliação e Checagem é identificar oportunidades para
melhoria o Sistema de Gestão de Emergência. Para este exemplo, são
apresentadas as diretrizes para a obtenção de oportunidades para melhoria a partir
das metodologias indicadas. Pelo modelo de Sistema de Gestão Proposto, essas
diretrizes são definidas na etapa de planejamento, conforme mencionado
anteriormente.
4.3.4.1 Análise e Investigação de Acidentes
A análise e investigação de acidentes busca identificar as causas do acidente e
extrair o maior número de informações a respeito do ocorrido, de forma a evitar sua
repetição e reduzir suas consequências.
A organização possui um padrão para análise e investigação de acidentes que,
em consonância com a legislação nacional, exige que qualquer acidente seja
investigado internamente, independente da ocorrência de inquéritos externos
(indicador IRAA). Segundo o padrão da organização a investigação é de
responsabilidade da Coordenação de Segurança, porém deve envolver
representantes da Coordenação de Operação e da Coordenação de Manutenção.
Os profissionais nomeados para investigação não devem estar direta ou
indiretamente evolvidos no acidente ou na rotina de operação e funcionamento.
Caso necessário um contrato mantido pela organização e acordos já firmados com
outras empresas permitem a convocação de profissionais e especialistas externos
para participar da investigação.
O processo de investigação do acidente requer a recriação do cenário anterior
ao acidente e suas consequências pela conjugação de duas metodologias distintas:
entrevistas com os envolvidos e realização de uma perícia por profissional
especializado.
193
Ao final da investigação um relato detalhado deve ser apresentado, com foco
nas circunstâncias que geraram o acidente, comparando-o com as análises de risco
existentes e a eficácia e cumprimento das medidas mitigadoras estabelecidas para
evitar sua ocorrência. As consequências geradas pelo acidente devem ser
detalhadamente descritas, também comparando-as com os cenários acidentais
esperados.
A equipe encarregada da investigação do acidente também deve apresentar
sugestões para evitar sua reincidência e buscar indicar outras situações potenciais
de risco ligadas ao ocorrido, em uma análise de abrangência.
O relatório final é apresentado para apreciação dos Gerentes e da Diretoria que
analisam as oportunidades para melhoria e as ações sugeridas. As julgadas como
procedentes são direcionadas para o Plano de Ação para Melhoria do Sistema de
Gestão de Emergência. Finalmente, os resultados finais são registrados no relatório
e este é divulgado para os funcionários e também arquivado.
4.3.4.2 Auditorias
A organização, seguindo sua política de Gestão de Emergências, tem a prática
de realizar auditorias para avaliar a eficácia deste Sistema, a fim de identificar
oportunidades para melhoria. Essas auditorias são de dois tipos:
a) Auditorias Internas: realizadas trimestralmente pela Coordenação de
Qualidade; e
b) Auditorias Externas: realizadas anualmente, por equipe contratada pela
Diretoria para este fim.
As auditorias visam identificar a adequação das ações, medidas, planos e
procedimentos existentes a política, objetivos e metas do Sistema de Gestão de
Emergência da organização.
Os resultados, apresentados e consolidados ao final de cada auditoria são
posteriormente analisados pela Diretoria juntamente com as Gerências em uma
reunião anual. Nesta reunião são estabelecidas as ações para a correção dos
problemas apontados e os responsáveis por executá-las. Essas ações são
registradas no o Plano de Ação para Melhoria do Sistema de Gestão de Emergência
para acompanhamento e continuidade.
194
A realização de auditorias é acompanhada pelos indicadores IRAI e IRAE.
4.3.4.3 Avaliação da Resposta e Simulados
A organização exige a avaliação da atuação das equipes e equipamentos após a
realização de simulados e emergências. Essa avaliação entretanto possui focos e
procedimentos distintos.
Os simulados são eventos com periodicidade definida e previstos por seus
organizadores. Desta forma, sua avaliação é realizada por profissionais destacados
para essa finalidade durante a execução dos simulados. As pessoas nomeadas
como avaliadores, passam por um treinamento prévio onde são orientadas sobre a
postura e a sistemática de avaliação utilizada pela empresa, além de receberem
informações sobre o planejamento do simulado e seus objetivos principais.
A metodologia de avaliação da organização conta com uma Ficha de Avaliação,
elaborada de acordo com o local avaliado, que direciona a observação dos
avaliadores e permite um registro uniforme que facilita sua classificação posterior ao
simulado.
No primeiro dia útil após a realização do simulado é conduzida uma Reunião de
Avaliação, presidida pelo Coordenador do Simulado e com a participação obrigatória
de todos os envolvidos nas ações de resposta e dos avaliadores. Nesta reunião os
avaliadores expõe as oportunidades para melhoria identificadas e os pontos
positivos, sempre comparando-os com os procedimentos para atuação e resposta
previstos nos plano de emergência.
As fichas de avaliação são posteriormente entregues a Gerência de Operação,
Manutenção e Logística, responsável por classificá-las e transcrevê-las no banco de
dados de oportunidades para melhoria e pontos positivos de simulados e
emergências. O indicador para acompanhamento dos simulados é o IRS.
Para o caso de resposta a emergências, a organização definiu que deve ser
realizada uma reunião de lições aprendidas em até dez dias após o encerramento
das ações de resposta e três meses após o início das ações para recuperação.
Caso as ações para recuperação ainda não estejam concluídas três meses após seu
início, essas reuniões devem continuar ocorrendo a cada três meses, visando avaliar
e redirecionar (caso necessário) os esforços de recuperação.
195
A responsabilidade pela condução da reunião varia de acordo com o porte e
duração da emergência cabendo a Diretoria essa indicação. A metodologia para
condução da reunião consiste na comparação entre o “o que estava previsto
ocorrer”, “o que ocorreu”, “o que causou a diferença” e “qual foi o resultado”. Ao
responder estas questões os participantes fornecem subsídios importantes para que
tomadores de decisão da organização extraiam as oportunidades para melhoria.
Para os casos onde o resultado for positivo, observa-se a necessidade analisar
a possibilidade de abrangência e consolidação da medida tomada, para os casos
onde for negativo a organização deve trabalhar para que “o que causou a diferença”
não volte a ocorrer.
Todas as oportunidades para melhoria apontadas são registradas no banco de
dados de oportunidades para melhoria e pontos positivos de simulados e
emergências.
4.3.4.4 Ações para Melhoria do Sistema
Todas as oportunidades para melhoria, pontos positivos e ações para melhoria
do sistema resultantes destas apontados nos Relatórios de Investigação de
Acidentes e nas Auditorias passam por uma avaliação quanto a sua pertinência
pelas Gerências e pela Diretoria antes de serem direcionadas para o Plano de Ação
para Melhoria do Sistema de Gestão de Emergência. Para serem cadastradas no
sistema, entretanto, elas devem ser classificadas quanto à área a que se destinam.
As oportunidades para melhoria e pontos positivos apontados em simulados e
emergências são registrados no banco de dados de oportunidades para melhoria.
Após seu registro todas são analisadas pelas Gerências para verificação de sua
pertinência e identificação das ações para melhoria necessárias.Todas as ações
para melhoria identificadas como pertinentes são posteriormente cadastradas no
Plano de Ação para Melhoria do Sistema de Gestão.
A responsabilidade por estabelecer a prioridade das ações constantes no Plano
de Ação para Melhoria do Sistema de Gestão é da Diretoria. Essa sinalização é feita
por uma classificação numérica, que varia de 1 a 5, onde 1 é atribuído a uma ação
que não é prioritária e 5 para uma ação prioritária. A classificação é feita
diretamente na interface do banco de dados e, uma vez realizada o programa
sinaliza imediatamente ao responsável a prioridade da ação e o prazo proposto.
196
Caso necessário o responsável pela ação pode negociar novo prazo e atualizar
o andamento das ações do Plano de Ação para Melhoria do Sistema de Gestão
utilizando o próprio programa de interface com o banco de dados.
4.3.5 Fase de Implementação de Melhorias
A definição da prioridade das Ações para Melhoria do Sistema é a transição
entre as Fases de Avaliação e Checagem e a de Implementação de melhorias. Essa
definição, feita na interface do banco de dados, permite direcionar e focar a
implementação destas ações observando a política, os princípios e as metas
estabelecidos para o sistema de gestão de emergência.
O Plano de Ação para Melhoria do Sistema de Gestão de Emergência contempla
a prioridade estabelecida para cada ação, o responsável e o prazo para a sua
implementação. Enquanto os responsáveis estão concentrando esforços para a
realização das ações cabe a Coordenação de Qualidade definir e estabelecer como
a eficácia da ação para melhoria deve ser medida e como e quando esse plano de
melhorias será acompanhado.
Como regra geral o procedimento estabelecido para acompanhamento do Plano
de Ação para Melhoria do Sistema define que estas devem ser acompanhadas pelas
Coordenações mensalmente, pelas Gerências bimestralmente e pela Diretoria
semestralmente. Para ações de prioridade máxima (classificada como 5) a
Coordenação de Qualidade pode definir prazos menores para seu
acompanhamento, sempre com anuência da Diretoria.
A verificação da eficácia de cada ação deve ser estabelecida caso a caso,
entretanto o procedimento da Organização define que deve manter relação com a
sua forma de identificação. Desta forma, caso a ação para melhoria seja oriunda de
uma oportunidade para melhoria apontada em Reunião de Lições Aprendidas, por
exemplo, sua eficácia deve ser medida através da realização de simulados ou outros
atendimentos de emergências.
197
5 CONCLUSÃO
A necessidade de planejar, implementar e manter um Sistema para Gestão de
Emergências como uma política público-privada foi observada na análise da
literatura, sobretudo em países desenvolvidos que historicamente sofrem com
desastres naturais, como Austrália, Nova Zelândia, Japão e Estados Unidos. Nesses
locais, governos e consequentemente as instituições demonstram preocupação com
a gestão de emergência dês da década de 50 (em alguns casos, até antes disso).
A mobilização governamental e, por consequência da iniciativa privada é
evidente, embora existam muitas oportunidades de melhoria e constante
redirecionamento das ações. A realidade nacional não é igual. O Brasil, apesar de já
ter experimentado tragédias naturais e geradas pela intervenção humana não está,
até o momento, sujeito á uma grande variedade de riscos naturais como furacões e
erupções vulcânicas. Entretanto, com os índices de crescimento do país, é evidente
o aumento do risco de grandes acidentes, assim como em escala global, os efeitos
das mudanças climáticas. Esses fatores podem ser apontados como motivadores
para a imediata revisão na busca por uma forte política de gestão de emergência
nacional.
O Modelo de Sistema de Gestão de Emergência hora proposto baseou-se em
diversas metodologias já consagradas que separadamente foram aplicadas em
centenas de países, cidades e instalações. Essa base sólida, construída pelo
extenso trabalho de levantamento bibliográfico permitiu que o sistema proposto
fosse desenhada com a ambição de ser aplicado e moldado para as mais diferentes
escalas de atuação. O principal conceito, em torno do qual todo o trabalho se
concentra é na necessidade da mitigação dos riscos e a busca pela resiliência,
etapas de pré e pós-desastre. A mudança focal de um sistema reativo de resposta a
emergências é uma tendência mundial, retratada neste modelo. Neste contexto, a
redução dos riscos e das perdas ocasionadas pelos desastres e a busca por uma
sociedade sustentável e resiliente são conceitos próximos e relacionados que devem
andar lado a lado, orientados e acompanhados por um Sistema de Gestão de
Emergência.
O modelo proposto é composto de fases que dividem-se em várias etapas todas
interligadas entre si, de forma que os produtos de uma servem como insumo para a
198
próxima até que através da avaliação e implementação das melhorias identificadas
exista uma melhoria contínua do sistema de gestão.
Para verificar funcionalidade do modelo foi realizada a ampliação conceitual,
considerando uma organização muito simples que possui uma unidade de produção
de petróleo. Considerando as limitações do teste, o modelo parece ser perfeitamente
aplicável a situação escolhida. Neste exercício, foram observados pontos positivos
do modelo apresentados a seguir:
a) Definições iniciais de política, objetivos e metas direcionaram todo o
sistema de gestão;
b) Modelo mostrou-se aplicável e adequado para o contexto atual de gestão
de emergências;
c) Modelo permitiu e direcionou o estabelecimento de programas de
treinamentos baseados em transmissão do conhecimento e buscou ligar
os conceitos de prática e pesquisa;
d) Modelo direcionou as ações para a redução do risco, aumentando o
interesse nas incertezas geradas pelas análises, demonstrando a
importância e a necessidade de aumentar da sensação de segurança
pela redução das incertezas e do maior conhecimento do risco das
atividades;
e) O modelo demonstrou adequação para permitir a sistematização e parece
ser facilmente integrado ao sistema de gestão da organização, permitindo
que as ações de preparação e prevenção se integrem as atividades de
dia a dia;
f) Existiu um direcionamento para condução multidisciplinar do sistema,
orientando a atuação dos profissionais e gerências da organização;
g) A sistemática de indicadores aparenta permitir um bom acompanhamento
do Sistema de Gestão de Emergência e representa um ganho para
manutenção do estado de prontidão;
h) O Sistema resultante do teste pode ser auditado com base nas diretrizes
apresentadas na Proposta de Modelo de Sistema de Gestão de
Emergência considerando suas diretrizes, a exemplo do que já ocorre
outras normas de gestão; e
199
i) A organização para a extração das oportunidades para melhoria e sua
transformação em ações para melhoria do sistema e o acompanhamento
de sua implementação parece uma proposta exequível, inclusive com a
sistemática proposta no exemplo.
O exemplo apenas permitiu uma visualização do potencial de aplicação da
metodologia, ficou restrito a uma organização e uma tipologia acidental que não
permitiu muitas observações quanto a necessidade e determinação de medidas para
a recuperação. Entretanto, somente a aplicação em uma organização permitirá
observar as limitações do modelo proposto.
A implementação de um Sistema como o proposto, pode enfrentar obstáculos,
especialmente por não ser a atividade fim das empresas e organizações, mas sim
uma consequência indesejada de suas atividades. Normalmente o investimento e
preocupação na área de prevenção, resposta e recuperação aumenta após a
ocorrência de grandes acidentes e a medida que o tempo passa, o investimento vai
decaindo, só aumentando quando da ocorrência de um novo desastre, em um
círculo vicioso. A proposta apresentada neste trabalho busca uma alternativa para
as organizações e instituições que desejem contemplar em seu sistema de gestão
as práticas de prevenção, preparação, resposta e recuperação para as emergências
passíveis de serem geradas por suas atividades.
200
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