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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
MESTRADO EM ECONOMIA
EDUARDO ALMEIDA CUNHA
DESAFIOS E OPORTUNIDADES
PARA UM LABORATÓRIO FARMACÊUTICO PÚBLICO:
O CASO BAHIAFARMA
SALVADOR
2009
EDUARDO ALMEIDA CUNHA
DESAFIOS E OPORTUNIDADES
PARA UM LABORATÓRIO FARMACÊUTICO PÚBLICO:
O CASO BAHIAFARMA
Dissertação apresentada ao Mestrado de Economia da
Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial
à obtenção do título de Mestre em Economia.
Orientador: Prof. Dr. Hamilton de Moura Ferreira Jr.
SALVADOR
2009
Ficha catalográfica elaborada por Valdinea Veloso CRB 5-1092 Cunha, Eduardo Almeida C972 Desafios e oportunidades para um laboratório farmacêutico Público: o caso da Bahiafarma / Eduardo Almeida Cunha. –
Salvador, 2009. 109f. tab. il. Dissertação (Mestrado em Economia) – Faculdade de Ciências
Econômicas da UFBA, 2009. Orientador: Prof. Dr. Hamilton de Moura Ferreira Jr.. 1. Indústria farmacêutica 2. Governança corporativa 3.
Desenvolvimento organizacional - Bahiafarma. I. Cunha, Eduardo Almeida II. Ferreira Jr, Hamilton de Moura. III. Título.
CDD – 338.47615
AGRADECIMENTOS
À Deus e a Santa Bárbara meus guias espirituais.
Aos meus pais, João e Áurea, pela educação que me proporcionaram; aos meus irmãos, João
Jr e Ricardo, e respectivas famílias pela harmonia que vivemos.
A minha esposa Luciana e ao meu filho Mário Eduardo pelo companheirismo e amor em
nossa casa, circunstância que me permitiu superar inúmeras dificuldades.
Aos professores do CME pelos ensinamentos transmitidos durante o curso. Especialmente ao
Prof. Dr. Hamilton de M. Ferreira Jr, meu orientador e amigo, que me possibilitou enorme
crescimento profissional durante suas aulas e na disciplina Tirocínio Docente Orientado,
quando a mim confiou algumas responsabilidades de docente. Oportunidade esta que me
rendou o título de “Professor” pelos corredores da Faculdade de Economia.
Aos Prof. Ph.D. Reginaldo Souza Santos e Prof. Dr. Henrique Tomé da Costa Mata por
participarem da banca avaliadora desta dissertação, oportunidade que tenho de ampliar meus
conhecimentos.
Ao Prof. Msc. Carlos Alberto Gentil Marques, amigo miliciano “01” na alma, homem
estudioso da matemática aplicada a economia; apesar de nossas concepções divergentes no
estudo da economia neoclássica e neoschumpeteriana, torno pública minha admiração por sua
dedicação a assuntos ainda não dominados por muitos profissionais de nosso convívio.
Aos Prof. PhD. João Damásio de Oliveira Filho e Prof. Dr. Henrique Tomé da Costa Mata
pela oportunidade que me deram de ser seu aluno especial, circunstância que me incentivou a
manutenção dos meus estudos antes da regularidade no CME.
Aos meus amigos Alex Gama, Anderson Leite e Edilson Oliveira pelas inúmeras horas de
estudo conjunto, tentando encontrar respostas para as questões que nos eram apresentadas.
Obrigado pela sinceridade e o respeito com que convivemos estes anos na UFBA.
Ao meu amigo Gerson Oliveira Silva, membro da Secretaria Geral de Cursos da UFBA;
irmão que me auxiliou em inúmeras etapas desta caminhada, desde as primeiras buscas por
informações do mestrado até a concretização deste trabalho, meus sinceros agradecimentos.
Ao Maj PM Alberto Beanes Maria Filho, companheiro de caserna, pela oportunidade de
continuar meus estudos em economia. Registro que sem este apoio tal realização seria mais
árdua, muito obrigado; meus sinceros votos de sucesso na sua vida profissional.
A Ruy M. Motta, funcionário da secretaria do mestrado, pela ajuda dada nas dificuldades de
aluno.
Aos funcionários da manutenção pelo serviço indispensável que realizaram.
Aos meus alunos de Tirocínio pelos debates trazidos a sala de aula.
RESUMO
A importância da saúde para a população é algo inquestionável. Em razão desta máxima,
encontra-se previsto na Constituição Federal que todo cidadão brasileiro terá direito a saúde
de forma gratuita, ficando a administração pública, no âmbito das três esferas, responsável
pelas ações que viabilizem este atendimento. Entretanto, a saúde envolve diversas vertentes
de trabalho, podendo estar inclusa desde ações de vacinação até procedimentos cirúrgicos de
alta complexidade. No caso específico desta dissertação, o estudo limitar-se-á a análise da
política pública de acesso a medicamento, adotada pelo governo do Estado da Bahia. O ponto
central da pesquisa é a implantação da Bahiafarma, a Fundação Baiana de Pesquisa,
Desenvolvimento Tecnológico, Fornecimento e Distribuição de Medicamentos; a qual tem
por objetivo possibilitar a população baiana o acesso aos medicamentos. Para isto serão
analisados os aspectos mercadológicos que envolvem a indústria farmacêutica internacional e
nacional podendo-se constatar o hiato existente entre estas realidades tão divergentes, pois o
mercado farmacêutico é competitivo e inovador, características que demandam investimentos
permanentes. Ampliando o estudo serão realizadas considerações a respeito do modelo
organizacional concebido para a Bahiafarma, pois foi instituída como fundação estatal de
direito privado, característica que lhe possibilita ser mais ágil que a gestão pública ordinária,
todavia, sem as ações dinâmicas do mundo empresarial. Este estudo esta fundamentado nos
princípios da Teoria Econômica Neoschumpeteriana. Onde a concorrência, a inovação, a
assimetria de informações e a racionalidade limitada do agente são verdades inquestionáveis
do ambiente econômico, aspectos que divergem dos princípios econômicos neoclássicos.
Apresentadas as ponderações acima, serão explorados os benefícios da governança
coorporativa, analisados os eventuais problemas de eficiência econômica existente no modelo
da Bahiafarma, assim com as possibilidades e vantagens da implantação de normas apoiadas
na teoria dos incentivos com o mister de reduzi-los ou controlá-los. Oportunidade em que
serão discutidos os benefícios da análise envoltória de dados para a avaliação relativa de
desempenho.
Palavras Chave: Concorrência. Inovação. Governança Corporativa. Teoria dos Incentivos.
ABSTRACT
The importance of health for the population is something unquestionable. In reason of this
principle, it is written in the Federal Constitution that all Brazilian citizens will have
gratuitous health rights, being the public administration, in the scope of the three spheres,
responsible for the actions that make possible this agreement. However, the health segment
involves diverse sources of work, which can be included since actions of vaccination until
surgical procedures of high complexity. In the specific case of this dissertation, the study is
limited to the public politics analyzes of the medicine access, adopted by the state of Bahia
government. The central point of the research is the implantation of Bahiafarma, the Bahian
Foundation of Research, Technological Development, Medicine Supply and Distribution;
which has the objective to make possible the Bahian population access to medicines. For this,
the marketing aspects that involve the international and national pharmaceutical industry will
be analyzed. Through the analyses, the existing distance between these so divergent realities
can be evidenced. Therefore, the pharmaceutical market is competitive and innovative,
characteristics that demand permanent investments. Extending the study, there will be carry
through considerations regarding the organizational model conceived by Bahiafarma, that was
institutionalized as a stated foundation under a private law, characteristic that makes it
possible to be more agile than the ordinary public administration, however, without the
dynamic actions of the enterprise world. This study is based on the Economic
Neoschumpeteriana Theory principles. According to those, the competition, the innovation,
the asymmetry of information and the agent’s limited rationality are unquestionable truths of
the economic environment, aspects that differ from the neoclassic economic principles. As
presented in the balances above, the benefits of the corporative governance will be explored,
analyzed the eventual problems of existing economic efficiency in the Bahiafarma model, as
well as the possibilities and advantages of the implantation of norms supported by the
incentives theory with the necessity to reduce or control them. During that opportunity, there
will be the chance to discuss the benefits of data envelopment analyses (DEA) for the relative
evaluation of performance will be argued.
Key words: Competition. Innovation. Corporative Governance. Incentive of Theory.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Diretriz Estratégica: Garantir ao cidadão acesso integral, humanizado
e de qualidade as ações e serviços de saúde, articulados territorialmente de forma
participativa e intersetorial..................................................................................32
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Complexo Industrial da Saúde............................................................................16
Figura 2 – Estágios da Cadeia Produtiva Farmacêutica.......................................................24
Figura 3 – Fases, tempo e custos da descoberta de um novo medicamento.........................56
Figura 4 – Mecanismos Redutores do Problema do Principal-Agente................................73
Figura 5 – Diretrizes da OCDE............................................................................................77
Figura 6 – Composição do Plano de Capacitação Permanente............................................88
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Aquisições na Indústria Farmacêutica Mundial 2009.......................................18
Quadro 2 – Laboratórios Oficiais Brasileiros – 2009...........................................................27
Quadro 3 – Ranking das Empresas Farmacêuticas no Brasil – 2008...................................28
Quadro 4 – Competências Essenciais para Inovar...............................................................37
Quadro 5 – Modelos de análise econômica da inovação.....................................................45
Quadro 6 – Modelo Conceitual sobre Indicadores Empresariais de Inovação
Tecnológica......................................................................................................45
Quadro 7 – Dimensões das Competências Nucleares da Firma...........................................49
Quadro 8 – Remédios Mais Vendidos no Brasil 2008.........................................................63
Quadro 9 – Padrões de Comportamento...............................................................................80
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Mercado Global de Medicamentos 2004.........................................................19
Gráfico 2 – Gastos Totais com Medicamentos EUA.........................................................20
Gráfico 3 – Vendas por Laboratório Farmacêutico EUA...................................................21
Gráfico 4 – Importações e Exportações de Medicamentos
no Brasil – 1999 a 2008..................................................................................25
Gráfico 5 – Importações e Exportações de Farmoquímicos
no Brasil – 1999 a 2008...................................................................................26
Gráfico 6 – Registro de Medicamentos Genéricos: Por ação do Medicamento.................66
Gráfico 7 – Registro de Medicamentos Genéricos Valores Acumulados..........................67
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO 11 2 A INDÚSTRIA FARMACÊUTICA: CENÁRIO GLOBAL E
NACIONAL E AÇÕES ESTRATÉGICAS INOVATIVAS DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA
13
2.1 INTRODUÇÃO 13 2.2 A INDÚSTRIA FARMACÊUTICA INTERNACIONAL 14 2.3 A INDÚSTRIA FARMACÊUTICA NACIONAL 22 2.4 BAHIA – SAÚDE E ESTRATÉGIS INOVATIVAS 29 2.5 BAHIAFARMA – LABORATÓRIO FARMACÊUTICO OFICIAL DA
BAHIA 34
2.6 CONCLUSÕES PARCIAIS 38 3 A CONCEPÇÃO NEO-SCHUMPETERIANA DA FIRMA E OS
ASPECTOS ORGANIZACIONAIS E OPERACIONAIS DA BAHIAFARMA
41
3.1 INTRODUÇÃO 41 3.2 CONSIDERAÇÕES SOBE O MARCO TEÓRICO – ANÁLISE
EVOLUCIONISTA DA FIRMA 42
3.3 BAHIAFARMA – ASPECTOS ORGANIZACIONAIS (FUNDAÇÃO ESTATAL)
50
3.4 BAHIAFARMA - ASPECTOS OPERACIONAIS 55 3.5 BAHIAFARMA – PORTFÓLIO DE MEDICAMENTOS 62 3.6 CONCLUSÕES PARCIAIS 67 4 GOVERNANÇA CORPORATIVA E A APLICAÇÃO DA TEORIA DOS
INCENTIVOS À GESTÃO PÚBLICA 69
4.1 INTRODUÇÃO 69 4.2 PRÁTICAS DE GOVERNANÇA CORPORATIVA 70 4.3 GOVERNANÇA CORPORATIVA E GESTÃO DE EMPRESA PÚBLICA 75 4.4 CONSIDERAÇÕES SOBRE A TEORIA DOS INCENTIVOS 81 4.5 CONSIDERAÇÕES SOBRE O MODELO DE GESTÃO DA
BAHIAFARMA 83
4.6 CONCLUSÕES PARCIAIS 92 5 CONCLUSÕES FINAIS 95 REFERÊNCIAS 100 ANEXOS 106
11
1 INTRODUÇÃO
A prestação de serviços de saúde é um direito de todos e uma obrigação das autoridades
públicas. Esta afirmação não se trata apenas de uma posição ideológica, ela encontra-se
ratificada na Constituição Federal, e deve ser cumprida sob pena do administrador público ser
responsabilizado, judicialmente, em decorrência de sua possível prevaricação.
Diante desta obrigatoriedade faz-se necessário a elaboração de um planejamento estratégico
capaz de atender uma demanda tão complexa quanto a da saúde pública. A fim de possibilitar
a concretização de tais serviços, a administração pública deve estruturar-se com a(o):
construção de hospitais públicos com capacidade de atendimento de emergência e internação;
construção de postos de saúde para procedimentos menos complexos em regiões com maior
aglomeração populacional; disponibilização de serviços relativos à saúde bucal; fornecimento
de serviços preventivos a saúde da mulher; fornecimento de serviços pediátricos; distribuição
de vacinas e medicamentos; fornecimento de esgotamento sanitário a fim de evitar a
proliferação de epidemias; etc.
Estabelecidos os programas fundamentais e as metas a serem atingidas pelo governo, urge que
a implantação destas estejam em conformidade com as necessidades da população, pois em
nada adianta a prestação ótima de uma ação em concomitância ao descaso de outra, é
importante o equilíbrio destas como forma de atender a sociedade. Assim, este trabalho não se
destina a explorar todo este contexto, haja vista limitações múltiplas e a necessidade de
delimitação do estudo; ele estará focado na análise da indústria farmacêutica internacional e
nacional; no acesso a medicamentos por parte da população baiana, especificamente, nas
ações adotadas pelo governo do Estado da Bahia a fim de possibilitar este atendimento através
da instituição de um laboratório farmacêutico público: a Bahiafarma.
O ponto central da pesquisa é a reimplantação da Bahiafarma. Inicialmente foi instituída no
ano de 1980, através da Lei Delegada n. 10, de 04/11, sendo extinta em 1999, no governo de
Paulo Souto, em decorrência de estratégias políticas da época, pois naquele contexto buscava-
se um Estado “enxuto”, onde suas responsabilidades estariam atreladas as funções exclusivas
do ente administrativo. Esta foi concebida como a Fundação Baiana de Pesquisa,
Desenvolvimento Tecnológico, Fornecimento e Distribuição de medicamentos. Seu objetivo
12
principal é possibilitar que a população carente do estado tenha acesso aos remédios
necessários à manutenção de sua saúde, pois estes não são bens que podem ter seu uso
estabelecido pela subjetividade do paciente; a prescrição destes é feita por um médico e deve
ser obedecida pelo paciente sob pena de não controlar ou extirpar a doença instalada. Situação
esta, que muitas vezes ocorre por falta de condição financeira para garantir o uso continuado
dos remédios, pois o montante destinado a esta despesa exerce um impacto significativo no
orçamento doméstico das famílias.
Uma instituição com esta responsabilidade social necessita de uma estrutura de gestão
profissionalizada, capaz de entender os entraves administrativos, a complexidade do processo
produtivo, as carências sociais, as interferências políticas e com isto, viabilizar a solução
destes entraves. Se pertencesse a iniciativa privada certamente estaria enquadrada no contexto
da geração de lucros para o empreendedor, todavia, é um ente ligado a administração pública
direta, condição que a afasta do mencionado escopo, e a enquadra na condição de ente social,
voltada ao atendimento de necessidades sociais, participando do Sistema Único de Saúde –
SUS.
O grande desafio desta dissertação é realizar inferências, a partir de referenciais teóricos,
sobre os modelos de gestão e organização da Bahiafarma.
O estudo sobre os desafios e oportunidades da Bahiafarma esta dividido em três capítulos
além desta introdução. O primeiro destina-se a analisar a indústria farmacêutica em nível
internacional e nacional, as características deste mercado e explorará as ações locais
destinadas a instalação da Bahiafarma. No segundo capítulo encontra-se a revisão teórica
neo-schumpeteriana que fundamenta este estudo, assim como os aspectos organizacionais e
operacionais previstos para a fundação. A terceira seção está destinada ao estudo da aplicação
dos princípios de governança corporativa na gestão da Bahiafarma, suas implicações e o uso
da teoria dos incentivos para sua gestão profissional. Por último, serão apresentadas as
conclusões do autor.
13
2 A INDÚSTRIA FARMACÊUTICA: CENÁRIO GLOBAL E NACIONAL E AÇÕES
ESTRATÉGICAS INOVATIVAS DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA
RESUMO
Este capítulo tem por objetivo analisar a situação atual da indústria farmacêutica mundial,
compará-la a indústria nacional, e assim realizar um resumo dos principais aspectos da
realidade brasileira no que se refere à produção, privada e pública, de medicamentos.
Finalizadas estas observações serão elencados aspectos referentes à implantação do
laboratório farmacêutico oficial Bahiafarma, assim como as ações do governo do Estado para
a política de ciência, tecnologia e inovação. De posse destas informações, pode-se realizar
inferências sobre eventuais discrepâncias que o mercado nacional apresente, ou sugestionar a
adoção de estratégia aplicadas em outras localidades e que surtiram o efeito desejado.
2.1 INTRODUÇÃO
A importância da indústria farmacêutica para a sociedade moderna é inquestionável. Esta não
se restringe a países ou continentes especificamente, a assertiva engloba indistintamente todas
as sociedades que compõem o planeta. Assim sendo, a necessidade de se buscar uma condição
de saúde ideal ou satisfatória é o mínimo que se deve aceitar, pois, a prestação de um serviço
digno de saúde é obrigação dos gestores públicos.
Feitas as argumentações, um ponto de partida, para a análise das diferenças encontradas,
quanto ao aspecto acesso a medicamentos, reside na geração de riqueza e na distribuição de
renda de uma economia. Em países desenvolvidos, o poder aquisitivo da população possibilita
a compra de medicamentos, realidade não encontrada nos países pobres, pois os gastos com a
compra de remédios impactam significativamente o orçamento doméstico das famílias,
ficando uma parcela da população dependente da assistência pública.
Serviços públicos direcionados ao atendimento e internação de emergência da população são
fundamentais a uma sociedade, todavia, para a saúde pública não são suficientes. Faz-se
necessária a elaboração e a implantação de uma política de acesso aos medicamentos,
principalmente com o foco na camada social menos favorecida, haja vista os gastos com a
aquisição de remédios serem prioridade para o orçamento familiar. Esta realidade é facilmente
14
encontrada no Brasil e na atualidade a saúde pública é atendida pelo Sistema Único de Saúde
(SUS); este foi criado a partir da Constituição de 1988 e tem por objetivo principal prover a
saúde à população brasileira.
Limitando a análise ao mercado farmacêutico, verifica-se que este é altamente competitivo,
composto por um limitado número de empresas, por classe terapêutica, que formatam
oligopólios excludentes, pois a atividade comercial é altamente rentável, ficando as ações
sociais transferidas a responsabilidade da esfera pública. Segundo dados do Portal Exame, no
Brasil, em 2008, o faturamento da indústria farmacêutica foi de R$ 23 bilhões de reais; tendo
sido movimentados de R$ 5 a R$ 8 bilhões de reais na comercialização de medicamentos
falsos; foram apreendidas cento e setenta toneladas de medicamentos no primeiro trimestre de
2009 e 45% das farmácias vistoriadas foram fechadas por irregularidades nas vendas1.
Além desta introdução, o capítulo é destinado ao estudo do mercado farmacêutico
internacional, suas características e tendências, sua estrutura dinâmica e seu processo
inovador permanente. Afunilando a análise, será apresentado o contexto atual da indústria de
medicamentos no Brasil, suas limitações e desafios, com o objetivo de diagnosticar a
realidade enfrentada no território nacional. Serão apresentadas algumas estratégias do governo
do Estado para a implantação da Bahiafarma e para o fomento da política de ciência,
tecnologia e inovação em saúde. Seguem-se as conclusões deste capítulo.
2.2 A INDÚSTRIA FARMACÊUTICA INTERNACIONAL
Percebe-se na atualidade uma forte valorização da saúde humana. Entende-se que a dinâmica
imposta à sociedade global requer uma velocidade de processamento de informações que, de
uma forma direta, afeta a saúde física e mental dos membros que a compõem. Neste exato
momento, o número de dados a serem processados é infinito e, inevitavelmente, a seleção das
informações necessárias demanda um esforço mental significativo, atividade esta que quando
não bem coordenada fomenta um nível de estresse que certamente afetará a realização de
outras atividades no transcorrer dos períodos. Isto é demonstrado com um cansaço excessivo,
seguido de uma pífia produtividade.
1 Dados quantitativos obtidos no Portal Exame, 2009, cujas fontes foram: Anvisa, Interfarma e Instituto Etco.
15
Certamente que toda atividade humana é desenvolvida para a obtenção máxima de resultados
positivos, todavia, acreditar que isto sempre seja possível é utópico. Desta forma, para que o
dinamismo da sociedade moderna seja entendido e interpretado de forma coerente, faz-se
necessário que o ser humano esteja no pleno exercício de suas capacidades físicas e mentais.
Sendo esta uma condição fisiológica que pode ser afetada por fatores diversos.
O dinamismo sócio-econômico não se restringe aos países desenvolvidos, pode-se afirmar que
esta situação é encontrada nos países que participam do processo de interação global, pois,
assimilando à idéia de uma rede internacional, quando um país é afetado por problemas
diversos (sociais e econômicos), as consequências poderão ser sentidas por todos, mesmo que
em intensidades diversas. Quando se analisa a saúde pública em um contexto internacional, as
desigualdades se afloram espontaneamente, pois ao se estudar comparativamente a saúde
encontrada nos países desenvolvidos e nos subdesenvolvidos, verifica-se que a qualidade do
serviço disponibilizado de saúde a população em nada são parecidos.
A partir dos princípios do processo de globalização, iniciado a partir do Consenso de
Washington2, realizado em 1989, a estrutura administrativa do Estado passou a ser reduzida
como forma de viabilizar um Estado enxuto, onde o mercado seria um regulador espontâneo
entre as necessidades da população e a oferta de serviços praticada pelos empresários. Neste
contexto, a prestação do serviço de saúde pública se desloca de uma esfera ampla, disponível
e acessível, para algo restrito ao poder de compra da população. Sob esta lógica o serviço
privado de saúde passa a crescer cada vez mais, haja vista as dificuldades apresentadas na
esfera pública de uma forma geral.
O complexo industrial de saúde3, apresentado na Figura 1, é caracterizado como uma estrutura
de mercado oligopolizado, baseado no conhecimento acumulado, este servindo como
principal barreira à entrada de novas firmas. Como exemplo pode-se mencionar os EUA, país
que sedia as maiores empresas privadas do complexo industrial da saúde, empresas que vêm
desenvolvendo, a alguns anos, atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) como forma
de se manter na vanguarda das inovações. 2 No âmbito econômico o termo é utilizado para realçar a política neoliberal sugerida aos países, onde a privatização para reduzir o tamanho do Estado era o dogma principal. Países como Inglaterra e EUA foram fieis seguidores e indutores deste formato. 3 Entenda-se como o conjunto de atividades desenvolvidas para o atendimento da saúde da população. Neste podem ser encontradas diversas atividades que englobam desde a produção de fármacos e medicamentos, vacinas, material descartável, fitoterápicos, equipamentos médicos.
16
Figura 1
Figura 1
Complexo Industrial da Saúde
Fonte: Gadelha, 2003
Vale o registro que o estudo da economia da saúde, como suporte a elaboração de políticas
públicas, é algo intrigante, dinâmico e financeiramente dispendioso, características que podem
dificultar e/ou inviabilizar a realização de ações voltadas para este objetivo. Assim sendo, faz-
se necessária a intervenção dos governos constituídos, independente de qualquer esfera
administrativa (federal, estadual ou municipal), a fim de que os custos destas pesquisas sejam
financiados a partir de recursos públicos. Buscando delimitar o campo de estudo, o presente
trabalho limitar-se-á a analisar a indústria farmacêutica, suas características, seus desafios,
suas transformações ao longo do tempo.
O ponto de partida é entender a importância do medicamento para a sociedade. Não se trata
de uma mercadoria que pode ter seu uso suspenso a qualquer momento, que possa ser
facilmente substituída por semelhante, que possa ser consumida em uma dosagem diferente da
prescrita pelo médico. Logo o medicamento passa a ser considerado um componente
fundamental para manutenção e restauração da saúde. Assim sendo, a indústria farmacêutica
Indústria FarmacêuticaFármacos / Medicamentos
Indústria de EquipamentosMédicos e Insumos
Aparelhos não- eletroeletrônicos Aparelhos eletroeletrônicos
Aparelhos de protease e
hortense Material de consume
Indústria de Vaccines
Indústria de
Hemoderivados Indústria de
Reagentes Para
Diagnóstico
Hospitais Ambulatories Services de Diagnóstico e Tratamento s
ESTA D O-P R OM OÇ Ã O
E
R EGU LA Ç Ã O
Setores Usuários de Serviços
Indústrias Utillizadoras de Bens
17
exerce uma forte influência sobre a saúde da população. O medicamento não é um produto
qualquer: ele pode aliviar a dor e salvar vidas. (OLIVEIRA, 2006)
Diante da tamanha importância, não é surpresa o enorme interesse dos empresários em buscar
uma sociedade demandante por medicamentos4, os quais viabilizem a cura de seus males. Esta
demanda não se observa em mercados isolados, esta tendência é global e é altamente
influenciada pela capacidade de acesso da população aos medicamentos ofertados.
Certamente que pela pura lógica de mercado, a oferta só será efetivada se a demanda
viabilizar as expectativas de lucro. Entretanto, esta assertiva econômica não pode ser o fator
balizador quando o assunto é saúde da população. Faz-se necessário que tal espectro de
observação seja ampliado e que o Estado assuma o papel de viabilizador da demanda social
não atendida através da implantação ou expansão de políticas públicas. Estima-se que: “Para
cada US$ 1 gasto na aquisição de medicamentos, US$ 3,65 são poupados em despesas
hospitalares.” (FEBRAFARMA, 2006 apud MORTELLA, 2008)
Em nível internacional comprova-se uma significativa concentração da indústria
farmacêutica. Quando o referencial de análise é a origem do capital, a maioria das empresas é
estrangeira e há uma forte concentração do mercado. Desta forma:
podemos caracterizar a indústria farmacêutica como um oligopólio diferenciado baseado na ciência. 5 Constitui um oligopólio diferenciado porque o principal fator competitivo é o lançamento de novos produtos no mercado, sendo as economias de escala e os custos fatores menos relevantes. È baseada na ciência porque a fonte essencial de diferenciação de produtos são os novos conhecimentos gerados a partir da infra-estrutura de C&T e das atividades de P&D das firmas (GADELHA et al, 2003).
4 Classifica-se quanto ao tipo: éticos (necessitam de prescrição médica), me too, genéricos e de venda livre (no Brasil, a Anvisa objetiva proibir a o uso de propagandas sobre os medicamentos de venda livre por entender que há uma massificação da informação induzindo o consumo indiscriminado destes produtos, sem a explicação sobre os efeitos colaterais desta prática); 5 Gadelha, 1990 apud Gadelha, et al, 2003
18
EMPRESAS CAPITAL OPERAÇÃO Valor
Pfizer/Wyeth EUA Pfzier adquiriu a Wyeth US$ 76 bilhões
Merck/Schering-
Plough
EUA Merck adquiriu a
Schering-Plough
US$ 41 bilhões
Roche/Genentech Suíço Roche adquiriu a
Genentech
US$ 46 bilhões
Quadro 1
Aquisições na Indústria Farmacêutica Mundial - 2009 Fonte: Elaboração do autor dados a partir de dados do Portal Exame 2009.
Com a dinâmica do processo de globalização, a indústria farmacêutica vem se transformando
permanentemente. Sendo um mercado altamente competitivo, lucrativo e com as
características mencionadas anteriormente, este tende a um processo de concentração através
das fusões e aquisições realizadas pelas empresas dominantes (ver Quadro 1); outro fator de
grande favorecimento para as empresas líderes são as inovações, em produtos ou processos,
constantemente agregadas nesta indústria, pois os diversos medicamentos ofertados são
resultados de novos fármacos descobertos ou do aperfeiçoamento dos já existentes. Desta
forma, percebe-se que o processo inovativo perene possibilita a assimetria de informações na
indústria farmacêutica, situação esta que inevitavelmente fortalece as empresas líderes neste
segmento.
Tal assertiva pode ser ilustrada a partir da análise do Gráfico 1, o qual apresenta a
segmentação do mercado de medicamentos por região. Dentre os principais paises que
exercem influência significativa no mercado farmacêutico, seja por sua capacidade produtiva,
ou por uma forte demanda, pode-se citar: EUA, Japão, Alemanha, França, Itália, Reino
Unido, Espanha, Brasil, China, Argentina México e Índia. Estando o Brasil, China, Índia,
México e Rússia na categoria de países emergentes que responderão por uma parcela
importante do consumo dos medicamentos disponibilizados mundialmente.
19
Mercado Global de Medicamentos 2004
47%
30%
11%5% 4% 3%
América do Norte Europa JapãoChina e Índia América Latina Outros
Gráfico 1
Mercado Global de Medicamentos 2004
Fonte: The Economist, 2005 apud Bastos, 2005.
Assim, embasado no acima apresentado, observa-se que os interesses dos empresários e da
esfera pública divergem quanto ao foco, pois aqueles se direcionam ao lucro, enquanto esta a
ações sociais. A partir destas constatações, é oportuno que o ente institucional, Estado,
assuma o papel de mediador, a fim de fomentar uma convergência entre estes interesses
conflitantes, haja vista a saúde ser um direito de todos.
De acordo com o Gráfico 2 pode-se fazer um acompanhamento dos crescentes gastos
realizados pela população americana com medicamentos. Este ratifica a informação
anteriormente dada no que se refere à importância dos EUA para a indústria farmacêutica. No
período compreendido entre 2004 e 2008, observa-se um acréscimo de aproximadamente 22%
nas despesas com remédios, haja vista os gastos em 2004 terem sido de U$ 239,9 bilhões
atingindo em 2008 o patamar de U$ 291,5 bilhões.
20
GASTOS TOTAIS COM MEDICAMENTOS - EUA
050
100150200250300350
2004 2005 2006 2007 2008
ANOS
U$
BIL
HÕ
ES
Gráfico 2 Gastos totais com medicamentos - EUA
Fonte: Elaboração do autor a partir de dados obtidos da IMS Health/2009.
Quando se aprofunda na análise e fraciona-se o agregado, nota-se que as empresas, que atuam
no mercado americano, participam de um ambiente competitivo onde o market share das
mesmas é fortemente alterado. Observa-se que o volume de vendas, em dólar, sofre alterações
e que estes apresentam uma tendência de convergência, conforme apresenta o Gráfico 3, isto
colabora com a idéia de que o mercado farmacêutico é movido a inovações, onde os
lançamentos de novas drogas possibilitam oligopólios momentâneos e consequentemente
maiores volume de vendas e lucros. Em uma análise dos extremos, constata-se que a Pfizer
entre 2004 e 2008 apresentou uma redução no montante de suas vendas de aproximadamente
34%, enquanto que a Hoffman-Laroche alavancou suas vendas em algo próximo a 110%.
Dentre os medicamentos mais vendidos no mercado americano no ano de 2008 consta na
aferição da IMS HEALTH: Lipitor, Nexium, Plavix, Advair Diskus, Seroquel, Singular,
Enbrel, Neulasta, Actos, Epogen, Prevacid, Abilify, Remicade, Effexor Xr e Lexapro. O
Lipitor, um redutor de colesterol, somente nos EUA atingiu o montante de vendas de U$ 7,8
bilhões; este mesmo medicamento em 2006 teve sua venda global no patamar de U$ 13,6
bilhõesde dólares. ( PAREXEL’S, 2007 apud GADELHA, 2008)
21
VENDAS POR LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS -EUA
05
101520253035
2004 2005 2006 2007 2008
U$
BIL
HÕ
ES
PFIZER GLAXOSMITHKLINEASTRAZENECA CORP JOHNSON & JOHNSONAMGEM CORPORATION AMGEM CORPORATIONHOFFMAN-LAROCHE (INCL GENENTECH)
Gráfico 3 - Vendas por laboratórios farmacêuticos EUA
Fonte: Elaboração do autor a partir de dados obtidos na IMS Health/2009.
Um ponto importante detectado nos países desenvolvidos é a aproximação entre a indústria
farmacêutica e o sistema nacional de inovação6 destes. Sendo a indústria farmacêutica
altamente competitiva, em consequência do conhecimento acumulado e das inúmeras
inovações apresentadas em novos medicamentos, faz-se necessário que ela esteja devidamente
apoiada na política inovativa estabelecida pelo país onde se encontra sediada.
Conforme Gadelha (2003) ocorre no
conjunto dos países desenvolvidos [...] uma forte política industrial e de inovação, envolvendo a montagem de uma ampla e complexa infra-estrutura de C&T em saúde, a defesa forte da legislação de propriedade intelectual em nível internacional (a exemplo das negociações na Organização Mundial do Comércio) e esforços de toda natureza para o acesso a mercados mundiais e para a redução das barreiras tarifárias e não tarifárias aos produtos farmacêuticos, além de outros mecanismos, como subsídios a pesquisa a pesquisa industrial e permissão de fusão de grandes empresas líderes visando a competitividade internacional. Assim sendo, podemos concluir que nos países avançados observa-se, em termos gerais, certa convergência das necessidades do sistema de saúde com as do sistema de
6 O sistema nacional de inovação deve ser entendido como um conjunto de instituições (governo, empresas públicas e privadas, institutos de pesquisa e financiamento) que, quando interagem de forma coordenada, contribuem com suas habilidades específicas para o desenvolvimento tecnológico de um país.
22
inovação, o que torna o sistema de inovação em saúde dinâmico, compatibilizando a demanda social com o desenvolvimento empresarial, a despeito das tensões inerentes a área da saúde.
Esta política de fomento à inovação é consequência das estratégias governamentais
relacionadas aos incentivos direcionados as ações de ciência e tecnologia, no caso específico
deste estudo, em saúde. Em economias desenvolvidas há incentivos para a formação e a
retenção do capital humano (doutores e mestres); existem instituições fortes capazes de
proteger o conhecimento desenvolvido pelos pesquisadores; estão disponíveis financiamentos
públicos destinados às pesquisas; há infra-estrutura adequada e são observadas parcerias entre
a iniciativa privada e instituições de ensino superior, tudo isto contribuindo para que a
indústria farmacêutica seja permanentemente inovativa e competitiva.
2.3 A INDÚSTRIA FARMACÊUTICA NACIONAL
Diferentemente do encontrado nos países desenvolvidos, a realidade brasileira necessita de
ajustes significativos para que possa atender, de forma satisfatória, as necessidades da
população. Primeiramente, deve-se ter em mente que a Constituição da República Federativa
do Brasil, promulgada em 1988, em seu artigo 6, diz que: “são direitos sociais a educação, a
saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção a
maternidade e a infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”.
Desta forma cabe ao ente federativo a responsabilidade de prover saúde pública a sua
população. Vale a ressalva de que a terminologia usada, saúde, envolve múltiplas ações que
não podem ser realizadas de forma isoladas sob pena de perda de eficácia. Quando se fala em
saúde, no nível atual de discussão, deve-se entendê-la a partir de um amplo conjunto de ações
e opções. Estas englobam política de saneamento básico, disponibilidade de vacinas e
medicamentos, atendimento de emergência, realização de exames, número de médicos
proporcional à população demandante, número de leitos disponíveis nos hospitais públicos,
etc.
A partir das análises desenvolvidas no cenário internacional, os registros a serem realizados
nesta seção serão restritos a indústria farmacêutica nacional, sua origem, sua atual posição no
cenário mundial, sua capacidade inovativa, suas dificuldades e suas perspectivas para o
23
futuro. Ou seja, como serão desenvolvidas suas capacitações junto ao mercado competitivo ao
qual está inclusa.
As capacidades inovativas das empresas irão depender de sua habilidade em se comunicar e interagir com uma ampla gama de fontes externas de conhecimento -, como o setor público, as firmas concorrentes, usuários, fornecedores, institutos de pesquisa e as demais instituições do sistema de produção. (RADAELLI, 2006)
A fim de substanciar análises posteriores, acerca da indústria farmacêutica nacional, faz-se
necessária a apresentação de fatos relevantes, ocorridos no passado, sem os quais não se
entende a evolução do contexto que levou a indústria doméstica à estrutura atual.
Historicamente, podem ser mencionados os seguintes fatos:
a) em 1964 foi elaborada a Relação Básica e Prioritária de Produtos Biológicos
e Materiais para uso Farmacêutico Humano e Veterinário (Dec n 53612/64);
b) em 1971 foi criada e Central de Medicamentos;
c) em 1973 foi instituído o controle sanitário do comércio de drogas,
medicamentos, insumo farmacêutico e correlatos;
d) em 1973 elaborado o Plano Diretor de Medicamentos;
e) em 1976 foi constituída a Vigilância Sanitária;
f) no mesmo ano elaborou-se a Relação Nacional de Medicamentos Básicos
(RMB);
g) ampliou-se a RMB para a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais
(RENAME);
h) em 1987 houve o Programa de Farmácia Básica;
i) em 1988 houve a promulgação da Constituição Federal Brasileira, carta
magma que ampliou os direitos a saúde pública;
j) em 1988 houve a criação do Sistema Único de Saúde (SUS);
k) em 1997 desativação da central de medicamentos;
l) em 1998 instituiu-se a Política Nacional de Medicamentos;
m) em 1999 houve um atualização da RENAME e esta passou a balizar a política
de compras das esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal) – houve a
criação da Agencia Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) – foi instituída
24
a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos medicamentos – instituição da
Política de Medicamentos Genéricos no Brasil (Lei 9.787);
Vale o registro que, anteriormente ao ano de 1964:
a instalação no país de subsidiárias das grandes empresas do setor no final da década de 1950 significou à conformação do espaço econômico nacional a lógica e dinâmica de funcionamento da indústria farmacêutica internacional. Entretanto, esta conformação se deu de modo parcial, isto é,não ocorreu uma interiorização completa da estrutura produtiva e tecnológica vigentes nos países desenvolvidos (GADELHA, 2008).
Figura 2
Estágios da Cadeia Produtiva Farmacêutica
Fonte: Ferreira Jr, 2009.
Em face disto, é ratifica a informação de que o Brasil é um mercado potencial para a indústria
de medicamento, contudo restringe-se às etapas de produção de medicamento, ações de
marketing e comercialização, não explorando as etapas importantes de P&D e síntese de
fármacos. A dinâmica encontrada na indústria farmacêutica é altamente complexa (Figura 2),
tem-se primeiramente a etapa de P&D, onde as drogas são testadas e combinadas com o
escopo de obter um novo princípio ativo, segue-se a produção de fármacos, passa-se a
elaboração de um novo medicamento, seguindo a etapa de marketing agressivo e
comercialização como sua etapa final.
A origem para o estudo da indústria farmacêutica no Brasil, conforme citado anteriormente, é
a abertura comercial viabilizada pelo processo de globalização. A partir de 1990, a
25
competição estabelecida entre as diversas economias, fez com que a produção nacional de
medicamentos, adotasse novas estratégias em conseqüência dos enormes gastos que esta
indústria demandava; assim, como a valorização da moeda brasileira, com a instituição do
Plano Real (1994), passou-se a importar medicamentos de outros países, o que contribui para
um cenário de dependência externa e déficits na balança comercial, concernente a este
segmento industrial. Conforme estatísticas da Associação Brasileira da Indústria
Farmoquímica (ABIQUIF) o déficit das importações perante as exportações vem crescendo
continuamente, conforme apresenta o Gráfico 4.
Outro tópico de especial observação é o hiato entre as importações e exportações de
farmoquímicos pela indústria nacional de medicamentos. 7 Entre 1999 e 2008, a diferença
inicial era de US$ 891 milhões atingindo o montante de US$ 1680,4 milhões, fato este
demonstrado no Gráfico 5.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000
1999
2001
2003
2005
2007
Importações e Exportações de Medicamentos no Brasil - 1999 a 2008
Importações Exportações
Gráfico 4
Importações e exportações de medicamentos no Brasil 1999 a 2008 Fonte: Elaboração do autor a partir dos dados disponibilizados pela ABIQUIF/2009.
Uma situação a se destacar na indústria farmacêutica brasileira é a presença de dezenove
laboratórios oficiais. Segundo a Associação Brasileira de Laboratórios Oficiais (ALFOB)8,
7 O farmoquímicos é o princípio ativo que será apurado e se tornará um medicamento. 8Site oficial: www.alfob.com.br
26
ver Quadro 2, encontram-se atuando no mercado, entidades voltadas a realização de pesquisas
com o objetivo de atender o acesso da população a medicamentos. Estes laboratórios não se
destinam à vertente mercadológica exclusivamente, eles são constituídos a fim de
possibilitarem pesquisas independentes, que proporcionem melhorias sociais, principalmente
ao atendimento da demanda por produtos farmacêuticos do SUS.
0
500
1000
1500
2000
2500
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Importações e Exportações de Farmoquímicos no Brasil - 1999 a 2008
Importações Exportações
Gráfico 5
Importações e exportações de farmoquímicos no Brasil – 1999 a 2008 Fonte: Elaboração do autor a partir dos dados disponibilizados pela ABIQUIF/2009.
A indústria de medicamentos no Brasil é composta por laboratórios nacionais e estrangeiros,
dentre os quais se destacam: Safoni-Aventis, Novartis, Roche, Pfizer e Astra Zeneca. A partir
do Quadro 3, no ano de 2008, os vinte e dois maiores laboratórios farmacêuticos atuantes no
Brasil realizaram vendas no montante de US$ 8.954,80 milhões de dólares, dentre estes treze
são de capital doméstico, fato importante para a economia brasileira.
27
Nome
Ano de Criação
Personalidade Jurídica Unidade
Federativa
1 FUNED 1907 Fundação Pública de Direito
Privado/SES MG
2 FURP 1972 Fundação Pública de Direito
Privado/SES SP
3 LAFERGS 1972 Departamento da FEPPS/
SES RS
4 IQUEGO 1964 Sociedade de Economia
Mista/SES GO
5 IVB 1918 Sociedade de Economia
Mista/SES RJ
6 LAFEPE 1967 Sociedade de Economia
Mista/SES PE
7 LIFAL 1974 Sociedade de Economia
Mista/SEDEC AL
8 LPM 1989 Autarquia Especial/UEL PR
9 LEPEMC 1993 Departamento/FUEM PR
10 LAQFA 1971 Administração Direta (Aeronáutica) RJ
11 LQFE 1808 Administração Direta/ Exército RJ
12 LFM 1906 Administração Direta/ Marinha RJ
13 NUPLAN 1991 Órgão Suplementar da UFRN RN
14 LIFESA 1974 Sociedade de Economia
Mista/SES PB
15 LTF 1968 Autarquia Federal/UFPB PB
16 FFOE 1959 Autarquia Federal/UFC CE
17 FAR-MANGUINHOS 1956 Unidade Técnica da FIOCRUZ/MS RJ
18 HEMOPE 1977 Fundação Pública Estadual/ SES PE
19 CPPI 1987 Departamento de Administração
Direta Estadual/ SESA PR
Quadro 2
Laboratórios oficiais brasileiros 2009 Fonte: Elaboração do autor a partir de dados obtidos em www.alfob.com.br,2009.
28
Conforme Gadelha (2008):
De acordo com a Associação Brasileira da Indústria Farmoquímica - Abiquif, apesar da indústria farmacêutica nacional responder atualmente pela produção de cerca de 80% dos medicamentos consumidos no país, 82% dos insumos farmoquímicos utilizados na fabricação desses medicamentos são importados.
Nome Controle Indicador*
1 Sanofi-Aventis Francês 1.228,9
2 Novartis Suíço 1.115,5
3 Roche Canadense 734,8
4 Pfizer Americano 666,1
5 Astra Zeneca Anglo-Sueco 584,4
6 Lilly Americano 545,2
7 Ache Brasileiro 455,8
8 Ems Sigma Pharma Brasileiro 445,0
9 Eurofarma Brasileiro 423,6
10 Biosintética Brasileiro 381,9
11 Merck Alemão 332,3
12 Wyeth Americano 323,0
13 Laboratório Cristália Brasileiro 254,9
14 Bristol-Myers Squibb Americano 253,1
15 Medley Brasileiro 243,1
16 Biolab Sanus Farmacêutica Brasileiro 211,1
17 Hospfar Brasileiro 159,2
18 União Farmacêutica Brasileiro 156,7
19 Neo Química Brasileiro 147,8
20 Teuto Brasileiro 113,7
21 Fort Dodge Brasileiro 92,4
22 Vallée Brasileiro 86,3 * Vendas em US$ milhões.
Quadro 3
Ranking das Empresas Farmacêuticas Atuantes no Brasil – 2008 Fonte: Elaboração do autor a partir de dados do Portal Exame, 2009.
29
Sendo a indústria farmacêutica altamente competitiva, percebe-se que a inovação é o ponto
nevrálgico de sua complexidade. Através dos processos inovativos, inúmeros medicamentos
são desenvolvidos seguindo a legislação pertinente ao direito de patente, pois as empresas
buscam o privilégio do monopólio quando da sua exploração e comercialização. Os países
que aderiram, em 1994, ao Trade Related Aspects of Intellectual Property Rigts (TRIPS) 9
respeitam o período de vinte anos para realização das cópias de medicamentos, período em
que se deve buscar a bioequivalência com o remédio já existente, algo nada fácil de realizar
haja vista as inúmeras combinações químicas que devem ser realizadas. A exceção a este
acordo refere-se aos medicamentos fundamentais para a população, no caso brasileiro, com
sua lei de patentes (lei 9279/97), houve a violação do direito de patente para a produção do
complexo anti-aids.
Outra estratégia utilizada pelas empresas farmacêuticas é o relançamento de produtos já
existentes no mercado. A dinâmica do processo ocorre quando um medicamento está na
iminência de perda do direito de patente, próximo dos 20 anos, a empresa responsável por sua
comercialização agrega modificações que ampliam suas indicações e assim solicita nova
patente (inovação incremental), procedimento não indeferido pela TRIPS. Em consequência
destas diferentes tendências, as empresas farmacêuticas podem ser classificadas em
inovadoras, seguidoras e produtoras de genéricos.
Diante do exposto, nota-se a importância da política pública de acesso da população aos
medicamentos e serviços de saúde, pois estes são vitais para a sociedade, sob pena de perdas
irreparáveis. Como exemplo pode-se citar as perdas ocorridas no presente, em razão dos
efeitos nocivos do vírus da dengue, doença ligada a condições básicas de saúde pública
(esgoto disponível as casas, armazenamento de lixo e água para consumo).
2.4 BAHIA – SAÚDE E ESTRATÉGIAS INOVATIVAS
Em conformidade com as considerações apresentadas acima, o Estado da Bahia, através de
sua administração, vem realizando diversas ações que buscam garantir a população baiana o 9 TRIPS refere-se ao acordo assinado entre países membros da Organização Mundial do Comércio, na Rodada do Uruguai, cujo objetivo é a proteção dos direitos de propriedade intelectual relacionados ao comércio. Os países que aderiram ao TRIPS se comprometeram em respeitar as patentes dos inventos, momento em que foram estabelecidas causas de interesse comum que justificariam a violação deste acordo.
30
acesso a medicamentos básicos, ao atendimento de emergência 24 horas, a realização de
exames e a sua vacinação. Diante desta complexidade faz-se necessária a coordenação de
diversas frentes de trabalho, às quais ocorrendo em concomitância viabilizam o alcance do
objetivo maior – a saúde da população.
Assim como na esfera federal, a Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de
outubro de 1989, garante que:
Art 4 - Além dos direitos e garantias, previstos na Constituição Federal ou decorrentes do
regime e dos princípios que ela adota, é assegurado, pelas leis e pelos atos dos agentes
públicos, o seguinte:
I – ninguém será prejudicado no exercício de direito, nem privado de serviço essencial a
saúde e a educação;
Art 233 – O direito a saúde é assegurado a todos, sendo dever do Estado garanti-lo mediante
políticas sociais, econômicas e ambientais que visem:
I – a eliminação ou redução do risco de doenças ou outros agravos à saúde;
II – ao acesso universal e igualitário as ações e serviços para promoção, proteção, recuperação
e reabilitação da saúde.
Registre-se que o capítulo destinado à saúde, na constituição estadual, não se resume a este
artigo, o assunto é tratado vastamente nos artigos 233 a 243, onde assuntos como
“regulamentação das ações e serviços de saúde; ações e serviços de saúde que, conforme a lei,
integram o Sistema Único de Saúde (SUS); composição do Conselho Estadual de Saúde;
financiamento do SUS; competência legal do SUS, imposição de garantias especiais a
trabalhadores que realizam atividades extraordinárias; vedações; elaboração de programa de
saúde e educação nos vários níveis de ensino; obrigação de alerta a população dos risco
assumidos quando do uso de determinadas substancias”10 são amplamente apresentados como
forma de possibilitar a acessibilidade dos mais carentes a um serviço de saúde humanizado.
10 Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 1989.
31
Em consequência desta fundamentação legal, o Estado da Bahia tem por obrigação
desenvolver ações que objetivem tal escopo. O SUS11, na atualidade, é o responsável por uma
margem significativa de consultas médicas e por internações hospitalares12; por habitante, em
2007, no Brasil foram realizadas 2,57 consultas e 5,98 internamentos, na Bahia houve 2,22 e
6,49, respectivamente, pois o serviço privado de saúde não é acessível ao conjunto da
população em decorrência dos preços cobrados pelos diversos planos de saúde.
Consagrado através da Constituição Federal de 1888, o Sistema Único de Saúde foi elaborado
e aperfeiçoado a partir das experiências obtidas no extinto Instituto Nacional de Assistência
Médica da Previdência Social (INAMPS)13, o qual devido a sua organização e finalidade
deixou de viabilizar ações sociais mais equânimes a população de modo geral. Através do
Fundo Nacional de Saúde (FNS), entidade que gerencia as finanças do SUS, ocorrem as
transferências Fundo a Fundo para os Estados, Municípios e o Distrito Federal (DF), este
repasse e feito de maneira regular e incondicionada, independente da existência de convênio,
de acordo com a Norma Operacional Básica (NOB) 01/96 e a Norma Operacional da
Assistência a Saúde (NOAS) 01/2001 que disciplinam tais procedimentos.
A busca pela eficiência e eficácia no atendimento a saúde da população faz com que a
estrutura orgânica do Estado desenvolva políticas de incentivo ao permanente aprimoramento
de sua capacidade em prestar serviços aos seus usuários. Sabe-se que o dinamismo encontrado
na saúde não perdoa aqueles que o relegam; não se pode diminuir a atenção sob pena de
retornar doenças já consideradas controladas ou extintas, a exemplo da febre amarela, dengue,
tuberculose, etc.
Diante destes desafios e entendendo a importância do seu desenvolvimento endógeno, a Bahia
vem incentivando fortemente as pesquisas científicas coma forma de alavancar sua posição no
ranking nacional, haja vista que o Complexo Industrial de Saúde está alicerçado na inovação e
na competitividade. Como forma de corrigir seu atraso perante os outros entes da federação,
foram adotadas medidas sistêmicas estratégicas que dentre as quais se destacam: criação da
11 Composto por centro e postos de saúde, hospitais, laboratórios, hemocentros, vigilância sanitária, vigilância epidemiológica, vigilância ambiental, fundações e institutos de pesquisa (FIOCRUZ – Fundação Oswaldo Cruz e o Instituto Vital Brasil). 12 Dados do DATASUS (www.datasus.gov.br), Indicadores de Cobertura (Grupo F), disponível no endereço eletrônico (http//tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2008/matriz.htm). 13 Era destinado ao atendimento exclusivo dos empregados que contribuíam com a Previdência Social, os não contribuintes eram encaminhados a instituições de caridade.
32
Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado da Bahia (Fapesb) criada em 2002, criação da
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação14 (SECTI) em 2003, promulgou-se a Lei de
Inovação do Estado da Bahia (Lei 17346/2008), todas em convergência para a fomentação de
um Estado mais desenvolvido e com capacidade de inclusão social.
Assim, fica evidente a explícita relação entre educação, desenvolvimento econômico e
inclusão social. Na moderna economia, o “saber” é o sustentáculo do dinamismo em
substituição a escala de produção e a concorrência via preço; através dele o processo
inovativo é levado a acontecer e os diversos ciclos de retro-alimentação viabilizam um
acúmulo de mais conhecimento (desenvolvimento de capacitações), que gera vantagens
competitivas para aqueles que o detêm. O complexo de saúde além de sua importância social
é um importante segmento econômico o qual atrai investimentos privados significativos em
decorrência dos lucros realizados, entretanto, o mercado estabelecido é excludente e vai de
encontro ao previsto no ordenamento legal, que é o de permitir o acesso à saúde a todos os
cidadãos.
Buscando realizar a gestão de interesses tão complexos, o governo federal e os entes
federativos, aí incluindo a Bahia, através do seu planejamento estratégico, vêm
desenvolvendo programas de governo na área de saúde básica e preventiva. Para a Bahia,
estão elencados no seu Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 (Tabela 1), diversos programas que
buscam o alcançar tal escopo.
Tabela 1
Diretriz Estratégica: Garantir ao cidadão acesso integral, humanizado e de qualidade as
ações e serviços de saúde, articulados territorialmente de forma participativa e
intersetorial
PROGRAMA RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS
RECURSOS NÃO ORÇAMENTÁRIOS
TOTAL
Gestão Estratégica, Participativa e
Efetiva em Saúde.
R$ 15.258.000,00 R$ 0,00 R$ 15.258.000,00
O SUS é uma escola.
R$ 138.117.000,00 R$ 0,00 R$ 138.117.000,00
Regula Saúde R$ 24.161.315,00 R$ 0,00 R$ 24.161.315,00 Regionalização R$ 1.852.513,00 R$ 0,00 R$ 1.852.513,00
14 Criada através da Lei 8897, de 17/12/2003
33
Viva e Solidária em Saúde
Saúde Bahia R$ 49.629.000,00 R$ 0,00 R$ 49.629.000,00 Expansão e
Qualificação da Atenção Básica
com Inclusão Social
R$ 206.497.000,00 R$ 0,00 R$ 206.497.000,00
Reorganização da Atenção
Especializada
R$ 2.528.093.514,00 R$ 0,00 R$ 2.528.093.514,00
Reorganização da Atenção as Urgências
R$ 149.204.000,00 R$ 0,00 R$ 149.204.000,00
Atenção integral a saúde de populações estratégicas e em situações especiais de agravo
R$ 79.200.000,00 R$ 0,00 R$ 79.200.000,00
Assistência farmacêutica
R$ 980.424.143,00 R$ 0,00 R$ 980.424.143,00
Qualidade do sangue, Assistência
Hematológica e Hemoterápica
R$ 78.405.000,00 R$ 0,00 R$ 78.405.000,00
Integração e Operação das
Práticas de Vigilância da Saúde
R$ 104.783.694,00 R$ 0,00 R$ 104.783.694,00
Expansão e Melhoria da Infra-Estrutura de Saúde
R$ 207.225.748,00 R$ 19.000.000,00 R$ 226.225.748,00
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados obtidos no PPA da Bahia 2008 - 2011.
Dos programas de governo em análise observa-se que o montante destinado a Assistência
Farmacêutica, R$ 980.424.143,00, só é inferior ao da Reorganização da Atenção
Especializada, situação esta que ratifica o interesse desta administração perante aquela ação.
Dentre as ações planejadas no programa de Assistência Farmacêutica há o projeto para a
produção de medicamentos essenciais, atividade esta que certamente alavancará a matriz
produtiva do Estado, possibilitando a recepção de investimentos e transferência de tecnologia.
Na atualidade, verifica-se no cenário nacional, a existência de inúmeros laboratórios
farmacêuticos atuando no mercado, alguns originários de capital estrangeiro ou nacional, os
laboratórios privados, e outros constituídos a partir de recursos públicos, os chamados de
laboratórios oficiais. A existência de entes privados e públicos é fundamentada nas
argumentações econômicas apresentadas acima, pois sendo a indústria farmacêutica um
34
segmento viabilizador de bons lucros é natural o interesse da iniciativa privada pelo mesmo,
fato este que induz a participação da administração pública, como forma de viabilizar a
acessibilidade aos medicamentos da camada desprotegida financeiramente.
Seguindo o exemplo de Estados como Pernambuco, Rio de Janeiro, Minas Gerais, São Paulo
e Paraná; o Estado da Bahia, entendendo a importância do acesso aos medicamentos por parte
da população, resolveu reativar seu laboratório oficial, a Fundação Baiana de Pesquisa
Científica, Desenvolvimento Tecnológico, Fornecimento e Distribuição de Medicamentos -
Bahiafarma.
Inicialmente, sua administração geral e o departamento de pesquisa estariam localizados em
Salvador e a planta industrial farmacêutica estaria no município de Vitória da Conquista. A
produção estimada mensal é de aproximadamente 16 milhões de comprimidos destinados ao
controle da pressão sanguínea, de diabetes, de colesterol, anti-térmico, anti-parasitário, anti-
inflamatório; estando também prevista a implantação de uma unidade produtora de
anticoncepcionais.
O objetivo do governo do Estado é fortalecer a parceria com o governo federal e municipal,
através do fornecimento de medicamentos para a o SUS e para as Farmácias Populares15, estas
hoje estão sediadas em algumas lojas da Cesta do Povo16. Em decorrência do estado
embrionário da Bahiafarma, há o interesse de uma parceria com o Instituto de Tecnologia em
Fármacos (Farmanguinhos) da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) com o objetivo de iniciar o
processo produtivo em 2010.
2.5 BAHIAFARMA – LABORATÓRIO FARMACÊUTICO OFICIAL DA BAHIA
A estrutura legal e organizacional da Bahiafarma estipula que esta será uma fundação estatal
com personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio e receitas próprias e sem fins
lucrativos. Ela estará vincula à Secretaria de Saúde do Estado da Bahia (SESAB) e fará parte
da administração pública indireta; com a finalidade de realizar pesquisas farmacêuticas e 15 Programa do governo federal que busca dar acesso à população de baixa renda quando de suas necessidades por remédios considerados essenciais. 16 Estabelecimento comercial mantido pelo governo estadual como forma de viabilizar o consumo da população a gêneros básicos de alimentação e higiene de modo geral com valores subsidiados.
35
aporte tecnológico, assim como o fornecimento de medicamentos aos órgãos que integram o
SUS, fazendo-se o registro que ela também o compõe. Sua gestão será realizada através do
Conselho Curador17 e da Diretoria Executiva18, ficando aquele responsável pelas análises
orçamentária, fiscal e financeira; composto por nove membros com mandato de dois anos; os
membros desta são encarregados pela gestão da Bahiafarma e devem subordinação aos
membros do Conselho Curador.
A estrutura organizacional hierarquizada da Bahiafarma (Anexo I) é composta de seu órgão
maior, o Conselho Curador; seguida pela Diretoria Geral, a qual coordena por subordinação
o Gabinete, a Procuradoria, a Diretoria de Pesquisa Científica e Desenvolvimento
Tecnológico (DPD), a Diretoria de Operações e a Diretoria Administrativa e Financeira.
Encontra-se subordinada a Diretoria de Operações os Laboratórios 1 (situado em Vitória da
Conquista) e 2 (situado em Salvador).
Compete a Diretoria de Pesquisa Científica e Desenvolvimento Tecnológico as Coordenações
de Controle de Qualidade Analítica e Biosegurança; de Desenvolvimento de Conhecimento
Básico e Aplicados e de Desenvolvimento de Técnicas e Processos. A Diretoria
Administrativa e Financeira compete as Coordenações de Recursos Humanos, de Orçamento,
de Contas a Pagar, de Contabilidade e de Informática.
Na condição de fundação estatal está submetida, por imposição legal, a lei de licitações
públicas19 quando da realização de contratos, compras e alienações. Estas devem calcar pelo
princípio da publicidade, a fim de possibilitar a maior lisura no ato administrativo. Na
condição de centro de pesquisa, os contratos realizados junto à iniciativa privada, a fim da
realização de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico na área farmacêutica, devem
observar o prescrito na Lei Federal n. 10.973, 02/12/2004 e Lei Estadual n. 17.346/08.
Quanto às responsabilidades da Diretoria Executiva, no que concerne ao contrato de gestão,
esta deve ser entendida como um instrumento de coordenação entre a Bahiafarma e a
17 Composto por membros da: SESAB, Secretaria de Indústria e Comércio, Casa Civil, Secretaria de Planejamento, Secretaria de Ciência e Tecnologia, Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde, Conselho Estadual de Saúde, Fundação Oswaldo Cruz e universidades públicas estaduais, 18 Composta por : 01 Diretor Geral, 01 Diretor de Pesquisa Científica e Desenvolvimento Tecnológico, 01 Diretor de Operações, 01 Diretor Administrativo e Financeiro 19 Lei Federal n. 8.666/93
36
Administração Pública, documentação que deve conter as ações a serem desenvolvidas pela
fundação, as metas e períodos a serem alcançados e observados respectivamente, haja vista o
repasse de recursos financeiros para a mesma, sob pena de rescisão fundamentada a qualquer
tempo. Não perdendo o foco principal que é o fornecimento e distribuição de medicamentos
essenciais para o SUS.
A partir deste momento torna-se imprescindível um estudo apurado a respeito do modo de
gestão a ser realizado na Bahiafarma. Isto ocorre em consequência das suas características.
No mercado farmacêutico existem duas características marcantes: a concorrência e a
inovação. A concorrência é resultado da busca por maiores lucros e fatias de mercado, haja
vista uma demanda reprimida. A inovação é um processo contínuo de aperfeiçoamento das
competências. Através destas, as empresas se desenvolvem viabilizando um maior market
share.
Segundo Francis Munier (1999) apud Vieira (2005) as competências para inovar são
classificadas em (ver Quadro 4): a) competências de meios, b) competências tecnológicas, c)
competências organizacionais e d) competências relacionais. Com isto, vantagens
competitivas são criadas e possibilitam lucros extraordinários e conseqüente monopólio
momentâneo. A grande questão é: como um laboratório oficial, com diretrizes sociais, irá
ingressar e manter-se neste segmento? Quais ações devem ser tomadas a fim de evitar que o
mesmo torne-se uma estrutura burocrática não contribuindo para a sua finalidade precípua?
Diante deste problema é necessário que a Bahiafarma encontre um equilíbrio nas suas ações,
haja vista a responsabilidade social a que ela se destina, sem o abandono da eficiência
econômica necessária a qualquer organização, pois os custos devem ser monitorados sob pena
de se tornarem inviáveis financeiramente. De forma muito explícita, a indústria farmacêutica
apresenta-se como um importante mercado, sendo este explorado por empresas de grande
porte e abrangência internacional. Estas firmas têm por escopo principal a geração de lucros,
cada vez maiores, como forma de monopolizar sua participação no ambiente mercadológico.
37
Foco Elementos Necessários
Competências dos
Meios
Infra-estrutura
necessária na
atividade
principal
Máquinas, instalações, mão-de-obra qualificada,
recursos financeiros, patentes, instituições fortes
etc
Capacidade de Produção
Capacidade de Investimento
Competências
Tecnológicas
Capacidade
para acumular
conhecimento Capacidade de Inovação
Conhecimento acumulado
Disponibilização de tecnologias modernas
Sistemas físicos
Competências
Organizacionais
Geração de
um diferencial
competitivo
Sistemas gerenciais
Grupos de pesquisa
Universidades
Institutos Tecnológicos
Competências
Relacionais
Exploração do
conhecimento
externo
gerando
inovações Outras empresas
Quadro 4
Competências Essenciais Para Inovar Fonte: Elaboração do autor a partir de Munier (1999) apud Vieira (2005)
Vale a ressalva de que o próprio mercado interno é altamente competitivo; os laboratórios
privados nacionais buscam aumentar sua participação a partir de investimentos em
pesquisas e inovações de produto e/ou processo. Sendo assim, faz-se necessário que uma
fundação, sustentada na administração burocrática, adote uma gestão dinâmica capaz de
alcançar a velocidade que este segmento exige, pois a concorrência é feita a partir da
contratação dos melhores cérebros que conduzem as pesquisas e viabilizam inovações, que
serão responsáveis por lucros extraordinários e eventuais processos de monopolização. Em
consequência disto, percebe-se que a Bahiafarma deve, quando de sua gestão, estar em
sintonia com os princípios defendidos pela Economia Industrial, pois através destes, a
inovação tecnológica passa a ser vista como uma realidade perene que impacta positivamente
a entidade.
38
2.6 CONCLUSÕES PARCIAIS
Indiscutivelmente, referir-se aos medicamentos como uma mercadoria comum é realmente um
erro crasso. O medicamento é um bem precioso para toda a sociedade, pois a falta dele
envolve perda de saúde e conseqüentes prejuízos à comunidade. O uso de remédios implica
que o consumidor não pode dispor do mesmo subjetivamente, ele segue a posologia
determinada pelo médico, no lapso temporal estipulado de acordo com a necessidade
individual.
Diante destas considerações, a indústria farmacêutica explora o máximo que pode sua
influência no mercado. Tratando-se de um ambiente competitivo com demanda não atendida e
com poucos ofertantes, o ambiente torna-se assimétrico perante seus participantes, gerando
oligopólios que possibilitam lucros extraordinários. O fortalecimento deste oligopólio provoca
barreiras à entrada de novos entrantes, seja pela falta de conhecimento técnico, seja pela falta
de capital para investimentos iniciais.
Tratando-se de um mercado altamente competitivo e inovador, percebe-se que os grandes
grupos farmacêuticos são de capital estrangeiro, e que estes desenvolvem suas ações em
diversos países como forma de viabilizar ganhos de escala no processo produtivo, e assim
obter monopólios momentâneos frente aos concorrentes, conseguindo manipular os preços
praticados no mercado. Entendendo que a fabricação de um medicamento envolve a
convergência de diversas etapas produtivas, pode-se citar que ações destinadas a pesquisa e
desenvolvimento, assim como as de síntese de novos fármacos são realizadas nas localidades
com melhores infra-estrutura e com mão de obra mais capacitada, reservando as atividades de
produção de medicamentos, marketing e comercialização aos locais com menores custos de
operacionalização. Tudo dentro da lógica da maximização dos lucros.
Desta contextualização verifica-se que há um significativo hiato entre a realidade
internacional e a doméstica. No Brasil atuam empresas de capital estrangeiro e nacional,
estando estas em um patamar inferior de inovação. As empresas nacionais, na sua maioria,
destinam-se à produção de medicamentos genéricos, os quais tiveram suas patentes expiradas
em decorrência do tempo. Poucas são as atividades de P&D, a exceção das ações
desenvolvidas pelos laboratórios Farmanguinhos, Lafepe e Furp os quais estão em um
patamar à frente dos outros.
39
Farmanguinhos, em parceria com outros laboratórios, concentra suas pesquisas nas áreas de
química de produtos naturais (responsável pela identificação de novos princípios ativos de
origem vegetal e cultivo de plantas de interesse terapêutico), na síntese orgânica (desenvolve
rotas e processos para a obtenção de fármacos e novas moléculas bioativas), na farmacologia
aplicada (responsável pela utilização de modelos experimentais in vitro, in vivo e ex-vivo
para triagem e avaliação farmacológica de moléculas de origem sintética ou naturais), na
plataforma analítica (conjunto de laboratórios integrados com a finalidade de desenvolver e
validar métodos analíticos que serão utilizados durante a pesquisa e desenvolvimento de
fármacos e medicamentos) e em medicamentos antirretrovirais ( através de licenciamento
compulsório no Brasil ocorre a produção do medicamento Efavirenz 600 mg, destinado a
portadores de HIV e, em concomitância, são realizadas pesquisas de novos medicamentos a
exemplo do DDI entérico)20.
O Laboratório Farmacêutico do Estado de Pernambuco Governador Miguel Arraes (Lafepe)
desenvolve ações de P&D, em parcerias com diversas universidades, nas áreas destinadas ao
tratamento de vaginoses bacteriana; na obtenção de cálcio a partir de conchas de ostras; na
avaliação de atividades biológica e tecnológica na obtenção de cápsulas e bastonetes a base de
Zymomonas mobilis; na tecnologia de obtenção de comprimidos revestidos de Lamivudina;
no desenvolvimento de formulações à base de Bacillus Sphaericus para a obtenção de um
biolarvicida; no estudo de estabilidade e equivalência farmacêutica de comprimidos de
Nevirapina; no desenvolvimento tecnológico de cápsulas de sulfato de Indinavir; no
desenvolvimento tecnológico de cápsulas moles de Ritonavir; na otimização das formulações
de B-Lapachona; no desenvolvimento de formas farmacêuticas sólidas convencionais de
liberação imediata e de liberação modificada dos antirretrovirais Efavirenz e Mesilato de
Nelfinavir; no desenvolvimento farmacotécnico-industrial de dose fixa combinada dos
antirretrovirais Zidovudina+Lamivudina+Nevirapina na apresentação da forma sólida
comprimido para HIV; desenvolvimento de formas farmacêuticas à base de Benzonidazol
para tratamento da doença de chagas entre outras ações21, atividades estas, que o privilegia no
mercado doméstico nordestino.
A Fundação para o remédio popular (Furp) é laboratório oficial do Estado de São Paulo,
vinculado a Secretaria de Saúde do Estado. Criado em 1974, tem suas instalações em duas
20 Informação obtida no endereço eletrônico www.far.fiocruz.br . 21 Informações obtidas no endereço eletrônico www.lafepe.pe.gov.br .
40
sedes, inicialmente estava estabelecido em Guarulhos e em 2009 teve inaugurada a sede de
Américo Brasiliense. A Furp tem parceria com o SUS com o objetivo de atender as
necessidades da população carente no que concerne a acesso a remédios através dos hospitais
e clínicas conveniadas. Outro importante programa foi, iniciado em 1995, com a criação do
Dose Certa o qual foi aperfeiçoado, em 2004, com a criação das farmácias Dose Certa , esta
estrutura tem o objetivo de distribuir gratuitamente medicamentos a população carente que
compareceu ao serviço público de saúde, e esteja de receituário médico da localidade onde foi
atendido; atualmente são sessenta e sete medicamentos distribuídos à população paulistana22.
Neste cenário nacional é que se inserirá a Bahiafarma, a fundação estatal está constituída em
moldes organizacionais similares aos apresentados por estes laboratórios oficiais. Como
exemplo, pode-se citar o objetivo comum em possibilitar o acesso da população aos
medicamentos essenciais; a submissão, de todos, a Lei de Licitação Pública (Lei 8.666/93)
para a aquisição de seus insumos e a vinculação com as Secretárias de Saúde de seus Estados.
Desta forma, o diferencial das mesmas encontrar-se-á nas estratégias de gestão e
operacionalização da produção; ativos estes específicos de cada instituição.
Em consequência das análises feitas, nota-se que a evolução dos produtos e dos
procedimentos é uma característica marcante da indústria farmacêutica. Isto ocorre, haja vista
a busca por vantagem de mercado por parte das empresas concorrentes, pois se assim ocorrer,
esta aferirá um maior percentual de mercado obtendo lucros maiores que seus concorrentes. A
partir do terceiro capítulo este tema será mais aprofundado quando da apreciação teórica dos
enfoques Neo-schumpeteriano da firma. Esta Teoria Econômica aponta a inovação
tecnológica como a força impulsionadora do capitalismo; força endógena que estimula o
processo de retroalimentação dos ciclos econômicos.
22 Informações obtidas no endereço eletrônico www.furp.sp.gov.br .
41
3 A CONCEPÇÃO NEO-SCHUMPETERIANA DA FIRMA E OS ASPECTOS
ORGANIZACIONAIS E OPERACIONAIS DA BAHIAFARMA
RESUMO
Para embasar este estudo, o referencial teórico que será utilizado é o enfoque neo-
schumpeteriano da firma. O capítulo se destina a analisar os pontos explorados por
Schumpeter quando de sua análise a respeito da importância da firma no mercado
competitivo, bem como dos efeitos provenientes da concorrência estabelecidas pelas firmas.
A partir destas ponderações serão analisados os aspectos organizacionais e operacionais
estabelecidos para a Bahiafarma, assim como suas possíveis implicações no mercado.
3.1 INTRODUÇÃO
Estudar a implantação da Bahiafarma sob a ótica da teoria neo-schumpeteriana é ratificar a
importância da firma no cenário econômico. Nesta concepção a firma é a unidade central de
tomada de decisões, ela se afasta da condição passiva defendida pela teoria neoclássica (price
take) e assume uma postura dinâmica que afeta o mercado no qual se encontra inserida. A
partir do processo concorrencial as empresas são forçadas a desenvolver inovações
tecnológicas capazes de fomentarem monopólios momentâneos e assim especularem o preço a
ser praticado por seu produto ou serviço.
Verificado que o mercado farmacêutico é altamente inovador e competitivo, faz-se necessário
que a implantação da Bahiafarma não se afaste desta máxima. Mesmo sendo uma fundação
estatal voltada ao assistencialismo, esta abandona o objetivo da maximização das receitas,
todavia, não pode perder o controle de seus custos, sob pena de perder sua sustentabilidade.
Diante destas argumentações, além desta introdução, o capitulo destinar-se-á, em sua segunda
seção, ao aprofundamento do estudo da teoria neo-schumpeteriana, contextualizando sua
importância diante de um cenário dinâmico, com assimetria informacional e racionalidade
limitada de seus agentes. As seções seguintes irão explorar as estruturas organizacional e
operacional definidas para a Bahiafarma, assim como sugerirá um mix de produtos a serem
42
produzidos em consequência da importância dos mesmos para o consumo da população
carente.
3.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O MARCO TEÓRICO - ANÁLISE EVOLUCIONISTA
DA FIRMA
A análise evolucionista da teoria da firma sustenta-se na idéia de que a empresa, encontrada
no mercado, não é um ente passivo, onde a combinação perfeita dos insumos, capital (K) e
trabalho (L), produz lucro ordinário e equânime, de forma espontânea, a todas as unidades
participantes, idéias liberais defendidas pela teoria neoclássica da firma. Deve-se salientar
que os princípios mencionados acima não apresentam uma formatação contraditória ou
esdrúxula com a realidade, contudo, o grande questionamento está na sua simplicidade em
relação às reais condições encontradas no ambiente concorrencial.
Quando do estudo da teoria da firma pela corrente neoclássica, entende-se que o mercado é o
“locus” do processo competitivo, a que todas as empresas estão submetidas, e que a economia
tende ao equilíbrio a partir da interação entre as forças ofertantes e demandantes de
bens/serviços neste cenário. Em decorrência deste processo interativo, a concorrência é
estabelecida a partir dos preços, e quando este alcança o patamar de equilíbrio o mercado
também o atinge incondicionalmente.
Nesta linha de pensamento entende-se que a empresa, como unidade de transformação, não é
o foco principal do estudo, haja vista a importância secundária dada à mesma. Para que o
equilíbrio econômico seja alcançado, os agentes desenvolvem suas atividades em um cenário
de racionalidade ilimitada e substantiva, de livre informação, com a tecnologia acessível a
todos, com livre entrada e saída de empreendedores e com produtos homogêneos, sendo as
empresas tomadoras de preço, ou seja, o mercado é livre a todos os participantes que desejem
nele competir, ficando estabelecida a concorrência pura dos pensadores da economia
ortodoxa.
Conforme Possas (2002):
43
A concepção clássica foi também adotada – e estendida – por Marshall, um dos pioneiros da tradição neoclássica e fundador da Microeconomia. Sua principal contribuição nesse terreno foi dar contornos mais precisos à noção neoclássica de concorrência, predominante ainda hoje. Na sua versão atual, trata-se da noção de concorrência perfeita, associada ao atomismo de mercado (tanto na oferta como na demanda), em que as empresas individuais são tomadoras de preço (price takes), ou seja, incapazes de afetar o preço de mercado, determinado pelo equilíbrio entre oferta e demanda, com preço de mercado igual ao custo marginal.
Não acatando plenamente estes pressupostos teóricos, aflora, entre os economistas não
ortodoxos, uma idéia alternativa que questiona essas afirmações. Assim, é correto entender
que a única forma de competir no mercado é através dos preços? Em discordância a
assertiva de que o mercado tende ou está em uma situação de equilíbrio (corrente
neoclássica), Joseph Schumpeter (1883-1950), economista de origem austríaca, apresentou a
importância do entendimento da existência dos ciclos econômicos inerentes ao capitalismo; os
ciclos são resultados das inovações tecnológicas introduzidas pelos empresários
empreendedores como forma de obter vantagens competitivas e lucros extraordinários
momentâneos.
Na concepção de Schumpeter entendia-se inovação tecnológica como toda alavancagem que
se realizava no produto, no processo e ou estrutura organizacional, que fomentasse o
aumento na produtividade da empresa; ele segmentava o processo inovativo nas possíveis
etapas:
a) na criação de um novo produto;
b) na elaboração de um novo processo produtivo;
c) na entrada em um novo mercado;
d) na obtenção de novas fontes de matérias primas;
e) na reestruturação organizacional.
Valendo salientar que tais procedimentos são independentes, podendo ocorrer uma
concomitância ou uma sequência dos mesmos, todavia, nada obrigatório para a concepção
inovativa.
Desta forma, Schumpeter apresenta uma nova forma de análise da economia. Abandona a
posição estática da economia capitalista neoclássica, o equilíbrio geral defendido pelos
44
economistas ortodoxos, e passa a entendê-la como algo dinâmico ao longo do tempo; sujeita
as oscilações nas taxas de crescimento e recessão alternadamente. Dentre os trabalhos
realizados por Schumpeter destaca-se a obra intitulada Teoria do Desenvolvimento
Econômico, seu primeiro livro, publicado em 1912. Um fator de grande importância está no
entendimento do que se denomina economia da inovação, esta conforme Hasenclever e
Ferreira (2002): “é o ramo da Economia Industrial que tem como principal objeto de estudo as
inovações tecnológicas e organizacionais introduzidas pelas empresas para fazerem frente à
concorrência e acumularem riquezas.”
Assim, as inovações são os resultados das ações de “Pesquisa e Desenvolvimento”23
realizadas pelas empresas que foram submetidas ao crivo do mercado, e por ele aceito;
entendendo este, como um grupo formado por consumidores (pessoas físicas ou jurídicas) e
instituições24.
Pelos impactos na economia e pelos processos realizados para obtê-las, as inovações podem
ser divididas em radicais e incrementais. As primeiras dizem respeitos à descoberta de novos
produtos/serviços que vão influenciar positivamente as atividades desenvolvidas pelas
empresas; já as inovações incrementais referem-se às melhorias realizadas nos processos
produtivos já disponibilizados e em uso no mercado. De acordo com o ciclo de inovação esta
se processa nos estágios de invenção, inovação e imitação/difusão. Uma invenção só se
tornará uma inovação se, quando submetida ao mercado for aceita, sendo assim uma inovação
radical. No caso da difusão acompanhada de melhorias, as inovações são ditas incrementais.
A economia da inovação é estudada sob a ótica de dois modelos de análise econômica
opostos. O primeiro denominado de modelo de incitação é alicerçados nos princípios da
economia neoclássica, enquanto que o modelo de seleção é embasado na economia
evolucionista. A partir das observações do Quadro 5 pode-se notar sucintamente as principais
diferenças de ambos:
23 As ações de P&D são divididas em pesquisa básica, pesquisa aplicada e desenvolvimento experimental. 24 Entendidas como regras que normatizam as relações de produção e comercialização dentro do que estabelece as relações trabalhistas, comerciais e ambientais.
45
Modelo de Incitação Modelo de Seleção
Teoria Econômica Neoclássica Evolucionista
Autor Kenneth Arrow Sidney Winter
Ano 1962 1960
Abrangência Análise da Concorrência
Pura e Monopólio Análise das Estratégias de P&D
Observações
Expandido para outras
formas de concorrência
por Dasgupta e Stiglitz
1980
Consolidada pelo autor e por Richard
Nelson 1980
Quadro 5
Modelos de Análise Econômica da Inovação25 Fonte: Elaboração do Autor a partir de informações obtidas em Hasenclever e Ferreira, 2002.
A fim de possibilitar uma análise mais técnica dos resultados obtidos pelas políticas de
inovação desenvolvidas nas empresas, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) elaborou, para seus países membros, o Manual Frascati, o qual apresenta
indicadores de entrada, de saída e de resultados que são aceitos internacionalmente.
Conforme o Quadro 6 tem-se uma visão mais detalhada dos indicadores.
Entrada SAÍDA
RESULTADOS EMPRESARIAIS
Despesas Operacionais EMPRESA Lucros
em P&D em Serviços Tecnológicos Faturamento
Em Aquisição de Tecnologia
Em Eng. Não Rotineira
Receita de Vendas de Tecnologia para
Terceiros
Projetos Finalizados
Configuração Organizacional Orientada Para P&D
Setor Industrial
Participação no Mercado
Recursos Humanos em P&D&E
Tamanho
Patentes
requeridas/concedidas Faturamento Gerado por Novos Produtos
Nível Superior Nível Médio Origem do Capital Redução de Custos
25 A análise mais detalhada sobre os modelos pode ser feita em Hasenclever e Ferreira, 2002.
46
Nível Administrativo
Decorrente de Melhorias nos
Processos Produtivos
Outras estratificações
Área Física
Investimento de Capital em Ativos fixos
Em Ativos Intangíveis
Quadro 6
Modelo Conceitual sobre Indicadores Empresariais de Inovação Tecnológica Fonte: Adaptado de Andreassi (1999) e Anpei (1998) apud Hasenclever e Ferreira, 2002
Outra importante contribuição de Schumpeter diz respeito ao entendimento do conceito de
concorrência. Esta passa a ser entendida como a força motriz do processo inovativo, pois a
partir do mecanismo concorrencial haveria uma diferenciação dos produtos e processos, ou
seja, a dinâmica inovativa mencionada anteriormente. Idéia esta que formou um contraponto
ao entendimento neoclássico do assunto, pois para este a concorrência era um processo
relativo aos ajustamentos do equilíbrio de mercado em consequência do modelo atomizado
por pequenas unidades empresariais, tomadoras de preço, com livre entrada e saída do
mercado – possibilitando o equilíbrio econômico.
Para Schumpeter, a concorrência alavanca o processo competitivo entre as empresas, fazendo
com que estas busquem ações inovativas em produtos e/ou processos como forma de
diferenciar-se dos seus concorrentes e assim obter vantagens competitivas e lucros
extraordinários. Vantagens que viabilizam o monopólio do mercado, mesmo que de forma
passageira, haja vista as inovações não serem garantias de supremacia permanente ao longo
do tempo; sendo a inovação o mecanismo impulsionador endógeno do capitalismo e a difusão
uma realidade permanente, a inovação não está imune à obsolescência por ação do tempo ou
pelo surgimento de novas tecnologias. No entendimento de Schumpeter, concorrência e
monopólio não são idéias antagônicas, este é uma tendência natural daquela, fato que afasta a
condição de equilíbrio neoclássico e aponta para o desequilíbrio por ele defendido como
processo fundamental de transformação econômica.
47
O elemento central desta análise dinâmica é a empresa. Nela são processadas todas as ações
de P&D que possibilitam o processo inovativo, assim como a remuneração do capital
investido. Todavia, a importância do mercado não é afastada, pois é nele que o processo
competitivo é realizado, que as inovações são apreciadas e que as normatizações
institucionais da concorrência são aplicadas. Assim a concorrência deve ser entendida como o
resultado da convergência entre as estratégias empresariais e a estrutura de mercado.
Em consequência da não aceitação dos dogmas ortodoxos da economia, Edith Penrose, nos
anos 50, levanta o seguinte questionamento: o que é uma firma? Para Penrose a empresa é
formada por um conjunto de fatores, os quais podem ser combinados e recombinados de
múltiplas formas, fomentando assim vantagens competitivas que viabilizam lucros
diferenciados.
Conforme entendimento de Penrose (1959, p.10) apud Kupfer e Hassenclever (2002):
Uma empresa [...] não é um objeto observável de maneira fisicamente separada de outros objetos, e é difícil de se definir a não ser com referência ao que faz ou que é feito no seu interior. Consequentemente, cada analista é livre para escolher quaisquer características da empresa nas quais esteja interessado, definir a empresa em termos destas características, e proceder de forma a chamar sua construção de empresa.
O pensamento central de Penrose, no que se refere a uma firma, está focado na identificação
dos ativos específicos da mesma, a fim de que estes possam viabilizar vantagens competitivas.
Sua linha de interpretação subdividia os recursos em tangíveis e intangíveis, sendo os
primeiros de possível visualização tais como máquinas, edificações, imobiliários, bens
móveis, enquanto que nos segundos estavam inseridas as patentes, as marcas, a dinâmica de
produção, a estrutura organizacional, o conhecimento tecnológico, a cultura organizacional
e o aprendizado operacional acumulado nos anos, ativos estes de difícil reprodução por parte
da concorrência. Na configuração mental de Penrose são estes ativos intangíveis ou
complementares os diferenciadores do processo competitivo, haja vista os tangíveis serem,
teoricamente, de fácil aquisição par parte dos agentes econômicos.
48
As idéias de Penrose ratificam o pensamento defendido por Joseph Schumpeter quando a
defesa da característica dinâmica do processo concorrencial. Para este a empresa é
responsável pelo processo de “destruição criadora”, pois, a partir de inovações, conceito
“lato sensu”, são obtidas diferenciações nos produtos e/ou processos e consequentemente
melhores oportunidades perante os concorrentes, sendo os ativos intangíveis importantes na
composição deste fluxo de impulso-resposta. Neste contexto pode-se explorar a idéia da “path
dependence”, onde a posição competitiva atual de uma empresa é consequência das ações
realizadas anteriormente (da sua trajetória ao longo dos anos), os primeiros a se mover obtêm
vantagens perante os retardatários.
A análise evolucionista, defendida pelos pensadores econômicos neoschumpterianos, assimila
os conceitos evolutivos da biologia e os aplica no contexto econômico. Assim como na
biologia as espécies se adaptam ao ambiente, as empresas se adaptam ao mercado nos quais
estão inseridas. Este processo de adaptação busca a renovação e a permanência da empresa no
cenário competitivo e dinâmico no qual ela se encontra.
A exploração desta lógica teve como principais defensores Richard Nelson e Sidney Winter.
Estes autores, em meados de 1982, desenvolveram um modelo de análise da dinâmica
econômica alicerçados nos pressupostos da biologia evolucionista, excluindo os pressupostos
neoclássicos, de maximização e equilíbrio, por uma concepção acerca da existência de
comportamentos e estratégias sobre incerteza e racionalidade limitada dos tomadores de
decisão, resultando assim na idéia de trajetória em substituição a de equilíbrio do mercado.
...a incerteza não se revela em processos de inovação e difusão de tecnologia apenas porque se trata de produção de bens (ou da implementação de processos) ainda são submetidos ao teste seletivo dos mercados – questão esta já apontada originalmente em Schumpeter – mas, principalmente, pelo fato de que o desdobramento de cada trajetória tecnológica não pode ser pré-determinado ex-ante, por suas características técnicas inerentes. A tecnologia não tem uma lógica interna autônoma que dita inevitavelmente sua evolução ou uso, mas é fruto da interação entre o desenvolvimento econômico e social.” Dosi, Tyson e Zysman (1989) apud Baptista (1997))
Desta forma, a partir de um cenário competitivo, o agente econômico toma suas decisões a
partir das informações por ele obtidas e processadas, gerando assim uma real assimetria de
informações que provocam o comportamento incerto dos mesmos, isto demonstra a
49
racionalidade limitada do agente. Isto é proveniente da limitação, ex-ante, de se obter e
ratificar informações corretas.
Nesta situação, o que se torna relevante é a racionalidade limitada e processual ( que se opõe à realidade ilimitada e substantiva do mainstream economics), vale dizer, a racionalidade dos processos de tomada de decisão por parte dos agentes, cujo comportamento é melhor representado pelas noções de estratégia e rotina. Esta última pode ser definida, de uma forma genérica, como um padrão de solução repetitivo para problemas semelhantes, incorporado em pessoas ou organizações (entre as quais, a firma).(BAPTISTA, 1997)
A partir dos trabalhos realizados por Nelson e Winter percebe-se a elaboração de um novo
modelo de análise microeconômica incorporando a dinâmica industrial, apresentando dois
pilares sustentadores: os mecanismos de variação e seleção. Entenda-se como mecanismo de
variação a “busca por inovação” como condicionante para a obtenção de vantagens
competitivas (inovações) e seleção a escolha das rotinas mais adaptáveis ao mercado. No
arcabouço teórico neo-schumpeteriano as rotinas representam o somatório dos conhecimentos
acumulados e das capacitações desenvolvidas pela firma ao longo do tempo. Dosi, Teece e
Winter(1992) apud Batista (1997) estabeleceram as competências nucleares como sendo as
técnicas, as organizacionais e econômicas, conforme Quadro 7.
DIMENSÕES DAS CAPACITAÇÕES TIPOS DE COMPETÊNCIA
ALOCATIVAS
TRANSACIONAIS
ADMINISTRATIVAS
ORGANIZACIONAIS E
ECONÔMICAS
DESENVOLVIMENTO/PROJETO
(PRODUTO/PROCESSO)
EFICIÊNCIA PRODUTIVA
TÉCNICAS
APRENDIZADO
Quadro 7
Dimensões das Competências Nucleares da Firma FONTE: Dosi,Teece e Winter (1992) apud Baptista (1997)
50
Em consequência Possas (2002) afirma que:
A trajetória resultante – a evolução temporal da indústria, em que vai se modificando endogenamente, por meio das inovações e de sua seleção pelo mercado, a configuração ou a estrutura da indústria em termos de produtos, tecnologias, participações e concentração de mercado etc. – é o principal objeto da análise. Geralmente são utilizados técnicas de modelagem por simulação, em vez de tentar obter soluções analíticas unívocas, como nos modelos neoclássicos tradicionais, que só examinam soluções de equilíbrio e sua estabilidade.
Entendida a importância das concepções neo-schumpeterianas para a firma, faz-se necessário
uma análise do desenho organizacional e operacional estipulados para a Bahiafarma, pois a
partir destes ter-se-á possibilidades de analisar os desafios a serem enfrentados pela gestão a
ser implantada.
3.3 BAHIAFARMA – ASPECTOS ORGANIZACIONAIS (FUNDAÇÃO ESTATAL)
Nesta etapa do estudo, uma atenção especial, deve ser dada à formatação organizacional da
Bahiafarma. Diversos questionamentos podem ser feitos a respeito do por que não foi
instituída uma empresa pública a fim de participar do mercado de medicamentos? Qual a
razão de se adotar o modelo de uma fundação de direito privado para produzir remédios que
devem atender a população carente?
Inicialmente, verifica-se que a fundação estatal é a estrutura mais apreciada pelas autoridades
estaduais para fazer frente às necessidades deste segmento, pois se fosse instituída a empresa
pública, esta teria a personalidade jurídica de direito privado, objetivaria lucro, entretanto,
seria totalmente submetida ao interesse público, situação esta que a levaria a respostas mais
lentas as demandas existentes em um ambiente inovador e competitivo.
Em decorrência de uma política de descentralização das atividades do Estado, buscou-se
através da administração indireta26, a realização de atividades de interesse do Estado, mas que
26 Conforme previsto no direito brasileiro, a administração pública divide-se em direta e indireta. Sendo aquela despersonalizada e com a finalidade de executar serviços ligados ao chefe do poder executivo (presidente, governador e prefeitos) e seus auxiliares (ministros e secretários estadual e municipal). A administração indireta, com personalidade jurídica, realiza as atividades de interesse do Estado, inclusive na esfera econômica.
51
não são exclusivas do mesmo. Para tal, há na previsão legal, a possibilidade de se instituírem
as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações.
Dentre estas modalidades, a fundação é o objeto desta análise, não relevando as outras a plano
inferior, porém não figuram como escopo deste trabalho. A fundação foi acolhida no
ordenamento jurídico brasileiro a partir da EC n. 19, de 04/06/1998, a qual modificou o inciso
XIX, do art. 37 da CF, dando-lhe a seguinte redação:
“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo lei complementar, neste último caso, definir as áreas de atuação;”
Dentre as áreas de atuação, o projeto de lei federal complementar n. 92/200727, em seu art 2,
estabeleceu que :
Art. 2 Somente será autorizada à instituição de fundação estatal para o desempenho
de atividades que não seja exclusiva de Estado (grifo do autor) nas seguintes áreas:
I – saúde;
II – assistência social;
III – cultura;
IV – desporto;
V – ciência e tecnologia;
VI – meio ambiente;
VII – previdência complementar do servidor, de que trata o art. 40,§§ 14 e 15, da
Constituição Federal;
VIII – comunicação social;
IX – promoção do turismo nacional;
X – formação profissional;
XI – cooperação técnica internacional;
A mesma lei complementar normatiza a existência das fundações; estas são criadas ou
autorizadas por lei específica, não podem ter fins lucrativos e apresenta a distinção entre a
27 Ainda encontra-se em análise na Câmara dos Deputados Federais, informação obtida em 13/10/2009, através do endereço eletrônico http://www.camara.gov.br .
52
fundação de direito público e a de direito privado, sendo aquelas denominadas de fundação
autárquica e estas de fundações estatais, a distinção entre ambas encontra-se na competência
para atuar em áreas exclusivas da administração pública.
Em nível estadual, a fundação estatal passa a vigorar no ordenamento a partir da Lei
Complementar n. 29 de 21/12/2007, em conformidade ao art. 17 da Constituição do Estado da
Bahia. Esta segue as diretrizes da supracitada lei federal complementar, restringindo apenas as
áreas de atuação da fundação estatal, na Bahia só há autorização para o Poder Executivo
instituir fundação estatal com competência na saúde, estando esta vinculada a Secretaria de
Saúde, a qual prestará contas ao Poder Executivo, ao Tribunal de Contas e ao Ministério
Público Estadual.
A fundação estatal está submetida à lei de licitações e contratos (Lei 8.666/93) para a
concretização de suas relações institucionais. Isto certamente apresenta alguns pontos de
vistas divergentes. Do ponto de vista de possíveis fornecedores esta imposição é benéfica,
pois a possibilidade de comercialização é ampliada a qualquer interessado que possua as
condições exigidas nos editais convocatórios. Do ponto de vista da sociedade isto é ideal, pois
possibilita uma maior transparência dos atos realizados, assim como do montante empregado.
Do ponto de vista da fundação, a agilidade fica prejudicada, pois os processos licitatórios
obedecem a diversas etapas cronológicas e dependentes, tendo como responsáveis grupos de
funcionários, com ações específicas, ficando as licitações sujeitas aos inúmeros recursos
impetrados por partes excluídas do processo. Não se trata de condenar a prática licitatória,
entretanto, tendo à fundação estatal a função de dinamizar a gestão parece ser incoerente tal
limitação.
De acordo com (Gomes, Chaves e Ninomya, 2008):
...nos casos dos laboratórios públicos, cuja aquisição de qualquer bem ou serviço é regida pela lei n. 8.866/93. Esta impõe uma série de limitações, por exemplo, para se manter um dado fornecedor de matéria-prima cuja qualidade se mostrou adequada, não só o ponto de vista das especificações técnicas de qualidade, mas também na ótica do processo produtivo, da compatibilidade com os equipamentos utilizados.
53
Vale o registro de que a fundação pública não disporá de dotação orçamentária proveniente da
estrutura administrativa que a instituiu, qualquer transferência a ser realizada será estabelecida
a partir do contrato de gestão, realizado pelas partes e outras rendas que serão provenientes do
desenvolvimento de pesquisa cientifica ou desenvolvimento tecnológico no campo
farmacêutico, da celebração de convênios e alienação de bens.
Um ponto importante para a otimização das atividades da Bahiafarma está na política de
recursos humanos. Sendo seu corpo de funcionários recrutados através de concurso público de
provas ou provas e títulos certamente possibilitará a formação de um quadro qualificado para
as atividades de pesquisa. E sendo estes, regidos pela CLT, acredita-se que a aplicação de
políticas de incentivos melhorem sua performance. Pois, o possível afastamento da fundação
dar-se-á por opção própria ou por insuficiência no desempenho de suas funções, situação esta
que será submetida a Processo Administrativo, assegurado ao funcionário a sua defesa ampla.
Encontra-se estabelecida na lei de criação que a Bahiafarma irá realizar suas atividades a
partir da realização de contratos. Podendo estes serem celebrados com as entidades privadas
ou com a administração direta. No que se referem aos contratos estabelecidos com a iniciativa
privada os mesmos devem objetivar a contratação de serviços de pesquisa científica e
desenvolvimento tecnológico no campo farmacêutico28. Com relação as parcerias
estabelecidas com a administração direta, estas serão realizadas a partir do contrato de gestão.
De acordo com o ordenamento legal:
...entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre a Administração Pública direta e a BAHIAFARMA, com vistas a atribuir-lhe autonomia gerencial e administrativa, mediante o repasse de recursos e a estipulação de metas de desempenho para o desenvolvimento de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico no campo farmacêutico, além de fornecimento e a distribuição de medicamentos essenciais e de interesse social para o sistema Único de Saúde29.
Nele devem estar estipuladas às responsabilidades de cada parte, o objeto do contrato, as
formas de sua execução com o plano de trabalho, a vigência, a forma do repasse financeiro e
as cláusulas de rescisão, nada diferente do que se verifica nas relações contratuais.
Segundo entendimento de DI PIETRO:
28 Texto extraído do Art 15, § 2, do Projeto de Lei 17.709/2008; 29 Texto extraído do Art. 16, caput, do PL 17.709/2008
54
O contrato de gestão tem sido utilizado como forma de ajuste entre, de um lado, a Administração Pública Direta e, de outro, entidades da Administração Indireta ou entidades privadas que atuam paralelamente ao Estado e que poderiam ser enquadradas, por suas características, como entidades paraestatais. Mais recentemente, passou a ser prevista a sua celebração também com dirigentes de órgãos da própria Administração Direta.
Mesmo apresentando uma inovação à burocrática gestão pública, o contrato social sofre
críticas quanto aos aspectos legais. Como poderia um ente público da administração direta,
sem personalidade jurídica, contratar com um ente personalizado da administração indireta?
Para a legalidade contratual as partes não devem ser capazes juridicamente?
Não aceitando legalmente tal instrumento (RIGOLIN, 1999 apud AGUILAR, 2004)
argumenta:
Tratar-se-ia do Poder Público contratando o Poder Público? Um governador contrataria a Secretaria de Estado que ele próprio administra superiormente, para um trabalho de gestão da saúde? A Administração Direta do Estado contrataria a Administração Direta do Estado? Um prefeito contrataria um departamento da própria prefeitura, para a gestão da educação no município? A cabeça contrataria o braço? A parte da frente contrataria a parte de trás, ou a de cima contrataria a de baixo, no mesmo corpo organizacional? Onde qualquer remoto sentido nessa idéia?
Acrescenta Di Pietro (2001) apud Aguilar, (2004): “por isso mesmo, esses contratos
correspondem, na realidade, quando muito, a termos de compromisso assumidos por
dirigentes de órgãos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas.”
As atividades realizadas no contrato de gestão estarão sob análise da Secretaria de Saúde do
Estado da Bahia, sendo, a qualquer tempo, solicitadas informações de interesse público. A
Bahiafarma terá por obrigação a prestação de contas anual, sendo esta submetida à análise do
controle interno, do Conselho Estadual de Saúde e do Tribunal de Contas do Estado.
Entretanto, um fato não pode passar despercebido. No que se refere aos contratos celebrados
com a iniciativa privada, quem os acompanhará ? Como serão estabelecidas as
responsabilidades e os objetivos de cada parte? Que valores serão estipulados pelos serviços
desenvolvidos? Que vigência que terão? Quais as cláusulas de rescisão?
55
3.4 BAHIAFARMA – ASPECTOS OPERACIONAIS
O cenário da saúde coletiva encontrado na Bahia é altamente complexo. Independente de
períodos ou gestores do passado ou da atualidade, os serviços de saúde disponibilizados à
população são insuficientes para atender a demanda social ao qual se destina. No presente
momento as estatísticas oficiais demonstram que a população baiana ainda morre por dengue
hemorrágica, febre amarela, meningite, além dos eventos de violência urbana, morte natural,
acidente de trânsito etc.
Neste ambiente complexo é que será implantada a Bahiafarma, o laboratório farmacêutico
oficial do Estado da Bahia, o qual foi instituído pelo projeto de Lei 17.709/2008, que tem
como atributo maior a produção e distribuição de medicamentos para a população carente,
através do Sistema Único de Saúde. Na modelagem organizacional da Bahiafarma,
estabelecida quando de sua implantação, está prevista a concepção de fundação estatal, a qual
seguirá os princípios da administração burocrática para sua gestão e para o direcionamento de
suas relações institucionais.
Conforme previsto, a Bahiafarma poderá ser responsável pelo ciclo completo na produção de
medicamentos (Figura 3). As etapas do processo produtivo serão realizadas a partir de
parcerias estabelecidas com a Fiocruz (Farmanguinhos), com o objetivo de realizar a
transferência tecnológica e reduzir as exigências legais estabelecidas pela ANVISA. A
parceria com o grupo STRAGEN será realizada pela intermediação de um laboratório público
oficial devido à “incerteza política” no âmbito estadual (FERREIRA JR et al, 2009). Vale o
registro que a modalidade prevista para a aquisição de insumos será a licitação pública e seus
produtos destinar-se-ão ao SUS.
Pré-Clinicos Testes Clínicos Aprovação Fabricação
TAREFAS Estudos Pré-
Clínicos
Fase I: Estudos
Fármacocinéticos
Fase II:
Otimização do
nível de
dosagem
Fase III:
verificação
bioestática
Submissão,
apresenta
ção
Produção
56
Métodos/
Tecnologias
Aplicadas
Modelos
Animais, Testes
in vitro
Segurança e
Biocompatibilidade
Teste em
voluntários
(humanos)
Saudáveis
Dosagens,
Vias de
administração,
testes de
identificação
em pacientes
Testes de
Significância
e testes
adicionais
de
segurança
em
pacientes
Exame dos
dados
submetidos
Scale up
Tempo 1 - 1,5 anos 1 - 1,5 anos 1 - 2 anos 2 - 3 anos 0,5 - 1 ano
Número de
Compostos 250 compostos 5 compostos
1 composto
Probabilidade
de Aprovação 5 - 10% 20% 30% 65% 100%
Custo (USD
m) 70 – 90 100 – 150 10 50 – 70
Custo (%) 10% 16% 1% 7%
Figura 3
Fases, tempo e custos da descoberta de um novo medicamento. Fonte: ROLAND BERGER STRATEGY CONSULTS (2002) apud MAGALHÃES, 2005
Diante destes parâmetros é impossível a ausência de alguns questionamentos. Acredita-se que
o mais intrigante é o destino que será dado à produção, caso esta não seja adquirida pelo único
comprador estabelecido em lei, o SUS. Outra situação preocupante, diz respeito aos custos
das pesquisas destinados à obtenção e/ou desenvolvimento de novas drogas, pois esta etapa
demanda recursos significativos e os resultados não são garantias futuras. Além destes pontos
centrais, o lapso temporal necessário para os testes obrigatórios e a fabricação de um novo
medicamento é fundamental, sob pena de produzir efeitos colaterais danosos aos usuários.
Desenvolvida a nova droga, faz-se necessário que esta seja submetida a testes pré-clínicos e
clínicos, a fim de evitar consequências desastrosas na população. Um exemplo disto,
encontra-se registrado na literatura médica como Tragédia da Talidomida, este medicamento
era destinado a mulheres grávidas que apresentavam sinais de enjôos, ansiedade e insônia. O
uso deste medicamento por milhares de mulheres grávidas, na sua maioria alemãs, levou a
deformação de inúmeros fetos, os quais apresentavam a focomelia30 como uma característica
comum, o uso da talidomida foi proibido mundialmente a partir de 1961, marco este que não
30 Focomelia: malformação caracterizada pelo encurtamento dos membros do feto, dando ao mesmo a aparência de uma foca.
57
foi respeitado no Brasil, haja vista sua comercialização ter permanecido até 1965. Em
decorrência das consequências desastrosas pelo seu uso, encontram-se ajuizadas, pelas
vítimas, inúmeras ações reparatórias contra os laboratórios envolvidos.
Em decorrência destas complexas e específicas características do mercado farmacêutico, a
economia da saúde vem desenvolvendo e aperfeiçoando suas estratégias operacionais, a fim
de manter-se neste ambiente competitivo. Sendo o ciclo completo da produção de
medicamentos uma tarefa altamente dispendiosa, diversas empresas do setor vêm
desenvolvendo parcerias, com outras empresas, como forma de fracionar os custos e
potencializar sua produção, e assim adquirir, manter ou ampliar seu market share.
A partir da análise das estratégias atuais elaboradas pelas empresas do setor farmacêutico e
das conclusões obtidas de trabalhos acadêmicos que exploraram o assunto, percebe-se que a
Bahiafarma apresenta uma dinâmica operacional divergente das grandes empresas deste
segmento econômico. Encontra-se registrado em seu decreto de criação (Art 7) que as receitas
da Bahiafarma serão provenientes das:
I) as rendas oriundas do desenvolvimento das ações de pesquisa
científica, desenvolvimento tecnológico no campo farmacêutico,
fornecimento e distribuição de medicamentos, no âmbito de suas
finalidades legais e estatutárias;
II) os recursos que lhe forem repassados pela Secretaria de Saúde do
Estado da Bahia, pelas ações que vier a realizar no âmbito de suas
finalidades legais e estatutárias, mediante contrato de gestão;
III) as derivadas de contratos e convênios e outros instrumentos congêneres
por ela celebrados referentes ao desenvolvimento de inovações,
produtos, patentes e processos, de acordo com os Capítulos II e III da
Lei Federal n. 10.973 de 02 de dezembro de 2004 e com a Lei Estadual
m. 11.174 de 09 de dezembro de 2008;
IV) os recursos oriundos de convênios, acordos ou contratos celebrados
com a Administração Pública direta e com entidades nacionais e
internacionais, públicas ou privadas;
V) as doações, legados e outros recursos que lhe forem destinados por
pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado;
58
VI) as resultantes de da alienação de bens não essenciais a sua finalidade,
autorizada pelo conselho Curador, observado o disposto no estatuto;
VII) as resultantes de aplicações financeiras, na forma da legislação vigente.
Estas ações demonstram que a Bahiafarma poderá realizar o ciclo completo31 na produção de
medicamentos, algo já demonstrado como complexo, em virtude das suas especificidades e
dos seus altos custos. Segundo Radaelli (2006) a produção de um novo medicamento
aproxima-se de US$ 1bilhão de dólares. Em conformidade com a dinâmica desenvolvida
pelas empresas participantes deste mercado a principal estratégia reside no estabelecimento de
alianças com empresas inovadoras, de base tecnológica de participação neste segmento
econômico, como forma de penetração no mercado farmacêutico.
Conforme aponta Ávila, (2004):
Parece haver pouca chance de se desenvolverem empresas brasileiras com possibilidades de competir nos principais mercados com as empresas líderes multinacionais. A vantagem destas últimas resulta da capacidade de tomar os riscos elevados envolvidos no longo processo de desenvolvimento de novos fármacos, da capacidade de coordenarem esse processo e do domínio dos canais e técnicas empregados em seu marketing e comercialização. Resultam de acumulação de recursos financeiros e conhecimentos de difícil reprodução a curto e mesmo médio prazos.
Entendida a complexidade da economia da saúde e da indústria farmacêutica em particular, é
necessário um questionamento plausível a respeito dos motivos pelos quais algumas empresas
rompem as barreiras de entrada e se estabelecem no mercado, enquanto inúmeras são
descartadas nas dificuldades iniciais. Inicialmente, pode-se atribuir a necessidade financeira,
haja vista as atividades de P&D e marketing serem altamente dispendiosas. Todavia, tal
entendimento seria questionado a partir do entendimento de que as empresas poderiam
realizar um acordo de cooperação financeira e os recursos disponibilizados seriam
remunerados em conformidade com os lucros obtidos na razão estabelecida quando da
formação do capital inicial.
Uma estratégia que apresentou resultados expressivos foi à descentralização da P&D. Sendo
esta uma das etapas mais complexas e caras, muitas empresas tendem a transferir as pesquisas
31 Ações de Pesquisa & Desenvolvimento de novas drogas, elaboração de fármacos, produção de medicamentos e ações de marketing e comercialização.
59
para regiões geográficas ou países que ofereçam melhores oportunidades de desenvolvê-las,
situação esta que favorece os EUA, Japão e Sudeste Asiático como expoentes na atração de
P&D.
Para que isto ocorra estes países devem oferecem uma mão-de-obra qualificada com o
acúmulo de conhecimento, uma infra-estrutura adequada para a obtenção e armazenamento de
insumos, instituições fortes capazes de fazer cumprir os acordos estabelecidos, e o direito de
propriedade com o registro das patentes, benefícios fiscais aos empreendedores para a
realização de investimentos e elevados salários para as pessoas envolvidas nas pesquisas.
Esse partilhamento tecnológico depende, entre outras coisas, do tipo de investimento direto recebido pelo país, no ambiente predominante no país receptor nas questões tecnológicas, do tratamento dispensado por esse país no trato da propriedade intelectual, além de outros instrumentos políticos (SANYAL,2004 apud RADAELLI,2006).
A internacionalização das atividades de P&D é resultado do embate de forças que apontam
em diferentes direções. Pode-se dizer que a existência de economia de escala, possibilidade de
menor tempo para o desenvolvimento de novos princípios ativos e a existência de economia
de integração e aglomeração são situações favoráveis ao desenvolvimento interno das
atividades de P&D (forças centrípetas); já a internacionalização é alavancada a partir do
perfil produtivo da filial no exterior, do tamanho do mercado a que se destina a estrutura
tecnológica existente no país receptor, dos custos envolvidos na operação e da capacidade de
transbordamentos dos concorrentes (forças centrífugas).
Para a maioria dos pesquisadores, a competitividade internacional esta cada vez mais amparada na capacidade das firmas estabelecerem unidades de pesquisas em vários países para ter acesso a conhecimento e capacitações disponíveis em cada nação diferente (RADAELLI, 2006).
Indiscutivelmente, o processo de descentralização de P&D proporciona benefícios para as
empresas multinacionais e para os países receptores de seus centros. Inicialmente, a tendência
de se ter a descentralização das atividades de P&D estava direcionada a redução de custos;
com a dinâmica econômica constantemente evoluindo, este fator tornou-se limitado para esta
configuração. No contexto atual, a internacionalização da atividade de P&D tem o objetivo de
alavancar às oportunidades quando da assimilação de novas tecnologias e da apropriação do
conhecimento disponibilizado no exterior.
60
Por outro lado, as regiões ou países quando adotam a política atrativa de atividades de P&D
logram resultados positivos a partir: da atração de investimentos, da possibilidade de
vantagens com o efeito transbordamento, da alavancagem tecnológica e da atração de pessoal
intelectualmente qualificado e com maiores salários. Sendo assim, a formatação deste centro
de pesquisa seria realizada a partir de uma rede de laboratórios, a qual recepcionaria as
atividades de P&D de empresas multinacionais e atuaria na pesquisa e desenvolvimento de
novos produtos, centro este que não estaria subordinado a matriz e se posicionaria como um
parceiro.
A formatação destes centros de P&D vem apresentando diversas transformações com o passar
dos tempos, inicialmente em uma condição passiva, e hoje como centros de excelência
inovativa a serviço das empresas e da sociedade. Conforme (PEARCE; PAPANASTASSIOU,
1999 apud RADAELLI, 2006):
...são três os tipos de laboratórios de P&D nas empresas multinacionais, identificados em estudo de caso ainda nos anos 1970. O primeiro tipo é o laboratório de apoio, cuja atuação limita-se a assistência produtiva a unidade local, o que equivale ao contexto da internacionalização multidoméstica de Porter. O segundo é o laboratório localmente integrado em que sua função é manter-se integrado com outras funções estratégicas do grupo, como marketing, engenharia e gerenciamento, para adicionar uma nova dimensão nos produtos da corporação, de modo a desenvolver bens distintos daqueles produzidos estritamente para o mercado local. O terceiro tipo de laboratório é aquele interdependente internacionalmente cujo papel é o de atuar na pesquisa aplicada numa fase pré-competitiva e que está localizado junto a uma filial importante, capaz de receber da matriz mandatos mundiais. Sua condição de interdependência fornece autonomia necessária para trabalhar com outros laboratórios de pesquisa de grupo, localizados em outros países.
Desta forma, a Bahiafarma poderia reestruturar sua dinâmica operacional, buscando
estabelecer-se como um centro, ou membro de um centro, de pesquisa, devidamente
articulado em rede e que se postaria na condição de parceira, obtendo assim as vantagens dos
spillover; posteriormente auxiliando o Governo do Estado na concretização de política pública
do acesso da população a medicamentos. O desenho desta rede teria como objetivo a
transferência tecnológica dos centros de pesquisa envolvidos, como também a efetivação de
um mosaico institucional, onde estariam envolvidos centros de pesquisa, universidade e
61
empresa. A formatação deste cluster econômico32 não é algo simples, todavia, apoiado em
instituições com enforcement33, os custos de transação34 seriam amenizados.
Esta posição é defendida haja vista o estado embrionário da Bahiafarma. Do seu fechamento
até sua reestruturação em 2008, o conhecimento científico produzido se perdeu, assim como
as inovações desenvolvidas já os tornaram obsoletos, as estruturas e os bens de capital se
depreciaram, o corpo técnico se dissipou, há falta de recursos imediatos, isto tudo exigindo
um recomeço total e difícil.
Com a desativação da Bahiafarma, em 1999, nossa capacidade técnica essa área – produção de medicamentos – foi, em parte, perdida. Muitos participantes do projeto foram contribuir com sua expertise em outras áreas. Agora, tivemos que começar do zero. (SOLLA, 2008)
Assim, posicionar-se de forma totalmente verticalizada, operacionalmente, certamente não
seria a estratégia mais adequada no presente momento. A realização de todas as etapas do
processo produtivo da indústria farmacêutica não é algo factível em uma realidade
embrionária quanto à apresentada pela Bahiafarma. Tal postura apresenta uma semelhança à
engenharia reversa, desenvolvida em uma economia fechada, onde as trocas comerciais não
eram tão difundidas e incentivadas. A economia da saúde, seguindo os princípios da economia
globalizada, é demandante de parcerias entre as instituições, fomentando ganhos para as
partes envolvidas, pois:
“o complexo farmacêutico brasileiro é...composto por divisões de empresas multinacionais focadas nos elos de menor agregação de valor, por empresas nacionais pouco capitalizadas e, em geral, sem capacidade de inovação (FRENKEL, 2002 apud ÁVILA, 2004), e por modesto conjunto de pequenas empresas de biotecnologia, pouco articuladas às empresas das duas categorias anteriormente descritas.” (ÁVILA, 2003 apud ÁVILA, 2004)
Uma importante ação que poderia ser desenvolvida pela Bahiafarma refere-se na disposição
de servir como centros de referencia na realização de exames pré-clínicos e clínicos, quando
32 Cluster econômico é definido como um conjunto de empresas, de mesmo segmento mercadológico, localizadas em um mesmo espaço geográfico, as quais interagem buscando transbordamentos positivos. 33 Pede ser entendido como poder de coação, de fazer cumprir algo. No caso específico, nas relações econômicas as instituições devem ter a capacidade de fazer cumprir com o estabelecido pelas partes contratantes. 34 Custo de transação é o custo de se recorrer ao mercado. Ele deve ser entendido com o custo de redigir e fazer cumprir o estabelecido nos contratos; isto ocorre em conseqüência da racionalidade limitadas dos agentes, das práticas oportunistas oriundas desta racionalidade, da incerteza das partes ou pela especificidade de um bem/serviço. Isto tudo como reflexo da assimetria de informações das partes que contratam.
62
da aferição dos resultados apresentados pelos testes de uma nova droga, realidade esta
encontrada em países como a China e a Índia, e que no Brasil é apontado como um das
fragilidades do sistema nacional de inovação em saúde. Para tal, faz-se necessário que a
iniciativa privada e o laboratório oficial empenhado nesta missão, estejam conectados em rede
como forma de alavancar o processo e, com isto, fortalecer o desenvolvimento de novos
medicamentos a serem disponibilizados para a sociedade. No caso específico da Bahiafarma,
faz-se necessária a previsão legal de tal atividade, pois a mesma foi constituída como
fundação estatal, estando atrelada às atividades exclusivamente prescritas na Lei de sua
criação.
Quanto à importância da Bahiafarma para a matriz produtiva da Bahia não se pode ter
dúvidas, pois os efeitos provenientes de sua implantação são duais. Estes influenciam
positivamente a economia baiana alavancando o investimento na indústria, empregando mão
de obra local, atraindo cérebros com maiores salários etc. Por outro lado também são
percebidos benefícios na área social, pois a aproximação de um centro produtor possibilita a
população baiana melhor acesso a medicamentos35 e, assim, melhor oportunidade para o
suprimento logístico dos hospitais públicos do Estado. Entretanto, a estrutura operacional
concebida – fundação estatal - não favorece estes aspectos tão importantes para uma
instituição que busca participar de um mercado altamente competitivo e inovativo.
3.5 BAHIAFARMA – PORTIFÓLIO DE MEDICAMENTOS
Realizadas as considerações a respeito do formato organizacional e operacional adotado pela
Bahiafarma, pode-se, a partir deste ponto, apresentar considerações para o conjunto de
medicamentos que pode ser produzido pela mesma; valendo a ressalva de que este trabalho
não ousa estabelecer ou determinar algo, o objetivo maior, reside na oportunidade de discutir
as estratégias adotadas pela fundação e com isto possibilitar a sustentabilidade econômica da
empresa, Bahiafarma, no mercado farmacêutico.
35 Segundo estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (www.etco.org.br), nos quatro primeiros meses de 2009 já foram apreendidos pela ANVISA aproximadamente 170 toneladas de medicamentos falsos no Brasil. Estima-se que 20% dos medicamentos vendidos no território nacional são ilegais, entre estes estão remédios para disfunção erétil, emagrecedores e anabolizantes. Em nível mundial o mercado ilegal de medicamentos falsos movimenta algo perto de US$ 4 bilhões de dólares.
63
Inicialmente foi idealizada a produção de medicamentos básicos para garantir o
abastecimento da rede de saúde. Serão eles: Captopril e Hidroclorotiazida destinados ao
tratamento de hipertensão; Metformina para pacientes com diabetes; Sinvastatina para o
tratamento do colesterol; Paracetamol (anti-térmico); Mebendazoz (anti-parazitário); Ácido
Acetil Salicílico (anti-inflamatório) (SESAB/2007)36.
A produção destes medicamentos está prevista para ser realizada no município de Vitória da
Conquista, onde será estabelecida a primeira unidade da Bahiafarma. Acredita-se que serão
produzidos aproximadamente 15 milhões de medicamentos por mês, buscando atingir a
população do oeste, sul e sudeste da Bahia.
Existe a previsão de uma segunda unidade que será sediada em Salvador, capital do Estado da
Bahia, onde serão produzidos anticoncepcionais orais de baixa dosagem buscando atingir o
Programa Saúde da Mulher, do governo federal. A capital também vai ser sede do
departamento de pesquisa e da administração geral da Bahiafarma, os quais estarão
estabelecidos no Parque Tecnológico da Salvador (Tecnovia).
Item Medicamento Ação Laboratório 01 Microvlar Anticoncepcional Schering
02 Rivotril Tranqüilizante Roche
03 Puran T4 Hormônio tireoidiano Sanofi Aventis
04 Hipoglós Pomada contra assaduras Procter & Gamble
Higiene e
Cosméticos Ltda.
05 Neosaldina Analgésico e
Antiespasmódico
Nycomed Pharma
Cosméticos Ltda.
06 Buscopan Composto Analgésico e
Antiespasmódico
Boehringer
Ingelhein
07 Salonpas Analgésico
antiinflamatório
Hisamitsu
08 Tylenol Analgésico e antitérmico Janssen Cilag
36 Informações obtidas no site oficial da Secretaria de Saúde do Estado da Bahia (www.saude.ba.gov.br) , através de sua Assessoria de Imprensa, matéria publicada em 01/02/2007.
64
09 Novalgina Analgésico e antitérmico Sanofi Aventis
10 Ciclo 21 Anticoncepcional União Química
Farmacêutica
Nacional
Quadro 8
Remédios Mais Vendidos no Brasil em 2008 Fonte: Elaboração do autor a partir de dados da IMS Health, 2009.
Estabelecidas as linhas de produção, nota-se que estas apresentam total convergência com o
objetivo de criação da Bahiafarma. Entretanto, a fim de possibilitar uma adequada formatação
do portifólio de medicamentos a serem produzidos pela instituição, nota-se no Quadro 8 a
relação dos remédios mais vendidos no Brasil em 2008. Percebe-se que os mesmos destinam-
se a ação contraceptiva, são antitérmicos, antiinflamatórios, antiespasmódico e analgésicos;
ações estas contempladas quando da escolha do mix a ser produzido pela fundação estatal,
cabendo o importante registro de que se encontra também contemplados os medicamentos
destinados ao controle do colesterol, da diabetes, da hipertensão, doenças de incidência na
sociedade brasileira.
A questão central é a transferência de conhecimento técnico acumulado para a produção
destes medicamentos. Sendo eles, na sua maioria, produzidos pelos laboratórios já
consolidados no mercado, acredita-se que serão estabelecidas estratégias de cooperação entre
as partes. Em consequência do apresentado, percebe-se que a planta produtiva estipulada para
a Bahiafarma é abrangente e tem a possibilidade de atender satisfatoriamente a população a
que se destina, haja vista alguns dos medicamentos elencados, serem de uso contínuo, a
exemplo dos destinados a hipertensão e a diabetes.
Um ponto muito importante que não deve ser desprezado é a aceitação dos medicamentos
genéricos pela população. Criado com a Lei 9.787/99, os genéricos inicialmente tiveram sua
aceitação questionada; muitas foram as indagações a respeito da sua eficácia no combate as
doenças, principalmente por já existir “remédios de marca” com boa credibilidade no
mercado. Passados dez anos na produção dos genéricos, sua participação no mercado atingiu
65
o patamar de aproximadamente 18%, com o aumento de 19,4% das vendas no primeiro
trimestre de 200937.
A previsão está fundamentada na quebra de patentes de “blockbusters”38. Finalizado o direito
de exclusividade de produção do medicamento, pelo laboratório que detém a patente, outras
empresas podem realizar os testes de bioequivalência, a fim de produzirem genéricos
compatíveis com os remédios originais. Com a aproximação da quebra da patente do Viagra
(usado para reverter a disfunção erétil) e do Lipitor (redutor de colesterol) estima-se que os
laboratórios passem a reproduzi-los, o que alavancaria suas receitas e o mercado
farmacêutico.
Dentre os laboratórios oficiais instalados no território nacional, Farmanguinhos e LAFEPE
participam deste mercado. Este disponibiliza cento e oitenta e cinco tipos de medicamentos,
destes cento e cinquenta são genéricos e trinta e cinco resultam da produção própria. A grande
expectativa é que com a quebra da patente do Efavirenz, o Lafepe juntamente com a
Farmanguinhos serão os únicos laboratórios do País a produzirem este medicamento. 39
Diante destas oportunidades elencadas e compondo uma organização em rede, sugere-se a
Bahiafarma enfatizar a produção de medicamentos genéricos. Sendo estes inicialmente mais
baratos que os de marca, algo em torno de 35% do preço de mercado, atenderiam a função
social de promover o acesso da população aos medicamentos.
Esta estratégia teria o respaldo nos dados estatísticos apresentados pela Associação Brasileira
das Indústrias de Medicamentos Genéricos (Pro Genéricos)40, referentes aos pedidos de
registros de medicamentos genéricos por ação geral do medicamento. Conforme demonstra o
Gráfico 6 a maior percentagem de registro de medicamentos genéricos, encontra-se nos
destinados a ações contra infecções e infestações, problemas respiratórios e males do sistema
nervoso central.
37 Dados obtidos no texto “Medicamentos genéricos completam dez anos no Brasil” disponibilizado no endereço eletrônico www.olharvital.ufrj.br, acessado em 07/10/2009. 38 Medicamento com vendas anuais acima de US$ 1 bilhão de dólares. 39 Informações obtidas no site oficial da Lafepe (www.lafepe.pe.gov.br) quando da apresentação dos medicamentos por ela disponibilizado a população. 40 Como membros associados constam os seguintes laboratórios: Genéricos Biosintética, Genéricos Brainfarma, EMS, Medley, Merck, Ratiofarma, Eurofarma e Sandoz.
66
Registro de Medicamento Genérico: Por Ação do Medicamento
0,52%8,96%1,29%
3,24%
9,11%
5,49%
9,73%
32,49%
1,78%0,44%
0,22%1,51% 0,52%
24,96%
Hematologia/ Repositor Eletrolítico IntestinoSistema Nervoso Central Infecção/ InfestaçãoImunossupressor/Antineoplásico UrinárioDor/Inflamação/ Febre DigestivoRespiratório DermatológicosMetabolismo CardiovascularOftálmico Endocrino
Gráfico 6
Fonte: Pró-Genérico (www.progenerico.org.br) site oficial, 2009.
Outro dado importante a ser considerado é o número de registros de medicamentos genéricos
no transcorrer dos anos. A partir do Gráfico 7 nota-se que há um aumento significativo no
período compreendido entre 2000 e o momento atual, dados estes que demonstram a
importância dos medicamentos “sem marca” para a sociedade. De acordo com a Pro
Genéricos, desde que a população brasileira adotou o uso regular dos genéricos, houve uma
economia de aproximadamente R$ 10,9 bilhões de reais, seguindo de uma arrecadação em
tributos de algo em torno de 3,6 bilhões.
67
765 1582 24153682
5950
8669
1124912845
1413014921
02000400060008000
10000120001400016000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Registro de Med. Genéricos Valores Acumulados
Gráfico 7
Fonte: Pró-Genérico (www.progenerico.org.br) site oficial, 2009.
Desta forma sugere-se que a Bahiafarma, no intuito de contribuir com a acessibilidade de
medicamentos para a população, desenvolva plantas de produção as quais estejam
convergentes com suas capacitações e com as necessidades apresentadas pela população
carente. Conforme dito acima, esta linha de produção de medicamentos está ajustada às
demandas não atendidas da sociedade mais carente, todavia, deve-se explorar a quebras ou
expiração de patentes de medicamentos já consagrados e, com isto, obtendo melhores
resultados em suas estratégias de eficiência, desenvolvimento tecnológico e ampliação do
atendimento e acesso a novos medicamentos fornecidos pelos SUS.
3.6 CONCLUSÕES PARCIAIS
Dos assuntos debatidos acima, nota-se que o Estado da Bahia, em conformidade com o que
preceitua seu ordenamento jurídico maior, está buscando o desenvolvimento de ações que
viabilizem melhorias na saúde da população. Para tal afasta-se de ações exclusivamente
voltadas a distribuição de vacinas e medicamentos e busca ingressar em ações de maior valor
agregado, tanto na vertente social como na econômica. Não há questionamento quanto à
importância de se adquirir e distribuir remédios para a sociedade, todavia, com a iniciativa de
68
implantar um laboratório oficial, a Bahiafarma, a sociedade é contemplada com um número
maior de ações.
Isto ocorre porque com a criação da Bahiafarma uma nova estrutura sócio-econômica deve
acompanhar este investimento. Conforme foi dito uma região ou Estado é inovador quando
neste se observam variáveis ligadas ao desenvolvimento. Pode-se citar o nível de escolaridade
da população; a infra-estrutura existente em nível de estradas, transmissão de dados, portos e
aeroportos; a presença de instituições fortes que assegurem os contratos firmados; o respeito à
propriedade (patentes) e outros.
A Bahiafarma é uma realidade que merece uma atenção especial. Já se mencionou a
importância da indústria farmacêutica para a sociedade, todavia o que se tem não é um ente
privado buscando desenvolver ações econômicas objetivando lucro, tem-se uma fundação
estatal, que faz parte da administração indireta do Estado, com a intenção de viabilizar o
acesso da população carente aos medicamentos essenciais.
Dentro da lógica social não há argumentos em contrário; entretanto, o aspecto econômico é
passível de questionamento; em quais condições a Bahiafarma conseguirá produzir um
medicamento de qualidade a um custo que produza eficiência econômica? Como serão
adquiridos os insumos para o processo produtivo? Está o SUS com aporte financeiro para
mais esta atividade ou se posicionará com uma tabela defasada de preços exigindo produtos
de qualidade para a sociedade? Diante destas argumentações cabe ao gestor o
acompanhamento das ações desenvolvidas, sob pena da ineficiência da Bahiafarma,
desperdício do dinheiro público e frustração da população necessitada deste Estado, não
afastada a responsabilização perante o Tribunal de Contas do Estado.
Continuando as etapas do estudo, à partir do próximo capítulo procurar-se-á explorar o
ferramental da governança corporativa e da teoria dos incentivos como forma de sugerir
melhores práticas de gestão para a Bahiafarma.
69
4 GOVERNANÇA CORPORATIVA E A APLICAÇÃO DA TEORIA DOS
INCENTIVOS À GESTÃO PÚBLICA
RESUMO
Este capítulo tem por objetivo analisar os principais aspectos da governança corporativa e sua
importância para a gestão profissionalizada. Inicialmente, sua aplicação esteve restrita a
empresas privadas, sendo sugerida sua aplicação a qualquer tipo de organização, privada ou
pública, econômica ou social, haja vista, a transparência das ações desenvolvidas pelos
gestores ser um dos seus pilares. Este arcabouço teórico será aglutinado e buscar-se-á a
sugestão de aplicação desta ferramenta à gestão a ser realizada na Bahiafarma, vale salientar
que a complexidade do tema não é esgotada neste estudo, sendo este uma análise teórica para
auxílio em ações gerenciais.
4.1 INTRODUÇÃO
A importância da governança corporativa para a sociedade é comprovada a partir da
necessidade de se estabelecer uma relação transparente entre a administração de uma empresa
ou organização e os interessados na mesma. Em decorrência de artifícios contábeis realizadas
nos demonstrativos de resultado de algumas empresas, diversos investidores do mercado de
ações foram prejudicados tendo suas economias reduzidas a montantes insignificantes em um
curto prazo de tempo. Sabendo-se que a assimetria de informações não impôs perdas
equânimes a todos os envolvidos, tal situação tornou-se ainda mais danosa.
As ações de governança corporativa foram iniciadas nos EUA, em meados de 1992, e
rapidamente se espalharam por outros países. A OCDE percebendo a importância de tal
prática passou a defender a idéia da governança corporativa ser aplicada a empresas
públicas em virtude da sociedade ser o grande acionista, motivo pelo qual a exigência de
transparência dos atos ser inquestionável. Estudos posteriores ampliaram a sugestão de
implantação das práticas de governança corporativa para toda e qualquer organização,
independente de objetivar lucro ou não.
70
A partir da complexidade que a gestão organizacional passa a ter separam-se as figuras de
proprietário e diretor, originando assim os problemas de agência verificados na análise da
teoria econômica do principal-agente, onde as partes buscam potencializar individualmente
suas utilidades. Objetivando a minimização destes conflitos, a economia institucional passa a
abordar a teoria dos incentivos, como um instrumento capaz de amenizar os problemas de
agência. Para tal, são apresentadas práticas de gestão empresarial capazes de beneficiar as
partes envolvidas de forma mais eqüitativa gerando um ambiente organizacional mais
harmonioso.
O capítulo que se inicia tem a intenção de analisar a implantação da Bahiafarma à luz destas
teorias, a fim de que possa contribuir para uma gestão eficiente do ponto de vista econômico e
social. Além desta introdução, o estudo está dividido em mais seis seções, a segunda explora
os conceitos de governança corporativa e sua importância para uma gestão profissional; a
terceira busca ampliar o campo de aplicabilidade da governança corporativa, analisando a
possibilidade de utilizar seu ferramental na gestão das empresas públicas, a quarta seção
apresenta a teoria dos incentivos como instrumento, adequado para a resolução dos problemas
de agência, a quinta examina a estrutura elaborada para a Bahiafarma e busca analisar a
convergência desta, com as ferramentas apresentadas nas seções anteriores. Na sexta seção
são realizadas as conclusões parciais do estudo.
4.2 PRÁTICAS DA GOVERNANÇA CORPORATIVA
A Governança Corporativa é a consequência natural do processo de amadurecimento do
capitalismo. Inicialmente, tinha-se a figura do empreendedor que a partir de uma
oportunidade mercadológica passava a desenvolver uma atividade que lhe proporcionava
renda, ele era o único responsável por todas as ações necessárias e a manutenção de seu
negócio.
O transcorrer dos anos mostrou que esta modelagem administrativa tornou-se incapaz de
suprir todos os desafios enfrentados no cotidiano de uma empresa. Novos modelos de gestão
foram elaborados e difundidos com o escopo de melhorar as práticas inerentes à
administração das empresas. Com a formatação da sociedade anônima, onde há um número
significativo de proprietários em consequência da pulverização do capital, a gestão
71
empresarial abandona a figura centralizadora de um proprietário e necessita de uma gestão
profissionalizada. Assim, torna-se viável a separação das figuras de proprietário e do
administrador.
No Brasil a Lei 6404/76 foi o primeiro instrumento norteador das sociedades anônimas. Com
o a Lei das S/A, forma como ficou conhecida, houve a previsão legal do Conselho de
Administração, conforme seu Art 142, ao qual compete dentre outras atribuições:
fixar a orientação geral dos negócios da companhia; eleger e destituir os diretores da companhia e fixar-lhes as atribuições; fiscalizar a gestão dos diretores; examinar, a qualquer tempo, os livros e papéis da companhia; solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de celebração, e quaisquer outros atos; convocar a assembléia geral quando julgar conveniente; manifestar-se sobre relatório da administração e as contas da diretoria; escolher e destituir auditores independentes etc.
Assim sendo o proprietário é o detentor do capital, o empreendedor e o responsável pelo risco
do negócio. O administrador é o responsável pela gestão operacional dos ativos a ele
custodiados e pela obtenção de lucros a serem transferidos aos proprietários e a empresa,
tendo parte de sua remuneração (renda variável) condicionada a estes resultados. Deste ponto
é que surgem os problemas de divergência de intenções, o problema de agência41.
Este ocorre quando há discrepância entre as preferências do Principal (empresário) e do
Agente (administrador) em virtude das assimetrias de informações.
Na teoria econômica tradicional, a governança corporativa surgiu, segundo o IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa -, para superar o chamado conflito de agência, presente a partir do fenômeno de separação entre a propriedade e a gestão empresarial. O principal, titular da propriedade, delega ao agente o poder de decisão sobre essa propriedade. A partir daí surgem os chamados conflitos de agência, pois os interesses daquele que administra a propriedade nem sempre estão alinhados com os de seu titular. Sob a perspectiva da teoria da agência, a preocupação maior é criar mecanismos eficientes (sistemas de monitoramento e incentivos) para garantir que o comportamento dos executivos esteja alinhado com os interesses dos acionistas (SECURATO, 2003).
41 O problema de agência não se restringe as figuras específicas de proprietário e administrador, também aflora nas relações entre acionistas majoritários e minoritários, nas relações de trabalhos que o resultado é fruto da convergência de ações de múltiplos indivíduos. A análise do problema do principal-agente pode ser encontrada nas diversas relações que envolvam interesses diversos.
72
A Teoria do Principal-Agente fundamenta-se na idéia de que o ser humano busca
constantemente a maior utilidade para suas ações. Com isto surge o questionamento: as ações
desenvolvidas pelo agente estão em conformidade com os interesses do principal? Isto ocorre
em virtude deles não possuírem os mesmos objetivos e preferências, assim como possuírem
informações assimétricas. Para os acionistas (proprietários) interessa a maximização da
riqueza com memores riscos em curto período de tempo possível, enquanto que para o gestor
(agente) o ponto chave está em uma administração lucrativa que lhe permita visibilidade no
mercado onde atua, mesmo que haja divergência no lapso temporal dos acionistas.
Com isto faz-se necessário a fiscalização das ações do agente por parte do principal, o que
provoca uma elevação nos custos da organização. Dentre estes se podem mencionar os custos
de monitoramento (monitoring costs) destinados a acompanhar as ações desenvolvidas pelo
agente, os mecanismos de controle (bonding costs) e a perda residual (residual loss) dos
lucros com a implantação destas ferramentas.
Assim sendo, necessita-se da elaboração e implantação de uma estrutura de incentivos
positivos e negativos, sendo estes benefícios/direitos e punições respectivamente. Para um
entendimento dos mecanismos de controle observa-se a Figura 4, a qual apresenta as
possibilidades de instrumentos internos e externos para acompanhamento pelo principal das
ações do agente, sinalizando que a separação de externo e interno é apenas de cunho analítico,
pois estes devem interagir a fim de obter melhores resultados.
73
Mecanismos Redutores do Problema Principal-Agente
Externo • Mercado de Trabalho Competitivo
• Relatório
Contábil
Interno • Conselho da Administração
• Sistema de Remuneração
• Estrutura de Propriedade
Figura 4
Mecanismos Redutores do Problema Principal - Agente Fonte: Elaboração do Autor a partir de De Britto(1999) e Bergamini Jr (2205)
A literatura econômica apresenta dois problemas enfrentados pela teoria do principal-agente:
a seleção adversa e o risco moral. A seleção adversa é observada ex-ante, pois as
dificuldades de contratar um administrador e/ou redigir um contrato residem da
impossibilidade de aferição total das informações cedidas pela outra parte, pois diversos fatos
podem ser omitidos só emergindo posteriormente. O risco moral é observado ex-post, haja
vista que mudanças de interesses ou incapacidades adquiridas fazem com que o acordado
entre as partes não seja concretizado.
“In the first, often labeled moral hazard(MH), the agent’s action affects the principal’ payoff, although the action is not directly observable to the principal. Some outcomes of the action are observable, but outcomes depend both on the action and on some other random variable, so actions cannot be perfectly inferred from outcomes…. In the second form of information asymmetry, often labeled adverse selection (AS), the agent has some private information at the time the contract with the principal is being considered. The contract must offer the agent a suitable reward – to share the economic surplus (rent) that exists in the relationship – to induce him to reveal this information truthfully to the principal.” (DIXIT, 2002)
74
Buscando reduzir estas discrepâncias na relação entre o principal-agente, foram instituídos
mecanismos obrigatórios de gestão, no qual os interessados na organização (proprietários,
investidores, pesquisadores e outros) obtenham as informações que desejarem de forma
transparente e segura. Este formato de gestão empresarial passa a ser chamado de Governança
Corporativa42. Este modelo de gestão é o instrumental dedicado a impedir as ações obscuras
que tanto prejudicam investidores no mercado de capitais.
Especificamente nos anos de 1992 e 1993 nasce a Governança Corporativa, período em que ocorre a troca de famosos presidentes por pressão do Conselho de Administração, como na General Motors, Americam Express, IBM, Kodak, Sears, Time Warner, Compaq, entre outras companhias. Ainda em 1992, nasce o Cadbury Report – código de melhores práticas de Governança Corporativa elaborado em Londres por uma comissão criada pelo Banco da Inglaterra – e em 1994 a General Motors Corporate Governace Guidelines (SECURATO, 2003).
De acordo com o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC):
“a empresa que opta pelas boas práticas de Governança Corporativa adota como linhas mestras a transparência, a prestação de contas, a equidade e a responsabilidade corporativa. Para tanto, o conselho de administração deve exercer seu papel, estabelecendo estratégias para a empresa, elegendo e destituindo o principal executivo, fiscalizando e avaliando o desempenho da gestão e escolhendo a auditoria independente” (IBGC)43.
Dentre os diversos entendimentos sobre governança corporativa, a Organização de
Cooperação para Desenvolvimento Econômico (OCDE) afirma que :
Corporate governance refers to the mechanisms by which enterprises are directed, and in particular, to he means by wich those who control na enterprise’s on going operations are helde accountable for that enterprise’s performance (OCDE, 2004 apud FONTES FILHO; PICOLIN, 2005).
Para o Banco Mundial o entendimento sobre governança corporativa diz respeito a:
“Corporate Governance refers to the blend of law, regulation and appropriate voluntary private sector practices which enable the corporation to attract financial and human capital, perform efficiently, and thereby perpetuate itself by generating long-term economic value for its
42 Em dezembro de 1992, foi publicado na Inglaterra o “The Cadbury Report”. Este relatório tinha o objetivo de estudar e apresentar sugestões para os problemas de gestão fraudulentas ocorridos nas empresas que participavam da bolsa de valores inglesa. 43 www.ibgc.org.br (site oficial do IBGC, 2009);
75
shareholders, while respecting the interests of stakeholders and society as a whole” (WORLD BANK apud FONTES FILHO; PICOLIN, 2005)
A governança corporativa tem por objetivos principais a transparência dos atos gerenciais, a
prestação de contas e a equidade de tratamentos aos acionistas, como forma de transmitir
segurança e confiabilidade nas suas operações. Sendo o mercado de capitais um importante
instrumento de capitação de recursos externo, faz-se necessária a lisura como forma de
garantia para os investidores que desejem disponibilizar suas reservas. Registre-se que os
investidores profissionais, os grandes fundo da pensão, exercem uma pressão significativa no
acompanhamento desta gestão profissional, pois a remuneração do capital aplicado, por eles, é
algo esperado em conseqüência das análises financeiras realizadas anteriormente.
4.3 GOVERNANÇA CORPORATIVA E GESTÃO DE EMPRESA PÚBLICA
Apresentadas as fundamentações a respeito da importância dos instrumentos de Governança
Corporativa para a gestão de uma empresa de capital aberto, e comprovando os benéficos de
sua prática, aflora-se um novo questionamento para os estudiosos da firma contemporânea.
Respeitadas as diferenças legais, poderiam estes instrumentos serem aplicados à gestão da
empresa pública? Quais os benefícios que esta teria para sua gestão? Quais as dificuldades
que poderiam ser encontradas para a aplicação destes instrumentos de acompanhamento?
Evidente que um ferramental que apóia a transparência das ações, tratamento equânimes aos
interessados e prestação de contas é adequado para a gestão pública, seja de uma empresa ou
de uma organização.
Conforme Fontes Filho (2003):
Organizações públicas e privadas guardam semelhança importantes no que diz respeito a governança organizacional. A separação propriedade e gestão, que gera os denominados problemas de agência, os mecanismos de definição de responsabilidade e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, por exemplo, são problemas comuns.
De acordo com Fontes Filho e Picolin (2005):
76
Uma vez que a sociedade é, em última instância, a proprietária das empresas estatais – o que representa uma complexa relação de agência – cabe as estatais serem, no mínimo, tão transparente quanto corporações privadas. Dada sua importância para promover as boas práticas de governança corporativa no país, cabe recomendar que esses princípios de transparência sejam seguidos de forma exemplar
Dentre os diversos trabalhos destinados a este estudo, encontram-se defensores ferrenhos de
que a governança corporativa pode e deve ser implantada na administração pública, não se
limitando as empresas públicas com objetivo econômico, deve ser aplicada à gestão plena da
coisa pública. Com isto, a sociedade poderia acompanhar de forma transparente as ações
adotadas pelo governo, viabilizando questionamentos e sugestões para a melhoria da
prestação de serviço.
A governança corporativa seria responsável por uma melhoria na gestão da empresa pública,
pois estas, em decorrência de sua estrutura de propriedade, em algumas situações não
perseguem seu objetivo estratégico em decorrência de ingerências políticas; não são
pressionadas a transferência de propriedade, salvo por processo de privatização; não sofrem
restrições orçamentárias, haja vista a presença do Estado como proprietário; seus
administradores não possuem incentivos condicionados a resultados operacionais, sua
estabilidade e seus vencimentos são estabelecidos à parte. Diante destas possibilidades, a
administração da empresa pública deve ser reavaliada como forma de seu aperfeiçoamento em
face da dinâmica econômica mutável vivenciada nos tempos atuais.
Ratificando a importância da governança corporativa para a administração de empresas
públicas, a OCDE, em 2005, elaborou um extenso documento intitulado de: Diretrizes da
OCDE Sobre Governança Corporativa Para Empresas de Controle Estatal44, documento que
foi elaborado a partir da interação de representantes do Banco Mundial, de países membros da
OCDE e do FMI. O objetivo maior é conscientização de que se as práticas de governança
corporativa forem implementadas pelos países em suas empresas públicas isto servirá de
incentivo para que empresas privadas assim procedam, situação que viabiliza um aporte de
investimentos estrangeiros, haja vista a alavancagem na confiança dos investidores.
44 Primeiramente foi elaborado o documento Princípios de Governança Corporativa da OCDE (2004), o qual serviu de base para o destinado a empresas estatais.
77
“...a governança das estatais será fundamental para assegurar uma contribuição
positiva para a eficiência econômica e competitividade geral do país” (OCDE, 2005).
Neste documento também foram levantados pontos críticos quando da tentativa de aplicação
dos fundamentos da governança corporativa nas empresas estatais. Isto ocorre em decorrência
das características da gestão pública. Estes princípios destinam-se a empresas estatais não
submetidas à administração direta por parte do poder executivo e que desenvolvem atividades
comerciais, podendo ser destinada ou não a política pública.
Essas estatais podem estar em setores da economia competitivos ou não. Quando necessário, as Diretrizes distinguem entre estatais de capital aberto e as que não possuem capital aberto, ou entre estatais de propriedade total, de controle majoritário ou minoritário, já que as questões de governança corporativa são diferentes em cada caso. As Diretrizes podem também ser aplicadas às subsidiárias dessas entidades supracitadas, sendo de capital aberto ou não.(OCDE, 2005)
Figura 5
Diretrizes da OCDE
Fonte: Elaboração do Autor.
Diretrizes da OCDE Governança Corporativa P/ Empresas Estatais
Estrutura Reguladora Legal P/ Empresas Estatais
Tratamento Equitativo dos Acionistas
Relações com Partes Interessadas
Transparência e Divulgação
Responsabilidade dos Conselhos das empresas Estatais
Estado na Qualidade de Proprietário
78
A partir da análise da Figura 5 tem-se a idéia do grau de profissionalismo exigido das
empresas estatais. Não faz sentido manter uma estrutura empresarial, com capital público,
sem transparência, sem prestação de contas, sem respeito aos seus interessados (sociedade,
investidores, políticos, auditores etc).
O trabalho desenvolvido pela OCDE tem por finalidade propor a estruturação das empresas
estatais, a fim de que possam participar de forma mais igualitária no mercado globalizado e
cada vez mais competitivo. Analisando estes princípios de maneira mais criteriosa pode-se
argumentar que:
a) Estrutura Reguladora Legal Para Empresas Estatais: o objetivo deste princípio é
proporcionar um mercado equânime entre empresas estatais e privadas, evitando privilégios
que aquela possa usufruir em consequência de seu proprietário ser o Estado. Por exemplo:
pode-se citar a oportunidade de acesso a financiamentos e a possibilidade dos credores que se
sintam lesados protocolarem questionamentos judiciais quando do não cumprimento de
obrigatoriedade contratual;
b) Tratamento Equitativo dos Acionistas: tem a função de possibilitar um tratamento único
aos acionistas, pois estes devem ter acesso as assembléias, a fim de participarem da
constituição dos conselhos; a política de comunicação e transparência dos atos da empresa
não deve privilegiar grupos;
c) Relações com Partes Interessadas: deve-se respeito aos direitos das partes interessadas,
estes podem estar estabelecidos em normas contratuais ou serem fruto de uma postura ética
estabelecida para as atividades comerciais;
d) Transparência e Divulgação: as empresas estatais devem adotar rotinas que viabilizem um
canal aberto de comunicação com as partes interessadas, para tal devem ser adotadas ações
que possibilitem uma auditoria interna, a qual servirá de instrumento consultivo para o
conselho; deve ser submetida a uma auditoria externa, seguindo padrões internacionais, para
que possam ser analisados os registros financeiros e patrimoniais. Isto permite uma
visibilidade ampla das condições da empresa estatal, possibilitando a captação de recursos;
79
e) Responsabilidade dos Conselhos das empresas Estatais: um ponto de fundamental
importância para a aplicação dos princípios de governança corporativa para empresas estatais
encontra-se alicerçado na independência do Conselho perante a administração. Aquele tem
por obrigação o monitoramento desta, como forma de não permitir o afastamento do plano
estratégico estabelecido anteriormente, assim como deve ser o responsável pela prestação de
contas junto ao proprietário. O Conselho é o responsável pelo desempenho da empresa,
devendo seu Presidente não acumular a função de Presidente Executivo e vice-versa;
f) Estado na Qualidade de Proprietário: a postura desempenhada pelo Estado é fundamental para as
boas práticas de governança corporativa em empresas estatais. Na condição de proprietário o Estado
não deve participar das atividades ordinárias da empresa, estando estas sob responsabilidade da
administração e monitoramento do Conselho, os quais já possuem suas atribuições devidamente
reguladas. Desta forma pode-se obter a eficiência necessária a uma gestão profissional.
Baseada nestes seis pilares, a administração das empresas estatais fomentam um ambiente de
gestão profissional, com a transparência exigida pelo mercado na qual se insere e com isto
ratifica a eficiência na condução do negócio. Assim evita o ruído nas informações divulgadas
e possibilita a redução do grau de incerteza de investidores que tenham algum interesse
naquele empreendimento, pois qualquer dúvida o fará migrar para aplicações menos
arriscadas.
Isto não é nada impositivo e coercitivo, o estudo desenvolvido pela OCDE é sugestivo em
consequência da demanda por informações seguras, que não devem ser apenas prestadas por
empresas comerciais que objetivam lucro, mas por toda a gestão que opere com recursos
públicos e que apresente interesse social, pois os escândalos financeiros em nada ajudam o
desenvolvimento de um país e só corroboram com a idéia de instituições fracas ou
inexistentes.
80
Padrões de Comportamento
-Liderança
-Códigos de conduta
-Probidade e propriedade
-Objetividade, integralidade e honestidade
-Relacionamento
Estruturas e processos organizacionais Controle Relatórios externos
-Responsabilidade em prestar conta
estatutária -Gestão de risco -Relatórios anuais
-Responsabilidade em prestar conta pelo
dinheiro público -Auditoria interna
-Uso de normas
contábeis
-Comunicação com as partes interessadas -Comitês de auditoria
-Medidas de
desempenho
-Papeis e responsabilidades -Controle interno -Auditoria externa
Equilíbrio de poder e autoridade -Orçamento
O grupo de governo
-Administração
financeira
O presidente
-Treinamento de
pessoal
Membros do grupo de governo não
executivo
Administração Executiva
Política de remuneração
Quadro 9
Padrões de Comportamento Fonte: PSC/IFAC, 2001 apud MELLO,2006
A parir de estudos desenvolvidos por Mello (2006), pode-se constatar que o interesse pela
governança corporativa aplicada ao serviço público não se limita a regiões ou países.
Conforme Quadro 9, verifica-se que o International Federation of Accounants45 desenvolveu
recomendações que podem ser realizadas por qualquer ente público que objetive a
transparência de seus atos.
45 Site oficial www.ifac.org ;
81
4.4 CONSIDERAÇÕES SOBRE A TEORIA DOS INCENTIVOS
Diante das ponderações apresentadas sobre os ganhos proporcionados pela implantação das
diretrizes de governança corporativa é difícil a tentativa de manutenção de um modelo
gerencial paralelo. Não se trata de dizer que a governança corporativa é a solução de todos os
entraves do mundo econômico. Assim como foi mencionado anteriormente, a aplicação dos
axiomas de governança deve obedecer ao desenho organizacional a que se destina, a empresa
privada ou pública, pois as transformações devem abranger os funcionários em uma totalidade
sob pena de não concretização da transição e abandono do projeto de transformação
organizacional.
Sendo a teoria do principal-agente uma representação razoável da realidade nas relações
humanas, inicialmente restringia-se sua analise nas relações econômicas, entretanto verifica-
se a possibilidade de sua ocorrência em todas as situações em que pessoas ou grupos possuam
interesses diversos. Com a possibilidade de ampliação do campo de análise da teoria do
principal-agente, a observação do problema de agencia é ampliada a diversas áreas. Um
observador do comportamento humano perceberá que se faz necessário a utilização de
ferramentas que diminuam os litígios decorrentes da assimetria de informações.
Calcados nesta realidade, alguns estudiosos da economia comportamental desenvolveram a
Teoria do Incentivo a fim de que os problemas decorrentes destas relações fossem resolvidos.
O problema de agência ocorre em consequência dos interesses difusos entre o principal e o
agente; o agente deveria agir de acordo com os interesses do principal, todavia isto pode não
ocorrer de forma espontânea.
A teoria do incentivo tem por objetivo proporcionar ferramentas ao principal para que este
possa impedir o comportamento oportunista46 por parte do agente. Estando o principal e o
agente em patamares diferentes, proprietário-gerente ou acionista majoritário-minoritário,
respectivamente, cabe a aquele o monitoramento das ações tomadas por este, quando da
obtenção dos resultados, pois a depender dos incentivos estabelecidos pelo proprietário o
agente procurará maximizar ou não sua utilidade.
46 O conceito de oportunismo utilizada na economia, aquele proveniente da assimetria de informações gerando ações que busque potencializar as utilidades individuais.
82
“Assim, o problema do principal consiste em estabelecer uma forma de pagamento
que incentive o agente a tomar a melhor ação possível, do ponto de vista do principal”
(DE BRITTO, 1999)
Dentre as estratégias utilizadas pela teoria do incentivo um importante instrumento é o
sistema remuneratório. Com a obtenção de maiores lucros, o principal tende a transferir parte
deste montante para o agente como forma de gratificá-lo pela alavancagem no patrimônio da
empresa, incentivo este positivo47. Entretanto, há a possibilidade de ocorrerem incentivos
negativos (punições) pela ocorrência de fatos danosos à firma ou pela negligência na gestão
do patrimônio.
A Teoria dos Incentivos é...uma evolução da NEI48. Espera-se que, com a introdução de incentivos positivos e punitivos, os indivíduos sejam motivados a permanecer comprometidos com os objetivos institucionais do órgão e a não romper com as regras estabelecidas dentro e fora das instituições. Desta forma, chega-se a conclusão de que a utilidade percebida pelo indivíduo é função dos incentivos esperados em um determinado período (VERLEUN,2008).
O ponto central da teoria dos incentivos reside na assimetria de informações encontradas no
mundo real. A teoria econômica institucional, não aceitando o axioma neoclássico da
racionalidade ilimitada do agente, defende a idéia de que o agente econômico não tem o
acesso e capacidade de processar todas as informações disponíveis no mercado, fato este que
o transforma em um ser racionalmente limitado, daí existindo a assimetria de informações e
posteriormente o comportamento oportunista. Buscando minimizar os efeitos desta realidade
inexorável, estudiosos convergiram seus estudos aos pilares da economia e da psicologia,
defendendo a idéia de que o comportamento humano influencia as decisões econômicas e esta
a formatação social a qual pertencem, fundamentando assim a teria econômica
comportamental.
Desta forma a teoria econômica comportamental induz a formatação de mecanismos de
incentivos para que o agente siga as diretrizes estabelecidas pelo principal e evitem as práticas
oportunistas prejudiciais às relações contratuais. Conforme Verleun (2008):
47 Observar Figura 04 na qual são apresentados instrumentos internos e externos para a resolução do problema de agência. 48 Nova Economia Institucional (NEI).
83
...a proposta de estrutura genérica de incentivos pressupõe a adoção de diversos mecanismos de gestão, quais sejam: i) as avaliações de desempenho de cima para baixo e de baixo para cima (360); ii) a hierarquização e concorrência entre os pares na ocupação das funções gratificadas; iii) o número limitado de vagas para progressão funcional por nível; iv) o plano de capacitação permanente focado no desenvolvimento das capacidades do corpo funcional e v) a transformação dos cargos em funções gratificadas, exclusivas para funcionários concursados, preferencialmente da carreira do órgão.
A apresentação destas propostas não significa que estas podem ser implantadas em sua
totalidade de forma generalizadas, elas sinalizam tendências que podem ser tomadas,
entretanto, deve-se ter em mente que os incentivos adotados pelas organizações refletem o
desenho institucional da mesma no seu mercado, não esquecendo sua abrangência, pois a
estrutura de incentivos só é considerada equilibrada quando todos os envolvidos se beneficiam. Caso contrário, um ou outro lado será, também por definição, estimulado a desenvolver um comportamento oportunista em face da vulnerabilidade contratual do outro....a perda incorrida por qualquer agente econômico, gera custos adicionais, acarretando uma ineficiência econômica para o sistema.(SIMON,1995 apud VERLEUN, 2008)
4.5 CONSIDERAÇÕES SOBRE O MODELO DE GESTÃO DA BAHIAFARMA
Apresentadas as ponderações acima a respeito da importância da governança corporativa para
as empresas que participam do mercado globalizado, pois, este ferramental possibilita o
acompanhamento da gestão empresarial pelas partes interessadas na empresa, evitando assim
que suas demonstrações contábeis sejam “maquiadas” e que inúmeros investidores tenham
suas aplicações reduzidas a nada, situação esta responsável por algumas das crises do
capitalismo.
Considerando a existência de trabalhos acadêmicos e técnicos que defendem a idéia que os
benefícios apresentados pela governança corporativa poderiam ser aferidos na gestão de
organizações públicas, pois, mesmo não tendo por objetivo final o lucro, nestas instituições
ocorre o gerenciamento da coisa pública, devendo esta ser realizada em conformidade ao
ordenamento legal e na transparência necessária ao manuseio do bem comum.
84
Entendendo a idéia de que a assimetria de informação é uma realidade do mercado e que a
teoria do principal-agente decorre também da racionalidade limitada do ser humano, seja
por limitações de conhecimento técnico ou de outros fatores, faz-se necessária a implantação
de incentivos, positivos ou negativos, que diminuam os problemas de agência entre o
principal-agente ou entre grupos de interesse divergentes.
A partir destes pensamentos estratégicos, o foco principal desta seção é o estudo da gestão
organizacional proposta para a Bahiafarma, pois este norteará suas ações e
consequentemente seus resultados. A Bahiafarma foi estabelecida através do projeto de lei n
17.709/08, na condição de fundação estatal, com personalidade jurídica de direito privado,
com o objetivo de realizar pesquisas no setor farmacêutico para elaboração de novos
medicamentos e possibilitar o acesso da população a estas drogas, haja vista a importância
destas na saúde da população.
Conforme supra, a Bahiafarma é uma instituição voltada a descoberta de novos
medicamentos, a partir da elaboração de novos fármacos ou da quebra de patentes decorrentes
de lapso temporal49, com seu aporte financeiro financiado pelo Estado da Bahia, ou seja,
recursos públicos destinados à política pública de acesso a população. Em consequência
destas características e finalidades os interessados na gestão eficaz desta instituição é a
própria sociedade baiana, pois parte dos recursos utilizados são provenientes da Secretaria de
Saúde do Estado da Bahia, mediante contrato de gestão.
Nesta condição é fundamental que a gestão da Bahiafarma seja realizada de forma
profissional em sintonia com os princípios de Governança corporativa, impedindo que as
intervenções políticas interfiram na indicação dos dirigentes, assim como nas estratégias e
focos a serem estabelecidos como metas alcançáveis. Conforme defendido pela OCDE a
governança corporativa também pode ser aplicada na gestão pública como forma de assegurar
transparência dos atos, equidade dos proprietários e possibilidade de auditoria externa para
prestação de contas.
Na Bahiafarma a divisão das competências e responsabilidade é prevista na estrutura
estabelecida pela lei de criação. As atividades da Bahiafarma estão divididas pelo Conselho
49 Para a patente de medicamento foi estabelecido o período de vinte anos.
85
Curador e pela Diretoria Executiva. Conforme estabelecido aquele é composto por nove
membros titulares50, com previsão de suplentes, com mandato para dois anos, com a
competência de acompanhar as atividades fiscal, orçamentária e financeira da fundação,
conforme ações estabelecidas no estatuto da fundação. Esta é composta por quatro membros,
também com mandato de dois anos, os quais são os responsáveis pela gestão da Bahiafarma,
esta dividida em diretoria geral, diretoria de pesquisa científica e desenvolvimento
tecnológico, diretoria de operações e diretoria administrativa e financeira51, sendo a primeira
destas a legalmente estabelecida por responder pela instituição, seguida pela diretoria
administrativa e financeira e posteriormente pela diretoria de operações, respectivamente.
Buscando confirmar a importância da aplicação do ferramental de governança corporativa nas
organizações publicas, pode-se fazer uma análise convergente entre as atribuições do
Conselho Curador da Bahiafarma e o do Conselho de Administração das Sociedades
Anônimas52. Reza a Lei 6.404/76, em seu Art. 142, que compete ao Conselho de
Administração, dentre outras atribuições, fixar a orientação geral dos negócios da
companhia; fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e papéis
da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de celebração, e
quaisquer outros atos; manifestar-se sobre relatório da administração e as contas da
diretoria; escolher e destituir os auditores independentes, se houver, etc.
Assim, nota-se que as responsabilidades se assemelham e estas possibilitam uma gestão
transparente das organizações, favorecendo o acompanhamento por parte dos interessados.
No entendimento do IBGC53:
independente de sua forma societária e de ser companhia aberta ou fechada, toda sociedade deve ter um Conselho de Administração eleitos pelos sócios, sem perder de vista todas as demais partes
50 A composição deste Conselho Curador é realizada através da indicação unitária de membros da SESAB, da Secretaria de Indústria e Comércio, da Casa Civil, Secretaria de Planejamento, da Secretaria de Ciência e Tecnologia, do Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde, do Conselho Estadual de Saúde, da Fundação Oswaldo Cruz e pelas universidades públicas estaduais. 51 A Diretoria Executiva será nomeada por ato exclusivo do governador do Estado da Bahia; 52 Esta convergência é proposta haja vista existir no organograma das S/A o Conselho de Administração como estrutura responsável pelo acompanhamento das ações desenvolvidas pela Diretoria, assim como na Fundação Estatal está previsto o Conselho Curador. Pode-se dizer que existem as estruturas Proprietários (Acionista) - Conselho de Administração - Presidente na S/A e na Bahiafarma há Proprietários (Povo) – Conselho Curador – Diretoria Executiva. 53 Instituto Brasileiro de Governança Corporativa - Código de Melhores Práticas de Governança Corporativa, 2007.
86
interessadas (stakeholders), o objeto social e a sustentabilidade da sociedade no longo prazo.
À partir da visão apresentada na teoria do Principal-Agente pode-se perceber a existência do
Estado (ente representativo de sua população) na condição de principal e os dirigentes da
Bahiafarma na condição de agente (Diretoria Executiva). Desta relação faz-se necessário o
perfeito alinhamento das intenções e ações, pois, com a assimetria de informações, o
problema de agência pode tornar-se uma realidade.
Restringindo esta abrangência de análise, nota-se que a relação entre a diretoria executiva,
cujos membros são indicados pelo governador do estado, e o corpo técnico concursado pode
vir a apresentar problemas de agência, pois aqueles possuem cargos temporários de caráter
político e estes, regulamentados pela CLT54, são responsáveis pelo desenvolvimento de
pesquisas com prazo e objetivo pré-estabelecidos. Sabe-se que o corpo técnico, composto por
doutores e mestres, terá a intenção de desenvolver as melhores práticas com resultados
significativos para suas pesquisas, possibilitando assim um melhor reconhecimento na
comunidade científica a qual estão inseridos.
Buscando o desenvolvimento de estratégias que minimizem futuros conflitos entre as partes,
deve-se adotar o ferramental apresentado anteriormente, na totalidade ou parcialmente, sob
pena de perda de eficiência nas atividades precípuas, não esquecendo a influência do desenho
institucional, citado no estudo de Verleun, para a implantação eficiente das práticas de
governança corporativa.
Os benefícios apresentados pelo principal devem inibir a pratica de ações oportunistas por
parte dos agentes. Entretanto, os mecanismos de incentivo devem atender as partes e não se
limitar a um deles; pois, no caso em tela, os agentes podem perceber atitudes do principal que
prejudiquem o projeto inicial ou a continuidade de seus trabalhos, haja vista a existência de
interesses políticos ou desconhecimento técnico do trabalho que está sendo realizado.
Em consonância com as argumentações gerais de Verleun no que se refere à teoria dos
incentivos supra mencionadas, pode-se sugerir para a gestão da Bahiafarma que sua diretoria
executiva, que legalmente é nomeada pelo governado do Estado, seja composta
54 Consolidação das Leis Trabalhistas.
87
exclusivamente por funcionários concursados da fundação, e neste caso a função política
seria convertida em técnica gratificada, o que estimularia os funcionários a atingir tal
escalonamento hierárquico.
Para o inicio das atividades seriam estabelecidos critérios técnicos que buscariam atender a
objetivos relacionados à experiência e o conhecimento técnico, podendo a posteriori serem
agregados outros fatores em conformidade com a missão da instituição e com o grau de
responsabilidade a ser exigido do funcionário. Para aqueles cargos, com o transcorrer dos
mandatos, poderiam ser estabelecidos obrigatoriamente conhecimentos em nível gerencial,
haja vista as próprias características da diretoria executiva.
Como forma de fortalecer as relações profissionais seria estabelecida à avaliação 360 graus, a
mesma seria realizada de cima para baixo e de baixo para cima, isto inviabilizaria posturas
oportunistas de diretores e de funcionários, todavia, faz-se necessária a clara apresentação dos
critérios que serão analisados, sob pena da subjetividade imperar quando da avaliação, vindo a
não refletir a realidade dos fatos.
Tratando-se de uma fundação voltada à pesquisa científica na área de medicamentos, é
condição precípua que seus integrantes estejam engajados em um plano de desenvolvimento
contínuo. Isto seria realizado a partir de comparecimentos e apresentações técnicas em
congressos estabelecidos pela Bahiafarma, assim como na participação de cursos
especializados (mestrado, doutorado ou outros) de interesse do funcionário e da fundação,
com anuência da sua chefia. O desenvolvimento de pesquisas com a publicação de seus
resultados serviria de condição para o recebimento de aportes financeiros para as pesquisas e
recebimento de salários extras (transparência/prestação de contas), entretanto todos os
critérios de avaliação e os benefícios a serem cedidos devem ser estipulados antecipadamente
de maneira transparente, tratando todos os envolvidos de forma igualitária (equidades) e
possibilitando o acompanhamento das contas públicas pelos entes interessados (prestação de
contas), sendo estes, princípios basilares da governança corporativa.
Conforme se nota na Figura 6 os servidores devem ter seu sistema de incentivo estabelecido
em conformidade com o grau de complexidade das atividades que desempenha. Aceitando a
realidade de que nem todos os servidores chegarão ao ápice de suas carreiras em
consequência de fatores diversos, sejam eles profissionais ou pessoais, as organizações devem
88
incentivar seus funcionários que melhor desempenham suas competências. Em um nível
inicial, uma grande massa de funcionários deve ter condições de incentivos equânimes,
entretanto, com a assunção de postos hierárquicos os investimentos em capacitação do
servidor serão diferenciados. Desta forma:
Com a adoção de um plano de capacitação permanente, a instituição passa a transmitir ao agente a mensagem de que existe um plano de investimento de longo prazo em recursos humanos, ... e assim galgar cargos mais elevados, hoje ocupados não pelo mérito, mas por indicação política. (DIENHART, 2000 apud VERLEUN,2008)
Figura 6 Composição do Plano de Capacitação Permanente.
Fonte: VERLEUN, 2008
Realizadas estas ponderações sobre os pontos positivos da aplicação da teoria dos incentivos
na gestão da Bahiafarma, vale a ressalva quanto a dois tópicos mencionados. Teoricamente, a
hierarquização e a concorrência entre pares na ocupação das limitadas funções gratificadas
podem fomentar práticas desleais entre concorrentes. Pares que objetivam crescimento
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Grau de complexidade N. Operacional N. Tático
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89
sempre serão concorrentes e aceitando a hierarquização de funções o resultado pode induzir a
prática de atos não éticos. O empregado em uma função desta natureza, portar-se-á de forma
dissimulada a fim de que suas conquistas não sejam perdidas com a presença de outros
indivíduos. Para os idealizadores, isto poderia ser encarado como um desafio à melhora de
performance constante, pois os incentivos poderiam migrar conforme o desempenho de cada
indivíduo, podendo assim alternar as funções.
Contudo, a prática pode mostrar uma outra realidade. Apresentada anteriormente, a
racionalidade limitada do homem, seja por assimetria de informações ou por limitada
capacidade de processos e informações técnicas, pode induzir a prática subliminar de atos
como forma de compensação das imperfeições. O empregado torna-se refém dos benefícios
alcançados e não admite a possibilidade de perda. Esta realidade destrói o ambiente de
trabalho, alavancando ações oportunistas e paralelas às obrigações do agente público em
consequência da falta de perspectiva funcional.
Outra forma de alinhamento de intenções entre partes refere-se aos incentivos negativos.
Entendidos como medidas punitivas, estes poderiam ser aplicados para condutas não
adequadas aos interesses da organização, por exemplo: a divulgação de assuntos sigilosos das
pesquisas em andamento, a espionagem para a obtenção de vantagens; ao não cumprimento
de prazos estabelecidos, sem justificativas plausíveis; a não eficiente aplicação de recursos
orçamentários, haja vista o caráter dispendioso de uma fundação voltada à pesquisa; dentre
tantos que podem e devem ser elencados no estatuto da Bahiafarma.
Analisados alguns aspectos referentes à complexidade da gestão da Bahiafarma, faz-se
necessária à observação de dois pilares fundamentais para a sustentabilidade de um programa
social – a eficiência e a eficácia. Realizadas as considerações supra, é fundamental entender a
importância destes conceitos, pois a partir dos mesmos as ações desenvolvidas podem ser
avaliadas e o processo realimentado, possibilitando adaptações sempre que necessárias.
Em uma visão econômica, entende-se que o conceito de eficiência está relacionado com a
alocação de insumos/recursos, financeiros ou não, que possibilitam a obtenção de um patamar
de produtos; a eficiência econômica, conforme SANDRONI (1994), é a:
90
Relação entre o valor comercial de um produto e o custo unitário de sua produção. Portanto, a eficiência econômica aumenta quando aumenta a relação entre o valor de um produto em relação a seu custo unitário, mantendo-se as qualidades que satisfaçam às normas técnicas.
Entretanto, a lógica de uma fundação estatal, destinada à produção e distribuição de
medicamentos a população carente, não se molda à estrita interpretação econômica. Esta,
também faz parte do arcabouço estratégico, todavia:
A dimensão da eficiência, por sua vez, remete a avaliação para considerações de benefício e custo dos programas sociais, e há notórias complexidades a respeito que devem e serão levadas em conta. De imediato, deve-se reconhecer, organizações só estariam sendo eficientes se demonstrassem antes ser efetivas55, no sentido já mencionado. (MARINHO; FAÇANHA, 2001)
Finalmente, o conceito de eficácia (ex-post) de um programa social está relacionado com os
resultados desejados para o mesmo. Entretanto:
... há pelo menos duas questões importantes a serem contempladas e devidamente balanceadas pela avaliação. A primeira deve levar em conta que o superior hierárquico (principal) do programa social é agente de instâncias superiores de formulação de políticas. Além disso, gerencia um mandato cujos termos em geral incluem objetivos (formulados as vezes por mais de uma instância superior, e nem sempre compatíveis entre si) não verificáveis, ou seja difíceis de ser descritos e especificados a priori. Naturalmente, isso introduz dificuldades críticas na avaliação ex-post dos programas. (MARINHO; FAÇANHA, 2001)
Isto tudo só ratifica a importância que se deve dispensar aos instrumentos de avaliação de
programas sociais. Sendo estes elaborados e destinados a atender uma demanda social, faz-se
necessário o acompanhamento das estratégias elaboradas, das ações desenvolvidas e dos
resultados obtidos, tudo isto em períodos delimitados de tempo, pois a avaliação deve ser
constante quando da vigência do mesmo. Isto ocorre em conseqüência de algumas
características inerentes dos programas sociais, a título de exemplo pode mencionar:
a) objetivos genéricos, múltiplos e de difícil mensuração a priori; b) a descentralização operacional dos programas, que requerem, com freqüência, montagens organizacionais e administrativas complexas; c) as regras de financiamento e de repasses adotadas que, em geral, não são integradas e
55 Para estes mesmos autores: “A efetividade do programa social diria respeito, portanto, a implementação e ao aprimoramento de objetivos, independente das insuficiências de orientação e das falhas de especificação rigorosa dos objetivos iniciais declarados do programa.”
91
estruturadas pelos objetivos que se pretende estimular; d) ao horizonte de vigência dos programas sociais que, em geral, transcendem os anos fiscais e orçamentários e submete os programas a restrições globais de recursos e disputas periódicas por verbas. (MARINHO ; FAÇANHA, 2001)
Diversas são as ferramentas que podem ser utilizadas para a avaliação da execução das
políticas públicas. Entretanto, uma análise individualizada, baseada na relação insumo-
produto ou em apenas resultados contábeis, podem induzir os avaliadores a equívocos. No
caso da Bahiafarma é fundamental que a avaliação seja contextual, pois assim verificar-se-á a
eficiência da mesma comparativamente com outros laboratórios oficiais com objetivos
similares. A metodologia sugerida para esta avaliação é a Data Envelopment Analysis56
(DEA), também conhecida com Análise Envoltória de Dados. O método consiste em
comparar a eficiência relativa de uma empresa ou organização perante o conjunto de
concorrentes que atuam no cenário; no caso especifico da Bahiafarma não há a configuração
de mercado concorrente, mas existem outros laboratórios oficiais sediados no território
nacional, os quais buscam desenvolver pesquisas farmacêuticas com o objetivo de
viabilizarem o acesso da população aos medicamentos. A utilização deste ferramental
conforme Fitzsimmons e Fitzsimmons (2000) apud Macedo, Santos e Silva (2004): “envolve
o uso de métodos de programação linear para construir uma fronteira não-paramétrica sobre
os dados, onde medidas de eficiência são calculadas em relação a sua fronteira.”
Conforme Peña (2008):
O método DEA tem-se aplicado com sucesso no estudo da eficiência da administração pública e organizações sem fins lucrativos. Há sido usado para comparar departamentos educacionais (escolas, faculdades, universidades e institutos de pesquisas), estabelecimentos de saúde (hospitais, clínicas), prisões, produção agrícola, instituições financeiras, países, forças amadas, esportes, transporte (manutenção de estradas, aeroportos), redes de restaurantes, franquias, cortes de justiça, instituições culturais (companhias de teatro, orquestras sinfônicas) entre outros. No entanto, na análise historiográfica do tema realizado por Silvia Kassai (2002) percebe-se pouca utilização do Método no Brasil, sendo utilizado com freqüência nos Programas de Pós-Graduação de Engenharia de Produção e Sistema da Universidade Federal de Santa Catarina e da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Assim, não esgotando a possibilidade de uso de outros ferramentais, acredita-se que a análise
envoltória de dados permitirá uma aferição relativa das atividades desempenhadas por uma
56 Para o entendimento da modelagem matemática pode-se estudar: Chanes, Cooper e Rhodes (1978); Macedo e Bengio (2000); Marinho e Façanha (2001); Macedo, Santos e Silva (2004) e Peña (2008).
92
empresa ou instituição frente aos seus concorrentes, possibilitando assim ajustes necessários
para se obter as melhores posições.
4.6 CONCLUSÕES PARCIAIS
Acompanhando o estudo teórico dos benefícios alcançados pela utilização da governança
corporativas nas empresas, nota-se que este ferramental pode e deve ser aplicado em qualquer
tipo de empresa, em entidades públicas e em organizações do terceiro setor. Estando estas
instituições em patamares tão distintos, o que possibilitaria este ponto em comum? Atendo-se
a funções precípuas de cada uma, a análise apressada diria ser impossível esta convergência,
pois a primeira objetiva lucro, a segunda estaria voltada a questões de bem estar da sociedade
com a implantação de políticas públicas, e estas se enquadrariam em uma posição hibrida,
buscando o social sem a aferição de lucros econômicos, pois sua receita é proveniente de
diversas fontes, inclusive transferência dos governos.
Este tema é polêmico e existem autores que possuem entendimentos totalmente divergentes
sobre este assunto. Alguns ratificam as afirmações anteriores dizendo que:
Organizações públicas e privadas guardam semelhança importantes no que diz respeito a governança organizacional. A separação propriedade e gestão, que gera os denominados problemas de agência, os mecanismos de definição de responsabilidade e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, por exemplo, são problemas comuns. (FONTES FILHO, 2003)
De acordo com Mello (2006) em seu estudo sobre a governança corporativa aplicada no setor
público federal brasileiro:
O setor público possui um papel importante na sociedade e a aplicação efetiva da governança corporativa ao setor público pode encorajar o uso eficiente de recursos, exigência de responsabilidade em prestar contas ao administrador dos recursos, aperfeiçoar a administração e entrega dos serviços e, portanto, contribuir para melhorar a vida das pessoas. A efetiva governança é também essencial para tornar as entidades do setor público mais confiáveis. (PSC/IFAC, 2001 apud MELLO, 2006)
Em posição contrária, há autores que acreditam que o formato da administração pública
inviabiliza estas práticas. Tratando-se de uma administração com inúmeros responsáveis e
93
com objetivos não tão claros como na iniciativa privada, nota-se que a gestão pública não
apresenta a eficiência esperada por seus usuários. Como exemplo ilustrativo pode-se citar a
busca incessante das empresas por reduzir seus custos como forma de manter ou ampliar sua
margem de lucros ou como condição de manter-se no mercado, situação esta que não se
verifica na gestão pública, pois a extinção de uma empresa se dá via lei específica, caso este
também previsto para a Bahiafarma (art 32 da Lei 17.709/08).
De acordo com DE BRITTO (1999) existem três razões que viabilizam a postura apresentada
pela administração pública:
A primeira reside na ausência de um objetivo de lucro, que é o objetivo precípuo de um projeto privado. Nestas circunstâncias, e particularmente onde não existe alguma sanção para um desempenho fraco da firma, dado que déficits de projetos públicos são geralmente cobertos por subsídios governamentais, a eficiência produtiva não constitui condição necessária para a sobrevivência do projeto. A segunda surge a partir da falta de incentivo do governo em monitorar o comportamento do gerente, permitindo que este detenha um grau significativo de poder discricionário. Assim além de objetivos políticos impostos pelo governo, existem os objetivos pessoais dos gerentes. A terceira razão surge do fato de que os incentivos concedidos aos administradores de empreendimentos públicos não são compatíveis com a eficiência produtiva. Isso ocorre porque, frequentemente, os ganhos e a estabilidade dos administradores não estão relacionados diretamente com a produtividade ou performance da firma..
Diante destas argumentações, verifica-se a abrangência deste estudo, quando da análise da
gestão estratégica em organizações públicas, no caso específico para a Bahiafarma. Sendo a
fundação estatal destinada a viabilizar pesquisa no setor farmacêutico e fazer com que a
população tenha acesso a medicamentos, isto a obriga a ter uma eficiência operacional e
administrativa nos moldes da iniciativa privada. Não se trata de estipular diagnóstico precoce,
todavia a velocidade de reação da gestão pública é diferente da iniciativa privada quando
ambas são submetidas a imposições externas, ainda mais em um mercado competitivo como o
de remédios.
Buscando a alavancagem operacional e gerencial da Bahiafarma, como mecanismo de torná-
la eficiente, sugere-se a adoção de uma política de incentivos, os quais buscarão amenizar os
problemas de agência, que por ventura ocorram com a administração estadual e os
responsáveis pelos projetos de pesquisas, assim como a implantação do ferramental de
94
avaliação permanente DEA, pois este demonstra ser o mais interessante quando da avaliação
relativa de desempenho.
Assim, diante de tamanho desafio, espera-se que a modelagem gerencial estipulada para a
Bahiafarma consiga obter êxito na função para qual foi designada, suplantando as inúmeras
dificuldades que o estudo encontrou.
95
5 CONCLUSÕES FINAIS
Acompanhadas as ponderações estabelecidas no bojo desta dissertação, comprova-se que os
serviços de saúde são altamente específicos e que para a gestão eficiente destes, faz-se
necessária uma administração profissionalizada em diversos aspectos, pois seus recursos são
escassos e a demanda social é significativa.
Inicialmente, é importante entender a dicotomia existente entre a realidade estrangeira e a
nacional. Na maioria dos países desenvolvidos encontra-se disponibilizada uma melhor
assistência médica para a população; as ações desenvolvidas englobam múltiplas tarefas que
se iniciam na vacinação da população até a realização de procedimentos cirúrgicos de
complexidade diversa. Nestas localidades há uma melhor distribuição de renda, uma educação
mais acessível para as pessoas, uma adequada infra-estrutura de saneamento básico e
consequentemente uma melhor oportunidade de acesso à saúde.
Quanto à realidade nacional esta ainda enfrenta problemas básicos na prestação de serviços
público de saúde, não obstante os avanços apresentados nos números de atendimentos
realizados pelo SUS. Em 1998, ano de sua criação, foram realizadas 358.089.170 consultas
médicas atingindo em 2008 o patamar de 461.252.669, números que demonstram uma
variação de 28,8%. Uma estratégia importante para este crescimento está na descentralização
do SUS, pois o objetivo maior é proporcionar, as administrações municipais, maior
responsabilidade sobre as ações de saúde realizadas dentro do seu espaço territorial.
Atrelado ao atendimento, a população encontra a problemática do acesso aos medicamentos,
haja vista a realização de consulta sem o uso posterior de remédios não apresentar nenhuma
significância. O medicamento não é um objeto de livre aquisição por parte significativa da
população, pois estas não dispõem dos recursos necessários para esta aquisição, ficando a cura
muitas vezes relevada à sorte ou a receitas caseiras ensinadas através da cultura popular.
Conforme mencionado no transcorrer do estudo a população brasileira é detentora do direito a
saúde, garantia que se encontra elencada no ordenamento maior do país, situação que o obriga
a prover todos os meios necessário ao exercício deste direito. Teoricamente perfeito, todavia a
prática mostra-se completamente diferente. Não que a constituição não seja cumprida, pois
96
assim onde ficaria o Ministério Público que não fiscalizaria as obrigações do Poder
Executivo. O que ocorre a uma prestação de serviço deficitária no que se refere: a números
de pessoas atendidas, a qualidade da prestação do serviço, a demora para a obtenção do
serviço, a falta de profissionais especializados nas diversas áreas, etc.
Focando as ponderações no acesso a medicamentos a situação também deixa a desejar. A
indústria farmacêutica mundial está formada em oligopólios57, onde poucos detêm o mercado
e estabelecem assim regras excludentes. Inicialmente, pode-se citar os preços praticados pela
indústria; estes possibilitam significativos lucros aos empresários, no entanto a camada social
que tem acesso a eles é diminuta. Entre os países mais consumidores de medicamentos
encontram-se os EUA, Japão e Alemanha; nestas localidades a distribuição de renda não
apresenta as disparidades encontradas na sociedade brasileira.
Existem também no mercado brasileiro laboratórios farmacêuticos de capital nacional,
estando estes divididos entre a iniciativa privada e laboratórios oficiais. A indústria nacional
não está no patamar de desenvolvimento das multinacionais, pois, realiza-se no mercado
nacional o ciclo parcial de produção de medicamentos. Percebendo, resumidamente, que o
ciclo de produção de um novo medicamento está fracionado em pesquisa e desenvolvimento
de novas drogas, constituição de um novo fármaco, produção do medicamento, ações de
marketing e comercialização; ao mercado nacional destinam-se as três últimas, etapas de
menor valor agregado quando da análise do ciclo completo.
Isto ocorre em virtude de vários aspectos explícitos e implícitos. De forma explícita pode-se
dizer que as ações de P&D e as de produção de um novo fármaco requerem uma infra-
estrutura adequada para as pesquisas, um financiamento para as atividades, uma mão-de-obra
qualificada e de marcos institucionais fortes necessários para a proteção das descobertas. As
etapas de produção do medicamento, marketing e comercialização são realizadas em
localidades de menor custo de mão de obra. As duas primeiras seriam destinadas a regiões
mais desenvolvidas, pois estas etapas são as mais dispendiosas e incertas, situações estas que
inviabilizam a pulverização de centros de pesquisas. Alem disto, pode entender que o fator
motivador implícito é a manutenção do segredo industrial, pois se há concentração de
pesquisas poucas pessoas têm acesso e a possível violação de fórmulas é dificultada.
57 Dentre estes pode-se citar: Pfizer, Aventis/Sanofi-Synthelabo, Astrazeneca Corp, Amgem Corporation, Hoffman-Laroche, Glaxosmithkline, Johnson & Johnson.
97
Diante de tantas nuances os laboratórios oficias surgem como uma tentativa de
desestruturação deste mercado oligopolizado. Estes entes foram criados, ao longo dos anos,
por diversas entidades públicas, as quais os mesmos estão ligados, com o objetivo de
viabilizar a produção, a comercialização e o acesso da população aos medicamentos
essenciais. Na atualidade, segundo a Associação Brasileira dos Laboratórios Oficiais
(ALFOB) existem dezenove laboratórios oficiais58 atuando no território nacional. Destes,
duas são fundações de públicas de direito privado, cinco são sociedades de economia mista,
três são autarquias, três pertencem a administração direta, uma é órgão suplementar, duas são
departamentos, uma é unidade técnica e uma é fundação pública estadual, situação esta que
demonstra uma falta de unidade estratégica para o objetivo o qual se destinam.
Sendo a gestão destes laboratórios fundamentada no princípio da administração burocrática,
diversos são os instrumentos de fiscalização e controle, ações estas que podem inviabilizar um
processo competitivo com empresas concorrentes; isto ocorre em consequência do princípio
da legalidade, pois qualquer ato a ser tomado deve estar prescrito no ordenamento jurídico
previamente, situação esta não encontrada na iniciativa privada, pois o que não é proibido é
permitido.
Nesta contextualização o governo do Estado da Bahia busca a reabertura da sua Fundação
Baiana de Pesquisa Científica, Desenvolvimento Tecnológico, Fornecimento e Distribuição
de Medicamentos - Bahiafarma. A primeira abertura data de 04/12/1980, através da Lei
Delegada n. 10, com o objetivo de fornecer medicamentos básicos para a população pobre. A
administração atual a reinstitui através do Projeto de Lei 17.709/2008, com o objetivo de
viabilizar o acesso da população aos medicamentos essenciais através do SUS; ou seja, os
objetivos em muito se assemelham.
Verificada a estratégia de atuação da Bahiafarma, nota-se que esta não tem como objetivo a
prática concorrencial com outras empresas do segmento; a principal função da fundação
estatal é a assistência aos necessitados no que se refere ao uso de medicamentos, Discutir a
importância de tal ação não é o escopo deste trabalho, mesmo porque é uma obrigação 58 Laboratórios oficiais brasileiros: FUNED, FURP, LAFERGS, IQUEGO, IVB, LAFEPE, LIFAL, LPM, LEPEMC, LAQFA, LQFE, LFM, NUPLAN, LIFESA, LTF, FFOE, FAR-MANGUINHOS, HEMOPE, CPPI.
98
constitucional do Estado conforme citado anteriormente, situação que afasta diversos
questionamentos dos grupos que por ventura discordam de sua implantação, pois “dura lex
sed lex”59.
Todavia, a Bahiafarma desempenhará uma atividade de interesse coletivo, situação esta que a
submete a vigilância da sociedade. Seus colaboradores serão contratados por concurso
público, estando sob a égide da CLT, mas deverão desempenhar atividades focadas no
objetivo maior, sendo seus membros do conselho e diretores indicados politicamente. Suas
ações serão estruturadas a partir da celebração de contrato de gestão com a administração
direta, onde serão estabelecidas metas, benefícios e penalidades na forma da lei.
A Bahiafarma, na condição de fundação estatal de direito privado, estará submetida a
processo licitatório para aquisição de bens, serviços e insumos de pesquisas, realidade
complexa para um segmento dinâmico como o farmacêutico, podendo determinadas
exigências legais provocarem a paralisação da estrutura de pesquisa e a produtiva. A título de
exemplo os laboratórios FURP, LAFEPE e Far-Manguinhos também são submetidos a esta
realidade administrativa, oportunidade que favorece o desenvolvimento de competências
relacionais da Bahiafarma.
Outro ponto importante é que a produção destina-se exclusivamente ao SUS. O sistema de
saúde é caracterizado por remunerar insuficientemente os procedimentos médicos realizados
em clínicas e hospitais conveniados, realidade esta que poderá ocorrer com a aquisição de
medicamentos da Bahiafarma, situação esta enfrentada parcialmente por Far-Manguinhos,
pois além da parceria com o SUS, desenvolve ações mercadológicas com outras instituições,
inclusive internacionais.
Diante destes desafios faz-se necessário a implantação de uma gestão profissional na
Bahiafarma para que possíveis problemas do principal-agente não ocorram e venham a
desviar o seu foco, na oportunidade sugere-se a implantação de uma política de incentivos
como forma de reter os mais qualificados e repulsar aqueles que por ventura afastem-se de
suas atribuições.
59 Expressão em latim cuja tradução para o português significa: “a lei é dura, porém é a lei”.
99
Assim sendo, deste estudo conclui-se que a Bahiafarma é uma excelente iniciativa do governo
do Estado, que ela é realmente importante para a sociedade baiana carente de remédios,
entretanto sua condição de fundação estatal, mesmo sendo de direito privado, pode ser
utilizada para fins diversos ao que inicialmente se propõe. A fim de evitar tais danos, urge que
modificações sejam realizadas no que se refere à nomeação de diretores pelo governo do
Estado, faz-se necessário que estes sejam funcionários concursados da Bahiafarma e estejam
envolvidos a suas necessidades e desafios, pois elementos estranhos a esta realidade podem
ser rechaçados por não serem técnicos competentes no ambiente.
Toda esta complexa realidade é potencializada haja vista a Bahiafarma ainda ser incipiente.
Todas as considerações realizadas nesta dissertação têm por objetivo diagnosticar (ex-ante)
possíveis pontos de estrangulamento quando da operacionalização do programa, pois, as
estratégias desenvolvidas não inviabilizam sua execução, todavia a condição de fundação
estatal e a importância que a Bahiafarma tem para a sociedade favorecem a inúmeros
questionamentos quanto sua sustentabilidade, eficiência e eficácia.
100
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106
ANEXOS
107
ANEXO A
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA BAHIAFARMA (Projeto de lei n. 17709/2008)
BAHIAFARMA
CONSELHO CURADOR
DIRETORIA EXECUTIVA
DIRETOR GERAL
DIRETOR DE PESQUISA CIENTÍFICA E DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO
DIRETOR DE OPERAÇÕES
DIRETOR ADMINISTRATIVO e FINANCEIRO
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ANEXO B
Laboratórios Oficiais Brasileiros 2009 Nome Abreviatura Endereço eletrônico 1 Fundação Ezequiel Dias FUNED www.funed.mg.gov.br 2 Fundação Para o Remédio
Popular FURP www.furp.sp.gov.br
3 Laboratório Farmacêutico do Rio Grande do Sul
LAFERGS www.furp.sp.gov.br
4 Indústria Química do Estado de Goiás S.A.
IQUEGO www.iquego.com.br
5 Instituto Vital Brasil S.A. IVB [email protected] 6 Laboratório Farmacêutico do
Estado de Pernambuco S.A LAFEPE www.lafepe.pe.gov.br
7 Laboratório Industrial Farmacêutico de Alagoas
S.A.
LIFAL [email protected]
8 Laboratório de Produção de Medicamentos
9 Laboratório de Ensino, Pesquisa e Extensão Em
Medicamentos e Cosméticos
LEPEMC [email protected]
10 Laboratório Químico Farmacêutico da Aeronáutica
LAQFA [email protected]
11 Laboratório Químico Farmacêutico da Aeronáutica
LQFE [email protected]
12 Laboratório Farmacêutico da Marinha
LFM www.ffm.mar.mil.br
13 Núcleo de Pesquisa em Alimentos e Medicamentos
NUPLAN www.nuplan.ufm.br
14 Laboratório Industrial Farmacêutico do Estado da
Paraíba S.A
LIFESA [email protected]
15 Laboratório de Tecnológia Farmacêutica
16 Faculdade de Farmácia, Odontologia e Enfermagem
FFOE [email protected]
17 Instituto de Tecnologia em Fármacos
FAR-MANGUINHOS www.far.fiocruz.br
18 Fundação de Hematologia do Estado de Pernambuco
HEMOPE produçã[email protected]
19 Centro de Produção de Imunobiológicos
Fonte: Elaboração do autor a partir de dados obtidos em www.alfob.com.br,2009.