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UUNNII VVEERRSSII DDAADDEE FFEEDDEERRAALL DDOO AAMM AAZZOONNAASS
CENTRO DE CIÊNCIAS DO AMBIENTE
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
CIÊNCIAS DO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE NA
AMAZÔNIA
ESTATUTO DA CIDADE E A GESTÃO AMBIENTAL NO
MUNICIPIO DE COLINAS DO TOCANTINS - TO
MARISETE TAVARES FERREIRA
MANAUS 2009
UUNNII VVEERRSSII DDAADDEE FFEEDDEERRAALL DDOO AAMM AAZZOONNAASS
CENTRO DE CIÊNCIAS DO AMBIENTE
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
CIÊNCIAS DO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE NA
AMAZÔNIA
MARISETE TAVARES FERREIRA
ESTATUTO DA CIDADE E A GESTÃO AMBIENTAL NO
MUNICIPIO DE COLINAS DO TOCANTINS - TO
Dissertação apresentada ao Mestrado em Ciências do Ambiente e
Sustentabilidade na Amazônia da Universidade Federal do
Amazonas, como requisito parcial para obtenção do título de
Mestre em Ciências do Ambiente, área de concentração: Política e
Gestão Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. Hiroschi Noda.
MANAUS 2009
MARISETE TAVARES FERREIRA
ESTATUTO DA CIDADE E A GESTÃO AMBIENTAL NO
MUNICIPIO DE COLINAS DO TOCANTINS - TO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em
Ciências do Ambiente e Sustentabilidade na Amazônia da
Universidade Federal do Amazonas como requisito parcial para
obtenção do Título de Mestre em Ciências do Ambiente, área de
concentração: Política e Gestão Ambiental
Aprovada em _____/_______/2009.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Hiroshi Noda, Presidente Universidade Federal do Amazonas
Prof. Dr. Universidade Federal do Amazonas
Prof. Dr. Universidade Federal do Amazonas
Ao meu pai (in memorin), ponto de equilíbrio,
exemplo de trabalho, honestidade e humildade;
À minha mãe pelo orgulho que tem da minha
formação;
Aos meus filhos e neta, razão da minha vida.
À DEUS, fonte de toda sabedoria;
Ao meu Orientador pela dedicação, paciência e conhecimentos transmitidos;
Aos meus Pais e irmãos que sempre me apoiaram e acreditaram em mim;
Aos meus Filhos Cristiane e Rodrigo, razão da minha vida, pelo incentivo e inspiração;
À minha netinha Yasmin, alegria da minha vida;
À FIESC e FECOLINAS por me propiciarem a oportunidade de alcançar o título de mestre;
Aos meus estimados acadêmicos da Fiesc pela crença e confiança no meu trabalho.
Àos funcionários da FIESC/FECOLINAS, pela ajuda e atenção;
À Prefeitura Municipal de Colinas, por todos os documentos e informações cediads;
Aos nobres colegas de mestrado pela amizade, apoio e incentivo;
Às Pessoas que acreditam e torcem por mim;
Aos Mestres e Doutores da Universidade Federal do Amazonas que nos acompanharam
durante toda esta jornada;
À todos que direto ou indiretamente colaboraram para a realização deste estudo.
AGRADEÇO.
“Cada dia a natureza produz o suficiente para nossa
carência. Se cada um tomasse o que lhe fosse
necessário, não havia pobreza no mundo e ninguém
morreria de fome”.
Mahatma Gandhi
RESUMO FERREIRA, Marisete Tavares. O Estatuto da Cidade e a Gestão Ambiental no Município de Colinas do Tocantins. Dissertação do Mestrado em Ciências do Ambiente e Sustentabilidade na Amazônia. A presente pesquisa tem por fim analisar a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, a qual estabelece normas que regulam o uso da propriedade urbana, visando uma melhor execução da política urbana, melhoria da segurança do bem-estar das pessoas e do equilíbrio ambiental. Com este Estatuto, os municípios dispõem de um marco regulatório para a política urbana que pode levar a importantes avanços, enaltecido pelo Plano Diretor, sendo, este, obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes. Disciplina os meios de atuação da política urbana, prevê medidas jurídicas a serem adotadas na defesa e promoção ao meio ambiente. Estas medidas são o direito de preempção, a transferência do direito de construir, a concessão de uso especial e o estudo prévio de impacto ambiental e de vizinhança. Convém que estes sejam objeto de estudo e debate para que não passem despercebidos e sejam manejados no interesse da sociedade, propiciando a efetivação de políticas públicas capazes de promover a gestão racional e o próprio desenvolvimento de espaços ambientais no município de Colinas do Tocantins. As normas constantes do Estatuto da Cidade, apesar de ligadas mais diretamente à política urbana e não ambiental, apresentam repercussões evidentes na proteção não apenas do meio ambiente construído, mas também do meio ambiente natural. Pretende-se aqui explicitar quais são essas repercussões e, assim, situar a Lei 10.257 como uma das importantes conquistas da legislação federal de interesse para o meio ambiente, efetivadas, após a Constituição de 1988. Assim, o objetivo geral da presente pesquisa é analisar o Estatuto da Cidade, enquanto instrumento de gestão ambiental e sua aplicação no município de Colinas do Tocantins. Parte-se da premissa que o Estatuto seja utilizado como mediador dos conflitos de interesses entre o domínio público e privado, internalizando os bens coletivos através de sua consideração no processo de urbanização, dialogando com a estrutura de referência da política urbana – o Plano Diretor. A análise requereu o levantamento de arcabouço conceitual e prático das temáticas ambientais urbanas, suas lógicas, políticas e instrumentos caracterizados na legislação brasileira. Através do estudo de exemplo do município de Colinas do Tocantins, pode se constatar e comprovar a falta de articulação entre os vários instrumentos, no marco legal das políticas urbana e ambiental do município, que conduzem ao crescimento urbano sem consideração dos condicionantes ambientais da urbanização. Por fim, essa dissertação propõe procedimentos técnicos de articulação entre as políticas públicas ambientais, a sociedade civil e o Plano Diretor Urbano, em contribuição a construção da gestão ambiental urbana. Os resultados apontam para uma distância significativa entre a legislação específica vigente e a prática no município de Colinas. Apontamos também recomendações na utilização dos instrumentos de política urbana, mediante toda análise realizada ao longo deste estudo. Palavras chave: Políticas públicas, urbanização, gestão ambiental.
ABSTRACT
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – mapa localização Colinas do Tocantins ..................................................................65
Figura 2 e 3 – Represa Córrego Bacabinha - APP ..................................................................75
Figura 4 – Vista parcial da cidade- Setor Bela Vista................................................................92
Figura 5 - Falta de pavimentação Setor Santa Rosa I..............................................................95
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 – Destino dos resíduos sólidos...............................................................................78
Gráfico 02 - Características do domicílio.................................................................................85
Gráfico 03 – Opinião dos moradores sobre importância da conservação ambiental...............86
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Toneladas de resíduos coletados - 2004 ................................................................79
Tabela 2 – Estimativa de déficit habitacional básico. .............................................................81
Tabela 3 – Características da carência de infraestrutura urbana. ............................................82
Tabela 4 – Domicílios urbanos não atendidos por serviços de infraestrutura. ........................82
Tabela 05 – Domicílios adequados urbanos por faixa de renda. .............................................83
Tabela 06 – programas habitacionais. .....................................................................................83
LISTA DE ABREVEATURAS E SIGLAS
ADAPEC – Associação de Desenvolvimento Agropecuário.
APP – Área de Preservação Permanente
CEI – Centro de Estatística e Informação
CF – Constituição Federal
CMMAD - Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento CONAMA –
Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONAMA – Conselho Nacional do meio ambiente
DERTINS – Departamento de Estrada e Rodagem do Estado do Tocantins
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança
FJP – Fundação João Pinheiro
FNRU - Fórum Nacional de Reforma urbana
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária.
ITERTINS – Instituto de Terras do Tocantins
MMA - Ministério do Meio Ambiente
ONU – Organização das nações Unidas
PNMA – Política Nacional do meio ambiente
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
SANEATINS – Empresa de Saneamento do Estado do Tocantins
SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente
SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente
IUC - International Union Conservation of Nature
ZCR – Zona de Chácaras de Recreio
ZIAP – Zona de Interesse Ambiental e Paisagístico
ZM – Zona Mista
ZR – Zona Residencial
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ......................................................................................................................16
Objetivos da Pesquisa.............................................................................................................17
Estratégia metodológica ........................................................................................................18
CAPÍTULO I – MARCOS CONCEITUAIS E LEGAIS DA GESTÃO AMBIENTAL
URBANA.................................................................................................................................20
1.1 DA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL..............................................................................20
1.2 A POLÍTICA URBANA....................................................................................................22
1.3 A POLÍTICA AMBIENTAL.............................................................................................26
CAPÍTULO II - INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL PR EVISTOS NO
ESTATUTO DA CIDADE...................................................................................................30
2.1 PLANEJAMENTO E GESTÃO; CONCEITOS E DEFINIÇÕES..................................30
2.2 O PLANEJAMENTO E A GESTÃO URBANA ............................................................32
2.2.1 O Planejamento urbano e suas abordagens....................................................................36
2.3 OPLANEJAMENTO E A GESTÃO AMBIENTAL.......................................................38
2.3.1 O Planejamento ambiental e suas abordagens...............................................................38
2.3.2 A gestão ambiental e sua abordagem..............................................................................40
2.4 ASPECTOS CONCEITUAIS SOBRE GESTÃO AMBIENTAL URBANA.................42
CAPÍTULO III – GESTÃO AMBIENTAL NO ESTATUTO DA CIDA DE.................45
3.1. DIRETRIZES GERAIS....................................................................................................47
3.2 DO DIREITO DE PREEMPÇÃO.....................................................................................50.
3.3 DA TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR.............................................53
3.4 DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA - EIV...............................................55.
3.5 DO PLANO DIRETOR.....................................................................................................61
3.6 DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE .............................................................63
CAPÍTULO IV – AVALIAÇÃO DOS INSTRUMENTOS AMBIENTAIS E URBANOS
NA GESTÃO AMBIENTAL EM COLINAS DO TOCANTINS – TO... ........................65
4.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO ....................................................................65
4.2 DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL ................................................................................68
4.3 DO PLANO DIRETOR PARTCIPATIVO MUNICIPAL...............................................70
4.4 DA PRESERVAÇÃO AMBIENTAL............................................................................74
4.5 DO SANEAMNETO AMBIENTAL ...............................................................................75
4.6 DA POLÍTICA HABITACIONAL..................................................................................80
4.7 DA GESTÃO MUNICIPAL E URBANA.......................................................................85
4.8 DO SISTEMA VIÁRIO ..................................................................................................86
4.9 DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO .........................................................................96
4.10 DO SITEMA DE PLANEJAMNETO E GESTÃO .......................................................96
4.11 DA LEI DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO .............................................97
CAPÍTULO V - CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES...........................................100
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................108
ANEXO...............................................................................................................................112
16
INTRODUÇÃO
Em julho de 2001, fruto de longo processo de tramitação no Congresso Nacional, foi
sancionada a Lei 10.257, auto-intitulada Estatuto da Cidade. Essa lei vem estabelecer
diretrizes gerais para a política urbana, regular o conteúdo dos artigos 182 e 183 da
Constituição Federal e fixar normas gerais em relação a uma série de instrumentos
urbanísticos. A denominação Estatuto da Cidade surgiu a partir de um paralelo com o estatuto
da Terra: para os que lutaram por sua aprovação, o conteúdo dessa lei vem não para definir
exatamente como as cidades devem viver e crescer, mas sim para tentar assegurar que essa
vida e esse crescimento ocorram com equilíbrio sob o ponto de vista social, mediante a justa
distribuição dos benefícios e ônus derivados do processo de urbanização. Alguns criticam que
a Lei 10.257 concentra-se em demasia em instrumentos relacionados ao problema fundiário
das cidades, omitindo-se em relação a temas como o financiamento do desenvolvimento
urbano. De fato, essa concentração temática está presente, mas é plenamente justificável,
tanto do ponto de vista da origem histórica da lei, quanto de uma realidade que impede o
acesso à terra urbana formal e dotada de infra-estrutura a uma parcela imensa dos brasileiros.
As normas constantes do Estatuto da Cidade, apesar de ligadas mais diretamente ao
campo do direito urbanístico e não do direito ambiental, apresentam repercussões evidentes na
proteção não apenas do meio ambiente construído, mas também do meio ambiente natural.
Pretende-se aqui explicitar quais são essas repercussões e, assim, situar a Lei 10.257 como
uma das importantes conquistas da legislação federal de interesse para o meio ambiente,
efetivadas, após a Constituição de 1988. Dessa forma o presente trabalho objetiva analisar o
Estatuto da Cidade e sua aplicação na Zona Urbana do Município de Colinas do Tocantins,
especificamente analisando os instrumentos de política ambiental nele contidos.
17
OBJETIVOS DA PESQUISA
Mediante a premissa colocada, o desafio remete ao necessário estudo dos
fundamentos teórico-conceituais, além de marcos legais das políticas brasileiras no âmbito
ambiental e urbano, de modo a reunir subsídios e responder a questão essencial aqui
levantada:
· O Estatuto da cidade se apresenta como instrumento facilitador de uma
efetiva gestão ambiental urbana em Colinas?
A especificidade do trabalho será a análise e proposição do Estatuto da Cidade ser
aplicado através da execução do Plano Diretor de forma a contribuir na gestão ambiental
urbana no município de Colinas.
Nosso objetivo geral é, portanto, analisar o Estatuto da Cidade como
instrumento de gestão ambiental urbana efetiva no município de Colinas do Tocantins.
São objetivos específicos correlatos a questão principal:
● (i) Analisar a gestão ambiental no Estatuto da Cidade;
● (ii) Revisar a base conceitual referente ao planejamento e gestão, tanto
ambiental quanto urbana no Brasil;
● (iii) Analisar a interface/diálogo entre instrumentos das políticas ambiental
e urbana no município de Colinas (estudo de exemplo), para alcance da construção da gestão
ambiental urbana.
● (iv) Estabelecer recomendação sobre articulação entre o poder público e a
sociedade civil, buscando a interação na tomada de decisões sobre o ambiente urbano.
18
Estratégia metodológica:
Para a realização da pesquisa analisou-se a Lei Federal n. 10.257/2001, denominada
Estatuto da Cidade que trata da política urbana, estabelecendo normas de ordem pública e de
interesse social, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal; as legislações
municipais (Lei orgânica, Plano Diretor e Código Ambiental), bem como autores que tratam
tanto da própria lei como das questões urbanas e ambientais.
O estudo sobre o Estatuto da Cidade e a gestão ambiental no município de Colinas do
Tocantins, realizou-se com pesquisa qualitativa, a qual possui na sua essência caráter
exploratório, propiciando maior discussão sobre o tema pesquisado.
Segundo Minayo (2003, p. 16-18) a pesquisa qualitativa é o caminho do pensamento a
ser seguido e ocupa um lugar central na teoria, tratando-se basicamente do conjunto de
técnicas a ser adotado para construir a realidade.
Godoy (1995, p. 58) menciona algumas características principais de uma pesquisa
qualitativa aplicada a questões ambientais:
Considera o ambiente como fonte direta de dados e o pesquisador como
instrumento chave, possui caráter descritivo; o processo é o foco principal de
abordagem e não o resultado ou o produto; a análise dos dados pode ser realizada
de forma intuitiva e indutivamente pelo pesquisador; não requer o uso de técnicas e
métodos apurados e, por fim, tem como preocupação maior a interpretação de
fenômenos e atribuição de resultados.
Da mesma forma pensa Gil (1999, p. 43) quando explica que (...) este tipo de estudo
visa proporcionar um maior conhecimento para o pesquisador acerca do assunto, a fim de
que esse possa formular problemas mais precisos ou criar hipóteses que possam ser
pesquisadas por estudos posteriores. Estratégia esta que foi utilizada para maior clareza e
explicitação minuciosa do problema.
A partir disto, a dissertação foi estruturada e elaborada em três momentos: (i) e (ii) de
natureza conceitual e analítica, parte da investigação e levantamento das questões que
envolvem a temática ambiental e o instrumentos ambientais previstos no Estatuto da cidade;
(iii) de cunho empírico, procura demonstrar a ausência de articulação entre os instrumentos
das políticas ambiental e urbana, através do estudo de exemplo; (iv) de natureza propositiva e
conclusiva, contém a hipótese para articulação entre o poder público, o plano diretor e a
sociedade civil, bem como as conclusões referentes ao tema, corresponde ao último capítulo.
19
O documento final aqui apresentado estrutura-se em cinco capítulos, além desse
(introdução) e referências bibliográficas. A seguir a descrição sintética de cada capítulo.
O Capítulo I, intitulado “Marcos conceituais e legais da Gestão Ambiental
Urbana”, objetiva elucidar a problemática abordada, do ponto de vista conceitual e legal,
sobre as questões conflitantes que envolvem a gestão ambiental urbana. Dissertamos sobre as
políticas e as lógicas inseridas no contexto de cada temática; a ambiental e a urbana.
O Capítulo II, cujo título “Análise do Planejamento e Gestão do Território”,
apresenta uma análise dos aspectos teóricos e conceituais pertinentes aos temas planejamento
e gestão. Descreve as características e o histórico de cada ferramenta no âmbito ambiental e
urbano, apresentando um posicionamento de conceitos necessário para o balizamento desta
dissertação.
Capítulo III , intitulado “Gestão ambiental no Estatuto da Cidade” apresenta as
bases históricas e conceituais do Estatuto da Cidade, além de discorrer sobre os instrumentos
de gestão e reforma urbana os quais demonstram ser o Estatuto um importante instrumento de
gestão ambiental, haja vista que a urbanização tem se configurado num dos processos mais
importantes no meio ambiente.
O Capítulo IV , denominado “Avaliação dos instrumentos ambientais e urbanos na
gestão territorial em Colinas – TO”, visa demonstrar, através do estudo empírico do
município de Colinas do Tocantins, as interfaces existentes entre os diferentes instrumentos
ambientais e urbanos, numa análise do ponto de vista da implementação da gestão ambiental
urbana.
O Capítulo V, “Conclusões e Recomendações”, são apresentadas as considerações e
observações finais, como recomendação para articulação entre o poder público e a sociedade
civil na busca pela aplicação das diretrizes ambientais previstas no Estatuto da Cidade no
município de Colinas, visando responder aos objetivos pretendidos pela dissertação.
20
CAPÍTULO I - MARCOS CONCEITUAIS E LEGAIS DA GESTÃO
AMBIENTAL URBANA
1.1 DA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL E URBANA
Parte–se do entendimento de que o surgimento das preocupações quanto as questões
urbana e ambiental se deram em momentos diferentes. Enquanto a primeira, pode-se dizer
simplificadamente, adveio juntamente com a consolidação do capitalismo ocidental e da
industrialização, iniciada na França e expandida para diferentes partes do mundo; a segunda,
surge de reações ao caráter predatório da expansão econômica capitalista, em questionamento
a este modelo de desenvolvimento (RIBAS, 2003, p.20).
Existe uma noção de certa forma generalizada de que há sempre um conflito, ou uma oposição, uma contradição mesmo entre os conceitos de “urbano” e de “ambiental”. Esta oposição está presente nas formulações teóricas sobre sociedade e natureza, nas políticas públicas urbana e ambiental e nas práticas dos movimentos sociais (incluindo ambiental), muitas vezes até nas tentativas de abordagem interdisciplinar da “questão ambiental-urbana” (RIBAS, 2003, p.22).
O esforço em internalizar a dimensão ambiental no processo de desenvolvimento,
incrementou-se a partir de 1980, até então, o meio ambiente era visto como mera restrição, ou
mesmo como fator externo ao desenvolvimento. Em 1983 foi instituída, no âmbito da ONU, a
Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) que em 1987
publicou o relatório “Nosso Futuro Comum”, conhecido como “Relatório Brundtland”,
contendo os princípios fundamentais para guiar a humanidade rumo ao desenvolvimento
sustentável. O conceito de desenvolvimento sustentável, definido no Relatório Brundtland no
processo preparatório da RIO-92, é aquele que satisfaz as necessidades das gerações atuais
sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades
(CMMAD, 1988, p.46 apud BARBIERI, 1997, p.23). Porém para este conceito ainda não há
21
um conteúdo preciso cabendo as mais variadas definições, este traz a tona um amplo debate
em torno tanto da idéia de desenvolvimento quanto de sustentabilidade.
A partir da discussão sobre cidades sustentáveis impulsionada pela Conferência das
Nações Unidas para o Meio ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro em 1992, onde se
aprova o documento intitulado Agenda 21, e pela Conferência Habitat II, em Istambul 1996, é
que se viu a necessidade de introduzir parâmetros ambientais nas políticas urbanas. Assim
também como o projeto de cidades sustentáveis passou a ser o tema recorrente a partir da
Agenda 21, em que se estabeleceu a questão dos assentamentos humanos, em especial dos
assentamentos urbanos, como problema ambiental. Este documento contém compromissos
para mudança de padrão de desenvolvimento para o século XXI, onde se buscou estabelecer
um quadro de referências para as políticas públicas.
A trajetória das temáticas ambiental e urbana, que se originaram em áreas de
conhecimento diferentes, convergiu recentemente na proposta de desenvolvimento
sustentável, todavia com objetivos muitas vezes divergentes. No Brasil, a trajetória da política
urbana e da ambiental demonstra que os instrumentos de gestão para a problemática urbana e
para o meio ambiente foram concebidos de maneira estanque, como se não fosse evidente a
sua relação de interdependência.
A gestão ambiental brasileira encontra-se ainda em fase de consolidação, os
instrumentos disponíveis no marco legal das políticas urbanas e ambientais não tem dado
conta de lidar com suas especificidades sendo visível na prática da gestão territorial um
conflito entre os conceitos de urbano e ambiental, como se constituíssem campos disciplinares
de objetivos diversos e opostos, e não complementares como seria o cerne de uma gestão
ambiental urbana.
A implementação da gestão ambiental urbana enfrenta como um de seus desafios à
construção de interfaces entre os instrumentos da política ambiental e da política urbana. As
22
duas políticas brasileiras, a Política Nacional do Meio Ambiente e o Estatuto da Cidade,
estruturam as disposições dos instrumentos e regulam a dimensão ambiental e urbana de
forma segmentada. A legislação urbana se baseia na garantia constitucional à propriedade
privada, conforme dispõe o artigo 5º, XXII, da CF, enquanto as normas ambientais tratam de
assuntos de interesse eminentemente coletivo.
A ausência de diálogo entre a questão ambiental e a urbana no Brasil talvez possa ser
aplicada a partir da análise do embasamento conceitual que fundamentou a construção de
marco legal referente a estas duas temáticas, na inserção brasileira no contexto econômico
mundial, onde a ideologia do “crescimento” se contrapõe aos temas de preservação e
conservação ambiental.
A origem da atual crise ambiental urbana está em um aparente distanciamento ou
divergência de intenções, já que a análise da problemática urbano-ambiental aponta para a
falta de uma interface que efetivamente promova o diálogo entre a gestão urbana e a gestão
ambiental no Brasil, principalmente no âmbito municipal, constituindo um entrave para a
implementação da gestão ambiental urbana,
1.2 A POLÍTICA URBANA
Ao analisarmos a história, percebe-se que o Brasil foi marcado por forte tradição de
exploração dos recursos naturais, o que explica o fato de as cidades terem surgido
primeiramente ligadas às atividades extrativistas e agromercantis, tendo se desenvolvido
basicamente a partir de pontos de comercialização e exportação de recursos naturais (pau-
brasil, cana-de-açúcar, ouro e pedras preciosas, café, etc.). A partir do processo de
industrialização, já na década de 1930, e aliada à crescente imigração rural-urbana, verifica-se
uma forte pressão no que tange ao aumento das atividades relativas à urbanização no Brasil
23
onde predominava o uso indiscriminado do solo urbano, a falta de planejamento e oferta de
serviços urbanos, repercutindo impactos ambientais e deterioração do espaço urbano
(BOTTINI, 2005, p.21).
O processo de consolidação da economia industrial e do mercado nacional se deu
durante as décadas de 1950 e 1960, período em que se aceleraram as migrações internas para
as cidades, levando ao crescimento urbano desordenado e caótico e dando origem a uma nova
lógica de organização espacial, tornando-se o Brasil eminentemente urbano. Com o aumento
veloz da taxa de urbanização veio a necessidade urgente de regulamentação de uso e
ocupação do solo urbano na tentativa de disciplinar a expansão urbana.
A Política Urbana no Brasil tradicionalmente se apresentou com ações municipais de
estabelecimento de instrumentos da ordem urbanística – expressa nos planos diretores
convencionais de controle do espaço de caráter físico – e várias tentativas de leis federais que
procuravam regular propriedade para fins de parcelamento. Segundo Ribas, até a Constituição
Federal de 1988, a legislação urbana se pautava ainda pelo privilégio da propriedade privada e
dos interesses econômicos e não apresentava qualquer menção aos aspectos ambientais a ao
planejamento territorial (2003, p.87 apud BOTTINI, 2005, p.22). Com a Constituição de
1988, a política urbana foi tratada em um capítulo específico visando, acima de tudo, garantir
o direito de propriedade e a função social da cidade (CF, art. 5º, XXIII).
Os movimentos sociais urbanos, com especial destaque ao Fórum Nacional de
Reforma urbana (FNRU), que tinham na década de 1980 um foco nas demandas por
habitação, propriedade, transportes e serviços urbanos, assistem, na década seguinte, ao
aparecimento de outros movimentos sociais de igual legitimidade e que levantam bandeiras de
apropriação e uso dos recursos comuns – o ambientalismo (RIBAS; BEZERRA, 2003, p.4). O
poder público, entretanto, não dispõe de instrumentos que conciliem os interesses de cada
segmento, do urbano e do ambiental estes administram o espaço conforme suas lógicas.
24
As questões levantadas pelo movimento ambientalista na década 1980 e fortalecidas no conceito de sustentabilidade da década seguinte, atribuem à gestão do espaço urbano uma outra dimensão que não exclusivamente de ordenamento físico do território e de acesso a terra e serviços urbanos para todos, mas apresenta com muita clareza a idéia de gestão pública do espaço enquanto mediação de interesses comuns, isto é, necessidades de interdependência e solidariedade entre o uso dos recursos comuns e administração dos interesses individuais e corporativos (RIBAS, 2003, p.4)
O Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituição Federal, in verbis, estabelece que a política urbana, tem, por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
Art. 182 – A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais, fixadas em lei, tem, por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Art. 183 – Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a par sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
O Estatuto da Cidade constitui a legislação mais recente sobre a questão urbana no
País, estabelecendo um marco legal para as questões que se colocam como conflitantes nas
áreas urbanas brasileiras. Entretanto, como seu escopo foi estruturado na década de 1980, em
pleno período de redemocratização do País, possui forte conotação social com pequena
visibilidade da questão ambiental à época. Esta lei “estabelece normas de ordem pública e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (Parágrafo único
do art. 1º).
O Estatuto responde às críticas sobre o sistema de planejamento e os instrumentos de
gestão do solo urbano que apontavam à ausência de considerações socioeconômicas e
ambientais na formulação da política urbana. As políticas públicas urbanas na área ambiental,
25
em sua grande maioria, restringiram-se às ações de saneamento, principalmente por meio de
implantação de infra-estrutura (coleta e tratamento de esgoto, disposição dos resíduos sólidos,
etc.).
Apesar dos Planos Diretores, terem recentemente inserido capítulos que tratam
especificamente sobre o meio ambiente, fato que não se percebia há algumas décadas, porém,
este avanço se restringe a fase de diagnóstico, as legislações de âmbito ambiental tratam, em
sua grande maioria, das questões ambientais de forma generalizada por não terem
instrumentos adequados de leitura e incorporação da dimensão ambiental
A falta de incorporação da dimensão ambiental nos instrumentos de gestão urbana da
legislação brasileira remete o controle do uso do solo a uma ação setorial limitada à eficiência
dos valores econômicos. A ocorrência ou a intensificação dos problemas ambientais urbanos
como a poluição do ar, da água, do solo, visual e sonora corroboram a necessidade de
internalização de práticas e processos que estabeleçam melhor controle ambiental em áreas
urbanas (RIBAS; BEZERRA, 2003, p.5). Diante dessa realidade, passa-se a introduzir de uma
forma paliativa as avaliações de impacto ambiental em projetos, onde o licenciamento
ambiental torna-se exigência nos planos urbanos, contudo, a lógica que preside a questão
ambiental ainda continua deslocada das decisões da política urbana, que continua centrada em
questões de acesso a terra, a habitação, ao saneamento e aos transportes urbanos.
1.3 A POLÌTICA AMBIENTAL
A Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, em Estocolmo
(Suécia) 1972, que propiciou através do Decreto n. 73.030, de 30 de outubro de 1973, a
criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), e de uma legislação federal
através da Lei n. 6.938/1981, denominada Política Nacional do Meio Ambiente e ainda por
26
resoluções específicas do Conselho Nacional do meio ambiente (CONAMA). A definição
federal, apresentada pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e recepcionada pela
Constituição Federal, conceitua meio ambiente como o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida
em todas as formas.
A publicação em 1972 pelo Clube de Roma do relatório “Limites do Crescimento”,
conhecido por “Relatório de Meadows”, e no mesmo ano, a Conferência da ONU em
Estocolmo, considerada um marco do ambientalismo global, foram iniciativas pioneiras na
discussão de problemas ambientais em contraponto ao desenvolvimento e tiveram papel
preponderante na projeção da crise ambiental em nível mundial despertando a preocupação
com o meio ambiente. Assim, a década de 1970 foi marcada pela tomada de consciência
mundial para a questão ambiental, tendo sido este período não somente no Brasil, mas, como
no mundo, marcado por iniciativas governamentais baseadas em instrumentos de comando e
controle das atividades industriais. Com estes instrumentos de comando e controle ou
regulatórios, o poder público estabelece padrões e pune com sanções legais e penalidades
àqueles que desobedecem as regras.
A partir de análise procedida por Cunha e Coelho, sobre a política e Gestão
Ambiental in “A questão ambiental: diferentes abordagens, 2005, p.46; é possível identificar
três grandes momentos na história das políticas ambientais no Brasil:
� (i) um primeiro período, de 1930 a 1971, marcado pela construção de uma base
de regulação dos usos dos recursos naturais;
� (ii) um segundo período, de 1972 a 1987, em que a ação intervencionista do
Estado chega ao ápice, ao mesmo tempo em que aumenta a percepção de uma
crise ecológica global;
27
� (iii) um terceiro período, de 1988 aos nossos dias atuais, marcado pelos processos
de democratização e descentralização decisórias e, pela, rápida disseminação do
termo desenvolvimento sustentável.
Por outro lado, a realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) se deu em um momento do contexto brasileiro, onde as
preocupações com a proteção ambiental já alcançava projeção nacional e passava a contar na
CF com um capítulo específico sobre o meio ambiente (Capítulo VI), onde estabelece em seu
artigo 225 que
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Graças a esta nova percepção sobre a temática ambiental, os problemas
relacionados com a proteção do meio ambiente e com o desenvolvimento sustentável
emergiram no centro do debate político do País.
Segundo Santos et AL (2004 apud ANDRADE, 2005, p. 99), a PNMA funciona
como a espinha dorsal do art. 225 da CF, estabelecendo o que fazer, quem vai fazer e quais os
instrumentos utilizados para fazê-lo, além de fixar as diretrizes e as bases, e institui o
CONAMA e o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), por meio do qual é
definida a forma como os Poderes Executivos devem atuar e cooperar uns com os outros na
proteção do meio ambiente, estabelecendo as competências e hierarquias.
A Lei do PNMA estabelece como seu objetivo (art. 2º) “a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurara, no País, condições de
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade da vida humana”.
28
De acordo com o documento ”Gestão Ambiental no Brasil – Um compromisso
com o Desenvolvimento Sustentável”, elaborado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA)
em 2002, nos últimos 10 anos, embalados pela Rio-92, o Brasil realizou extraordinário
esforço de modernização de sua política de meio ambiente que o colocam na vanguarda entre
as nações que se preocupam com a proteção do meio ambiente. Entretanto, em que pese o
caráter abrangente e inovador, a política ambiental vem sofrendo crítica acerca de sua eficácia
para o efetivo controle e proteção do meio ambiente, seja no uso dos recursos naturais de
forma específica (florestas, água, recursos minerais etc.), seja para lidar com a gestão
integrada (controle da qualidade ambiental), em especial nas áreas urbanas (RIBAS, 2003).
Críticas correntes abordam sobre o caráter prescritivo e punitivo expresso em
instrumentos de comando e controle da política ambiental que trabalham muito mais com o
fato já ocorrido procurando mitigar impactos negativos (BEZERRA, 1996 apud RIBAS;
BEZERRA, 2003). Apontam-se também as inadequabilidades de lógicas dos próprios
instrumentos para trabalhar com prevenção e com o apoio a decisões estratégicas sobre o uso
do território.
A lei da Política Nacional Ambiental, por meio de suas disposições, tem sido o elo
entre as questões ambientais e o desenvolvimento urbano brasileiro, em especial, no que se
refere ao licenciamento de atividades potencialmente poluidoras por meio dos estudos de
impacto ambiental (EJA/RIMA), que, na prática, não se adéquam propriamente à análise dos
impactos urbanos (RIBAS; BEZERRA, 2003).
[...] os instrumentos da política ambiental, por não terem sido estruturados com a lógica do ordenamento territorial que caracteriza a gestão urbana, e sim das intervenções pontuais para controle e mitigação de atividades, encontram-se distantes das reais necessidades de enfrentamento dos problemas urbanos (RIBAS, 2003, p. 113).
29
Contudo, a política ambiental no Brasil tem evoluído na ênfase da necessidade de
compatibilizar o desenvolvimento socioeconômico com qualidade ambiental. O desafio tem
sido a definição de princípios, objetivos e instrumentos de planejamento, gestão e controle
como forma de promover um enfoque sistêmico no tratamento da questão ambiental (RIBAS,
2003).
30
CAPÍTULO II – ANÁLISE DO PLANEJAMENTO E GESTÃO DO T ERRITÓRIO
A disposição da organização do espaço vem desde a Antiguidade, quando já
existiam formas de planejamento, e se apresenta na atualidade como um dos grandes
paradigmas na busca da qualidade de vida futura, que significa algo mais que um bom nível
de vida privada, exige uma máxima disponibilidade pública para atuar em benefício do bem
comum.
2.1 PLANEJAMENTO E GESTÃO: CONCEITOS E DEFINIÇÕES
Dificilmente se consegue uma definição unânime para planejamento. Diversas
teorias definem planejamento em termos similares, as mesmas convergem para definição de
que: está relacionado com desenvolvimento de algum objetivo, que segundo FERRARI, 1979,
p.6, é um estado limite ou fim a que tende um desejo ou propósito e prossegue empregando
ações em alguma sequência ordenadamente para alcançar metas desejadas; um processo de
escolha estratégica que exige capacidade para antecipar e decidir ações para o futuro e ainda
para adaptar o imprevisto (HALL, 1974; CHURCHMAN, 1968; FRIEND e JESSOP, 1969
apud TEORIA, 1983, p. 3).
Em um sentido amplo, planejamento é um método de aplicação, contínuo e permanente, destinado a resolver, racionalmente, os problemas que afetam uma sociedade situada em determinado espaço, em determinada época, através de uma previsão ordenada capaz de antecipar suas ulteriores conseqüências (FERRARI, 1979, p.3).
Implicitamente contido no conceito amplo de planejamento, fica subentendido
que é preciso conhecer os dados do problema – através de pesquisa, e compreendê-lo –
31
através de análise, para equacioná-lo e resolvê-lo – consequentemente uma síntese
(FERRARI, 1979, p.4, grifo nosso). O planejamento é, portanto, um processo racional de
tomada de decisões (HALL, 1974 apud BEZERRA, 1996, p. 15).
Ainda referente ao conceito acima aferido, um modelo de decisão racional
compreende resumidamente: (i) identificação de todas as prováveis soluções alternativas; (ii)
avaliação de todas as conseqüências da adoção de cada possível solução alternativa; (iii)
seleção das alternativas mais benéficas ou de fins mais valioso (FERRARI, 1979, p.8).
Sendo o planejamento um processo contínuo, exige-se que seus objetivos sejam
alterados com o decorrer do tempo, assim como as políticas necessárias para sua prática.
Portanto, inclui também a ação política, já que se propõe a intervir no jogo de interesses de
uma realidade (MORAIS, 2002, p.35).
No que concerne à gestão, geralmente há um conflito referente à sua
conceituação, esta é abordada como se significasse e representasse o mesmo que
planejamento. Uma pesquisa mais acurada mostra que possuem funções diferentes.
Segundo Buarque, o modelo de gestão é o “sistema institucional e a arquitetura
organizacional adequada e necessária adequada e necessária para implementar a estratégia e
plano de desenvolvimento local e municipal, mobilizando e articulando os atores e agentes,
com seus diversos instrumentos, e assegurando a participação da sociedade no processo”
(1999, p.60 apud BOTTINI, 2005, p.10).
O desempenho desta função (gestão) exige decisão rápida subsidiada pelas
informações que se dispõem no momento da ação. Para tanto, é necessário um profundo
conhecimento da realidade, das teorias e técnicas disponíveis no meio científico e, sobretudo,
da experiência e amadurecimento sobre as inter relações entre os diferentes papéis dos agentes
sociais para atingir seus objetivos, que devem sempre estar de acordo com as peculiaridades
de cada comunidade no tempo e no espaço (BEZERRA, 1996, p. 12).
32
A gestão é aqui entendida como um processo de complementação ao
planejamento. Enquanto o planejamento se configura como uma base de objetivos e metas a
serem executadas mediante planos e projetos, de uma forma ampla executa os objetivos do
planejamento, o implementa.
O Planejamento é a preparação para a gestão futura, buscando-se evitar ou
minimizar problemas e ampliar margens; e a gestão é a efetivação, ao menos em parte (pois o
imprevisível e o indeterminado estão sempre presentes, o que torna a capacidade de
flexibilidade sempre imprescindível) das diretrizes estabelecidas pelo planejamento.
Planejamento e gestão são distintos e complementares.
2.2 O PLANEJAMENTO E A GESTÃO URBANA
Considerando que o planejamento é sempre uma tentativa de evitar ou resolver
conflitos, este tem tradicionalmente ocorrido em locais de maior acúmulo de população e
atividades. Essa condição levou a que as cidades fossem dos primeiros ambientes objeto de
planejamento. Conforme Morais:
O planejamento local surge nos últimos séculos, como uma tentativa de ordenar o
caso gerado pela industrialização, que estava levando as cidades à imobilidade e a condições
limites de insalubridade. Com o aumento da circulação de pessoas e mercadorias, a primeira
atenção foi dada ao sistema viário, progressivamente evoluindo para o ordenamento de usos e
as preocupações sociais, econômicas e administrativas, que foram colocadas na origem do
caos físico. Daí iniciado nas áreas urbanas, com uma visão física e curativa (MORAIS, 2002,
p. 118).
Segundo Ribas, no campo do planejamento urbano, as duas abordagens que
inspiraram as políticas urbanas, de forma sucinta podem ser resumidas em:
33
1) Apoiada pela prática francesa, inglesa e de outros países
europeus, caracterizada pela preocupação com a saúde pública e
outros interesses da comunidade, com tradição centralizadora de
intervenção pública, excessiva regulação urbano cívico (p. ex.
Chandigard no Paquistão, Washington nos EEUA, e Brasília);
2) Inspirada na atividade e prática de planejamento urbano
adotado nos Estados Unidos da América, que enfatiza o
zoneamento do uso do solo e a regulação do parcelamento do
solo, destacando as relações com o direito de propriedade
(RIBAS, 2003, p.72).
Buscando entender o processo de constituição do planejamento urbano no Brasil,
o ponto de partida do que hoje denominamos como tal deu-se na década de 1930. Fazendo
uma análise cronológica, o período que vai de 1930 a 1950 destacou-se pela elaboração de
planos que tinham por objetivo o conjunto da área urbana e propunham articulação entre os
bairros, o centro e a extensão das cidades através de sistemas de vias e de transportes. Neste
mesmo período são formuladas as primeiras propostas de zoneamento, devido a conflitos de
uso, e são organizados órgãos para o planejamento urbano como parte da estrutura
administrativa das prefeituras das principais cidades (LEME, 1999).
Para Villaça (1999, p.176), a partir da década de 1950 iniciaram-se os planos
regionais na tentativa de abranger a nova realidade que se configura nesta época: a migração
do campo para a cidade, o processo crescente de urbanização, o aumento da área urbana e
conseqüente conurbação. Nesta década ocorrem importantes transformações no campo dos
estados urbanos pela emergência de novos temas, a introdução de novos métodos e a
34
participação de profissionais de várias áreas. O discurso desenvolvido prega a necessidade de
integração de vários objetivos ao processo de planejamento urbano, este passa a ser visto
como um planejamento geral tendo como figura central o plano diretor, e a receber na década
de 1960 o nome planejamento urbano (ou local) integrado.
O termo “integrado”, já indica que a visão de origem era multissetorial e uma das
dificuldades então encontradas é a disponibilidade de profissionais com a visão de conjunto,
que pudesse integrar os conhecimentos setoriais e levar à coordenação de soluções conjuntas
com a participação de todos.
O planejamento integrado esteve centrado nas idéias de globalidade, de
sofisticação técnica e de interdisciplinaridade. Segundo a concepção ideológica do
Planejamento Integrado, os problemas urbanos não poderiam limitar-se ao âmbito da
engenharia e da arquitetura, a cidade é também um organismo econômico e social, gerido por
um aparato político-institucional (VILLAÇA, 1999, p.210).
Segundo Morais (2002, p.38), a partir da década de 1980 o Brasil sofre o
desmantelamento de sua estrutura pública de planejamento – ocorrendo em paralelo com a
pressão neoliberal externa – onde o interesse dos políticos no poder era de eliminar
procedimentos do planejamento que dificultavam o uso a seu exclusivo critério dos recursos
públicos.
Depois do retrocesso do planejamento na década de 1980 no Brasil, a retomada
dessa prática nos anos 90 trouxe a aplicação de novas concepções, devido às novas funções
das administrações locais e de novos conceitos de desenvolvimento, incorporando os
postulados do planejamento estratégico e do desenvolvimento sustentável. “Isto significa em
uma visão de longo prazo, abordagem sistêmica, tratamento multidisciplinar, negociação
política e participação social (BUARQUE, 1999, p. 35 apud Morais, 2002, p. 61).
35
No tocante ao desenvolvimento sustentável, às novas abordagens passam pelo
planejamento participativo na década de 1980, e nesta mesma década começa a ser
internalizado, pelo menos em nível de discurso, a questão da sustentabilidade das cidades
muito mais associadas às questões sociais e não efetivamente as questões ambientais.
O acompanhamento das duas Conferências Habitat I (1976) e Habitat II (1996),
revela a mudança de visão que houve em relação às cidades; na primeira as cidades eram
vistas como uma “desgraça a ser evitada a qualquer preço” e depois de 20 anos, na segunda
Conferência, houve uma inflexão nesta abordagem onde as cidades passam a ser vistas como
uma “realidade que pode ser transformada para melhor”, Abandona-se progressivamente a
idéia de cidade como caos a ser evitado, para a idéia que é preciso administrar a cidade e os
processos sociais que a produzem e a modificam. Destaca-se nesse processo a necessidade de
planejamento estratégico, colocando restrições ao crescimento não planejado (ROMERO,
2001, p.3).
Apesar do intenso debate – através da realização de conferências internacionais
(tanto urbanas quanto ambientais), de pressões dos movimentos sociais urbanos e intensa
participação de organizações Não-Governamentais – sobre a prática do planejamento e gestão
urbana, em especial na elaboração dos planos diretores prevista constitucionalmente no Brasil,
ainda não se introduziu de forma efetiva uma gestão que se diga “sustentável” - leia-se uma
gestão preocupada e responsável não só com as questões sociais, mas com a introdução de
condicionantes ambientais no processo de urbanização.
Tal constatação está relacionada também a noção de desenvolvimento urbano
sustentável (ou cidades sustentáveis) traz consigo alguns conflitos teóricos, entre os quais
destacamos o conflito entre a trajetória da análise ambiental e da análise urbana. Enquanto a
análise urbana sempre preocupou com os aspectos econômicos e sociais que envolvem a
função da propriedade privada, fundamentada na doutrina do direito civil; a análise ambiental
36
se pautou pelo conceito do que é comum – ou seja: da dominialidade coletiva, pública,
ensejando um enfoque epistemologicamente distante, tanto em conceito quanto em gênese.
Segundo Ribas, em citação ao “Centro de Assentamentos Humanos das Nações
Unidas”, em grande parte dos governos locais, o planejamento urbano ainda se caracteriza por
uma forma rudimentar de zoneamento, geralmente desvinculado de qualquer marco sócio-
econômico, divorciado de qualquer consideração com respeito à engenharia infraestrutural e a
capacidade de suporte do espaço natural, e que carece de mecanismos para cumprir suas
finalidades (HABITAT. 1991 apud RIBAS, 2003, p. 70).
Entendendo que o processo de planejamento é um instrumento para auxiliar a
tomada de decisões, os aspectos ambientais têm de estar inseridos no âmbito de sua estrutura,
para que possam influenciar essas decisões e não somente serem consideradas, a posteriori,
para evidenciar problemas e gerar mitigações.
2.2.1 A Gestão Urbana e sua abordagem
Há bastante tempo estabelecido no ambiente profissional ligado à administração
de empresas (gestão empresarial), o conceito de gestão, vem adquirindo crescente
popularidade em conexão com outros campos. Desde a segunda metade da década de 1980,
no Brasil, vem-se intensificando o uso da expressão “gestão urbana”.
A crise do planejamento urbano e regional, iniciada no Brasil desde os anos 80,
sob influência das críticas de corte marxista, iniciadas na França e nos EUA nos anos 70, foi
preponderante ao fortalecimento da palavra “gestão”, o planejamento estava largamente
desacreditado e associado a práticas tecnocráticas. Contra este pano de fundo, o termo gestão
traz para alguns observadores a conotação de um controle mais democrático, operando com
37
base em acordos e consenso, em contradição ao planejamento, fundamentado apenas nos
critérios técnicos (MACHADO, 1995 apud SOUZA, 2002, p. 46).
Para Motta (1998, p.16-17), gestão urbana é o conjunto de processos do poder
público dirigido para utilizar recursos humanos, financeiros, técnicos, organizacionais,
públicos e naturais, que permitem produzir, fazer funcionar e manter a cidade com vistas ao
bem-estar da população.
A gestão do território, processo importante para a execução de políticas públicas,
tem se baseado em legislações e normas que buscam controlar o acelerado crescimento
urbano, configurando a cidade e sua expansão, que em sua maioria tem se dado em desacordo
ao regime urbanístico (tamanho mínimo de lote; limites de ocupação, gabarito e densidade;
recuos de edificações, largura de vias, etc.).
As questões levantadas pelo movimento ambientalista da década de 1980 e
fortalecidas no conceito de sustentabilidade da década seguinte, atribuem à gestão do espaço
urbano uma outra dimensão que não exclusivamente de ordenamento físico do território e de
acesso a terra e serviços urbanos para todos, mas apresenta com muita clareza a idéia de
gestão pública do espaço enquanto mediação de interesses comuns, isto é: necessidade de
interdependência e solidariedade entre o uso dos recursos comuns e administração de
interesses individuais e corporativos (RIBAS; BEZERRA, 2003, p.4).
A adequabilidade das bases normativas e legais que fundamentam a gestão urbana
constitui um desafio importante para atingir o objetivo de uma cidade sustentável, ai
entendida a repartição de benefícios e custos diretos e indiretos gerados pelos agentes
imobiliários, instituições públicas, privadas e indivíduos, originados do processo de
urbanização.
A gestão urbana deve, de forma pró-ativa, enfrentar os desafios para mudanças de
paradigma quanto ao desenvolvimento, buscando viabilizar cidades sustentáveis e sociedades
38
mais democráticas e mais justas, incorporando neste processo a dimensão social e ambiental.
A participação popular é uma vertente importantíssima para uma efetiva gestão, onde os
cidadãos podem se tornar atores efetivos dos processos decisórios.
2.3 O PLANEJAMENTO E A GESTÃO AMBIENTAL
2.3.1 O Planejamento Ambiental e sua abordagem
O surgimento do Planejamento ambiental se deu nos EUA sob a pressão de
pesquisadores preocupados com processos de deterioração acelerada do meio ambiente. Na
Europa e nos EUA, após a Segunda Guerra Mundial, na Europa e nos Estados Unidos, o
desenvolvimento estava ligados parâmetros econômicos e enfatizava o modelo de sociedade
voltada ao consumo. Uma visão de planejamento preocupada com a “questão ambiental”
começa a surgir ainda na década de 1950, como reação ao foco predominantemente
econômico. Nos Estados Unidos a principal preocupação girava em torno da necessidade de
se avaliar os impactos ambientais resultantes de grandes obras estatais (SANTOS, 2004, p.
17).
Uma nova fase ocorreu na década de 1960, quando da reeleitura dos
fundamentos conceituais de desenvolvimento gerado por diversas causas histórico-políticas,
surgem modelos alternativos de desenvolvimento considerando benefícios desvinculados do
aspecto puramente econômico, bem como características negativas do chamado “mundo
desenvolvido” como poluição e degradação ambiental.
Segundo Santos, (2004), o marco das preocupações do homem moderno com o
meio ambiente, incorporando questões sociais, políticas, ecológicas e econômicas com o uso
racional dos recursos deu-se em 1968, com o Clube de Roma que foi uma reunião com
39
representantes de diversos países e de diversas áreas de conhecimento: biológica, econômica,
social, política e industrial; que se reuniram para discutir o uso dos recursos naturais e o
futuro da humanidade. O relatório final elaborado nesta reunião, chamado “Limites de
Crescimento”, abalou as convicções da época sobre os governos acerca da questão ambiental
(estas considerações tomam proporção na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano, em 1972).
Na década de 1980, grupos governamentais organizaram-se para produzir
planejamentos regionais, porém, poucos conseguiram efetivamente implementar
planejamentos ambientais quase sempre barrados por dificuldades institucionais. Havia
esforços para incluir conceitos ecológicos, econômicos e políticos em planejamento de caráter
regional e urbano, mas eles tendiam a ser unicamente acadêmicos ou estudos de caso não
aplicados.
A preocupação com a água, coma poluição e com os impactos sociais, o
surgimento dos movimentos preservacionistas e os avanços da ciência – da Teoria da
Evolução à hipótese de Gaia – são acontecimentos que foram somando ao longo da história,
pressionando mudanças determinando um novo paradigma
Que incorporasse as questões ambientais, expressas em uma política ambiental.
Assim, muitos conceitos relativos a novos princípios de desenvolvimento passaram a ser
gradativamente incorporados aos planejamentos, como: a perspectiva de esgotamento dos
recursos naturais, a evolução com que a vida vem alterando o meio ambiente, a degradação do
meio, medida pela capacidade de suporte e sistemas de autocontrole, entre outros.
.No Brasil, prenúncios mais concretos de propostas de planejamento ambiental
ocorreram, na virada do século, nos anos de 1930 (constituição do Código de Águas, do
Código Florestal e da Lei de Proteção à Fauna), quando foram modelados os planejamentos
de recursos hídr0icos e gestão de bacias hidrográficas.
40
A Lei n. 6.938/81 formulou diretrizes de avaliação de impactos, planejamento e
gerenciamento, de zoneamentos ambientais, usando como unidade de planejamento as bacias
hidrográficas. Santos (loco citato), afirma que foi a primeira vez que, explicitamente, surgiu
uma proposta de planejamento ambiental no Brasil, como forma de orientação de
ordenamento territorial.
Conforme Bezerra, definimos planejamento ambiental como:
É a ação de sistematizar o conhecimento científico sobre uma determinada região, apontando as inter-relações entre os recursos naturais e os usos possíveis frente a necessidade de manutenção do equilíbrio dos ecossistemas, de forma que viabilize a tomada de decisão sobre o uso do território com vistas ao atendimento das demandas sócio-econômicas e a preservação dos recursos naturais (BEZERRA, 1996, p.26).
De acordo com o MMA (1994 apud CABRAL, 2005, p. 11), o problema básico
do planejamento ambiental consiste em avaliar tanto a sensibilidade dos fatores naturais que
compõem a paisagem de determinado espaço aos danos causados por usos antrópicos (ou seja,
o potencial de uso dos recursos naturais e a capacidade de os fatores naturais diluírem os
efeitos negativos), quanto a intensidade dos danos potencialmente causados por usos
antrópicos a cada um desses fatores naturais, de modo a embasar cientificamente a análise das
relações de causa e efeito entre fatores naturais e usos antrópicos.
2.3.2 A Gestão Ambiental e sua abordagem
Das primeiras inquietudes levantadas pela questão da conservação dos recursos
naturais, surge a gestão ambiental. De acordo com a definição da “International Union
Conservation of Nature” – IUC (1980), conservação significa a “gestão da utilização da
biosfera pelo ser humano, de tal sorte que produza o maior benefício sustentado para as
41
gerações atuais mas que mantenha sua potencialidade para satisfazer as necessidades e as
aspirações das gerações futuras” (BEZERRA, 1996, p. 24).
Ainda, segundo Bolea (1984 apud BEZERRA, 1996, p. 27), entende-se por gestão
ambiental um conjunto de ações que objetivam dar racionalidade máxima ao processo de
tomada de decisão relativa a conservação, defesa, proteção e melhoria do meio ambiente,
baseando-se em informações coordenadas e multidisciplinares com participação dos cidadãos.
Parte-se da visão de que a responsabilidade pela conservação ambiental é de toda
sociedade e não apenas do governo. Pertinente ao desenvolvimento sustentável, todas as
partes interessadas tem papéis a desempenhar, o governo deve se tornar multifacetado e
flexível para acomodar e promover esta gestão.
Para compor a gestão ambiental são estabelecidas ações, recursos e mecanismos
jurídicos e institucionais necessários a sua efetivação. Os objetivos que norteiam a gestão
ambiental nacional estão preestabelecidos na política ambiental e suas diretrizes e critérios de
manejo, de uso e de controle dos recursos naturais. Este instrumento vem sendo desenvolvido
no país a partir da política acional do Meio Ambiente (MMA, 1999, p. 24).
Souza (2000 apud CABRAL, 2005, p. 49) afirma que a abordagem sistemática do
meio ambiente, por meio da gestão ambiental, propicia uma aplicação mais próxima da
realidade, pois cria canais de comunicação nos quais os fatores ambientais são identificados,
analisados, ponderados e administrados, observando inúmeras áreas do conhecimento,
permitindo, assim, a conservação global dos problemas e também a aplicação de soluções
ambientalistas mais adequadas.
Como podemos observar a gestão ambiental não é pacífica, ou seja, incita
discussões e conflitos a partir do momento em que ela se defronta com o desafio crucial de
integrar os diversos interesses e inserir a dimensão ambiental em processos decisórios
privados e em políticas governamentais.
42
Do ponto de vista dos instrumentos legais e normativos, existe um amplo aparato
legal de controle e punição aos potenciais danos causados pela utilização inadequada dos
recursos naturais, porém, a gestão ambiental praticada no país ainda hoje tem caráter
“curativo” (CERQUEIRA, 1989 apud BEZERRA, 1996, p. 34). O meio ambiente é pensado a
partir de degradação e poluição.
Segundo Bezerra (1996, p. 34), a abordagem curativa é predominantemente na
legislação, na estrutura e aparelhamento administrativo e no perfil dos técnicos da área. Esta
postura vem evoluindo para uma abordagem que contemple o uso e conservação dos recursos
naturais a longo prazo, baseados em suas potencialidades e no respeito as suas
vulnerabilidades.
Ainda conforme Bezerra, a gestão ambiental corretiva e pontual não tem
fornecido as respostas pelas crescentes demandas ambientais fomentadas pelo paradigma do
desenvolvimento sustentado. As novas demandas obrigam uma ampliação de abrangência nas
ações de proteção ambiental, envolvendo além de controle das emissões, a economia dos
recursos naturais de acordo com suas potencialidades e limitações dentro de uma proposta de
ordenamento territorial.
2.4 ASPECTOS CONCEITUAIS SOBRE GESTÃO AMBIENTAL URBANA
Parece indispensável a definição de gestão ambiental para que possamos evoluir
sobre uma terminologia que, na prática profissional, tem sido utilizada muitas vezes sem
maior preocupação conceitual, e que ainda está em fase de consolidação. Para tanto, pretende-
se buscar uma melhor compreensão deste conceito sem, no entanto, apontá-lo como verdade
absoluta.
43
A gestão no viés ambiental-urbano, conforme Godard (1997 apud BOTTINI,
2005, p.10), reúne e contrapõe objetivos cujos valores são visivelmente contraditórios, por um
lado associados ao desenvolvimento e ao ordenamento e por outro lado voltados para a
conservação da natureza e preservação da qualidade ambiental.
O assunto meio ambiente, no Brasil, entra no espaço municipal via ação dos
estados e da União, manifestou-se principalmente em problemas relativos a resíduos sólidos,
saneamento básico, poluição do ar e da deficiência de áreas verdes, mas praticamente até a
atualidade não têm uma inclusão nos processos de planejamento como elemento básico
(MORAIS, 2002, p. 45-46).
O plano federal, cada vez mais as ações governamentais procuram intervir com
programas voltados para controle do ambiente urbano partindo da definição de áreas
ambientais críticas – resultantes do uso inadequado de recursos ambientais e da própria
ineficiência do processo de gestão ambiental. A definição destes programas no âmbito federal,
onde tem recebido o nome de “Agenda Marron”, é orientada por duas premissas (i) a
magnitude dos danos gerados – principalmente sociais (impactos sobre o ser humano),
econômicos (perda de produtividade) e ambientais (degradação de recursos); e, (ii) a
necessidade de cumprimento de acordos internacionais que definem normas específicas e
comuns para problemas ambientais globais (MMA, 2002 apud RIAS, 2003, p. 116).
Entende-se hoje como “gestão ambiental urbana” como sendo as questões
referentes principalmente a saneamento ambiental, focados na resolução do problema quanto
a poluição das cidades – retoma-se a pauta da infra-estrutura. E uma tentativa de resolução
dos problemas que o planejamento urbano não foi capaz de resolver mediante enfoque
ambiental.
Na verdade, a questão tem maior amplitude, envolve tanto ações de mitigação de
impactos e implantação de infraestrutura, mas principalmente a consideração das
44
potencialidades e fragilidades do meio físico biótico na definição das áreas a serem
urbanizadas.
Por outro lado, pouco tem se falado sobre a questão dos instrumentos promotores
da gestão ambiental urbana. Reafirmamos que é necessário entender a gestão ambiental
urbana para além do tratamento de carência de infraestrutura e de poluição (mesmo sendo
estas de suma importância), trabalhar no sentido da construção da gestão propriamente dita –
seus instrumentos, políticas.
Consideramos que a gestão urbana, de uma forma simplificada, pressupõe a
compatibilização do processo de desenvolvimento urbano com a conservação so meio
ambiente nas cidades. Como já exposto, a lógica que rege a questão urbana é a privada, e a
lógica que orienta a questão ambiental é a pública, uma efetiva gestão ambiental urbana deve,
através de seus instrumentos, mediar os conflitos de interesse entre o domínio público e
privado, internalizando os bens coletivos através de sua consideração ao processo de
urbanização.
45
CAPITULO III – GESTÃO AMBIENTAL NO ESTATUTO DA CIDA DE
A inauguração da reforma urbana pela Constituição Federal de 1988 em seus artigos
182 e 183 propiciou o surgimento do Estatuto da Cidade (lei 10.257/2001), regulamentando
aqueles dois artigos constitucionais. Estes artigos constitucionais estabeleceram a função
social da propriedade urbana "sob pena de intervenção dos municípios, obrigando seus
proprietários a utilizar adequadamente o solo, sob pena de parcelamento, edificação e
utilização compulsórios, e não o fazendo, a incidência de IPTU progressivo até a
desapropriação com títulos da dívida pública, para resgate em 10 anos. (PORTELLA, 2002).
O Estatuto da Cidade é uma verdadeira Revolução Social na Propriedade Urbana já
que o imóvel deixará de ser uma forma de acumular riquezas, devendo ser dado ao mesmo um
tratamento produtivo. Assim é que:
Os vazios urbanos tendem a desaparecer com o implemento da nova política urbana. Assim, os proprietários de extensões urbanas terão, como conseqüência do implemento do Estatuto, uma desvalorização imobiliária que os levará, sem dúvida alguma, à produção. (Portella, Luis. Estatuto da Cidade. RETIRADO DO SITE http://www.estatutodacidade.com.br em 15 de setembro de 2002.
O objetivo do estatuto da cidade é disciplinar a função social da propriedade urbana.
Essa questão deixou de ser assunto de interesse apenas das propriedades rurais passando a ser
tema dos imóveis urbanos. Sem dúvida, a racionalização dos recursos ambientais, a
inoperante política governamental de acesso às habitações populares geraram as grandes
favelas e criaram condições para o disciplinamento da função social da propriedade urbana.
O Estatuto da Cidade é um mecanismo de regulamentação da função social da
propriedade urbana em benefício da maioria da população que, possivelmente, terá maiores
possibilidades de obter, por exemplo, o acesso a uma habitação própria, uma vez que
46
combate-se a especulação imobiliária. Aliás, os especuladores imobiliários terão suas
propriedades desvalorizadas já que sujeitas à cobrança de imposto progressivo.
É no artigo 39 do estatuto onde se delineiam os caracteres da função social da
propriedade: atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no plano
diretor; assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
Tais caracteres pretendem alcançar uma das diretrizes gerais do estatuto previstas no
art.1º, segundo o qual o equilíbrio ambiental condiciona a propriedade urbana. Todo o imóvel
deve atender uma função ambiental. Há limitações à propriedade geradas a partir do direito
civil, do direito administrativo. O Estatuto da Cidade limita-o com foco na qualidade de vida e
do meio ambiente. Em seu artigo 2° são traçadas as diretrizes que devem ser seguidas pelos
gestores municipais na implantação de políticas urbanísticas.
Válido destacar que os institutos trazidos pelo Estatuto da Cidade constituem
prerrogativas a serem exercidas pelos Municípios. A escolha deste ente como o efetivador das
medidas urbanísticas se justifica em face das necessidades e peculiaridades locais de cada
centro urbano. As exigências traçadas no Plano Diretor poderão nortear as políticas públicas,
compete, assim, apenas ao poder público municipal utilizar os meios de planejamento urbano.
Em termos gerais, podemos considerar como sendo três os principais objetivos do
Estatuto da Cidade;
1) Promover a reforma urbana e combate a especulação imobiliária;
2) Promover a ordenação do uso e ocupação do solo urbano e;
3) Promover a gestão democrática da cidade
Desse modo, ao definir os fundamentos da política urbana, o Estatuto da Cidade
torna-se também um importante instrumento de gestão ambiental, haja vista que a urbanização
tem se configurado num dos processos mais impactantes no meio ambiente.
47
3.1 DAS DRETRIZES GERAIS
Embora todo o Estatuto seja relevante no que se refere a questão ambiental urbana,
na medida em que possibilita a realização da função social da cidade, selecionou-se os tópicos
de referência mais direta a gestão ambiental, relativos as Diretrizes Gerais, Instrumentos da
Política Urbana (notadamente o Direito de Preempção, a transferência do Direito de
Construir, o Estudo do Impacto de Vizinhança), Plano Diretor e Gestão Democrática da
Cidade.
Destacamos adiante somente as diretrizes para o pleno desenvolvimento das cidades
que têm relação com a política ambiental, in verbis:
Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I – garantia do direito à cidades sustentáveis, entendido como direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações". (...) IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; (...) VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: (...) g) a poluição e a degradação ambiental; (...) VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; (...) XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; (...) XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.
O Estatuto da Cidade tem suas diretrizes voltadas para um desenvolvimento
sustentável e, visa adequar o direito de propriedade ao princípio da função social.
48
Procura com seus instrumentos dotar o Poder Público de meios convenientes para
compelir os cidadãos (estes entendidos não apenas no sentido técnico daqueles que possuem
título de eleitor, mas sim com todo o indivíduo que esteja inserido na coletividade urbana) a
respeitarem o ecodesenvolvimento.
Por outro lado, o artigo 2º faz referência a garantia do direito à uma cidade
sustentável entendida como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações (inciso I); à ordenação e controle do uso do solo, de forma a
evitar a poluição e a degradação ambiental (inciso VI, "g"); à realização de audiência pública
entre a população interessada nos processos de implantação de atividades que possam ter um
caráter nocivo ao meio ambiente (inciso XIII). Há outros dispositivos que demonstram a
indissociabilidade entre planejamento urbano, qualidade de vida e preservação do meio
ambiente.
O Estatuto da Cidade demonstra uma preocupação em efetivar as suas diretrizes.
Pensando assim, há inúmeros instrumentos (art. 4º) destinados à efetivação do planejamento
urbano ambiental. São eles:
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
II - planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III - planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do
parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e)
diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos,
programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social;
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IV - institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e
financeiros;
V - institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c)
limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição
de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão
de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento,
edificação ou utilização compulsório; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de
superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração
de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q)
regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos
sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito;
VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV).
Tais instrumentos pretendem efetivar o planejamento urbano conforme as diretrizes
elencadas nos artigos 182 e 183 da Constituição da República e nos artigos 1º e 2º do próprio
Estatuto da Cidade.
Ao tratar das Diretrizes Gerais o Estatuto reforça os princípios ambientais da
atividade econômica presentes desde a Constituição Federal e inova ao incorporar o conceito
de Cidades Sustentáveis. Este conceito consolidou-se a partir da segunda Conferência das
nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Habitat II, realizada em 1996, na cidade de
Istambul (Turquia). A Habitat II resultou em uma Agenda que propunha uma nova
perspectiva de abordagem das questões urbanas que aponta para a possibilidade de um
desenvolvimento urbano sustentável. Vale a pena reproduzir o que diz o Programa Habitat
sobre esta questão
50
Os assentamentos humanos sustentáveis dependem da criação de um entorno melhor para a saúde e o bem estar humanos, que melhore as condições de vida das pessoas e reduza as disparidades em sua qualidade de vida. A saúde da população depende pelo menos do controle dos fatores ambientais que prejudicam a saúde como das respostas clínicas as enfermidades. As crianças são particularmente vulneráveis a um meio urbano daninho e devem ser protegidas. As medidas preventivas são tão importantes como dispor de tratamento e atenção a saúde apropriados. Portanto, é essencial dar um enfoque integrado a saúde no qual a prevenção e a atenção se situem no contexto da política ambiental e recebam apoio de sistemas eficazes de gestão e planos de ação que prevejam objetivos fixados em função das necessidades e capacidades locais. (UN-Habitat – Programa Habitat, Parágrafo 128).
3.2 DO DIREITO DE PREEMPÇÃO
O Direito de Preempção regulado pelo Estatuto da Cidade consiste na preferência
dada ao Poder Público municipal para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa
entre particulares, nas áreas definidas em lei municipal com base no plano diretor. A lei que
instituir a preempção deve fixar também durante quanto tempo a área delimitada ficará sujeita
a esse regime, prazo que não poderá ser superior a cinco anos. A lógica do instrumento é de
que a aquisição de terra urbana pelo Poder Público pelo preço de mercado pode ser mais
interessante do que a desapropriação em determinados casos, notadamente quando se tem um
planejamento à longo prazo para a implantação de determinados projetos e não há recursos
disponíveis para a desapropriação de imediato de todos os imóveis necessários. Ademais, a
aquisição da terra urbana por meio da preempção, em tese, evitaria parte dos transtornos com
as batalhas judiciais que marcam os processos expropriatórios.
O Direito de Preempção, desde que atendidos os demais requisitos legais, poderá ser
exercido quando o Poder Público necessitar de áreas para: criação de espaços públicos de
lazer e áreas verdes ou; criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de
interesse ambiental. São hipóteses com nítida repercussão ambiental.
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O Direito de Preempção encontra-se elencado no artigo 25 e seguintes da Lei.
Transcrevemos a seguir o que dispõe a Lei 10.257/01, in verbis:
Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal a preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. § 1 - Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência. § 2 - O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1, independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel. Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para: (...) VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de Interesse ambiental; VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico; (...) Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo. Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo. § 1º - À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições de pagamento e prazo de validade. § 2º - O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta apresentada. § 3º - Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada. § 4º - Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do imóvel. § 5º - A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno direito. § 6º - Ocorrida a hipótese prevista no § 5º o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele.
O Direito de Preempção não é novidade no direito brasileiro, o Código Civil de
1916, em seu artigo 1.149 já previa o instituto, consistia em direito decorrente do pacto de
compra e venda sendo destinado aos negócios entre particulares. A novidade da Lei é ter
52
conferido ao Poder Público, a possibilidade de ter a preferência para adquirir imóvel urbano
na alienação onerosa entre particulares.
Para o exercício do direito aqui previsto é necessário o atendimento de uma série de
requisitos. Somente o Poder Público Municipal poderá ter direito à preferência.
Ademais é necessário um Plano Diretor seguido de uma Lei Municipal que defina as
áreas que estarão sujeitas ao exercício da preempção. Deve ser observado ainda o prazo de
vigência estabelecido na Lei.
Pergunta-se: somente cidades com mais de 20 mil habitantes estão obrigadas a
elaborar um Plano Diretor. No caso de inexistência deste é possível o exercício da
preempção? Entendemos que não. Ora, somente é obrigatório (art. 182 da CF) para cidades
com mais de 20 mil habitantes, porém, nada impede que cidades com um número menor de
habitantes possam fixar um Plano Diretor, assim, este é condição sine qua nom para a
preferência aqui estudada.
Assim, presentes os requisitos acima destacados: Plano Diretor e Lei que estabeleça a
área como abrangida pelo direito de preempção seguem os demais requisitos. O proprietário
que deseje alienar onerosamente imóvel em área sujeita à preempção deve notificar o
Município para que este venha a exercer sua faculdade no prazo legal. O silêncio do
Município gera efeito destacado pela Lei qual seja a possibilidade do particular concluir seu
negócio.
Efetuada a alienação ainda existe para o alienante e dever de, no prazo de 30 dias,
apresentar a documentação comprobatória da efetivação do negócio. Caso a proposta
inicialmente estabelecida entre os particulares seja concluída de modo diferente da notificada
ao Município, a alienação será considerada nula de pleno direito.
Trata-se de sanção para hipóteses em que o particular prejudica o exercício da
prerrogativa pelo ente municipal estabelecendo, por exemplo, valores bem superiores.
53
Verificada a alteração, a Lei permite que o Município exerça a opção de adquirir o
bem pelo valor que é base de cálculo no IPTU ou pelo valor da proposta, se este for inferior.
O interesse público autoriza a minoração das prerrogativas da propriedade privada. O
desenvolvimento social não sai prejudicado.
Assim, o direito de preempção é um importante instrumento de gestão urbana posto à
disposição do Poder Público local pelo Estatuto da Cidade. Seu principal objetivo é facilitar a
aquisição de área para realização de projetos de interesse público, inclusive a implantação de
áreas de proteção ambiental e áreas verdes. Outro aspecto importante é contribuir para a
preservação de prédios e áreas de interesse ambiental ou cultural, na medida em que o Poder
Público passaria a tomar conhecimento, antecipadamente da intenção dos proprietários
particulares de tais imóveis, podendo antecipar-se à ação especulativa do mercado. Para
Tanto, é importante que o Plano Diretor discrimine as áreas de interesse social e ambiental do
município como áreas passíveis do Direito de Preempção. É fundamental, também, para o
sucesso de sua implementação, que o município possua um cadastro atualizado e
tecnicamente adequado, fato pouco freqüente nas cidades brasileiras, inclusive no município
em estudo.
3.3 DA TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Trata-se de um mecanismo de compensação que se justifica pelo fato do direito de
construir admitido para determinado terreno não ser exercido em sua plenitude, em razão de
sua preservação ser importante por um dos motivos explicitados pelo Estatuto da Cidade. Lei
municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano,
privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito
de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, entre
54
outros casos, quando o referido imóvel for considerado necessário para preservação devido a
interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural.
O Plano Diretor e as Leis de Zoneamento podem compelir o proprietário de um
determinado imóvel considerado necessário para fins de preservação, quando o imóvel for
considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural a utilizar um
coeficiente de aproveitamento menor que o determinado para a área que se encontra.
Uma das formas que se encontrou para minimizar os efeitos para o proprietário
lesado foi outorgar-lhe a possibilidade de transferência do direito de construir. Do direito de
propriedade decorrem algumas faculdades. Uma delas proveniente da prerrogativa de fruição
consiste na possibilidade de edificar. Porém, esta prerrogativa possui algumas limitações.
Uma delas, prevista no Código Civil, é a não interferência na vizinhança. Temos aí uma
restrição da ordem do direito privado. Há ainda que está condicionada às restrições
administrativas. Assim, o direito de construir é pleno desde que não desobedeça aos índices
urbanísticos: taxa de ocupação, recuo, coeficiente de aproveitamento, entre outros.
O Estatuto da Cidade cuida da transferência do direito de construir em apenas um
artigo:
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de: I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários; II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. § 1º. - A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput. § 2º - A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir.
55
A mesma faculdade pode ser concedida ao proprietário que doar seu imóvel, ou parte
dele, para esse fim. A lei municipal que prever a aplicação do instrumento deve definir
claramente as condições de transferência, incluindo as limitações que se aplicam aos imóveis
receptores.
É interessante notar que a transferência do direito de construir pode ser aplicada,
também, a imóveis públicos. Nesse caso, os recursos obtidos com a alienação de potencial
construtivo dever-se-iam destinar à própria preservação do imóvel que gerou a alienação.
O mecanismo de transferência do direito de construir foi pensado originariamente
como instrumento de incentivo à preservação do patrimônio. Silva, (1995. PP 237, 238)
ressalta a experiência do “Space Adrift” (espaço fulminante) em Chicago (EUA) aplicado
para fins de preservação do patrimônio histórico na década de 1970. No Brasil esse
instrumento tem sido aplicado, em algumas cidades, antes mesmo do Estatuto da Cidade, mas
com resultados pouco efetivos.
Uma das principais dificuldades na implementação desse instrumento reside na
incompatibilidade com o regime de zoneamento. Muitas vezes o imóvel a ser preservado já
atinge o coeficiente máximo de aproveitamento para a zona onde se localiza ou mesmo, o
imóvel para o qual pretende se transferir o potencial construtivo também deve ser planejada
juntamente com os demais instrumentos de controle urbanístico, notadamente o zoneamento,
no bojo do Plano Diretor.
3.4 DO ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
O Estatuto da Cidade estabelece que lei municipal definirá os empreendimentos
situados em áreas urbanas que dependerão de elaboração de Estudo Prévio de Impacto de
Vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou
56
funcionamento a cargo do Poder Público municipal. No EIV, devem ser analisadas questões
como o adensamento populacional, a sobrecarga sobre a infra-estrutura urbana, a geração de
tráfego e a demanda por transporte público, e os possíveis danos à paisagem urbana. É claro
que essas questões também podem ser entendidas como ambientais, uma vez que se referem
ao meio ambiente construído, mas elas apresentam antes de tudo uma preocupação
urbanística.
O EIV não deve ser confundido com o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA),
requisito da licença ambiental exigida pela Lei nº 6.938, de 1981 (Lei da Política Nacional do
Meio Ambiente). O próprio Estatuto da Cidade destaca, em seu art. 38, que a elaboração do
EIV não substitui a elaboração e a aprovação do EIA, requeridas nos termos da legislação
ambiental.
O EIA será analisado, na maior parte das vezes, pelo órgão estadual do SISNAMA,
uma vez que a Lei da Política Nacional do Meio ambiente estabelece que a licença ambiental
é, em regra, atribuição do órgão estadual do SISNAMA. Nos casos de empreendimento com
impacto regional ou nacional, será analisado pelo órgão federal. O EIV será - sempre -
analisado por um órgão municipal.
Há divergências sérias a respeito da base jurídica do licenciamento ambiental
efetivado pelo órgão municipal do SISNAMA, previsto pela Resolução CONAMA nº 237, de
1997, uma vez que o art. 10 da Lei da Política Nacional do Meio ambiente não prevê a
hipótese de o órgão municipal atuar como licenciador. De toda forma, o Município pode, por
lei própria, impor processo de licenciamento ambiental a determinados empreendimentos e,
nos casos de impacto potencialmente significativo, exigir EIA. Quando o licenciamento
ambiental for empreendido no âmbito municipal, os limites entre o EIA e o EIV não se
apresentam tão claros. Caberá à lei municipal explicitá-los.
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É um documento técnico a ser elaborado por uma equipe multidisciplinar. Visa
assegurar que licenças e autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do
poder público municipal restarão concedidas com esteio num estudo pormenorizado dos
impactos ao meio ambiente que se avizinha. Serão exigidos para obtenção de licença ou
autorização dos empreendimentos e atividades privados ou públicos definidos em Lei.
Configura relevante instrumento preventivo no controle do licenciamento ambiental.
É uma tentativa de minimizar a mitigação da qualidade de vida do meio ambiente que
circunda o empreendimento.
É objeto dos artigos 36, 37 e 38, do Estatuto da Cidade:
Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal. Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões: I – adensamento populacional; II – equipamentos urbanos e comunitários; III – uso e ocupação do solo; IV – valorização imobiliária; V – geração de tráfego e demanda por transporte público; VI – ventilação e iluminação; VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado. Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.
O artigo 38 do Estatuto da Cidade traz ressalva importante prevendo a
indispensabilidade do Estudo de Impacto Ambiental.
De acordo com o artigo 37 do Estatuto da Cidade, o EIV deverá analisar, no mínimo,
as seguintes questões:
a) O Adensamento populacional;
b) Os equipamentos urbanos e comunitários;
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c) O uso e ocupação do solo;
d) A valorização imobiliária;
e) A geração de tráfego e demanda por transporte público;
f) A ventilação e iluminação;
g) A paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Reiterando o que estabelece a lei, este conteúdo é mínimo, no entanto, ao se
regulamentar o EIV, o Município deve se atentar para as particularidades locais e regionais,
complementando os quesitos a serem analisados, como, por exemplo, a geração de lixo,
poluição do ar, sonora, etc. Ainda com relação ao conteúdo mínimo estabelecido na lei,
Marcos Maurício Toba (2004, p. 236) nos alerta:
Em síntese, os conteúdos mínimos definidos pela lei para implementação do estudo prévio de impacto de vizinhança não podem perder de vista os objetivos fundamentais do instituto – quais sejam, os de prevenir os efeitos negativos do empreendimento.
Pode parecer óbvio, o que nos alerta Marcos Maurício Toba, mas a cultura
desenvolvimentista apreciada na maioria dos municípios brasileiros privilegia apenas os
efeitos positivos que um empreendimento ou atividade podem trazer à população, como por
exemplo, o aumento da taxa de emprego, o desenvolvimento do comércio, o acesso a novos
serviços, etc., ignorando as seqüelas que o novo empreendimento pode causar a vizinhança e
ao meio ambiente.
Por outro lado, apesar dos aspectos negativos merecerem uma maior atenção no EIV,
não há também como ignorar que o processo de adensamento populacional gera um déficit
habitacional, de trabalho e lazer. Assim, torna-se imprescindível uma análise apurada da
relação risco-benefício envolvido na implantação do empreendimento ou atividade impactante
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à vizinhança imediata e à vida urbana, devendo prevalecer o bom senso e a melhor solução
para a comunidade e o meio ambiente.
Carla Canepa (2007, p. 227) em sua obra Cidades Sustentáveis realça bem esta
questão, ao apontar o desafio da aplicabilidade do EIV em nossas cidades:
O grande desafio, entretanto, é conseguir chegar a uma equação satisfatória entre os ônus e os benefícios de cada empreendimento, visando não só a sua vizinhança imediata, mas também o conjunto da população. Pois muitos empreendimentos (aliás, qualquer empreendimento) causam impactos, mas são também fundamentais para o funcionamento da cidade.
Ainda com relação aos efeitos negativos, cabe ao empreendedor apresentar no EIV
medidas compensatórias que minimizem os impactos a vizinhança. Este procedimento poderá
reforçar os efeitos positivos numa avaliação conclusiva com relação à aprovação do
empreendimento.
Portanto, para se aplicar adequadamente o EIV, faz-se necessária uma visão
sistêmica e completa da cidade, pois o excesso de restrições em determinadas áreas pode tanto
inibir como segregar para as periferias os empreendimentos e atividades fundamentais para o
funcionamento da cidade, locais estes, por vezes, com piores condições de acesso e infra-
estrutura, prejudicando uma população de baixa renda, que não possui voz ou mesmo
conhecimento dos prejuízos ambientais que poderão ser gerados com o novo
empreendimento.
Embora não seja mencionado no Estatuto da Cidade, assim como o EIA-RIMA, o
EIV deve conter um Relatório de Impacto de Vizinhança – RIVI, que, a partir das conclusões
do EIV, declarará os impactos ambientais potenciais que o novo empreendimento causará a
vizinhança imediata e na sua área de influência. No entanto, cabe ainda destacar o art. 38 do
Estatuto da Cidade que prescreve: “A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a
aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação
ambiental”, visto que este último é muito mais abrangente.
60
Seguindo os mesmos procedimentos do EIA-RIMA, o parágrafo único do Art. 36 do
Estatuto da Cidade estabelece o Princípio da Publicidade para os documentos integrantes do
EIV, que deverão ficar disponíveis para a consulta pública. Com relação a este tema, Edis
Milaré (2005, p. 714) prevê:
O EIVI-RIVI está destinado a suscitar interesse crescente da população e, com certeza, será um fator poderoso para mobilizar a comunidade e desencadear a participação democrática desejada pelo Estatuto da Cidade. Aliás, a Política Urbana, por ser de alto interesse da polis, é um espaço aberto para a cidadania participativa. Da proposta do empreendimento, passando pela audiência pública, até a decisão
final, há um caminho longo e cheio de percalços a seguir.
Apesar do EIV não exigir textualmente a audiência pública, tal questão encontra-se
explicitada no inciso XIII do artigo 2o do Estatuto da Cidade, sendo esta uma diretriz a ser
aplicada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos.
O plano Diretor do Município de Colinas nos seus artigos 58 a 63 institui o Estudo
Prévio de Impacto de Vizinhança – EIV e seu respectivo Relatório de Impacto de Vizinhança
– RIV como instrumentos de análise dos efeitos positivos e negativos decorrentes dos
impactos de empreendimento urbano.
Assegura ainda a realização de audiência pública pelo órgão público competente, ao
tempo em que dispõe sobre a sua execução de forma a contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade, podendo o município exigir a adoção de medidas
compensatórias e mitigadoras, como condição para expedição da licença ou autorização.
Dessa forma, o Estudo de Impacto de vizinhança (EIV) é, sem dúvida, uma grande
contribuição do Estatuto da Cidade no que se refere à gestão ambiental urbana. É um
instrumento que visa atenuar os conflitos de uso e ocupação do solo, criando uma nova
possibilidade de intermediação entre os interesses dos empreendedores urbanos e a população
diretamente impactada, de modo a resguardar padrões mínimos de qualidade de vida.
61
Os impactos de vizinhança mais comuns referem-se às alterações nas condições de
trânsito e ao sossego público. No entanto, o Estatuto amplia o conceito para abranger aspectos
como as alterações na paisagem urbana e o patrimônio natural e cultural, embora esses
extrapolem o simples direito de vizinhança.
O EIV e seu respectivo Relatório de Impacto de Vizinhança – RIV foram instituídos
no Plano Diretor Participativo de Colinas, no entanto, norma específica definirá os
empreendimentos e atividades em área urbana que dependerão da elaboração do EIV e do
RIV, o que até a presente pesquisa ainda não foi constatado a sua existência.
Há que se ressaltar que o EIV deve ser utilizado em prol do interesse de toda a
cidade e não apenas no interesse de determinado bairro em detrimento da coletividade. Outro
risco é o de empreendimentos incômodos serem “empurrados” para bairros com menor poder
de mobilização e pressão, geralmente os de população de menor poder aquisitivo, tornando-se
o EIV um instrumento de segregação socioespacial. Portanto, é necessário um amplo debate
com a comunidade antes que se definam as regras para sua aplicação.
3.5 DO PLANO DIRETOR
Prevista no artigo 182 da Constituição Federal de 1988 e regulamentada nos artigos
39 à 42 do Estatuto da Cidade lei nº 10.257/2001, a lei do Plano Diretor é um instrumento
fundamental para o planejamento urbano por definir a política de desenvolvimento e expansão
urbana, estabelecendo um modelo compatível com a proteção dos recursos naturais, em
defesa do bem-estar da população.
A lei Orgânica do município de Colinas, sobre o plano diretor dispõe:
Art. 208 - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, é o instrumento básico da política urbana a ser executada pelo município”.
62
1 – O plano diretor fixará os critério que assegurem a função social da propriedade, cujo uso e ocupação deverão respeitar a legislação urbanística, a proteção do patrimônio ambiental natural e construído e o interesse da coletividade.
Como pretende corrigir distorções e rumos no desenvolvimento, o plano diretor
pressupõe um estudo das potencialidades e deficiências do município. Deve-se avaliar a
dimensão territorial, econômica, social e ambiental do município. Daí a relevância de um
diagnóstico bem elaborado que orientará a expansão urbana.
Por outro lado, a elaboração do plano diretor pressupõe discussões com a
comunidade sobre os rumos do desenvolvimento. A lei Orgânica do município de Colinas, no
seu art. 208, § 2º dispõe que “O plano diretor deverá ser elaborado coma participação das
entidades representativas da comunidade diretamente interessada”. Na verdade, essa
participação da comunidade deve existir permanentemente, por exemplo, por meio dos
conselhos. O fato é que a comunidade precisa estar envolvida na definição dos objetivos e
estratégias que pautarão o desenvolvimento urbano.
A questão ambiental deve perpassar a elaboração do plano diretor nos aspectos do
patrimônio natural, cultural e artificial, dispondo sobre a utilização e preservação dos recursos
naturais existentes no município (rios, córregos, tratamento de esgotos, exploração de
produtos, solo, espaço para a instalação de indústrias...), a utilização e a conservação do
patrimônio cultural do município e o disciplinamento do patrimônio ambiental artificial
(malha viária, sistema de transporte...). O Plano Diretor de Colinas no art. 40 a 43, dispõe
sobre o sistema viário urbano, traçando diretrizes de mobilidade urbana sustentável.
A idéia de sustentabilidade deve estar presente no plano diretor através da
racionalização dos recursos físicos e naturais, buscando estimular a densidade adequada da
cidade. Assim, ao invés de se estimular que a cidade se disperse, espalhando-se, o plano
diretor deve estimular a compactação e a concentração de moradias e estabelecimentos em
63
áreas mais bem equipadas em termos de infra-estrutura, é o que o Plano Diretor de Colinas
propõe quando trata da estruturação e valorização do espaço urbano.
Tal situação representaria uma economia para a coletividade e, do mesmo modo,
uma economia de recursos ambientais a serem instalados ou utilizados (águas, rede de
esgotos, combustível...). O plano diretor abriga, assim, duas idéias fundamentais: a de que
existem necessidades a serem supridas e a de que os recursos para supri-las devem ser
utilizados de forma racional.
O Plano Diretor é, assim, o instrumento capaz de definir as regras de um
desenvolvimento urbano em que a sociedade se beneficia em harmonia com o meio-ambiente,
propiciando-se o melhoramento da qualidade de vida para todos os habitantes.
3.6 A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
O Estatuto da Cidade inova o ordenamento jurídico pátrio em vários aspectos. Traz
inovações ansiosamente aguardadas, permitindo a aplicação de diversos dispositivos
constitucionais igualmente inovadores, a utilização de instrumentos urbanísticos modernos,
enfim traz um ferramental absolutamente fundamental para que tenhamos, em nossos diversos
municípios, uma política urbana.
Entretanto, o atingimento dos objetivos fundamentais desta política urbana
estabelecidos pelo artigo 182 da Constituição Federal - ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes - está diretamente
condicionado pela gestão municipal democrática.
Na lição de Nelson Saule Júnior:
"A constituição de um sistema de gestão democrática da cidade no Município, é condição essencial para os objetivos da política urbana serem atingidos, através da aplicação do plano diretor, uma vez que o processo de formulação e execução das políticas públicas, o planejamento municipal e o modelo de gestão da cidade são matérias vinculantes para a execução do plano diretor".
64
Também Maria Paula Dallari Bucci deixa claro a importância da gestão democrática dentro do Estatuto:
A própria situação topológica do capítulo, que é o penúltimo do Estatuto, antecedendo apenas as "Disposições Gerais", além do seu conteúdo indicam seu caráter de norma de processo político-administrativo, que informa o modo concreto de formulação da política urbana e da incidência dos dispositivos tratados nos capítulos anteriores, para o quê se exige sempre a necessária participação popular.
Na realidade, o Estatuto introduz e regulamenta meios muito intensos de
intervenção do Estado sobre a propriedade privada, os quais, se concebidos de uma forma
tecnocrática ou se utilizados com desvio de finalidade, poderão acarretar danos consideráveis
aos cidadãos. Some-se a isso o risco de "descambar para o totalitarismo", presente no Direito
Urbanístico em virtude de sua "visão totalizante de mundo"da qual decorre o Direito
Urbanístico, e teremos, em linhas gerais, a importância do sistema de gestão democrática
engendrado pela novel Lei de Responsabilidade Social.
65
CAPITULO IV – AVALIAÇÃO DOS INSTRUMENTOS AMBIENTAIS E
URBANOS NA GESTÃO TERRITORIAL EM COLINAS DO
TOCANTINS
4.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
Figura 1- localização Colinas
Fonte: Prefeitura Municipal - 2005
PO R TO N A C IO N A L
PA LM A S
ESPER A N TIN A
A R A G U A ÍN A
PARÁ
MATO GROSSO
MARANHÃO
FIGURA - REGIÃO DE INFLUÊNCIA DE DOIS IRMÃOS DO TOC ANTINS
PO R TO N A C IO N A L
PA LM A S
ESPER A N TIN A
A R A G U A ÍN A
PARÁ
MATO GROSSO
MARANHÃO
FIGURA - REGIÃO DE INFLUÊNCIA DE DOIS IRMÃOS DO TOC ANTINS
PO R TO N A C IO N A L
PA LM A S
ESPER A N TIN A
A R A G U A ÍN A
PARÁ
MATO GROSSO
MARANHÃO
FIGURA - REGIÃO DE INFLUÊNCIA DE DOIS IRMÃOS DO TOC ANTINS
PO R TO N A C IO N A L
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A R A G U A ÍN A
PARÁ
MATO GROSSO
MARANHÃO
FIGURA - REGIÃO DE INFLUÊNCIA DE INS
PO R TO N A C IO N A L
PA LM A S
ESPER A N TIN A
A R A G U A ÍN A
PARÁ
MATO GROSSO
MARANHÃO
BAHIA
PARAISO DO TOCANTINS
FIGURA - REGIÃO DE INFLUÊNCIA DE
COLINAS DO TOCANTINS
BANDEIRANTES DO TOCANTINS
PAU D ‘ARCO
ARAPOEMA
BERNARDO SAYÃO
JUARINA
COUTO DE MAGALHÃES
PEQUIZEIRO ITAPORÃ DO TOCANTINS
PRESIDENTE KENNEDY
BRASILÃNDIA TUPIRATINS
PALMEIRANTE
ITAPIRATINSITACAJÁ
66
O município de Colinas do Tocantins, com 843,84 km² e densidade demográfica de
30 hab/km², situa-se na Meso-região Ocidental do Tocantins, Micro-região de Araguaína, de
acordo com a regionalização do Brasil realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE.
O seu território está localizado entre os paralelos 7º S e 9º S. Limita-se ao norte com
Nova Olinda e Bandeirantes do Tocantins; a leste com Palmeirante e Tupiratins; ao sul com
Presidente Kennedy e, a oeste, com Bandeirantes do Tocantins.
A sede municipal está localizada nas coordenadas geográficas de 08º03’33” de
latitude sul e 48º28’30” de longitude oeste, a uma altitude de 227m acima do nível do mar. A
distância rodoviária até Palmas, capital do Estado, é de 274 km.
O acesso ao Município mais utilizado, a partir de Palmas, é feito pelas rodovias TO-
010 até Lajeado, atravessando o rio Tocantins por balsa, seguindo até Miracema do Tocantins,
daí até Miranorte pela TO-342 e prosseguindo pela BR-153 até Colinas do Tocantins,
passando por Rio dos Bois, Fortaleza do Tabocão, Guaraí, Presidente Kennedy e Brasilândia
do Tocantins. Outro acesso é possível, mas com percurso um pouco mais longo, mas sem
atravessar por balsa o rio Tocantins, através da TO-080 até Paraíso do Tocantins e daí até
Colinas do Tocantins pela BR-153.
Os problemas ambientais existentes no município de Colinas do Tocantins é fruto da
ocupação que ocorreu desde o inicio de sua criação. Com o crescimento a cidade avançou
sobre as áreas de preservação permanente (APP) ocorrendo assim um processo crescente de
degradação. A urbanização ao transpor os córregos Bacabinha e Marajá causou sérios
problemas a essas duas Bacias Hidrográficas.
A microbaçia do Córrego Bacabinha tem sofrido seguidas agressões como, nascente
totalmente desmatada, assoriamento, constante presença de lixo em suas margens, esgotos
67
lançados em seu leito, constantes queimadas no que restou de sua mata ciliar e além de todos
esses problemas um se torna mais agravante que é o avanço das residências do setor oeste sob
a nascente do córrego.
A bacia do Córrego Sinhá talvez seja a que possua uma degradação ambiental mais
difícil de reversão, pois, sua nascente esta totalmente comprometida, além do desmatamento,
o córrego sofre forte agressão devido o lixão esta localizado muito próximo a sua jusante,
comprometendo de certa forma o lençol freático, no seu percurso o Sinhá enfrenta várias
ações antrópicas, represas são construídas alterando seu curso, ausência de mata ciliar,
assoriamento e descarga de resíduos vindos do matadouro municipal, curtume e laticínio esses
últimos lançam no seu leito vários tipos de efluentes nocivos á saúde humana, como também
a fauna e a flora.
A bacia do Córrego Marajá é a que esta com aproximadamente 70% de sua fauna e
flora preservadas, ou seja, a uma constante presença de mata ciliar e sua nascente esta
preservada.
A ausência de uma de rede de drenagem pluvial causa sérios problemas que vão
desde erosões em ruas e avenidas ao assoreamento de córregos e lagos.
Localizado em uma área inadequada e distante aproximadamente 3 Km da cidade o
lixão tornou-se um problema sério ao meio ambiente local, devido proximidade ao córrego
Sinhá. O lixão recebe resíduos de toda cidade e o manejo não vem sendo feito
adequadamente, e essa forma de condicionamento de resíduos sólidos provavelmente deve
estar contaminando o solo, subsolo, lençol freático e nascentes próximas ao local. Outro
agravante ambiental é a qualidade do ar, devido à localização de indústrias no lado leste da
cidade. Um dos maiores problemas, do qual a população vem fazendo freqüentes reclamações
é em relação ao mau cheiro do curtume.
68
Os problemas ambientais existentes no município como também a ausência de áreas
que deveriam ser protegidas e/ou criadas áreas de preservação ambiental, unidades de
conservação, atribuem-se principalmente a inadequação do Código de Postura - Lei 548/93 de
02/12/1993, como também a ausência de legislação ambiental municipal, fiscalização e órgão
municipal de meio ambiente atuante.
4.2 DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL
A lei orgânica municipal está para o município, assim como a Constituição Federal
está para o País. A Lei Orgânica Municipal é a lei máxima do município. É preciso lembrar
que, conforme os artigos 18, 29 e 30 da Constituição Federal de 1988, o Município possui
autonomia para legislar em termos municipais, ou seja, o Município pode gerir os seus
próprios negócios.
De acordo com os artigos 23 da Constituição Federal de 1988, o Município é
competente juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal para a proteção do meio
ambiente e o combate a poluição em qualquer de suas formas (art. 23, VI) e para a
preservação das florestas, da fauna e da flora (art. 23, VII). O artigo 30, por seu turno,
relaciona as competências normativas que cabem unicamente ao município, entre as quais se
destaca legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, "a") e suplementar a legislação
federal e estadual, no que couber (art. 30, "b").
O município, erigido à condição de ente federativo, possui o dever de contribuir para
a preservação do meio ambiente. Pode, inclusive, legislar, sobre a temática desde que haja
interesse local. O art. 9, I, da Lei Orgânica do Município de Colinas assim dispõe: “Ao
Município compete prover a todo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem-
estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras as seguintes atribuições: I –
69
legislar sobre assuntos de interesse local”. Nesse sentido, a lei orgânica pode e deve conter
instrumentos relativos à preservação do meio ambiente. Como é novidade, tamanha
autonomia municipal, e dado às parcas informações sobre a matéria, parece, ainda, inexistir,
ao menos no que se refira aos pequenos municípios, medidas e leis capazes de
instrumentalizar o município em sua competência municipal.
O fato é que, na Lei orgânica Municipal, pode e devem existir dispositivos atinentes
à concretização do poder público municipal de fiscalizar e assegurar um meio ambiente sadio.
É evidente que os dispositivos da lei orgânica municipal devem levar em conta a realidade
existente no município. Assim, ao município, cabe estabelecer as formas mais adequadas,
diante de sua realidade geográfica e econômica, de compatibilizar as suas atividades
produtivas e sociais com a proteção e melhoria da qualidade ambiental.
De sorte, a lei orgânica pode atender ao fim de preservação ambiental, tendo-se como
parâmetro as características locais. Antes, contudo, ressalte-se que a Constituição Municipal
deve disciplinar o essencial, deixando para a legislação infra-constitucional o papel de
pormenorizar os preceitos contidos na lei orgânica municipal.
A Lei Orgânica do município de Colinas, dedica todo um Capítulo à política do meio
ambiente, dispondo em 9 (nove) artigos (214 a 222) o direito a um ambiente ecologicamente
saudável e equilibrado, através de articulação com os órgãos estaduais, regionais e federais,
planejamento, controle e fiscalização das atividades públicas e privadas no que se refere a
atividades causadoras eletivas ou potenciais de alterações no meio ambiente; política de
defesa, recuperação e preservação das áreas de vegetação natural e de produção de frutos
nativos, dentre outros que visam preservar e conservar o meio ambiente no todo.
70
4.3 DO PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO MUNICIPAL
O Plano Diretor Participativo de Colinas foi elaborado por uma equipe
multidisciplinar formada por arquiteto, Economista, Engenheiro Civil, Assistente Social,
Advogado, Contador.
A Lei n. 960, de 28 de dezembro de 2006, define as diretrizes de organização do
território municipal – o Plano Diretor Participativo. Este documento apresenta; Perímetro
urbano, Macrozoneamento, Sistema viário urbano e de áreas verdes, Parcelamento do solo
urbano, Ordenamento territorial, Abairramento, Instrumentos da política urbana.
O Plano Diretor Participativo - PDP, ainda não foi revisto. O § 3º, do art. 39 do
Estatuto da Cidade, estabelece que a lei deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
O macrozoneamento estabelecido pelo Plano Diretor Participativo institui as
seguintes macrozonas
I – Macrozona Urbana (MZU) – corresponde a sede do município e é constituída por
áreas utilizadas para fins urbanos, loteadas e aquelas destinadas ao crescimento normal da
cidade, ainda não loteadas. (art. 30, I e art. 31 do PDP).
De acordo com o art. 10, da Lei n. 961/2006, que dispõe sobre o uso e ocupação do
solo da Macrozona Urbana, esta se subdivide nas seguintes Zonas de Uso e Ocupação do Solo
I - Zona Residencial I – ZR I - área predominantemente residencial de baixa
densidade de ocupação, onde são permitidas as categorias de uso do solo
habitacional, incluído na subcategoria HB 1; e comércio e prestação de serviços
na subcategoria CS 1;
II - Zona Residencial II – ZR II – área predominantemente residencial de média e
alta densidade de ocupação, sendo utilizado o solo para categoria Habitacional,
71
incluído nas subcategorias HB 1 e HB 2; e comércio e prestação de serviços na
subcategoria CS 1;
III - Zona Mista – ZM – áreas mistas de habitação, comércio e serviços, sendo o
solo utilizado na categoria habitacional, incluído na subcategoria HB 1 e HB 2,
sob a forma de residências multifamiliares, construídas verticalmente em
condomínio; e, Comercial e prestação de serviços, incluídas na subcategoria CS 1
e CS 2;
IV - Zona de Chácaras de Recreio – ZCR – áreas exclusivamente residenciais sob
a forma de chácaras de recreio, onde é permitida a categoria de uso do solo
habitacional de subcategoria HB 1;
V - Zona de Interesse Ambiental e Paisagístico – ZIAP – destinada ao esporte e
lazer, constituída por Áreas de Preservação Permanente e destinadas à
preservação da paisagem onde são permitidas as categorias de uso do solo:
paisagístico-ambiental; comercial e de prestação de serviços, da subcategoria CS
1, vinculadas às atividades de lazer e turismo, como comércio varejista associado
a diversões, tais como: lanchonetes, bares e restaurantes.
VI – Zona de Interesse Institucional – ZIIN, área reservada para a implantação
de um centro cultural e esportivo, reunindo equipamentos de médio e grande
porte onde serão permitidas as categorias de uso: a) Institucionais municipais; b)
Cultura, esporte, entretenimento, lazer e eventos; c) Comercial e de prestação de
serviços, da subcategoria CS 1, vinculadas às atividades de lazer e turismo, como
comércio varejista associado a diversões, tais como lanchonetes, bares e
restaurantes;
72
VII – Zona de Abastecimento e Serviços – ZAS I, áreas onde são permitidas as
categorias de uso do solo: a) Industrial de subcategoria IN 1; b) comercial e de
prestação de serviços da subcategoria CS 2;
VIII – Zona de Abastecimento e Serviços – ZAS II, áreas onde serão permitidas
as categorias de uso do solo: a) Industrial da subcategoria IN 1; b) Comercial e
de prestação de serviços da subcategoria CS 2; c) Especial.
O Plano Diretor do município de Colinas do Tocantins/TO aprovado no ano de 2006,
estabelece princípios norteadores da política municipal de desenvolvimento e expansão
urbana os quais tratam da função social da cidade, bem como da conservação ambiental como
pressuposto do desenvolvimento urbano:
Art. 4º A política municipal de desenvolvimento e expansão urbana abservará os seguintes princípios: I – Ordenamento do pleno desenvolvimento das funções sociais da Cidade; II – direito à cidade para todos, compreendendo o direito a terra e à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, aos serviços públicos, ao transporte, ao trabalho e ao lazer; III – cumprimento da função social da propriedade urbana, a ser determinada de acordo com o disposto nesta Lei; IV – exercício do direito de propriedade e do direito de construir, com observância do disposto nesta lei e na legislação urbanística e edilícia aplicável; V – promoção do desenvolvimento sustentável, de forma a compatibilizar a preservação ambiental com o desenvolvimento econômico e a equidade social.
Define ainda, 11 (onze) linhas estratégicas de atuação, dentre elas:
I – Do desenvolvimento econômico - Promovendo ações para fortalecer, modernizar
e diversificar a agropecuária, agricultura familiar, economia urbana; melhorar e ampliar o
saneamento ambiental, os serviços de energia elétrica, comunicações e segurança pública,
educação, política habitacional; garantir o uso sustentável dos recursos naturais e a proteção
do meio ambiente, bem como implementar e valorizar a participação da sociedade no
processo de planejamento e gestão.
73
II – Da preservação e do saneamento ambiental - prevendo programas em parcerias
com a sociedade, a iniciativa privada, o terceiro setor e os órgãos ambientais do Estado e da
União, bem como, oferta de água tratada a todos os domicílios; ampliação da rede coletora e
do tratamento do esgoto sanitário; implantação de coleta seletiva do lixo e incentivo e
implantação de indústrias de reciclagem.
III – Da estruturação e valorização do espaço urbano - Estabelece prioridade para a
ocupação e uso dos lotes e espaços vazios na cidade; proíbe a ocupação de áreas de interesse
ambiental; pavimentação das ruas; criação de um sistema de áreas verdes, bosques, praças,
jardins e arborização de ruas interligando os bairros e as áreas de Preservação Permanente,
bem como tratamento especial a estas.
IV – Da política habitacional – garantindo a toda a população condições adequadas e
dignas de habitabilidade mediante a regularização fundiária dos loteamentos urbanos,
articulação de programas habitacionais; ampliação da oferta de habitação para a população de
baixa e média renda; reserva de áreas para construção de habitações de interesse social.
V – Da mobilidade urbana – garantindo condições seguras e confortáveis de
circulação de pessoas, bens e veículos, mediante a melhoria das condições da circulação de
pedestres, implantação de calçamento, sinalização, iluminação, ciclovias; regulamentação de
áreas para estacionamento.
O Plano Diretor é, assim, o instrumento capaz de definir as regras de um
desenvolvimento urbano em que a sociedade se beneficia em harmonia com o meio-ambiente,
propiciando-se o melhoramento da qualidade de vida para todos os habitantes.
Os parâmetros estabelecidos para delimitação das zonas, se balizaram em sua maior
porcentagem em aspectos de cunho econômico e de infraestrutura, constatando-se a
prevalência desses aspectos sobre os ambientais.
74
4.4 – DA PRESERVAÇÃO AMBIENTAL
O Plano Diretor Participativo de Colinas estabelece a proteção adequada dos recursos
ambientais no município, garantindo a recuperação das áreas degradadas nas zonas urbana e
rural, assegurando tal proteção mediante programas em parcerias com a sociedade, a iniciativa
privada, o terceiro setor e os órgãos ambientais do Estado e da União; institucionalização de
atividades de educação ambiental, desenvolvidas nas escolas, associações, assentamentos e
comunidades rurais; estabelecimento de legislação ambiental básica para o município,
promovendo e estimulando iniciativas e ações particulares ou comunitárias de preservação
ambiental e estabelecimentos de programa de recuperação e revegetação das Áreas de
Proteção Permanente – APP degradadas do município, valendo-se de parcerias para a sua
implementação, em especial as APP existentes na área urbana.
As Áreas de Preservação Permanentes – APP do Córrego Marajá e seu afluente o
Bacabinha, ampliadas por áreas alagadiças nas suas imediações, não foram respeitadas no
parcelamento do solo, ficando como propriedades particulares, algumas como chácaras e
outras, como terrenos baldios, o que deverá dificultar ações de preservação e garantir futuros
usos públicos. Um bom exemplo de uso público (pista para caminhada, parque infantil) foi
conseguido com o barramento do córrego Bacabinha na Rua 7, criando área de lazer e
preservação permanente da área verde ao seu redor.
75
Figura 2 – Represa Córrego Bacabinha - APP Figura 3 – Represa Córrego Bacabinha - APP Fonte: Prefeitura Municipal Colinas Fonte: Prefeitura Municipal Colinas
4.5 DO SANEAMENTO AMBIENTAL
O abastecimento de água da cidade é de responsabilidade da empresa que detém a
concessão deste serviço, a Empresa de Saneamento do Estado do Tocantins – SANEATINS.
Apenas o abastecimento do bairro Santo Antônio é realizado pela Prefeitura Municipal,
porque ainda não foi transferido para a SANEATINS. Não existem informações
sistematizadas da Prefeitura sobre esse fornecimento de água, apenas que são realizadas
periodicamente analise da água, através do Departamento Municipal de Vigilância Sanitária e
o serviço é gratuito, ou seja, sem nenhum ônus para os moradores beneficiários.
De acordo com a concessionária o atual sistema de abastecimento de água é
composto pelas seguintes unidades:
a) Captação de água subterrânea
b) 02 adutoras de água bruta
c) Reservatórios
d) Redes de distribuição
76
A produção, através de captação subterrânea, é feita por 6 (seis) poços artesianos
PTP (poço tubular profundo). São 04 poços que abastecem dois centros de reservação e 02
poços que abastecem sistemas independentes.
Atualmente existem quatro sistemas de tratamento conforme descrição da
SANEATINS, concessionária que presta serviço de saneamento e esgotamento sanitário no
município:
a) Sistema 01= Os Poços PTP 01, 02 e 03 que alimentam o RAP 01 (Reservatório
apoiado/Centro da Cidade) é utilizado o sistema Hidrogerox, pelo qual é feito a aplicação de
cloro e flúor no RAP.
b) Sistema 02 = O PTP 04 alimenta o RAP 02 (Reservatório apoiado/ Vila São João)
é feito a aplicação dos produtos no PTP.
c) Sistema 03 = O PTP 05 alimenta o REL 01 (Reservatório elevado /Posto Mil) é
feito a aplicação dos produtos no PTP.
d) Sistema 04 = O PTP 06alimenta o REL 02 (Reservatório elevado /Santa Rosa) é
feito a aplicação dos produtos no PTP.
A cidade conta com 7.984 ligações, sendo 7.796 residenciais, 113 comerciais, 74
públicas e apenas uma industrial. Das ligações residenciais 1.384 têm tarifa social, ou seja,
pagam uma taxa mínima desde que não consumam além de 10 m³ / dia.
A oferta cobre 99,6 % da concessão e a média de capacidade é de 31 000 habitantes.
De acordo com a pesquisa de campo realizada, na forma de questionário, de 20
pessoas, dos 14 bairros de Colinas, conforme dispõe o Plano Diretor, entrevistadas, 90%
responderam que no bairro onde moram possui saneamento básico (água tratada) e apenas
10%, responderam que não.
A cidade conta com um sistema de esgotamento sanitário e tratamento em lagoa de
oxidação, que conta com aproximadamente 1.600 ligações, ou 20% do total das ligações de
77
água existentes. Segundo dados informativos de coleta e tratamento fornecido pela
concessionária existem 1293 usuários cadastrados, 336 unidades não cadastradas, 44 lotes
vagos dentro da área servida pela rede e 46 outros desabilitados por razões diversas como por
exemplo imóvel não habitado.
O sistema foi projetado para atender a uma população de 22.500 habitantes com
projeção para total implantação em 2014. Vazão de 50litros/s e com a máxima carga orgânica
350 DBO (Demanda Bioquímica de Oxigênio).
Em vários bairros periféricos como Vila São João, Santa Rosa II a prefeitura buscou
convênios com a FUNASA para construção de unidades sanitárias. No ultimo convênio ano
de 2004 foram atendidas 149 residências em dois bairros. Até dezembro de 2005 o bairro
Santa Rosa I estava 95% saneado através de fossas sépticas e sumidouros, pois até então, a
população desse bairro usava privada improvisada nos fundos dos lotes ou até em lotes
baldios.
Ainda existe uma grande necessidade de sanear novos lotes tanto neste bairro quanto
em grande parte de outros cuja população é mais carente.
Em entrevista realizada, na forma de questionário, de 20 pessoas, de 14 bairros de
Colinas que foram entrevistadas, 100% responderam que no bairro onde residem não possui
rede de esgoto.
Sobre o recolhimento dos resíduos sólidos na cidade de Colinas, dos 20
entrevistados, conforme gráfico, abaixo, 45% respondeu que os resíduos são depositados em
aterro sanitário; 40% à céu aberto e 15% não sabe, demonstrando que o destino dos resíduos
sólidos em Colinas é um problema sério, necessitando de tomadas de providências urgente
por parte do poder público.
78
40
45
15
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
local à céu aberto aterro sanitário não sabe
Destino dos resíduos sólidos
Fre
nguê
ncia
(%
)
n = 20
Gráfico 1 - destino dos resíduos sólidos.
Segundo o Departamento Municipal de Limpeza Pública, responsável pela coleta e
destinação dos resíduos coletados, anualmente é realizada uma limpeza geral nas ruas e
avenidas da cidade, abrangendo todos os setores, incluindo limpeza de lotes baldios,
recolhimento de entulhos, capina, varrição, limpeza nas proximidades dos meio-fios e
pinturas. Para esses serviços contratam diaristas, devido à insuficiência de pessoal efetivo
para realização dos mesmos.
São coletados ainda resíduos dos serviços de saúde, varrição de logradouros e demais
serviços (inclusive destinação final e administração).
Esses serviços são totalmente realizados pela administração própria do departamento
sem contratação de empresa especializada, no ano de 2004 chegou a gastar R$ 464.079,34
com serviços de limpeza urbana, ou seja 3,10% dos recursos municipais gastos no ano.
Conta com 01 caminhão compactador, 01 trator de esteira, 02 outros caminhões
caçamba, 04 caminhões de carroceria. A quantidade coletada no ano (em toneladas) foi:
79
Tabela 1
Toneladas de resíduos coletadas ano 2004
Domiciliar ou comercial 8.653.824,0
Público 6.912.000,0
Total 15.565.824,0
Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas do Tocantins
Não é utilizada balança para pesagem rotineira dos resíduos sólidos coletados.
Quanto à coleta de resíduos sólidos de serviços de saúde, existe e é feita em veiculo
exclusivo, no ano anterior foram coletados 59.700 toneladas
Observa-se também a coleta noturna e a não existência de coleta seletiva por parte do
departamento do município existindo apenas catadores de alumínio, cobre, vidro e papelão
agindo informalmente.
Quanto à coleta de resíduos de construção civil é executado por empresas
particulares e não pelo órgão municipal e nem por sua interferência.
Segundo o estudo prévio para elaboração do Plano Diretor todo o lixo coletado
diariamente é lançado a céu aberto no lixão situado bem próximo a cidade, aproximadamente
uns 3 km apenas. Existe projeto de aterro sanitário, porém não está sendo implantado; a área
está cercada e possui equipamento de apoio administrativo o qual encontra-se abandonado,
existindo apenas uma vigilância diurna e noturna, sendo observado que não existe
monitoramento ambiental da área.
Além de tudo é feita à queima de resíduos e restos mortais de animais do centro de
zoonoses a céu aberto. Observa-se também a presença de aves e eqüinos no local. Não possui
domicílios de catadores na área e devido à vigilância nem os próprios.
80
Apesar de não existir um estudo atual sobre a situação da área do lixão o que se pode
dizer é que a mesma já é insuficiente para a crescente demanda. O aspecto positivo é por ser
do próprio Município, entretanto, a área é pequena e em proximidade a córregos.
Conforme informações do Plano Diretor, confirmado pela pesquisa de campo
realizada, das 20 pessoas, dos 14 bairros de Colinas entrevistadas, 100% são atendidos pelo
serviço de coleta de resíduos sólidos (lixo).
Não existe rede de captação de águas pluviais, cuja drenagem é feita
superficialmente, sendo que a situação em alguns bairros é muito precária, com algumas vias
interrompidas por grandes erosões.
Existem pequenos trechos isolados a exemplo uma rede instalada para captação de
águas do entorno do Mercado Municipal na rua Três canalizada para o córrego Bacabinha e
que acabou sendo usada indevidamente por moradores da rua para despejo de esgoto
sanitário.
Outro problema comum em bairros da cidade em especial no Setor Campinas é a
afloração de águas subterrâneas por conseqüência da ocupação indevida de áreas alagadiças,
nascentes e brejos, necessitando, portanto de drenagem dessas águas nestes bairros.
Quanto a canalizações, um único trecho canalizado se encontra no córrego bacabinha
na altura da rua numero 7 descendo em direção a Avenida Bernardo Sayão, uma obra sem
conclusão e em total estado de abandono e em ruína pela ação do tempo.
4.6 DA POLÍTICA HABITACIONAL
A cidade apresenta padrões muito diferenciados de habitações, com maior
concentração de melhor padrão na área central, onde as construções são planejadas; um setor
81
de mansões no Jardim Camping Clube, além de um grande número de casas construídas
através de programas habitacionais.
Segundo o Plano Diretor do município o que chama a atenção na cidade é a
quantidade de habitações precárias nos bairros periféricos. Apesar de não existir dados
precisos sobre o déficit habitacional atual é visível à existência de um grande déficit
qualitativo, devido a utilização de material precário e inapropriado pela população de menor
poder aquisitivo.
Tabela 2
Estimativas do Déficit Habitacional Básico (1) - 2000
DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO (2) DOMICÍLIOS VAGOS
ABSOLUTO
% DO TOTAL DOS
DOMICÍLIOS Total urbana rural
Total urbana rural Total Urbana rural
799 766 33 12,62 12,72 10,78 534 520 14
Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas
Atualmente, observa-se que as situações de risco e/ou de invasões coletivas
habitacionais existentes são em menores proporções. Portanto, a situação habitacional é muito
preocupante, tanto pela baixa qualidade de vida e condições de moradia precárias, como
também pela total ausência de infra-estrutura básica.
Destarte, são vários os problemas habitacionais e sócio-econômicos no município. A
precariedade das condições de vida da população é realmente preocupante. A situação no ano
2000, como se percebe era muito crítica, principalmente em relação à infraestrutura urbana e a
renda familiar.
82
As tabelas 3 e 4 correspondem aos vários índices sobre a carência de infra-estrutura
urbana do município no ano de 2000.
Observe as tabelas e gráfico abaixo:
Tabela 3
Características da Carência de Infra-Estrutura Urbana (1) - 2000
CARÊNCIA DE INFRA-ESTRUTURA
PERCENTUAL
NO TOTAL DOS
DOM.
Total
em aglom.
Subnormais
Em domic. alugados c/ renda até 3
s.m. domicílios urbanos
4839 0 534 80,34
Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas
Tabela 4
Domicílios Urbanos Não-Atendidos por Serviços de Infra--Estrutura (1) – 2000
ILUM.
ELÉTRICA
ABASTEC.
ÁGUA
ESGOT.
SANITÁRIO
ABAST.
ÁGUA E
ESGOT.
SANIT. (2)
COLETA
DE LIXO
DOMICÍLIO
S
URBANOS
Absolut
o %.
Absolut
o %
absolut
o %
absolut
o %
absolut
o %
273
4,5
3 687
11,4
1 4.651
77,2
2 524
8,7
0 397
6,5
9 6.023
Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas
83
Já os domicílios considerados em situação adequada eram 964 correspondente a
16,01% do total conforme tabela abaixo:
Tabela 5
Domicílios Adequados Urbanos (1) por Faixas de Renda - 2000
FAIXAS DE RENDA MENSAL FAMILIAR (EM SALÁRIOS-MÍNIMO S)
ATÉ 3 MAIS DE 3 A 5 MAIS DE 5 TOTAL
absoluto percentual absoluto percentual absoluto percentual absoluto percentual
417 43,26 175 18,15 372 38,59 964 100,00
Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas
No quadro abaixo a relação de programas habitacionais executados e ainda em
execução dentro do município de Colinas do Tocantins. Deve-se considerar que o déficit
habitacional existente ainda é relativamente grande, principalmente em relação ao déficit
qualitativo.
Tabela 6
Programas Habitacionais
Programas Habitacionais Quantidade
Habitar Brasil 72
Habitat para Humanidade 232
Morar Bem 28
Morar Melhor 75
Morar Melhor (AD-TOCANTINS) 21
Mutirão da Casa Própria 141
84
INCRA/Assentamento Projeto Real 35
Morar Melhor 50
Total 654
Casas em construção
Morar Melhor 11
PSH 62
Total 73
Casas a serem construídas
Morar Melhor 50
Resolução 460 50
Total 100
Reformas de casa/Cheque Moradia
Cheque Moradia 60
Total 60
Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas - 2000
Segundo o Plano Diretor de Colinas, em pesquisa realizada pelos Agentes
Comunitários de Saúde de Colinas do Tocantins e tabuladas pela equipe do Plano Diretor,
considerando um a cada sete domicílios da cidade: 79 % são próprios, 15% são alugados, 2%
posse e 4% Outros. Deve-se observar que não foram consideradas todas as características dos
domicílios e não houve um rigor técnico metodológico, realizou-se apenas um levantamento
cadastral.
Veja gráfico abaixo:
85
Gráfico 2
Característica do domicílio.
79%
15%
2% 4%
1
2
3
4
Próprio
Alugado
Outros
Posse
Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas do Tocantins - 2000
Apesar de 79% (setenta e nove por cento) da população afirmar ter moradia própria,
ainda 21% (vinte e um por cento) não possuem moradia própria, o que demonstra que o
município de Colinas necessita estabelecer políticas públicas de organização e regularização
fundiária do espaço urbano, aplicando assim o disposto no Estatuto da Cidade, no que se
refere às diretrizes gerais de política urbana.
4.7 DA GESTÃO MUNICIPAL E URBANA
O Plano Diretor Participativo de Colinas trata da gestão municipal e urbana,
prevendo a ampliação da capacidade de planejamento e gestão de Administração Municipal,
da participação efetiva da iniciativa privada e da sociedade organizada, conforme determina o
Estatuto da Cidade, que será conseguida dentre outras, através da implementação do Plano
Diretor Participativo.
86
Na pesquisa de campo feita sobre a questão ambiental em Colinas, aplicando
questionário a 20 moradores dos 14 bairros, ao perguntar sobre o que mais prejudica a
conservação do meio ambiente em Colinas 44% responderam que falta participação da
sociedade civil. Assim demonstrando que a aplicação do Estatuto da Cidade em Colinas terá
entraves pela falta da participação da sociedade civil, constituindo um problema para o gestor
público, bem como para a própria população.
3224
44
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Falta dePolíticas Públicas
Ambientais
Falta deprogramas de
educaçãoambiental
Falta daparticipação da
sociedade
Fre
nguê
ncia
(%
)
n = 25
Gráfico 03 - Distribuição das classes de freqüência citados pelos moradores sobre o que mais prejudica a conservação do meio ambiente em Colinas do Tocantins – TO.
4.8 DO SISTEMA VIÁRIO
O Sistema Viário Municipal é constituído por Rodovias Federais e estaduais e
estradas municipais. Destacam-se a BR-153, Rodovia Belém Brasília, que corta o município
de sul a norte, faceando o lado leste, divisa com Palmeirante, a TO-225, em processo de
pavimentação no trecho Palmeirante a Colinas do Tocantins, e a oeste a TO-335 pavimentada
até Couto Magalhães na divisa com o Estado do Pará em Conceição do Araguaia-PA.
87
As estradas municipais são vicinais e de ligação destas rodovias às fazendas,
constituindo uma malha viária de aproximadamente 438 km, em geral em condições de
tráfego razoável e com trechos problemáticos nos períodos chuvosos. O tráfego de caminhões
com cargas pesadas é impraticável, principalmente na parte sudoeste do município, onde
predomina relevos acidentados, e em algumas áreas a leste de areia quartsoza.
As regiões sudeste e nordeste do município são as que possuem maior disponibilidade de
estradas vicinais e em melhores condições. Os principais problemas são relacionados à falta
ou ao longo intervalo de manutenção, o que tornam trechos das estradas vicinais intransitáveis
no período das chuvas. O município conta com uma pequena frota de veículos e
máquinas, a maioria em estado precário, para realizar as atividades de conservação da malha
viária e outros diversos serviços.
Em geral o município recorre ao apoio do DERTINS – Departamento de Rodagem
do Estado do Tocantins, e do aluguel de máquinas e veículos para realizar serviços urbanos e
de manutenção da malha viária. Conforme relatório do Departamento de Transportes e
Viação, as despesas com locação de máquinas pesadas e veículos no ano de 2005,
correspondeu a um total de R$ 131.039,00 (Cento e trinta e um mil e trinta e nove reais).
Observa-se que estas questões constituem num dos principais problemas estruturais
existentes no município. Pois a falta de pavimentação e manutenção das vias públicas tem
sido uma das maiores reclamações e reivindicações da população.
Conforme o Plano Diretor do município (Lei n. 960/06), os seus artigos 40 a 43,
tratam do Sistema Viário Urbano, estabelecendo diretrizes de mobilidade urbana sustentável,
seus objetivos, bem como define as vias arteriais, coletoras, locais, ciclovias e de pedestres.
Como foi visto no processo histórico de fundação da cidade, ela nasceu da iniciativa
de lideranças regionais, mais precisamente do município de Tupiratins, que providenciaram o
88
projeto de parcelamento de uma gleba às margens da Rodovia Belém-Brasília, na época em
implantação.
O sítio escolhido é plano, situado entre os córregos Sinhá e Marajá, já transpostos
com a expansão urbana mais recente, e próxima ao rio Capivara, hoje divisa do município
com Palmeirante.
Toda a malha urbana decorrente da expansão do núcleo original é constituída de
quadras retangulares e simétricas, com um sistema viário em xadrez bem regular.
Surpreendentemente, os vários loteamentos implantados no final da década de 70 e após anos
80 não se preocuparam com a conexão com a malha existente, criando alguns pontos de
estrangulamento e dificuldades de ligação dos bairros ao centro da cidade.
Em 1958 passava pelo local a picada da rodovia Belém Brasília, hoje a Avenida
Bernardo Sayão, que motivou a criação da nova cidade. O loteamento teve a rodovia como
ponto de partida, puxando a cidade para oeste. Em 1961 é colocada a pedra fundamental da
Praça 21 de Abril, uma espécie de marco zero, ao lado da rodovia. Desta praça partia uma
avenida larga até outra praça, na extremidade oeste, perpendicular à rodovia, a Praça 7 de
Setembro.
Em 1960 a área do novo distrito já contava com 1.200 habitantes, urbanos e rurais.
No ano de 1961 o loteamento começa a ser implantado e em 1962 já estava pronto o projeto
piloto, com a avenida saindo da Praça 21 de Abril na Belém Brasília, até a praça 7 de
Setembro, tendo como perímetros a avenida Pedro Ludovico ao sul e a avenida Ruidelmar
Limeira Borges ao norte. Ao lado da praça 7 de Setembro é construído a primeira escola do
povoado, o Grupo Escolar Maria José de Oliveira, uma das pioneiras.
Até 1966 a cidade permanece restrita ao loteamento original, já com algumas
habitações ao longo da Pedro Ludovico.
89
Em 1966 o loteamento é expandido para leste, prolongando as avenidas Pedro
Ludovico e a Ruidelmar Limeira Borges, mantendo o padrão retangular das quadras.
Em 1968, nova expansão do loteamento é realizada, ainda sob controle dos
fundadores, ampliando o quadrilátero para sul, para norte, mas principalmente para oeste,
prolongando a avenida Tenente Siqueira Campos, a partir da outra extremidade da praça 7 de
Setembro.
Até 1970 a cidade estava contida neste quadrilátero, formado pela rua 7 de setembro
ao sul, a avenida Natal ao norte, a avenida Airton Sena da Silva a oeste e o traçado atual da
rodovia Belém Brasília, a leste. Mesmo assim a cidade mais adensada ficava restrita ao
centro, nas proximidades das Avenidas Bernardo Sayão e Pedro Ludovico.
O censo demográfico do IBGE de 1970 recenseou 8.444 habitantes no município. A
cidade contava com 4.534 habitantes.
A partir de 1970 a expansão da cidade se deu a partir de loteamentos particulares, já
fugindo dos padrões de quadras e vias anteriores. Até o ano de 1972 o fluxo de veículos da
BR-153 ainda era pelo traçado da Avenida Bernardo Sayão.
No ano de 1978 a 1980 a cidade transpõe os córregos Bacabinha e Marajá, com a
criação do loteamento setor sul e santa rosa I e em 1989 foi criado o loteamento Araguaia I.
Ver Anexos: Mapa da Evolução Urbana n° 05/09, 06/09 e 07/09.
Na década de 70 a população do município mais do que dobra, enquanto a
população urbana aumenta mais de três vezes, passando de 4.534 habitantes para 14.122 em
1980. Com a construção do SESP (1985), hoje Hospital Municipal na Avenida Tiradentes,
bem como do Laticínio e da Vaquejada nas proximidades do córrego Sinhá ao norte,
desencadeou um desenvolvimento deste entorno principalmente da Avenida Natal em direção
ao norte, reforçado mais tarde pela instalação da rede de energia elétrica no ano de 1989. O
90
então setor se chamava Setor SESP e atualmente setor Campinas sendo um dos mais
importantes bairros da cidade por conter os mais diversos tipos de equipamentos.
Com a pavimentação da BR-153, Belém Brasília, o seu traçado é modificado, saindo
do interior da malha urbana e passando a tangenciá-la a leste. A cidade que teve seus eixos de
expansão principais para o sul e para oeste, tem resistido à travessia da BR, a não ser pelo
surgimento do bairro Santo Antônio, no encontro da antiga estrada para Palmeirantes com a
BR-153. Bairro este que surgiu quase que paralelamente a criação da cidade, ou seja, um dos
aglomerados mais antigos e que atualmente é parte da zona urbana municipal.
Com a abertura da rodagem fazendo ligação entre Colinas e cidades ao oeste do
estado e sul do estado do Pará e sua inserção na malha urbana, através da avenida hoje
denominada Vinícius de Moraes, prolongou-se o eixo de expansão urbana para oeste.
Posteriormente, já com a criação do Estado do Tocantins aconteceu a pavimentação desta
rodovia TO-335, Transcolinas.
Já o no ano de 1996 a 1997 ocorre invasão de área bem próxima ao centro da cidade
hoje Setor Sol Nascente, foi necessário uma intervenção urbana para dar condições de
moradia e acesso aos lotes, criando-se ruas e definindo o loteamento, a localização era
considerada imprópria, pois era uma área de brejos. Em 1997, surge também o Setor Oeste.
Outro fato importante do final da década de 90 foi à criação do parque agropecuário
entre 1996 e 1999 proporcionando desenvolvimento em suas proximidades principalmente na
Avenida Tenente Delson da Fonseca que é o acesso mais fácil e direto do portão principal do
parque.
Em termos de expansão da malha urbana, o plano deverá considerar as seguintes
possibilidades, aprofundando a análise das implicações de cada uma delas na estruturação da
cidade do futuro:
91
a) O prolongamento da expansão para o sul, iniciada com os bairros Santa Maria e
Santa Rosa I e II, tendo como eixo a Avenida Bernardo Sayão, transpondo o córrego Tocaia
até o encontro com a BR-153; neste caso deverão ser consideradas as Áreas de Preservação
Permanente - APP existentes na área, o que não aconteceu com o córrego Marajá que
também precisa ser visto e considerado;
b) A expansão para o norte já encontrou as barreiras representadas pelo córrego
Sinhá e sua APP, que é muito ampla devido às áreas alagadas no seu entorno; deve ser
considerada com restrições a expansão do loteamento São Cristóvão, a não ser para o uso de
chácaras, ficando a densidade habitacional apenas nas proximidades do posto 1000, margem
esquerda da BR-153;
c) A inevitável expansão a partir da margem direita da BR-153, hoje ocupada com
alguns equipamentos conflitantes com o uso habitacional, como o curtume e a Estação de
Tratamento de Esgotos – ETE; com a implantação do trecho da TO-335 para Palmeirantes,
com entroncamento na BR-153, a área será muito atrativa para a localização de equipamentos
e serviços que demandam grandes áreas, aqueles de apoio à rodovia, como postos de gasolina
e restaurantes, grandes armazéns e depósitos, concessionárias e revendedoras de veículos,
etc; a ocupação desta área deverá ser considerada com a sua conexão ao bairro Santo Antônio
no extremo norte, e os córregos Marajá e Tocaia ao sul;
d) A expansão no sentido oeste, ao longo da TO-335, Transcolinas; tem o
inconveniente de afastar-se muito do centro, além do que o alargamento no sentido da vila
São João encontra terrenos com topografia acidentada;
e) A ocupação das áreas e lotes vazios existentes, principalmente no setor Oeste,
setor Sul, Vila Santa Maria e bairro Santa Rosa I E II.
92
Todo o sistema de cadastramento e lançamento do IPTU está baseado na
configuração da cidade em vários bairros, cujas nomenclaturas coincidem com os registros
dos loteamentos.
A área central, com maior densidade de ocupação, de infra-estrutura e serviços, é
aquela loteada até 1970, com a anexação de alguns loteamentos considerados bairros, como o
setor Campinas, setor Sol Nascente e o recém aprovado setor Norte, além do Jardim Camping
Clube.
Como continuidade natural do Centro estão os bairros Alvorada, Setor Doirado,
bairro Novo Horizonte e Araguaia I, sol nascente, setor norte, com a diferença de que não
dispõe da infra-estrutura existente no centro. O setor Oeste também dá continuidade ao
loteamento original no eixo da Avenida Vinícius de Moraes, a Transcolinas, e tem poucas
características de bairro.
Figura 4 - Vista Parcial da cidade - loteamento Bela Vista Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas do Tocantins/2005
Esgotadas as possibilidades de loteamentos contíguos à malha urbana, passaram a
lotear áreas mais isoladas, até pouco articulados com o centro da cidade, dando origem aos
93
seguintes bairros, Setor Sul, Vila Santa Maria, Bairro Santa Rosa e Santa Rosa II, São
Cristóvão (posto 1000), Bairro Santo Antônio e Santo Antônio II
A Vila São João (Inicialmente uma chácara, inicio dos anos 70, depois vila de
trabalhadores rurais) até hoje não tem boa articulação com o centro da cidade.
Atualmente segundo o Plano Diretor do município a Macrozona Urbana será
constituída por 14 Bairros a saber: Centro, Doirado, Campinas, Rodoviário, Sul, Campo
Clube, Novo Planalto, São João, Santa Maria, Santa Rosa, Santo Antonio, Araguaia, Sol
Nascente, Alvorada.
O Sistema viário de Colinas é marcado por duas avenidas que se cruzam dividindo-a
em quatro quadrantes, a Bernardo Sayão e a Pedro Ludovico Teixeira.
A Avenida Bernardo Sayão, antigo traçado da rodovia Belém Brasília, corta a cidade
de norte a sul, sofrendo uma inflexão na altura do setor sul, como se fosse um desvio da BR
que hoje passa tangenciando a extremidade leste da malha urbana. Esta avenida, em duas
pistas de mão única com um amplo canteiro central, tem uma presença marcante no espaço
urbano, devido à escala diferenciada das demais. Além do papel de eixo viário importante, ela
foi o marco inicial, o ponto de partida para a fundação da cidade, o que lhe impõe uma certa
responsabilidade histórica a ser mantida na estruturação da cidade do futuro. A escala
diferenciada, portanto, associa o espaço à história, com um certo caráter monumental.
A Avenida Pedro Ludovico Teixeira, em mão dupla, corta a cidade de leste a oeste.
Inicia-se na rodovia Belém Brasília, cruza a Avenida Bernardo Sayão e segue até o final da
malha urbana, mas tem uma importante inflexão com a avenida Vinícius de Moraes, que é o
acesso oeste da TO-335, rodovia Transcolinas. Além de eixo viário estruturador, esta avenida
constituiu-se no principal eixo comercial e de serviços da cidade.
Outra avenida que tem presença diferenciada na malha urbana é a Tenente Siqueira
Campos, cujo trecho entre as praças 7 de Setembro e 21 de Abril é marco inicial da cidade.
94
Da Praça 21 de Abril ela segue em sentido oeste, como uma importante coletora desta parte da
cidade.
As demais avenidas e ruas cruzam a Bernardo Sayão e a Pedro Ludovico Teixeira,
constituindo a malha urbana principal da cidade e suas ligações com os bairros periféricos. A
definição de uma certa hierarquia no sistema viário, a ser consolidada ao longo do tempo, está
estreitamente ligada à proposta de organização e estruturação da expansão urbana que o Plano
Diretor deverá propor.
Neste sentido, visando à estruturação da malha urbana e do sistema viário, deverão
ser considerados os seguintes pontos:
a) A Avenida Bernardo Sayão – pela importância estrutural e simbólica desta
avenida, o plano deverá fornecer diretrizes urbanísticas para o seu tratamento e o papel a ser
assumido na proposta de zoneamento urbano; ela tem um importante ponto de
estrangulamento no seu encontro com a BR-153, que se confunde com o pátio de
estacionamento do posto 1000; no outro extremo, saída sul, tem a transposição dos córregos
Bacabinha e Marajá, a sua continuidade ainda não implantada através dos Bairros Santa Rosa
e Vila Santa Maria e a possibilidade, a ser verifica pelo plano, de continuidade até a BR-153,
talvez com uma eventual conexão com um anel viário;
b) Avenida Pedro Ludovico Teixeira – como eixo viário, comercial e de serviços,
esta avenida deverá ser pensada em termos de capacidade de absorção de tráfego, a ser
considerada na proposta de zoneamento urbano; a inflexão com a Avenida Bernardo Sayão,
na esquina com a Avenida Airton Sena da Silva, é um ponto de estrangulamento a ser
pensado, assim como sua continuidade para oeste;
c) A articulação dos bairros periféricos com o centro e entre eles, considerando as
possibilidades de menor impacto ambiental na transposição dos córregos Bacabinha e marajá;
95
d) Analisar as possibilidades de aliviar o tráfego pesado do centro da cidade, com
origem e destino o Estado do Pará, através da Transcolinas para a BR-153, considerando
alternativas de curto e médio prazo.
A situação de conservação do sistema viário é muito precária, sendo que, somente o
centro conta com vias pavimentas.
Figura 5 – Falta de pavimentação Setor Santa I Fonte: Prefeitura Municipal de Colinas/TO /2005
A situação em todos os bairros também é muito precária, não raro com vias
intransitáveis, tomadas pelas erosões provocadas pelas enxurradas.
Conforme informações do Departamento de Cadastro Imobiliário, a cidade de
Colinas do Tocantins possui um total de 178 Km de ruas abertas, sendo que desses apenas 44
Km são pavimentados, o que corresponde a 25% do total.
96
4.9 OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO
A ocupação solo predominante na cidade é o habitacional, sendo que a Avenida
Pedro Ludovico Teixeira constitui o seu principal eixo comercial e de serviços. Verifica-se na
sua continuidade através da Avenida Vinícius de Moraes, saída para o Pará, uma tendência de
localização de empreendimentos de maior porte, como grandes oficinas, torneadoras,
funilarias e tornearias, etc.
A Avenida Bernardo Sayão, apesar de não contar com a mesma quantidade e
diversidade de comércio e serviços do eixo Pedro Ludovico Teixeira, tende a se constituir na
principal concentração de funções centrais da cidade, devido, principalmente, ao esgotamento
das oportunidades de locação naquele eixo, mas também às condições de estacionamento e às
possibilidades de mesclar usos no canteiro central, como áreas de lazer e circulação. Esta
avenida tende a ser o lugar central da cidade, reunindo comércio, serviços e opções de lazer
noturno e pontos de encontro.
4.10 DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
O Plano Diretor Participativo de Colinas dispõe ainda sobre o Sistema de
Planejamento e Gestão, prevendo a implantação do Sistema de Planejamento e Gestão
Municipal e Urbana, garantindo processo contínuo e permanente de implementação,
acompanhamento, monitoramento e avaliação do Plano Diretor, bem como dos programas,
ações e projetos dele decorrentes.
97
O Sistema de Planejamento e gestão é composto pela Conferência da Cidade, pelo
Conselho Municipal da Cidade, pelo órgão central de planejamento e pelas Secretarias
Municipais e as entidades da administração indireta ou fundacional.
4.11 LEI DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO/ZONEAMENTO AMBIENTAL
O zoneamento ambiental é um dos instrumentos previstos na Lei 6.938/81, constante
da Política Nacional do Meio Ambiente. Também o artigo 4º do Estatuto da Cidade (Lei n.
10.257/2001) estabelece que o zoneamento ambiental é um dos instrumentos do planejamento
municipal. Visa o zoneamento ambiental oferecer subsídios ao planejamento municipal,
incluindo-se aí a utilização dos recursos ambientais.
Evidentemente, as diversas regiões do país possuem diferentes ecossistemas e,
conseqüentemente, diferenciadas possibilidades de uso e ocupação do solo. O zoneamento
ambiental é requisito essencial da Lei de Uso e Ocupação do Solo. Logicamente, somente
pode haver uma Lei de Uso e Ocupação do Solo a partir de um estudo interdisciplinar e
metodológico que revele as características do meio ambiente. Através de etapas definidas, o
zoneamento vai desvendando o universo do ecossistema em questão, revelando as suas
possibilidades e deficiências.
O Zoneamento é apresentado em forma de representação cartográfica de áreas com
características homogêneas. Desse modo, elucida a melhor alternativa para o uso e ocupação
do solo. O zoneamento ambiental tem servido basicamente para a produção de leis que
garantam condições adequadas de iluminação, ventilação, salubridade, melhor circulação de
veículos, a proteção de áreas de interesse ambiental, e ainda compatibilizar os diversos usos
do solo. Revela-se, assim, o caráter de instrumento do zoneamento ambiental no processo de
gestão dos ambientais, financeiros e humanos.
98
Lembre-se que a Constituição Federal de 1988 estabelece no art. 23, VI, que aos
Municípios compete legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislação
federal e estadual (art. 30, I e II). Do mesmo modo, todos os entes federativos têm
competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas.
Assim, o Município possui grande
responsabilidade em produzir um zoneamento ambiental interdisciplinar e
metodológico que se expresse, posteriormente, em uma lei de ocupação do solo. Esse
diagnóstico ambiental do município levantará as características ambientais do município,
delimitando as áreas mais adequadas aos diversos usos e ocupações do solo.
Áreas destinadas às indústrias, à preservação permanente, aos loteamentos
residenciais são alguns dos exemplos de definições de lugares efetuados pelo zoneamento
municipal.
A definição, por exemplo, de que determinada área deve ser reservada para a
preservação permanente será a conclusão de que aquela área possui características ambientais
necessárias ao equilíbrio do ecossistema na região; por outro lado, a destinação de
determinada área para a instalação de indústrias levará em conta a menor possibilidade de
poluição ou outro dano ambiental.
O município de Colinas do Tocantins, foi dividido em 2 (duas) Macrozonas
diferenciadas segundo os potenciais de adensamento e as demandas de preservação e proteção
ambiental, histórica, cultural, arqueológica ou paisagística, sendo elas:
a) Macrozona Urbana – MZU: é a sede do município, definida na Lei de ocupação do
solo, destina-se a áreas para fins urbanos, loteadas e destinadas ao crescimento da cidade,
ainda não loteadas. A lei n. 961/2006 de Uso e Ocupação do Solo do Município de Colinas,
99
no art. 10, dispõe que a Macrozona Urbana subdivide em 8 zonas de Uso e Ocupação do Solo,
sendo algumas delas:
100
CAPÍTULO V - CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Neste capítulo conclusivo, buscamos responder à questão colocada no objetivo
desta dissertação: o Estatuto da Cidade, como instrumento de conservação ambiental é
aplicado no município de Colinas do Tocantins.
As considerações e análises apresentadas ao longo desta pesquisa remetem à
proposição de que o Estatuto da Cidade através da implantação do Plano Diretor possibilitará
uma gestão territorial que articule as políticas ambientais no município e que concebidos os
instrumentos de política ambiental, uma vez, aproveitados pelo Poder Público Municipal,
repercutirão para uma política de desenvolvimento urbano mais eficaz e ambientalmente
correto.
O município de Colinas do Tocantins, conforme prevê o estatuto da Cidade, criou o
seu Plano Diretor (Lei n. 960/2006) e juntamente com este a Lei de uso e ocupação do solo
urbano (lei n. 961/2006); a lei de parcelamento do solo (Lei n. 962/2006); e a lei que dispõe
sobre a criação do Conselho Municipal da Cidade (Lei n. 963/2006), nos levando a afirmar
que de certa forma o Estatuto da cidade está sendo aplicado no município no que se refere ao
cumprimento das diretrizes governamentais, sociais e jurídicas. No entanto, segundo pesquisa
de campo, a população tem muito pouco e não tem conhecimento da existência das
mencionadas leis.
Por outro lado observou-se que as citadas leis que viabilizam a aplicação do Estatuto
da Cidade no município, algumas ainda carecem de regulamentação para que possam ser
aplicadas e produzam eficácia, outras, continuam apenas no papel. O Conselho da Cidade de
Colinas, por exemplo, até o presente momento não foi instalado, recomendando-se que o
mesmo seja instalado e que entre em atividade afim de contribuir para a aplicação do Estatuto
da Cidade no município.
101
O Plano Diretor, por ser um instrumento básico da política urbana municipal
conforme o artigo 40 do Estatuto da Cidade, configura-se, também, como o instrumento
fundamental da política ambiental urbana. O de Colinas destina no seu bojo uma seção à
preservação ambiental prevendo a proteção adequada dos recursos ambientais no município,
garantindo a recuperação das áreas degradadas, mediante programas de parcerias com a
sociedade, a iniciativa privada, o terceiro setor e órgãos ambientais do Estado e da união; a
institucionalização de atividades de educação ambiental, desenvolvidas nas escolas,
associações e o estabelecimento de programas de recuperação e revegetação das Áreas de
Proteção Permanente – APP. De acordo com a pesquisa realizada esta parceria não foi
firmada ou não produziu ainda nenhum efeito na prática, pois, a população pesquisada não
aponta nenhuma ação do poder público no sentido de ações educativas e ou informativas
sobre a questão da preservação ambiental.
Com base no presente estudo, alertamos a importância da revisão do Plano Diretor
do município, pelo menos a cada dez anos, conforme dispõe o 3º. Do art. 39 do Estatuto da
cidade e, que esta revisão seja feita com a participação da população, a fim de evitar
maiores entraves na sua aplicação; que sejam também realizadas as Conferências das
102
Cidades a cada dois anos e que o Conselho da Cidade, órgão de deliberação superior do
Sistema de Planejamento e Gestão seja ativo, pois, até a presente pesquisa, nem se quer
havia sido composto.
Entendemos que a gestão ambiental urbana pressupõe a compatibilização do
processo de desenvolvimento urbano com a conservação do meio ambiente nas cidades.
Deve-se através de seus instrumentos, mediar os conflitos de interesse entre o domínio
público e privado, internalizando os bens coletivos através de sua consideração no processo
de urbanização.
O melhor disciplinamento do uso do solo é aquele que considere e introduz os
aspectos ambientais quando de seu ordenamento. Dessa forma, os instrumentos de
planejamento e controle do uso do solo urbano devem trabalhar de modo integrado com os
instrumentos destinados a preservação e controle do meio ambiente, tendo ambos o objetivo
final de melhorar a qualidade de vida da população e conservar a natureza.
103
Como já dissertamos, um dos fatores do não diálogo entre os instrumentos das
políticas ambiental e urbana advém das diferentes lógicas internalizadas em cada política.
Como resultado, em sua grande maioria, quando existem planos de ordenamento territorial
provindos tanto do âmbito ambiental quanto do urbano, que legislam sobre um mesmo
ambiente geograficamente definido, estes não “conversam” entre si. São comuns os Planos
Diretores não levarem em consideração, quando de sua elaboração ou revisão, os
zoneamentos dos planos ambientais – quando existentes. Mesmo porque os planos ambientais
não são direcionados para dinâmica urbana, dificultando assim sua incorporação, questão esta
observada no estudo de caso de Colinas do Tocantins, Cap. IV.
Acreditamos que seja viável compatibilizar o desenvolvimento e a preservação
ambiental. Desde que considerem os problemas ambientais dentro de processo contínuo de
planejamento, atendendo-se adequadamente às necessidades de ambas as esferas: a pública e a
privada.
5.1 PROPOSTA PARA ARTICULAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL URBANA
Para a construção da gestão ambiental urbana há que se construir articulações entre
instrumentos ambientais e urbanos.
A questão ambiental envolve, dentro do município, todos os setores da atividade
humana, situação que requer um maior diálogo entre as esferas da administração pública
e da sociedade civil. Além disso, para a estruturação de um sistema de gestão ambiental poder
local, na busca de uma política ambiental urbana dentro de um contexto amplo e sustentável
visando a qualidade de vida das sociedades e do meio em que estas vivem.
Procurou-se uma abordagem que não fosse exclusivamente analítica, propondo-se
um roteiro metodológico de gestão ambiental urbana de aplicação local. Suas bases são: a não
104
dissociação do planejamento da gestão do território; a descentralização administrativa; a
participação e o comprometimento dos atores sociais com a construção da qualidade
ambiental do seu espaço.
Menegat e Almeida (2004) afirmam que para que o município possua um
gerenciamento do sistema urbano-social-ambiental sustentável é necessário que este se
desenvolva de forma integrada. Dentro desse ideal quatro são as esferas da gestão ambiental-
urbana, que devem estabelecer relações necessárias entre si: “1. Conhecimento/Ambiente:
entender o sistema ambiental-urbano-social e suas relações locais e globais; 2. Gestão urbano-
social-ambiental pública: necessidade de órgãos com boa capacidade técnica integrados com
a sociedade, a economia e outros órgãos de gestão; 3. Educação Ambiental e
Informação/Cultura: a educação deve ajudar a compreensão dos cidadãos quanto a
complexidade do sistema urbano-social-ambiental; 4. Participação dos Cidadãos/Sistema de
Governo e Democracia: o sistema de governo deve ser democrático, humanista e
culturalmente tolerante, onde a comunidade possa participar.” (MENEGAT e ALMEIDA,
2004, p. 180).
De acordo com Philippi et al (2004) os instrumentos de gestão ambiental vão dar a
base para o desenvolvimento do planejamento municipal, com a elaboração de projetos
respeitando as potencialidades e as prioridades locais, sendo que “os diversos instrumentos
disponíveis devem contemplar as bases de uma política ambiental local e compreendem:
Instrumentos Legais; Instrumentos Econômicos; Instrumentos de Controle Social; e
Instrumentos Institucionais” (PHILIPPI, et al, 2004, p. 36).
Os problemas locais para a implantação de uma gestão ambiental-urbana vão desde
a falta de políticas ambientais adequadas até o distanciamento da sociedade em relação às
decisões de gestão ambiental, passando pela resistência interna de cada uma dos entes
federativos, além de uma insuficiência da legislação. Além disso, observa-se a dificuldade do
105
entendimento da cidade como um todo, onde a visão não sistêmica da cidade separa o meio
urbano da dinâmica do sistema natural, e cada vez mais as questões ambientais são colocadas
como distantes visualizadas apenas em regiões como Pantanal e Amazônia, tornado-se um
problema alheio ao cotidiano das nossas cidades. (PHILIPPI, et al, 2004)
Dentre as orientações seguidas, destaca-se a necessidade da formação de uma base
normativa forte que dê bases às ações que virão a partir desta, além de um integração de todos
os serviços vinculados a temática ambiental e urbana, não se esquecendo dos meios de
informação/comunicação e da educação sócio-ambiental, que juntas dão base para uma
qualificada participação popular nos processos de tomada de decisão no meio ambiente, este
visto a partir de uma visão holística.
Os instrumentos de participação e integração de atores é um dos itens que mais
apresentam dificuldades nos estudos de caso apresentados. Assim como em outras cidades, na
maioria dos casos, a participação dos cidadãos na tomada de decisão ainda é limitada e
encontra-se distante das camadas mais populares Em Araraquara esse processo de
participação ocorreu efetivamente durante a produção do PDDPUA de Araraquara, através da
concretização do CMPUA que garantiria à população a participação com relevância no
processo de gestão participativa do município
Dentre as esferas da gestão ambiental-urbana apresentadas por Menegat e Almeida
(2004), a educação e a informação é parte integrante e fundamental na busca de um processo
sistêmico e holístico. Contudo, em ambos os municípios, não se observou, oficialmente, um
Sistema Municipal de Educação Ambiental, sugerido pela PNMA, que pudesse reunir todos
os atores envolvidos com a temática na busca de soluções mais inclusivas, transformando a
educação ambiental em um ato político voltado para a transformação social Assim, durante a
explanação do estudo de caso buscaram-se elementos que pudessem demonstrar que a gestão
106
ambiental-urbana é sim possível, mas que está longe de ser uma unanimidade nos municípios
do país e que, mesmo onde já é uma realidade, existe uma linha tênue entre a eficiência e a
não eficiência das práticas voltadas para uma gestão ambiental-urbana.
Em relação a temática da participação popular nos processos decisórios, faz-se
necessário repensar a relação entre o poder público e o cidadão, deixando-se de lado a
superioridade do primeiro sobre o segundo, mas, não se esquecendo das questões relacionadas
a governabilidade. Talvez os espaços de participação estejam ultrapassados e distantes dos
cidadãos que, necessariamente, devem sentir-se pertencentes à realidade que os cercam. De
nada valem programas de inclusão e participação social se estes não geram um sentimento de
pertencimento.
Assim, a discussão da temática da educação ambiental deve permear essa
constatação. A educação ambiental deve proporcionar aos cidadãos uma visão crítica e
holística da realidade que os cercam, longe de um caráter essencialmente introdutório e
preservacionista que observamos nas atuais políticas ambientais e urbanas. A educação
ambiental é o ponto inicial para o cidadão sentir-se pertencente ao meio em que vive,
permeando a questão da participação popular que deve vir acompanhada de conhecimento e
não apenas de informação.
5.2 RECOMENDAÇÕES
1. O poder público não dispõe de instrumentos que conciliem os interesses
ambientais (bem comum) e os urbanos (propriedade privada), cada um dos
segmentos que administram o espaço trabalha com lógicas e instrumentos
diferentes. Pontuamos que a gestão ambiental urbana eficaz deve dispor de
107
mecanismos de articulação entre os instrumentos das políticas ambiental e
urbana.
2. Entendemos a gestão ambiental urbana para além do tratamento de carência de
infraestrutura e de poluição (mesmo sendo estas de suma importância); alertamos
no sentido da construção da gestão propriamente dita – seus instrumentos,
políticas.
3. A regulamentação do Zoneamento Ambiental dentro do Estatuto da Cidade, e
colocado como condição para revisão do Plano diretor Municipal, poderá
contribuir para a efetiva gestão ambiental urbana. O Zoneamento ambiental
possui, explicitamente, um olhar para questões preservacionistas, e talvez este
seja o gancho necessário para internalizar os bens coletivos no Plano Diretor, já
que ambos estão conotados no Estatuto da Cidade.
4. Sugerimos a elaboração da Agenda 21 de Colinas para identificar as
vulnerabilidades e potencialidades da base econômica, social, cultural e
ambiental do município, fornecendo informações que podem auxiliar no processo
de revisão do Plano Diretor Participativo, definido prioridades para Colinas.
5. Propomos ainda a criação do Sistema Municipal de Educação Ambiental,
sugerido pela PNMA, que pudesse reunir todos os atores envolvidos com a
temática na busca de soluções mais inclusivas, transformando a educação
ambiental em um ato político voltado para a transformação social.
108
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113
ANEXO
ANEXO I
QUESTIONÁRIO
Título do Trabalho – O Estatuto da Cidade e a Conse rvação
Ambiental no Município de Colinas do Tocantins.
Mestranda: Marisete Tavares Ferreira
PERFIL DO ENTREVISTADO:
Nome:
____________________________________________________
Endereço:
_________________________________________________
Idade: _________ anos Sexo: ____M ____F
Grau de escolaridade: ( ) Ensino Fundamental ( ) Ensino médio (
) Ensino Superior
Função/Cargo:
_________________________________________________
QUESTÕES:
1- Há quanto tempo reside em Colinas do Tocantins?
( ) menos de 5anos ( ) de 5 a 10 anos ( ) mais de 10 anos.
2- Mora em casa própria?
( ) Sim ( ) Não
3 – O imóvel onde está situado sua residência possui escritura?
( ) Sim ( ) Não
4 - O Bairro onde moras tem saneamento básico (água tratada)?
( ) Sim ( ) Não
5- No Bairro onde moras possui rede de esgoto?
( ) Sim ( ) Não
6 – O Bairro onde moras é atendido pelo serviço de coleta de lixo?
( ) Sim ( ) Não
7– Os resíduos sólidos recolhido no seu bairro são depositados onde?
( ) local à céu aberto ( ) aterro sanitário ( ) não sabe
8 - Existe licenciamento ambiental para a utilização da área destinada ao depósito
de resíduos sólidos?
( ) Sim ( ) Não
9- O Bairro onde moras é arborizado?
( ) Sim ( ) Não
10- Tem conhecimento de uma Lei chamada Estatuto da cidade e o que ela dispõe?
( ) Sim ( ) Não
11- O município de Colinas do Tocantins possui Plano Diretor?
( ) Sim ( ) Não ( ) Não sabe
12- No seu Bairro houve alguma reunião para discutir a elaboração do Plano
Diretor?
( ) Sim ( ) Não ( ) Não sabe
13- O Sr.(a) participou de alguma reunião para discutir a elaboração do Plano
Diretor?
( ) Sim ( ) Não
14- Tem conhecimento se existe no Município Lei de Uso e Ocupação do Solo
urbano?
( ) Sim ( ) Não
15- Tem conhecimento se existe no Município Conselho do Meio Ambiente?
( ) Sim ( ) Não
16- O município possui Código Ambiental?
( ) Sim ( ) Não ( ) Não sabe
17- O Município de Colinas possui Conselho Municipal da Cidade?
( ) Sim ( ) Não ( ) Não sabe
18- O (a) Sr. (a) participa ou já participou de alguns dos Conselhos municipais
mencionados nos itens 11 e 13?
( ) Sim ( ) Não
19- No Plano Diretor da Cidade existe definição entre as zonas de ocupação do
solo urbano (habitacionais, comerciais, industriais e de interesse ambiental?
( ) Sim ( ) Não ( ) Não sabe
20- O (a) Sr. (a) tem conhecimento de algum programa de educação ambiental
desenvolvido pela Prefeitura Municipal de Colinas que tenha contribuído para a
conservação ambiental no município de Colinas?
( ) Sim ( ) Não
21– O (a) Sr. (a) entende ser importante a educação e conscientização da
população para uma utilização dos recursos naturais de forma planejada de modo a
propiciar a conservação do ambiente?
( ) Sim ( ) Não
22- Na sua concepção o que mais prejudica a conservação do meio ambiente em
Colinas?
( ) falta de políticas públicas direcionadas a política ambiental pelos gestores
públicos;
( ) falta de participação da sociedade civil nas ações direcionadas ao meio
ambiente;
( ) falta de programas de educação e conscientização da questão ambiental.
23 – Na sua concepção qual o grau de importância da conservação ambiental?
( ) é muito importante e precisa ser trabalhada pelos gestores e sociedade
( ) é importante mais não chega a afetar muito as vida das pessoas.