UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PÚBLICO

Por: Marcia Carvalho da Cunha Silveira

Orientadora

Prof.a. Ana Cristina Guimarães

Rio de Janeiro 2004

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PÚBLICO

Apresentação de monografia à Universidade Cândido

Mendes como condição prévia para a conclusão do

Curso de Pós-Graduação “Lato Sensu” em

Controladoria e Auditoria

Por: . Marcia Carvalho da Cunha silveira

3

AGRADECIMENTOS

Aos meus amigos e parentes por todo

apoio recebido.

4

DEDICATÓRIA

Dedico ao meu marido, que tanto me

incentivou e colaborou para a conclusão

deste trabalho, e aos meus pais meus

maiores professores.

5

RESUMO Este trabalho tem por objetivo principal mostrar o desenvolvimento do

orçamento publico, desde a sua elaboração ate a promulgação demonstrando

assim que a sociedade pode participar e acompanhar todas as fases do ciclo

orçamentário, contribuindo par uma melhor participação da sociedade para que

aja uma .efetiva cobrança de resultados pelas ações desenvolvidas pelos

governos, as quais devem ser aferidas em termos de benefícios que lhe foram

prestados.

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METODOLOGIA

A metodologia usada nesse trabalho foi a pesquisa realizada em livros

voltados para a administração pública, em jornais de entidades de registros

profissionais com CRC, em Leis, Decretos , Resoluções e Portarias e em registros

efetuados nos sites de órgãos públicos de esfera Federal, Estadual e Municipal e

em organizações que apóiam e incentivam o orçamento participativo.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I Orçamento Público 10 CAPÍTULO II – Ciclo Orçamentário 25

CAPÍTULO III – Créditos Adicionais 34

CONCLUSÃO 38 REFERÊNCIA 41 ANEXOS 43 ÍNDICE 45 FOLHA DE AVALIAÇÃO 47

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INTRODUÇÃO

O Estado nacional, por meio de seus órgãos administrativos, é o ente

responsável pela gestão da máquina pública, e, mais recentemente, pela

consecução do bem-estar social da população, sobretudo no que diz respeito à

execução da política de atendimento de suas necessidades básicas.

É no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o

governo recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser

realizada sem estar fixada no Orçamento.

A sociedade civil é quem tem maior interesse e possibilidades de

fiscalização do processo. Esta fiscalização pode-se dar com o acompanhamento

do processo, fazendo análises, fiscalizando a execução, cobrando transparência e

idoneidade do poder público, principalmente do Executivo.

O planejamento das ações governamentais e sua materialização sob a

forma orçamentária (receitas e despesas), ambos servindo como instrumentos

para a realização de uma gestão fiscal responsável (no sentido de se alcançar

estabilidade econômica e desenvolvimento sustentável), constituem, pois, o objeto

do presente estudo, o qual pretende, em síntese maior, traçar uma visão geral

sobre o orçamento público, desde o aspecto conceitual até as mais recentes

mudanças que vêm sendo implementadas na realização de sua gestão.

O presente estudo pretende mostrar uma breve história do orçamento

público do ponto de vista objetivo e subjetivo, mostrar a evolução do orçamento no

Brasil, desde a época colonial até a promulgação da Carta Magna de 1988; expor

as regras, de maior representatividade, a serem observadas tanto na elaboração

e apresentação do orçamento como na sua votação; mostrar o ciclo orçamentário,

as etapas que o orçamento percorre desde a sua preparação até sua aprovação;

apresentar as três peças do sistema de planejamento e orçamento: Plano

Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei do Orçamento

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Anual _ LOA e forma de alterações destes orçamentos a longo do exercício

financeiro.

No capítulo I será apresentada a história do Orçamento Público desde a

legislação sancionada por Moisés, 1300 a.C., passando pela Inglaterra e França

chegando ao Brasil desde a época de D.João VI até a promulgação da Carta

Magna em 1988.

O segundo capítulo abrange o ciclo orçamentário e mostra as etapas que

se repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos são

preparados, votados, executados.

O capítulo III apresenta os créditos adicionais que são os instrumentos para

ajustes orçamentários e suas finalidades.

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CAPÍTULO I – ORÇAMENTO PÚBLICO

1.1 - HISTÓRIA DO ORÇAMENTO

O orçamento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o

Estado deve efetuar em um exercício é uma instrumento da moderna

administração pública.

O estudo do orçamento pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou

subjetivo. No aspecto objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que

estuda a Lei do Orçamento e o conjunto de normas que se refere à sua

preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a fase

jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica).

No aspecto subjetivo constitui a faculdade adquirida pelo povo de aprovar a

priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado

realizará durante o exercício.

Deste modo, o Orçamento está intimamente ligado ao desenvolvimento dos

princípios democráticos, à idéia da soberania popular e, por conseguinte, ao

triunfo dos sistemas representativos do Governo, em contraposição aos Estado

antigos, quando o monarca considerava patrimônio próprio o tesouro público e a

soberania do príncipe tinha fundamento divino. Na época, o povo não participava

da fixação dos impostos e dos gastos públicos, pois o monarca impunha os

tributos que desejava e gastava segundo o seu poder discricionário.

A idéia de controle dos recursos públicos já era prevista na legislação

sancionada por Moisés, 1300 anos antes do Cristo e na qual eram reguladas as

funções da justiça e a arrecadação dos dízimos.

Segundo Silva,1994, p.22, Salomão, nascido no ano de 1032 a.C., em um

de seus livros canônicos denominado Eclesiastes estabeleceu preceitos aos filhos

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de Israel, recomendando-lhes: “Quod cumpre trades, numera et appendi, datum

vero et acceptum omne describe”, ou seja, “Onde negociares, verifica e pesa,

encontrando exato e aceito, tudo descreve.”

Na Inglaterra, no século XIII, em 1215 foi outorgada a Carta Magna pelo Rei

João Sem Terra que, pressionado pela nobreza, incluiu naquele momento um

artigo no qual constava: “Nenhum tributo ou subsídio será instituído no Reino,

amenos que seja aprovado pelo Conselho do reino.”

Na França, foi a partir de 1789 que a Constituição consagrou o princípio de

que “nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação” . Este

princípio foi reforçado em 1817 quando a Assembléia Nacional exigiu o controle

sobre os recursos públicos, ficando estabelecido que a despesa de cada Ministério

não deveria exceder o total da dotação a ele destinada.

No Brasil tivemos a luta pelo controle orçamentário, quando, após o

Descobrimento do Brasil, as relações entre a Metrópole e a Colônia eram

determinadas pelo denominado Pacto colonial, que se caracterizava por uma

relação de exclusividade que a metrópole exercia sobre as colônias.

A exploração econômica estabelecida pelo sistema colonial provocou o

crescimento interno da colônia e o seu crescimento demográfico, gerando, em

decorrência, a formação de grupos sociais que passaram a contestar o Pacto

Colonial e como decorrência a própria dominação portuguesa.

Somente a partir de 1808, com a vinda de D. João VI, é que foi criado o

Erário Régio e instituído o Conselho da Fazenda para administrar, distribuir,

contabilizar e proceder aos assentamentos necessários ao patrimônio real e

fundos públicos do Estado do Brasil e domínios ultramarinos.

A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da

democracia, opondo-se ao estado antigo, em que o monarca considerava-se

soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade.

Exemplos históricos sobre o surgimento do orçamento no Brasil:

• conflito Metrópole –Colônia;

• insatisfação com a cobrança de tributos;

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• revoltas , como a Inconfidência Mineira (Tiradentes);

• prevista pela primeira vez na Constituição de 1824, só em 1830 surgiu a

primeira lei orçamentária

A Constituição datada de 25 de março de 1824, incluía, apenas, no que se

refere ao orçamento, a atribuição do Ministério da Fazenda de receber dos demais

Ministérios os orçamentos relativos às despesas de suas repartições para

apresentação à Câmara dos Deputados juntamente com todas as contribuições e

rendas públicas, conferindo ao Poder Legislativo a competência para fixar,

anualmente, as despesas públicas e repartir a contribuição direta.

A partir de 1891, foram definidas mais claramente as competências e

atribuída ao Congresso Nacional a competência para. Anualmente, orçar a receita

e fixar a despesa federal. Mas o Poder Legislativo nunca exerceu tal função e

sempre se valeu da proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo,

através de projeto de lei.

A Constituição de 1934, fase constitucionalista do primeiro governo de

Getúlio Vargas introduziu a classificação da despesa, dividindo-a em duas partes,

uma fixa e outra variável, e atribuiu ao Poder Executivo a iniciativa da preparação

do orçamento, sem retirar a iniciativa parlamentar com relação à matéria de

receita e de despesa pública.

Em 1937 a constituição tratou de forma mais sistematizada da classificação

da despesa, estabelecendo que a mesma fosse discriminada por itens para cada

serviço, departamento, estabelecimento ou repartição.

Logo após a publicação da Lei 4.320/64 e com o golpe militar que instituiu a

ditadura e retomou a centralização das decisões políticas publicas do Estado. Nas

ocasiões em que o orçamento era submetido à apreciação, a tarefa do Legislativo

se restringia à homologação, ou rejeição integral da lei orçamentária (emenda

01/69 à constituição de 1967).

A Carta Magna de 1988 deu nova forma ao processo orçamentário com

proposta de ampliação do papel do Congresso Nacional. A nova Carta Magna

trouxe de volta o direito do Legislativo apresentar emendas dentro de parâmetros

13

e regras estabelecidos pela Lei 4.320/64 e criou a Comissão Mista de Orçamento,

com objetivo de tratar permanentemente da matéria orçamentária. Também foram

estabelecidos melhores mecanismos formais de controle e fiscalização,

principalmente dotando a Comissão Mista de Orçamento de prerrogativas para o

exercício desta função e exigindo a publicação de demonstrativos bimestrais da

execução orçamentária até 30 dias após o encerramento do bimestre.

1.2 – O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO

Em algum período da vida elaboramos um orçamento. Levantamos nossas

necessidades de gasto com vestuário, alimentação, habitação, saúde, diversão,

entre outras, e somamos os respectivos valores. Ao mesmo tempo, apuramos a

renda que esperamos receber com o salário, rendimentos financeiros, e

confrontamos o total com a nossa estimativa de despesa. Da mesma forma, os

entes públicos fazem anualmente a previsão dos seus gastos e das receitas para

o ano seguinte, o que é conhecido como Orçamento Público.

A origem da palavra orçamento é de origem italiana: "orzare", que significa

"fazer cálculos".

Segundo o professor Pascoal, (2000, p. 20) conceito clássico de orçamento:

“uma peça que contempla apenas a previsão das receitas e a fixação das

despesas para um determinado período. Documento eminentemente

contábil e financeiro, pois não se preocupava com o planejamento

governamental nem com as efetivas necessidades da população”.

Era um orçamento estático. Tratava-se de um mero inventário dos “meios”

com os quais a Administração realizaria suas tarefas, daí a denominação de “lei

de meios” para o orçamento tradicional.

Ainda segundo Pascoal, (2000, p. 20) conceito de orçamento moderno é:

“Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida

econômica e financeira do Estado, por um certo período”.

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Lembra o professor Bastos, (26/02/2004 20:37 h) que a finalidade última do

orçamento:

"é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os

particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de

só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações

tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária"

O citado jurista conclui afirmando que:

"o orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo

legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade

financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das

despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro".

Para a gestão de recursos públicos, considerando principalmente as

finalidades últimas do Estado, mister a existência de um estudo prévio consolidado

sobre o montante da receita e o quantitativo de despesas necessários à execução

do plano de ação governamental. Dessa necessidade foi que surgiu o orçamento,

cujo conceito prestar-se a espelhar a situação financeira de um país em

determinado período de tempo.

O Orçamento Público é definido por Pascoal, (2002), pela quantidade de

dinheiro arrecadado durante um ano através de diversos tipos de impostos, taxas,

multas, etc, essa soma de dinheiro é chamada de receita, o emprego deste

dinheiro é destinado a cobrir as despesas públicas ou transformado em políticas

públicas, porém ambos são regulamentados por um plano que determina como e

onde será gasto o dinheiro no ano seguinte.

Segundo Angélico, (1995, p.18) orçamento é:

“...um programa de trabalho do Poder Executivo. Programa que contém

planos de custeio dos serviços públicos, planos de investimentos , de

inversões e, ainda, planos de obtenção de recursos. A execução desse

programa de trabalho exige autorização prévia do órgão de

representação popular; e a forma material de esse órgão expressar sua

autorização.”

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A definição de Deodato, Manual da Ciência das Finanças,(1967): o

orçamento é na sua mais exata expressão, o quadro orgânico da economia

pública. E o espelho da vida do Estado e, pela cifras, se conhecem os detalhes de

seu processo, de sua cultura e de sua civilização.

Orçamento público segundo Sá & Sá (1994) “previsão dos fatos

patrimoniais de uma entidade pública. Previsão de despesas e receitas de uma

entidade pública. Previsão do exercício de uma entidade de fins públicos”.

Orçamento é o planejamento expresso em valores monetários, que fixa a

destinação dos gastos públicos, bem como a origem dos recursos necessários,

para o período de um ano, coincidindo com o calendário civil. É na peça

orçamentária que os entes públicos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)

expressam ações, visando a alcançar as suas metas de realização sócio-

econômica. O Orçamento é lei e o seu processo de elaboração também obedece

a dispositivos legais. A Constituição Federal cita no artigo 165, § 5º, que o

Orçamento Público Federal é composto de:

Orçamento Fiscal - contém as despesas dos órgãos e das entidades da

administração pública.

Orçamento da Seguridade - contempla as despesas nas áreas de saúde,

assistência social e previdência social.

Orçamento de Investimento das Estatais - considera os gastos com

investimento realizados pelas empresas de que a União detém o controle.

1.3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Na elaboração orçamentária, a doutrina do Direito Constitucional e do

Direito Financeiro conferem ênfase ao que se convencionou chamar de princípios

orçamentários.

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Tais princípios constituem linhas norteadoras de ação a serem observadas

na concepção da proposta. Em geral, são premissas maiores, que informam

mesmo o legislador no ato de elaboração das leis orçamentárias.

O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das

atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle,

faz-se mister que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas

regras ou princípios orçamentários.

Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em conseqüência,

torna-se extensa a relação que apresentam. Entre os principais são destacados os

seguintes:

Anualidade

A aplicação deste princípio estabelece que o orçamento deve ter vigência

limitada a um período anual; mas o preceito tem diferente alcance segundo se

refira as despesas ou as receitas

Segundo Castro Consultor de Orçamento do Senado

Federal,(05/02/2004,17:52 h).:

“e conformidade com o princípio da anualidade, também denominado

periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se,

sempre a um período limitado de tempo. Ao período de vigência do

orçamento denomina-se exercício financeiro. No Brasil, de acordo com o

art. 34 da Lei n.º 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil:

1º de janeiro a 31 de dezembro.”

Em matéria de despesa, a regra é de aplicação direta, já que as

autorizações para gastar são votadas pelo Poder Legislativo para o período de um

ano.

Por sua vez., Silva, (1994, p.37) escreve que o princípio da anualidade não

tem sentido direto e concreto , no que se refere às receitas, uma vez que o cálculo

dos prováveis ingressos constitui mera previsão orçamentária dirigida à procura do

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equilíbrio orçamentário, pois as receitas dependem de leis impositivas especiais

de vigência permanente e sempre votadas anteriormente à Lei do Orçamento.

Ensina o professor Machado (1996, p. 27 e 28) que:

"no regime constitucional que adota o princípio da anualidade os

representantes do povo, anualmente, examinam a proposta orçamentária

do governo e, em face das despesas, autorizam a cobrança dos tributos

indispensáveis ao respectivo atendimento. Não basta haver sido o tributo

instituído por lei. É preciso que, anualmente, tenham os representantes

do povo conhecimento do emprego que o governo pretende fazer dos

recursos arrecadados mediante tributos."

A regra da anualidade do orçamento tem fundamentos econômicos e

institucionais. No primeiro fundamento existem motivos práticos, pois seria difícil

formular previsões de gastos para períodos superiores a um ano, mormente

quando se trata de despesas de custeio, devidas à ação de fatores econômicos,

tais como a variação do valor da moeda ou o aparecimentos de novas

necessidades coletivas.

Unidade

O princípio da unidade estabelece que todas as receitas e despesa devem

estar contidas numa só lei orçamentárias. Os orçamentos devem, por conseguinte,

estar integrados num só ato político do Poder Legislativo, sempre com o objetivo

maior de satisfazer as necessidades coletivas.

O orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e

não mais que um para dado exercício financeiro. Visa-se com esse princípio

eliminar a existência de orçamentos paralelos;

A definição do juiz de Direito Fontenele, (26/02/2004,20:37 h.) é :

“cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento,

fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado

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uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e

o de cada Município”.

O princípio da unidade deve ser entendido não como a imposição de um

único documento orçamentário, mas sim como resultado direto de uma mesma

política de ação, que vise aos mesmos objetivos, dentro de cada esfera da

federação.

Universalidade

O princípio da universalidade refere-se à compreensão que devemos ter do

orçamento como plano financeiro global, pois , para que o orçamento atinja seus

objetivos de controle da atividade econômica do Estado, não devam existir

despesas ou receitas estranha a esse controle. Isto é, o orçamento deve

compreender todas as receitas e os gastos necessários para a manutenção dos

serviços públicos. Ademais, esta regra de centralização das despesas e receitas

num só documento tem por finalidade do orçamento equilibrado, pois este outro

princípio estará seriamente ameaçado com a existência à margem de rubricas que

dele deveriam constar.

Este princípio é de fundamental importância, porque estabelece que todas

as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária pelos seus

totais, vedadas quaisquer deduções. È também denominado princípio do

orçamento bruto.

Orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes

aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e

indireta conforme art. 165, § 5º da Constituição Federal.

A análise de tal princípio permite, de plano, inferir que sua aplicação

possibilite ao Poder Legislativo: conhecer, a priori, todas as receitas e despesas

do Governo e dar prévia autorização à respectiva arrecadação e realização ;

impedir que o Executivo realize qualquer operação para obtenção de receita ou

realização de despesa, sem que haja prévia autorização parlamentar; conhecer o

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volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a

cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

Equilíbrio

Por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da

despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é

uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo

perseguida, principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental para

defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o

crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente endividamento público.

Este princípio tem sido intensamente debatido entre os autores e as

discussões têm variado profundamente desde as teorias clássicas de Leon Say ou

Gaston Jèze, que defendiam os orçamento equilibrados, até às teorias modernas

do Estado, nas quais as finanças públicas não são somente um meio de assegurar

a cobertura para as despesa governamentais, mais sobretudo um meio de intervir

na economia, exercendo pressão sobre a estrutura produtiva, modificando a

distribuição da renda.

O professor Silva,(1994, p.41) afirma que “o princípio do equilíbrio tem

conotação meramente financeira e deve ser observado necessariamente a longo

prazo”.

Exclusividade

Significa que a lei de meios não poderá conter dispositivo estranho à

fixação das despesas e previsão das receitas.

O orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de

assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no art. 165, § 8º da Constituição. O

princípio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma

constitucional de 1926. Sua adoção como norma constitucional pôs fim às

distorções das famosas “caudas orçamentárias”. Exceção feita à autorização para

20

abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos; ainda

que por antecipação de receita, bem como a autorização para destinação do

superávit ou cobertura do déficit.

Especificação

A regra da especificação refere-se à classificação e designação dos itens

que devem constar do orçamento. È um aspecto formal do orçamento, mas de

vital importância para que este instrumento da gestão dos negócios públicos

cumpra a sua finalidade.

Este princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, as

despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a

análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei n.º 4.320, 17/3/64, a

discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no mínimo, por elementos

(pessoal, material, serviços, obras, etc.).

A regra da especificação vincula-se, a classificação das receitas e despesa,

sendo que as primeiras obedecem a critérios estabelecidos no Código Tributários

e as segundas obedecem a critérios econômicos, financeiros e institucionais.

Como conseqüência do princípio da especificação foram estabelecidas as

seguintes proibições de natureza Constitucional:

• Início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

• Realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os

créditos orçamentários ou adicionais;

• Transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria

de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização

legislativa;

• Concessão de créditos ilimitados;

• Utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos

fiscal e da seguridade social para suprir necessidades ou cobrir déficit de

empresas, fundações e fundos;

• Instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

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Publicidade

Uma das bases essenciais dos governos democráticos e uma de suas

características como forma de organização da autoridade dentro do Estado é a

publicidade dos atos relativos à condução da coisa pública.

O orçamento como instrumento de controle prévio não pode escapar a este

princípio e, por isso, deve ser rodeado da mais completa publicidade, devendo

chegar não só ao conhecimento dos representantes do povo como também de

toda a comunidade. O orçamento deve ser objeto de publicidade tanto em sua

preparação como em sua discussão legislativa, bem como em sua execução e

controle subsequente.

A definição do princípio da publicidade segundo o consultor de orçamento

do Senado Federal Castro, (05/02/2004, 17:52 h). é :

“o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos

veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e

para a eficácia de sua validade, que é princípio para todos os atos oficiais

do governo”.

Clareza

Sem descuidar das exigências da técnica orçamentária, especialmente em

matérias de classificação das receitas e despesas, o orçamento deve ser claro e

compreensível para qualquer indivíduo.

Segundo o Silva, (1994, p.43) se o orçamento é hermético e vem

acompanhado de complicados quadros que só o técnico entende, é possível que

os legisladores e o público não compreendam o seu alcance e não consigam

descobrir coisas fundamentais para a vida do cidadão comum.

Uniformidade

O orçamento deve reunir também a condição de conservar estrutura

uniforme através dos distintos exercícios, ou seja, deve atender ao princípio da

uniformidade, também denominado de consistência.

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É princípio fundamental que os dados orçamentários tenham

homogeneidade nos vários exercícios, para permitir uma comparação ao longo do

tempo.

Com referência especificamente às receitas provenientes de tributos,

temos, ainda os seguintes princípios.

Não-afetação da receita

Este princípio está expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição

Federal, que estatui:

“É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou

despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a que se

referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a destinação de

recursos para manutenção e desenvolvimento de ensino, como

determinado pelo art.212 e a prestação de garantias às operações de

crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim

o disposto no § 4º deste artigo (vinculação de receitas próprias para

prestação de garantia à União)” .

E o princípio que postula o recolhimento de todos os recursos a uma caixa

única do Tesouro, sem discriminação quanto à sua destinação.

Legalidade da tributação

É o princípio que diz respeitos às limitações que o Estado possui quanto ao

seu poder de tributar e inclui as seguintes vedações:

• Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

• Instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em

situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação

profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação

jurídica dos rendimentos, títulos e direitos;

• Cobrar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da

vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

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• Cobrar tributos no mesmo exercício em que haja sido publicada a lei que

os instituiu ou aumentou 1

• Utilizar tributo com efeito de confisco;

• Estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos

interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela

utilização de vias conservadas pelo Poder Público

Precedência

Para alguns autores existe , ainda, o denominado princípio da precedência

que pode ser conjugado com o da anualidade. Tal princípio resulta do fato de que

a autorização prévia das despesas constitui, além de uma faculdade, um ato

obrigatório para o Poder Legislativo, que não pode deixar de sancionar a lei

orçamentária, já que, caso isto ocorresse, haveria paralisação dos serviços

públicos ou, então haveria pagamentos ilegais da despesa.

O Estado é uma pessoa jurídica de existência necessária e sua atividade

não pode parar, qualquer que seja o motivo, e por isso é imperioso que todos os

instrumentos de orçamentação (Plano Plurianual, Lei Diretrizes e Orçamento

Anual) sejam votados pelo Poder Legislativo nos prazos estabelecidos pela

constituição e pela Lei Complementar.

Proibição do estorno de verbas

Este principio está assinalado na Constituição Federal/88, artigo 167, VI e

VIII. São vedados a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos

de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem

prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa ,

1 O texto constitucional inclui ressalva no sentido de que a União, os Estado, o Distrito Federal e os Municípios poderão

instituir e cobrar alguns impostos sem obediência à vedação. Entre eles temos: importação de produtos estrangeiros;

exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; produtos industrializados; operações de crédito,

câmbio e seguro, ou relativos a títulos e valores mobiliários; extraordinários, na eminência ou no caso de guerra externa.

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dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade

ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos.

25

CAPÍTULO II – CICLO ORÇAMENTÁRIO

O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário,

pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do

qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios

do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário

corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do

orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.

A definição de Silva , (1994, p. 76) é:

“O ciclo orçamentário corresponde ao período em que se processam as

atividades peculiares do processo orçamentário, definindo-se como uma

série de etapas que se repetem em períodos prefixados, segundo os

quais os orçamento são preparados, votados, executados, os resultados

avaliados e as contas finalmente aprovadas”.

O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício

financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário:

elaboração da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e,

por fim, controle e avaliação do orçamento.

Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de

janeiro e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução

orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e

quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor

público.

O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá

com o ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que “...pertencem

ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele

legalmente emprenhadas.” É o Regimento Misto da Contabilidade Pública, de

Caixa para as Receitas e de Competência para as Despesas.

O estudo do orçamento público comporta duas possibilidades. A primeira,

stricto sensu, toma por objeto a “peça orçamentária” ou lei do orçamento, sua

26

formatação, apreciação legislativa e execução. A segunda, lato sensu, toma por

referência o ciclo orçamentário, ou seja, o arco de procedimentos que cobre da

construção da agenda governamental a avaliação das ações desenvolvidas pelo

setor público. O ciclo orçamentário tem a peça orçamentária como referência

central, mas possui uma abrangência maior que a mesma.

Como observa Giacomoni,(1989): “o documento orçamentário, apresentado

na forma da lei, caracteriza apenas um momento de um processo complexo,

marcado por etapas que foram cumpridas antes e por etapas que ainda deverão

ser vencidas.”

O ciclo extrapola a concepção estrito senso do orçamento em dois

momentos fundamentais da gestão pública: o planejamento e a avaliação das

políticas.

O orçamento público é compreendido como uma peça de natureza legal

que identifica a quantidade e a origem dos recursos financeiros disponíveis para

uso do setor público governamental e aponta o destino da aplicação das

disponibilidades em cada exercício financeiro, segundo programas previamente

elaborados. Ao articular o planejamento as disponibilidades financeiras, tomando

por base contas de receita e despesa, assume a condição de instrumento contábil

e de peça básica do processo gerencial, uma espécie de matriz global de políticas

públicas.

O orçamento possui, também, uma dimensão política, na medida em que é

produto resultante do embate travado entre as forças sociais organizadas, em

busca da maximização dos retornos resultantes da aplicação dos recursos

públicos geridos pelo governo. Por fim, o orçamento é uma peça econômico-

financeira, na medida em que não só opera com recursos monetários, mas, acima

de tudo, porque exerce influência significativa sobre os ciclos econômicos via

investimentos, inversões, consumo, e ainda, pelas conseqüências geradas pelos

déficits e pela gestão da dívida pública sobre o sistema econômico.

O ciclo possui uma natureza dinâmica, complexa e diversificada. Dinâmica,

porque suas fases são constantemente ajustadas as escolhas dos atores políticos

27

e a dinâmica macroeconômica. Complexa, pois envolve fatores econômicos,

financeiros, legais, políticos, contábeis e administrativos. Diversificado, porque

engloba um amplo leque de temáticas, abordadas por meio de um sem número

de ações.

2.1 –Elaboração orçamentária

Elaborar um orçamento deve ser entendido como o processo de orçar a

receita e fixar a despesa.

Orçar a receita significa estimar, calcular, avaliar ou prever as receitas que

devem ser arrecadadas dentro do período orçamentário.

Fixar a despesa significa a determinação do quanto deve ser despendido no

mesmo período orçamentário.

A Elaboração diz respeito aos estudos preliminares em que são

estabelecidas as metas e as prioridades, a definição de programas, de obras e

das estimativas das receitas, incluindo-se, ainda nesta fase as discussões com a

população e com entidades representativas. (orçamento participativo).

Conforme prescreve Gaston Jèse na obra Le bugdet “o próprio de um

orçamento é prever, enumerar, avaliar e confrontar despesas e receitas para um

período futuro”.

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o sistema de

planejamento associado ao orçamento-programa passou a ser composto por três

peças complementares e articuladas: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO e a Lei do Orçamento Anual – LOA, cada uma delas com

diferenças de conteúdo e abrangência temporal. Dois elementos são comuns a

tríade: possuem a natureza de lei e são de iniciativa do Poder Executivo.

O Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual não

devem ser considerados apenas como documentos contábeis, pois representam

na verdade, documento de autorização do Poder Legislativo e são denominadas

de iniciativa vinculada, ou seja, a iniciativa é do Poder Executivo, mas este deverá

28

fazer o encaminhamento de tais propostas em prazo determinado na Constituição

ou em Lei Complementar.

2.1.1 – Plano Plurianual

A população aumenta, a cidade desenvolve-se e as necessidades do povo

crescem. Mais pessoas procuram os hospitais, os postos de saúde e as escolas. A

assistência social é cada vez mais solicitada.

Para atender ao aumento da demanda o Governo é obrigado a criar mais

hospitais e postos de saúde, mais escolas, aumentar o fornecimento de água e

ampliar os serviços de saneamento básico. E, para o desenvolvimento econômico,

terá de abrir e pavimentar mais estradas e vias urbanas: aprimorar os meios de

comunicação, incentivar os centros produtivos, dando prioridade àqueles que

seguem o sentido da vocação local ou regional. E para atender às ampliações dos

serviços públicos, serão necessários mais imóveis, mais instalações,

aparelhamentos, equipamentos, materiais e mais pessoal. Tudo isso resultará em

maiores dispêndios e, consequentemente, mais recursos financeiros serão

reclamados.

Esse plano plurianual da ampliação dos serviços públicos devidamente

ordenado, classificado e sistematizado segundo os graus de prioridade, constitui o

que se chama de Plano Plurianual de investimentos.

O PPA é uma peça de planejamento estratégico orientada para um período

temporal de quatro anos, sendo que o primeiro ano correspondente ao segundo

ano do mandato do chefe do Poder Executivo e o último ano compreende o

primeiro exercício financeiro do mandato seguinte. Este documento tem por

conteúdo a definição regionalizada das diretrizes, objetivos e metas da

administração pública, relativas as despesas com (I) investimento, (II) inversões,

(III) transferências destinadas a realização de despesas de mesma natureza das

anteriormente mencionadas, (IV) despesas de custeio decorrentes dos

29

investimentos e inversões previstas, e (V) despesas de duração continuada

relativas as ações-fim desenvolvidas pelo governo.

Todas as previsões constantes no PPA estão distribuídas por funções,

subfunções e programas, de acordo com Decreto n.º 2.829/98 e a Portaria nº42/99

da Secretaria de Orçamento Federal. Cada um dos programas deve disponibilizar

informações sobre objetivo, órgão responsável, valor global, prazo de conclusão,

fonte de financiamento, indicadores quantitativos da situação que pretende

modificar, metas regionalizadas e ações não integrantes do PPA.

O artigo 209 §1º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro estabelece:

“A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas

de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de

duração continuada”.

As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo

Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos

e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar

continuidade aos programas na distribuição dos recursos.

Conforme determina a Lei 4.320/94 a proposta do Plano Plurianual deve

conter:

• diagnóstico global da situação, indicando as carências e potencialidades

existentes;

• exposição das diretrizes, da estratégia e das políticas econômica,

financeira e social para o período de governo;

• explicitação dos objetivos do plano e exposição circunstanciada dos

programas e respectivas metas;

• indicação dos critérios utilizados na projeção da receita, bem como na

estimativa dos custos das metas propostas;

• análise da capacidade de endividamento e pagamento

30

O prazo de encaminhamento do PPA, pelo Executivo ao Poder Legislativo,

é de até 04 (quatro) meses antes do primeiro exercício financeiro do mandato do

chefe do Poder Executivo (31 de agosto) e o prazo de devolução ao Poder

Executivo é até 15 (quinze) de dezembro do exercício em que for encaminhado.

Tem a vigência de 04 anos (quatro).

Funcionando, pois, como uma espécie de carta de intenções do governo,

depois de aprovado, o Plano Plurianual (PPA) é válido para os anos seguintes do

mandato.

Segundo o deputado federal Jorge Bittar em entrevista ao Jornal do CRC-

RJ (janeiro/04, p.7) a sociedade brasileira participou da elaboração do Plano

Plurianual de Governo e do Orçamento de 2004 em dois momentos: primeiro,

quando o governo federal, através do Ministério do Planejamento, realizou

audiência em todos os estados da federação, ouvindo governadores,

parlamentares e representantes da sociedade, procurando identificar quais os

principais projetos de investimentos para os estados e regiões. O segundo

momento se deu através da tramitação do orçamento no Congresso Nacional.

O citado deputado ainda afirma: “como relator, ouvi de maneira sistemática

não só os parlamentares, como também os governadores, prefeitos e

representantes da sociedade”

2.1.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias

É, também, criação da Constituição de 1988. O Poder Executivo deve

enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do

exercício financeiro (15 de abril). O Legislativo deverá devolvê-lo para sanção até

o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30 de junho), que não

será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57 § 2º da CF).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, prioriza as metas do

PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral, que terá validade para o ano

31

seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo. Com base na LDO,

o Poder Executivo elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte.

Segundo o economista Silva2:

“A LDO é uma peça do sistema de planejamento que, a partir dos

programas e das determinações do PPA, dispõe sobre um conjunto de

elementos que necessariamente devem ser observados quando da

elaboração do orçamento anual, são eles: (I) metas e prioridades da

administração pública, (II) despesas de capital para o exercício financeiro

subsequente, (III) alterações na legislação tributária, (IV) política de

aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, (V) equilíbrio

entre receitas e despesas, (VI) critério e forma de limitação de empenho,

(VII) controle de custo, (VIII) avaliação de resultados”

Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias:

– as metas e prioridades da Administração Pública,incluindo: as despesas de

capital para o exercício subseqüente;

– as orientações a serem seguidas na elaboração do orçamento do exercício

subseqüente;

– os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;

– disposições relativas às despesas com pessoal (art. 169 da CF);

– disposições relativas às alterações na legislação tributária; e

– disposições relativas à administração da dívida pública; e

– política da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

– Anexo de metas fiscais

– anexo de riscos fiscais

A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a

transição entre o PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais.

2 Economista, formado pela Universidade Federal do Pará – UFPa, especialista em Auditoria Interna e Externa pela Universidade da Amazônia – Unama, e aluno do último semestre do programa de Mestrado em Administração Pública da Fundação Getulio Vargas – FGV/RJ. Já exerceu atividades profissionais junto ao Instituto Brasileiro de Economia – IBRE/FGV/RJ e em órgãos do Poder Executivo. Atualmente é técnico licenciado do Tribunal de Contas do Pará e professor das disciplinas Economia do Setor Público e Reestruturação Produtiva, de cursos de MBA da Fundação Getulio Vargas – FGV/RJ.

32

Castro ,Consultor de Orçamento do Senado Federal,(05/02/2004, 17:52

h).define:

“o papel da LDO é ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às

reais possibilidades de caixa do Tesouro. A LDO é, na realidade, a

cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do Orçamento,

o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as

disposições do Plano Plurianual.”

Conforme § 2º o artigo 209 da constituição Estadual do Rio de Janeiro:

“A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades

da administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para

o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei

orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento 3”

2.1.3 – Lei do Orçamento Anual

A lei orçamentária anual compreenderá conforme determina o § 5 do artigo

209 da constituição Estadual do Rio de janeiro:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo Poder Público;4

II - o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a

ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e

fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

3 Agencia de fomento é o instrumento de financiamento voltado ao desenvolvimento da pesquisa e inovação. 4 Os orçamentos fiscal e o orçamento de investimentos, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades entre as regiões , segundo o critério populacional.

33

O orçamento fiscal, envolve o conjunto de receitas e despesas, exclusive as

relativas a seguridade social, dos poderes Executivo – seus fundos, suas

fundações e todo o conjunto da administração direta e indireta – Legislativo e

Judiciário.

O orçamento da seguridade social, composto por todas as receitas e

despesas com saúde, assistência social e seguridade social da administração

direta e indireta.

O orçamento de investimento das empresas cuja o Poder Público disponha

da maioria do capital social com direito a voto, neste caso, não admite-se a

hipótese de inclusão das despesas de custeio.

Segundo a professora Lopes,2004, p.23 que define: “A lei orçamentária

brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de

arrecadação”

A Lei Orçamentária tem periodicidade anual e não disporá sobre assunto

que não se relacione estritamente com orçamento. Pode conter autorização ao

Poder Executivo para abrir créditos suplementares e para realizar operações de

crédito por antecipação de receita5.

O prazo de encaminhamento ao Legislativo é de até 04 (quatro) meses

antes do encerramento do exercício financeiro, e deverá ser votado e aprovado

até o final de cada Legislatura (15 de dezembro).

Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo chefe do Poder Executivo

e se transforma em Lei6.

5 Operação de crédito por antecipação da receita são empréstimos destinados ao suprimento de caixa, especialmente no início do exercício, quando a tesouraria ainda não conta com numerário suficiente para as despesas iniciais (déficit financeiro) 6 A publicação é o ato pelo qual é dado a conhecer que uma lei nova está em vigor. Ao contrário da promulgação, que revela a executoriedade de um alei, a publicação impõe a sua obrigatoriedade. Antes a lei existia mas não obrigava o seu cumprimento; agora, existe e o obriga.

34

CAPITULO III – CRÉDITOS ADICIONAIS

Os créditos adicionais destinam-se à realização de despesas não

previstas ou insuficientemente previstas na Lei Orçamentária, em razão de erros

de planejamento ou fatos imprevistos, bem como para utilização dos recursos que

ficaram sem despesas correspondentes em caso de veto, emenda ou rejeição da

LOA. A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do

Executivo, que deverá, obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições ao

orçamento.

O artigo 40 da Lei 4.320/64 estabelece “São créditos adicionais as

autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei

de Orçamento”

Explica o Angélico,(1995, p.29):

“Durante a execução orçamentária, o Poder Executivo pode solicitar ao

Legislativo, e este conceder, novos créditos orçamentários. Eles serão

adicionados aos créditos que integram o orçamento em vigor. Por essa

razão, denomina-se crédito adicional.”

O consultor de orçamento Castro,(05/02/2004, 17:52 h), escreve:

“... podemos considerar os créditos adicionais como instrumentos de

ajustes orçamentários, que visam atender às seguintes situações: corrigir

falhas da Lei de Meios; mudanças de rumo das políticas públicas;

variações de preço de mercado dos bens e serviços a serem adquiridos

pelo governo; e situações emergências inesperadas e imprevisíveis”.

A fim de não prejudicar o equilíbrio do orçamento em execução, a ei

determina que cada solicitação de crédito adicional será acompanhada da

indicação de recursos hábeis7.

7 São considerados recursos hábeis: o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, os provenientes de excesso de arrecadação, os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei e o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que, juridicamente, possibilite ao Poder Executivo realizá-las.

35

Os créditos adicionais, segundo suas finalidades, classificam-se em

créditos suplementares, créditos especiais e créditos extraordinários.

3.1 Créditos Suplementares Os créditos suplementares têm por finalidade reforçar as despesas já

previstas no orçamento. São autorizados por Lei e abertos por Decreto.

A Lei que autoriza a abertura de um crédito adicional é uma só, mas pode

existir mais de um decreto abrindo, parceladamente, o crédito autorizado.

A vigência se dá no exercício em que foi aberto (até 31/12) não podendo

ser prorrogado.

Estes créditos estão relacionados diretamente ao orçamento, já que

suplementam dotações já existentes. Sua abertura depende da existência de

recursos disponíveis para acorrer à despesa e será precedida de exposição

justificativa.

A Lei de Orçamento Anual poderá conter autorização para que o Poder

Executivo abra créditos suplementares (somente) até determinada importância.

3.2 – Créditos Especiais

Os créditos especiais destinam-se a amparar programas novos que não

figuram no orçamento, ou seja atender despesas não previstas no orçamento.

Há a necessidade de autorização em Lei específica.

Conforme José Teixeira Machado8 “O crédito especial é orçamento

paralelo e, por isto mesmo, a constituição lhe pôs freios no §4º do artigo 629”.

8 J. Teixeira Machado Jr., A Lei 4320 comentada, IBAM, 1975, p.95 9 Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

36

Machado (1975, p.95) ainda expõe:

“A nosso ver, não se pode abrir crédito especial para pessoal ou material,

isto é, para objeto de despesas. Abre-se crédito especial para um novo

projeto ou atividade, discriminado por seus elementos de despesa,

pessoal, material e outros”.

Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à

despesa e será precedida de exposição justificativa.

A vigência no exercício que foi aberto (até 31/12) podendo ser prorrogado

para o exercício seguinte quando o ato de autorização tiver sido promulgado10 nos

últimos 04 (quatro) meses do exercício. Nesse caso, os saldos são incorporados,

por decreto ao orçamento seguinte.

3.3 – Créditos extraordinários

Destinam-se a atender despesas imprevisíveis11 e urgentes como as

decorrentes de guerra, subversão interna ou calamidade pública. São abertos por

Decreto do Poder Executivo12 independentemente de prévia autorização

legislativa.

Caracteriza-se assim:

a) pela imprevisibilidade do fato, que requer ação urgente do Poder Público;

b) por não decorrer de planejamento e, pois, de orçamento.

Independem da existência prévia de recursos disponíveis.

Vigência no exercício em que foi aberto (até 31/12), podendo ser

prorrogado só para o exercício seguinte quando o ato de abertura (MP OU

10 decretado, publicado 11 despesas imprevisíveis são aquelas que estão acima ou além da capacidade humana de prever, já as

despesas imprevistas admite o erro de previsão 12 Na União a abertura se dá por meio de Medida Provisória, nos Estado, DF e Municípios, a abertura se dá por decreto do Executivo ou por Medida Provisória, se houver previsão na Constituição do Estado ou na Lei orgânica do Município.

37

Decreto) tiver sido editado nos últimos 04 (quatro) meses do exercício. Nesse

caso. Os saldos são incorporados, por decreto, ao orçamento seguinte.

38

CONCLUSÃO

Conforme determina o artigo 3º da constituição federal que os objetivos

fundamentais da Republica é:

I - construir uma sociedade livra, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades

sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,

cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Com base nesses objetivos o orçamento é um dos elementos que

possibilita que a população fiscalize se as metas, estabelecidas pela Constituição

Federal estão sendo cumpridas pelo Governo É no Orçamento que o cidadão

identifica a destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de

impostos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem estar fixada no

Orçamento.

A transparência do processo orçamentário pressupõe a atuação de três

atores fundamentais: o Poder Executivo, o Legislativo e a sociedade civil, em geral

articulada em fóruns.

O Poder Executivo é responsável, primeiramente, por elaborar as propostas

orçamentárias, entre elas o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a

Lei do Orçamento Anual. Todas as propostas devem ser elaboradas tendo como

base as diretrizes de governo e as necessidades da população.

Elaboradas e aprovadas as propostas, cabe ao próprio poder Executivo

disponibilizar os dados da execução para a sociedade civil, seja através de jornais,

em out doors ou muros públicos, internet, terminais de consulta ou outros meios

de divulgação.

O Poder Executivo ainda pode atuar na simplificação dos dados

orçamentários, ou seja, disponibilizando dados de forma que sejam melhor

compreendidos. Algumas maneiras de simplificação são: resumir o orçamento,

disponibilizar análises verticais e horizontais do mesmo.

39

Outra atuação do Poder Executivo pode ser a sensibilização e a

capacitação da sociedade civil para que essa possa compreender os dados

disponibilizados, bem como acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária.

Esse trabalho também pode ser feito por meio de uma capacitação de

representantes da sociedade civil, como fóruns e conselhos. Para qualquer uma

das alternativas acima é necessário que o Poder Executivo dê abertura para a

participação social no processo orçamentário.

Como representantes da sociedade civil, o Legislativo tem um papel

fundamental de representar e levar adiante as propostas e demandas da

sociedade civil. Assim, é ele quem deve propor emendas que possibilitem a

execução das demandas sociais.

A sociedade civil é quem tem maior interesse e possibilidades de

fiscalização do processo. Esta fiscalização pode-se dar com o acompanhamento

do processo, fazendo análises, fiscalizando a execução, cobrando transparência e

idoneidade do poder público, principalmente do Executivo.

Além disso, a sociedade civil tem o papel de pressionar para que suas

demandas sejam levadas adiante e os recursos sejam bem direcionados para

suas necessidades. Pode ainda exigir participação, atuando diretamente com o

Legislativo, apresentando suas propostas e demandas.

Disponibilizar os dados orçamentários para a sociedade civil é, em si, um

grande avanço. No entanto, só isto pode não levar a se alcançar os resultados

desejados. É preciso também que a sociedade esteja capacitada a compreender e

interpretar as informações disponibilizadas.

Um primeiro passo é que as organizações sociais estejam sensibilizadas e

convencidas sobre a importância de um controle social do orçamento. Em

seguida, é preciso desenvolver um trabalho de capacitação que permita à

sociedade, e seus representantes, compreender os dados, bem como analisá-los

e fiscalizá-los.

A partir da sensibilização e capacitação, a sociedade pode participar e

interferir mais diretamente no processo, acompanhando-o, fiscalizando suas

40

contas, e, acima de tudo, conseguindo que suas demandas possam ser ouvidas e

executadas.

41

REFERÊNCIAS

ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª ed. SP: Atlas, 1995.

AZEVEDO, Maria Thereza Lopes de. LIMA, Manuel Messias Pereira. LIMA, Ana Luiza Pereira. Introdução à Contabilidade Pública. 1ª ed. RJ: Freitas Bastos, 2004.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. 2ª ed.Saraiva,1992.

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 1988.

DEODATO, Alberto. Ciência das Finanças. 11ª ed. SP: Saraiva, 1969

JORNAL DO CRC-RJ, Janeiro/Fevereiro – 2004. LOPES DE SÁ , A. LOPES DE SÁ, Ana Maria. Dicionário de contabilidade , 3º

volume. SP:, Atlas 1994

MACHADO, J. Teixeira. REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 6ª ed. RJ: IBAM, 1975. PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. 3ª ed. SP: Impetus,

2000.

RIO DE JANEIRO. Constituição (1989). Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Niterói, RJ: Imprensa Oficial, 1989.

SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental. 2ª ed. SP: Atlas, 1994.

VALENTE, Ana Paola Morais Amorim. Acesso à informação governamental: estudo

exploratório do papel do SIAFI na publicidade da execução do orçamento geral da

União, 2002.

www.controle.rj.gov.br www.prefeitura.sp.gov.br. Orçamento Participativo

42

www.polis.org.br/publicaçoes

www.planejamento.gov.br

43

ANEXOS

44

45

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I

ORÇAMENTO PÚBLICO 10

1.1 – História do Orçamento 10

1.2 – O que é Orçamento Público 13

1.3 – Princípios Orçamentários 15

CAPÍTULO II

CICLO ORÇAMENTÁRIO 25

2.1 – Elaboração Orçamentária 27

2.1.1 – Plano Plurianual 28

2.1.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias 30

2.1.3 – Lei do Orçamento Anual 32

CAPÍTULO III

CRÉDITOS ADICIONAIS 34

3.1 – Créditos Suplementares 35

3.2 – Créditos Especiais 35

3.3 – Créditos extraordinários 36

CONCLUSÃO 38

46

REFERÊNCIAS 41

ANEXOS 43

ÍNDICE 45

47

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição: Universidade Candido Mendes

Título da Monografia: Orçamento Público

Autor: Márcia Carvalho da Cunha Silveira

Data da entrega: 07/04/2004

Avaliado por: Ana Cristina Guimarães Conceito:

Conceito Final: