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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU”
ERNANI PEDRO ZIMMERMANN DE OLIVEIRA
MATRÍCULA – K217250
TURMA – K198
GESTÃO DE MATERIAIS – PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL E
COMISSÃO DE CONFERÊNCIA FINAL DE EXERCÍCIO
Rio de Janeiro
Março de 2011
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU”
ERNANI PEDRO ZIMMERMANN DE OLIVEIRA
GESTÃO DE MATERIAIS – PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL E
COMISSÃO DE CONFERÊNCIA FINAL DE EXERCÍCIO
Monografia apresentado como
requisito parcial à obtenção do
grau de pós-graduação em Gestão
Pública pela Universidade Candido
Mendes “A Vez do Mestre”
Orientador Professor – WILLIAM ROCHA
Rio de Janeiro
Março de 2011
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU”
GESTÃO DE MATERIAIS – PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL E
COMISSÃO DE CONFERÊNCIA FINAL DE EXERCÍCIO
Monografia apresentado como
requisito para a obtenção do grau de
pós-graduação em Gestão Pública
pela Universidade Candido Mendes
“A Voz do Mestre”
Data de entrega: ___ /___ /_____
Nota de avaliação:____________
Data da aprovação: ___ /___ /___
__________________________________________________
Ernani Pedro Zimmermann de Oliveira
Matrícula n° K217250 – Turma nº K198
Pós-Graduando
__________________________________________________
Professor William Rocha
Orientador
3
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a meus pais Ernani Barreto de Oliveira e Yolanda
Zimmermann de Oliveira, que me deram forças para chegar onde eu
cheguei até hoje. Obrigado aos dois, hoje posso dizer que realizei um grande
sonho.
A minha mulher Marilene Neves de Oliveira, que não mediu esforços em me
ajudar nesta longa jornada. Agradeço também a minha filha Dayane
Zimmermann de Oliveira, que acreditou em mim e muito me apoiou.
Também agradeço a minhas irmãs Sueli Regina Zimmermann Oliveira
Leite e Anna Karolina Zimmermann Madureira, pelo incentivo que me
deram.
A todas as pessoas que, diretamente ou indiretamente contribuíram de
alguma forma, para a realização desse trabalho.
E por fim aos professores Willian Rocha e Jorge Vieira, que me ajudaram e
souberam me orientar durante o desenvolvimento deste trabalho.
4
Dedico este trabalho com todo carinho à Marilene
Neves de Oliveira pela ajuda, esforço, apoio e também
pelas noites perdidas ajudando-me na feitura deste.
Ofereço minha sincera gratidão, pedindo a DEUS que
nos abençoe e preserve para sempre este vínculo de
amor, carinho e solidariedade.
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“Acredite é hora de vencer essa força vem de
dentro de você, você pode até tocar o céu se
crer.
Acredite que nenhum de nós já nasceu com jeito
pra super-herói,
Nossos sonhos a gente é quem constrói,
È vencendo o limite, escalando as fortalezas,
Conquistando o impossível pela fé.
Campeão, vencedor, DEUS dá asas faz teu vôo.
Campeão, vencedor, Esta fé que te faz
imbatível te mostra o teu valor.
Campeão!”
Música “campeão” da cantora Jamile
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RESUMO
O assunto escolhido para o presente trabalho, trata-se sobre a gestão
de materiais – prestação de contas anual e comissão de conferência final de
exercício, em especial na UNIRIO onde trabalho, que é o estudo das
atividades de gestão de materiais auferido pela administração após o
encerramento do exercício. A verificação dos saldos de estoque, das
entradas e saídas no Almoxarifado e Patrimônio (bens móveis), bem como a
atualização e conciliação dos registros do Sistema de Controle de Materiais e
Patrimônio e os contábeis constantes do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI. Também faz parte destas atividades
a verificação do estado de conservação dos materiais, o subsidio, a Tomada
e a Prestação de Contas Anual e subordinação desta à comissão de
conferência de almoxarifado e patrimônio nomeada por portaria própria.
Veremos o controle, a execução físico/financeira e a prestação de contas
com todos os dados e informações dês de a sua origem até seu destino final
(nos casos de pronto consumo) ou a verificação física e dos saldos de
estoque no Almoxarifado. Como realização da pesquisa, tivemos o cuidado
de, além das pesquisas usuais na grande rede, realizar um diagnóstico na
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro – UNIRIO, Órgão onde
trabalho há mais de 16 anos como Almoxarife.
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ......................................................................................... 10
2. CONCEITOS FUNDAMENTAIS DE ADMINISTRAÇÃO
CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE A GESTÃO PÚBLICA E A
GESTÃO PRIVADA.................................................................................. 11
2.1. Conceitos básicos ............................................................................. 11
2.1.1. Administração como Ação ....................................................... 13
2.1.2. Administração como um Grupo de Pessoas ............................
15 2.1.3. Administração como uma Arte que exige certas habilidades .. 17
2.1.4. Administração como uma Disciplina. ....................................... 18
2.1.5. Administração hoje .................................................................. 19
2.1.6. O contexto próprio da Administração Pública. ......................... 20
2.1.7. Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e Privada
..................................................................................................... 22
2.2. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. ....................................................................................... 23
2.2.1. A evolução dos modelos de gestão na Administração Pública
.................................................................................................... 23
2.2.2. As três formas de Administração Pública ............................... 27
2.2.2.1. Administração Pública Patrimonialista ......................... 27
2.2.2.2. Administração Pública Burocrática .............................. 28
2.2.2.3. Administração Pública Gerencial ................................. 32
2.3. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930:
dimensões estruturais e culturais. .................................................... 34
2.3.1. Breve Histórico da Administração Pública no Brasil ............... 34
2.3.1.1. A Reforma do DASP .................................................... 34
2.3.1.2. Rumo à Administração Gerencial ................................ 35
2.3.1.3. A Constituição de 1988 ............................................... 37
2.3.1.4. A Reforma da Era FHC ............................................... 39
2.3.1.5. Governo Lula e a busca por um novo modelo de gestão
............................................................................................ 44
2.3.2. Novas modalidades Administrativas no Brasil ........................ 45
2.3.2.1. Agências Reguladoras ................................................. 45
8
2.3.2.2. Contrato de Gestão ....................................................... 45
2.3.2.3. Agências Executivas ..................................................... 46
2.3.2.4. Ministério supervisor. .................................................... 46
2.3.2.5. Organizações Sociais ................................................... 47
2.3.2.6. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo –
OSCIP ................................................................................. 47
2.4. Estratégia organizacional (planejamento estratégico)....................... 48
2.4.1. O Processo de Planejamento ................................................. 48
2.4.1.1. Planos Funcionais ......................................................... 51
2.4.1.2. Planos Operacionais ..................................................... 52
2.4.1.3. Administração Estratégica (ou Gestão Estratégica) ..... 53
2.4.1.4. Planejamento Estratégico. ............................................ 53
2.4.2. Fases na Elaboração do Planejamento Estratégico ............... 54
2.4.2.1. Análise da Situação Atual ............................................. 55
2.4.2.2. Objetivos ....................................................................... 55
2.4.2.3. Mercados ...................................................................... 57
2.4.2.4. Produtos e serviços ....................................................... 57
2.4.2.5. Vantagens competitivas ................................................ 58
2.4.2.6. Desempenho ................................................................. 58
2.4.2.7. Análise Externa do Ambiente .........................................59
2.4.2.8. Análise Interna Pontos Fortes e Fracos da Organização
............................................................................................. 61
2.5. Estrutura organizacional. .................................................................. 65
2.5.1. Modelos de Organização ........................................................ 65
2.5.2. Divisão do Trabalho ............................................................... .66
2.5.3. Autoridade .............................................................................. 67
2.5.4. Departamentalização .............................................................. 69
3. CONHECENDO O SIAFI ........................................................................ 74
4. DO DIAGNÓSTICO DA UNIRIO ............................................................. 75
4.1. DO HISTÓRICO DA UNIRIO ............................................................ 75
4.2. DA GESTÃO DE MATERIAIS APLIACADA NA UNIRIO .................. 76
4.2.1. Dos procedimentos de atendimento ao solicitante .................. 76
4.3. Dos procedimentos de aquisição de materiais ................................. 77
4.3.1. Da aquisição de materiais permanentes ..................................
9
4.3.2. Da aquisição de meterias de consumo em estoque ................ 78
4.3.3. Da aquisição imediata de materiais de consumo (suprimento de
fundos) ........................................................................................ 79
4.3.3.1. Da Autorização para Utilização dos Recursos .............. 79
4.3.3.2. Da Aquisição de Materiais de Consumo com CPGF .... 80
4.4. Do Recebimento dos Materiais ......................................................... 80
4.5. Do Registro de Materiais no SS/AlmoC ............................................ 82
4.6. Da distribuição dos materiais entre os setoriais de almoxarifado ..... 83
4.7. DO PAGAMENTO DA DESPESA ..................................................... 83
5. Da Prestação de Contas Final de Exercício ............................................ 84
5.1. Da Comissão de Conferência Almoxarifado e Patrimônio ................ 84
5.2. Dos Apontamentos e Problemas Encontrados ................................. 85
6. CONCLUSÃO .......................................................................................... 88
Referências Bibliográfica .............................................................................. 89
LEGISLAÇÃO APLICADA ............................................................................ 90
ANEXOS ....................................................................................................... 91
10
1. INTRODUÇÃO
Como tema desta monografia, escolhemos “Gestão de Materiais –
Prestação de Contas Anual e Comissão de Conferência Final de Exercício”.
Veremos também alguns procedimentos de gestão desenvolvidos pela
UNIÂO e também analisaremos os procedimentos de Gestão de Materiais
desenvolvidos na Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro –
UNIRIO, Órgão onde trabalho a mais de 17 anos como Almoxarife.
Abordaremos assuntos como: recebimento, guarda e distribuição dos
materiais (bens duráveis, materiais de consumo imediato ou não) aos
solicitantes, usuários finais que os consomem. Veremos como é realizada a
coordenação, o controle, o processo de recebimento de material verificando
através dos processos as especificações dos itens entregues, a tomada de
providências em caso de irregularidades, como deve ser fisicamente o
espaço para armazenamento dos materiais dando uma atenção especial a
materiais perecíveis ou de certo grau de periculosidade, itens de fiscalização
por parte da Comissão de Conferência de Almoxarifado e Patrimônio.
Veremos também como se realiza mensalmente o levantamento dos
bens existentes no almoxarifado, elaborando o inventário do estoque e se
assegurando de controle rígido do mesmo, com controle de consumo médio e
dos cálculos das demandas futuras.
Veremos qual o objetivo dos setores encarregados da fiscalização dos
saldos de estoque no acervo de materiais bem como da conciliação dos
registros do Sistema Informatizado de Controle de Materiais e os contábeis
constantes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal – SIAFI, a verificação do estado de conservação dos materiais e cujo
relatório subsidiará a Tomada e Prestação de Contas Anual do Órgão.
Para a melhor desenvoltura desta monografia, abordaremos assuntos
como a Gestão Administrativa no Serviço Público com a finalidade de
entendermos melhor a metodologia utilizada pela UNIÃO nessa gestão de
materiais, para isso, iremos analisar o conteúdo cuja fonte é a Apostila
Administração Pública, do Professor Carlos Ramos.
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2. CONCEITOS FUNDAMENTAIS DE ADMINISTRAÇÃO.
CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE A GESTÃO
PÚBLICA E A GESTÃO PRIVADA.
2.1. Conceitos Básicos
Este capítulo tem como objetivo fornecer uma visão geral desse campo
particular do conhecimento humano: a Administração. Trata-se de uma
apresentação preliminar dos principais aspectos ligados ao conceito de
“Administração” e outros semelhantes, tais como “Gestão” e “Gerência”.
Antes de partir para uma definição teórica destes termos, vamos fazer
um pequeno exercício mental. Pensemos por alguns instantes no mundo
atual, que vivemos. Podemos identificar no nosso mundo concreto uma
enorme multiplicidade de empresas, órgãos públicos, organizações não
governamentais, autarquias, fundações, associações, etc. Conseguimos
visualizar e distinguir, com relativo acerto, algumas das atividades que estas
instituições tão diferentes executam no seu dia-a-dia.
O que todas elas têm em comum?
O que têm em comum, por exemplo, uma companhia aérea, um
hospital, uma padaria, uma repartição pública e uma escola comunitária?
Em primeiro lugar podemos denominá-las todas como sendo
organizações humanas.
Em segundo lugar, vamos encontrar algumas semelhanças muito
fortes entre todas estas organizações:
• Todas elas têm objetivos a serem alcançados;
• Para alcançar tais objetivos, realizam certo conjunto de atividades;
Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma determinada
quantidade de recursos (humanos, materiais, tecnológicos, financeiros, etc).
Portanto, podemos perceber que o funcionamento da companhia aérea, do
hospital, da padaria, da repartição pública e da escola comunitária depende
de uma espécie de “arranjo” destas três variáveis: Objetivos, Atividades e
Recursos.
Os objetivos devem ser bem definidos, para serem alcançáveis; as
atividades a serem realizadas devem estar coerentes com os objetivos
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perseguidos; os recursos devem ser suficientes e precisam ser empregados
com sabedoria na execução das atividades.
Essas três variáveis devem ser combinadas de uma forma inteligente;
em outras palavras, devem ser administradas. Podemos pensar agora na
Administração como sendo algo que ocorre no interior das organizações, e
representam um processo de tomar decisões sobre objetivos, atividades e
recursos.
Vimos que a companhia aérea, o hospital, a padaria, a repartição
pública e a escola comunitária podem ser chamadas genericamente de
organizações.
Uma organização é um agrupamento humano em torno de um
determinado objetivo, mobilizando recursos para executar as atividades
necessárias ao alcance deste objetivo. O Administrador é a pessoa (ou
conjunto de pessoas) que toma as decisões sobre a melhor forma de
combinar as três variáveis citadas. Tomar decisões significa basicamente
fazer escolhas:
Que objetivos nossa organização deve perseguir?
Que metas vamos buscar?
Por que buscar determinadas metas e não outras?
Em que prazo nós alcançaremos tais objetivos?
Quais são as atividades necessárias?
Quem vai executar tais atividades?
Em que ordem?
Em que ritmo?
Como fazer tais atividades?
Será preciso mudar as atividades?
Que recursos nós vamos usar?
Onde nós vamos encontrá-los?
Como vamos mantê-los na organização?
Como vamos desenvolvê-los?
Como vamos motivar os membros da organização?
Enfim, como vamos fazer para tomar decisões acertadas sobre as
questões anteriores?
Como evitar erros no processo de tomada de decisão?
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Veja, portanto, que a missão do Administrador não é nada fácil. Vamos
examinar alguns conceitos que a literatura existente sobre Administração nos
apresenta:
“A tarefa da Administração é a de interpretar os objetivos
propostos pela organização e transformá-los em ação
organizacional por meio do planejamento, organização,
direção e controle de todos os esforços realizados em
todas as áreas e em todos os níveis da organização, a fim
de alcançar tais objetivos da maneira mais adequada à
situação” (Idalberto Chiavenato).
“Administração (do latim administratione): I. Ação de
Administrar. II. Gestão de negócios públicos ou
particulares. III. Governo, regência. IV. Conjunto de
princípios, normas e funções que têm por fim ordenar os
fatores de produção e controlar a sua produtividade e
eficiência, para se obter determinado resultado. V. Prática
desses princípios, normas e funções. VI. Função de
administrador; gestão, gerência. VII. Pessoal que
administra; direção” (Novo Dicionário Aurélio).
“Administrar é estabelecer e prescrever a maneira pela
qual as pessoas devem executar o seu trabalho cotidiano”.
(Frederick W. Taylor).
Podemos ainda entender a palavra “Administração” dentro de quatro
acepções distintas:
• Como uma forma de Ação;
• Como um determinado Grupo de Pessoas que dirigem a organização;
• Como uma Arte que exige certas habilidades na sua execução;
• Como uma Disciplina, um campo específico do conhecimento humano.
Vejamos cada uma destas acepções:
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2.1.1. Administração como Ação
Vimos que o processo de administrar se constitui essencialmente na
tomada de decisões, sobre como combinar bem os objetivos, atividades e
recursos, através do planejamento, da organização, da direção e do controle.
Atenção: estes são considerados os quatro processos mais
importantes da Administração:
Planejamento – processo de definir previamente os objetivos, as
atividades e os recursos; correspondem a decisões a serem tomadas sobre
“quais são os objetivos a serem perseguidos”, “em que prazo”, “quais
são os resultados esperados”, “que recursos serão necessários”, “qual
será o caminho a ser trilhado”, etc...
Organização – processo de dividir o trabalho a ser realizado, bem
como as responsabilidades e o poder de decisão e comando; trata-se da
distribuição dos recursos de acordo com um determinado critério; o processo
de organização dá origem a uma determinada estrutura organizacional, que
nas empresas geralmente é representada graficamente através de um
organograma.
Direção – processo de garantir a execução das atividades que foram
planejadas; como fazer com que as atividades sejam de fato executadas
dentro das especificações e dos prazos previstos; como manter o pessoal
motivado, rumo às metas; como gerenciar as relações humanas e o clima
organizacional.
Controle – processo de assegurar o cumprimento dos objetivos e
eventualmente identificar a necessidade de modificá-los. São também
decisões sobre como medir o desempenho da organização, das pessoas, dos
demais recursos; como perceber a necessidade de mudanças na execução
das atividades e como implementar tais mudanças. O controle é um processo
que acaba gerando subsídios para o Administrador reiniciar novo ciclo de
planejamento.
Ao longo do texto iremos tratar com mais profundidade cada um
processos. Considerar a Administração como sendo processo, que se
compõe de outros processos (ou funções) é a essência do chamado enfoque
funcional, criado por Henri Fayol, no início do século XX.
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Fayol é um dos precursores do pensamento administrativo, e lançou as
bases de muitos conceitos utilizados até hoje na vida moderna.
Gradativamente iremos conhecer também o pensamento de outros
importantes autores. A importância da abordagem proposta por Fayol reside
na separação da tarefa da administração das demais tarefas, operacionais e
técnicas, realizadas pela organização.
O processo administrativo é importante, qualquer que seja o contexto
de utilização de recursos (seja na padaria, na escola, no hospital, etc). A
razão principal para estudar este processo é seu impacto sobre o
desempenho das organizações, as quais assumem importância sem
precedentes na sociedade e na vida das pessoas.
Afinal, a sociedade em que vivemos é uma sociedade organizacional,
e a Administração é um processo fundamental na determinação do nível de
desempenho das diversas organizações.
2.1.2. Administração como um Grupo de Pessoas
As pessoas que administram qualquer conjunto de recursos são os
administradores, gerentes ou gestores. São os gestores que fazem o
processo administrativo funcionar. Os gestores formam um grupo, chamado
“a administração” ou “a gerência”. As pessoas que integram esse grupo
possuem autoridade formalmente constituída e assumem responsabilidades
dentro da organização.
Para desempenhar suas diversas funções, os gestores precisam
empregar as técnicas adequadas para realizar com sucesso os processos de
planejamento, organização, direção e controle.
Pode-se entender também a “Administração” de uma determinada
organização como sendo o seu alto escalão, o corpo gerencial que detém o
poder de decisão naquela entidade.
Na grande maioria das organizações, os funcionários agrupam-se em
diversos níveis, que formam uma hierarquia ou cadeia de comando.
No alto da hierarquia, no primeiro nível, ou primeiro escalão,
encontram-se os executivos, dirigentes, presidentes, superintendentes,
diretores, reitores, etc... As denominações são bem variadas. Nos níveis
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intermediários, abaixo dos executivos, encontram-se os gerentes, chefes de
setor, chefes de divisão, supervisores, etc. No último nível, na base da
pirâmide organizacional, vamos encontrar as pessoas que não são gerentes:
os empregados, funcionários operacionais e servidores.
Observe que estamos adotando uma visão simplificada, apenas para
demonstrar que em qualquer organização existem funcionários com
diferentes participações na administração da mesma. Afinal, grandes
organizações podem ter muitos ou poucos níveis hierárquicos, a depender do
seu porte.
Assim, Executivo, Diretor, Superintendente, Presidente, Reitor são
palavras que indicam os ocupantes dos cargos mais importantes da
hierarquia, que formam a alta administração e têm autoridade sobre todos os
demais gestores. As tarefas mais importantes da alta administração
relacionam-se com a definição de objetivos e recursos estratégicos e
avaliação e correção do desempenho da organização no caminho rumo aos
objetivos.
Por sua vez, os gestores dos níveis intermediários são responsáveis
pela coordenação dos grupos de trabalho: setores, departamentos, divisões
ou gerências.
São eles que transformam os grandes objetivos da alta administração
em objetivos específicos, definem e mobilizam recursos e controlam a
realização das atividades no nível de cada tarefa a ser executada.
Os gerentes intermediários cuidam de áreas especializadas da
organização: marketing, produção, informática, compras, finanças,
atendimento aos clientes, recursos humanos, materiais, etc... Os
supervisores normalmente chefiam grupos formados por funcionários
técnicos, responsáveis pela realização de tarefas operacionais que fornecem
produtos e serviços aos clientes. Há tantos tipos de supervisores quantas são
as possibilidades de trabalho operacional.
Com o advento das técnicas da administração participativa, os
supervisores se transformam gradativamente em facilitadores que ajudam os
grupos a tomar decisões por conta própria. A quantidade de gestores, o
conteúdo de seu trabalho, e a extensão da hierarquia depende muito do
tamanho da organização.
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2.1.3. Administração como uma Arte que exige certas
habilidades
A administração pode ser considerada também como uma arte, no
sentido de profissão, ofício ou área de atuação humana. Sendo arte, depende
de certas habilidades essenciais.
O desempenho dos gestores está profundamente ligado às
competências, que incluem diversos tipos de habilidades. Um especialista no
estudo do comportamento gerencial, Robert Katz, enunciou pelo menos três
tipos de habilidades necessárias para que o administrador possa executar
eficazmente o processo administrativo:
Habilidade Técnica – consiste na utilização dos conhecimentos,
métodos, técnicas e equipamentos necessários para a realização de suas
tarefas específicas, através de sua instrução, experiência e educação;
relaciona-se com a atividade específica do gestor. Por exemplo, a habilidade
técnica de um diretor financeiro significa conhecer técnicas de fluxo de caixa,
contabilidade, tesouraria, aplicações, orçamentos, etc;
Habilidade Humana – consiste na capacidade de trabalhar com
pessoas, compreender suas atitudes e motivações e aplicar uma liderança
eficaz; abrange, portanto a compreensão das necessidades, interesses e
atitudes humanas. A capacidade de entender, liderar e trabalhar com
pessoas é a expressão da habilidade humana do gerente. Essas habilidades
permitirão ao gerente motivar e liderar a sua equipe;
Habilidade Conceitual – consiste na habilidade de compreender as
complexidades da organização e do seu ambiente, bem como promover o
ajustamento do comportamento das pessoas dentro dela. Essa habilidade
permite que as pessoas se comportem de acordo com os objetivos da
organização total e não apenas de acordo com os objetivos e as
necessidades do seu grupo imediato. Envolve a capacidade do gerente de
compreender e lidar com a complexidade de toda a organização e de
formular estratégias, ou seja, a forma pela qual a organização vai se
relacionar com o ambiente externo.
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Uma das idéias mais importantes do modelo de Katz é que, conforme
o gestor sobe na hierarquia, a importância da habilidade técnica diminui,
enquanto que a habilidade conceitual torna-se mais necessária.
Para um supervisor ou gestor de primeira linha, que está diretamente
ligado ao trabalho operacional, o conhecimento técnico é muito mais
importante do que para um executivo da alta administração. Este, por sua
vez, necessita utilizar muito mais suas competências na formulação de
objetivos e adequação da empresa aos cenários desenhados para o futuro.
2.1.4. Administração como uma Disciplina.
Podemos considerar que a Administração existe desde a Antiguidade,
uma vez que já estava presente, sobretudo, na organização dos reinos e
impérios antigos. No entanto, como ciência, a Administração tem um
desenvolvimento histórico muito recente.
A partir do final do século XIX e início do século XX, graças à
necessidade de tornar mais profissional a formação dos gestores, para
aprimorar o processo administrativo, é que começaram a surgir autores em
Administração. Mais tarde, surgiram escolas, pesquisadores, consultores de
administração, etc. O processo de administrar organizações transformou-se
em disciplina acadêmica muito recentemente.
Atualmente a Administração tem como tarefa principal a interpretação
dos objetivos propostos pela organização, transformando-os em ação
organizacional através do planejamento, organização, direção e controle de
todos os esforços realizados em todas as áreas em todos os níveis da
organização, a fim de alcançar os objetivos da maneira mais adequada à
situação.
A Teoria Geral da Administração (TGA) estuda o processo de
administração das empresas e demais tipos de organização, considerando a
interdependência entre cinco variáveis principais:
Tarefas – abrangem as atividades que devem ser executadas para
que os objetivos da organização sejam alcançados;
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Estrutura – corresponde ao modo pelo qual serão organizados os
recursos e de que maneira devem ser distribuídos o trabalho e o poder de
comando dentro da empresa;
Pessoas – diz respeito ao comportamento humano dentro da empresa
e de que maneira suas motivações subjetivas devem ser levadas em conta;
Tecnologia – representa o “estado da arte”, ou seja, os padrões
técnicos a serem observados para que se alcance os melhores níveis de
produtividade possíveis.
Ambiente – significa os impactos das ações da organização sobre as
outras organizações que convivem com a mesma no quadro econômico-
institucional, bem como o impacto dessas forças externas sobre a mesma.
Estas cinco variáveis constituem os principais componentes no estudo
da Administração. Cada qual influencia e é influenciado pelos outros
componentes.
Modificações em um provocam modificações em maior ou menor grau
nos demais. As diversas correntes de pensamento dentro da Administração
diferenciam-se justamente porque cada uma delas dá maior ênfase a uma ou
duas destas varíaveis.
Assim, existe uma multiplicidade de visões sobre como deve ser o
processo de se administrar uma empresa.
Não existe uma teoria superior às demais; cada uma é válida dentro do
contexto em que opera, tendo um maior ou menor poder explicativo sobre
determinados assuntos.
O conhecimento em Administração evolui pelo acúmulo de
contribuições de diversos autores ao longo do tempo, havendo naturalmente
controvérsias em relação a pontos específicos, como em qualquer outra
ciência. No entanto, o conhecimento em Administração se forma através dos
rigores do método científico, passando por experimentos, observações,
estudos de casos, etc.
2.1.5. Administração hoje
Neste início de século XXI, mudanças em todos os tipos de ambientes
– econômico, social, político, tecnológico – levam ao surgimento de novos
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conceitos e técnicas para administrar as organizações. Essas inovações na
teoria e na prática são chamadas novos paradigmas da Administração.
Paradigmas são modelos ou padrões, que servem como marcos de
referência, para explicar e ajudar as pessoas a lidar com diferentes situações.
São formados pelas premissas ou hipóteses (explicações que ajudam a
entender as organizações); pelos modelos de administração (conjunto de
técnicas e soluções para administrar as organizações) e pelo contexto (o
ambiente, econômico, cultural e institucional, no qual as organizações
atuam).
Muitas teorias da Administração nascem exatamente nos momentos
em que ocorrem mudanças nos paradigmas. Foi assim desde a revolução
industrial até os tempos atuais, nos quais o processo conhecido como
globalização impõe mudanças drásticas no paradigma organizacional
(mudanças nas premissas, nos modelos e no contexto).
Assim, a Administração está constantemente se renovando, para se
adequar às novas exigências impostas pelo rápido ritmo de transformações
dos tempos atuais.
2.1.6. O contexto próprio da Administração Pública.
Vamos agora tratar especificamente das organizações
governamentais, as quais serão objeto de nossos trabalhos daqui por diante.
Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a expressão “Administração Pública”
pode ser tomada em dois sentidos:
“Administração Pública” como sendo o conjunto de órgãos públicos,
autarquias, fundações, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do
Estado. É através da Administração Pública que o Estado se manifesta frente
aos seus súditos, materializando-se mediante a ação destas diversas
organizações formais, com suas características e prerrogativas específicas.
Aqui vamos encontrar o campo de estudo próprio da disciplina
denominada Direito Administrativo.
“Administração Pública” como sendo “o modo de gestão” do
aparelho do Estado, ou seja, a forma como são aplicados os processos de
planejamento, organização, direção e controle pelas diversas entidades que
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formam o Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina
denominada igualmente de Administração Pública.
Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administração Pública de
acordo com a segunda acepção, relativa aos modos de gestão das
organizações governamentais.
A Administração (ou Gestão) Pública abrange um vasto campo do
processo administrativo do Estado, e, portanto é importante a sua
conceituação e a compreensão do seu processo evolutivo para se ter o
entendimento das principais mudanças pelas quais atravessam as
organizações governamentais atualmente.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o
seguinte conceito para a administração pública: todo o aparelho do Estado
pré-orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das
necessidades coletivas.
Esta definição está de acordo com a nova relação que deve existir
entre o Estado e a sociedade, onde se vê o cidadão como contribuinte de
impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados
da ação do Estado são considerados “bons”, não porque os processos
administrativos estão sob controle e são seguros, mas porque as
necessidades do “cidadão-cliente” estão sendo atendidas.
Portanto, apesar de sua proximidade com a Ciência Política, a
Economia e mesmo o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a
Administração Pública tem o seu próprio campo de estudo, centrado
principalmente nos problemas inerentes à Gestão Pública, ao modo de se
conduzir as ações dentro das organizações governamentais, para o
atendimento das necessidades coletivas.
Mas, será que os processos administrativos vistos anteriormente,
podem ser aplicados da mesma forma nas organizações públicas, assim
como o são nas organizações privadas? É o que veremos a seguir.
22
2.1.7. Convergências e Divergências entre a Gestão
Pública e Privada
A Administração Pública, enquanto vertente específica da ciência da
Administração, preocupa-se com muitas questões comuns a esse campo do
conhecimento. De fato, também o Estado se manifesta, em suas ações,
através da criação e funcionamento das organizações públicas. Estas se
assemelham às organizações privadas na medida em que necessitam
também da aplicação dos processos administrativos já vistos, ou seja,
Planejamento, Organização, Direção e Controle.
Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas
a campos tradicionais de estudo da Administração, tais como Recursos
Humanos, Finanças, Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento,
Prestação de Serviços, Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação,
etc.
Como se verá mais adiante, existe atualmente uma tendência muito
forte nas organizações públicas no sentido das mesmas incorporarem cada
vez mais no seu gerenciamento diário algumas técnicas há muito
empregadas nas organizações privadas, uma vez que os desafios e
problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.
No entanto, cabe destacar algumas características que tornam a
administração pública diferente da administração privada, o que, por
conseqüência, faz com que as formas de gestão apresentem certas
especificidades que as diferenciam. O quadro a seguir apresenta alguns
desses aspectos:
23
2.2. Administração pública: do modelo racional-legal ao
paradigma pós-burocrático.
2.2.1. A evolução dos modelos de gestão na
Administração Pública
Vamos a partir de agora tratar da Administração Pública no Brasil,
considerando a evolução histórica do modo pelo qual a gestão das
organizações governamentais vem sendo praticada em nosso país.
A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública
em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas
transformações, que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto
amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão
Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”). Esse
processo também ocorre no Brasil. Para entender o que é a gestão pública
24
hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evolução ao longo das
décadas.
Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado
- ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar
na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.
Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções
clássicas do Estado:
Função alocativa: prover os bens e serviços não adequadamente
fornecidos pelo mercado
Função distributiva: promover ajustamentos na distribuição da renda;
Função estabilizadora: evitar grandes flutuações nos níveis de
inflação e desemprego.
De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra
mundial) e 1973 (ano do choque do petróleo), a economia mundial
experimentou uma grande expansão econômica, levando este período a ser
denominado de “era dourada”.
Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços,
também chamado de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Houve
uma grande expansão do Estado (e, consequentemente, da Administração
Pública), logicamente com um crescimento importante dos custos de
funcionamento da máquina pública.
A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial
diminui, e o Estado começa a ter problemas no desempenho de suas
funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes
demandas sociais. Esta situação, aliada a um processo de crescente
endividamento público, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a
chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de realizar os
investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.
Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a
percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se
deteriora gradativamente, à medida que o Estado perde a capacidade de
realizar suas funções básicas, e não consegue acompanhar as pressões
crescentes por mais saúde, educação, segurança pública, saneamento, etc...
25
Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do
modelo de gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”,
transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do
setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”.
Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance
universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva,
tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-
se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o
mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de
demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.
Em resumo, a Crise do Estado define-se como:
Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das
finanças públicas, sendo o déficit público um fator de redução de
investimentos na área privada;
Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o
esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam
condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o paradigma
do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez
mais ultrapassado;
Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da
administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial.
No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado
nos anos 90, cujos principais pontos eram:
a) O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas
públicas;
b) A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que,
acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a
concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da
competição internacional;
c) A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à
mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios;
d) A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior
abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;
26
e) A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua
"governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma
eficiente as políticas públicas.
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal
devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas
públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandonaria a
estratégia protecionista da substituição de importações. Nesse contexto, o
programa de privatizações levado a cabo nos anos 90 foi uma das formas de
se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiu-se para o setor
privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de que este, a princípio,
realizaria tal atividade de forma mais eficiente.
Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se
transferir para o setor público não-estatal a produção dos serviços
competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de
parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de
executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel
de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos
serviços sociais como educação e saúde, etc. Como promotor desses
serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o
controle social direto e a participação da sociedade.
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de
regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a
progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal,
das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-
estrutura.
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a
capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um
tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si
própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial,
flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão, melhorando a
capacidade do Estado de implementar as políticas públicas, sem os limites, a
rigidez e a ineficiência da sua máquina administrativa.
27
2.2.2. As três formas de Administração Pública
No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no
século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma
forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida,
porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos
sociais e crescia em dimensão, os custos dessa defesa passaram a ser mais
altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas
burocráticas vêm cedendo lugar a um novo tipo de administração: a
administração gerencial.
Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a
administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a
administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três
formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja
inteiramente abandonada.
2.2.2.1. Administração Pública Patrimonialista
Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da
Democracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de
que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o
patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado.
O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma
absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a
“coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes,
pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.
Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma
extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuíam
status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja,
títulos passíveis de negociação, sujeitos à discricionariedade do governante.
A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de
administração. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades
28
coletivas mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus
auxiliares.
Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o
capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade
Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a
administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um
modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento
de muitos.
As novas exigências de um mundo em transformação, com o
desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de
reformulação do modo de gestão do Estado.
2.2.2.2. Administração Pública Burocrática
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal,
como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.
Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a
impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal.
Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o
nepotismo. A forma de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos
procedimentos, das rotinas que devem nortear a realização das tarefas.
Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e
nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso,
são empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na
admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos.
Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o
objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si
mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.
A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle
dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a
incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”.
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do
surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do
29
Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e
administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O problema
começou a se tornar mais evidente a partir da ampliação da participação do
Estado na vida dos indivíduos.
Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”.
Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros
aspectos das sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre
o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que
procura sintetizar os pontos comuns à maioria das organizações formais
modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As
organizações burocráticas seriam máquinas totalmente impessoais, que
funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais - regras que
dependem de lógica e não de interesses pessoais.
Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as
organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o
processo de autoridade obediência (ou processo de dominação) que, no caso
das organizações modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as
expressões “organização formal” e “organização burocrática” são
sinônimas.
“Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de
haver obediência dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de
autoridade ou dominação legítima (aquela que conta com o acordo dos
dominados):
• Dominação de caráter carismático
Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A
obediência é devida ao líder pela confiança pessoal em sua revelação,
heroísmo ou exemplaridade, dentro do círculo em que se acredita em seu
carisma.
A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é
marcada pela devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos,
condutores de multidões de adeptos. O carisma está associado a um tipo de
influência que depende de qualidades pessoais.
• Dominação de caráter tradicional
30
Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram
desde tempos distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por
essa tradição para exercer a autoridade.
A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A
obediência dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional.
Nos sistemas em que vigora a dominação tradicional, as pessoas têm
autoridade não por causa de suas qualidades intrínsecas, como acontece no
caso carismático, mas por causa das instituições tradicionais que
representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das
instituições, como os partidos políticos e as corporações militares.
• Dominação de caráter racional
Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos
direitos de mando das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo
exercício da autoridade. A autoridade, portanto, é a contrapartida da
responsabilidade. No caso da autoridade legal, a obediência é devida às
normas impessoais e objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas
designadas, que agem dentro de uma jurisdição. A autoridade racional
fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os
integrantes de uma sociedade ou organização. Por isso, a autoridade que
Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal.
Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais
tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrática. É uma burocracia. A
autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas
tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A
administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A
burocracia, ou organização burocrática, possibilita o exercício da autoridade e
a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e
confiança.
Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra
burocracia identifica precisamente as organizações que se baseiam em
regulamentos. sociedade organizacional é, também, uma sociedade
burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações.
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se
em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é,
31
definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer
aos caprichos arbitrários de um dirigente.
O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três
características principais que diferenciam estas organizações formais dos
demais grupos sociais:
• Formalidade: significa que as organizações são constituídas com
base em normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que
estipulam os direitos e deveres dos participantes.
• Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as
organizações burocráticas são governadas pelos cargos que elas
ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o
que conta é o cargo e não a pessoa. A formalidade e a
impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a
despeito das pessoas.
• Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus
ocupantes uma carreira profissional e meios de vida. A participação
nas burocracias tem caráter ocupacional. Apesar das vantagens
inerentes nessa forma de organização, as burocracias podem muitas
vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir:
• Particularismo - Defender dentro da organização interesses de
grupos internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse
material.
• Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais
dentro da organização.
• Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a
obtenção de determinado serviço.
• Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e
atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas
pelo poder.
• Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que
colocam pessoas em situações alienantes.
Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou
dificuldades: em primeiro lugar, certas disfunções, que as descaracterizam e
32
as desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias
não apresentassem distorções, sua estrutura rígida é adequada a certo tipo
de ambiente externo, no qual não há grandes mudanças. A estrutura
burocrática é, por natureza, conservadora, avessa a inovações; o principal é
a estabilidade da organização.
Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a
necessidade de mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático
torna-se superado.
2.2.2.3. Administração Pública Gerencial
Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão
das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos
deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior.
Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a
qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário, resultando numa
maior eficiência da administração pública. A reforma do aparelho do Estado
passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e
qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações.
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não
significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a
administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva,
embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como:
A admissão segundo rígidos critérios de mérito (concurso público);
A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração
(planos de carreira);
A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas
equipes de trabalho);
O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional.
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa
33
profissionalização da administração pública continua sendo um princípio
fundamental.
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para:
a) A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá
atingir em sua unidade;
b) A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à
disposição para que possa atingir os objetivos contratados;
c) O controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do
próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre
unidades internas.
No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução
dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a
administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes
privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos
procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A administração pública gerencial inspira-se na administração de
empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a
administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a
maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do
mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial
está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo,
impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da
administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma
noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no
entendimento do significado do interesse público, que não pode ser
confundido com o interesse do próprio Estado.
Para a administração pública burocrática, o interesse público é
freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado.
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de
impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados
da ação do Estado são considerados bons não porque os processos
34
administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração
pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão
sendo atendidas.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios
da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de
gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções,
incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor
técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo
desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da
boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação
para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição
administrada.
2.3. Estruturação da máquina administrativa no Brasil
desde 1930: dimensões estruturais e culturais.
2.3.1. Breve Histórico da Administração Pública no
Brasil
2.3.1.1. A Reforma do DASP
No Brasil, o modelo de administração burocrática surge a partir dos
anos 30. Emerge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em
que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor
produtivo de bens e serviços.
A partir da reforma ocorrida no governo Vargas, a administração
pública sofre um processo de racionalização que se manifestou no
surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do
concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da
administração pública burocrática é conseqüência do desenvolvimento de um
capitalismo moderno no país.
35
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o
Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1938.
Nesse momento, a administração pública sofre a influência da teoria da
administração científica de Frederick Taylor, considerado o “Pai” da
Administração Científica.
No início do século XX, nos EUA, Taylor foi pioneiro ao defender a
aplicação de métodos racionais na administração da produção, visando à
redução de erros e a otimização das tarefas, levando a aumentos na
produtividade e menores custos.
Assim, o Taylorismo se constituiu numa verdadeira “escola” da
Administração, ao preconizar a substituição de métodos empíricos de
gerência por métodos científicos, calcados no estudo de tempos e
movimentos, padronização de rotinas e procedimentos, profissionalização e
especialização dos trabalhadores.
Nas reformas promovidas pelo DASP, percebe-se a influência do
Taylorismo na simplificação, na padronização, na aquisição racional de
materiais, na revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de
procedimentos. Registra-se que, nesse período, foi instituída a função
orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao
planejamento.
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes preconizados
por Max Weber,baseada no princípio da competência e do mérito profissional.
Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes
à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se
chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que
respondesse efetivamente às necessidades do Estado. O patrimonialismo
(contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em
processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro
político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
36
2.3.1.2. Rumo à Administração Gerencial
Diante das inadequações do modelo burocrático, aconteceram
diversas tentativas de reforma. Porém, as experiências se caracterizaram, em
alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela
constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática.
Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi
adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões
especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos,
objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos
administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação
Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas
globais e descentralização de serviços. Porém o marco inicial para a
introdução da administração gerencial é apontado pela literatura
especializada como sendo a reforma trazida pelo Decreto-Lei nº 200/67,
constituindo-se o mesmo numa tentativa de superação da rigidez burocrática.
O decreto-lei 200/67 promoveu a transferência de atividades para
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista,
a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização
funcional.
Como princípios de racionalidade administrativa, foram instituídos o
planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas
superiores (através dos processos de desconcentração e descentralização), a
tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a
sistematização, a coordenação e o controle.
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal
na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração
indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de
atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não
desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central,
permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na
administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da
administração direta ou central.
37
Na realidade, o núcleo burocrático foi enfraquecido indevidamente
através de uma estratégia do regime militar, que não desenvolveu carreiras
de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os
escalões superiores da administração através das empresas estatais.
Nos anos 70, a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização,
constitui-se numa nova iniciativa modernizadora da administração pública.
Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos,
muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que
buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de
administração de recursos humanos, na administração pública federal.
No início dos anos 80 a criação do Ministério da Desburocratização e
do Programa Nacional de Desburocratização - PrND foi uma nova tentativa
de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública
gerencial.
Os objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do
Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos
processos administrativos e a promoção da eficiência.
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à
burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o
desenvolvimento do Programa
Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da
expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº
200/67.
2.3.1.3. A Constituição de 1988
Bresser Pereira, principal teórico da Reforma do Estado de 1995 (e um
de seus promotores, à frente do extinto MARE – Ministério da Administração
e Reforma do Estado) considera este um momento de “retrocesso
burocrático”.
A transição democrática de 1985 representou uma grande vitória
democrática, mas teve como um de seus custos a ocupação dos cargos
públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos
Estados por políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo
38
patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser
acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da
crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.
A conjunção desses dois fatores levou, na Constituição de 1988, ao
chamado “retrocesso burocrático”, conforme a visão de Bresser Pereira. O
Congresso Constituinte estendeu aos serviços do Estado e para as próprias
empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas
adotadas no núcleo estratégico, acarretando um engessamento do aparelho
estatal.
A nova Constituição determinou ainda a perda da autonomia do Poder
Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a
obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União,
dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a
sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas
normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.
Estas medidas foram uma reação ao clientelismo que dominou o país
naqueles anos. Mas foram também resultado de uma atitude defensiva da
alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, procurou
salvaguardar seus interesses.
Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio
à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças
democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização
que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição
democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a
estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos
sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de
novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do
caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos
ideais da administração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a
ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série de
privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública
burocrática. Como exemplos, a estabilidade rígida para todos os servidores
civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na
39
administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com
proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou sem a
contribuição do servidor.
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram
sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e
apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava
em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou
essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido
violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma
administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a
campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e
cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial.
2.3.1.4. A Reforma da Era FHC
Para enfrentar os principais problemas que representavam obstáculos
à implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, tornou-se
necessário definir um modelo conceitual, que distinguisse os segmentos
fundamentais característicos da ação do Estado.
Em 1995 foi lançado o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Estado,
conduzido pelo citado MARE, no primeiro mandato do presidente Fernando
Henrique Cardoso.
Segundo a lógica conceitual do PDRAE, o Estado é visto como a
organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a
população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única
estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de
constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos
seus próprios limites. O aparelho do Estado ou administração pública lato
sensu, compreende os seguintes componentes:
• Um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três
Poderes,
• Um corpo de funcionários públicos;
• Uma força militar e policial.
40
O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional
e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e
garantidor desses e de todos os demais direitos.
Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-
legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a
sociedade, temos o Estado.
No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:
NÚCLEO ESTRATÉGICO.
Corresponde ao Governo, em sentido amplo. É o setor que define as
leis e as políticas públicas, e exige o seu cumprimento. É, portanto, o setor
onde as decisões estratégicas de governo são tomadas. Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo,
ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS.
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode
realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o
poder de regulamentar e fiscalizar. Exemplos: cobrança e fiscalização dos
impostos, polícia, previdência social, fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, controle do meio ambiente, emissão de
passaportes, etc.
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS.
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com
outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse
setor não possuem o poder extroverso. Porém, o Estado está presente
porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da
educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes,
na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses
41
serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se
espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em
lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros
de pesquisa e os museus.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO.
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas
atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no
aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão
no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o
investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas
quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso
de privatização, a devida regulação. Cada um desses quatro setores referidos
apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas
prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as
melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é
mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as
decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao
interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as
decisões, estas são de fato cumpridas.
Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-
exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se
fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa
qualidade a um custo baixo. Como estes setores se relacionam com as
diferentes formas de administração pública?
Vimos, anteriormente, duas formas principais de administração pública:
• A Burocrática, que, embora sofrendo do excesso de formalismo e da
ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e
a efetividade das decisões.
• A Gerencial, caracterizada fundamentalmente pela busca da eficiência
nos serviços prestados aos cidadãos.
42
Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a
correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o
da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e
implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que
haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.
Nos setores das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou
não exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados
aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca
de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à
disposição do público.
Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo
se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o
Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.
Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade.
Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a Propriedade
Estatal e a Propriedade Privada, existe no capitalismo contemporâneo uma
terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a Propriedade Pública
Não-Estatal, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são
propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente
para o atendimento do interesse público.
O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do
aparelho do Estado.
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente
estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de
Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal.
Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade
ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se
exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada,
porque se trata de um tipo de serviço, por definição, subsidiado.
A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle
social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos
segmentos envolvidos, ao mesmo tempo em que favorece a parceria entre
sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia
administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do
43
Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma
responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da
instituição.
No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é
também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais
indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação
via mercado, a propriedade privada é a regra.
A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais
privados disponíveis ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo
nesse caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada,
desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação.
Segue quadro resumo da distribuição dos setores do Estado versus
tipos de propriedade:
Essa divisão do Estado em setores de atuação e a correspondente
correlação com as formas de gestão e formas de propriedade mais
adequadas embasou uma série de reformas durante os dois mandatos do
Presidente Fernando Henrique Cardoso. Como resultados tivemos uma onda
de privatizações, criação de agências reguladoras, reestruturação de
carreiras no serviço público, fim da estabilidade absoluta do servidor público,
etc.
44
Introduziu-se na Administração Pública uma série de elementos típicos
da administração gerencial, embora o Estado não tenha abandonado de
forma alguma muitas das principais características burocráticas.
2.3.1.5. Governo Lula e a busca por um novo modelo de
gestão
As eleições presidenciais de 2002 representaram a substituição do
grupo político no poder, com a ascensão de novas lideranças nos níveis mais
elevados da burocracia federal. O Partido dos Trabalhadores assumiu o
comando do governo federal propondo um modelo de gestão intitulado “Brasil
de Todos”, que questionou muitos dos métodos empregados na gestão
anterior. Argumentou-se que o diagnóstico contido no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, documento elaborado em 1995, e que deu
sustento teórico às reformas da era FHC, era equivocado ao considerar o
Estado como um problema, como o elemento causador da crise pela qual o
país atravessava.
O novo enfoque trata o Estado como parte da solução, como um
elemento que pode de fato recolocar o país no caminho do desenvolvimento.
No entanto, não se advoga o retorno às formas burocráticas; pelo contrário,
continua a busca de melhorias na gestão pública, incorporando-se em grande
medida a visão de serviços públicos orientados ao cidadão. O tema da
Reforma do Estado cede lugar à chamada
Reconstrução do Estado, operada mediante a recomposição da força
de trabalho, modificações na legislação e estabelecimento de parcerias.
O fato é que a administração pública brasileira continua, nos dias
atuais, sua trajetória em direção a uma administração pública gerencial, mais
apta a responder aos novos desafios colocados por um mundo em
constantes transformações.
45
2.3.2. Novas modalidades Administrativas no Brasil
Como consequência das reformas implementadas nos anos 90,
surgiram no panorama das organizações governamentais novas variedades,
que refletem as novas concepções na administração pública brasileira, as
quais passamos a descrever a seguir:
2.3.2.1. Agências Reguladoras
São novas entidades jurídicas acrescentadas à estrutura formal da
Administração Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às
mesmas a forma de autarquias em regime especial.
As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização
com a função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de
intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades,
devendo atuar com maior independência e autonomia possível perante o
Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas:
Estado, setores regulados e sociedades.
A seguir citamos algumas agências reguladoras hoje em
funcionamento no Brasil:
• Agência Nacional do Petróleo – ANP
• Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL
• Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
• Agência Nacional de Águas – ANA
• Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS
2.3.2.2. Contrato de Gestão
Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos
recursos públicos, e está previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da
Constituição Federal de 1988, o qual transcrevemos a seguir:
46
“Par. 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira
dos órgãos e entidades da administração direta e indireta
poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre
seus administradores e o poder público, que tenha por
objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho,
direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.”
Assim, o contrato de gestão é um ajuste firmado entre a Administração
Direta e alguma entidade da Administração Indireta ou ainda entre órgãos da
própria administração direta, em função de um compromisso, assumido por
estes órgãos, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca, mais
liberdade em sua atuação administrativa. Há, porém, controle quanto ao
atingimento dos resultados buscados. Tais contratos podem ser firmados
também com entidades privadas denominadas “Organizações Sociais”,
constituindo-se no instrumento que vai viabilizar o processo de publicização,
conforme concebido desde o PDRAE.
2.3.2.3. Agências Executivas
Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo
Poder Executivo às autarquias e às fundações públicas que sejam
responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado, que celebrem
Contrato de Gestão com o respectivo
2.3.2.4. Ministério supervisor.
A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão
obedecer para poderem se qualificar como Agências Executivas:
periodicidade mínima de um ano, estabelecimento de objetivos, metas e
47
respectivos indicadores de desempenho da entidade, recursos necessários e
critérios e instrumentos para a avaliação de desempenho.
A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por
iniciativa do próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum
acordo com o Ministério responsável.
2.3.2.5. Organizações Sociais
Não se constituem em figura jurídica nova, porém trata-se de inovação
institucional. As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de
personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à
pesquisa científica, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e a
saúde.
A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que
podem celebrar contrato de gestão com órgãos da administração direta, no
processo conhecido como publicização. Poderão assim receber recursos
orçamentários e utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária
contrapartida de obrigações assumidas – resultados esperados na sua
atuação, ao disponibilizar serviços ao cidadão.
2.3.2.6. Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Coletivo – OSCIP
Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída
a pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o poder
público. As OSCIP foram criadas na Lei 9.790/99, que instituiu o chamado
Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para qualificação destas
entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida
lei como, por exemplo, a assistência social, a promoção gratuita da educação
ou da saúde, da segurança alimentar e nutricional, da cultura, do
voluntariado, etc.
48
A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das
Organizações Sociais, mas difere basicamente em função do instrumento
contratual – o Termo de Parceria, da exigência de documentação contábil-
fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura da
entidade.
2.4. Estratégia organizacional (planejamento estratégico).
2.4.1. O Processo de Planejamento
Vamos iniciar nossa discussão sobre o processo de planejamento.
Trata-se de uma ferramenta utilizada pelas organizações em geral para
determinar suas relações com o futuro. Colocando-se em outros termos, o
planejamento envolve o processo de tomada de decisões com relação ao
futuro, tentando de alguma forma, influenciá-lo.
Podemos definir o ato de planejar de várias maneiras:
• Planejar é definir objetivos para organização, determinando que
resultados devam ser alcançados, e quando isto deve ocorrer;
• Planejar é também dimensionar os meios necessários à obtenção dos
resultados pretendidos;
• Planejar é intervir na realidade, de forma a produzir mudanças na
organização de acordo com uma situação desejada no futuro, superior
à situação vivida no presente;
• Planejar é tomar decisões de forma antecipada, no presente, para
reduzir as incertezas inerentes ao futuro.
Faz parte do trabalho do administrador o processo de tomar decisões
de planejamento. A própria criação da organização se dá com a tomada de
decisões básicas sobre o seu funcionamento e sobre sua relação com o
ambiente organizacional.
Assim, diz-se que o Planejamento é uma das aplicações do Processo
Decisório, ou seja, do processo de tomada de decisões dentro da
organização, que envolve diversas etapas tais como: conhecimento da
situação atual, coleta de informações internas e externas à organização,
49
valoração das informações mais relevantes, análise de alternativas, análise
de impactos de decisões prováveis, etc...
A própria sobrevivência das organizações depende de sua capacidade
de administrar, de forma dinâmica, seus recursos internos (humanos,
materiais, tecnológicos, etc) e suas relações com o ambiente externo.
As organizações apresentam diferentes “capacidades de resposta” aos
desafios colocados pelas mudanças no ambiente externo e no meio interno.
Algumas têm mais sucesso do que outras na aplicação do processo de
planejamento.
Uma das explicações para o sucesso ou insucesso das organizações
no que tange à utilização do planejamento como ferramenta eficaz de gestão
é a própria atitude dos administradores em relação ao futuro.
Os estudiosos da Administração apontam basicamente dois tipos de
atitude dos administradores em relação ao futuro: a atitude pode ser proativa
ou reativa.
Dependendo da atitude predominante dos administradores, a
organização será mais ou menos afetada pelos eventos e mais ou menos
eficaz ao lidar com os mesmos.
As informações (internas e externas) captadas pelos administradores
podem representar pontos positivos ou negativos, que podem ou não
desencadear um processo de mudança. Quando a organização altera de
forma dinâmica seus sistemas internos e suas relações com o ambiente, em
função das informações que a mesma obtém, estamos diante de uma atitude
proativa.
Desse modo, a atitude proativa se manifesta através de forças que
desejam mudanças nos objetivos e na mobilização dos recursos
organizações, e as impulsionam. É a atitude dos administradores que
processam, de maneira positiva, as informações que vêm do ambiente
externo e de dentro da própria organização.
Portanto, a atitude proativa faz com que a organização possa
rapidamente antecipar as mudanças e adotar os procedimentos necessários
nos períodos de transição. O “tempo de resposta” às mudanças ambientais é
curto. Se houver demora na tomada de decisões, o tempo disponível para
implementar mudanças diminui; a administração torna-se reativa.
50
A atitude reativa é representada, portanto, pelas forças que desejam a
estabilidade, a manutenção do status quo; desse modo, são forças de
preservação da situação atual. É uma atitude adotada pelos administradores
que processam negativamente o feedback que recebem, tanto do ambiente
externo quanto de dentro da própria organização.
Nesse contexto, as informações recebidas não são capazes de
provocar qualquer mudança, seja na forma como a organização utiliza seus
recursos, quanto na maneira pela qual a mesma se relaciona com o ambiente
externo.
Em qualquer organização os dois tipos de forças estão presentes.
Ambas são igualmente necessárias. A atitude proativa é importante para
promover o crescimento da organização e a mudança nos seus processos,
sistemas, rotinas, enfim, em tudo aquilo que possa melhorar o seu
desempenho. A atitude reativa é importante para manter o equilíbrio interno,
e para impedir mudanças abruptas, desnecessárias e que possam
comprometer o desempenho da organização.
Mas, enfim, qual é o resultado do próprio processo de planejamento?
A resposta é simples: o planejamento resulta na elaboração de planos.
Planejar é o processo; os resultados são os planos. Um plano contém
objetivos, que precisam estar adequadamente identificado, bem, como as
formas pelas quais a organização pode alcançá-los. Assim, podemos dizer
que os planos envolvem metas e métodos.
As metas representam a quantificação dos objetivos, e a data em que
os mesmos devem ser atingidos. Os métodos significam o caminho que a
organização deve percorrer para cumprir suas metas.
Numa organização iremos encontrar uma grade variedade de planos
que, a depender da abrangência e do impacto que têm sobre a mesma,
podem ser classificados em três tipos principais: Planos Estratégicos,
Funcionais e Operacionais. Vejamos em que se constituem os mesmos:
Planos Estratégicos
São os planos que definem os objetivos para toda a organização, bem
como sua relação pretendida com o ambiente. O plano estratégico de uma
organização estabelece quais são os produtos e serviços que a organização
51
pretende oferecer. Determina também em que mercados a mesma pretende
atuar, e a que clientes ela almeja atender.
Assim, a preocupação deste tipo de plano e posicionar a empresa no
mundo. Para isto são utilizados alguns conceitos fundamentais, tais como a
Missão da Organização, sua Visão de Futuro e os seus Valores.
A responsabilidade pela definição do plano estratégico é da alta
administração. A ferramenta empregada para produzi-lo é chamada de
Planejamento Estratégico. Se a organização resolve adotar o planejamento
estratégico em bases consistentes, de forma a torná-lo parte de seus
processos normais, a mesma estará praticando uma Gestão Estratégica.
Muitas empresas promovem o envolvimento de funcionários de níveis
hierárquicos inferiores durante a realização do planejamento estratégico.
Trata-se de um dos aspectos da Administração Participativa, na qual se
busca um processo mais democrático de tomada de decisão. Em outras
empresas, existem setores inteiros executando funções estratégicas, como
aqueles voltados para o desenvolvimento de novos produtos e prospecção de
tecnologias emergentes.
2.4.1.1. Planos Funcionais
Estes são também chamados de planos administrativos,
departamentais ou táticos. São elaborados para possibilitar a realização dos
objetivos traçados nos planos estratégicos.
Os planos funcionais recebem esta denominação porque abrangem
áreas de atividades especializadas da empresa, por exemplo: marketing,
finanças, recursos humanos, produção, tecnologia, etc...
São, portanto, de responsabilidade dos administradores dessas áreas.
Representam um desdobramento dos planos estratégicos, preocupando-se
com os aspectos que cabem a cada uma das áreas funcionais da empresa.
52
2.4.1.2. Planos Operacionais
Preocupam-se com o nível da execução, para alcançar objetivos
específicos de uma determinada atividade ou tarefa. O planejamento
operacional envolve a definição de atividades a serem realizadas e recursos
a serem mobilizados, diante de um produto ou objetivo concreto. Estão
ligados, portanto, à base da estrutura organizacional, onde se desempenham
as mais variadas operações. Resultam, assim, de desdobramentos de planos
funcionais, colaborando para a consecução dos objetivos fixados nestes.
O quadro a seguir mostra um exemplo do encadeamento que existe
entre os planos estratégicos, funcionais e operacionais:
53
Podemos ver a seguir um exemplo aplicado à administração pública
2.4.1.3. Administração Estratégica (ou Gestão
Estratégica)
É definida como um processo contínuo, que visa manter a organização
como um conjunto apropriadamente integrado a seu ambiente. A
Administração Estratégica é a disciplina que trata do planejamento,
implementação, execução e controle (acompanhamento e avaliação) da
Estratégia dentro da empresa. Como vimos, a ferramenta de gestão
empregada para desempenhar esta função chama-se
2.4.1.4. Planejamento Estratégico.
O conceito de Estratégia, termo de origem militar, nasceu da
necessidade de realizar objetivos em situações complexas, principalmente
nas quais um concorrente tentar impedir o objetivo de outro, como é o caso
das guerras. No âmbito da Administração, podemos definir a Estratégia como
sendo a seleção dos meios, de qualquer natureza, a serem empregados para
54
realizar determinados objetivos, num ambiente organizacional que é cada vez
mais competitivo.
Assim, em nosso campo de estudo - a administração das organizações
- a estratégia abrange os objetivos da organização na relação com seu
ambiente: a seleção dos produtos e serviços e dos mercados e clientes com
os quais a organização pretende trabalhar.
2.4.2. Fases na Elaboração do Planejamento
Estratégico
Por que a organização se preocupa em definir uma estratégia? A
resposta a essa questão é que dois grandes conjuntos de forças estão
continuamente influenciando o nível de desempenho da organização:
• As oportunidades e desafios criados pelos diversos segmentos do
ambiente externo: os concorrentes, os fornecedores, os clientes, a
tecnologia, as fontes de matéria-prima, a legislação, etc.
• Os problemas e as potencialidades que estão presentes ou podem
surgir no próprio âmbito interno da organização: o grau de
competência e motivação dos funcionários, a eficiência de seu parque
tecnológico (máquinas, equipamentos, instalações), a disponibilidade
de capital, o funcionamento adequado de suas rotinas, etc.
O processo de elaboração do planejamento estratégico deve levar em
conta os desafios e as oportunidades para a organização, sejam elas internas
ou externas. Assim, o processo de planejamento estratégico afeta a empresa
no longo prazo, porque compreende as decisões sobre os produtos e
serviços que a organização pretende oferecer e os mercados e clientes que
pretende atingir, a partir de considerações sobre os desafios e oportunidades
internas e externas.
Podemos identificar uma seqüência de análises e decisões que as
seguintes etapas:
Análise da situação Atual, Análise externa, Análise interna e Definição
do plano estratégico.
Vejamos cada uma delas em detalhes a seguir.
55
2.4.2.1. Análise da Situação Atual
Representa um diagnóstico da situação estratégica ou posição
estratégica da organização. É o ponto de partida para a elaboração do plano
estratégico. Este diagnóstico procura focalizar cinco elementos essenciais:
objetivos, mercados, produtos e serviços, vantagens competitivas e
desempenho.
2.4.2.2. Objetivos
Os objetivos focalizados na análise da situação atual são definidos em
primeiro lugar no nível estratégico, e compreendem a Missão, o Negócio e a
Visão.
A Missão estabelece o propósito ou as razões para a existência da
organização, do ponto de vista de sua utilidade para os seus clientes.
Identificar a Missão é traduzir as necessidades do mercado ao qual
organização atende. A análise da missão envolve perguntas tais como: quem
são os clientes, que necessidades eles apresentam, de forma nós atendemos
estas necessidades, etc.
Desse modo, a Missão é uma declaração de propósitos de caráter
amplo, visando o longo prazo, mas que individualiza a organização em
relação a outras do mesmo ramo de negócio.
O entendimento da missão permite a compreensão de qual é o papel
desempenhado pela a organização para seus clientes e stakeholders (ou
seja, para todas as pessoas e organizações que são afetadas pelo seu
desempenho ou atuação).
Modernamente entende-se que a missão de qualquer organização
empresarial não é apenas maximizar o lucro dos acionistas, mas também
criar valor para todos os demais stakeholders: empregados, clientes,
comunidades, instituições sociais e governamentais, fornecedores, etc.
Vejamos alguns exemplos reais de declaração de missão utilizadas
por algumas empresas:
• Empresa A - “Garantir a excelência na entrega de produtos e serviços
financeiros, maximizando valor para clientes e acionistas.”
56
• Empresa B - “Promover ensino, pesquisa e extensão, formando
lideranças capazes de desenvolver a sociedade.”
• Empresa C – “Ser uma empresa ágil e inovadora no setor de
telecomunicações, sendo referência como caso de sucesso,
proporcionando a seus clientes, produtos e serviços de alto valor
adicionado, contribuindo para a plena satisfação de seus
colaboradores e acionistas.”
• Empresa D – "Servir aos Portadores de Deficiência Física, transitória
ou definitiva, necessitados de receber atendimento de reabilitação,
desenvolvendo o seu potencial físico, psicológico, social, profissional e
educacional".
• Empresa E – “Contribuir para a difusão de informação, cultura e
entretenimento, para o progresso da educação, a melhoria da
qualidade de vida, o desenvolvimento da livre iniciativa e o
fortalecimento das instituições democráticas do país”
Muitas empresas preferem utilizar a palavra Negócio, em lugar de
missão. A idéia de negócio, para definir um ramo de atuação, é mais prática e
identifica de modo direto o ramo de atividade econômica (ou social) da
organização. Por outro lado, não individualiza a organização perante seus
concorrentes.
Os negócios das empresas relacionadas anteriormente são,
respectivamente, os seguintes:
• Empresa A – Instituição Financeira – Banco Comercial
• Empresa B – Instituição Privada de Ensino Superior - Faculdade
• Empresa C – Telecomunicações- Telefonia Celular
• Empresa D – Instituição Privada de Saúde – Clínica de Reabilitação
• Empresa E – Editora de Livros, Revistas e Periódicos
Negócio, portanto, é o âmbito de atuação da empresa. Representa o
espaço que a organização deseja ocupar em relação às demandas da
sociedade.
Por sua vez, a Visão é uma imagem projetada para uma situação
futura, desejável pela alta administração, e geralmente estabelecida de forma
ambiciosa. É uma declaração que busca essencialmente motivar e inspirar.
57
A Visão diz como deverá estar a empresa no futuro – corresponde a
uma descrição do “sonho” desejado pela administração. Seu objetivo é
compartilhar este “sonho”, esta “visão de futuro” por todos os membros da
organização, desde seus dirigentes superiores até os níveis mais
operacionais, unindo os esforços de todos os funcionários.
2.4.2.3. Mercados
Na fase do diagnóstico, a organização estuda seus mercados de
atuação, identificando seus clientes e avaliando a trajetória da evolução de
seus negócios ao longo do tempo.
Clientes e mercados podem ser estudados quantitativamente. Para
isso, são coletadas informações sobre quem são os clientes, seu porte, o
volume de negócios mantidos com a organização, etc.
No caso de uma empresa privada com fins lucrativos, isto envolve
identificar a participação dos clientes no faturamento. Numa organização
governamental, os clientes são substituídos pelos cidadãos-usuários, que
consomem os serviços públicos.
Ao analisar sua situação estratégica, a organização necessita
conhecer os volumes de negócios que tem com cada um dos clientes, em
cada um de seus mercados (ou, se for caso, o volume de atendimentos às
diversas demandas sociais, no caso das organizações públicas).
Uma vez detectadas tendências nesses números, de crescimento ou
queda, bem como eventuais flutuações, pode-se determinar a ocorrência de
ameaças ou oportunidades no ambiente externo, bem como de pontos fracos
ou fortes da própria organização.
2.4.2.4. Produtos e serviços
Na análise destas variáveis, a organização deve reunir informações
sobre os produtos que vende e/ou serviços que presta para seus
clientes/usuários. Para uma empresa com fins lucrativos, isso significa saber
qual a participação dos produtos e serviços nas vendas. Isso quer dizer,
58
descobrir qual é a margem de contribuição de cada produto/serviço na
formação do lucro. O estudo da participação dos produtos e serviços nas
vendas, ao longo de determinado período, pode também levar à identificação
ameaças, oportunidades, tendências e a necessidade de decisões.
2.4.2.5. Vantagens competitivas
Tais elementos aplicam-se principalmente a situações de concorrência
entre as organizações, que pode ser mais ou menos acirrada. Vantagens
competitivas são fatores que contribuem para que um produto, serviço ou
empresa seja um sucesso de vendas em relação aos concorrentes. As
vantagens competitivas também podem ser entendidas como as razões pelas
quais o cliente prefere comprar de uma empresa, um certo produto ou usar
um determinado serviço. Entretanto, vantagens competitivas podem estar
associadas às próprias condições internas da empresa e não às preferências
subjetivas de seus clientes e mercados.
2.4.2.6. Desempenho
Como parte do diagnóstico organizacional, a organização compara-se
com outras, identificando sua parcela de negócios em relação aos
concorrentes. No caso das empresas com fins lucrativos essa comparação na
maioria das vezes identifica a participação no mercado, em termos do volume
do seu faturamento.
Do estudo da participação no mercado, ao longo de certo período,
surgem informações sobre o crescimento ou declínio dos diversos
concorrentes e as preferências do consumidor. A análise dessas
informações, à luz do exame de outras variáveis, como a utilização de
vantagens competitivas e as tendências do ambiente, pode produzir decisões
de grande impacto sobre o desempenho futuro da organização.
59
2.4.2.7. Análise Externa do Ambiente
Vimos que a estratégia busca a adaptação da organização ao seu
ambiente com sucesso. Sendo assim, uma das bases para a uma formulação
de estratégias é a análise das ameaças e oportunidades do ambiente.
O ambiente organizacional pode ser mais ou menos complexo, e mais
ou menos instável, exigindo da organização uma maior ou menor capacidade
de adaptação. A seguir serão analisadas algumas transformações no
ambiente, que criam ameaças ou oportunidades para as organizações em
geral.
Concorrentes
A ação da concorrência é o principal fator que cria ameaças e,
algumas vezes, oportunidades para as empresas. As oportunidades que a
concorrência cria são, por exemplo: novas idéias e produtos; novos mercados
consumidores; novas necessidades; e novos conceitos e práticas gerenciais.
A análise da concorrência deve levar em conta alguns fatores
inerentes ao ramo de negócios, tais como:
Estrutura do mercado – quantidade de empresas que compõem o
ramo de negócios, participação percentual de cada uma em termos de
volume de vendas, volume de produção, faturamento total, número de
funcionários, etc.
Linhas de produtos – maior ou menor diferenciação dos produtos em
relação aos concorrentes e participação dos mesmos nas vendas.
Perfil e comportamento dos consumidores – faixa etária, poder
aquisitivo, nível de instrução, sazonalidade das vendas, etc.
Tendências de expansão do mercado e das empresas que dele
participam.
Alguns fatores estruturais influenciam as cinco forças competitivas de
um ramo de negócio, que são:
Entrada de concorrentes potenciais - pode reduzir o retomo
esperado sobre o investimento dos concorrentes atuais.
60
Rivalidade - afeta diretamente o volume dos retornos, se os
concorrentes estiverem predispostos a se envolver numa guerra de preços.
Poder dos compradores – que podem, diretamente ou por meio da
legislação, forçar as empresas a manter preços reduzidos, ou fazer outras
exigências que impliquem em custos adicionais.
Produtos substitutos – que podem estabelecer limites para o
aumento dos preços e influenciar decisões sobre investimentos em
desenvolvimento de novos produtos (como acontece na indústria de tecido e
vestuário).
Poder dos fornecedores – influenciando os preços dos insumos e
matérias primas graças a um maior ou menor poder de mercado – por
exemplo no caso de monopólios e oligopólios.
O conhecimento destes fatores é vital para que empresa possa definir
com sucesso uma estratégia competitiva eficiente.
Análise do mercado
Os estudos de mercado permitem identificar necessidades específicas
dos consumidores, “nichos” ou segmentos de cada mercado, oportunidades
para oferecer novos produtos e serviços, tendências de comportamento, etc.
O mercado pode ser estudado segundo quatro enfoques principais:
geográfico, demográfico, psicossocial e comportamental.
Geográfico - classificação dos consumidores de acordo com o critério
territorial: região de domicílio, grau de urbanização da região, densidade
demográfica, variáveis climáticas, etc.
Demográfico - classificação dos consumidores de acordo com dados
demográficos tais como distribuição etária, sexo, quantidade de membros em
cada família, estado civil, nível de renda, escolaridade, etc.
Psicossocial - classificação de acordo com a classe social, estilo de
vida, personalidade, opiniões e valores culturais.
Comportamental - Estudo das tendências de comportamento e
hábitos: freqüência de compras, fidelidade à marca, imagem positiva ou
negativa da empresa.
61
As variáveis ou critérios que as empresas utilizam para fazer a
segmentação do mercado podem também ser usadas por organizações
públicas, que tenham a interesse em conhecer melhor seu público-alvo.
2.4.2.8. Análise Interna - Pontos Fortes e Fracos da
Organização
Olhando para dentro de suas próprias fronteiras, a organização busca
identificar pontos fortes e fracos para a correta formulação de sua estratégia.
As principais formas de identificar pontos fortes e fracos são: o estudo das
áreas funcionais, o estudo do desempenho e o benchmarking.
a) Estudo das áreas funcionais
Uma maneira de detectar os pontos fortes e fracos consiste em
estudar as principais áreas funcionais da organização (finanças, produção,
marketing, recursos humanos, etc). Os recursos e competências de cada
área são avaliados, bem como suas deficiências e vulnerabilidades.
Essa avaliação pode ser feita através de processos sistemáticos de
coleta de informações, consulta aos funcionários e aos gerentes, e pesquisas
de opinião unto aos clientes.
São essas fontes principais que devem ser abordadas no estudo das
áreas funcionais. Outras áreas funcionais, tais como controle da qualidade,
manutenção geral, etc, podem ser incluídas na relação, dependendo do tipo
de negócio desenvolvido pela empresa e das necessidades de análise.
b) Estudo do desempenho
Concentra-se nos resultados obtidos até o momento. Tem por objetivo:
Entender o desempenho da organização ao longo do tempo, avaliando
se o mesmo está melhorando ou piorando – por exemplo, as vendas estão
subindo ou caindo?
62
Fazer projeções sobre as tendências do desempenho da organização
no futuro: a tendência é de melhora ou piora?
Nas empresas privadas o estudo do desempenho concentra em duas
áreas principais: finanças e vendas. O estudo do desempenho nas vendas
busca avaliar o volume de operações da empresa, a participação da mesma
no mercado, a tendência do faturamento, etc. O estudo do desempenho
financeiro é feito com base em diversos indicadores que revelam dados sobre
a liquidez da empresa, endividamento, retorno sobre o investimento, etc.
No caso das organizações públicas, o desempenho costuma ser
medido através de indicadores de desempenho específico, que focalizam os
objetivos específicos deste tipo de organização. No setor público temos, por
exemplo, indicadores de Eficácia, Eficiência, Economicidade e Efetividade.
c) Benchmarking
Trata-se de uma técnica por meio da qual a organização compara seu
desempenho com o de outra. Por meio do benchmarking, uma organização
procura imitar outras organizações, concorrentes ou não, do mesmo ramo de
negócios ou de outros, que façam algo de maneira particularmente bem-feita.
A idéia central da técnica do benchmarking é a busca das melhores
práticas da administração, como forma de identificar e ganhar vantagens
competitivas. As melhores práticas podem ser encontradas nos concorrentes,
ou numa organização que esteja num ramo completamente diferente de
atuação.
A utilização do benchmarking começa pela definição de como serão
pesquisadas as melhores práticas. Os procedimentos básicos iniciais
consistem em selecionar o produto ou processo a ser comparado e o marco
de referência e escolher um método de obtenção de dados. Não há um
método único para a obtenção de dados sobre as empresas que têm as
melhores práticas. Alguns dados são públicos. Outros podem exigir
procedimentos de pesquisa e observação direta, se isso for possível.
Em seguida, são feitos a coleta, o estudo e a interpretação dos dados
sobre a organização escolhida como marco de referência. Os procedimentos
básicos nesta segunda etapa do processo procuram entender em que se
63
baseia a superioridade da empresa selecionada para comparação e quais de
suas práticas podem ser copiadas e implementadas. O processo completo do
benchmarking vai desde essas duas fases iniciais até a implementação e
maturação das práticas selecionadas para implementação.
Alguns tipos de benchmarking podem ser vistos a seguir:
Interno – comparação de atividades entre unidades operacionais da
própria organização;
Competitivo – comparação de atividades com os concorrentes diretos
do setor;
Funcional – comparação de atividades com organizações em outros
setores;
Genérico – Prospecção de melhores práticas em organizações de
diversos setores
d) Elaboração do Plano Estratégico
Depois dos procedimentos de análises aqui apresentados, a
organização pode enfim elaborar seu Plano Estratégico. Vejamos as fases
envolvidas neste processo:
Preparação do plano estratégico
Começa com o estudo do futuro dos objetivos da organização. Ela
continuará a ser capaz de realizar tais objetivos? Existem, no cenário futuro,
ameaças que dificultem a conquista destes objetivos? Vislumbram-se
oportunidades nesse cenário futuro? Que curso de ação deve ser adotado
frente a este cenário? A partir destas questões, a organização prepara um
conjunto de alternativas de ação, para melhorar (ou mesmo manter) seu nível
de desempenho.
Conteúdo do plano estratégico
Em linhas gerais, o plano estratégico define três elementos do
comportamento da empresa no futuro: missão, objetivos e estratégias. Vimos
64
que a missão define o papel da empresa no mundo. Os objetivos devem ser
fixados em função deste papel, e formam uma hierarquia. Teremos assim,
objetivos estratégicos, objetivos para as áreas funcionais e objetivos para as
operações do dia-a-dia.
As estratégias são implementadas para atingir objetivos estratégicos,
que podem ser, por exemplo, recuperar uma empresa em má situação
financeira, alcançar maior participação no mercado em termos de vendas,
atuar em algum segmento ou nicho de mercado com um novo produto, etc.
A administração de uma organização deve considerar diversos fatores
ao selecionar suas estratégias. Em primeiro lugar, é necessário ter clareza
com relação ao negócio ou missão, que é fundamental para a seleção de
estratégias. Se a empresa não souber dizer com precisão qual sua missão ou
em que negócio está, provavelmente também não conseguirá formular
estratégias consistentes.
Ao tomar decisões estratégicas, os administradores devem responder
a questões do tipo: quem devem ser os nossos clientes? Quais são as
tendências do mercado em nosso ramo de negócio? Que vantagens
competitivas iremos buscar? Em que momento deveremos implementar as
mudanças? Devemos no especializar em algum produto ou diversificar nossa
atuação, etc?
Classificação das Estratégias
Na visão de um dos maiores especialistas da área, Michael Porter, as
estratégias empresariais podem ser classificadas em três categorias
genéricas: diferenciação, liderança do custo e foco.
Diferenciação - A estratégia da diferenciação consiste em tentar
projetar uma forte identidade própria para o serviço ou produto, que o torne
nitidamente distinto dos produtos e serviços concorrentes. Isso significa
enfatizar uma ou mais vantagens competitivas, como qualidade, serviço,
prestígio para o consumidor, estilo do produto ou aspecto das instalações.
Liderança do custo – Nesse tipo de estratégia o objetivo não é
diferenciar-se dos oncorrentes, mas oferecer um produto ou serviço mais
barato.
65
Foco - Consiste em selecionar um nicho no mercado e dominar os
recursos para xplorá-lo da melhor forma possível, em vez de procurar
enfrentar todos os concorrentes no grande mercado. A estratégia, portanto, é
ser o melhor e tirar o áximo proveito de mercados ou produtos/serviços
selecionados de forma estreita.
2.5. Estrutura organizacional.
2.5.1. Modelos de Organização
Organizar é o processo de dispor qualquer conjunto de recursos em
uma estrutura que facilite a realização de objetivos pretendidos. O “processo
administrativo da organização” tem como resultado o ordenamento das partes
de um todo, ou a divisão de um todo em partes ordenadas, segundo algum
critério ou princípio de classificação. Um conjunto organizado segundo algum
tipo de critério é uma estrutura.
Sendo assim, dizemos que uma empresa é “organizada” quando a
mesma possui uma estrutura organizacional que identifique basicamente três
elementos: as responsabilidades, a autoridade e a comunicação entre as
pessoas que nela trabalham. O processo de organização é um processo de
tomada de decisões sobre como dispor responsabilidade, autoridade e linhas
de comunicação. Os dados de entrada do processo decisório da organização
se originam no próprio processo de planejamento.
Por sua vez, o resultado do processo de organização é uma
determinada estrutura organizacional. A escolha da estrutura organizacional é
uma das principais decisões a serem tomadas pelo administrador.
Estrutura Organizacional e Organograma A estrutura organizacional
define a autoridade e as responsabilidades das pessoas, como indivíduos e
como integrantes de grupos, sendo representada por um gráfico denominado
organograma. Observa-se em qualquer organograma os seguintes aspectos:
Divisão do trabalho: os retângulos representam unidades de trabalho
(departamentos) e indicam como as responsabilidades estão divididas dentro
da organização.
66
Autoridade e Hierarquia: a quantidade de níveis verticais em que os
retângulos estão agrupados mostra como a autoridade está distribuída, do
gerente que tem mais autoridade, no topo da estrutura, até o que tem menos
autoridade, na base da estrutura.
Comunicação: as linhas que ligam os retângulos mostram a
interdependência das unidades de trabalho. As linhas de comunicação
nascem das decisões sobre divisão do trabalho e autoridade e hierarquia.
Vejamos com mais detalhes estes elementos da estrutura organizacional.
2.5.2. Divisão do Trabalho
É o processo por meio do qual uma determinada atividade é dividida
em tarefas menores, cada uma das quais atribuída a uma pessoa ou a uma
equipe.
A divisão do trabalho permite às organizações realizar tarefas
complexas, como a montagem de veículos, a construção de prédios, navios,
etc. A divisão do trabalho permite ganhos de produtividade que viabiliza a
produção em massa de determinados bens, pois conduz à especialização
dentro da empresa.
A responsabilidade pela execução de cada tarefa pode ser atribuída a
indivíduos ou a grupos (equipes de trabalho). O conjunto de tarefas atribuídas
a uma pessoa chama-se cargo.
Um cargo é a menor unidade de trabalho da estrutura organizacional.
Um cargo consiste de um conjunto de tarefas ou responsabilidades
específicas que uma pessoa (ocupante do cargo) deve desempenhar. Uma
das providências que devem ser tomadas no processo de definição da
estrutura organizacional é justamente descrever os cargos que existirão
nessa estrutura e as correspondentes atribuições.
Desse modo, o ocupante do cargo deverá responder perante seus
superiores pela execução das atividades inerentes ao mesmo.
Um departamento, por sua vez, é um agregado de cargos, e tem
também responsabilidade em relação a uma determinada função da
organização (produção, marketing, finanças, etc). Geralmente os
departamentos são identificados pelo título da função sob sua
67
responsabilidade (Ex: Diretoria de Produção, Gerência de Marketing,
Superintendência de Finanças, etc).
2.5.3. Autoridade
Estamos aqui tratando da autoridade formal, ou seja, do direito legal
que os chefes ou gerentes têm de influenciar o comportamento de seus
subordinados, bem como de utilizar ou comprometer os recursos
organizacionais.
Em outras palavras, a autoridade envolve o direito formalmente
constituído (com base em lei, regulamentos, regimentos ou outro instrumento
de caráter normativo) que tem o chefe de exigir o cumprimento de
determinadas tarefas por parte do subordinando, sendo facultado ao superior
a possibilidade de algum tipo de sanção caso a ordem não seja cumprida.
Autoridade envolve também o poder de decisão sobre a utilização dos
recursos disponíveis pela organização no cumprimento de certas atividades.
A autoridade é o mecanismo que garante a coordenação e a execução
das tarefas especializadas, pois envolve poder. Assim, no desenho da
estrutura organizacional, é necessário saber como distribuir de forma
adequada este poder dentro da empresa. Além disso, há tipos diferentes de
autoridade formal, que pode ser vistos a seguir:
Autoridade de linha: é inerente à cadeia de comando e define as
relações entre chefes e subordinados. O mecanismo da autoridade formal de
linha estipula que os chefes têm o direito de emitir ordens e de esperar a
obediência ou adesão daquelas pessoas que trabalham para eles, ou em
suas equipes.
Autoridade de assessoria (ou de Staff): baseia-se no desempenho
de atividades de aconselhamento. É característica das funções de apoio para
orientar os gerentes de linha. Exemplos: assessoria jurídica, assessoria
econômica, etc. Algumas funções de linha podem também ter autoridade de
assessoria, como, por exemplo, a administração de recursos humanos e
administração da qualidade.
Autoridade funcional: sua característica principal é o poder para
determinar o que os outros devem fazer, independente das relações entre
68
chefes e subordinados. As mesmas funções, em certos assuntos, exercem
autoridade de linha e autoridade funcional. Por exemplo, a gerência de
qualidade pode determinar quais critérios devem ser obedecidos na
contratação de fornecedores; a gerência de recursos humanos pode
determinar que todos os candidatos a emprego passem por certo processo
de seleção.
Observe que estamos falando da autoridade formal, que surge em
função das normas internas da empresa. No entanto, existe o conceito de
Liderança, que envolvem aspectos informais existentes na organização.
Liderança pode ser definida como a capacidade de influenciar o
comportamento de outra pessoa através da adesão da mesma a um
princípio, a uma meta ou a uma determinada missão.
Portanto, a Liderança não parte do uso da sanção como mecanismo
de convencimento. Ela envolve habilidades e capacidades interpessoais,
inerentes às relações humanas.
Esta distinção entre autoridade formal e liderança é importante, pois,
em qualquer empresa coexistem, simultaneamente, duas organizações:
A organização formal, baseada na estrutura desenhada pela empresa
de forma planejada e racional, descrita em normas e regulamentos internos;
A organização informal, que surge espontaneamente da interação
diária entre os indivíduos, de forma não-planejada, a partir das relações
humanas.
Assim, nem sempre o gerente que tem autoridade formal conseguirá
atuar como líder, e muitas vezes surgem espontaneamente lideres que não
exercem formalmente nenhum cargo de chefia. Esse é um fenômeno que as
organizações devem levar em conta, no que diz respeito à influência das
relações humanas sobre o desempenho global da organização.
Voltemos à questão da autoridade formal. A disposição da autoridade
em níveis chama-se hierarquia ou cadeia de comando. A quantidade de
níveis chama-se numero de escalões hierárquicos. Em qualquer nível, cada
gerente tem determinado número de pessoas que se reportam a ele, pessoas
que podem estar agrupadas em conjuntos de cargos ou outros
departamentos.
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A quantidade de pessoas subordinada a um gerente define a
amplitude de controle, ou amplitude de comando, desse gerente. A amplitude
de controle, normalmente, não é padronizada. Essa quantidade varia entre as
organizações. Definir a amplitude de controle é outra decisão importante no
processo de organizar a estrutura, porque envolve a quantidade de pessoas
que um gerente consegue administrar de forma eficaz.
As decisões sobre a amplitude de controle, de forma geral,
apresentam duas alternativas principais; estrutura achatada, com grande
número de subordinados por chefe e um pequeno número de chefes, ou
estrutura aguda, com grande número de chefes e um pequeno numero de
subordinados por chefe.
A amplitude de controle apropriada para uma organização depende de
alguns fatores principais, por exemplo:
• Similaridade das funções a serem supervisionadas pelos chefes:
quanto mais parecidas forem as tarefas de cada integrante da equipe,
maior pode ser a amplitude de controle, ou seja, mais pessoas podem
ser chefiadas ao mesmo tempo.
• Complexidade das funções: quanto mais complexas forem as tarefas
executadas pelos funcionários, menor deve ser a amplitude de
controle, para permitir o gerenciamento eficaz.
• Direção e controle requeridos pelos funcionários: depende do grau de
independência, autonomia e motivação das equipes. Equipes de
funcionários “novatos”, por exemplo, exigem menor amplitude de
controle.
2.5.4. Departamentalização
A forma de dividir as tarefas entre os departamentos depende de
princípios chamados critérios de departamentalização. Por exemplo, pode-se
atribuir a cada departamento a tarefa de atender a um tipo específico de
cliente, ou de produzir um tipo específico de produto, ou de cuidar de
determinada área geográfica.
70
Esses e outros critérios de departamentalização definem as
responsabilidades especializadas das unidades da estrutura organizacional.
O modo mais simples de departamentalização é o que se baseia no
critério funcional, que tanto pode ser usado pelas organizações de grande
como de pequeno porte.
A partir de uma departamentalização funcional, a estrutura pode
evoluir para outras formas mais complexas, como nos diversos tipos de
organização de projeto, que funcionam como departamentos temporários.
De modo geral, as organizações utilizam uma combinação de critérios
de departamentalização. Os mais importantes critérios de
departamentalização são apresentados em seguida.
a) Departamentalização funcional
As funções organizacionais são conjuntos de tarefas interdependentes,
orientadas para um objetivo singular. Cada uma das funções contribui para a
realização da missão, propósito ou tarefa total de uma organização. Todas as
organizações de um mesmo ramo de atividades têm aproximadamente as
mesmas funções. A figura a seguir exemplifica esse tipo de
departamentalização:
71
b) Departamentalização territorial ou geográfica
Quando se usa o critério geográfico de departamentalização, cada
unidade de trabalho corresponde a um território ou região. O critério
geográfico ou territorial pode ser utilizado quando a organização opera numa
área grande, ou em locais diferentes, e em cada local é necessário
disponibilizar certo volume de recursos ou
certa autonomia.
Desde que seja possível promover algum tipo de agregação dentro dos
territórios, o critério geográfico torna-se a base da divisão do trabalho. A
figura a seguir exemplifica este tipo de departamentalização:
c) Departamentalização por produto
Quando a empresa trabalha com vários produtos ou serviços que
apresentam diferenças importantes entre si, pode ser melhor administrar
cada um individualmente.
72
Essa escolha resulta em uma estrutura organizacional em que a
responsabilidade é dividida, usando o produto ou serviços como critério.
Cada unidade de trabalho tem responsabilidade e autoridade sobre um grupo
de operações ou sobre a totalidade das operações relativas a um produto ou
serviço.
d) Departamentalização por cliente
O critério do cliente é apropriado quando a organização atende a
diferentes tipos de cliente, com necessidades muitos distintas ou quando os
clientes são iguais, mas têm necessidades diferentes.
Esse tipo de departamentalização é uma forma segura de garantir a
satisfação dos clientes. São usuários tradicionais do critério de
departamentalização por cliente: as lojas de departamentos e as agências de
propaganda.
e) Organização por projetos
As atividades temporárias, chamadas projetos, são realizadas por
estruturas organizacionais temporárias. São exemplos de projetos: projetar e
construir instalações, como aeroportos e rodovias, organizar eventos e
fornecer serviços, como congressos e competições. Uma organização de
projeto é uma estrutura temporária, alocada dentro da organização funcional.
Para cada projeto é necessário criar uma organização temporária, que usa os
recursos das unidades funcionais.
Na prática as organizações assumem uma estrutura combinando dois
ou mais critérios. A estrutura organizacional deve também apresentar
flexibilidade necessária para ser modificada sempre que as condições
externas à empresa, ou seja, as variáveis ambientais, sofram grandes
mudanças, impactando no desempenho da organização.
Fonte: Apostila Administração Pública – Professor Carlos Ramos
Site: www.cursoparaconcursos.com.br
73
3. CONHECENDO O SIAFI
O SIAFI é um sistema informatizado que processa e controla, por meio
de terminais instalados em todo o território nacional, a execução
orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos da Administração
Pública Direta federal, das autarquias, fundações e empresas públicas
federais e das sociedades de economia mista que estiverem contempladas
no Orçamento Fiscal e/ou no Orçamento da Seguridade Social da União.
O sistema pode ser utilizado pelas Entidades Públicas Federais,
Estaduais e Municipais apenas para receberem, pela Conta Única do
Governo Federal, suas receitas (taxas de água, energia elétrica, telefone, etc)
dos Órgãos que utilizam o sistema. Entidades de caráter privado também
podem utilizar o SIAFI, desde que autorizadas pela STN. No entanto, essa
utilização depende da celebração de convênio ou assinatura de termo de
cooperação técnica entre os interessados e a STN, que é o órgão gestor do
SIAFI.
Muitos são as facilidades que o SIAFI oferece a toda Administração
Pública que dele faz uso, mas podemos dizer, a título de simplificação, que
essas facilidades foram desenvolvidas para registrar as informações
pertinentes às três tarefas básicas da gestão pública federal dos recursos
arrecadados legalmente da sociedade:
ü Execução orçamentária;
ü Execução financeira, e;
ü Elaboração das Demonstrações Contábeis, consolidadas no Balanço
Geral da UNIÂO
Fonte: Site do Governo – Portal SIAFI
74
4. DO DIAGNÓSTICO DA UNIRIO
Baseado na experiência adquirida ao longo dos anos em que trabalho
na UNIRIO, desenvolvemos o diagnóstico que passamos a descrever,
informando que se trata do cotidiano da equipe de trabalho da área
administrativa da UNIRIO, formada por almoxarifes, Assistentes
Administrativos, contadores e técnicos em contabilidades, servidores e/ou
contratados, que desempenham suas funções no Departamento de
Atividades de Apoio - DAA desta Instituição.
4.1. DO HISTÓRICO DA UNIRIO
A UNIRIO foi constituída por Lei como Fundação Pública que tem
como característica principal a personalidade Jurídica de Direito Público. Tem
seu patrimônio transferido pelo Estado, atende a área de ensino, pesquisa e
extensão, possui imunidade de impostos e seus bens e rendas são públicos e
impenhoráveis o que permite a alocação do orçamento e, portanto, da
autorização para a realização do gasto público.
Possui em sua estrutura uma Unidade Orçamentária, a UNIRIO, que é
composta de duas Unidades Gestoras que são a Reitoria e o Hospital
Universitário Gafreé e Guinle – HUGG que desenvolvem o agrupamento de
serviços subordinados à UNIRIO, realizam a gestão orçamentária, financeira,
de material e patrimonial e possuem consignadas dotações próprias.
Nossa pesquisa está baseada somente na UG – REITORIA, onde
estou subordinado atualmente. Nela há a aquisição e o controle de materiais
de forma direta, executada pelos setores administrativos em modalidades de
licitação, mas também temos a aquisição de materiais executada de forma
indireta, através de suprimento de fundos.
A gestão de materiais, por designação de competência, pertence a
Pró-Reitoria de Administração que, através dos Departamentos de Atividades
de Apoio- DAA e o Departamento Financeiro – DF, agilizam as contratações
e aquisições para a Universidade.
75
4.2. DA GESTÃO DE MATERIAIS APLIACADA NA UNIRIO
Para entendermos melhor o objeto de análise desta monografia, faz-se
necessário a compreensão do passo-a-passo e os estágios que acontecem
com as requisições de materiais que compreendem o solicitante, o
atendimento pelo Serviço de Suprimento e Almoxarifado Central – SS/AlmoC
e a aquisição na ausência deste no estoque do almoxarifado, a aquisição
direta via suprimento de fundos, passando pela ordenação da despesa,
conforme cada caso, realizado pela UNIRIO atualmente.
4.2.1. Dos procedimentos de atendimento ao solicitante
Na UNIRIO, os setores, quaisquer que sejam, podem dirigir-se
diretamente ao Almoxarifado Central ou Setorial para solicitar o material
necessário para o desenvolvimento de suas atividades.
Compete ao Serviço de Suprimento e Almoxarifado Central -
SS/AlmoC, o controle de gastos de materiais, conferência da necessidade
deste no setor através de seu histórico, liberação e entrega do material ao
solicitante. Para isso, é preciso seguir algumas normas como por exemplo:
a) É preciso ser um setor formal da Universidade;
b) É preciso que o responsável compareça ao Serviço de Almoxarifado
para preenchimento de uma ficha onde são apostos as assinaturas do
responsável e de seu substituto para conferência das mesmas nas
requisições;
c) O Setor, através da requisição de materiais, descreve sua(s)
necessidade(s) utilizando de uma tabela contendo código e descrição
dos materiais disponíveis em estoque, e encaminha ao Serviço de
Almoxarifado solicitando o devido atendimento.
d) Não é preciso o comparecimento desse responsável nas solicitações
futuras de materiais, podendo a requisição ser encaminhada via
protocolo;
e) Haverá conferência do solicitado na requisição junto ao histórico de
atendimentos anteriores visando saber se são realmente necessários
76
os materiais hora solicitados, ou mesmo se há registrado algum
equipamento para o setor que necessite dos insumos solicitados para
seu funcionamento;
f) O material que tiver disponível em estoque e de acordo com o histórico
do setor será entregue imediatamente e o que não estiver disponível
fica registrado no mapa de aquisições futuras respeitando prazos e
parâmetros preestabelecidos para aquisições da Universidade;
g) Nos casos de materiais solicitados na requisição e que normalmente
não fazem parte do histórico de atendimento do setor, este é solicitado
a devida justificativa para o atendimento, que é subordinado ao gestor
para decisão do aumento do quantitativo em estoque e o devido
atendimento;
4.3. Dos procedimentos de aquisição de materiais
O controle dos gastos históricos de materiais da Universidade, sendo
eles permanentes ou de consumo, tem grande complexidade uma vez que
são vários os métodos de solicitação. Podemos destacar quatro métodos
principais: o de aquisição de materiais permanentes, o de aquisição de
meterias de consumo em estoque, o de aquisição de materiais de pronto
consumo e o de aquisição imediata de materiais de consumo (suprimento de
fundos). Em todos os casos tem de haver registros no Almoxarifado Central.
4.3.1. Da aquisição de materiais permanentes
Por se tratar de matérias com especificações que dependem do local
onde serão utilizados, do tipo de utilização, da tecnologia aplicada, do
desenvolvimento de ações técnicas específicas de determinados setores,
este tipo de solicitação na UNIRIO é realizado de forma hierárquica, ou seja,
deverá obedecer a hierarquia do setor até o gestor.
Todos os setores deverão subordinar as suas necessidades aos seus
chefes que encaminhará a solicitação aos seus superiores que autorizarão a
aquisição, até chegar ao gestor de materiais (PROAD).
77
Este, por sua vez, informará se há recursos, efetuará a programação
financeira informando a fonte de custos, a classificação de acordo com o
plano de contas do SIAFI, cotação, prévio empenho, autorização de acordo
com o fluxograma para aquisição de matérias da Universidade, escolha da
modalidade de licitação e posterior encaminhamento para a comissão
permanente de licitações para finalização do procedimento de aquisição.
Após todos estes trâmites e prazos legais, o processo concluso então
é encaminhado para o Almoxarifado Central para inicio dos procedimentos de
recebimentos destes e registros pertinentes que abordaremos mais a frente.
4.3.2. Da aquisição de meterias de consumo em
estoque
O Almoxarifado Central, ao proceder o recebimento, a guarda e a
distribuição dos materiais (bens duráveis, de consumo rápido ou não) aos
solicitantes. Coordena e controla o processo de recebimento de material,
verificando através dos processos as especificações dos itens entregues,
tomando providências em caso de irregularidades. Realiza mensalmente o
levantamento dos bens existentes no almoxarifado, elaborando o inventário
do estoque. Dispõe fisicamente os espaços para armazenamento dos
materiais dando uma atenção especial a materiais perecíveis ou de certo
grau de periculosidade. Assegura um controle rígido do estoque, o consumo
médio e calcula demandas futuras.
Tendo sido calculado a demanda futura, o Almoxarifado Central
dispara solicitações de aquisição de materiais, utilizando descrição
padronizada, em acordo com os registros efetuados e com o plano de contas
do SIAFI, separando os pedidos por grupos de materiais de mesma síntese e
os encaminha hierarquicamente ao gestor de materiais para, utilizando de
seus critérios, autorizar a aquisição e resuprimentar o estoque.
Após todos estes trâmites e prazos legais, o processo concluso então
é retornado ao Almoxarifado Central para inicio dos procedimentos de
recebimentos destes e registros pertinentes que abordaremos mais a frente.
78
4.3.3. Da aquisição imediata de materiais de consumo
(suprimento de fundos)
Após a publicação da Instrução Normativa STN n° 04, de 30 de agosto
de 2004, o suprimento de fundos poderá ser distribuído aos supridos por
meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF, seu saldo não
poderá ser maior do que o valor autorizado na conta de limite de saque no
SIAFI (11.216.04.00) na vinculação 412 – Pagamento de Cartão de Crédito
conforme consta em seu Art. 15 como vemos a seguir:
“Art. 15. O limite de saque total da Unidade Gestora nunca
poderá ser maior do que o limite de saque autorizado à
Conta Única do Tesouro Nacional em vinculação de
pagamento específica definida pelo Órgão Central do
Sistema de Administração Financeira.”
A rotina de suprimento de fundos por meio do CPGF permite que o
suprido efetue compras para pagamento no vencimento da fatura ou efetue
saques. Para que o suprido efetue um saque com o CPGF a UNIRIO deverá
ter saldo na conta de limite de saque na vinculação 412. Logo para efetuar o
saque a UNIRIO precisará ter saldo na vinculação 412, mas para pagamento
da fatura a UNIRIO poderá se utilizar da vinculação 412 ou de disponibilidade
financeira em outra vinculação de pagamento compatível com a despesa,
como por exemplo, a vinculação 400.
4.3.3.1. Da Autorização para Utilização dos Recursos
A legislação vigente entende por entrega do numerário a
disponibilização de recurso financeiro para realização dos gastos, ou seja, o
limite lançado no CPGF. A utilização do suprimento de fundos deverá
observar as condições e finalidades previstas no ato da concessão, e será
sempre precedida de empenho (ordinário ou estimativo) à conta de dotação
própria das despesas a serem realizadas e que são primordiais para os
registros pertinentes junto ao Almoxarifado Central.
79
4.3.3.2. Da Aquisição de Materiais de Consumo com
CPGF
As compras para vencimento na fatura poderão ser realizadas em
qualquer loja credenciada pela bandeira do CPGF (Visa ou Mastercard).
Quando do vencimento da fatura no dia 10 de cada mês a UG emitirá Ordem
Bancária Fatura – OBD, podendo se utilizar da vinculação 412 ou de outra
compatível com o grupo de natureza da despesa do empenho.
A aquisição de materiais de consumo através desta modalidade só
poderá ocorrer nos casos de materiais temporariamente ausentes no estoque
do Almoxarifado Central ou em casos de excepcionalidades ou urgentes onde
não poderão aguardar os trâmites e prazos legais para licitação que deverão
ser devidamente justificados em processo de prestação de contas.
Após a devida análise do processo pela equipe de contadoria da
UNIRIO, estando ele sem vícios ou impropriedades na aplicação dos
recursos, o mesmo é encaminhado ao Almoxarifado Central visando o
procedimentos de recebimentos definitivos destes e registros pertinentes que
abordaremos a seguir.
4.4. Do Recebimento dos Materiais
O primeiro passo trata-se do contato com o fornecedor após o
recebimento do processo. Pelas normas internas, faz-se necessário expedir a
2ª via da Nota de Empenho contida no mesmo para que a empresa tenha
ciência da obrigatoriedade da entrega do material. Há uma triagem que
acontecem nos processos administrativos no Departamento de Atividades de
Apoio – DAA que encaminha os processos de acordo com seu objeto da
seguinte forma:
§ Os processos que tratam de materiais de consumo são encaminhados
diretamente ao Almoxarifado Central – SS/AlmoC;
§ Os processos que tratam de materiais permanentes são
encaminhados à Divisão de Patrimônio – DIVPAT e posterior ao
Almoxarifado Central.
80
Normalmente estes setores expedem as Notas de Empenho via FAX
para os fornecedores, cada setor mantém um tipo de procedimento diferente
do outro e a falta de padronização traz grandes transtornos para a
administração.
No caso do SS/AlmoC, o material é entregue direto no depósito do
mesmo, é conferido por um servidor destinado a este fim, a Nota Fiscal é
atestada em seu verso e, caso o material entregue esteja de acordo com o
que foi licitado, é imediatamente registrado, emitido o formulário de
Liquidação da Despesa e encaminhado ao setor de contabilidade para ser
efetuado o pagamento, neste caso o pagamento é liberado mais rápido pois o
atesto da nota é realizado pelo próprio conferencista.
No caso da DIVPAT a NE é expedida junto com um formulário onde
está descrito todos os dados do processo, a descrição principal dos materiais,
o local de entrega, o prazo para efetuar a entrega e as sanções legais se a
empresa atrasar. O local de entrega é sempre o SS/AlmoC que recebe o
material, confere, registra e encaminha a documentação de volta para
tombamento. O material é novamente conferido, são colhidos os números de
série, o material é descrito, tombado e passa a integrar um Termos de
Responsabilidade cuja via é encaminhado de volta ao SS/AlmoC para
arquivar. Devido à resumida quantidade de servidores lotados lá, este tramite,
em alguns casos, pode levar até meses. Só após este procedimento o
processo contendo a NE e a NF é encaminhado ao DF com a finalidade de
pagamento.
81
4.5. Do Registro de Materiais no SS/AlmoC
De posse da nota de empenho, a empresa procede com a entrega do
material, neste ato, o conferencista do SS/AlmoC verifica se o material
entregue condiz com o descrito no processo, caso haja conciliação das
descrições é aposto a assinatura do agente recebedor no canhoto da nota
fiscal, o que não finaliza o ato de recebimento.
De posse da nota fiscal, o almoxarife responsável pelo setor de
almoxarifado verifica se o material recebido tem boa qualidade, se está na
quantidade exata, se suas especificações atendem a demanda e, caso o
material tenha alguma complexidade, solicita apoio dos usuários finais para,
utilizando seu conhecimento, auxiliar no recebimento definitivo do mesmo.
O almoxarife então procede com os registros apondo carimbo
específico no verso da NF e o preenche com os dados dos registros nos
arquivos do SS/AlmoC.
É lançado então os dados específicos e quantitativos dos materiais em
sistema próprio, dando carga nas fichas de prateleira e cardex de controle de
almoxarifado nos casos de material de consumo ou encaminhado para a
Divisão de Patrimônio – DIVPAT para tombamento do material.
O processo então é encaminhado para pagamento.
No caso dos materiais de pronto consumo, não se faz necessário o
registro em fichas de prateleiras nem no cardex.
No caso de material de aquisição indireta (suprimento de fundos) o
processo utilizado no SS/AlmoC é o mesmo do anterior, sem a necessidade
de registro no cardex de controle nem na ficha de prateleira. É observado se
houve parecer contábil favorável pois é item necessário para o devido
registro. Aos o processo é devolvido à contadoria para lançamento no SIAFI.
82
4.6. Da distribuição dos materiais entre os setoriais de
almoxarifado
No caso da UNIRIO, são dois os Almoxarifados Setoriais, o do Centro
de Ciências Humanas e Sociais e o do Centro de Ciências de Letras e Artes
onde cada um possui um responsável cadastrado.
Os materiais são distribuídos separadamente entre os setoriais e
controlados pelo Central, posto isto, os setoriais tem que, necessariamente,
realizar inventários mensais para acompanhamento do estoque pelo
SS/AlmoC conciliando os mesmos com o registrado contabilmente no SIAFI.
4.7. DO PAGAMENTO DA DESPESA
Na área de contadoria, vários procedimentos são essenciais para a
efetivação e conclusão do processo de compras, a começar da analise dos
documentos visando à obediência de todos os preceitos fiscais e tributários
em todos os documentos fiscais recebidos para pagamento.
Neste procedimento são verificados:
ü Conformidade dos Documentos Fiscais com os Empenhos;
ü Conferência da Documentação Previdenciária e Trabalhista (quando
for o caso);
ü Verificação se o Documento Fiscal é de Pessoa Física ou Jurídica,
Construção Civil ou Serviço ou fornecimento de materiais;
ü Confere Dados Bancários;
Após esta conferência é procedido o pagamento da despesa.
83
5. Da Prestação de Contas Final de Exercício
Chegamos agora ao principal objetivo que é o tema base desta
monografia, que é a conferência de todos esses atos administrativos e a
prestação de contas praticados ao longo do ano pelo Almoxarifado Central e
suas setoriais.
Por força do Decreto-Lei nº 200/67, no final de cada exercício é
realizado por parte dos setores de gestão de materiais a devida prestação de
contas e tem de ser criado uma comissão especial para realizar a conferência
dos registros pertinentes aos materiais que deram entrada na UNIRIO.
5.1. Da Comissão de Conferência Almoxarifado e
Patrimônio
A referida comissão originou-se da solicitação legal de formação de
comissão, feita pelo Senhor Diretor do DAA através de Memorando não
informado, que recebeu despacho da Sra. Pró-Reitora de Administração e da
Magnífica Reitora, a qual procedeu com a feitura da Portaria de Designação
da Comissão para a Conferência do Almoxarifado Central e Patrimônio Nº
942, de 28 de dezembro de 2010.
A comissão foi composta por quatro servidores do quadro permanente
da universidade e seus trabalhos foram encerrados somente no dia 14 de
março de 2011 devido ao vulto de atividades desempenhadas pela citada
comissão.
As principais atribuições desta comissão são:
• Verificação dos saldos de estoque no Almoxarifado bem como verificar
se mantém atualizados e conciliados os registros do Sistema de
Material e os contábeis constantes do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI,
• Verificação do estado de conservação dos materiais
• Conferir a forma de recebimento, guarda e distribuição dos materiais
(bens duráveis, de consumo rápido ou não) aos solicitantes.
84
• Conferir se está sendo verificando através dos processos as
especificações dos itens entregue, registrando em ata os casos de
irregularidades.
• Conferir a realização de relatórios mensais com os levantamentos dos
bens existentes no almoxarifado, elaborando o inventário do estoque.
• Conferir se dispõe fisicamente dos espaços para armazenamento dos
materiais dando uma atenção especial a materiais perecíveis ou de
certo grau de periculosidade. Conferir se é assegurado um controle
rígido do estoque, se o consumo médio e o cálculo das demandas
futuras estão sendo realizados
• Verifica se estão sendo organizados os arquivos de envio e
recebimento de documentos, na sua área de atuação, para assegurar
a pronta localização dos dados.
• É incumbida de conferir os materiais permanentes em estoque no
almoxarifado do Serviço de Suprimentos e Almoxarifado Central –
SS/AlmoC, bem como, de conferir o inventario dos materiais
permanentes – BENS MÓVEIS E IMÓVEIS de responsabilidade da
DIVPAT e seus sub-setores, conciliando com os registros do Sistema
de bens e os contábeis constantes do SIAFI.
• Subsidiar a Tomada e Prestação de Contas Anual com relatórios
consubstanciados que refletem fidedignamente a atual situação do
sistema de controle de materiais da universidade.
Ao final de seu relatório, a comissão em epígrafe apontou várias
problemáticas encontradas durante a realização de sua conferência os quais
descreveremos no próximo tópico.
5.2. Dos Apontamentos e Problemas Encontrados
Foram realizadas as conferências nos documentos que deram origem
aos registros patrimoniais, exercício 2010 junto à Divisão de Patrimônio onde
foram identificados os valores neles consignados que se identificam
parcialmente com os registros existentes no Serviço de Suprimento e
Almoxarifado Central, sendo idôneos os documentos. A comissão realizou a
85
conciliação destes documentos aos registros existentes no Sistema
Financeiro da UNIÃO – SIAFI, onde foram encontrados inconsistências nos
registros. Comparando esses registros com os registros do Serviço de
Suprimento e Almoxarifado Central, foram verificadas também outras
inconsistências financeiras.
Devido às mudanças na contabilidade do setor público, com vistas à
melhoria na informação contábil, os agentes fiscalizadores externos que
gerenciam o SIAFI emitiram normas como a macrofunção 02.03.30 do SIAFI
visando fazer com que os registros espelhem de modo fidedigno a situação
patrimonial. Um dos aspectos importantes para a apresentação da real
situação patrimonial é o critério de avaliação de ativos, que permite a
quantificação fiel dos recursos controlados.
Os ativos imobilizados sofrem, em geral, processo de mensuração pelo
procedimento de depreciação, que é baseado no desgaste pelo uso,
obsolescência e ação da natureza. Para efetuar-se a depreciação, entretanto,
é necessário que a base monetária inicial seja confiável, ou seja, o valor
registrado no SIAFI deve espelhar o valor justo.
É reconhecido que a administração pública federal não pratica até o
momento procedimentos para preservar o valor original adequado dos ativos,
fazendo com que os mesmos permaneçam com valores históricos, muitos
deles registrados a R$ 0,01 (um centavo), não configurando uma base
monetária inicial confiável para a aplicação dos procedimentos de
depreciação. Esse trabalho de adequação de valor dos ativos é complexo,
demandando tempo e recursos humanos, principalmente para aquisições
realizadas em exercícios anteriores, e, por isso, não necessita ser “realizado
imediatamente”, e sim “gradativamente”, de acordo com as possibilidades de
cada órgão.
Assim sendo, a comissão recomendou que o administrador inicie o
procedimento de depreciação pelos bens adquiridos, incorporados e/ou
colocados em utilização a partir de janeiro de 2010, uma vez que os mesmos
já apresentam uma base monetária inicial confiável, não necessitando ser
submetidos previamente ao procedimento de reavaliação ou redução a valor
recuperável. Após o encerramento dessa primeira etapa, o administrador
86
passará a aplicar a depreciação aos bens adquiridos nos demais exercícios,
após “realizar o ajuste de seus valores”.
A comissão recomendou também que, ao final do exercício, a
contadoria da UNIRIO proceda à baixa da depreciação acumulada, para
evidenciação do valor líquido contábil. Para tal deverá ser emitida NL com o
evento 54.0.763 para baixa da depreciação acumulada e apuração do valor
líquido contábil dos bens móveis e com o evento 54.0.754 para baixa da
depreciação acumulada e apuração do valor líquido contábil dos bens
imóveis. Com estes procedimentos haverá conciliação contábil entre o
registrado pelos setores de patrimônio e contadoria.
Faz-se necessário que seja dada publicidade aos procedimentos
acima epigrafados em Aditamento ao Boletim Interno as informações
constantes do Relatório Sintético de Depreciação, fazendo referência ao nº
da NL que apropriou a depreciação no SIAFI, conforme ordena a
macrofunção 02.03.30.
Apesar de parecer que o assunto tratado não tem a haver com o tema
de nossa redação, trata-se de informações contidas no principal sistema de
controle do governo federal, e o fato de existir a falta de conciliação do
registrado nos setores com o referido sistema, demonstra sério descaso
administrativo dos Gestores pertencentes ao comando maior da
Universidade.
A referida comissão observou também diferenças entre o registrado
pelo almoxarifado, pelo setor de patrimônio e pelo setor contábil. Observou
também a falta de atitudes administrativas visando o saneamento destas
discrepâncias pois deveriam ser prioritários tais acertos.
87
6. CONCLUSÃO
Após longa análise do ocorrido na conferência dos setores de
almoxarifado e patrimônio na UNIRIO observamos a falta de influência da
comissão de conferência de almoxarifado e patrimônio junto aos setores hora
fiscalizados. Outro fato predominante é a ausência dos setores de
fiscalização interna como a Auditoria Interna e Procuradoria Geral pois não se
manifestam contrários aos procedimentos adotados o que faz com que estes
setores continuem a praticar tais atos administrativos.
Outro fator predominante é a falta de normativas internas criando
critérios e dando posicionamentos legítimos com práticas claras e objetivas
visando o aprimoramento dos serviços e das atividades desenvolvidas por
tais setores, o que acrescentaria ainda mais a gestão destes materiais.
Observamos também a falta de quantitativo necessário capaz de
desenvolver a contento essas atividades e, como se não bastasse isso,
observamos também a falta de preparo dos servidores hoje disponíveis a
essa prática.
É claro a necessidade de realização de cursos de especialização para
atendimento da demanda que, de tão grande, desestimulam e induzem esses
gestores ao erro e os colocam na mira das instituições de fiscalização
externas o que atinge diretamente a imagem da própria instituição e a faz ser
alvo de matérias sensacionalistas de jornais e revistas.
O papel desenvolvido pelas comissões e pelos gestores é essencial
para a divulgação e transparências dos atos administrativos desenvolvidos na
Instituição e deveriam ter mais crédito junto a administração.
Observamos também a falta de diálogo entre os setores de
almoxarifado, patrimônio, contadoria e auditoria. Se houvesse um trabalho de
integração desses órgãos com certeza os trabalhos se desenvolveriam de
uma forma mais satisfatória, em prazos menores e com uma seriedade hoje
não alcançada, o que traria vários benefícios não só a instituição mas
também aos servidores pois trabalhariam de uma forma mais afinada e teriam
um gostinho de satisfação o que estimularia ainda mais a equipe.
88
Referências Bibliográfica
RAMOS, Carlos. Apostila Administração Pública. Curso para Concursos. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. Ed.Campus. CURY, Antonio. Organização & Métodos. Uma Visão Holística. Perspectiva Comportamental & Abordagem Contingencial. Ed. Atlas. MAXIMIANO, Antonio C.A. Teoria Geral da Administração. Da Revolução Urbana à Revolução Digital. Ed. Atlas. REBOUÇAS, Djalma. Sistemas, Organização & Métodos. Uma abordagem gerencial. Ed. Atlas. ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente, Cadernos ENAP No 10, Brasília,1997. BANCO MUNDIAL. Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial - O Estado num Mundo em Transformação, Panorama Geral, Oxford University Press, inc, Jun,1997. CAMPOS, Ana Maria. Accountability: quando poderemos traduzi-la?, Revista de Administração Pública, Rio de janeiro, FGV, 24(2), fev./abr./1990. DINIZ, ELI. Em busca de novo paradigma: A Reforma do Estado no Brasil dos anos 90, in: Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, Eli Diniz, Rio de janeiro, Editora Fundação Getúlio Vargas. 1997. OSBORNE, David. e GAEBLER, Therborn. Reinventando o Governo: Como o Espírito empreendedor está Transformando o Setor Público. Brasília. MH Comunicação. 1995. COSTA, Flávio Zitto da, MANUAL DE EXECUÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – EFO, 1ª Edição. Rio Grande do Sul: UFRGS, Dez/2006. Secretaria do Tesouro Nacional. MANUAL SOBRE EXECUÇÃO FINANCEIRA DE SUPRIMENTO DE FUNDOS, Brasília: 2009. KURYMAV, Tchutchuko Boy 's, Orientações para Execução Financeira e Prestação de Contas. Brasília: 2010.
89
LEGISLAÇÃO APLICADA
Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967 e alterações.
Decreto n° 93.872, de 23 de dezembro de 1986 e alterações.
Decreto n° 825, de 25 de maio de 1993.
Decreto nº 825, de 28 de maio de 1993
Decreto nº 3.000/99
Decreto nº 3.590/2000
Decreto nº 3.337, de 13 de janeiro de 2000
Decreto nº 3.558, de 14 de agosto de 2000
Decreto nº 3.697/00
Decreto n° 5.504, de 5 de agosto de 2005
Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006
Decreto 99.328, de 19 de junho de 1990
Lei Complementar n° 4.320, de 17 de março de 1964
Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990
Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993;
Lei nº 9.637/98
Lei n° 9.648/1998.
Lei n° 9.649, de 27 de maio de 1998.
Lei nº 9.790/99
Lei nº 9.811, de 28 de julho de 1999
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000
Lei n° 10.180, de 06 de fevereiro de 2001.
Lei 10.520, de 17 de julho de 2002
90
ANEXOS
Índice de anexos
ANEXO 1 >> QUESTIONÁRIO DE DIAGNÓSTICO DA EXECUÇÃO
FINANCEIRA DA UNIRIO ............................................................................92
ANEXO 2 >>. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA QUANTO À NATUREZA. 95
ANEXO 3 >>. FONTE DE RECURSO E SUAS DENOMINAÇÕES .......... 100
91
ANEXO 1
QUESTIONÁRIO DE DIAGNÓSTICO DA EXECUÇÃO FINANCEIRA DA
UNIRIO
Procedimento de Recebimento de Materiais
ALINHAMENTO ESTRATÉGICO
Órgão/ Unidade: DEPARTAMENTO DE ATIVIDADES DE APOIO / PROAD
Divisão/Seção: DIVMAT / SERVIÇO DE SUPRIMENTO E ALMOXARIFADO
CENTRAL
DATA DA PESQUISA: ENTRE 14/03/2010 e 18/03/2010
A QUEM PERTENCEM AS TAREFAS:
1- RECEBIMENTO DO DOCUMENTO FISCAL?
R.: Aos servidores e contratados lotados no Almoxarifado Central.
2- HÁ SERVIDORES TREINADOS E EXCLUSIVOS PARA ESTE
RECEBIMENTO?
R.: Nem sempre é possível oferecer cursos e treinamentos aos servidores
desta área mas, em sua grande maioria, recebem treinamento sim.
3- QUEM VERIFICA A CONFORMIDADE DOS DOCUMENTOS FISCAIS?
R.: Os próprios servidores que recebem estes documentos sendo sempre
reconferido pela equipe de contabilidade.
4- A QUEM PERTENCE A PRERROGATIVA DE CONFERIR SE O
MATERIAL CONSTANTE DO DOCUMENTO FISCAL FOI EFETIVAMENTE
ENTREGUES?
R.: Ao Chefe do Serviço de Suprimento e Almoxarifado Central – SS/AlmoC;
sendo permanente pertence a Divisão de Patrimônio – DIVPAT.
92
5- COMO FICA REGISTRADO QUE O OBJETO DESCRITO NO
DOCUMENTO FISCAL FOI ENTREGUE E ACHADO CONFORME?
R.: Através de aposição de carimbo no verso do documento fiscal com a
seguinte informação: “Declaro que o(s) material(ais) foi(ram) entregues,
aceitos e achados conforme”, mais a data e assinatura de quem os recebeu.
6- JÁ ACONTECEU DE SER LIQUIDADO UM DOCUMENTO FISCAL SEM
QUE TENHA SIDO CONFIRMADA A CONFORMIDADE DO
RECEBIMENTO DO OBJETO DESTE?
R.: Sim, mas estamos aprimorando os nossos controles para que atos como
este não aconteçam mais.
7- QUEM CONFERE OS DADOS BANCÁRIOS.
R.: Divisão Acompanhamento e Controle Contábil e Financeiro - DACCF
8- QUEM JUNTA OS DOCUMENTOS FISCAIS AOS PROCESSOS.
R.: No caso de material de consumo e/ou permanente o SS/AlmoC.
9- APÓS TODOS OS PROCEDIMENTOS, HÁ LOCAL PRÓPRIO PARA
ARQUIVAMENTO DESTA DOCUMENTAÇÃO VISANDO AGUARDAR A
DEVIDA AUDITORIA (INTERNA E/OU EXTERNA)?
R.: Não dispomos de espaço adequado para tal tarefa mas podemos
encontra-los sempre no Departamento de Contabilidade.
10- POR QUANTO TEMPO ESTES DOCUMENTOS FICAM NESTE
ARQUIVO?
R.: Até não sofrerem mais pesquisas e aprovação de suas contas.
11- A QUEM PERTENCE A PRERROGATIVA DE GUARDA/UTILIZAÇÃO
DOS MATERIAIS PATRIMONIADOS, SEJAM ELES DA PRÓPRIA UNIRIO
OU DE TERCEIROS, SOB SUA CUSTÓDIA?
R.: À Divisão de Patrimônio que repassa a responsabilidade por esses aos
usuários finais através de “Termo de Responsabilidade”.
93
12- SÃO CONFECCIONADOS DEMONSTRATIVO DA EXECUÇÃO
FINANCEIRA NO EXERCÍCIO, MENSAL E ANUAL, COM A FINALIDADE
DE DAR TRANSPARÊNCIA DA EXECUÇÃO APLICADA NA UNIRIO? E
QUAL TIPO DE PUBLICIDADE É DADO A ESTES?
R.: Sim, mas não é de praxe dar publicidade, em fase de implementação.
13- QUEM É RESPONSÁVEL PELA PRESTAÇÃO DE CONTAS FINAL DO
EXERCÍCIO FISCAL NA UNIRIO? QUEM ASSINA OS BALANCETES?
R.: A responsabilidade pertence à Auditoria Interna e há um contador
nomeado para assinar os balancetes contábeis da UNIRIO.
____________________________
Pesquisador
____________________________
Entrevistado
94
ANEXO 2
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA QUANTO À NATUREZA
CÓDIGO DESCRIÇÃO
33903000 MATERIAL DE CONSUMO
33903001 COMBUSTÍVEIS E LUBRIFICANTES AUTOMOTIVOS
33903002 COMBUSTÍVEIS E LUBRIFICANTES DE AVIAÇÃO
33903003 COMB. E LUBRIF. P/OUTRAS FINALIDADES
33903004 GÁS ENGARRAFADO
33903005 EXPLOSIVOS E MUNIÇÕES
33903006 ALIMENTOS PARA ANIMAIS
33903007 GÊNEROS DE ALIMENTAÇÃO
33903008 ANIMAIS PARA PESQUISA E ABATE
33903009 MATERIAL FARMACOLÓGICO
33903010 MATERIAL ODONTOLÓGICO
33903011 MATERIAL QUÍMICO
33903012 MATERIAL DE COUDELARIA OU DE USO ZOOTÉCNICO
33903013 MATERIAL DE CAÇA E PESCA
33903014 MATERIAL EDUCATIVO E ESPORTIVO
33903015 MATERIAL PARA FESTIVIDADES E HOMENAGENS
33903016 MATERIAL DE EXPEDIENTE
33903017 MATERIAL DE PROCESSAMENTO DE DADOS
33903018 MATERIAIS E MEDICAMENTOS PARA USO VETERINÁRIO
33903019 MATERIAL DE ACONDICIONAMENTO E EMBALAGEM
33903020 MATERIAL DE CAMA , MESA E BANHO
33903021 MATERIAL DE COPA E COZINHA
33903022 MATER. DE LIMPEZA E PROD. DE HIGIENIZAÇÃO
33903023 UNIFORMES, TECIDOS E AVIAMENTOS
33903024 MATERIAL P/ MANUTENÇÃO DE BENS IMÓVEIS
33903025 MATERIAL P/ MANUTENÇÃO DE BENS MÓVEIS
33903026 MATERIAL ELÉTRICO E ELETRÔNICO
33903027 MATERIAL DE MANOBRA E PATRULHAMENTO
33903028 MATERIAL DE PROTEÇÃO E SEGURANÇA
33903029 MATERIAL P/ ÁUDIO, VÍDEO E FOTO
95
33903030 MATERIAL PARA COMUNICAÇÕES
33903031 SEMENTES, MUDAS DE PLANTAS E INSUMOS
33903032 SUPRIMENTO DE AVIAÇÃO
33903033 MATERIAL PARA PRODUÇÃO INDUSTRIAL
33903034 SOBRESS. DE MÁQ. E MOTORES NAVIOS E BEM.
33903035 MATERIAL LABORATORIAL
33903036 MATERIAL HOSPITALAR
33903037 SOBRESSALENTES DE ARMAMENTO
33903039 MATERIAL PARA MANUTENÇÃO DE VEÍCULOS
33903040 MATERIAL BIOLÓGICO
33903041 MATERIAL PARA UTILIZAÇÃO EM GRÁFICA
33903042 FERRAMENTAS
33903043 MATERIAL P/ REABILITAÇÃO PROFISSIONAL
33903044 MATERIAL DE SINALIZAÇÃO VISUAL E OUTROS
33903046 MATERIAL BIBLIOGRÁFICO NÃO IMOBILIZÁVEL
33903047 AQUISIÇÃO DE SOFTWARE DE BASE
33903050 BANDEIRAS, FLÂMULAS E INSIGNIAS
33903096 MATERIAL DE CONSUMO - PAGAMENTO ANTECIPADO
33903200 MATERIAL DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA
33909230 MATERIAL DE CONSUMO
33909292 MATERIAL DE CONSUMO
33913000 MATERIAL DE CONSUMO-OPER.INTRAORCAMENTARIAS
33913001 COMBUSTIVEIS E LUBRIFICANTES AUTOMOTIVOS
33913002 COMBUSTIVEIS E LUBRIFICANTES DE AVIACAO
33913003 COMBUSTIVEIS E LUBRIF. P/ OUTRAS FINALIDADES
33913004 GAS E OUTROS MATERIAIS ENGARRAFADOS
33913005 EXPLOSIVOS E MUNICOES
33913006 ALIMENTOS PARA ANIMAIS
33913007 GENEROS DE ALIMENTACAO
33913008 ANIMAIS PARA PESQUISA E ABATE
33913009 MATERIAL FARMACOLOGICO
33913010 MATERIAL ODONTOLOGICO
33913011 MATERIAL QUIMICO
33913012 MATERIAL DE COUDELARIA OU DE USO ZOOTECNICO
33913013 MATERIAL DE CACA E PESCA
33913014 MATERIAL EDUCATIVO E ESPORTIVO
33913015 MATERIAL P/ FESTIVIDADES E HOMENAGENS
96
33913016 MATERIAL DE EXPEDIENTE
33913017 MATERIAL DE PROCESSAMENTO DE DADOS
33913018 MATERIAIS E MEDICAMENTOS P/ USO VETERINARIO
33913019 MATERIAL DE ACONDICIONAMENTO E EMBALAGEM
33913020 MATERIAL DE CAMA, MESA E BANHO
33913021 MATERIAL DE COPA E COZINHA
33913022 MATERIAL DE LIMPEZA E PROD. DE HIGIENIZACAO
33913023 UNIFORMES, TECIDOS E AVIAMENTOS
33913024 MATERIAL P/ MANUTENCAO DE BENS IMOVEIS
33913025 MATERIAL P/ MANUTENCAO DE BENS MOVEIS
33913026 MATERIAL ELETRICO E ELETRONICO
33913027 MATERIAL DE MANOBRA E PATRULHAMENTO
33913028 MATERIAL DE PROTECAO E SEGURANCA
33913029 MATERIAL P/ AUDIO, VIDEO E FOTO
33913030 MATERIAL PARA COMUNICACOES
33913031 SEMENTES, MUDAS DE PLANTAS E INSUMOS
33913032 SUPRIMENTO DE AVIACAO
33913033 MATERIAL P/ PRODUCAO INDUSTRIAL
33913034 SOBRESSAL. MAQ.E MOTORES NAVIOS E EMBARCACOES
33913035 MATERIAL LABORATORIAL
33913036 MATERIAL HOSPITALAR
33913037 SOBRESSALENTES DE ARMAMENTO
33913038 SUPRIMENTO DE PROTECAO AO VOO
33913039 MATERIAL P/ MANUTENCAO DE VEICULOS
33913040 MATERIAL BIOLOGICO
33913041 MATERIAL P/ UTILIZACAO EM GRAFICA
33913042 FERRAMENTAS
33913043 MATERIAL P/ REABILITACAO PROFISSIONAL
33913044 MATERIAL DE SINALIZACAO VISUAL E OUTROS
33913045 MATERIAL TECNICO P/ SELECAO E TREINAMENTO
33913046 MATERIAL BIBLIOGRAFICO
33913048 BENS MOVEIS NAO ATIVAVEIS
33913050 BANDEIRAS, FLAMULAS E INSIGNIAS
33913051 DISCOTECAS E FILMOTECAS NAO IMOBILIZAVEL
33913052 MATERIAL DE CARATER SECRETO OU RESERVADO
33913053 MATERIAL METEOROLOGICO
33913054 MATERIAL P/MANUT.CONSERV.DE ESTRADAS E VIAS
97
33913096 MATERIAL DE CONSUMO - PAGTO ANTECIPADO
33913099 OUTROS MATERIAIS DE CONSUMO
44905196 ALMOXARIFADO DE OBRAS
44905200 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE
44905204 APARELHOS DE MEDIÇÃO E ORIENTAÇÃO
44905206 APARELHOS E EQUIPAMENTOS DE COMUNICAÇÃO
44905208 APAR. EQUIP. UTENS. MED., ODONT., LABOR. HOSPIT.
44905210 APARELHOS E EQUIP. P/ ESPORTES E DIVERSÕES
44905212 APARELHOS E UTENSÍLIOS DOMÉSTICOS
44905214 ARMAMENTOS
44905216 BANDEIRAS, FLÂMULAS E INSÍGNIAS
44905218 COLEÇÕES E MATERIAL BIBLIOGRÁFICO
44905220 EMBARCAÇÕES
44905222 EQUIPAMENTOS DE MANOBRA E PATRULHAMENTO
44905224 EQUIP. PROTEÇÃO, SEGURANÇA E SOCORRO
44905226 INSTRUMENTOS MUSICAIS E ARTÍSTICOS
44905228 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS DE NATUREZA INDUSTRIAL
44905230 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS ENERGÉTICOS
44905232 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS GRÁFICOS
44905233 EQUIP. PARA ÁUDIO, VÍDEO E FOTO
44905234 MÁQUINAS, UTENSÍLIOS E EQUIPAMENTOS DIVERSOS
44905235 EQUIPAM. DE PROCESSAMENTO DE DADOS
44905236 MÁQUINAS, INSTALAÇÕES E UTENSÍLIOS DE ESCRITÓRIO
44905238 MÁQUINAS, FERRAMENTAS E UTENSÍLIOS DE OFICINA
44905239 EQUIP. E UTENSÍLIOS HIDRÁULICOS E ELÉTRICOS
44905240 MÁQUINAS E EQUIP. AGRÍCOLAS E RODOVIÁRIOS
44905242 MOBILIÁRIO EM GERAL
44905244 OBRAS DE ARTE E PEÇAS PARA MUSEU
44905246 SEMOVENTES E EQUIPAMENTOS DE MONTATRIA
44905248 VEÍCULOS DIVERSOS
44905251 PEÇAS NÃO INCORPORÁVEIS A IMÓVEIS
44905252 VEÍCULOS DE TRAÇÃO MECÂNICA
44905254 EQUIPAMENTOS, PEÇAS E ACESSÓRIOS AERONÁUTICOS
44905256 EQUIPAMENTOS, PEÇAS E ACESSÓRIOS DE PROTEÇÃO DE
VÔO
44905258 EQUIPAMENTO DE MERGULHO E SALVAMENTO
44905260 EQUIPAM., PEÇAS E ACESSÓRIOS MARÍTIMOS
98
44905296 EQUIP. E MAT. PERMANENTE - PAGTO ANTECIPADO(EXEC.
44905299 OUTROS MATERIAIS PERMANENTES
44909200 DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
44909202 EQUIPAMENTO E MATERIAL PERMANENTE
44915200 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE
99
ANEXO 3
FONTE DE RECURSO E SUAS DENOMINAÇÕES
Fonte Denominação
0100 RECURSOS ORDINÁRIOS
0111 CONTRIBUIÇÃO PROVISÓRIA SOBRE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA
0112 RECURSOS VINCULADOS - RECURSOS DESTINADOS À MANUTENÇÃO E
DESENVOLVIMENTO
0113 CONTRIBUIÇÃO DO SALÁRIO EDUCAÇÃO
0118 CONTRIBUIÇÃO S/CONCUROS DE PROGNÓSTICOS
0125 CONTR. E ADIC.SOBRE A REC.CONC.PROGNOSTICOS
0129 RECURSOS DE CONCESSOES E PERMISSOES
0138 COTA-PARTE DE COMPENSAÇÕES FINANCEIRAS
0142 COMPENS.FINANC.P/EXPL.DE PETR.OU GAS.NATURAL
0148 OPERAÇÕES DE CRÉDITO EXTERNAS - EM MOEDA
0150 RECURSOS NÃO-FINANCEIROS DIRETAMENTE ARRECADADOS
0153 CONTRIB. P/FINANCIAM. DA SEG. SOCIAL
0156 CONTRIBUIÇAO - PSS DO SERVIDOR
0166 OUTROS RECURSOS VINCULADOS
0172 OUTRAS CONTRIBUIÇÕES ECONOMICAS
0174 TAXAS PELO EXERCICIO DO PODER DE POLICIA
0175 DESVINCULAÇÕES DE IMPOSTOS E CONTRIBUIÇÕES
0195 DOAÇÕES DE ENTIDADES INTERNACIONAIS
0250 RECURSOS DIRETAMENTE ARRECADADOS
0280 RECURSOS FINANCEIROS DIRET.ARRECADADOS
0281 RECURSOS DE CONVENIOS
0292 SALDO DE EXERCÍCIOS
0312 RECURSOS DESTINADOS À MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO
1100 BIRD
1111 CONTRIB. DERIV. PETROLEO, COMB.COM. - CIDE
1138 COTA-PARTE DE COMPENSAÇÕPES FINANCEIRAS
1142 COMPENSAÇÃO FINANC.P/EXPL .PETROL. OU GAS NATURAL
2100 RECURSOS ORDINARIOS - BIRD
2112 RECURSOS DESTINADOS A MANUT.DESENV.ENSINO
2176 OUTRAS CONTR. SOCIAIS
2179 FUNDO DE COMBATE A ERRADICAÇÃO POBREZA
0151 CONTR.SOCIAL S/O LUCRO DAS PESSOAS JURIDICAS