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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ – UFC CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA – CAEN
MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA – MPE
FÁBIO CASTELO BRANCO PONTE DE ARAÚJO
A INFLUÊNCIA DA CAGECE SOBRE A TAXA DE INCIDÊNCIA DE DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA (HEPATITE VIRAL) NOS MUNICÍPIOS CEARENSES
FORTALEZA 2008
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FÁBIO CASTELO BRANCO PONTE DE ARAÚJO
A INFLUÊNCIA DA CAGECE SOBRE A TAXA DE INCIDÊNCIA DE DOENÇAS DE
VEICULAÇÃO HÍDRICA (HEPATITE VIRAL) NOS MUNICÍPIOS CEARENSES
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Mestrado Profissional em Economia – MPE/CAEN, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia.
Orientador: Prof. PhD. Paulo de Melo Jorge Neto
FORTALEZA 2008
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FÁBIO CASTELO BRANCO PONTE DE ARAÚJO
A INFLUÊNCIA DA CAGECE SOBRE A TAXA DE INCIDÊNCIA DE DOENÇAS DE
VEICULAÇÃO HÍDRICA (HEPATITE VIRAL) NOS MUNICÍPIOS CEARENSES
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Mestrado Profissional em Economia – MPE/CAEN, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia.
Aprovada em _____/_____/________
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________ Prof. PhD. Paulo de Melo Jorge Neto
Orientador
_____________________________________ Prof. Dr. Roberto Tatiwa Ferreira
Membro
_____________________________________ Prof. Dr. Ricardo Brito Soares
Membro
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Dedico ao meu sobrinho e afilhado, Igor.
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AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por iluminar meus passos e ser o sentido da minha existência.
Aos meus Pais que me ensinaram a atingir os objetivos, com sabedoria, fé e
perseverança.
A minha esposa que esteve sempre ao meu lado, me dando força para continuar,
mesmo nas situações adversas.
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RESUMO A participação do setor saúde em saneamento deve estar orientada para a universalização do atendimento, superando entraves tecnológicos, políticos e gerenciais que tem dificultado a extensão dos benefícios às populações residentes em áreas rurais, municípios e localidades de pequeno porte. Constata-se assim, a não consolidação de direitos sociais básicos de grupos vulneráveis e desassistidos, conformando um quadro e desigualdades sociais, pobreza e indigência. Ao se abordar a relação entre saúde e saneamento, é vital inseri-la no contexto exposto da relação saúde e ambiente. A primeira constatação, nesse aspecto, é de que preocupações sobre a relação saúde-saneamento estiveram, na verdade, na raiz da atual visão saúde-ambiente. Foram quase exclusivamente as questões de saneamento, sobretudo antes da Revolução Industrial, aquelas que historicamente caracterizaram os determinantes ambientais da saúde. Esta correlação entre saneamento básico e saúde, aqui representada pela Taxa de Incidência de doenças de veiculação hídrica, Hepatite Viral, foi estudada para os municípios do Estado do Ceará, como uma forma e mensurar a influência da operação da Cagece na melhoria das condições de saúde da população em relação aos municípios não operados pela companhia. Palavras-Chave: Saneamento Básico, Saúde Pública e Taxa de Incidência de veiculação hídrica.
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ABSTRACT The participation of the health sector in sanitation must be guided to the universality of the service, surnaunting technical, political and managerial enumbrances which have brought difficulties to extended the benefits to the population who live in rural areas, small counties and localities. Thus, we verify that the basic social rights of the vulnerable and abandonned groups don’t consolidate, becoming for this reason in a picture of social inequalities, poverty and indigence. When we speak about the relation between health and sanitation is essential to include it in the spoken subject of the relation health and environment. The first confirmation, in this aspect, show preoccupations about the relation health-sanitation. They were certainly in the root of the actual sight health-environment. The questions about sanitation were almost exclusive, especially before the Industrial Revolution. They were that characterized historically the environment of the health. This correlation between basic sanitation and health represented here by the Tax of Incidence of tre sicknesses brought by the veiculation of the water, the Viral Hepatite, was studied by the counties of the State of Ceará, as a way to measure the influence of the operation of the CAGECE to improve the people’s health conditions in relation to the counties that weren’t operate by this company. Key words: Basic Sanitation, Public Health, Tax of Incidence of the veiculation of the water.
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LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - Companhia de saneamento no Brasil – 2006............................. 37 QUADRO 2 - Histórico do saneamento básico no Brasil.................................. 41 QUADRO 3 - Histórico do saneamento no Ceará............................................. 47 QUADRO 4 - Características gerais da administração descentralizada........... 54 QUADRO 5 - Vantagens e desvantagens de cada um dos modelos de gestão
de serviços de saneamento............................................. 54 QUADRO 6 - Relação dos Municípios operados pela
CAGECE...................................................................................... 56 QUADRO 7 - Legislação.................................................................................... 71 QUADRO 8 - Agentes causadores da diarréia – Parasitas............................... 85 QUADRO 9 - Agentes causadores da diarréia - Bactérias............................... 85 QUADRO 10 - Agentes causadores da diarréia – Vírus...................................... 85 QUADRO 11 - Variáveis utilizadas...................................................................... 89
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LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - Situação de abastecimento de água por domicílio Brasil – 1991 – 2000........................................................................................... 39
GRÁFICO 2 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio Brasil em 1991 e 2000........................................................................................... 40
GRÁFICO 3 - Situação de abastecimento de água por domicílio Ceará – 1991 e 2000........................................................................................... 44
GRÁFICO 4 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio Ceará – 1991 e 2000........................................................................................... 45
GRÁFICO 5 - Percentual da população que vive em domicílios com abastecimento adequado de água............................................... 46
GRÁFICO 6 - Percentual da população que vive em domicílios com instalação adequada de esgoto.................................................... 47
GRÁFICO 7 - Número de ligações reais de água e esgoto (Capital e interior do Ceará)...................................................................................... 50
GRÁFICO 8 - Casos de doenças de veiculação hídrica no Ceará – 1991 a 2000.............................................................................................. 86
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LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - Mobilidade / Mortalidade por enfermidades devidos à insalubridade do meio e do desenvolvimento em função do nível sócio econômico.............................................................................. 17
FIGURA 2 - Esquema conceitual dos efeitos diretos e indiretos do abastecimento de água e do esgotamento sanitário sobre a saúde............................................................................................... 24
FIGURA 3 - Modelo de efeitos diretos na saúde e no meio ambiente provenientes da implementação de sistemas de água e esgoto..... 32
FIGURA 4 - Estrutura de relacionamento no setor de saneamento.................... 39 FIGURA 5 - Formas de prestação de serviço público permitidas pela
legislação vigente............................................................................ 53 FIGURA 6 - Índices de Atendimento de água por município............................... 58 FIGURA 7 - Índices de Atendimento de esgoto por município............................ 59 FIGURA 8 - Unidades de negócio da capital....................................................... 63 FIGURA 9 - Unidades de negócio do interior...................................................... 64 FIGURA 10 - Mapa de abrangência...................................................................... 68
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LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - Evolução histórica dos aspectos de saúde pública e meio ambiente no setor de saneamento no Brasil............................
19
TABELA 2 - Classificação ambiental unitária das infecções relacionadas com o saneamento ( água e escretos)....................................
26
TABELA 3 - Evolução dos objetivos do tratamento de esgotos em países desenvolvidos............................................................................
30
TABELA 4 - Situação de abastecimento de água por domicílio – Brasil – 1991 e 2000..............................................................................
40
TABELA 5 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio – Brasil – 1991 e 2000..............................................................................
41
TABELA 6 - Situação de abastecimento de água por domicílio – Ceará – 1991 e 2000..............................................................................
45
TABELA 7 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio – Ceará – 1991 e 2000..............................................................................
46
TABELA 8 - Ligações de água e esgoto para o Ceará de 1995 a 2003....... 50 TABELA 9 - Ligações de água e esgoto para Fortaleza - 1995 – 2003........ 50 TABELA 10 - Percentual de distritos com serviço de abastecimento de
água e coleta de esgoto sanitário por entidades prestadoras.. 55
TABELA 11 - Cólera no Brasil. Casos confirmados por local de transmissão: 1990 a 1999.........................................................
79
TABELA 12 - Febre tifóide no Brasil – casos notificados, por local de transmissão – 1990 – 2001.......................................................
80
TABELA 13 - Casos de doenças de veiculação hídrica no Ceará – 1991 a 2000..........................................................................................
86
TABELA 14 - Modelos estimados por mínimos quadrados generalizados..... 92
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SUMÁRIO
1.INTRODUÇÃO................................................................................................... 132. A RELAÇÃO ENTRE SAÚDE E SANEAMENTO............................................. 15
2.1 Evolução Histórica..................................................................................... 182.2 Definição de Saneamento........................................................................ 212.3 Marcos Conceituais da Relação Saneamento e Saúde Pública............... 232.4 Os Efeitos das Intervenções de Saneamento........................................... 272.5 Elementos para Desenvolvimento de um Modelo de Planejamento......... 31
3. RETROSPECTIVA DO SANEAMENTO BÁSICO............................................ 343.1 O Saneamento Básico no Brasil e Diagnóstico........................................ 34
3.1.1 Características e Estrutura do Setor de Saneamento Básico..................................................................................................... 37
3.1.2 A Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Brasil.................... 393.2 O Saneamento Básico no Ceará............................................................. 433.2.1 Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Ceará....................... 443.2.2 A Evolução dos Indicadores de Saneamento no Ceará......................... 483.3 Modelos de Gestão................................................................................... 51
3.3.1 Companhia Estadual de Saneamento: Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE............................................................................. 55
3.3.1.1 Sistema de Tratamento de Água e Esgoto.......................................... 64 3.3.1.2 Áreas de Atuação da CAGECE........................................................... 68
3.3.2 Serviços Municipais de Água e Esgoto – Saaes..................................................................................................... 69
3.4 A Legislação do Saneamento no Ceará................................................... 713.5 As Concessões de Água e Esgotos.......................................................... 72
3.5.1 Situação Atual........................................................................................ 72 3.5.2 Perspectivas........................................................................................... 734.DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA........................................................... 76
4.1 Causas das Doenças de veiculação Hídrica............................................. 76 4.1.1 Leptospirose........................................................................................... 76 4.1.2 Cólera..................................................................................................... 78 4.1.3 Febre Tifóide.......................................................................................... 79 4.1.4 Hepatite A.............................................................................................. 80 4.1.5 Esquistossomose................................................................................... 82 4.1.6 Diarréia Aguda....................................................................................... 83
4.2 Doenças de Veiculação Hídrica no Ceará................................................ 86
5. CAPÍTULO IV – A INFLUÊNCIA DA GESTÃO DA CAGECE NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ NA REDUÇÃO DO NÚMERO DE CASOS DE DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA......................................... 88
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5.1 Descrição dos Dados............................................................................... 88 5.2 Modelo Econométrico.............................................................................. 90 5.3 Resultados do Modelo............................................................................. 92CONCLUSÃO....................................................................................................... 96REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................... 100
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1. INTRODUÇÃO
Um ambiente saudável para se viver é aquele em que existe o mínimo de
condições de higiene e limpeza, com infra-estrutura adequada de habitação,
saneamento básico, água tratada e esgotamento sanitário, ou fossas sépticas, e um
serviço freqüente de coleta de lixo.
Essas condições adequadas de higiene é que vão proporcionar uma boa
qualidade de vida para a população, claro que, aliadas a outros fatores, como uma
boa alimentação, educação, renda e lazer.
Este trabalho busca demonstrar a influência da Cia de Água e Esgoto do
Ceará – CAGECE sobre a taxa de incidência de doenças de veiculação hídrica nos
municípios do estado do Ceará. No caso analisado a Hepatite viral, ou seja, testar a
hipótese de que quando a operação de abastecimento de água e esgotamento
sanitário é realizada pela Cia estadual a taxa de incidência de doenças de
veiculação hídrica é menor do que nos municípios não operados pela empresa
estadual.
Segundo a Organização Mundial de Saúde – OMS, saúde é um estado
completo de bem-estar físico, mental e social e não apenas ausência de
enfermidade; e saneamento é o controle de todos os fatores do meio físico do
homem que exercem ou podem exercer efeito deletério sobre seu bem-estar físico,
mental ou social.
O Saneamento Básico pode ser definido como um conjunto de medidas
relacionadas, principalmente à água para consumo humano e ao esgotamento
sanitário adequado, com a finalidade de resguardar o meio ambiente da poluição e,
conseqüentemente, assegurar a saúde e o bem-estar da sociedade. Então podemos
dizer que o saneamento básico se traduz no cuidado com o meio ambiente por meio
do acesso da população à água tratada, ao esgotamento sanitário adequado e à
coleta do lixo, porém neste trabalho a coleta de lixo não será abordada, ficando
restrito apenas à questão da água tratada e do esgotamento sanitário.
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A apresentação deste trabalho está disposta em seis partes: esta
introdução; quatro capítulos contendo o desenvolvimento do assunto e a conclusão.
O primeiro Capítulo traz a relação entre saúde e saneamento, onde se
mostra a evolução histórica, a definição de saneamento, os marcos conceituais da
relação do saneamento e da saúde pública, bem como, os efeitos positivos das
intervenções de saneamento para o bem estar da população em geral.
O segundo Capítulo mostra uma retrospectiva do saneamento básico no
Brasil e no Ceará, com suas características e estruturas, além de trazer o perfil
sócio-econômico do Ceará e a Evolução destes indicadores nas décadas de 70,
80,90 e 2000. Também são mostrados os modelos de gestão, onde se mostra o
modo de operação via SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto e Cia Estadual,
no caso a Cia de Água e Esgoto do Ceará, bem como a legislação do saneamento
do Ceará e as premissas das concessões de água e esgoto.
O terceiro Capítulo faz uma explanação dos tipos de doenças de
veiculação hídricas mais freqüentes e da evolução do número de casos ocorridos no
Ceará, de 1995 a 2003.
O quarto Capítulo demonstra a influência da Cia Estadual de Saneamento
– CAGECE sobre a taxa de incidência de doenças de veiculação hídrica nos
municípios do estado do Ceará, no caso analisado a Hepatite viral, ou seja, testar a
hipótese de que quando a operação de abastecimento de água e esgotamento
sanitário é realizada pela Cia estadual a taxa de incidência de doenças de
veiculação hídrica é menor do que nos municípios não operados pela empresa
estadual. A metodologia utilizada para encontrar os resultados se fundamentou no
método dos Mínimos Quadrados Generalizados, onde foram geradas regressões
lineares de variáveis múltiplas.
Na Conclusão estão presentes os comentários acerca do trabalho, a
análise econômica dos resultados do modelo e algumas críticas sobre o assunto,
ressaltando sua importância como fonte de pesquisa para trabalhos futuros.
15
2. A RELAÇÃO ENTRE SAÚDE E SANEAMENTO
Verifica-se atualmente a consolidação do inovador enfoque saúde e
ambiente, que encontra na terminologia epidemiologia ambiental seu instrumental
metodológico e na expressão saúde ambiental a chave para orientar a organização
institucional e para sensibilizar comunidades, técnicos e governos sobre a
necessidade de uma abordagem que articule ambas as esferas.
Subjacente a essa visão, há a percepção da importância de que saúde e
ambiente se aproximem, enquanto conceito e prática. O resultado dessa
aproximação para a área da saúde seria o de valorizar o ambiente como fator
determinante de agravos à saúde, enquanto que, para a área ambiental, visualizar
efeitos das alterações ambientais sobre a saúde humana traria a significativa
contribuição de resgatar o impacto sobre o homem nas preocupações do enfoque
ambiental, avançando da clássica supervalorização dos impactos sobre o meio
físico.
Por outro lado, ao se abordar a relação entre saúde e saneamento, é vital
inseri-la no contexto exposto da relação saúde e ambiente. A primeira constatação,
nesse aspecto, é de que preocupações sobre a relação saúde-saneamento
estiveram, na verdade, na raiz da atual visão saúde-ambiente. Foram quase
exclusivamente as questões de saneamento, sobretudo antes da Revolução
Industrial, aquelas que historicamente caracterizaram os determinantes ambientais
da saúde. E, nesse ponto, os vários marcos que, ao longo da História, denotaram a
preocupação da melhoria do ambiente visando à prevenção de problemas com a
saúde humana, tiveram no saneamento seu referencial. Assim, desde dois mil anos
antes de Cristo, com o reconhecimento da necessidade de se purificar a água
(USEPA, 1990) e de se praticarem hábitos sanitários, até Snow (1990), passando
por Hipócrates e pela prática ditada pela teoria miasmática, a trajetória histórica da
saúde ambiental foi, até este século, a constatação da relação entre o saneamento e
a saúde.
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A complexidade da sociedade atual e a decorrente ampliação dos
impactos ambientais, tanto sob o ponto de vista de sua natureza quanto de sua
abrangência geográfica, em muitos casos atingindo escala planetária, impôs
também a expansão da visão dos determinantes ambientais sobre a saúde.
Nesse contexto, mostra-se insuficiente e reducionista a consideração
apenas das questões sanitárias, ignorando relevantes problemas ambientais
contemporâneos e o risco à saúde a eles associados, a exemplo de fatores das mais
diversas naturezas como a poluição atmosférica, o empregos de biocidas na
agricultura, o stress urbano e a radiação.
Apesar dessa tendência, há que se ter clara a persistência da importância
do papel do saneamento no quadro de saúde, em especial nos países em
desenvolvimento. Seria equivocado substituir a visão de saneamento pela visão
ambiental mais ampla, sendo necessário sim reconhecer as questões de
saneamento como ainda na ordem do dia da saúde ambiental, localizando seu
papel, sua pertinência e a aplicabilidade do conceito, identificando sociedades,
ocupações, situações e fatores de risco associados.
Nesse particular, deve-se ter claro que a persistência da problemática do
saneamento encontra-se fortemente associada ao modelo sócio-econômico
praticado e que a população mais vulnerável corresponde justamente àquela
excluída dos benefícios do desenvolvimento.
Considerando essa premissa, se permanece hegemônico em nível
mundial o processo de globalização, suportado por uma visão neo-liberal do
desenvolvimento, é legítimo supor que a situação de dependência da economia
periférica terá continuidade, acarretando maior exclusão e aprofundamento da
pobreza, confirmando a pertinência da manutenção, como contemporânea, das
preocupações com a relação saneamento – saúde.
De forma simplificada, pode-se situar que os riscos decorrentes da
insalubridade do meio afetam com maior intensidade as populações de menor status
sócio-econômico, enquanto que os problemas ambientais originários do
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desenvolvimento atingem mais homogeneamente a todos os estratos sociais,
conforme ilustra-se na Figura 1.
Figura 1 – Morbidade/Mortalidade por enfermidades devidas à insalubridade do meio e ao desenvolvimento, em função do nível sócio-econômico Fonte: Revista Ciência e Saúde Coletiva, v. 3, 1998
Nos últimos anos, tem-se observado que a finalidade dos projetos de
saneamento tem saído de sua concepção sanitária clássica, recaindo em uma
abordagem ambiental, que visa não só a promover a saúde do homem, mas,
também, a conservação do meio físico e biótipo.
Com isso, a avaliação ambiental dos efeitos dos sistemas de saneamento
nas cidades consolidou-se como uma etapa importante no processo de
planejamento, no que se refere à formulação e seleção de alternativas e à
elaboração e detalhamento dos projetos selecionados. A avaliação da viabilidade
ambiental assume caráter de forte condicionante das alternativas a serem
analisadas, ocorrendo, muitas vezes, a predominância dos critérios ambientais em
relação, por exemplo, aos critérios econômicos (PIMENTEL & CORDEIRO NETTO,
1998). Por outro lado, verifica-se a ausência de instrumentos de planejamento
relacionados à saúde pública, constituindo, no Brasil, uma importante lacuna em
programas governamentais no setor de saneamento (HELLER, 1997).
A compreensão dessas diversas relações revela-se um pressuposto
fundamental para o planejamento dos sistemas de saneamento em centros urbanos,
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de modo a privilegiar os impactos positivos sobre a saúde pública (objeto primordial
das ações) e sobre o meio ambiente.
Vale ressaltar que apesar do conceito de saneamento compreender os
sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a coleta e disposição
de resíduos sólidos, a drenagem urbana e o controle de vetores, considerou-se,
neste trabalho, apenas os sistemas de água e esgotos.
No entanto, essa opção metodológica não descarta a importância das
demais ações de saneamento, que também devem ser incorporadas oportunamente
na formulação de um modelo de planejamento integrado.
Quando se fala da implementação de sistemas de abastecimento de água
e de esgotamento sanitário e dos benefícios à saúde pública e ao meio ambiente,
deve-se esclarecer algumas questões.
Os benefícios à saúde e ao meio ambiente são obtidos com o mesmo tipo
de intervenção? Quais os efeitos negativos quando da implementação desses
sistemas? Como são integradas as duas dimensões de análise, a ambiental e a
sanitária? O fortalecimento da consciência ambiental, com a mudança de
paradigmas, retirou o foco de interesse na área de saúde pública?
Apesar dessas questões já estarem conceitualmente resolvidas para os
especialistas da área de saneamento, meio ambiente e saúde, a formulação e a
clareza dessas respostas são fundamentais na etapa de planejamento.
2.1 Evolução Histórica
A Tabela 1 apresenta um panorama histórico dos aspectos de saúde
pública e meio ambiente que nortearam o setor de saneamento, desde meados do
século XIX até o início do século XXI.
Pode-se observar que a própria evolução do conceito de saúde pública e
sua interface com o saneamento, o fortalecimento da questão ambiental e os
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aspectos referentes à legislação de controle de qualidade da água, seja ela para o
abastecimento público ou para o controle da poluição, são condutores das ações de
saneamento.
A história brasileira é toda pontuada por aspectos institucionais e de
regulação sobre a qualidade das águas, que se modificaram na medida em que os
conceitos de saúde e meio ambiente foram sendo incorporados.
O enfoque eminentemente sanitarista, em que o saneamento é uma ação
de saúde pública, prevaleceu durante vários anos, mesmo não havendo um
consenso científico quanto aos benefícios advindos da implementação dos sistemas
de água e esgotos (CAIRNCROSS, 1989; HELLER, 1997). A avaliação ambiental,
incorporada recentemente, inclui novas questões quando da implementação dos
sistemas de saneamento, tanto com relação aos seus efeitos positivos como
também aos negativos.
Tabela 1 - Evolução histórica dos aspectos de saúde pública e meio ambiente no setor de saneamento no Brasil
Período Principais características
Meados do século XIX
• Estruturação das ações de saneamento sob o paradigma do higienismo, isto é, como até início do século XX uma ação de saúde, contribuindo para a redução da morbi-mortalidade por doenças infecciosas, parasitárias e até mesmo não infecciosas. • Organização dos sistemas de saneamento como resposta a situações epidêmicas, mesmo antes da identificação dos agentes causadores das doenças.
Início do século XX
• Intensa agitação política em torno da questão sanitária, com a saúde ocupando lugar central na agenda pública até a década de 30: saúde pública em bases científicas modernas a partir das pesquisas de Oswaldo Cruz. • Incremento do número de cidades com abastecimento de água e da mudança na orientação do uso da tecnologia em sistemas de esgotos, com a opção pelo sistema separador absoluto em um processo marcado pelo trabalho de Saturnino de Brito, que defendia planos estreitamente relacionados com as exigências sanitárias (visão higienista).
Décadas de 30 e 40
• Elaboração do Código das Águas (1934), que representou o primeiro instrumento de controle do uso de recursos hídricos no Brasil, estabelecendo o abastecimento público como prioritário. • Coordenação das ações de saneamento (sem prioridade) e assistência médica (predominante) essencialmente pelo setor de saúde. • Surgimento de iniciativas para estabelecer as primeiras classificações e os primeiros parâmetros físicos, químicos e bacteriológicos definidores da qualidade das águas, por meio de legislações estaduais e em âmbito federal.
Décadas de 50 e 60
• Permanência da dificuldade em relacionar os benefícios do saneamento com a saúde, restando dúvidas inclusive quanto à sua existência efetiva.
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Período Principais características
Década de 70
• Predomínio da visão de que avanços nas áreas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário nos países em desenvolvimento resultariam na redução das taxas de mortalidade, embora ausentes dos programas de atenção primária à saúde. • Consolidação do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), com ênfase no incremento dos índices de atendimento por sistemas de abastecimento de água. • Inserção da preocupação ambiental na agenda política brasileira, com a consolidação dos conceitos de ecologia e meio ambiente e a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) em 1973.
Década de 80
• Formulação mais rigorosa dos mecanismos responsáveis pelo comprometimento das condições de saúde da população na ausência de condições adequadas de saneamento (água e esgotos). • Instauração de uma série de instrumentos legais de âmbito nacional definidores de políticas e ações do governo brasileiro, como a Política Nacional do Meio Ambiente (1981). • Revisão técnica das legislações pertinentes aos padrões de qualidade das águas.
Década de 90 até o início do século XXI
• Ênfase no conceito de desenvolvimento sustentável e de preservação e conservação do meio ambiente e particularmente dos recursos hídricos, no início do século XXI, refletindo diretamente no planejamento das ações de saneamento. • Instituição da Política e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97). • Incremento da avaliação dos efeitos e conseqüências de atividades de saneamento que importem impacto ao meio ambiente.
Fonte: Branco (1991), Cairncross (1989), Costa (1994) e Heller (1997).
Com efeito, embora saúde e higiene tenham sido motivos de
preocupações em políticas urbanas na América Latina desde meados do século XIX,
somente nos últimos anos o acesso aos sistemas de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário passou a ser considerado como tema ambiental, inclusive no
Brasil.
Deve-se ressaltar, no entanto, que apesar dessa mudança de enfoque, os
objetivos ambientais e de saúde não são exatamente os mesmos. Isso fica
evidenciado, por exemplo, quando se examinam os padrões de qualidade da água
relacionados aos aspectos de proteção do corpo receptor e ao aspecto de
potabilidade, diretamente associado à qualidade da água fornecida ao consumidor
(LIJKLEMA, 1995; NASCIMENTO & VON SPERLING, 1998).
Com os avanços incorporados na área de saneamento e controle da
poluição nas últimas décadas, evidenciou-se a necessidade de se proceder a
revisão técnica da legislação, em face dos padrões de qualidade da água que se
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queria estabelecer. Com efeito, no final dos anos 80, começaram a ser elaboradas e
revisadas as legislações pertinentes aos padrões de qualidade das águas, a
exemplo da Resolução 20/86 (Brasil, 1986) do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), que, dentre outros objetivos, busca a proteção das águas dos
mananciais, e da Portaria no 36/90 do Ministério da Saúde (MS, 1990), que
estabelece normas e padrões para a qualidade da água de consumo humano.
A Portaria no. 36/90 deve continuar em vigor somente durante o período
de transição para a vigência da nova portaria do MS, a de No 1.469/2000 (MS,
2000), que revisou os padrões de potabilidade e os procedimentos relativos ao
controle e vigilância da qualidade da água para o consumo humano. Segundo
Bastos et al. (2001), essa portaria pretendeu incorporar ao máximo as informações
recentes sobre os riscos associados, por exemplo, à Giardia lamblia,
Cryptosporidiumsp. e cianobactérias; os mecanismos de remoção de patogênicos
por meio do tratamento de água; o emprego de indicadores e as evidências
toxicológicas de agravos à saúde decorrentes da ingestão de substâncias químicas.
Ao contrário dos padrões de potabilidade, que versam quase que
exclusivamente sobre aspectos relacionados com a saúde humana, com pouca
relação com o meio ambiente, os padrões de qualidade ambiental levam em conta,
essencialmente, alterações do teor de oxigênio, de matéria orgânica, de nutrientes,
do pH e da temperatura, do curso d’água, isso é, possuem um enfoque ambiental.
Os parâmetros citados não acarretam, na maior parte das vezes,
prejuízos diretos ao homem, pois as doenças infecciosas provenientes da poluição
hídrica são, normalmente, o resultado de uma ação mais direta de contágio de uma
pessoa para outra.
2.2 Definição de Saneamento
Classicamente, a definição de saneamento se baseia na formulação da
Organização Mundial da Saúde: saneamento constitui o controle de todos os fatores
do meio físico do homem, que exercem efeitos deletérios sobre seu estado de bem
estar físico, mental ou social. Neste conceito, fica clara a articulação do saneamento
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com o enfoque ambiental, ao situá-lo no campo do controle dos fatores do meio
físico, e com a abordagem preventiva de saúde, assumindo que a própria OMS
considera o bem estar físico, mental e social como definição de saúde.
Esta conceituação mais geral contribui para a delimitação das ações
compreendidas sob a terminologia saneamento, a partir do campo de intervenções a
ela associadas - fatores do meio físico – e das conseqüências esperadas –
prevenção dos efeitos deletérios sobre a saúde. Entretanto, o conceito admite
amplas interpretações sobre as ações abrangidas e disciplinas envolvidas. Ao longo
da trajetória institucional e avaliando as diversas tentativas de delimitação de seu
campo de ação, localizam-se desde definições absolutamente estreitas até limites
mais amplos para o seu significado. No primeiro extremo, o PLANASA – Plano
Nacional de Saneamento – em 1971 definiu saneamento básico como apenas as
ações de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Por outro lado, algumas
definições de saneamento ambiental, ao lado das áreas mais clássicas, incluem
ações como o saneamento dos alimentos, das habitações e dos locais de trabalho,
além da higiene industrial e o controle da poluição atmosférica e sonora. Para efeito
de padronização, a tendência predominante no Brasil tem sido a de considerar como
integrantes do saneamento as ações de:
• abastecimento de água, caracterizado como o fornecimento de água
em quantidade suficiente e com qualidade que a enquadre nos
padrões de potabilidade às populações;
• esgotamento sanitário, compreendendo a coleta dos esgotos gerados
pelas populações e sua disposição de forma compatível com a
capacidade do meio ambiente em assimilá-los;
• limpeza pública, incluindo todas as fases de manejo dos resíduos
sólidos domésticos, até sua disposição final, compatível com as
potencialidades ambientais;
23
• drenagem pluvial, significando a condução das águas pluviais, de
forma a minimizar seus efeitos deletérios sazonais sobre as
populações e as propriedades;
• controle de vetores de doenças transmissíveis, especialmente
artrópodes e roedores.
2.3 Marcos Conceituais da Relação Saneamento e Saúde Pública
Do estrito ponto de vista da engenharia, o que se avalia em um organismo
patogênico não é a sua natureza biológica, nem o seu comportamento no corpo do
doente, e sim o seu comportamento no meio ambiente, pois é nessa dimensão que
as intervenções de saneamento podem influenciar na ação desse patogênico sobre
o homem (CAIRNCROSS, 1984). Desta forma, para melhor compreensão do
problema, dois tipos de estudos se mostram pertinentes (HEKKER, 1997). O
primeiro diz respeito aos modelos que têm sido propostos para explicar a relação
entre ações de saneamento e a saúde, com ênfase em distintos ângulos da cadeia
casual. O segundo tipo de análise consiste em classificar as doenças segundo
categorias ambientais cuja transmissão está ligada com o saneamento, ou com a
falta de infra-estrutura adequada. Assim, a partir dessas classificações, o
entendimento da transmissão de doenças relacionadas com o saneamento passa a
constituir um instrumento de planejamento das ações, com vistas a considerar de
forma mais adequada seus impactos sobre a saúde do homem.
Estudando as várias vias de contaminação de doenças, como no caso
das diarréias da incidência de cólera, Briscoe (1984, 1987) desenvolveu um modelo
para compreensão do efeito obtido após a eliminação de apenas parte das múltiplas
vias de transmissão de uma determinada doença. O modelo infere que a obstrução
de uma importante via de transmissão pode redundar em uma redução muito inferior
à originalmente esperada quanto à probabilidade de infecção. Verifica-se, pelos
estudos, que a implementação de sistemas de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário é condição necessária, mas não suficiente para se garantir a
eliminação destas doenças. Briscoe (1987) afirma, ainda, que estes sistemas
apresentam efeitos de longo prazo sobre as saúdes bem maiores do que os efeitos
24
provenientes de intervenções médicas, o que leva a sugerir um efeito multiplicador
da ação dos sistemas de água e esgotos. Esse efeito, se devidamente confirmado, é
um importante aspecto a ser levado em consideração quando do planejamento de
sistemas de saneamento, pois indica uma intervenção potencial de longo prazo.
Com outro enfoque, o estudo de Cvjetanovic (1986), parte para uma visão
mais abrangente sobre a questão da saúde, agregando fatores sociais e
econômicos. Esquematicamente, a figura 2 ilustra o modelo proposto pelo autor, no
qual se prevê que sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário
proporcionam benefícios gerais sobre a saúde da população segundo duas vias:
mediante efeitos diretos e indiretos, resultantes, primordialmente, do nível de
desenvolvimento da localidade atendida. Segundo Heller (1997), embora tenha
pleiteado uma explicação casual mais sistêmica, o modelo de Cvjetanovic (1986),
não considera o papel dos determinantes sociais.
Figura 2 – Esquema conceitual dos efeitos diretos e indiretos do abastecimento de água e do esgotamento sanitário sobre a saúde Fonte: Cyjetanovic (1986)
25
Essa tentativa é feita, por exemplo, pela teoria do limiar e saturação
desenvolvida por Shuval et al. (1981), que procuraram explicar a influência do nível
sócio-econômico da população sobre a relação entre as condições de saneamento e
saúde. Supõe-se que exista um limiar sócio-econômico e de saúde, abaixo do qual
os investimentos em saneamento não resultam em benefícios concretos e um limite
superior de saturação, acima do qual um próximo investimento não produz novos
benefícios sobre a saúde.
Segundo Briscoe (1987) e Heller (1997), a alegação do limiar pode ser
contestada por estudos epidemiológicos realizados em diversos países pobres,
especialmente africanos e asiáticos, que demonstraram importantes impactos sobre
os indicadores diversos de saúde a partir de intervenções em saneamento.
Entretanto, nessas situações, não se pode desconsiderar os efeitos provenientes da
educação sanitária e ambiental, de noções de higiene e do aspecto cultural
(GOMES, 1995)
A partir da década de 70, foram iniciados esforços no sentido de estudar
as doenças infecciosas, sob o enfoque das estratégias mais adequadas para o seu
controle, e sua relação com o meio ambiente (HELLER, 1997).
Ao longo dos anos, vários estudos foram desenvolvidos (CAIRNCROSS,
1984; CAIRNCROSS & FEACHEM, 1990; MARA & ALABASTER, 1995), de modo a
classificar ambientalmente as doenças, com base em suas vias de transmissão e
seu ciclo. Esse tipo de classificação tem maior aplicabilidade para o engenheiro, ao
contrário da classificação biológica clássica, que agrupa as doenças segundo o
agente: vírus, bactérias, protozoários ou helmintos.
Em revisão dos estudos anteriores, Mara & Feachem (1999) propõe uma
classificação ambiental unitária das infecções relacionadas com a água e com os
excretos, agrupadas em sete categorias, como indicado na Tabela 2.
26
Tabela 2 – Classificação ambiental unitária das infecções relacionadas com o saneamento (água e excretas)
Categoria Estratégias de Controle e Exemplos (organismo ou doença)
A – Doenças do tipo feco-oral (transmissão hídrica ou relacionada com a higiene)
Melhora da quantidade, disponibilidade e confiabilidade da água (abastecimento de água), no caso das doenças relacionadas com a higiene;
Melhora da qualidade da água (tratamento de água), para as doenças de transmissão hídrica;
Educação sanitária. Ex.: Hepatite A, E e F, Poliomielite, Cólera, Disenteria bacilar,
Amebíase, Diarréia por Escherichia coli e rotavírus, Febre tifóide, Giardíase e Ascaridíase.
B – Doenças do tipo não feco-oral (relacionadas com a higiene)
Melhora da quantidade, disponibilidade e confiabilidade da água (abastecimento de água)
Educação sanitária. Ex.: Doenças infecciosas da pele e dos olhos e febre transmitida
por pulgas.
C – Helmintíases do solo
Tratamento dos excretas ou esgotos antes da aplicação no solo; Educação sanitária. Ex.: Ascaridíase e Ancilostomose.
D – Teníases
Como na categoria C, mais cozimento e inspeção da carne. Ex.: Teníases.
E – Doenças baseadas na água
Diminuição do contato com águas contaminadas; Melhora das instalações hidráulicas; Sistemas de coleta de esgotos e tratamento dos esgotos antes
do lançamento ou reuso Educação sanitária. Ex.: Leptospirose e Esquistossomose.
F – Doenças transmitidas por inseto vetor
Identificação e eliminação dos locais adequados para procriação; Controle biológico e utilização de mosquiteiros; Melhora da drenagem de águas pluviais. Ex.: Malária, Dengue, Febre amarela, Filariose e Infecções
transmitidas por baratas e moscas relacionadas com excretas*.
G – Doenças relacionadas com vetores roedores
Controle de roedores; Educação sanitária; Diminuição do contato com águas contaminadas. Ex.: Leptospirose e Doenças transmitidas por vetores roedores*.
* Infecções excretadas compreendem todas as doenças nas Categorias A, C e D e as doenças por helmintos na Categoria E Fonte: Mara & Feachem (1999)
Segundo Mara & Feachem (1999), a classificação unitária por eles
proposta é um avanço em relação às classificações individuais existentes, que
separam as doenças relacionadas com a água das relacionadas com os excretos.
Isso deve-se ao fato de a maioria das doenças estarem relacionadas com ambos os
elementos, de forma, que a implementação integrada e a correta manutenção e
operação de sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário,
constituem a melhor forma de controle dessas doenças em um longo prazo.
27
A partir dos modelos conceituais e da classificação ambiental das
doenças que podem estar relacionadas, de alguma forma, com o saneamento, pode-
se antecipar os efeitos das intervenções de saneamento na saúde pública e ainda
inferir sobre as possíveis relações com o meio ambiente. Cabe ao planejamento
indicar quais as medidas que estão relacionadas e quais são as ações
independentes, de modo a direcionar a forma mais eficaz de implementação dos
sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, com vistas à melhoria
tanto da saúde pública, quanto do meio ambiente. Para tanto, é necessário
identificar os efeitos positivos e negativos quando da implementação desses
sistemas de saneamento.
2.4 Os Efeitos das Intervenções de Saneamento
Os efeitos prováveis decorrentes de um sistema de abastecimento de
água são geralmente positivos, por constituir um serviço que assegura melhoria e
bem-estar da população (CAIRNCROSS, 1989; VAN DERSLICE & BRISCOE,
1995). O benefício oferecido pelo tratamento de água, por exemplo, é indiscutível,
pois transforma, após a remoção de contaminantes, água inadequada para o
consumo humano em um produto que esteja de acordo com padrões de
potabilidade. No entanto, o tratamento implica na utilização de substâncias químicas
que podem afetar a saúde daqueles que a utilizam.
Segundo Daniel et al. (1990), os riscos relacionados ao processo de
cloração, substância química mais empregada no processo de tratamento da água,
estão associados muito mais aos seus subprodutos (p.e. trialometanos) do que aos
agentes utilizados. Em revisão elaborada por Tominaga & Midio (1999), observou-
se, a partir de dados epidemiológicos, que os subprodutos da cloração podem
aumentar a incidência de certos tipos de câncer na população humana. Processos
alternativos de desinfecção da água, que evitam a formação dos trialometanos, são
aqueles que não utilizam cloro livre (tais como ozonização e radiação ultravioleta),
entretanto, esses também podem levar à formação de outros subprodutos, conforme
o teor de matéria orgânica presente na água, sendo que seus efeitos na saúde
humana ainda não foram completamente avaliados.
28
Além dos riscos à saúde, o processo de tratamento de água convencional
também pode causar danos ambientais. No Brasil, de acordo com Cordeiro (2000), a
água de lavagem dos filtros e dos tanques de preparação de soluções e suspensões
de produtos químicos, e o lodo dos decantadores tradicionais são resíduos do
processo de tratamento, que são dispostos, com grande freqüência, nos mananciais
próximos às estações de tratamento de água (ETAs). Como a toxicidade potencial
desses resíduos depende de inúmeros fatores, tais como a utilização de
determinados produtos químicos (com destaque para o sulfato de alumínio, muito
empregado no processo de coagulação e floculação da água), faz-se necessário
maior cuidado com a sua disposição, de modo a evitar maiores prejuízos ao meio
ambiente.
No sistema de produção de água, impactos ambientais negativos também
podem ocorrer na captação da água bruta (TCHOBANOGLOUS & SCHROEDER,
1985), com alteração do regime hidrológico, principalmente de pequenos
mananciais, e decréscimo do nível do lençol freático em captações subterrâneas.
Com relação à distribuição de água potável, resultados compilados por Esrey et al.
(1991), por exemplo, demonstram uma eficiência média de 30% na redução da
incidência de doenças infecciosas intestinais e helmintíases (categoria A, Tabela 2),
decorrente da implementação de sistema de abastecimento de água. No entanto,
mesmo os impactos positivos esperados devem ser vistos com parcimônia, pois a
qualidade bacteriológica da água distribuída e consumida pela população nem
sempre atende aos padrões de potabilidade (MORAES et al., 1999). Segundo
VanDerslice & Briscoe (1993), o comprometimento da qualidade da água distribuída
constitui um fator de risco bem maior do que a água contaminada na própria
residência, pois introduz novos organismos patogênicos ao meio, o que reforça, de
acordo com Hunter (2001), a necessidade de se ampliar a discussão sobre o
monitoramento direto desses organismos. A qualidade da água de uma rede de
abastecimento está fortemente relacionada ao seu regime de distribuição, às
características de projeto e operação do sistema de abastecimento (CLARK &
COYLE, 1990), e à localização do empreendimento no que diz respeito à
vulnerabilidade da área de influência (PIMENTEL & CORDEIRO NETTO, 1998). Isso
leva uma parcela considerável da população a ser abastecida com águas
eventualmente contaminadas, utilizando-se de fontes alternativas (e nem sempre
29
confiáveis) para o consumo ou encontrando-se em áreas com regime deficiente de
abastecimento (ALABURDA & NISHIHARA, 1998).
A contaminação da água nos sistemas de abastecimento se dá, portanto,
pela associação de diversos fatores, tais como: a descontinuidade do fornecimento,
que determina pressões negativas na rede; a falta de esgotamento sanitário; a
presença de baixas pressões na rede, por problemas operacionais ou de projeto e a
manutenção inadequada da rede, dos reservatórios de distribuição e,
principalmente, das ligações domiciliares de água (D'AGUILA et al., 2000).
Cairncross & Kolsky (1997) e Esrey et al. (1991) apontam, entretanto, que
não só a qualidade, mas, principalmente, a quantidade de água disponível para
consumo possui um impacto preponderante na saúde das pessoas, sendo fator a
ser considerado quando da etapa de planejamento. Esrey (1996), entretanto,
considera que a melhoria das condições de esgotamento sanitário possui um maior
benefício à saúde, como por exemplo, na redução da incidência de diarréias
(categoria A, Tabela 2), do que os sistemas de abastecimento de água, posição esta
questionada por Cairncross & Kolsky (1997).
Os resultados de Gerolomo & Penna (2000), apontam, embora de
maneira cautelosa, que instalações sanitárias sem destino adequado do esgoto
constituem um fator de risco para disseminação da cólera (categoria A, Tabela 2).
Isso reforça a tese de Cairncross & Kolsky (1997), segundo a qual as prioridades em
termos de saneamento são a oferta de água de boa qualidade e em quantidade
suficiente necessária para o bom funcionamento das instalações sanitárias e o
afastamento dos esgotos, quando existir uma rede coletora ou fossa séptica.
No caso do sistema de esgotamento sanitário, apesar dos benefícios à
saúde pública, com o afastamento dos esgotos da proximidade das residências,
existem significativos impactos negativos quando da sua implementação. O principal
aspecto negativo desse tipo de sistema, além de possíveis vazamentos, é a
concentração da poluição nas redes coletoras. Caso não possua tratamento
adequado, o sistema de esgotamento sanitário poderá induzir a uma deterioração do
corpo receptor (rios, lagos, lagoas, represas, enseadas, baías e mares), inviabilizar a
30
vida aquática e ainda prejudicar outros usuários da água ou outras espécies de
animais e vegetais (PIMENTEL & CORDEIRO NETTO, 1998; TCHOBANOGLOUS &
SCHROEDER, 1985).
O comprometimento do corpo receptor é um agravante tanto ambiental
quanto sanitário e se reflete mesmo quando ocorre o tratamento dos esgotos.
Estudos desenvolvidos por von Sperling & Chernicharo (2000) indicam que as
tecnologias de tratamento de esgotos empregadas no Brasil são eficientes somente
no que se refere à remoção de Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO), Demanda
Química de Oxigênio (DQO) e Sólidos em Suspensão (SS). Entretanto, não
produzem um efluente compatível com os padrões de qualidade exigidos pela
legislação, em termos de amônia, nitrogênio, coliformes fecais e, principalmente,
fósforo.
Com estes dados, percebe-se um significativo distanciamento entre os
objetivos alcançados no tratamento de esgotos no Brasil e os já atingidos em países
desenvolvidos, apresentados na Tabela 3.
Tabela 3 – Evolução dos objetivos do tratamento de esgotos em países desenvolvidos
Período Objetivos do Tratamento de Esgotos
Início do Século XX até a Década de 70
Remoção de sólidos em suspensão (SS). Tratamento de matéria orgânica (remoção de DBO e DQO). Eliminação de organismos patogênicos.
Décadas de 70 e 80
Preocupação principal com aspectos estéticos e ambientais do efluente.
Remoção de DBO e SS e patogênicos continua com níveis mais elevados.
Remoção de nutrientes (nitrogênio e fósforo) começa a ser incorporada.
A partir da década de 80
Preocupação com os riscos à saúde relacionados com compostos químicos tóxicos ou potencialmente tóxicos lançados no meio ambiente.
Permanência dos objetivos de melhoria da qualidade da água dos anos anteriores, porém com a mudança de ênfase para a definição e remoção de compostos tóxicos que podem causar efeitos na saúde humana em longo prazo.
Fonte: Metcalf & Eddy Incorporation (1991)
A análise da Tabela 3 indica que o tratamento de esgotos no Brasil
somente atinge hoje, em parte, os objetivos dos países desenvolvidos anteriores à
década de 70, pois ainda existe um déficit com relação a soluções para a eliminação
31
de organismos patogênicos. Por outro lado, os países desenvolvidos já possuem
preocupações avançadas com a proteção ambiental e os riscos à saúde pública que
se refletem, por exemplo, nos cuidados com o manejo do lodo produzido em
estações biológicas de tratamento de esgotos.
No Brasil, uma alternativa que pode ser adotada como forma de
planejamento é a garantia da qualidade do efluente por etapas (von Sperling &
Chernicharo, 2000), afigurando-se, assim, como uma solução prática no sentido de
viabilizar um atendimento gradativo aos padrões de qualidade da água e aos
objetivos do tratamento de esgotos. Essa evolução gradual da qualidade do efluente
tratado deve permitir, além da redução dos custos de implantação da Estação de
Tratamento de Esgotos (ETE), a adoção de novas alternativas tecnológicas, mesmo
com mudanças na concepção original proposta para o tratamento. De certo modo,
pode ser retratada também como a evolução histórica apresentada na Tabela 3, que
possibilitou o atendimento gradual aos padrões ambientais e sanitários.
2.5 Elementos para Desenvolvimento de um Modelo de Planejamento Diante das considerações anteriores, apresenta-se uma sistematização
dos efeitos positivos e negativos advindos da implementação de sistemas de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário em áreas urbanas (Figura 2),
com o objetivo de esclarecer as inter-relações entre saneamento, saúde pública e
meio ambiente.
Com relação ao modelo de efeitos apresentado na Figura 2, algumas
observações são importantes: (a) o modelo não pretende representar um conjunto
exaustivo dos efeitos, muito menos definitivo, apresentando, apenas, uma visão da
multiplicidade dos efeitos em face das intervenções em saneamento; (b) os efeitos
considerados não são equivalentes, sendo que os mais significativos encontram-se
assinalados; (c) os efeitos apresentados são resultados das etapas dos sistemas
como usualmente projetadas e implementadas; (d) os impactos referentes ao meio
ambiente são relacionados exclusivamente com os recursos hídricos, sua flora e
fauna, não sendo considerados os impactos no resto do ecossistema.
32
Em se tratando de projetos de grandes dimensões, como a
implementação de sistemas de saneamento em extensas áreas urbanas, a
integração da avaliação desses efeitos na etapa de planejamento deve ser
imprescindível, visando a garantir a implementação adequada das ações, tanto do
ponto de vista dos objetivos ambientais, quanto dos de saúde pública.
Em muitos casos, mesmo com o investimento feito em ações de
saneamento, não ocorrem os impactos positivos esperados, independente do tipo de
sistema implementado. Por um lado, deficiências de projeto e dos serviços de
manutenção e operação contribuem para essa situação, por outro, a ausência de
ações integradas de água e esgotos, dentre outras, constitui o fator dominante para
a minimização ou eliminação dos efeitos positivos, como pode ser observado nas
inter-relações apresentadas na Figura 3.
Figura 3 - Modelo de efeitos diretos na saúde e no meio ambiente provenientes da implementação de sistemas de água e esgoto Fonte: Caderno Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 18, 2002
33
Sem dúvida, vários estudos dos efeitos das ações de saneamento
confirmam a evidência de que a implementação de sistemas de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário causam benefícios à saúde pública e ao meio
ambiente. Uma questão que permanece indefinida, no entanto, é o conhecimento do
comportamento dos diferentes efeitos ao se compararem realidades diferentes, uma
vez que os fatores envolvidos nessa questão podem ser bastante dinâmicos e muito
variáveis de uma realidade à outra.
Dentre os vários fatores, um está relacionado com a existência de dois
domínios de transmissão de doenças, o domínio público e o doméstico
(CAIRNCROSS et al., 1996), sendo fundamental essa distinção em se tratando de
saneamento. Segundo os autores, a divisão em dois domínios é importante na
medida em que o controle da transmissão de cada tipo exige intervenções
diferentes. As doenças infecciosas que podem ser combatidas pelo saneamento se
transmitem, geralmente, em ambos os domínios. Assim, mesmo que, de forma
ampla, o saneamento só atue no domínio público, é necessário atender às
necessidades do domínio doméstico para que se dê a eliminação de toda
transmissão evitável de doenças infecciosas.
Algumas vezes, os benefícios nem sempre são resultantes diretos de
ações de saneamento, mas sim decorrentes da nova relação ambiental e dos
hábitos de comportamento e higiene que se estabelecem (ESREY et al., 1991;
GOMES, 1995; VANDERSLICE & BRISCOE, 1995).
34
3. RETROSPECTIVA DO SANEAMENTO BÁSICO
Este capítulo mostra uma rápida retrospectiva do Saneamento no Brasil e
no Ceará, com foco na evolução dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, bem como os modelos de gestão existentes para a promoção
do serviço de saneamento no estado do Ceará, os serviços municipais de água e
esgotos e a Cia estadual de saneamento, no caso do estado do Ceará a Cia de
Água e Esgoto do Ceará, a CAGECE.
3.1 O Saneamento Básico no Brasil e Diagnóstico
A história do saneamento básico no Brasil mostrou-se nas últimas três
décadas fortemente marcada pela ausência de planejamento sistemático, associada
ainda à indefinição de políticas e programas que efetivamente trouxessem respostas
às demandas sociais. Em decorrência, o saneamento como ação socioeconômica
de caráter coletivo nunca alcançou níveis estáveis de institucionalização, padecendo
dos sucessivos movimentos de ascensão e declínio que resultam em uma realidade
extremamente precária, não apenas nos indicadores de salubridade ambiental, mas
também nos fatores que caracterizam a expressão economia, financeira,
organizacional, gerencial e tecnológica desse importante setor da atividade humana
no país.
Nessa perspectiva, a participação do setor saúde em saneamento deve
estar orientada para a universalização do atendimento, superando entraves
tecnológicos, políticos e gerenciais que têm dificultado a extensão dos benefícios às
populações residentes em áreas rurais, municípios e localidades de pequeno porte.
Constata-se, assim, a não consolidação de direitos sociais básicos de grupos
vulneráveis e desassistidos, conformando um quadro de desigualdades sociais,
pobreza e indigência.
A influência das ações de saneamento na redução da incidência e da
prevalência de enfermidades tem sido comprovada por numerosos estudos
realizados no Brasil e no exterior. No Brasil, são conhecidas as iniciativas de
35
saneamento para controle de endemias e epidemias a exemplo da malária,
esquistossomose, hepatite A, febre tifóide, leptospirose e mais recentemente, a
dengue e a cólera.
Atuação do setor saúde em saneamento deve estar pautada pela
disponibilização de tecnologias capazes de assegurar a sustentabilidade dos
sistemas locais de saneamento, especialmente nos municípios menores e nas
localidades rurais, vislumbrando meios que promovam a correta e regular operação
e manutenção dos serviços implantados.
Por ser um setor que se apresenta com predominância de custos fixos
elevados em capital altamente específico, o saneamento possui características de
monopólio natural, o que acarreta um dilema entre a eficiência produtiva e a
eficiência alocativa, além de um baixo incentivo ao investimento (TUROLLA, 2002).
No Brasil, até o final da década de 60, a questão do saneamento era
muito incipiente, porque as cidades praticamente não eram abastecidas com água, a
não ser as capitais, porque as sedes e os municípios do interior dos estados,
notadamente aqui no Nordeste, praticamente não dispunham deste serviço. Daí foi
que o governo federal entendeu que era preciso fazer um plano para que isso
acontecesse em escala nacional. (MENDES, 1999).
Em 1969 o Governo Federal instituiu o Plano Nacional de Saneamento -
PLANASA que só passou a funcionar dois anos depois, destinando recursos para os
estados criarem suas próprias companhias de saneamento, as CESB’s, as quais se
responsabilizariam pelo abastecimento de água e esgotamento sanitário das
cidades.
Para isto foi instituído o Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), gerido
pelo Banco Nacional da Habitação (BNH). Para obter o financiamento, cada estado
da federação deveria criar, com base em seus recursos orçamentários, um Fundo de
Financiamento para Águas e Esgotos (FAE), além da companhia estadual de
saneamento básico CESB.
36
Era uma exigência do Banco Mundial que a composição acionária das
CESB’s tinha que ser com participação do Governo do Estado, mas tinha que ser
uma empresa sociedade anônima, S/A, para habilitar-se a ir buscar recursos
externos. (MENDES, 1999).
O PLANASA exigia que o estado investisse pelo menos 50% do montante
global de recursos de seu respectivo FAE e o BNH, por sua vez, utilizando recursos
do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), oferecia empréstimos, em
condições facilitadas de crédito, para compor os 50% restantes.
Com isso aconteceu que os Estados buscavam os financiamentos e as
empresas constituíam seus sistemas de abastecimento de água, mas para isto, as
Companhias Estaduais de Saneamento Básico, CESB’s, precisavam obter a
concessão dos municípios de seu estado para neles operarem em forma de
monopólio passando aos estados as concessões do saneamento dos municípios.
Enquanto aos estados eram dadas todas as facilidades, até mesmo empréstimos
para viabilizar sua contrapartida nos financiamentos, aos municípios poucas eram as
chances de acesso a estes recursos. Embora os financiamentos do PLANASA
fossem teoricamente possíveis, exigiam uma grande contrapartida municipal, o que
dificultava sua participação. Segundo a legislação do BNH, o FAE só poderia ser
utilizado nas companhias estaduais. Sem empréstimos federais ou estaduais, e com
baixa capacidade financeira, só restavam aos municípios concederem seus serviços
às CESB’s. Em meados dos anos setenta, as companhias estaduais de saneamento
já haviam se estabelecido em todo o Brasil.
Dentro de uma ótica de rápida auto-sustentação financeira e retorno
tarifário, o PLANASA sugeria como estratégia que as companhias estaduais
concentrassem inicialmente seus recursos em sistemas de abastecimento de água,
mais viáveis economicamente do que os de esgotamento sanitário, e nas cidades
grandes e médias, com maior garantia de retorno dos investimentos (CANÇADO;
COSTA, 2003).
Embora os Estados ainda não tenham atingido a universalização dos
serviços de saneamento, o Plano Nacional de Saneamento - PLANASA se constituiu
37
num marco histórico e institucional para o setor de saneamento, e o mais importante
modelo de regulação (e talvez o único), possibilitando significativo crescimento no
acesso à água tratada e ao esgotamento sanitário e sua estrutura, em linhas gerais,
ainda é a predominante.
Hoje existem 26 CESB’s no Brasil, uma para cada estado, o que pode ser
visto no quadro 1 abaixo, sendo que a Companhia de Saneamento de Tocantins,
SANEATINS, foi privatizada em 2002.
EMPRESA ESTADO COPASA Minas Gerais EMBASA Bahia CORSAN Rio Grande do Sul SANESUL Mato Grosso do Sul CASAN Santa Catarina CEDAE Rio de Janeiro SANACRE Acre SANEPAR Paraná AGESPISA Piauí CAESB Distrito Federal CAGEPA Paraíba CAESA Amapá SABESP São Paulo CAGECE Ceará SANEMAT Mato Grosso DESO Sergipe COMPESA Pernambuco SANEAGO Goiás CESAN Espírito Santo COSAMA Amazonas COSANPA Pará CAEMA Maranhão CASAL Alagoas CAERN Rio Grande do Norte CAERD Rondônia CAER Roraima
Quadro 1 – Companhias de Saneamento no Brasil – 2006 Fonte: CAGECE
3.1.1 Características e Estrutura do Setor de Saneamento Básico
De acordo com dados do Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento – SNIS da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério
38
das Cidades, dos 4.327 municípios atendidos com serviços de abastecimento de
água ou esgotamento sanitário em 2005, último exercício com dados disponíveis,
3.919 são operados por companhias estaduais, 23 por autarquias estaduais e 385
municípios são operados diretamente pela administração municipal ou empresas de
abrangência municipal.
A estrutura empresarial do setor de saneamento encontra-se atualmente
concentrada em 26 (vinte e seis) companhias de saneamento básico (SNIS, 2005).
De acordo com dados do ano de 2005, essas companhias empregaram diretamente
cerca de 76,3 mil pessoas e geraram em conjunto um faturamento da ordem de R$
14,1 bilhões. São responsáveis pelo abastecimento de 134,8 milhões de habitantes
com água potável e 88,1 milhões de habitantes com redes de esgotamento sanitário.
As companhias estaduais foram responsáveis pelo investimento de R$ 3
bilhões em 2005 para melhorias e expansão dos serviços (SNIS, 2005), mas de
acordo com as estimativas do Ministério das Cidades (2005), o Brasil precisa investir
aproximadamente R$ 178,4 bilhões em 20 anos para universalização dos serviços
no país. Desses, R$ 5,9 bilhões representam a necessidade de investimento no
estado do Ceará, âmbito de atuação da Cagece.
A prestação dos serviços de saneamento básico, cuja competência
conferida pela Constituição Federal (artigo 30, incisos I e V) é municipal quando sua
abrangência restringe-se à área do município, e estadual quando os serviços
envolvem funções públicas comuns em regiões metropolitanas ou aglomerações
urbanas (artigo 30, parágrafo 3º), ocorre pelas seguintes formas distintas:
1. Pela operação direta dos municípios que administram seus próprios
serviços;
2. Por meio dos departamentos ou serviços autônomos de água e esgoto;
3. Por contratos com entidades de direito privado.
A figura 4 mostra a estrutura típica de relacionamento existente na
atividade:
39
PoderPoderConcedenteConcedente
Operador doOperador doServiçoServiçoFornecedoresFornecedores PopulaçãoPopulaçãoProduto
Serviço
Pagamentode Tarifas
Figura 4 - Estrutura de relacionamento no setor de saneamento Fonte: Oxera (2001).
3.1.2 A Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Brasil
Período entre 1991 e 2000
Os serviços de abastecimento de água e esgoto passaram por profundas
melhorias em termos de investimento, de 1991 a 2000, período em que pode ser
verificado o crescimento destes serviços no Brasil. O gráfico 1 abaixo, com dados
retirados dos Censos Demográficos de 1991 e 2000 do IBGE, apresenta dados de
atendimento do serviço de abastecimento de água por situação e domicílio no Brasil,
onde é possível verificar um crescimento no abastecimento por rede Geral de 41,92
%, passando de 24.562.013 para 34.859.393 domicílios, o que denota um grande
investimento nesta, diminuindo, assim, as outras formas de abastecimento, de
3.623.339 para 2.958.831 domicílios, uma queda de 18,34 %.
Gráfico 1 – Situação de abastecimento de água por domicílio Brasil – 1991e 2000 Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1991 e 2000.
24.562 .013
34 .859 .393
6 .976 .8776 .549 .3632 .958 .8313 .623 .339
0
5 .0 0 0 .0 0 0
1 0 .0 0 0 .0 0 0
1 5 .0 0 0 .0 0 0
2 0 .0 0 0 .0 0 0
2 5 .0 0 0 .0 0 0
3 0 .0 0 0 .0 0 0
3 5 .0 0 0 .0 0 0
4 0 .0 0 0 .0 0 0
1 9 9 1 2 0 00
A N O S
DO
MIC
ÍLIO
S
R ed e G era l P oço o u N ascen te O u tra Fo rm a
40
A Tabela 4 apresenta dados quantitativos para os tipos de abastecimento
de água para o Brasil, já demonstrados no Gráfico acima.
Tabela 4 - Situação de abastecimento de água por domicílio - Brasil - 1991 e 2000 SITUAÇÃO 1991 2000 Rede Geral 24.562.013 34.859.393Poço ou Nascente 6.549.363 6.976.877Outra Forma 3.623.339 2.958.831TOTAL 34.734.715 44.795.101
Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000
A situação do esgotamento sanitário dos domicílios para este período no
Brasil sofreu um crescimento acentuado no tocante à interligação dos domicílios à
rede geral de esgoto ou pluvial, atingindo uma variação de 72,64 % em 2000, como
pode ser visto no gráfico 2 a seguir.
Gráfico 2 – Situação de esgotamento sanitário por domicílio Brasil em 1991 e 2000 Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000
Na tabela 5 a seguir pode-se visualizar as diversas situações dos
domicílios por esgotamento sanitário e as quantidades para os anos de 1991 e 2000
no Brasil. Ao passo que a interligação dos domicílios à Rede Geral de esgoto
cresceu, passando de 12.256.963 para 21.160.735 domicílios, ou seja, 72,645 %, o
número de domicílios sem banheiros diminuiu, passando de 5.173.661 para
3.705308, correspondendo a um decréscimo de 28,38 %.
12.256.963
21.160.735
5.941.7996.699.715
8.971.13510.594.752
1.174.577 1.154.910
5.173.6613.705.308
1.479.6811.216.580
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
1991 2000ANOS
DO
MIC
ÍLIO
S
Rede geral de esgoto ou pluvial Fossa sépticaFossa rudimentar ValaRio, lago, mar/ outro escoadouro Não tinham banheiro nem sanitário/Não sabe
41
Tabela 5 - Situação de Esgotamento Sanitário por Domicílio - Brasil - 1991 e 2000 SITUAÇÃO 1991 2000
Rede geral de esgoto ou pluvial 12.256.963 21.160.735Fossa séptica 5.941.799 6.699.715Fossa rudimentar 8.971.135 10.594.752Vala 1.174.577 1.154.910Rio, lago, mar/ outro escoadouro 1.216.580 1.479.681Não tinham banheiro nem sanitário/Não sabe 5.173.661 3.705.308
TOTAL 34.734.715 44.795.101 Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000
O Quadro 2 abaixo descreve um breve histórico do saneamento no
Brasil.1
Início do Século XIX
O Abastecimento de água era feito através da coleta nas bicas e fontes. Os dejetos domésticos eram armazenados em tonéis, que eram conduzidos pelos escravos e despejados nos rios, no mar e em outras localidades perto dos centros urbanos.
1808 Vinda da família real para o Brasil. Implantação de infra-estrutura mínima compatível com seu novo status. Criação de estradas, pontes e abastecimento de água à população.
Meados da década de 30
O surgimento dos conglomerados urbanos fazia pressão por abastecimento de água. Cidades maiores como o Rio de Janeiro já contavam com chafarizes. Surge a figura dos pipeiros.
Segunda metade do século XIX
Os fluxos migratórios do exterior juntamente com o crescimento das cidades acarretavam maior demanda por água Consequentemente, a falta de esgotamento sanitário piorava a qualidade da água. Este fato trazia implicações para a saúde da população.
Início do Século XX
Começam a operar as primeiras companhias de saneamento básico, formadas por associações entre os governos locais e engenheiros.
1910 Insuficiência no abastecimento de água. A febre tifóide era edêmica em vários estados. Ficavam claras as interfaces entre o saneamento básico e a saúde pública.
Década de 20 Surgimento das divisões de Água e Esgoto e aprofundamento dos estudos técnicos e científicos dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Décadas de 30 e 40
Neste período, as instituições públicas responsáveis pelo saneamento ampliaram-se e estadualizaram-se, passando a agregar os novos municípios que afloravam no País. Esses órgãos operavam com recursos tributários provenientes do orçamento da União, muitas vezes utilizados a fundo perdido.
1942
Criação do Serviço Especial de Saúde Pública - SESP, criado através de um acordo entre o governo brasileiro e o americano com o objetivo de sanear as regiões dos rios Amazonas e Doce, mas ampliou-se a outras regiões, representando uma mudança no paradigma da estrutura organizacional do setor.
1 Com trechos retirados do Panorama Setorial, Gazeta Mercantil, 1998.
42
Anos 50
Os sistemas de saneamento adequados passam a ter importância também para viabilizar o desenvolvimento econômico. Começam a ser visualizadas as interfaces do setor com a infra-estrutura do País. Neste período o saneamento é de competência dos municípios.
1952 O SESP passa a assinar convênios com os municípios, com o objetivo de construir, financiar e operar o sistema de saneamento. Os recursos utilizados provinham de fundos rotativos, formados com o dinheiro público e previam o retorno das aplicações.
Década de 60 O Brasil ocupava o penúltimo lugar, entre os países da América Latina, em termos de saneamento básico. Nesta época, menos de 50% da população era atendida com água e cerca de 25% era atendida com esgotamento sanitário.
1964 Com o golpe militar as decisões políticas ficam mais centralizadas. A fundação SESP é enfraquecida, já que enfrentava dificuldade em captar recursos e repassá-los aos municípios.
1965 Criação do Fundo Nacional de Financiamento para Abastecimento de Água, sob a administração do Grupo Executivo de Financiamento, cujos resultados são modestos.
1967
Criação do Fundo de Financiamento para o Setor de Saneamento (FISANE) a partir do disposto no Plano Decenal e no Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED). Sua criação deu-se no âmbito do então Ministério do Interior e tinha como gestor o Banco Nacional de Habitação - BNH.
1967
Também nesta época foi criado o Conselho Nacional de Saneamento (COSANE), que tinha por finalidade planejar, coordenar e controlar a Política Nacional de Saneamento, cujo objetivo consistia na busca de maior rentabilidade social aos investimentos federais e estaduais.
1968 Devido à insuficiência de recursos, tanto provenientes da União quanto de fontes externas, foi instituído o Sistema Financeiro de Saneamento, sob a gerência do BNH.
1969
Instituído o Plano Nacional de Saneamento – PLANASA pelo Decreto - Lei n.º 949 e executado pelo BNH a partir de 1971. Este decreto estabelecia a utilização do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS para o financiamento de implantação e expansão do serviço de água e esgoto e previa a criação das companhias estaduais de saneamento.
1971 O PLANASA contava com 230 municípios integrados aos serviços de saneamento de água, enquanto 6 integravam os sistemas de esgotamento sanitário.
1974 O Saneamento de água gerido pelo PLANASA atingia 1.029 localidades, representando um crescimento de 347,4% em relação à 1971 enquanto os serviços de esgoto atendiam 96, representando 1.500% em relação a 1971.
1984 Nesta época, 80% da população urbana dos municípios vinculados ao PLANASA, eram atendidas por abastecimento de água e 72% por esgotamento sanitário.
1975-1982 O PLANASA investiu mais de US$ 6 bilhões em obras neste período, correspondendo a receitas médias anuais de US$ 80 milhões, referentes À taxa de administração de 10% de investimento.
1983-1986 Período de recessão com altas taxas de inflação. Vulnerabilidade do SFS. O FGTS, principal fonte de recursos para o financiamento foi atingido em sua receita, em virtude do aumento do desemprego.
43
1986 Com a extinção do BNH, a Caixa Econômica Federal – CEF assumiu o financiamento para o setor de saneamento
1989 O Conselho Curador do FGTS passou a poder influir nos programas de aplicação dos recursos deste fundo, assim como fiscalizá-los. A Caixa Econômica Federal passa a exercer a função de agente financeiro do FGTS.
1990-1992
Período de forte queda de crescimento do PIB. O governo Collor realiza ampla reforma administrativa, entre elas a extinção do Ministério do interior e alguns órgão ligados a ele. Criação de duas secretarias: da Habitação e do Saneamento, subordinados ao então criado Ministério da Ação Social. Extinção do PLANASA.
1991-1995
Adoção do Plano Plurianual com as Seguintes diretrizes: universalização do abastecimento de água para a população urbana - 36 milhões de pessoas; expansão das redes de esgoto sanitário, incluindo 45 milhões de pessoas; implantação de serviço de saneamento rural, atingindo 4,2 milhões de pessoas.
1993-1995 Primeira revisão do Plano Plurianual, ressaltando a necessidade de reformulação do modelo institucional e financeiro do setor, prevendo a elaboração de estudos e o fomento à modernização do setor.
1994-1995 Segunda revisão do Plano, com o reconhecimento de que as ações de saneamento deveriam estar integradas aos demais setores afins, especialmente os de habitação e assistência social.
1995-1998 Política Nacional de Saneamento, que previa a universalização dos serviços de saneamento até 2010.
1998-2004 PMSS – Programa de Modernização do Setor de Saneamento, com o aprimoramento do Sistema Nacional de Informações em Saneamento – SNIS. O PMSS II, através do BIRD passa a financiar companhias de saneamento do Norte, Nordeste e Centro Oeste bem como estudos de desenvolvimento Institucional.
Quadro 2 – Histórico do saneamento básico no Brasil Fontes: Panorama Setorial, Gazeta mercantil, 1998; Frederico A. Turolla, 2002 3.2 O Saneamento Básico no Ceará
A história do saneamento no Ceará segue a mesma linha do histórico do
saneamento no Brasil, cujo período aurífero se deu com a criação do Plano Nacional
de Saneamento, o PLANASA. Isso ocorreu na década de 70, quando o Brasil se deu
conta da importância de se ter uma política voltada para o saneamento com ações
mais estruturadas de investimentos em infra-estrutura de água e esgotamento
sanitário.
A iniciativa pioneira de se criar um sistema de abastecimento de água em
Fortaleza surgiu no governo de Barão Homem de Melo, que administrou o Ceará de
1865 a 1873. Neste período foram construídos no bairro do Benfica grandes
reservatórios aéreos para atender à população do bairro e das vizinhanças.
44
A iniciativa do Barão, todavia, não foi capaz de atender à demanda de
toda a população da cidade, que crescia rapidamente, o que se constituía um
desafio para a administração pública.
A Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE está inserida neste
contexto, pois se constitui numa das CESB’s criadas no período do PLANASA e o
seu advento foi marcante para a história do Saneamento no Ceará.
3.2.1 Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Ceará
Período entre 1991 e 2000
Analogamente à situação do saneamento no Brasil, o abastecimento de
água dos domicílios para os anos de 1991 e 2000 no Ceará apresentou uma
melhoria, conforme demonstrado no Gráfico 3 a seguir. O maior crescimento se dá
pela ligação do domicílio à Rede Geral de abastecimento, de 574.222 ligações em
1991 para 1.068.746 em 2000, um crescimento de 86,12 %, ao passo que
decresceu o quantitativo de abastecimento por outras formas de abastecimento, de
509.278 para 328.405 domicílios, uma redução 35,52 %.
Gráfico 3 – Situação de abastecimento de água por domicílio Ceará – 1991 e 2000 Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000.
574.222
1.068.746
360.737
261.462
328.405
509.278
-
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1991 2000
ANO S
DO
MIC
ÍLIO
S
Rede Geral Poço ou Nascente Outra Form a
45
Na Tabela 6 abaixo verificamos o total de domicílios com abastecimento
de água para o Estado do Ceará para o período em análise.
Tabela 6 - Situação de abastecimento de água por domicílio - Ceará - 1991 e 2000
SITUAÇÃO 1991 2000 Rede Geral 574.222 1.068.746Poço ou Nascente 261.462 360.737Outra Forma 509.278 328.405TOTAL 1.344.962 1.757.888Fonte: CAGECE
A situação de esgotamento sanitário para os domicílios no Ceará também
apresentou um quadro satisfatório de melhoria, aumentando as interligações à rede
de esgoto em 343,23 %, apesar de ainda haver um número grande de domicílios
com fossa rudimentar (ver gráfico 4).
Os domicílios também apresentaram uma melhoria com relação às
instalações sanitárias, com uma redução de 23,40 % para os sem banheiro.
Gráfico 4 – Situação de esgotamento sanitário por domicílio Ceará – 1991 e 2000 Fonte: CAGECE
Na Tabela 7 abaixo podemos visualizar o total dos domicílios por situação
de esgoto no Ceará.
85.030
376.884
182.901218.682
489.536
693.036
563.001
11.845 16.930
12.649 21.109
431.247
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
1991 2000ANOS
DO
MIC
ÍLIO
S
Rede geral de esgoto ou pluvial Fossa séptica
Fossa rudimentar Vala
Rio, lago, mar/ outro escoadouro Não tinham banheiro nem sanitário/Não sabe
46
Tabela 7- Situação de Esgotamento Sanitário por Domicílio - Ceará – 1991e 2000 SITUAÇÃO 1991 2000
Rede geral de esgoto ou pluvial 85.030 376.884Fossa séptica 182.901 218.682Fossa rudimentar 489.536 693.036Vala 11.845 16.930Rio, lago, mar/ outro escoadouro 12.649 21.109Não tinham banheiro nem sanitário/Não sabe 563.001 431.247
TOTAL 1.344.962 1.757.888 Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000.
Com base no exposto acima, tanto o Brasil quanto o Ceará passaram por
grandes mudanças no setor de saneamento, provocadas por uma reestruturação
nas políticas públicas, que iniciou na década e 70 e se intensificou na década de 90,
com efeito nos anos 2000.
A melhoria qualitativa para a população se deu através do aumento do
número das ligações à rede de abastecimento de água, esgotamento sanitário e
fossas sépticas, bem como na melhoria da qualidade habitacional, com o aumento
de domicílios com banheiros.
Pelos Gráficos 05 e 06 a seguir podemos visualizar a evolução decenal
do percentual da população atendida com água e esgoto para o Ceará, de 70 a
2000.
Para o abastecimento de água, a evolução foi muito importante e bastante
expressiva, apresentando um crescimento de 213,90 %, passando de um
atendimento de 22,3 % da população para 70 %.
Gráfico 5 – Percentual da população que vive em domicílios com abastecimento adequado de água Fonte: IPEA
2 2 , 33 5 , 2
5 8 , 27 0
02 04 06 08 0
1 9 7 0 1 9 8 0 1 9 9 1 2 0 0 1% d a p o p u l a ç ã o q u e v i v e e m d o m i c í l i o s c o m a b a s t e c i m e n t oa d e q u a d o d e á g u a
47
Os serviços de esgotamento sanitário também evoluíram, mas na década
de 80, com toda a crise econômica pela qual passava o país, e, principalmente com
a extinção do PLANASA, o atendimento com esgotamento sanitário sofreu uma
queda, o que pode ser observado na década de 90, saindo de 46,6 % da população
atendida em 1980 para apenas 27,7 % da população em 1991 (ver gráfico 14).
Sobre a crise enfrentada no setor de saneamento, Mejia et al. (2003, p. 8) afirmam
que:
Embora nas décadas de 70 e 80 tenha ocorrido um visível aumento da parcela de moradias com acesso a serviços de saneamento, os anos 90 foram marcados pela estagnação desse crescimento (...). Essa desaceleração está associada a um acentuado declínio dos investimentos no setor: a média anual de investimentos caiu de 0,34% do PIB, na década de 70, para 0,28 % na década de 80, e para 0,13 % nos anos 90.
Gráfico 6 – Percentual da População que vive em domicílio com instalação adequada de esgoto Fonte: IPEA
No quadro abaixo, encontramos um resumo da história do saneamento
básico no Ceará.
1912-1926 Primeira adutora do Estado, a partir do açude Acarape do Meio
1950 – 1970
O sistema inadequado de fossas sépticas agravou os problemas de poluição do lençol freático, contaminando as correntes que atravessam ou margeiam a cidade de Fortaleza,aumentando também os problemas de poluição da orla marítima.
Final da década de 50
Início das obras de abastecimento de água no interior do Estado, realizadas pela SESP, hoje FUNASA, pela Companhia de Água e Esgoto do Nordeste, CAENE, criada no âmbito da SUDENE, pelo departamento Nacional de Obras contra as Secas, DNOCS e pelo Departamento Nacional de Obras e Saneamento, DNOS.
1 8 ,4
4 6 ,6
2 7 ,74 0
01 02 03 04 05 0
1 9 7 0 1 9 8 0 1 9 9 1 2 0 0 1% p o p u la ç ã o q u e v ive em d o m ic í l io c o m in s ta la ç ã o a d eq u a d a d ees g o to
48
1965 É perfurado um conjunto de 50 poços no aluvião do rio Cocó, trazendo um reforço de 4.000 m3/dia ao abastecimento de água de Fortaleza.
1971 Criação da CAGECE a partir da Lei Estadual n.° 3.499 com o objetivo de fornecer água e esgotamento sanitário para a população do Estado
1973 Com o advento do PLANASA, foi construído o sistema Pacoti-Riachão-Gavião, a partir de um manancial com capacidade total e 503 m3, formado por estes três açudes, que garantia o fornecimento normal de água e ampliação da rede.
1978 – 1979
Construído o emissário submarino de Fortaleza, com 3.300 metros de extensão e conectado a uma rede de intercepção oceânica de 6,5 Km e instalada uma rede de 200 Km de redes coletoras de esgoto.
1993
Construção do Canal do Trabalhador com o objetivo de evitar o colapso do abastecimento em Fortaleza, na época da seca. Com um custo de US$ 48 milhões, a obra tem uma extensão de 115 Km, demorou 89 dias para ser construída, e contou com a mão-de-obra de 5 mil trabalhadores.
1995-1998
Plano de Desenvolvimento Sustentável do estado, com metas de melhorias no sistema de água e esgoto para todo o Estado. Na capital, o programa saneamento de Fortaleza, SANEFOR, orçado em US$ 265 milhões com investimentos do BIRD, Banco Interamericano de Desenvolvimento.
1999-2002
Segundo Plano de Desenvolvimento Sustentável do Estado, dando continuidade ao primeiro, com metas mais arrojadas de ampliação do sistema de água e esgoto para todo o Estado.
Quadro 3 - Histórico do Saneamento no Ceará Fontes: Panorama Setorial, 1998 e os dois Planos de Desenvolvimentos Sustentáveis do Ceará, 1995 a 1998 e 1999 a 2002.
3.2.2 A Evolução dos Indicadores de Saneamento no Ceará
Os investimentos em saneamento são expressos, entre outros
indicadores, pelo número de ligações à rede de abastecimento de água e de
interligações à rede coletora de esgotamento sanitário. No ANEXO 5 está
demonstrada a evolução das ligações reais de água e esgoto para os 150
municípios atendidos pela CAGECE sob regime ou em fase de concessão, de 1995
a 2003, como resultado das metas traçadas pelo governo do estado e através dos
investimentos externos adquiridos.
Vale salientar que as ligações reais de água contemplam as ligações
ativas e não ativas. As não ativas constituem-se das ligações cortadas ou
suprimidas. As ligações reais não contemplam as factíveis, tampouco as ligações
potenciais.
49
As ligações reais de esgoto contemplam as ligações ativas e inativas,
sendo que, as ativas comportam as ligações normais e condominiais, e as inativas
correspondem às tamponadas e suspensas. As factíveis e potenciais não
configuram ligações reais.
Analisando a evolução dos números das ligações de água e esgoto para
os municípios do Ceará percebe-se o crescente avanço das ligações de água,
porém um pequeno crescimento das ligações de esgoto, tendo em vista que, para
este segundo os investimentos necessários são bem mais elevados.
Outra observação é que nem todos os municípios atendidos pela
CAGECE possuem esgoto. Dos 156 municípios com atendimento da CAGECE,
apenas 37 possuem acesso à rede coletora de esgoto. Este número foi intensificado
a partir de 2001, quando os municípios de Tauá, Redenção, Mulungu, Aratuba e
Aquiraz passaram a ter acesso à Rede Coletora de esgoto. Em 2002 foram os
municípios de Tabuleirro do Norte, São Benedito e Aracati, e em 2003, Pacatuba,
Itaitinga e Cascavel passaram a contar com os serviços de esgoto da CAGECE.
Os municípios com maiores números de ligações de água e esgoto são
Fortaleza, Juazeiro do Norte, Maracanaú, Caucaia e Quixadá, os quais possuem
também os maiores níveis de IDH e IDH-R.
Os municípios com menores números de ligações de água e esgoto, (na
maioria das vezes nem têm esgoto) são também aqueles que possuem menores
níveis de renda e desenvolvimento, como por exemplo, Aratuba, Beberibe e Pacoti.
O número de ligações de água e esgoto para o Ceará cresceu nos últimos
anos, principalmente a partir de meados da década passada. Esta evolução pode
ser vista na Tabela 8 abaixo, cujos dados foram extraídos do Sistema de
Informações gerenciais da CAGECE.
50
Tabela 8 - Ligações de água e esgoto para o Ceará de 1995 a 2003 Anos Água/ Esgoto
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 ÁGUA 564.949 628.065 676.508 745.103 795.176 867.683 936.076 1.008.196 1.043.497ESGOTO 85.173 94.570 126.973 170.398 227.149 249.841 292.959 327.769 343.489Fonte: CAGECE
A partir destes dados verifica-se um crescimento nos investimentos em
saneamento para o Ceará, de 1995 a 2003, com 84,70 % de incremento nas
ligações reais de água, passando de 564.949 a 1.043.497 ligações. O incremento
nas ligações de esgoto foi de 303,28 %, passando de 85.173 a 343.489 ligações. Dentre estes números, destaca-se que só em Fortaleza as ligações de
esgoto são em números de 540.190 e 280.146, respectivamente, representando
51,77 % do total de água, e 81,55 % do total de esgoto do Estado, conforme
demonstra a Tabela 9 abaixo:
Tabela 9 – Ligações de Água e Esgoto para Fortaleza – 1995 – 2003.
Anos Água/ Esgoto 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 ÁGUA 338.689 367.800 394.002 428.148 447.609 474.414 504.495 527.961 540.190
ESGOTO 77.354 86.245 110.277 144.080 199.676 217.348 249.782 272.462 280.146Fonte: CAGECE
Gráfico 7 – Nº de Ligações reais de água e esgoto (Capital e Interior do Ceará) Fonte: CAGECE
5 4 0 .1 9 0
2 3 0 .1 4 6
5 0 3 .3 0 7
6 3 .3 4 3
1 .0 4 3 .4 9 7
3 4 3 .4 8 9
0
2 0 0 .0 0 0
4 0 0 .0 0 0
6 0 0 .0 0 0
8 0 0 .0 0 0
1 .0 0 0 .0 0 0
1 .2 0 0 .0 0 0
C a p ita l In te r io r C e a rá
Á g u a E s g o to
51
No Gráfico 7, percebe-se, através do número de ligações de água e
esgoto para a capital e o interior, e com base no que foi exposto, a CAGECE
concentra seus investimentos em saneamento na capital, em detrimento do interior,
e que os municípios com maior número de ligações de água e esgoto são aqueles
com maiores níveis de desenvolvimento, o que nos faz concluir que o saneamento
constitui-se em um fator de desenvolvimento. Porém, devido a alguns fatores,
políticos e/ou econômicos, grande parte dos municípios mais pobres, ou menos
desenvolvidos, não dispõe do serviço de esgotamento sanitário, o que contribui para
o agravamento da precariedade das condições de saúde para estes municípios.
3.3 Modelos de Gestão
As formas de prestação de serviços públicos, qualquer que seja a sua
natureza, pode ser por administração direta ou administração indireta, como
demonstrado no quadro 4 abaixo. Na administração direta, o poder público, ou seja,
a prefeitura assume diretamente, por intermédio dos seus próprios órgãos, a
prestação dos serviços caracterizando uma gestão centralizada. Na administração
indireta, o poder público transfere a execução dos serviços para autarquias, para
entidades paraestatais, instituídas sob a forma de empresas públicas ou sociedade
de economia mista, ou, ainda, concede os serviços para empresas privadas,
caracterizando em todos os casos uma gestão descentralizada.
Na administração direta, a gestão é feita por intermédio de um
Departamento Municipal criado por uma lei de reorganização da administração
pública. O princípio fundamental é a distribuição das atividades entre os diversos
setores que compõem o aparelho administrativo da prefeitura com a finalidade de
reduzir custos administrativos. As atividades fim ficam sob a responsabilidade do
Departamento Municipal, órgãos técnico especializados criados especialmente para
executar essas funções. As atividades-meio são distribuídas para setores já
existentes na prefeitura.
Assim, a movimentação de pessoal, a aquisição de bens e serviços,
contabilidade, assessoria jurídica e outras atividades ficam integradas às rotinas de
setores especializados que dão apoio às atividades do departamento.
52
As autarquias são entes administrativos autônomos criados por lei
específica com personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e
atribuições outorgadas na forma da lei, tendo como princípio fundamental a
descentralização. Diferentemente dos departamentos, possuem total autonomia
jurídica, administrativa e financeira, competindo-lhes em geral exercer todas as
atividades relacionadas à administração, à operação, à manutenção e à expansão
dos serviços de água e esgoto.
Os serviços de água e esgoto são desmembrados da administração
direta, ou seja, do aparelho administrativo da prefeitura, e agrupados em uma
autarquia municipal com o objetivo de integrar num mesmo órgão as atividades-fim e
as atividades-meio, tornando mais eficiente o processo de gestão e evitando o
compartilhamento de poderes, como ocorre na administração direta.
As autarquias são consideradas um prolongamento do poder público,
portanto conservam os mesmos privilégios, reservados aos entes públicos, tais
como imunidade de tributos e encargos, prescrição de dívidas passivas em cinco
anos, impenhorabilidade de bens e condições especiais em processos jurídicos,
entre outros. Por esta mesma razão, estão sujeitas aos mesmos processos de
controle da administração direta e são obrigadas a submeter suas contas e atos
administrativos ao Poder Executivo, à Câmara Municipal e aos Tribunais de Contas.
Atualmente, dois tipos de prestação dos serviços de água e esgoto são
predominantes no Brasil: via concessionárias estaduais, por meio de contratos de
concessão e a prestação pelo município, via administração direta ou autarquia
municipal. De forma secundária, principalmente em áreas rurais, a prestação dos
serviços é delegada a uma associação de moradores, a uma ONG ou a uma
cooperativa. Mais recentemente, a conjuntura política e econômica do País faz
emergir novas experiências da prestação dos serviços, a exemplo dos consórcios
municipais e atuação de empresas privadas, via processo de licitação
53
Centralizada Régie direta
Régie indireta
DIRETA
Descentralizada Autarquia
Empresa pública
Sociedade de economia mista
Fundação
INDIRETA
( Delegação) Licitação Contrato de Concessão ( Empresa Privada)
GESTÃO ASSOCIADA Consórcio Público
Contrato de Programa
Convênio de Cooperação
Figura 5 – Formas de prestação de serviço público permitidas pela legislação vigente Fonte: Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
54
Quadro 4 - Características gerais da administração descentralizada Fonte: Adaptado de Brasil, 1995, p.196 a 199
Quadro 5 - Vantagens e desvantagens de cada um dos modelos de gestão de serviços de saneamento Fonte: Adaptado de < http://www.comitepcj.sp.gov.br/download/CT-SA_13-Ord_07-12-05_04.pdf
Prestadores de Serv iços Públicos
Pessoas Jurídicas
Conceito / Definição
Regim e Juríd ico F ins P rerrogativ as Responsabilidade
sobre o serv iço
Adm inistração D ireta
Ó rgãos da Adm inistração
D ireta
Ó rgãos e repartições da Adm . Pública
Regim e estatal desconcentrado
D ire ito Público
O rganização, exploração e concessão do
serv iço
T itu laridade do serv iço, em nom e da
Adm inistração
Confunde-se com a da Adm inistração
Pública
Autarquia F undação
Pública - D ireito Público
Em presa Pública
Sociedade de Econom ia M ista
F undação Pública -
D ireito P riv ado
Entidade sem f ins lucrativ os,
destinada a cum prir serv iço
de interesse público
P restação do serv iço sem obtenção de
lucro
Em presa P riv ada
Sociedade m ercantil -
industria l de prestação de
serv iço
Exploração do serv iço
F undação P riv ada
Sociedade C iv il sem F ins
Lucrativ os
Do poder concedente - não é
transferidaFonte: Adaptado de BRASIL, 1995, p. 196 A 199
D ireta sobre a prestação -
transferida do poder concedente
Adm inistração Descentralizada
Ó rgãos autônom os
criados por le i
D ire ito Público
O rganização, exploração e concessão do
serv içoSociedades m ercantil-
industria is para cum prir função
pública relev ante D ire ito P riv ado
Exploração do serv iço T itularidade não
transferida. P rerrogativ as
estabelecidas no ato de criação
Entidades Priv adas D ire ito P riv ado
T itu laridade não transferida.
P rerrogativ as inerentes ao serv iço
D ireta sobre a prestação -
transferida do poder concedenteEntidades sem
f ins lucrativ os, destinadas a
cum prir serv iço de interesse
Serv iço ou ativ idades
aux iliares sem obtenção de
lucro
T itu laridade do serv iço transferida pela Adm inistração
Transferida da Adm inistração
Entidades G ov ernam entais
de D ireito P riv ado
Modelo de Gestão Prestação do Serviço Vantagens Desvantagens
MunicipalDiretamente pelo município através da administração direta, autarquia ou empresa municipal.
Viabilidade de tarifas e de recursos orçamentários compatíveis.
· regulação através de lei municipal;· escala para ratear os custos administrativos, comerciais, de engenharia, técnicos, para controles sanitários e ambientais;· dificuldades: acesso a financiamentos; manutenção de tarifas realistas; reciclagem tecnológica do parque produtivo; continuidade técnica e administrativa.
Empresas Privadas Empresa privada, para um ou vários municípios.
Viabilidade de tarifas, financiamentos, municípios ou regiões de alto consumo, poder aquisitivo alto e/ou sistemas com baixa necessidade de investimentos.
· regulação específica;· tarifas mais elevadas para garantir a rentabilidade;· restrição de mercado;· baixa aceitação da população.
Sistema misto público-privado
Em parceria pelo poder público (municipal ou estadual) e por empresas privadas; geralmente, parte do sistema é construído e operado pelo setor privado por um período e, posteriormente, transferido para o setor público.
Tarifas específicas para os serviços prestados, financiamentos, orçamento, viável em sistemas com problemas específicos (ETAs, ETEs, poços).
Maiores dificuldades: · rejeição cultural;· regulação;· sistematização do mercado;· financiamentos específicos.
Empresa Estadual Empresa estatal estadual.
Tarifas, financiamentos, economia de escala, recursos orçamentários, evolução tecnológica, participação dos poderes concedentes na gestão e audiências públicas.
Maiores dificuldades: · construção de agente regulador único ou regional;· atender simultaneamente as demandas de todos os municípios;·repasse de todos os custos para as tarifas.
Empresas Regionais (CONSÓRCIOS) Empresa de um conjunto de municípios.
Tarifas, financiamentos, economia de escala, recursos orçamentários, evolução tecnológica, participação dos poderes concedentes na gestão e conselhos do cidadão.
· municípios vizinhos heterogêneos;· construção de agente regulador regional;· critérios para indicação dos gestores;· continuidade administrativa com mudanças dos executivos municipais;· repasse de todos os custos para as tarifas.
55
Os municípios, como titulares dos serviços, realizaram contratos de
concessão, passando para as Companhias Estaduais a exploração dos mesmos.
Atualmente, as Cias Estaduais atendem a cerca de 70% do total dos municípios
brasileiros. Os municípios que não aderiram ao Planasa constituíram Serviços
Autônomos de Água e Esgoto ou passaram a prestar diretamente os serviços. A
antiga SESP, hoje fundação Nacional de Saúde, por muito tempo operou sistemas
de abastecimento de água e esgoto no País. Durante o governo do presidente
Fernando Henrique Cardoso, esta atribuição foi retornada aos municípios, que
organizaram autarquias municipais, empresas municipais ou passaram a prestar
serviços diretamente.
Segundo dados da Pesquisa Nacional de Saneamento – PNB 2000, as
companhias estaduais eram responsáveis pela prestação dos serviços de
abastecimento de água de 45,5% dos distritos brasileiros, enquanto que as
autarquias municipais atendiam a 8,9% e a administração direta a 30,5%. O serviço
de esgotamento sanitário era prestado pelas companhias estaduais em
aproximadamente 25% dos distritos, sendo que as autarquias atendiam a 11%, as
empresas privadas a 1,2% e as administrações diretas das prefeituras a 63%
(Tabela 10). Ou seja, a maior parte dos sistemas de esgoto era operada diretamente
pelas prefeituras municipais (IBGE, 2000).
Tabela 10 – Percentual de distritos com serviço de abastecimento de água e coleta de esgoto sanitário por entidades prestadoras
% de distritos Tipo de prestação do Serviço Água Esgoto
Administração direta do Poder Público 30,5 62,6Autarquia 8,9 10,7Companhias Estaduais 45,5 24,9Empresa Privada 4,8 1,2Outra 10,3 0,7Fonte: Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
3.3.1 CIA Estadual de Saneamento: Companhia de Água e Esgoto do Ceará - CAGECE
No âmbito estadual, a prestação dos serviços é realizada,
significativamente, pela Companhia de Água e Esgoto do Ceará – Cagece,
constituída pela Lei Estadual número 9.499 de 20 de julho de 1.971, sociedade de
56
economia mista de direito privado. A companhia tem como sócio majoritário o
Governo do Estado do Ceará com 84,07% do capital volante da Companhia e,
atualmente, vinculada administrativamente à Secretaria das Cidades, mediante
contratos de concessão firmados com os municípios, devendo realizar sob forma
remunerada as atividades de planejamento, projeto, ampliação, manutenção e
exploração dos sistemas de água tratada e de esgotamento.
A Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE vem, há 36 anos,
desempenhando a sua missão pautada em valores como ética e transparência,
desenvolvimento profissional, foco do cliente e compromisso com a preservação do
meio ambiente.
Com a missão de “Contribuir para a melhoria da saúde e da qualidade de
vida, prestando serviços de saneamento básico, atuando de forma auto-sustentável,
com responsabilidade social e ambiental”, a Cagece está presente em 233
localidades de 149 municípios dos 184 existentes no Estado do Ceará, beneficiando
aproximadamente a 4,65 milhões de habitantes com redes de abastecimento de
água tratada e dois milhões de habitantes com redes de coleta de esgoto sanitário,
sendo uma das poucas empresas do País que trata 100% dos esgotos coletados.
Abaiara Carnaubal Ibicuitinga Morrinhos Reriutaba Acarape Cascavel Independência Mucambo Russas Acaraú Catarina Ipaumirim Mulungu Saboeiro Acopiara Catunda Iracema Nova Olinda Salitre Alcântaras Caucaia Irauçuba Novo Oriente Santa Quitéria Alteneira Cedro Itaiçaba Ocara Santana do Acaraú Alto Santo Chaval Itaitinga Orós Santana do Cariri Antonina do Norte Choró Itapipoca Pacajus São Benedito Apuiarés Chorozinho Itapiúna Pacatuba São G. do AmaranteAquiraz Coreaú Itarema Pacoti São Luís do Curu Aracati Crateús Itatira Pacujá Senador Pompeu Aracoiba Croatá Jaguaretama Palhano Senador Sá Araripe Cruz Jaguaribara Palmácia Tabuleiro do Norte Aratuba Ererê Jaguaruana Paracuru Tamboril Arneiroz Eusébio Jatí Paraipaba Tarrafas Assaré Farias Brito Jijoca de Jericoacoara Parambu Tauá Aurora Forquilha Lavras da Mangabeira Paramoti Tejaçuoca Baixio Fortaleza Mracanaú Penaforte Tianguá
57
Barbalha Fortim Maranguape Pentecoste Trairi Barreira Frecheirinha Marco Pereiro Tururu Barro General Sampaio Massapé Piquet Carneiro Juaxeiro do Norte Barroquinha Graça Matinópole Pires Ferreira Ubajara Baturité Grajeiro Mauriti Poranga Umari Beberibe Groairas Meruoca Porteiras Umirim Bela Cruz Guaiúba Milagres Potengi Uruburetama Campos Sales Guaramiranga Miraíma Potiretama Uruoca
Capristamo Guariciaba do Norte Missão Velha Quiterianópolis Varjota
Caridade Hidrolândia Monbaça Quixada Várzea Alegre Cariré Horizonte Monsenhor Tabosa Quixeré Viçosa do Ceará Carius Ibiapina Moraújo Redenção Quadro 6 – Relação dos Municípios operados pela CAGECE Fonte: CAGECE
O índice de cobertura com água no estado chega a 97,04% e 43,82%
com coleta de esgoto, sendo mais de 9.524 quilômetros de rede de distribuição de
água e mais de 4.763 quilômetros de rede coletora de esgoto. Em Fortaleza, capital
do estado, o índice de cobertura com abastecimento de água é de 99,80%, e com
serviço de coleta de esgoto sanitário de 61,00%. (Balanço da Cagece, 2006)
A Cagece dispõe de 230 sistemas de captação de água no estado, 150
estações de tratamento de água e 31 estações de tratamento de esgoto. Conta com
1.319.067 economias (unidades habitacionais) ativas de água e 488.828 economias
ativas de esgoto, distribuindo mensalmente 23,8 milhões de metros cúbicos de água
tratada e coletando 6,8 milhões de metros cúbicos de esgoto. O índice de
hidrometração é de 98,9% em Fortaleza e 96,97% no estado.
As figuras 6 e 7 abaixo mostram os índices de abastecimento de água e
esgoto por município.
58
Figura 6 - Índices de Atendimento de água por município Fonte: CAGECE
59
Figura 7 - Índices de atendimento de esgoto por município Fonte: CAGECE
O desenvolvimento da Cagece nos últimos anos a tornou reconhecida
nacional e internacionalmente no mercado de saneamento como empresa sólida e
moderna tanto no uso de tecnologias como de técnicas de gestão e operação,
passando, inclusive, a prestar consultorias a outras empresas de saneamento no
país.
60
A partir do exercício de 2003, a empresa iniciou o processo de adequação
tarifária às necessidades de investimentos para a ampliação e melhoria do
atendimento. A tarifa praticada atualmente pela Cagece é suficiente para financiar as
despesas de operação e manutenção e parte do capital investido. Os atuais níveis
tarifários condizem com as necessidades financeiras da empresa para manter seu
equilíbrio econômico-financeiro considerando os custos e despesas históricos.
Caracterização do Negócio:
Clientes: Residenciais, comerciais, órgãos públicos, industriais e poderes
concedentes.
Valores:
• Ética e transparência;
• Compromisso com a auto-sustentabilidade;
• Foco em resultado;
• Preservação do meio-ambiente;
• Foco do Cliente;
• Responsabilidade Social;
• Desenvolvimento e valorização profissional.
Proposta de Valor:
Atributos de valor para oferta de seus produtos e serviços:
• Melhoria da saúde;
• Preservação Ambiental;
• Qualidade da água;
• Disponibilidade dos serviços;
• Qualidade da água;
• Qualidade no atendimento;
• Comodidade;
61
• Preço acessível.
Missão:
Totalmente inserida no desenvolvimento estratégico e comprometida com
a sociedade, a CAGECE tem como missão contribuir para a melhoria da qualidade
de vida, prestando serviços de abastecimento de água tratada e esgotamento
sanitário, atuando de forma auto-sustentável, com responsabilidade social e
ambiental.
Negócio:
Desenvolvimento de soluções de abastecimento de água tratada e
esgotamento sanitário.
Visão para 2012:
Ser empresa de referência nacional no seu setor de atuação, com gestão
focada na excelência da atenção aos clientes, contínua transformação para auto-
sustentabilidade e competitividade.
Estrutura Atual:
a) cliente integra o ambiente organizacional;
b) todas as ações estão orientadas para o atendimento e superação de
suas necessidades;
c) os acionistas, a sociedade, o poder concedente e o governo do Estado
participam da gestão uma vez que os resultados da empresa lhes são
destinados;
62
d) em interação permanente com os clientes estão as Unidades de
Negócio, que estarão distribuídas por todo mercados de atuação da
empresa;
e) as Unidades de Serviços proporcionam o suporte técnico e logístico
necessários ao desenvolvimento das atividades nas Unidades de
Negócio;
f) delegação e descentralização com metas definidas resultando numa
saudável competição que produza maior qualidade e rentabilidade nos
serviços da CAGECE.
A CAGECE E SUA ESTRUTURA
A empresa conta com uma estrutura similar a das sociedades anônimas
privadas. O Conselho de Administração está composto por 06 membros, dentre os
quais está um representante dos municípios do Estado. Suas funções são fixar as
diretrizes, orientação geral dos negócios da empresa, e eleger, destituir e fiscalizar a
diretoria, dentre outros aspectos. As funções executivas estão a cargo da Diretoria,
formada por um diretor-presidente e cinco diretores de área (operações,
desenvolvimento empresarial, comercial, de engenharia e planejamento e controle).
O diretor-presidente é o representante legal da empresa, e tem amplos poderes para
firmar contratos de qualquer natureza. Os diretores de área são responsáveis
principalmente por cumprir e fazer cumprir as políticas respectivas e planejar,
organizar, orientar e controlar as atividades em suas áreas correspondentes.
A CAGECE conta com uma planta de pessoal de 1.334 colaboradores
diretos e 2.253 colaboradores terceirizados. (Fonte: Gcont, 2007)
A CAGECE dispõe ainda de 8 Unidades de Negócio (UN) no interior do
estado e 4 UN’s em Fortaleza (Ver figuras 8 e 9).
As Unidades de Negócio atuam regionalmente e realizam trabalhos de
operação e manutenção dos sistemas de água e esgoto, novas ligações, consertos
de vazamentos, distribuição de contas, cortes, religações, relacionando-se
63
diretamente com as comunidades. As unidades de negócios da capital são: a UN-
MTL, localizada na Aldeota; a UN-MTN, localizada na Floresta; a UN-MTO,
localizada no Conjunto Ceará e a UN-MTS, localizada no José Walter. As Unidades
de Negócio do interior estão localizadas nas Bacias Hidrográficas, a saber: UNBAC
– Unidade de Negócio Bacia do Acaraú e Coreaú, com sede em Sobral; UNBCL -
Unidade de Negócio Bacia do Curú e Litoral, com sede em Itapipoca; UNBME -
Unidade de Negócio Bacia Metropolitana, com sede em Fortaleza; UNBPA -
Unidade de Negócio Bacia do Parnaíba, com sede em Crateús; UNBBA - Unidade
de Negócio Bacia do Banabuiú, com sede em Quixadá; UNBBJ - Unidade de
Negócio Bacia do Baixo e Médio Jaguaribe, com sede em Russas; UNBAJ - Unidade
de Negócio Bacia do Alto Jaguaribe, com sede em Iguatú; e UNBSA - Unidade de
Negócio Bacia do Salgado, com sede em Juazeiro do Norte.
As Unidades de Negócio da Capital são constituídas de uma gerência e 3
coordenações, a de suporte administrativo, a de suporte técnico e a serviços a
clientes, onde estão vinculadas as lojas de atendimento, conforme figura seguir:
Figura 8 – Unidades de Negócio da Capital Fonte: CAGECE
As Unidades de Negócio do interior são constituídas de uma gerência e 3
coordenações, a de suporte administrativo, a de suporte técnico e a de serviços a
clientes. A diferença para as UN’s da capital é que sua estrutura contém núcleos e
não apenas lojas, que são vinculados às coordenações e à gerência, representada
na figura 4 abaixo pela UN.
U NC ap ita l
U NU NC ap ita lC ap ita l
Sup o rteAd m inistra tivo
Sup o rteS up o rteAd m inis tra tivoAd m inis tra tivo
S up o rteT écnicoSup o rteSup o rteT écnicoT écnico
S erviço s aC lientes
Serviço s aServiço s aC lientesC lientes
L O JAS
64
Figura 9 – Unidades de Negócio do Interior Fonte: CAGECE
3.3.1.1 Sistema de Tratamento de Água e Esgoto
A água para consumo humano deve ser de boa qualidade, principalmente
para beber e lavar os alimentos. Ela deve ser bem tratada para retirar as impurezas
nela contidas, evitando assim a transmissão de doenças.
Há várias maneiras de tratar a água, por meio da fervura, com filtração e
cloração. Claro que entre esses métodos há os mais sofisticados, contendo várias
etapas, principalmente quando se trata de um grande volume de água como no caso
da Estação de Tratamento de Água da CAGECE.
O Sistema de Captação e a Estação de Tratamento de Água – ETA Gavião
O suprimento de água para a Região Metropolitana de Fortaleza é
garantido através dos mananciais, compostos pelos Açudes Pacajús, Pacoti,
Riachão, Gavião e o Acarape do Meio. A Estação de Tratamento está implantada
junto ao Açude do Gavião com capacidade nominal de 6,9 m3/s. A partir desta ETA
inicia-se o sistema adutor por recalque que alimenta o Reservatório apoiado do
Ancuri com capacidade de armazenagem de 40.000 m3.
SuporteSuporteTécnicoTécnico
SuporteSuporteAdministrativoAdministrativo
Serviços aServiços aClientesClientes
NÚCLEOS/ LOJAS
UNUNInteriorInterior
65
A partir do Reservatório do Ancuri, iniciam-se as linhas do Macrosistema
de distribuição que alimentam os diversos setores de distribuição do município de
Fortaleza, Maracanau e parte dos municípios de Pacatuba, Caucaia e Eusébio.
Sistema Produtor do Gavião:
a) os açudes Pacoti / Riachão e Gavião são as principais fontes de
suprimento de água da Região Metropolitana de Fortaleza, podendo
disponibilizar uma vazão mínima regularizada de 4,42 m3/s.
b) a capacidade total instalada deste complexo é de 10,42 m3/s, sendo
4,42 m3/s a vazão disponibilizada pelos açudes Pacoti / Riachão e
Gavião e 6,0 m3/s proveniente do Canal do Trabalhador.
c) a Estação de Tratamento de Água apresenta os processos de
tratamento de coagulação, floculação, decantação, filtração,
desinfecção e correção de pH.
Sistema de Esgotamento Sanitário de Fortaleza
Deve-se ter cuidado com o destino e a qualidade das águas servidas, pois
o esgotamento sanitário se faz por meio de canais e rios, desembocando em outros
rios ou mares, por isso os dejetos devem ser bem tratados antes de serem
despejados, a fim de evitar a poluição do meio ambiente, principalmente das águas,
e a contaminação dos seres humanos.
A CAGECE possui um sistema de tratamento de esgoto bastante
diversificado e moderno, formado por lagoas de estabilização, estações de
tratamento de esgoto, sistemas isolados, estações de pré-condicionamento de
esgoto, disposição oceânica e uma estação de tratamento de odores.
O Esgotamento Sanitário da Região Metropolitana compreende três
sistemas:
66
a) Sistema de Disposição Oceânica Vertente Marítima (EPC-ETO)
b) Sistemas Isolados
c) Sistema Integrado do Distrito Industrial SIDI (Maracanau)
Sistema de Disposição Oceânica
É constituído por:
a) Várias bacias coletoras de esgoto.
b) Dois interceptores oceânicos: Leste e Oeste
c) Estação de Pré-Condicionamento - EPC
d) Estação de Tratamento de Odores - ETO.
e) Um Emissário Submarino
As bacias depois de coletarem os esgotos enviam estas águas
residuárias para os dois interceptores, que por sua vez lançam na Estação de Pré-
Condicionamento. Nesta Unidade, os esgotos sofrem um tratamento preliminar onde
são removidos materiais grosseiros, finos e outros sedimentáveis (areia, inorgânicos
etc.).
Em seguida os esgotos são encaminhados para o Emissário Submarino
que lançam os despejos no Oceano Atlântico, a uma distância de 3.330 m do litoral.
Neste corpo d'água salgado os esgotos sofrem o processo da diluição e são
afastados do litoral da R.M.F. pelas correntes marítimas. A capacidade real média
atual do Sistema é de 1.400 l/s e a capacidade total do Sistema é de 4.200 l/s.
Sistemas Isolados
Os sistemas Isolados são representados pelos Conjuntos Habitacionais
existentes na Região Metropolitana de Fortaleza. Um Sistema é formado por:
a) Rede Coletora de Esgotos
b) Estação de Tratamento de Esgotos - ETE
c) Corpo Receptor (Rios, riachos, lagos etc)
67
Sistema Integrado do Distrito Industrial SIDI (Maracanaú)
É constituído por sete Conjuntos Habitacionais: Timbó, Jereissate I,
Jereissate II, Novo Maracanaú, Acaracuzinho, Novo Oriente e Conj. Industrial e
setenta e cinco indústrias (têxteis, bebidas, alimentos, curtumes, papel etc).
Este sistema coleta esgotos domésticos e despejos industriais, executa o tratamento
destas águas residuárias e lança o efluente tratado no Rio Maranguapinho.
A Estação de Tratamento de Esgotos - ETE do Sistema Integrado do
Distrito Industrial - SIDI é formada por cinco lagoas de estabilização em série,
abrangendo uma área de 82 ha, sendo 1 Lagoa anaeróbia, 1 Lagoa facultativa e 3
Lagoas de maturação.
Estação de Tratamento de Odores
O principal sistema de Esgotamento Sanitário de Fortaleza conta com
uma Estação de Pré-Condicionamento de Esgoto – EPC. Nesta estação é realizado
tratamento preliminar do esgoto, que dispõe de gradeamento mecanizado para
remoção dos sólidos de maiores dimensões, tais como: papéis, plásticos, madeiras,
etc. e de um sistema de peneiramento e caixas de areia para a retenção dos
materiais de pequena granulometria, tais como: areia, argila, silte, etc.
Neste processo de tratamento são originados maus odores em grande intensidade,
devido a formação de Gás Sulfídrico, Compostos Nitrogenados (Aminas, Amônia,
Indol), Mercaptanas, Aldeídos, Ácidos Graxos Voláteis, Fenóis, etc.
Tecnologia da Automação
A Automação é uma tecnologia de ponta que aplicada em Sistemas de
Saneamento Básico propicia uma operação de forma otimizada e padronizada,
permitindo melhor gerenciamento dos Sistemas de Abastecimento de Água,
garantindo confiabilidade e continuidade operacional, através de monitoramento
automático e remoto, sem a interferência humana, acarretando melhoria na
qualidade dos serviços prestados e redução de custos.
68
Em 1988 a CAGECE implantou um Centro de Controle Operacional -
CECOP, que consiste no monitoramento e controle do Macrossistema de
Distribuição de Água da Região Metropolitana de Fortaleza, através de
computadores conectados a sensores instalados em diversas unidades, tais como:
Estações Elevatórias, Válvulas Redutoras de Pressão e Reservatórios .
3.3.1.2 Áreas de Atuação da CAGECE
Dos 184 municípios do Estado, a CAGECE atua em 149 municípios,
através de concessão municipal. Os 35 municípios restantes são operados com
sistemas próprios das prefeituras locais, os chamados sistemas autônomos de água
e esgoto, os SAAE’s (Ver FIGURA 10).
Figura 10 – Mapa de Abrangência Fonte: Elaborado a partir de dados da CAGECE
69
3.3.2 Serviços Municipais de Água e Esgoto – SAAES
O conceito de serviços municipais de água e esgoto é o conjunto de
ações técnicas e administrativas destinadas a prover a população de sistemas de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Sistematiza-se essas ações em
dois grupos diferenciados pela sua natureza: atividades-fim e meio.
As atividades-fim agrupam as ações técnicas diretamente relacionadas
com os sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário,
compreendendo proteção de mananciais, captação, tratamento e distribuição de
água, coleta e tratamento de esgoto, controle de qualidade da água, monitoramento
de cursos d’água receptores de esgoto, manutenção e operação dos sistemas de
água e esgoto, elaboração de projetos e execução de obras. As atividades-meio
estão relacionadas a procedimentos administrativos e jurídicos que dão suporte para
as atividades-fim.
Envolvem os serviços de movimentação de pessoal, aquisição de bens e
serviços, contabilidade, tesouraria, secretaria, emissão e cobrança de tarifas,
assessoria jurídica e demais tarefas correlatas.
Além desses dois grupos, alguns prestadores de serviços executam
outras atividades, dentre as quais se destacam as ações de proteção e recuperação
do meio ambiente, saneamento rural, educação sanitária, implantação de melhorias
sanitárias domiciliares, gerenciamento dos resíduos sólidos e drenagem urbana.
Geralmente estes municípios são os que atingiram boa organização
institucional e sustentação financeira, o que possibilita agregarem outras atividades.
A falta ou a insuficiência de serviços de saneamento é identificada como
um dos principais problemas urbanos. A ausência de planejamento, os déficits de
cobertura, os passivos sociais e ambientais, as dificuldades para obtenção de
recursos e as dificuldades políticas são questões que merecem um enfrentamento
objetivo e organizado.
70
No entanto, a prática tem mostrado que a implantação desses serviços
depende da vontade política dos dirigentes municipais e, geralmente, podem ser
realizados por meio de soluções de baixo custo, acessíveis à maioria dos
municípios. Em cada município o problema deve ser bem dimensionado, política e
tecnicamente.
Criar ou organizar um serviço municipal de água e esgoto significa, antes
de mais nada, definir o modelo de gestão e de sua organização administrativa,
constituir, formar e capacitar equipe técnica, bem como elaborar estudos, projetos e
planos de trabalho. Outra definição importante é estabelecer mecanismos de
financiamento em instância local.
São importantes fontes de financiamento as contribuições de melhorias e
os fundos municipais criados para execução de obras específicas. Os valores
arrecadados com a cobrança de tarifas de água e de esgoto devem cobrir os custos
com a operação e a manutenção dos sistemas e ainda, se possível, gerar
excedentes para investimentos.
Uma decisão política importante é a de se buscar legitimação social para
o fortalecimento institucional dos serviços. É preciso desenvolver um trabalho de
sustentação política, baseado na relação permanente com a sociedade local, com a
finalidade de manter o poder público em sintonia com as demandas da população e
fazer com que esta população compreenda a dimensão dos problemas de
saneamento do município para participar da construção de uma política pública para
o setor.
Colocar à disposição da população bons serviços de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário, manter os sistemas em bom estado de
conservação e funcionamento, prever e garantir as demandas futuras são
obrigações do poder público, que dependem essencialmente de cinco fatores
considerados básicos:
• percepção da dimensão dos problemas de saneamento do município;
• gerenciamento dos serviços, de forma organizada e eficiente;
71
• implementação de tarifas adequadas às necessidades dos serviços;
• efetivo controle social dos serviços; e
• continuidade administrativa com planejamento a médios e longos
prazos. 3.4 A Legislação do Saneamento no Ceará
O saneamento no Ceará está regido sob algumas leis Federais, Estaduais
e Municipais, e resoluções, conforme Quadro 6 abaixo:
Leis Dispositivos
Leis Federais
6.766 de 19 dezembro de 1979 Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências.
6.938 de 31 de agosto de 1981 Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.
8.036 de 11 de maio de 1990 Dispõe sobre o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, e dá outras providências
8.078 de 11 de setembro de 1990
Dispõe sobre a proteção do Consumidor e dá outras providências.
8.080 de 12 de setembro de 1990
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências.
8.666 de 21 de junho de 1993 Lei das Licitações – Estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos referentes a obras e serviços no Âmbito dos poderes federal, estadual, municipal e Distrito Federal.
8.987 de 13 de fevereiro de 1995 Lei das Concessões – Estabelece normas de concessões e permissões de serviços e obras públicas baseadas no artigo 175 da Constituição Federal.
9.074 de 7de julho de 1995 Estabelece Normas para a outorga de prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos.
9.433 de 8 de janeiro de 1997
Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal e altera o art. 1º da Lei n.º 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei n.º 7.990, de 28 de dezembro de 1989.
9.605 de 12 de fevereiro de 1998 Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
9.637 de 15 de março de 1998 Define medidas de organização administrativa específicas para as autarquias e fundações Qualificadas como Agências Executivas e dá outras providências.
9.648 de 27 de maio de 1998 Altera dispositivos das Leis n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, n.º 9.074, de 07 de julho de 1995.
72
9.790 de 23 de março de 1999
Dispõe sobre a Qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências"
9.984 de 17 de julho de 2000
Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e dá outras providências.
PL 2.763 de 2000 e 4.147 de 2001 Institui a Política Nacional de Água e Esgoto
Leis Estaduais
Constituição Estadual de 1989 Estabelece diretrizes para o saneamento no estado e municípios e propõe programas de benefícios sanitários à população urbana e rural
12.788 de 30 de dezembro de 1997
Institui normas para concessões e permissões no âmbito da Administração Pública Estadual
Lei Complementar N.º 03 de 26 de junho de 1995
Define a composição da Região Metropolitana de Fortaleza e das Microregiões do Estado do Ceará.
Lei Complementar N.º 18 de 29 de dezembro de 1999
Cria o Conselho Deliberativo e o Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Fortaleza a fim de alterar as Microregiões do Estado do Ceará
Lei Municipal
5.530 de 17 de dezembro de 1981
Artigo dispondo sobre a obrigatoriedade do uso da rede pública de esgotamento sanitário.
Resoluções da ARCE – Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado de Ceará
Resolução Nº 24 Disciplina a Qualidade da água e de esgotos.
Resolução Nº25 Estabelece as condições gerais na prestação e utilização dos serviços públicos de fornecimento de água e coleta de esgoto.
Resolução Nº26 Disciplina os procedimentos gerais na prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Quadro 7 – Legislação Fonte: CAGECE
3.5 As Concessões de Água e Esgotos
3.5.1 Situação Atual
Diferentemente dos setores elétrico e de transportes (rodovias e ferrovias,
basicamente), o Poder Concedente no setor de saneamento é o município. Daí
decorre algumas peculiaridades que passaremos a expor.
Os já mencionados municípios autônomos em geral mantiveram seus
sistemas - essencialmente de abastecimento de água e, em alguns casos, com
73
algum nível de coleta de esgotos - sob sua administração direta, seja através de
uma autarquia, o Serviço Autônomo de Água e Esgoto (Saae), ou um departamento,
o Departamento de Água e Esgotos. Em alguns casos, encontramos os serviços
prestados através de uma empresa municipal, como em Campinas (São Paulo), por
exemplo.
O principal desafio desses municípios consiste em viabilizar a
implantação de sistemas de tratamento de esgotos e assegurar o pleno
abastecimento de água às suas populações. Eventualmente, verifica-se a
necessidade de ampliação da produção de água, o que freqüentemente deve estar
associado à adoção de medidas que propiciem a redução de perdas, inclusive para
uma efetiva avaliação da real necessidade de investimentos para ampliação física
do sistema existente.
As Cesb’s são concessionárias estaduais, prestadoras de serviços por
delegação dos municípios. Com o advento da Lei 8.987, de 13.02.95 (Lei de
Concessões), todas as concessões em caráter precário foram prorrogadas por 24
meses, ou seja, até fevereiro de 1997. Como a maioria dessas concessões a Cesb’s
foi efetivada na década de 70, com um prazo máximo de 25 anos (em geral, 20),
elas tendem a estar vencidas. Não há uma situação uniforme perante as 27 Cesb’s.
Algumas relatam terem logrado renovar suas concessões por mais 20 anos. O fato é
que o setor encontra-se vivenciando um importante ponto de inflexão.
3.5.2 Perspectivas
Desde 1994 - antes mesmo da edição da Lei de Concessões - vêm
ocorrendo movimentos de privatização no setor de saneamento básico.
Os municípios de Ribeirão Preto e Pereiras (em São Paulo) parecem ser
os precursores nessa iniciativa, tendo lançado editais para concessão de serviços de
saneamento ainda em 1994. Até setembro de 1996, já se identificavam mais de 10
municípios com licitações concluídas, conforme se pode observar na Tabela 3, que
mostra que a maior concentração dessas iniciativas ocorre no Estado de São Paulo.
Além desses municípios, tem-se notícia, ainda, de processos em curso e/ou estudos
74
em Pedreiras, Guarulhos e Jaboticabal (São Paulo) e Blumenau e Jaraguá do Sul
(Santa Catarina). Têm sido mais freqüentes as concessões na ponta dos sistemas,
notadamente para implantação de tratamento de esgotos, embora já se identifique
um movimento de concessões plenas - água e esgotos - nos municípios de menor
porte do Estado de São Paulo.
Destaca-se, ainda, que as Cesb’s estão buscando uma reestruturação
operacional e gerencial que lhes possibilite recuperar condições de autonomia
econômico-financeira. Ademais, em alguns estados têm sido identificadas ações
com vistas à subconcessão à iniciativa privada de áreas ou regiões específicas, bem
como de novos subsistemas (captação, esgotamento etc.).
Se é verdade que os investimentos no setor decresceram em meados da
década de 80 - observando-se, inclusive, redução dos recursos -, tal situação não
mais se verifica. Apenas para 1996, os recursos disponíveis - exclusive os do
Proemprego - são da ordem de R$ 2,3 bilhões. De fato, tanto as Cesb’s quanto os
municípios, em sua maioria, não estão aptos a tomar tais recursos, em especial em
decorrência de:
falta de capacidade de pagamento e restrições ao financiamento ao
setor público;
dificuldades de aporte de contrapartidas (recursos próprios) em
financiamentos externos (tipo BID e Bird); e
necessidade de adequação de sistemas e esquemas de garantias.
Como veremos a seguir, a partir de breve exame de dois casos, os
investimentos requeridos se afiguram atrativos à iniciativa privada, pois:
• embora, em termos globais, as necessidades de recursos para
atendimento pleno à população urbana brasileira apresentem volume
expressivo,
o montante de recursos de investimento médio
75
demandado por município é significativamente menor quando
comparado com energia ou transportes;
• é possível configurar empreendimentos auto-sustentáveis, utilizando-
se metodologia derivada do project finance; e
• há espaço para a modernização do setor, quer pela introdução de
novos processos técnicos, quer pela adoção de mecanismos
gerenciais e operacionais voltados para a eficiência.
Registre-se, ainda, que os principais riscos aventados pelos investidores
potenciais do setor referem-se basicamente a:
• assegurar a caracterização e efetivação de fluxo de receitas (tarifas) a
ser auferido diretamente pela concessionária, de sorte a eliminar o que
se poderia chamar “risco público”;
• avaliar o “risco político”, inerente a qualquer concessão, representado
pela possibilidade, prevista na Lei 8.987, de extinção das concessões
por encampação; e
• no caso de investidores externos, considerar, ainda, os tradicionais
riscos de conversibilidade (remessa de lucros) e “risco-país”, mais
associado à avaliação das estabilidades política e econômica.
76
4. DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA
Este capítulo traz uma abordagem das doenças de veiculação hídrica no
Ceará, demonstrando os principais tipos, formas de transmissão e tratamento, bem
como a evolução do quadro das internações por este tipo de doença no Estado, com
ênfase na queda da mortalidade infantil.
4.1 Causas das Doenças de Veiculação Hídrica
As doenças de veiculação hídrica são causadas pelo contato direto com a
água contaminada, por falta de saneamento básico local. Os casos mais comuns
são de Leptospirose, Cólera, Febre Tifóide, Hepatite tipo A e a Esquistossomose.
Logo a seguir serão apresentados seus sintomas, formas de contaminação e
prevenção.
4.1.1 Leptospirose
A leptospirose é uma doença infecciosa, grave e é causada por uma
bactéria chamada Leptospira, presente na urina do rato. Com as fortes chuvas que
costumam ocorrer em diferentes regiões do país, neste período do ano aumenta o
risco de a população exposta a enchentes contrair leptospirose. Em virtude disso o
Ministério da Saúde alerta a população exposta a esta situação de risco a tomar
alguns cuidados para prevenir.
Em situações de enchentes e inundações, a urina dos ratos presente em
esgotos e bueiros mistura-se à enxurrada e à lama das enchentes. Qualquer pessoa
que tiver contato com a água ou lama contaminadas poderá se infectar. A Leptospira
penetra no corpo pela pele, principalmente se houver algum ferimento ou arranhão.
Na época de seca, oferecem riscos à saúde humana o contato com água ou lama de
esgoto, lagoas ou rios contaminados e terrenos baldios onde existem ratos.
Portanto, deve-se evitar o contato com esses ambientes.
77
Os sintomas mais freqüentes são parecidos com os de outras doenças
como a gripe. Os principais são: febre, dor de cabeça, dores pelo corpo,
principalmente nas panturrilhas (batata-da-perna), fraqueza e calafrios que
aparecem, em média, de sete a quinze dias após a contaminação. Nas formas mais
graves são necessários cuidados especiais, inclusive internação hospitalar. Ao sentir
algum destes sintomas, procure uma unidade de saúde e informe ao médico se
houve contato com água ou lama de enchente.
Para prevenir a leptospirose, a Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS)
do Ministério da Saúde recomenda à população: evitar o contato com água ou lama
de enchentes, bem como impedir que crianças nadem ou brinquem nas águas de
enchentes ou córregos; usar botas e luvas de borracha durante o trabalho de
limpeza da lama, nas residências ou nas ruas, no caso dos trabalhadores da limpeza
urbana, bem como na remoção de detritos e desentupimentos de esgotos; lavar
chão, paredes, objetos caseiros e roupas atingidas com sabão e água sanitária, na
proporção de um copo de água sanitária para 20 litros de água, caso tenha ocorrido
inundação na residência; jogar fora todo o alimento que teve contato com a água da
enchente; armazenar o lixo em recipientes bem fechados e em locais acima do solo,
pois é a principal fonte de alimento para os ratos.
No Brasil, entre janeiro e outubro de 2005, foram confirmados 2.307
casos de leptospirose em humanos, com 260 óbitos, o que projeta 11,2% de
letalidade. Em 2004, neste mesmo período, o total de casos chegou 2.775, com 340
óbitos, letalidade de 12,2%. Os municípios de São Paulo, Recife, Salvador, Belém e
Curitiba foram os mais afetados.
Os primeiros sintomas podem aparecer entre um e trinta dias após o
contato com a enchente. Na maior parte dos casos, aparece 7 a 14 dias após o
contato. A leptospirose é uma doença curável, e a melhor solução é o diagnóstico e
o tratamento precoces.
78
4.1.2 Cólera
O bacilo Víbrio Cholerae instala-se nas paredes do intestino delgado e
produz substâncias tóxicas, as enterotoxinas. Apenas dois sorogrupos dessa
bactéria, dentre os 190 existentes, são produtores da enterotoxina, o V. cholerae O1
(biotipos "clássico" e "El Tor") e o V. cholerae O139. Ao multiplicar-se, o Vibrião
provoca intensa diarréia. Nos casos graves, pode ocorrer a perda de 10 a 20 litros
de água por dia em condições normais, o organismo perde e, em seguida, recupera
cerca de 2,5 litros de água por dia.
A contaminação ocorre através da ingestão de água ou alimentos,
inclusive frutos do mar, contaminados. O vibrião colérico atinge a água por meio de
fezes humanas, vômitos ou dejetos portadores do bacilo. Até mesmo insetos que
pousam em fezes infectadas podem contaminar os alimentos. Os indivíduos são
mais afetados onde é freqüente a falta de água e esgoto.
Condições ambientais precárias, abastecimento de água insuficiente e sistemas de esgoto inadequados são freqüentemente citados como os maiores obstáculos para o controle do desenvolvimento de surtos e epidemias por cólera. A evolução geográfica e a instalação da epidemia em determinados locais mostram que a mesma segue o curso da pobreza e da ausência do saneamento básico. Torna-se evidente que é impossível evitar a entrada do Vibrio cholerae em qualquer comunidade, mas que ele não consegue se disseminar e provocar surtos e epidemias em locais com boa infra-estrutura em termos de saneamento básico. (GEROLOMO; PENNA, 2004).
A recomendação dos epidemiologistas é a fervura da água e o tratamento
com cloro. O leite deve ser fervido, e os alimentos crus, como peixes ou frutos do
mar, devem ser rigorosamente evitados. A Organização Mundial da Saúde não
recomenda o uso da vacina anticólera por causa da sua baixa eficácia. Confere
imunidade a apenas 50% dos vacinados. Na maioria das vezes, a infecção é
assintomática (mais de 90% das pessoas) ou produz diarréia de pequena
intensidade.
Os alimentos devem ser bem cozidos e servidos logo após a preparação
para evitar nova contaminação com a bactéria. O tratamento da água a ser utilizada
como bebida ou no preparo de alimentos pode ser feito com hipoclorito de sódio a 2
79
- 2,5% (água sanitária) ou cloro em comprimidos. A Organização Mundial da Saúde
recomenda o tratamento com 6 mg de cloro para cada litro de água.
O tratamento da cólera consiste basicamente em reidratação. A
desidratação pode ser danosa em qualquer idade, mas é particularmente perigosa
em crianças pequenas e idosos. Os Sais de Reidratação Oral podem ser
encontrados em farmácias, mas os que contêm a composição recomendada pela
OMS devem ser preferidos.
Tabela 11 - Cólera no Brasil. Casos Confirmados, por Local de Transmissão: 1990 - 1999
REGIÃO/ANO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Norte 0 2.094 4.242 1.408 1.351 2.306 81 44 17 3Nordeste 0 8 33.328 57.337 49.276 2.473 936 2.747 2.642 8.106Sudeste 0 0 2 436 413 1 0 0 0 111Sul 0 0 0 6 0 0 0 0 0 2.092Centro-Oeste 0 1 10 0 284 1 0 0 0 29Total 0 2.103 37.572 59.187 51.324 4.781 1.017 2.791 2.659 10.341Fontes: Ministério da Saúde (FNS), OMS/Revista da Saúde Pública.
4.1.3 Febre Tifóide
A febre tifóide é uma doença infecto-contagiosa grave, causada por uma
bactéria, a Salmonella typhi. Está relacionada à falta de saneamento básico, à
precária higiene pessoal e ambiental e a fatores sócio-econômicos desfavoráveis.
As formas de transmissão ocorrem principalmente através da ingestão de
água e de alimentos contaminados. A doença tem distribuição mundial, sendo mais
freqüente nos países em desenvolvimento, onde as condições de saneamento
básico são inexistentes ou inadequadas (PEDRO; CASTIÑEIRAS; MARTINS, 2004).
Os sintomas caracterizam-se por febre prolongada, alterações do trânsito
intestinal, aumento de vísceras como o fígado e o baço e, se não tratada, pode levar
ao óbito.
O consumo de água tratada e o preparo adequado dos alimentos são
medidas altamente eficazes. A alimentação na rua com vendedores ambulantes
80
constitui um risco elevado. Os alimentos mais seguros são os preparados na hora,
por fervura, e servidos ainda quentes.
A forma mais efetiva de impedir a instalação e a disseminação da febre
tifóide em uma localidade é a existência de infra-estrutura de saneamento básico
adequada. Devem ser implementadas melhorias do sistema de armazenamento e
distribuição de água tratada e a construção de redes de esgoto.
O tratamento da febre tifóide consiste basicamente em antibióticos e
reidratação.
Na Tabela 12 estão apresentados os casos de febre tifóide no Brasil de
990 a 2001.
Tabela 12 -Febre Tifóide no Brasil - Casos Notificados, por Local de Transmissão - 1990 – 2001 REGIÃO/ANO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Norte 164 297 207 453 422 757 306 475 245 264 412 244Nordeste 1.355 1.637 1.361 1.265 1.373 1.478 982 460 219 449 396 308Sudeste 315 152 156 172 116 70 22 34 29 21 32 14Sul 145 162 88 135 147 48 21 20 20 19 12 18Centro-Oeste 11 14 13 8 9 27 27 7 10 4 8 0Total 1.990 2.262 1.825 2.033 2.067 2.380 1.358 996 523 757 860 584Fonte: Ministério da Saúde (Funasa)/Revista de Saúde Pública
4.1.4 Hepatite A
A hepatite A é uma doença do fígado altamente contagiosa e às vezes
fatal. A infecção pelo vírus da hepatite A constitui um dos maiores problemas de
saúde pública no Brasil. A transmissão do vírus da hepatite A (HAV) ocorre
principalmente pela via orofecal, deste modo a água é um importante veículo da
disseminação do HAV 1.
O Brasil tem índices elevados de transmissão de Hepatite A, em razão de
condições deficientes ou inexistentes de saneamento básico, nas quais é obrigada a
viver grande parte da população, inclusive nos grandes centros urbanos. A hepatite
A é uma doença infecciosa aguda causada pelo vírus da hepatite A, que produz
inflamação e necrose do fígado.
81
A transmissão pode ocorrer através da ingestão de água e alimentos
contaminados por pessoas infectadas, que não obedecem a normas de higiene,
como a lavagem das mãos após uso de sanitários. O consumo de frutos do mar,
como mariscos crus ou inadequadamente cozidos, está particularmente associado
com a transmissão, uma vez que esses organismos concentram o vírus por filtrarem
grandes volumes de água contaminada. O ser humano é o único hospedeiro natural
do vírus da hepatite A.
O risco, dependendo da infra-estrutura de saneamento básico, varia de
um país para outro e, dentro do mesmo país, de uma região para outra. Nos países
em desenvolvimento, onde os investimentos em saneamento básico em geral não
constituem prioridade, a infecção é comum em crianças, e a maioria dos adultos é,
consequentemente, imune à doença (POTSCH ; MARTINS, 2004).
A infecção pelo vírus da hepatite A pode ou não resultar em doença.
Geralmente no início ocorre febre baixa, fadiga, mal estar, perda do apetite,
sensação de desconforto no abdome, náuseas e vômitos. É comum a aversão
acentuada à fumaça de cigarros. Pode ocorrer diarréia, mais comum em crianças
(60%) do que em adultos (20%). Após alguns dias, pode surgir icterícia (olhos
amarelados) em cerca de 25% das crianças e 60% dos adultos. As fezes podem
então ficar amarelo-esbranquiçadas (como massa de vidraceiro) e a urina de cor
castanho-avermelhada (POTSCH; MARTINS, 2004).
A forma de se evitar a hepatite A pode ser através de medida de
prevenção contra doenças transmitidas por água e alimentos, da vacinação e, em
algumas situações, da utilização de imunoglobulina intramuscular. As medidas de
proteção contra doenças transmitidas por contaminação de água e alimentos
incluem a utilização de água clorada ou fervida e o consumo de alimentos cozidos
preparados na hora do consumo. Deve-se lavar criteriosamente as mãos com água
e sabão antes das refeições e evitar o consumo de bebidas e qualquer tipo de
alimento adquiridos com vendedores ambulantes.
A hepatite A não tem tratamento específico. As medidas terapêuticas
visam reduzir o incômodo dos sintomas.
82
4.1.5 Esquistossomose
Infecção causada por um parasita chamado de schistosoma mansoni com
sintomas variáveis que dependem da evolução do parasita no hospedeiro. O homem
é o principal reservatório, sendo que roedores são potencialmente infectados. Os
hospedeiros intermediários são os caramujos.
O veículo de transmissão do agente infeccioso são as águas
contaminadas por larvas infestantes.
A forma aguda da doença pode não apresentar sintomas ou pode
aparecer uma dermatite de pele com coceira, vermelhidão, inchaço, até cinco dias
após a infecção. Após três a sete semanas pode surgir um quadro febril, dor de
cabeça, dor abdominal e inapetência (anorexia), podendo ser acompanhados de
enjôos, vômitos e tosse seca. Após seis meses de infecção o quadro pode evoluir
para esquistossomose crônica, com sintomas intestinais, hepáticos (no fígado) e
esplênicos (no baço), que variam com a intensidade da infecção. Os sinais de
gravidade são: varizes de esôfago, fígado aumentado de tamanho, anemia,
desnutrição, vômitos com sangue.
Deve-se evitar a utilização de águas infestadas e submeter as áreas
contaminadas a processos de saneamento. O controle da doença pode ser feito
através de: destruição sistemática dos hospedeiros intermediários no seu habitat
natural pelo uso de substâncias moluscocidas; drenagem de lagos e córregos ou
pelo emprego de um peixe, a tilápia, que se alimenta desse molusco, isto é, combate
biológico; evitando que os excrementos de pessoas portadoras da doença possam
ser carregados pela água das chuvas, fazendo instalar esgotos que sejam
submetidos à esterilização ou através de campanhas educativas que induzam à
utilização de fossas pelas populações que vivem nas áreas contaminadas.
As medidas de profilaxia consistem basicamente em medidas preventivas
de fundamental educação sanitária das populações sobre o modo de transmissão da
doença, mas pode-se acrescer o fato de que a cura já foi descoberta. Trata-se do
83
hicantone, substância quimioterápica de eficiência comprovada na maioria dos
casos.
4.1.6 Diarréia Aguda
Doenças diarréicas agudas: conceito, causas, distribuição
A diarréia aguda, cuja duração não excede a duas semanas, é uma
doença causada por um agente infeccioso - vírus ou bactéria - e caracteriza-se pela
perda de água e outros componentes químicos fundamentais para o bom
funcionamento do organismo – resultante do aumento do volume e freqüência da
evacuação, bem como diminuição da consistência das fezes, que podem
apresentar-se líquidas ou aquosas e, algumas vezes, até mesmo conter muco e
sangue, como nas chamadas disenterias.
A maior parte das doenças diarréicas é causada pela água ou por
alimentos contaminados e embora as pessoas possam ser afetadas em qualquer
idade as crianças são as maiores vítimas. Uma simples exemplificação desse fato é
que a diarréia aguda é a maior causa de internação em crianças de até cinco anos,
e a desidratação uma das principais responsáveis pela alta taxa de mortalidade
infantil em nosso país.
As estatísticas existentes, ainda que incompletas, unanimemente indicam
o binômio desidratação/infecção como o principal responsável pelas desfavoráveis
condições de saúde que caracterizam a população infantil – o que torna as doenças
diarréicas agudas uma das principais causas de adoecimento e de mortalidade
infantil em países em desenvolvimento.
Usualmente, fatores complexos e encadeados precedem o aparecimento
da desnutrição e da infecção da criança. No Brasil, tais encadeamentos surgem,
sobretudo, em razão das baixas condições sociais de vida em que crescem e se
desenvolvem consideráveis parcelas de nossa população infantil. Na região
Nordeste, onde o problema assume maior magnitude, o risco de morte por diarréia
em crianças menores de cinco anos é cerca de quatro a cinco vezes maior do que
84
na região Sul, representando cerca de 30% do total de mortes durante o primeiro
ano de vida.
O diagnóstico
Para a realização do diagnóstico devemos dar ênfase aos sinais e
sintomas que se referem à diarréia e à desidratação, bem como preocuparmo-nos,
ainda, com alguma outra doença eventualmente associada.
Em geral, o quadro clínico de uma diarréia aguda, principalmente na
infância, caracteriza-se pela apresentação de mais de cinco evacuações diárias,
líquidas ou pastosas, e tem sua importância determinada pela gravidade da perda
de água e de outros elementos importantes pelas fezes, vômito ou febre. Por outro
lado, nas diarréias crônicas predominam os sinais de desnutrição, cujo sintoma mais
importante é o emagrecimento.
CAUSAS MAIS COMUM DA DIARRÉIA AGUDA
Falta de higiene: não lavar as mãos antes de comer ou preparar
alimentos para cozinhar;
Ingestão de alimentos contaminados - mal lavados, mal conservados
e/ou lavados ou cozidos em água não fervida ou filtrada;
Desmame precoce (a criança deve ser amamentada ao peito, no
mínimo, até os 6 meses de vida);
Falta de saneamento básico: moradias sem rede de esgoto, com
córregos ou rios contaminados ou próximas de esgotos a céu aberto.
85
AGENTE SINTOMAS MANIFESTAÇÕES
DURAÇÃO DA DOENÇA
MODO DE TRANSMISSÃO E
PRINCIPAIS FONTES Entamoeba Histolítica
Cólica e eventualmente diarréia com muco e sangue
Semanas a meses
Fecal - Oral, água e alimentos contaminados
Giárdia lamblia Diarréia com fezes claras e gorduras; cólicas Semanas a meses Fecal - Oral, água e
alimentos contaminados Ancylostoma duodenale
Dores abdominais, perda de apetite, anemia e sonolência.
1 a 2 anos
Contato com solo contaminado por formas larvárias infectantes
Áscaris lumbricóides
Dor abdominal, diarréia, náuseas e perda de apetite
Em média 12 meses
Ingestão de ovos infectantes contidos no solo e nos alimentos.
Quadro 8 – Agentes causadores de Diarréia – Parasitas Fonte: Núcleo de Epidemiologia - SESA
AGENTE CLÍNICA DURAÇÃO DA DOENÇA
MODO DE TRANSMISSÃO E
PRINCIPAIS FONTES
Ecolienteropatogênica
Diarréia, febre e vômito eventual Diarréia aquosa, às vezes com sangue, febre e vômito eventual
1 a 3 semanas Fecal - Oral, água e alimentos contaminados
Salmonella sp Diarréia aquosa, às vezes com sangue, febre e vômito eventual 5 a 7 dias Fecal - Oral, água e
alimentos contaminados Shigella sp Disenteria, febre e vômito eventual.
4 a 7 dias Fecal - Oral, água e alimentos contaminados
Víbrio cholerae Diarréia profusa e aquosa, sem febre e vômito.
3 a 5 dias
Fecal - Oral, água e alimentos contaminados
Quadro 9 – Agentes causadores de Diarréia – Bactérias Fonte: Núcleo de Epidemiologia - SESA
AGENTE CLÍNICA DURAÇÃO DA DOENÇA
MODO DE TRANSMISSÃO E
PRINCIPAIS FONTES
Rotavirus Diarréia e, eventualmente, febre e vômito 3 a 7 dias
Água e alimentos contaminados; pessoa a pessoa
Adenovírus Diarréia, febre e vômito 8 a 12 dias Fecal – Oral Quadro 10 – Agentes causadores de Diarréia – Vírus Fonte: Núcleo de Epidemiologia – SESA
Sinais e sintomas
As diarréias podem determinar modificações no estado geral normal do
paciente, principalmente as crianças, dependendo da intensidade do quadro. Para
melhor caracterização, deve-se atentar para os seguintes sintomas que, em
presença de diarréia, podem indicar desidratação:
Depressão na fontanela ou moleira do recém-nascido
Olhos encovados e sem brilho
86
Expressão facial lânguida
Lábios ressequidos
Língua saburrosa
Pulso fraco
Pouca urina
Torpor
4.2 Doenças de Veiculação Hídrica no Ceará
As doenças de Veiculação Hídrica apresentaram uma redução para o
Ceará, principalmente a cólera, que desapareceu em 2000. A febre tifóide teve uma
redução de 80 %, de 1991 a 2000 e a esquistossomose teve uma redução de 97,45
%, passando de 4.723 em 1991 para 120 casos em 2000. A hepatite ainda
apresenta-se como um problema, embora o número de casos tenha sofrido uma
redução de 45,70 %, pois ainda foram detectados 2.886 casos em 2000. Estes
dados estão apresentados na Tabela 15 e no Gráfico 08 a seguir.
Tabela 13 – Casos de Doenças de Veiculação Hídrica no Ceará – 1991 a 2000
ANOS DOENÇAS
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Cólera - 2.524 22.738 19.951 35 8 - 35 91 -Febre Tifóide 158 120 105 148 99 20 29 8 28 31Hepatite 5.315 2.085 3.395 4.411 2.415 2.158 3.462 2.731 2.463 2.886Esquistossomose 4.723 4.876 2.855 2.051 4.937 4.394 2.312 2.216 290 120
Fonte: Ministério da Saúde (Funasa)/Revista de Saúde Pública
Gráfico 8 - Casos de doenças de veiculação hídrica no Ceará – 1991 A 2000 Fonte: IPLANCE - Anuários Estatísticos do Ceará
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Cólera Febre TifóideHepatite Esquistossomose
87
Os casos de internações por doenças de veiculação hídrica para os
municípios do Ceará apresentaram sinais de redução, considerando os anos de
1998 a 20032, passando de 339 internações em 1998 para 57em 2003. O valor
global em unidades monetárias caiu de R$ 42.497,92, para R$ 11.488,94.
2 Dados do DATASUS
88
5. A INFLUÊNCIA DA GESTÃO DA CAGECE NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ NA REDUÇÃO DO NÚMERO DE CASOS DE DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA 5.1 Descrição dos Dados
Os dados empregados para este estudo correspondem às informações
sócio-econômicas, demográficas, de saúde, localização, e infra-estrutura dos
municípios cearenses. A escolha dessas variáveis se justifica porque elas podem ser
utilizadas como instrumento de política pública no combate à taxa de incidência de
doenças de veiculação hídrica pelos gestores (policy makers).
No modelo utilizado por esse estudo para testar a hipótese de que os
municípios onde a CAGECE opera a taxa de incidência de doenças de veiculação
hídrica são menores, foi criada uma variável dummy para qualificar o município que
não tem CAGECE do qual a CAGECE opera, utilizando os valores 0 e 1,
respectivamente.
Diante dessa hipótese, a taxa de incidência de hepatite viral (por 100.000
habitantes), doravante TIHV, é o objeto de estudo desta dissertação; ou seja, a TIHV
é a variável dependente do modelo. E para explicar a TIHV, utilizar-se-á de
informações a nível municipal como o Índice de Gini que mensura o grau de
desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per
capita, logo, se espera um aumento neste indicador maior a TIHV.
Em relação às variáveis de saúde utilizadas para explicar a TIHV, espera-
se que um aumento no número de visitas de profissionais de nível superior do PSF
nas famílias do Ceará, no número de leitos hospitalares ligados a rede pública (por
10.000 habitantes) e no número de médicos por município (também por 10.000
habitantes) reduzam a TIHV, devido ao maior acesso aos serviços de saúde. Essas
variáveis são consideradas como indicadores de oferta de saúde, nesse sentido,
espera-se que quanto maior a oferta menor a TIHV.
89
No que concerne à questão demográfica mensurada pela população
economicamente ativa – feminina (PEA – feminina), espera-se que um aumento na
PEA – feminina reduza a TIHV, pois quanto maior a PEA –feminina melhor o acesso
aos serviços de saúde e as condições de moradia.
A variável de localização é expressa pela distância do município em
relação à Fortaleza (por unidade de 100 Km). Espera-se que quanto maior a
distancia maior a TIHV, uma vez que, acredita-se que as melhores condições aos
serviços saúde, moradia, educação estão localizadas na capital do Estado.
Um aumento no percentual de pessoas cuja renda familiar per capita
provém, em mais da metade de seu valor total, de rendimentos de aposentadoria,
pensão e programas oficiais de auxilio espera-se que isso reduza a TIVH, pois
quanto maior a restrição orçamentária maior o acesso as serviços educacionais, de
saúde, bem como melhores condições de moradia.
As variáveis que mensuram as condições de infra-estrutura, lixo e
urbanização, mensuradas pelo percentual de pessoas que vivem em domicílios, em
que é realizada coleta de lixo ou em que o lixo é depositado em caçamba, tanque ou
depósito fora do domicílio para posterior coleta pela prestadora do serviço e pela
taxa de urbanização verificada em cada município, respectivamente, espera-se que
um aumento nas condições de infra-estrutura possa implicar em redução na TIHV,
pois os municípios (digo, os residentes) teriam melhores condições de infra-estrutura
básica o que implicaria em melhores condições de saúde.
O Quadro 10 contempla todas as variáveis utilizadas por esse estudo,
bem como sua descrição e fonte.
Variável Descrição Fonte
Hepatite Viral Taxa de incidência de hepatite viral (por 100.000 hab.) SESA/CE
Towsend (Índice de Deprivação)
A sua composição baseia-se na junção de 4 variáveis – taxa de desemprego (desocupação); proporções de famílias sem veículo automotor próprio, sem casa própria (inquilinos) e, finalmente, com mais de 2 indivíduos por cômodo doméstico. CENSO 2000.
IBGE
90
Gini Mensura o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita.
IPEADATA
Leitos Número de leitos hospitalares ligados a rede pública no Ceará (por 10.000 habitantes).
DATASUS
Médicos Número de médicos no Ceará, por município, por 10.000 habitantes. DATASUS
Visitas Número de visitas de profissionais de nível superior do PSF nas famílias no Ceará, por município.
DATASUS
Urbanização Taxa de urbanização verificada para cada município. CENSO 2000 IBGE
Lixo
Percentual de pessoas que vivem em domicílios em que é realizada coleta de lixo, ou em que o lixo é depositado em caçamba, tanque ou deposito fora do domicilio, para posterior coleta pela prestadora do serviço.
IPEADATA
Esgoto Percentual (%) de cobertura das residências em relação ao esgotamento sanitário nos municípios. CENSO 2000
DATASUS
Distancia Distância dos municípios em relação à Fortaleza por unidades de 100 km. IPECE
PEA – feminina População economicamente ativa feminina. IPEADATA
Transferência Governamental
Percentual de pessoas cuja renda familiar per capita provém, em mais da metade de seu valor total, de rendimentos de aposentadoria, pensão e programas oficiais de auxilio.
IPEADATA
CAGECE (dummy) Municípios em que a CAGECE opera (igual a 1), e em que a CAGECE não opera (igual a 0).
CAGECE
Quadro 11 – Variáveis utilizadas Fonte: Elaborada pelo autor.
5.2 Modelo Econométrico
Este estudo se propõe a testar a hipótese de que nos municípios onde a
CAGECE opera a taxa de incidência de doenças de veiculação hídrica são menores
do que nos municípios que a CAGECE não opera. Para isso, utilizar-se-á do modelo
linear de regressão múltipla como descrito abaixo,
(1) ii XY εβ +=
Sendo Y a taxa de incidência de hepatite viral (variável dependente). O
vetor X representa as variáveis de cunho econômico (Índice de Gini, Towsend, e
Transferências Governamentais), demográfica (PEA – feminina), oferta de saúde
91
(número de Médicos, Leitos e Visitas dos profissionais de saúde com nível superior
do PSF), localização (Distancia do município a Fortaleza), e infra-estrutura
(cobertura de Esgoto e Água, coleta de Lixo e taxa de Urbanização) que influenciam
a taxa de incidência de hepatite viral (descritas no Quadro 1). Por sua vez, ε
representa o erro da regressão (que segue uma distribuição normal).
A equação (1) será estimada pelo método de Mínimos Quadrados
Ordinários, abreviado como MQO. Tal método consiste em minimizar o somatório
dos quadrados dos erros, além de possuir algumas propriedades desejáveis e, se
essas propriedades forem satisfeitas em sua totalidade, o estimador de MQO será
conhecido como BLUE (Best Linear Unbiased Estimator). 3 Ademais, será aplicado
logaritmo neperiano em ambos os lados da equação (1), para que tenhamos um
modelo log-linear, com essa transformação os parâmetros estimados serão
representados por elasticidades.
De acordo com a base de dados a ser utilizada, cross-section, percebe-se
a necessidade de verificar a hipótese de homocedasticidade, uma vez que se dispõe
de informações a nível municipal e assumir que a variância do erro é a mesma para
todos os municípios, isto é, as variâncias condicionais de cada município são
idênticas parece ser uma hipótese forte.
Sendo assim, será realizado o teste de Breusch-Pagan, o qual tem como
hipótese nula a presença de heterocedasticidade, e se o teste não rejeitar a hipótese
nula é preciso estimar a equação (1) por outro método. Porque na presença de
heterocedasticidade o estimador de MQO não teria a variância mínima, logo, o
mesmo não seria o melhor estimador linear não viesado.
O problema da heterocedasticidade é mais comum em dados do tipo
cross-section do que em séries temporais, porque em dados de corte, geralmente
lidamos com membros de uma população em certo ponto no (neste caso são os
municípios cearenses) e esses membros podem ser de diferentes tamanhos
(municípios pequenos, médios, ou grandes).
3 Para verificar as hipóteses do método de MQO ver: Gujarati (2006), Kennedy (2004).
92
Sendo assim, na presença de heterocedasticidade, deve-se usar método
de Mínimos Quadrados Generalizados, doravante MQG. Tal procedimento utiliza-se
de observações oriundas da população com maior variabilidade e recebem menor
peso que aquelas vindas das populações com menor variabilidade, logo, estar-se-á
estimando o modelo descrito pela equação (1) pelo método de Mínimos Quadrados
Ponderados, o que ira corrigir o problema da heterocedasticidade e, por conseguinte
fornecerá estimadores (coeficientes) mais eficientes, digo, com menor variância.
Em suma, o MQG tornará o erro-padrão robusto na presença de
heterocedasticidade; logo, o estimador (parâmetro) será não subestimado (ou
superestimado).
5.3 Resultados do Modelo
Para chegar aos resultados do modelo estimado por MQO foi utilizada a
matriz de correção de White para resolver o problema de heterocedasticidade,
sendo assim, o modelo foi estimado por MQG. A Tabela 16 apresenta o modelo
estimado. O modelo foi estimado controlando para Fortaleza, ou seja, não se inclui a
cidade de Fortaleza na amostra, uma vez que, acredita-se dada a desigualdade
social do Estado do Ceará que incluir a cidade poder-se-ia viesar o resultado dos
parâmetros. Mesmo assim, foi estimado outro modelo que contempla a Fortaleza a
titulo de comparação com o modelo 1 (sem Fortaleza).
Tabela 14 – Modelos estimados por Mínimos Quadrados Generalizados Variável dependente: Taxa de incidência de Hepatite Viral.
Modelo 1: sem Fortaleza Modelo 2: com Fortaleza Variáveis Coeficientes Coeficientes
Intercepto 12.0810♣ 12.0425♣ Dummy CAGECE -0.4644* -0.4541* Infra-estrutura Lixo -0.5573* -0.5469 Urbanização -1.8729 ♣ -1.8733♣ Saúde Médicos 0.6630♦ 0.6580♦ Visitas -0.1998 ♣ -0.1998♣ Leitos -0.5790♦ -0.5782♦ Demográfica PEA- feminina -2.3788♣ -2.3474♣ Localização Distancia 0.5632♣ 0.5596♣ Econômicas
93
Variável dependente: Taxa de incidência de Hepatite Viral. Modelo 1: sem Fortaleza Modelo 2: com Fortaleza Variáveis Coeficientes Coeficientes
Gini -1.2196 -1.2067 Towsend -0.1910♣ -0.1905♣ Transferência do Governo -2.8233♣ -2.8009♣ R2 = 0.4657 R2 = 0.4601 T=75 T = 75
* significante a 10%; ♦ significante a 5%; ♣ significante a 1%. Fonte: Elaboração do Autor
De acordo com a Tabela 16 verifica-se que, se a CAGECE passa a operar
no município (dummy igual 1) a incidência da taxa de hepatite viral reduz, nos dois
modelos estimados, sem e com Fortaleza, ao nível de 1%, 5% e 10% de
significância. Portanto, a hipótese adotada por essa pesquisa se confirma; ou seja, a
partir do momento em que a CAGECE se instalar no município levando os serviços
de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a taxa de incidência de hepatite
viral sofrerá redução.
Ao analisar as variáveis que mensuram a infra-estrutura dos municípios
cearenses, como a coleta de Lixo e a Taxa de Urbanização, as duas apresentaram
sinal negativo em relação à hepatite viral como era esperado, pois quanto maior a
oferta desses serviços de infra-estrutura menor será a incidência de hepatite viral.
Analisando individualmente a taxa de cobertura de coleta de lixo no
município, a qual foi constatada estatisticamente significante ao nível de 10%,
espera-se que menor seja a poluição de rios, nascentes e do solo em geral, o que
traria benefícios para a saúde da população em geral. Outra variável vinculada a
infra-estrutura seria a taxa de urbanização do município, ao nível de 1% de
significância, a qual sabe-se que os padrões de qualidade de vida, em diversos
aspectos econômicos e sociais, nas áreas urbanizadas são superiores as áreas
rurais. Desta forma, verifica-se que as variáveis utilizadas para mensurar a infra-
estrutura municipal afetam negativamente a TIHV.
Em relação às variáveis de saúde (número de médicos, leitos e visitas de
profissionais de nível superior do PSF as famílias) do município, verifica-se que
todas são estatisticamente significantes ao nível de 5% e, somente a variável
94
Médico não corrobora com o sinal esperado, pois era de esperar que quanto maior a
quantidade de médicos no município menor seria a TIHV, uma vez que, os médicos
têm um papel preventivo de alertar a sociedade sobre a melhor maneira de se
precaver sobre as doenças em geral. Em relação ao número de visitas dos
profissionais de saúde de nível superior ligados ao PSF, por exemplo, verifica-se
que um aumento de 1% na quantidade de visitas, reduz a TIHV em 0,1998%, nos
dois modelos.
A variável de localização (distância) também apresenta sinal igual ao
esperado, alem disso, é significante ao nível de 1%. Neste sentido, quanto mais
distante da capital, Fortaleza, maior a taxa de incidência de doenças hídricas, uma
vez que os municípios próximos de Fortaleza usufruem da externalidade positiva da
cidade como maior número de médicos, leitos, taxa de cobertura de água, esgoto e
saneamento, renda per capita, entre outros.
No que concerne à informação demográfica do município, a População
Economicamente Ativa - PEA feminina impacta de forma negativa na taxa de
incidência de hepatite viral, o que era de se esperar. Uma vez que, as mulheres que
estão inseridas na PEA tem melhores condições de acesso aos serviços de saúde.
Neste sentido, um aumento de 1% da PEA – feminina, reduz a TIHV em 2,37%
(modelo 1). Ademais, seu impacto só é menor do que o impacto da Transferência de
renda do governo para as famílias na forma de aposentadorias, pensão e programas
oficiais de auxilio.
Ainda de acordo com a referida tabela, das variáveis econômicas
somente o índice de Gini não é estatisticamente significante. Já o índice Towsend e
as Transferências do Governo são estatisticamente significantes e corroboram com
o sinal esperado. De acordo com a definição do índice Towsend (Quadro 1) uma
redução indica melhoria da qualidade de vida da sociedade. Enquanto as
Transferências do Governo são de caráter essencial para aumentar o acesso da
população aos serviços de saúde, elevando seu poder de compra, aumentando o
consumo, os níveis de investimentos, gerando mais empregos, melhores condições
de moradia, de educação e de alimentação o que se espera refletir para redução da
TIHV.
95
Em suma, o modelo especificado e testado corrobora com a hipótese na
qual essa dissertação se propôs, a de verificar que a operação de abastecimento de
água e esgotamento sanitário da CAGECE nos municípios do estado do Ceará é um
instrumento importante para políticas públicas visando entre alguns benefícios a
redução da taxa de incidência de veiculação hídrica diante de um serviço prestado
diretamente ligado a saúde.
As demais variáveis especificadas no modelo servem para os policy
makers tomarem suas decisões no intuito de melhorar tanto na redução da taxa de
hepatite viral, bem como outras questões correlatas ao nível de bem estar da
população, as quais são primordiais na melhoria de outros indicadores de saúde e
educação dos municípios cearenses.
96
CONCLUSÃO A saúde da população está diretamente relacionada às condições de
higiene do ambiente em que vive, pois a falta de saneamento básico leva ao
surgimento de uma série de doenças que afetam os seres humanos por meio da
água contaminada e da falta de esgotamento sanitário.
No Ceará os investimentos, que se intensificaram a partir de 1995, são
decorrentes da visão de futuro dos últimos governos estaduais com metas focadas
na melhoria das condições de vida da população, buscando o desenvolvimento
sustentável do Estado do Ceará com fortes investimentos nas áreas de saúde,
educação, habitação e geração de emprego e renda, o que incentivou a busca por
financiamentos de grandes obras de infra-estrutura, entre elas o saneamento básico.
No decorrer dos capítulos, este trabalho mostrou um grande avanço nos
números do saneamento do Brasil e do Ceará, em decorrência de uma série de
fatores que contribuíram para o desenvolvimento desta área social, iniciando com o
advento do PLANASA, passando por mudanças estruturais ocorridas no início da
década de 90 no Brasil.
O principal objetivo deste trabalho foi demonstrar a influência da Cia de
Água e Esgoto do Ceará – CAGECE sobre a taxa de incidência de doenças de
veiculação hídrica nos municípios do estado do Ceará, no caso analisado a Hepatite
viral, ou seja, testar a hipótese de que quando a operação de abastecimento de
água e esgotamento sanitário é realizada pela Cia estadual a taxa de incidência de
doenças de veiculação hídrica é menor do que nos municípios não operados pela
empresa estadual.
Os dados empregados para este estudo correspondem às informações
sócio-econômicas, demográficas, de saúde, localização, e infra-estrutura dos
municípios cearenses.
97
A escolha dessas variáveis se justifica porque elas podem ser utilizadas
como instrumento de política pública no combate à taxa de incidência de doenças de
veiculação hídrica pelos gestores (policy makers).
O modelo utilizado por esse estudo para testar a hipótese de que os
municípios onde a CAGECE opera as taxas de incidência de doenças de veiculação
hídrica são menores foi criada uma variável dummy para qualificar o município que
não tem CAGECE do qual a CAGECE opera, utilizando os valores 0 e 1,
respectivamente.
Diante dessa hipótese, a taxa de incidência de hepatite viral (por 100.000
habitantes), doravante TIHV, é o objeto de estudo desta dissertação, ou seja, a TIHV
é a variável dependente do modelo. A análise se deu a partir dos municípios do
estado do Ceará, onde, a partir de um modelo de regressão múltipla, e com o uso do
E-Views (pacote econométrico), foi possível chegar a algumas conclusões, tais
como:
Ao analisar as variáveis que mensuram a infra-estrutura dos municípios
cearenses, como a coleta de Lixo e a Taxa de Urbanização, as duas apresentaram
sinal negativo em relação à hepatite viral como era esperado, pois quanto maior a
oferta desses serviços de infra-estrutura menor será a incidência de hepatite viral.
Analisando individualmente a taxa de cobertura de coleta de lixo no
município, a qual foi constatada estatisticamente significante ao nível de 10%,
espera-se que menor seja a poluição de rios, nascentes e do solo em geral, o que
traria benefícios para a saúde da população em geral. Outra variável vinculada a
infra-estrutura seria a taxa de urbanização do município, ao nível de 1% de
significância, a qual sabe-se que os padrões de qualidade de vida, em diversos
aspectos econômicos e sociais, nas áreas urbanizadas são superiores às áreas
rurais. Desta forma, verifica-se que as variáveis utilizadas para mensurar a infra-
estrutura municipal afetam negativamente a TIHV.
Em relação às variáveis de saúde (número de médicos, leitos e visitas de
profissionais de nível superior do PSF as famílias) do município, verifica-se que
98
todas são estatisticamente significantes ao nível de 5% e, somente a variável
Médico não corrobora com o sinal esperado, pois era de esperar que quanto maior a
quantidade de médicos no município menor seria a TIHV, uma vez que, os médicos
têm um papel preventivo de alertar a sociedade sobre a melhor maneira de se
precaver sobre as doenças em geral. Em relação ao número de visitas dos
profissionais de saúde de nível superior ligados ao PSF, por exemplo, verifica-se
que um aumento de 1% na quantidade de visitas reduz a TIHV em 0,1998%, nos
dois modelos.
A variável de localização (distância) também apresenta sinal igual ao
esperado, alem disso, é significante ao nível de 1%. Neste sentido, quanto mais
distante da capital, Fortaleza, maior a taxa de incidência de doenças hídricas, uma
vez que os municípios próximos de Fortaleza usufruem da externalidade positiva da
cidade como maior número de médicos, leitos, taxa de cobertura de água, esgoto e
saneamento, renda per capita, entre outros.
No que concerne à informação demográfica do município, a População
Economicamente Ativa - PEA feminina, impacta de forma negativa na taxa de
incidência de hepatite viral, o que era de se esperar. Uma vez que, a mulheres que
estão inseridas na PEA tem melhores condições de acesso aos serviços de saúde.
Neste sentido, um aumento de 1% da PEA – feminina, reduz a TIHV em 2,37%
(modelo 1). Ademais, seu impacto só é menor do que o impacto da Transferência de
renda do governo para as famílias na forma de aposentadorias, pensão e programas
oficiais de auxilio.
Ainda de acordo com a referida tabela, das variáveis econômicas
somente o índice de Gini não é estatisticamente significante. Já o índice Towsend e
as Transferências do Governo são estatisticamente significantes e corroboram com
o sinal esperado. De acordo com a definição do índice Towsend (Quadro 1) uma
redução indica melhoria da qualidade de vida da sociedade. Enquanto as
Transferências do Governo são de caráter essencial para aumentar o acesso da
população aos serviços de saúde, elevando seu poder de compra, aumentando o
consumo, os níveis de investimentos, gerando mais empregos, melhores condições
99
de moradia, de educação e de alimentação, o que se espera refletir para redução da
TIHV.
De maneira geral, o impacto dos investimentos em saneamento na saúde
é positivo para o Estado do Ceará, uma vez que contribui para a redução da Taxa de
Incidência de doenças de Veiculação Hídrica, analisando isoladamente a Hepatite
viral, consolidando a importância do papel da CAGECE para a sociedade, como
empresa promotora da saúde.
Espera-se que futuramente esta dissertação possa servir como subsídio
ou fonte de pesquisa para outros trabalhos similares de política pública que venham
a contribuir na qualidade de vida da população cearense.
100
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANUÁRIOS ESTATÍSTICOS DO CEARÁ 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997,1998,1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004. IPECE.
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