uma anÁlise econÔmica dos direitos...
TRANSCRIPT
FUNDACcedilAtildeO EDSON QUEIROZ UNIVERSIDADE DE FORTALEZA PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM DIREITO CONSTITUCIONAL - MESTRADO
UMA ANAacuteLISE ECONOcircMICA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES EM FACE DA
NECESSIDADE DE COMPROVACcedilAtildeO DE REGULARIDADE FISCAL
Nathalie de Paula Carvalho
Fortaleza-CE Marccedilo 2010
2
NATHALIE DE PAULA CARVALHO
UMA ANAacuteLISE ECONOcircMICA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES EM FACE DA
NECESSIDADE DE COMPROVACcedilAtildeO DE REGULARIDADE FISCAL
Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo MestradoDoutorado em Direito da Universidade de Fortaleza como requisito para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito Constitucional sob a orientaccedilatildeo do Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim
Fortaleza - Cearaacute
2010
3
__________________________________________________________________ C331a Carvalho Nathalie de Paula
Uma anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Nathalie de Paula Carvalho - 2010
154 f Dissertaccedilatildeo (mestrado) ndash Universidade de Fortaleza 2010 ldquoOrientaccedilatildeo Prof Dr Rosendo Freitas de Amorimrdquo 1Direitos fundamentais 2 Direito tributaacuterio 3 Responsabilidade fiscal 4 Administraccedilatildeo puacuteblica I Tiacutetulo CDU 3427 ___________________________________________________________________
4
NATHALIE DE PAULA CARVALHO
UMA ANAacuteLISE ECONOcircMICA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES EM FACE DA NECESSIDADE DE COMPROVACcedilAtildeO DE REGULARIDADE
FISCAL
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________ Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim
Orientador da Universidade de Fortaleza
______________________________________________________ Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto
Examinador da Universidade de Fortaleza
_______________________________________________________ Prof Dr Joatildeo Luis Nogueira Matias
Examinador da Universidade Federal do Cearaacute
5
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais que sempre me apoiaram em tudo que faccedilo pelo amor pela dedicaccedilatildeo
pelo carinho e pela valorizaccedilatildeo do meu trabalho
Ao Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim pela valiosa orientaccedilatildeo e pelas palavras de
carinho de apoio e gentileza
Ao Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto pela gentileza em estaacute presente a esta banca
pela dedicaccedilatildeo e pelo carinho sempre oferecidos aos seus alunos
Ao Prof Dr Joatildeo Luiacutes Nogueira Matias pela gentileza em estaacute presente a esta banca e
pela consideraccedilatildeo que sempre demonstrou em relaccedilatildeo ao meu trabalho
Aos Professores e funcionaacuterios do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito
MestradoDoutorado da Universidade de Fortaleza que nos dedicam atenccedilatildeo e presteza no
exerciacutecio do trabalho diaacuterio na Secretaria e nos Gabinetes em especial agrave Profa Dra Gina
Pompeu e ao Prof Dr Martocircnio MontrsquoAlverne Barreto Lima
Aos colegas do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito MestradoDoutorado da
Universidade de Fortaleza
6
RESUMO
A atividade tributaacuteria proveniente do Estado Fiscal eacute limitada pelos dispositivos que estatildeo inseridos na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 oportunidade em que se destacam os direitos fundamentais dos contribuintes e os princiacutepios tributaacuterios aplicaacuteveis Trata-se da constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio O dever de pagar tributos eacute uma realidade inconteste haja vista ser o principal meio de financiamento estatal Este interesse arrecadatoacuterio eacute por vezes sobreposto aos direitos fundamentais dos contribuintes quando o exerciacutecio destes eacute condicionado agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal As dificuldades que se encontram nos meandros da estrutura administrativa fazendaacuteria em especial no acircmbito federal representam outra ordem de obstaacuteculos ao respeito a estes ditames que segundo o art 5ordm sect 1ordm do texto constitucional por revestirem a qualificaccedilatildeo de fundamentais deveriam ter eficaacutecia imediata Os abusos por parte dos agentes puacuteblicos satildeo constantes e para coibir estas accedilotildees ou omissotildees que causem danos aos contribuintes urge a implementaccedilatildeo de uma sistemaacutetica responsabilizaccedilatildeo do ente estatal que envolva a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico mas natildeo somente isso demonstra-se necessaacuteria a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a que se refere o art 37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal de modo a atingir diretamente o causador do dano Este portanto eacute o objeto desta dissertaccedilatildeo que buscaraacute reconstruir uma Teoria Constitucional Tributaacuteria que seja capaz de conciliar a arrecadaccedilatildeo fiscal e o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes Os objetivos do presente estudo eacute propor uma interpretaccedilatildeo do instituto da regularidade fiscal de modo a se coadunar com o agressivo sistema de mercado que ladeia a ordem econocircmica e as atividades cotidianas dos contribuintes A Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio inserida neste contexto vem se mostrando uma ferramenta uacutetil com seus aparatos praacuteticos e teoacutericos para demonstrar a importacircncia do inteacuterpreteaplicador do Direito se sensibilizar com a realidade econocircmica e financeira em que estatildeo imersos os seus destinataacuterios sejam os contribuintes individuais ou as empresas Nesta dissertaccedilatildeo seratildeo apresentadas algumas reflexotildees sobre o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal apresentando-se uma concepccedilatildeo mais proacutexima da vida real tendo em vista a inserccedilatildeo contextual da sociedade em um sistema de mercado de modo a preponderar os ditames inscritos na Ordem Econocircmica Constitucional e natildeo o mero interesse fazendaacuterio que se revela cego e averso aos direitos fundamentais sendo esta a conclusatildeo que se pretende alcanccedilar Palavras-chave Direitos fundamentais dos contribuintes Regularidade fiscal Anaacutelise Econocircmica Direito Tributaacuterio Responsabilidade Administraccedilatildeo Puacuteblica
7
ABSTRACT The activity from the State Tax Committee is limited by the devices that are inserted in the Constitution of 1988 during which stand out the fundamental rights of taxpayers and tax principles apply This is the constitutionalization of the Tax Law The duty to pay taxes is an undisputed fact due to be the primary means of funding This interest revenue collection is sometimes superimposed on the fundamental rights of taxpayers when the exercise of these is subject to proof of tax regulations The difficulties encountered in the intricacies of treasury management structure particularly at the federal level are another order of the obstacles to these dictates which according to art 5 sect 1 of the constitutional text to be constituted by the fundamental skills they should have immediate effect The abuses by public officials are listed and to deter such actions or omissions that cause damage to taxpayers it is urgent to implement a systematic accountability of the government entity that involves the legal entity of public law but not only that it was shown necessary to effect the action backward referred to in art 37 sect 6 of the Federal Constitution in order to achieve directly caused the damage This then is the object of this thesis which will attempt to rebuild a Constitutional Theory Tax that is able to reconcile the tax revenues and the exercise of fundamental rights of taxpayers The objectives of this study is to propose an interpretation of the Institute of regular tax so as to be in line with the aggressive marketing system that runs alongside the economic order and the daily activities of taxpayers The Economic Analysis of the Tax Law placed in this context is proving a useful tool with its practical and theoretical apparatus to demonstrate the importance of the interpreter and enforcer of the law to raise the economic and financial reality in which they are immersed in their distribution are individual taxpayers or businesses This dissertation will present some reflections on the exercise of fundamental rights of taxpayers against the imposition of proof of compliance with taxes presenting a design closer to real life in order to insert contextual society in a market system in order to prevail the dictates placed on Constitutional Economic Order not the mere statersquos interest which seems blind and averse to fundamental rights this being the conclusion to be achieved Keywords Fundamental rights of taxpayers Tax regulations Economic Analysis Tax Law Responsibility Public Administration
8
SUMAacuteRIO INTRODUCcedilAtildeOhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
12 O movimento constitucional no Brasil
13 O Estado Fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
2 A REGULARIDADE FISCAL
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da
necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
32 A Empresa Industrial Teacutecnica e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade
fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios
questionados por pela penhora sobre o
faturamento
33 A Recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA e da VARIG
ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Riograndense SA a dispensa de apresentaccedilatildeo das certidotildees de
regularidade fiscal
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS
CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados aos
contribuintes
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
CONCLUSAtildeO
REFEREcircNCIAS
08
12
18
33
38
44
49
56
74
84
89
94
101
107
117
126
130
9
INTRODUCcedilAtildeO
Fruto do instrumento da racionalidade humana o Direito existe para substituir o poder
pela razatildeo nos relacionamentos entre o Estado e os cidadatildeos Nesse diapasatildeo cabe ao Direito
Tributaacuterio um papel especial fazer com que o poder de tributar seja exercido dentro de certos
limites Sendo o ente estatal titular do monopoacutelio da forccedila e dotado de personalidade juriacutedica
deve estar autolimitado no plano material por uma ordem constitucional e no plano funcional
pelo Direito Administrativo o que se convencionou chamar de atividade administrativa
gerencial Mesmo sendo o ordenamento juriacutedico um sistema hierarquicamente organizado e
axiologicamente estruturado na praacutetica o que se verifica eacute uma abstraccedilatildeo desses valores de
conteuacutedo normativo e princiacutepios loacutegicos em favor de meros interesses governamentais
O financiamento do Estado se daacute em grande monta pela tributaccedilatildeo um dever
institucional reconhecido haacute tempos Trata-se de um acordo em que a sociedade transfere ao
Fisco o poder de retirar parcelas de suas riquezas que se relacionam com os fatos geradores e
suas repercussotildees econocircmico-financeiras com a incumbecircncia de angariar os recursos de que
necessita As limitaccedilotildees agrave esfera individual satildeo uma realidade no Sistema Tributaacuterio
brasileiro na medida em que satildeo eleitos alguns episoacutedios que culminam no surgimento de
uma obrigaccedilatildeo tributaacuteria em primeiro lugar depois na constituiccedilatildeo de um creacutedito tributaacuterio
sujeitando quem se insere nesta situaccedilatildeo ao pagamento do referido tributo agora lanccedilado e
existente no mundo juriacutedico produzindo consequecircncias diretas e indiretas no exerciacutecio de
alguns direitos fundamentais dos contribuintes
A atividade de tributar do Estado envolve interesses em permanente tensatildeo e para
mitigar esta constataccedilatildeo urge a imposiccedilatildeo de limitaccedilotildees de ambos os lados A tributaccedilatildeo se
manifesta por uma via de matildeo dupla eacute o canal de que dispotildee o Poder Puacuteblico para a
concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais e o financiamento de suas atividades como um todo
por outra banda busca recursos dos particulares para tanto retirando-lhes parcelas de suas
conquistas para os cofres puacuteblicos Diante de uma realidade tatildeo delicada exige-se um miacutenimo
de eacutetica no exerciacutecio do poder de tributar por parte do Estado Fiscal uma contensatildeo que tem
por pano de fundo o ordenamento juriacutedico que o legitima O funcionamento desta estrutura eacute
amparado por princiacutepios constitucionalmente consagrados o que pode ateacute ser apontado como
10
um estatuto do contribuinte insculpido na Constituiccedilatildeo Federal quando trata do Sistema
Tributaacuterio Nacional
Um dos destaques deste arcabouccedilo principioloacutegico eacute a legalidade estrita que informa
os procedimentos a serem adotados no exerciacutecio do poder de tributar em que a margem de
discricionariedade por parte dos agentes fiscais eacute miacutenima senatildeo inexistente em situaccedilotildees
especiacuteficas Mas o cotidiano demonstra que nem sempre este eacute o norte da rotina
administrativa fiscal pois satildeo comuns as situaccedilotildees faacuteticas em que os poderes conferidos aos
responsaacuteveis pelo funcionamento da maacutequina fiscal satildeo por eles mesmos extrapolados Neste
diapasatildeo os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo desconsiderados violados e restam
sem qualquer aplicabilidade embora se encontrem embalsamados pelo movimento da
constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio que tem como um de seus pilares a proteccedilatildeo do
cidadatildeo-contribuinte e das empresas frente ao gigantismo do Estado Fiscal
Faz-se necessaacuterio recorrer ao Poder Judiciaacuterio para conseguir uma correccedilatildeo desta
distorccedilatildeo e como se ainda natildeo fosse suficiente as ordens judiciais singulares ou colegiadas
satildeo simplesmente ignoradas pelos agentes que possuem atribuiccedilotildees para cumpri-las
pautando-se por discricionariedades que natildeo estatildeo autorizadas pela normatividade em vigor
Reduzem-se a afirmar que somente cumprem as determinaccedilotildees dos seus superiores
sujeitando o contribuinte desde jaacute lesado em seus direitos fundamentais ao alvedrio do
humor dos atendentes aguardando nos balcotildees de atendimento por horas a fio A principal
consequecircncia desta dura realidade eacute a causa de danos a estes mesmos contribuintes que por
meio dos tributos pagam os vencimentos dos servidores que os desrespeitam Ao Estado
cumpre a iniciativa de punir o servidor que agindo com dolo ou culpa ocasionou o dano por
via da accedilatildeo regressiva previsatildeo constitucional que resta sem qualquer implementaccedilatildeo no
plano praacutetico reafirmando a impunidade dos agentes que descumprem seus deveres
Em uma sociedade complexa pluralista e em latente processo de transformaccedilatildeo natildeo
haacute lugar para concepccedilotildees de homogeneidade dos interesses poliacuteticos que levem ao sacrifiacutecio
os direitos fundamentais dos administrados em especial dos contribuintes Dentre esses
meios um dos mais utilizados eacute a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal como condiccedilatildeo
para a praacutetica de diferentes atos ou negoacutecios o que parece agrave primeira vista ser legiacutetimo mas
em uma anaacutelise mais refinada natildeo eacute certo que os direitos fundamentais devam ser
assegurados somente aos que estejam em dia com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias
11
As certidotildees de regularidade fiscal satildeo atestados fornecidos pelo Poder Puacuteblico que
indicam a situaccedilatildeo dos contribuintes dentro das respectivas searas seja nos planos federal
estadual ou municipal O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional (CTN) regula o fornecimento destes
documentos no Tiacutetulo IV (Administraccedilatildeo Tributaacuteria) e no Capiacutetulo III (Certidotildees Negativas)
Algumas atividades dos contribuintes ndash que representam tambeacutem direitos fundamentais ndash satildeo
por vezes condicionadas agrave apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas (art 205 do CTN) ou positivas
com efeito de negativa quando se verifiquem as previsotildees do art 206 do CTN Inuacutemeras
passagens da Constituiccedilatildeo Federal e de leis infraconstitucionais possuem em seu acircmago
limitaccedilotildees deste jaez consubstanciando o que se convencionou denominar de sanccedilotildees
poliacuteticas Some-se a isso a burocracia que investe o aparato administrativo fiscal em especial
no plano federal ndash jaacute delimitando o escopo desta pesquisa ndash agora com a nova roupagem dada
pela lei no 1145707 criando a Receita Federal do Brasil (RFB) vulgarmente conhecida
como ldquoSuper-receitardquo que unificou a cobranccedila de tributos federais em um uacutenico oacutergatildeo Para
isso deslocou-se a competecircncia do Instituto Nacional do Seguro Social de arrecadar as
contribuiccedilotildees sociais para a RFB concentrando a representaccedilatildeo judicial destes institutos nas
matildeos da Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) As instruccedilotildees normativas que surgiram a
partir deste marco tambeacutem promoveram algumas modificaccedilotildees no fornecimento de certidotildees
prevendo as denominadas ldquocertidotildees conjuntasrdquo
O ponto nodal desta relaccedilatildeo Estadocontribuinte eacute a desproporccedilatildeo dos privileacutegios de
que se investe o Estado Fiscal frente agrave fragilidade dos contribuintes A problemaacutetica desta
dissertaccedilatildeo consiste em demonstrar no plano federal que os direitos fundamentais destes em
meio ao movimento de constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio merecem um tratamento
mais proacuteximo da realidade faacutetica vale dizer do contexto social poliacutetico econocircmico em que
se inserem e que este papel cabe de maneira imediata ao Poder Judiciaacuterio que poderaacute tomar
frentes de decisatildeo no sentido de incrementar a interpretaccedilatildeo das previsotildees normativas que se
relacionam com a regularidade fiscal Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) seraacute
investigada a ineficiecircncia econocircmica da tributaccedilatildeo como uma tentativa de inseri-la no
espectro interdisciplinar oportunidade em que seratildeo visitados alguns conceitos econocircmicos
com vaacutelidas contribuiccedilotildees para o Direito
A pesquisa realizada insere-se no tipo bibliograacutefica pautada pela consulta de livros
perioacutedicos revistas especializadas Investe-se de natureza qualitativa por fundamentar a
proposta defendida utilizando-se de conceitos de opiniotildees e de teorias que foram buscados
12
nas doutrinas constitucional tributaacuteria administrativista e da Anaacutelise Econocircmica do Direito
Possui finalidades descritivas pois a preocupaccedilatildeo base eacute com a sobrevivecircncia dos
contribuintes individuais e das empresas em face do Estado Fiscal Apresentar-se-atildeo algumas
propostas para um realinhamento desta relaccedilatildeo destacando-se as posturas do Poder Judiciaacuterio
que jaacute apontam para o vieacutes que se pretende defender
Estruturou-se a dissertaccedilatildeo em quatro capiacutetulos o primeiro trata dos direitos
fundamentais dos contribuintes marcados pelas tessituras da constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio investigando tambeacutem as feiccedilotildees do Estado Fiscal de modo a encaixaacute-los no
sistema tributaacuterio vigente e investigar quais satildeo os reflexos na praacutetica o segundo capiacutetulo foi
dedicado agrave regularidade fiscal propriamente dita ao tratamento da mateacuteria pelas Instruccedilotildees
Normativas da Receita Federal do Brasil por meio de uma coletacircnea de diplomas normativos
que condicionam o exerciacutecio de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes agrave
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal abordando-se tambeacutem as sanccedilotildees poliacuteticas representaccedilatildeo
o centro da problematizaccedilatildeo deste estudo o terceiro capiacutetulo traz as contribuiccedilotildees da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio para a mateacuteria tratada apresentando alguns casos em que
Poder Judiciaacuterio se utilizou ndash ou poderia ter se utilizado ndash na fundamentaccedilatildeo de decisotildees que
se relacionam com a regularidade fiscal oportunidade em que se investigou de perto como os
tribunais paacutetrios vecircm encarando a mateacuteria apresentando-se tambeacutem uma anaacutelise criacutetica sobre
determinados posicionamentos o quarto capiacutetulo alberga a responsabilidade civil do Estado
por danos causados aos contribuintes tendo por principal meta demonstrar a necessidade de
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a qual embora prevista natildeo eacute aplicada como deveria tendo em
vista a crescente arbitrariedade do fisco em preservar a impunidade de servidores que
desrespeitam flagrantemente a ordem constitucional sem qualquer justificativa que se
pretenda legiacutetima
As reflexotildees aqui expostas almejam demonstrar que os direitos fundamentais dos
contribuintes estatildeo inseridos em um terreno de formato manco que natildeo os investe da
importacircncia pertinente Merecem um tratamento diferenciado e para isso deve-se munir o
Poder Judiciaacuterio de poderes modificadores da realidade e corretores dos equiacutevocos dos
legisladores em homenagem agrave efetivaccedilatildeo dos ditames consectaacuterios e inerentes aos direitos
eleitos como pilares da relaccedilatildeo entre o Estado e os contribuintes
13
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO CONTRIBUINTE
A cidadania estaacute inserta como um dos fundamentos do Estado Democraacutetico de Direito
na forma do art 1ordm inciso II da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 Os recursos puacuteblicos satildeo em
sua maioria retirados da sociedade ou seja originaacuterios do esforccedilo social de produccedilatildeo e
adquiridos em consideraacutevel monta por meio da tributaccedilatildeo que se reveste de suma importacircncia
para a Administraccedilatildeo Puacuteblica sendo esta a forma usual para o financiamento dos gastos
governamentais No exerciacutecio do poder de tributar essencial e irrenunciaacutevel (FONROUGE
1999 p34) o Estado assume o papel de legislador ao atuar na criaccedilatildeo de tributos autorizados
constitucionalmente
Ricardo Lobo Torres (2001 p251) concebe a ideia de cidadania ldquocomo uma
constelaccedilatildeo de direitos e deveres do homem em comunidaderdquo Para Thomas H Marshall
(1950) representa uma situaccedilatildeo social que inclui trecircs tipos de direitos dos indiviacuteduos em
relaccedilatildeo ao Estado os direitos civis que incluem a liberdade de expressatildeo de organizaccedilatildeo de
reuniatildeo de locomoccedilatildeo e o resguardo de igual tratamento perante a lei os direitos poliacuteticos
que visam a garantir a votaccedilatildeo a participaccedilatildeo nas disputas em cargos de eleiccedilatildeo e os direitos
socioeconocircmicos para a promoccedilatildeo do bem-estar coletivo
Baseando-se nestas premissas ldquouma questatildeo socioloacutegica fundamental sobre a
cidadania eacute saber de que forma os vaacuterios grupos satildeo dela incluiacutedos ou excluiacutedosrdquo
(JOHNSON 1997 p34) A poliacutetica fiscal nesse vieacutes representa um conjunto de medidas
financeiras empregadas pelos governos para orientar o comando da conjuntura econocircmica
como sendo o estudo axioloacutegico e teacutecnico destas atuaccedilotildees agrave luz da teoria econocircmica e
financeira segundo a concepccedilatildeo de Aliomar Baleeiro (1969 p42) Depreende-se que este eacute o
processo que deve anteceder a discriminaccedilatildeo de espeacutecies econocircmicas de renda e de capital
para sofrerem diferentes incidecircncias de tributaccedilatildeo no intuito de instrumentalizar os seus
objetivos (BECKER 1963 p458)
14
A concepccedilatildeo de justiccedila fiscal se constroacutei com base na solidariedade a qual estaacute
subjacente entre os princiacutepios constitucionais tributaacuterios1 apontados no art 150 da CF88 a
isonomia a universalidade a capacidade contributiva a essencialidade a tributaccedilatildeo
preferencialmente direta de caraacuteter pessoal e progressiva a vedaccedilatildeo ao confisco etc Para
uma maior e mais efetiva proteccedilatildeo do sujeito passivo da relaccedilatildeo tributaacuteria bem como a
preservaccedilatildeo do pacto federativo urge a implementaccedilatildeo de medidas de aproximaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte
Paradoxalmente esta relaccedilatildeo na mesma via que promove restringe os direitos
fundamentais dos contribuintes (MALERBI 2000) Explica-se para que o Estado forneccedila
sauacutede moradia assistecircncia social etc precisa buscar nos tributos os recursos necessaacuterios
para o atendimento destes fins que satildeo tambeacutem direitos fundamentais Utilizando-se do
fundamento de concretizar seus deveres o Poder Puacuteblico interfere na esfera privada dos
indiviacuteduos para o financiamento das suas tarefas provocando efeitos patrimoniais e ateacute
mesmo comportamentais (CAVALCANTE 2004 p28-33)
Ruben de Azevedo Quaresma (2008 p107) afirma que natildeo basta a certidatildeo de
nascimento ou o tiacutetulo de eleitor para caracterizar um indiviacuteduo como detentor de cidadania
haja vista que este conceito precisa ser construiacutedo a partir de uma ldquovivecircncia vigilante
conjugada consciente ao lado de uma participaccedilatildeo organizativa e estrutural de todosrdquo
ressaltando ainda a necessidade do cumprimento das normas juriacutedicas por parte do Estado
para assegurar a fruiccedilatildeo dos direitos ditos fundamentais em especial os que assistem aos
contribuintes atingidos por uma tensatildeo constante e inevitaacutevel quando confrontados com as
normas tributaacuterias natildeo importando se seus efeitos satildeo fiscais parafiscais ou extrafiscais
Maria Luiacuteza Vianna Pessoa de Mendonccedila (2004 p243) acrescenta que
Tambeacutem as obrigaccedilotildees acessoacuterias tecircm a potencialidade de restringir direitos liberdades e garantias fundamentais pois elas impotildeem aos contribuintes os deveres de suportar fiscalizaccedilotildees exames ou inspeccedilotildees fiscais aleacutem de exigir deles a praacutetica de uma seacuterie de tarefas ligadas agrave administraccedilatildeo ou gestatildeo de tributos vinculando-os sem qualquer compensaccedilatildeo financeira ao lanccedilamento a liquidaccedilatildeo e cobranccedila de diversos tributos
1 Gerson dos Santos Sicca (2004 p230) ressalta que por limitarem a accedilatildeo do Fisco e envolverem interesses arrecadatoacuterios (pagamento da diacutevida puacuteblica constituiccedilatildeo de um superaacutevit primaacuterio etc) os princiacutepios constitucionais tributaacuterios satildeo alvo de uma duvidosa rigorosidade metodoloacutegica quando de sua aplicaccedilatildeo pelos tribunais os quais sofrem com as pressotildees exercidas pelos empresaacuterios pelo governo pela miacutedia por vezes priorizando o caraacuteter poliacutetico e impossibilitando por outra banda uma eficaacutecia positiva dos princiacutepios tributaacuterios
15
Resgata-se a compreensatildeo de Karl Larenz (1997 p458) sobre a aplicaccedilatildeo das leis que
faz menccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo que privilegia a concordacircncia material do mundo dos fatos de
modo a evidenciar a ideia de unidade e bloco em que se insere o ordenamento juriacutedico
Assim a lei natildeo correria o perigo de carregar um texto sem aplicaccedilatildeo praacutetica mas sim se
torna latente viva gerando efeitos positivos para a sociedade sua principal destinataacuteria em
vez de se esconder em uma anaacutelise superficial e apegada agrave literalidade Nesse sentir os
direitos fundamentais dos contribuintes e os deveres do Estado na esfera tributaacuteria em
especial devem ser arrigementados agrave luz da ordem econocircmica e financeira
No dizer de Humberto Aacutevila (2008 p145) urge existir um equiliacutebrio na atividade
fiscal para que possa ser extraiacutedo o maacuteximo de efetividade possiacutevel E arremata mencionando
que a atuaccedilatildeo do poder de tributar e os efeitos concretos emanados das obrigaccedilotildees tributaacuterias
natildeo podem provocar restriccedilotildees excessivas aos direitos fundamentais devendo existir entre
ambos uma relaccedilatildeo de concordacircncia objetiva e praacutetica que se consubstancia em exigecircncias
inerentes agrave compreensatildeo e aplicaccedilatildeo do sistema tributaacuterio brasileiro (AacuteVILA 2004 p68)
Satildeo em outras palavras os limites quantitativos e qualitativos que devem orbitar o Direito
Tributaacuterio
Viacutector Faviero (2002) considera que a qualidade de cidadatildeo eacute inerente agrave pessoa
humana que se qualifica como tal por meio da ordem tributaacuteria Para esta materializaccedilatildeo
evidencia-se o dever de contribuir pautado por uma natureza eacutetica e social coesa com a
existecircncia do homem anterior agrave constituiccedilatildeo da sociedade poliacutetica e agrave formulaccedilatildeo do direito
fiscal positivo O resultado desta anaacutelise eacute a concepccedilatildeo de cidadania no campo da ordem
tributaacuteria como um componente da sociedade anterior agrave proacutepria autoridade e na mesma
linha agrave forccedila do Direito imposta pelo Estado Nesta oacutetica o poder soberano decorrente da
constituiccedilatildeo eacute medido e delimitado pelos fins eacutetico-sociais indispensaacuteveis para a realizaccedilatildeo
integral do papel do contribuinte
Sendo atraveacutes do Direito que se expressa em termos substantivos e formais a ordem tributaacuteria vinculante dos cidadatildeos a realizaccedilatildeo da ordem juriacutedica tributaacuteria em termos integrais assenta naturalmente na existecircncia e acccedilatildeo de uma realidade unitaacuteria no mundo das instituiccedilotildees juriacutedicas composta de dois elementos que formalmente se apresentam como subjectivamente individualizados e aparentemente opostos mas que sendo oriundos de uma causa comum ndash a sociedade politicamente organizada ndash satildeo tambeacutem indissociaacuteveis entre si tanto na acccedilatildeo como na realizaccedilatildeo o contribuinte e o Estado (FAVIERO 2002 p13)
16
Verifica-se a aplicaccedilatildeo da eacutetica nos ditames do Direito Tributaacuterio (TIPKE 2002
p21) ao lado da moralidade na atividade desenvolvida pelos poderes puacuteblicos ldquoO tributo natildeo
deve ser entendido como uma mera obrigaccedilatildeo do cidadatildeo mas sim como o preccedilo da
cidadaniardquo (NOGUEIRA 2009 online) e por esta razatildeo a receita puacuteblica derivada a qual eacute
proveniente da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria eacute imprescindiacutevel para o desenvolvimento econocircmico
social e cultural do paiacutes Esta orientaccedilatildeo tambeacutem eacute defendida por Marcos Rogeacuterio Palmeira
(2002) Paulo Caliendo (2009 p06) considera que a eacutetica eacute uma condiccedilatildeo do mundo que daacute
sentido agrave comunicaccedilatildeo e apesar de natildeo existir uma definiccedilatildeo exata perfeita e absoluta
fornece o sentido miacutenimo na linguagem visto que estaacute na base da accedilatildeo e da vontade que
forjam por sua vez a decisatildeo da sociedade A eacutetica tributaacuteria eacute verificada tanto a seara
puacuteblica como a privada Esta se relaciona com a obrigaccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte de pagar
os tributos de acordo com a legislaccedilatildeo vigente e atendendo ao mesmo tempo agrave sua
capacidade contributiva Aquela por seu turno deve ser pautada pela seguranccedila juriacutedica
representada por uma tributaccedilatildeo exercida pelo Estado Fiscal marcada pela previsibilidade
evitando assim surpresas para o contribuinte (NOGUEIRA 2003)
Em que pese a relatividade inerente ao conceito do vocaacutebulo eacutetica Olinto A
Pergoraro (2001 p13) a relaciona de forma iacutentima com a justiccedila afirmando que ldquotributar e
gastar de forma eacutetica eacute tributar e gastar conforme a justiccedila tributaacuteria levando o contribuinte a
viver como cidadatildeo que luta por uma ordem tributaacuteria socialmente mais justardquo Para a
Filosofia a eacutetica significa o que eacute bom para o indiviacuteduo e para a sociedade Seu estudo
contribui para estabelecer a natureza de deveres no relacionamento entre o indiviacuteduo e a
sociedade Este eacute o principal objetivo de uma teoria da eacutetica Os filoacutesofos antigos adotaram
diversas posiccedilotildees na sua definiccedilatildeo sobre como lidar com as prioridades em conflito dos
indiviacuteduos versus o todo A moral representa um conjunto de normas de princiacutepios de
preceitos de costumes e de valores que norteiam o comportamento do indiviacuteduo no seu grupo
social ldquoMoralrdquo e ldquoeacuteticardquo natildeo devem ser confundidas enquanto a moral eacute normativa a eacutetica eacute
teoacuterica buscando explicar e justificar os costumes de uma determinada sociedade bem como
fornecer subsiacutedios para a soluccedilatildeo de seus dilemas mais comuns A eacutetica pode ser apontada
como o julgamento do caraacuteter moral de determinada pessoa (LALANDE 1999 p349-350)
Nesta mesma orientaccedilatildeo George Marmelstein (2008 p18-19) encara os direitos
fundamentais sob duas vertentes uma de conteuacutedo eacutetico (aspecto material) e outra de
conteuacutedo normativo (aspecto formal) Pela primeira ressaltam-se os valores baacutesicos para uma
17
vida digna em sociedade que estatildeo intimamente ligados agrave limitaccedilatildeo do poder estatal Por seu
turno a segunda enaltece o conteuacutedo normativo afirmando que somente satildeo direitos
fundamentais aqueles valores que o poder constituinte reconheceu como merecedores de uma
proteccedilatildeo normativa especial ou seja ocorreu uma positivaccedilatildeo em termos constitucionais
De posse dessas breves consideraccedilotildees sem qualquer pretensatildeo de esgotar a mateacuteria
pode-se apontar uma distinccedilatildeo entre as nomenclaturas ldquodireitos do homemrdquo ldquodireitos
humanosrdquo e ldquodireitos fundamentaisrdquo por vezes tratadas como sinocircnimos Os direitos do
homem seriam aqueles valores ligados agrave dignidade da pessoa humana ndash em sua acepccedilatildeo mais
ampla ndash e que natildeo satildeo positivados Os direitos humanos correspondem agraves mesmas premissas
dos direitos do homem mas que se encontram positivados no plano internacional por meio de
tratados Os direitos fundamentais2 seriam os valores ligados agrave dignidade da pessoa humana e
agrave limitaccedilatildeo do poder estatal positivados no direito interno nas normas constitucionais
Nesta pesquisa adota-se a compreensatildeo proposta por Robert Alexy (2008) de que os
direitos fundamentais satildeo tratados como princiacutepios juriacutedicos que carregam em seu acircmago
pautas valorativas eleitas pela sociedade como orientadoras das atividades estatais que
servem para ordenar a busca por um estaacutegio ideal de convivecircncia entre os indiviacuteduos que
deles satildeo titulares Trata-se de ldquoum sistema qualificado como axioloacutegico e teleoloacutegicordquo
(CANARIS 2002 p77) Por serem normas-princiacutepios existe uma concorrecircncia e
complementaridade em sua aplicaccedilatildeo o que natildeo ocorre com as normas-regras as quais se
excluem mutuamente Satildeo instrumentalizados pelo criteacuterio do mandado de otimizaccedilatildeo pois o
grau de satisfaccedilatildeo de um depende da maior ou menor relevacircncia do outro Sempre tem de ser
levado em consideraccedilatildeo o contexto faacutetico em que se estaacute inserido
E como auxiacutelio para esta mensuraccedilatildeo Alexy propotildee que se faccedila uma ponderaccedilatildeo entre
os meios e os fins almejando-se alcanccedilar um resultado oacutetimo ou seja aquele que promove ao
maacuteximo um fim tornando os direitos envolvidos o mais eficaz possiacutevel e para isso eacute preciso
2 A divisatildeo dos direitos fundamentais em geraccedilotildees teve sua origem em um curioso acontecimento protagonizado por Karel Vasak o qual no ano de 1979 proferiu uma aula inaugural no Curso do Instituto Internacional dos Direitos do Homem em Estrasburgo-FR e utilizou pela primeira vez a expressatildeo ldquogeraccedilotildees de direitos do homemrdquo buscando metaforicamente demonstrar a evoluccedilatildeo destes direitos com base no lema da Revoluccedilatildeo francesa (liberteacute eacutegaliteacute fraterniteacute) Em conversa com Antocircnio Augusto Canccedilado Trindade em 2000 Karel Vasak revelou que o referido discurso foi na verdade improvisado sem maiores complexidades Embora despretensioso logo ganhou fama de modo que os mais variados juristas passaram a repeti-lo e ateacute a desenvolvecirc-lo (MARMELSTEIN 2009 online)
18
relacionaacute-los nos planos de interpretaccedilatildeo abstrato e concreto Peter Haumlberle (2003 p14)
denomina esse processo interpretativo de ldquocondicionamento reciacuteprocordquo Nesse sentir as
relaccedilotildees entre os direitos fundamentais satildeo bidirecionais um eacute condiccedilatildeo para a realizaccedilatildeo do
outro
Relevante se faz o papel dos aplicadores do Direito principalmente os tribunais que
tecircm como atribuiccedilatildeo a tarefa de criar as jurisprudecircncias enriquecendo e delineando os
contornos de prescriccedilotildees indeterminadas como satildeo os direitos fundamentais superando e
complementando a capacidade insuficiente de percepccedilatildeo do legislador (HECK 1961 p39)
As finalidades eleitas como fundamentais devem ser promovidas na maior medida possiacutevel e
o Direito Tributaacuterio ndash assim como os demais ramos ndash natildeo pode inviabilizaacute-las Essa vem
sendo a orientaccedilatildeo adotada pelo Supremo Tribunal Federal3 Gilmar Ferreira Mendes (2004
p15) sugere que o caminho a ser perseguido pelo inteacuterprete do Direito deve se pautar pela
identificaccedilatildeo dos bens juriacutedicos protegidos pela amplitude desta premissa e pela verificaccedilatildeo
das possiacuteveis restriccedilotildees Por isso essencial se mostra o exame do caso concreto para se
descobrir qual a intensidade da proteccedilatildeo que merece ser conferida aos bens juriacutedicos
envolvidos
A cidadania fiscal pode ser entendida como a relaccedilatildeo juriacutedica existente entre o Fisco e
o cidadatildeo-contribuinte no sentido de compreender a existecircncia de direitos e de deveres de
ambas as partes assegurando-se por meio de um aparato administrativo avanccedilado e capaz de
ao mesmo tempo permitir a rentabilidade do sistema tributaacuterio e uma melhor relaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte O conteuacutedo deste instrumento de arrecadaccedilatildeo de verbas para o Estado ndash
a tributaccedilatildeo ndash deve ser construiacutedo a partir dos direitos fundamentais dos contribuintes
protegendo-os contra uma atuaccedilatildeo excessiva desmedida e sem controle em nome do interesse
puacuteblico O art 150 inciso VI do texto constitucional ao versar sobre a proibiccedilatildeo do confisco
em mateacuteria tributaacuteria representa uma limitaccedilatildeo para toda e qualquer manifestaccedilatildeo do poder
de tributar que tenha aptidatildeo pelo menos em potencial de tornar ineficazes os direitos
fundamentais dos contribuintes
Trata-se de uma via de matildeo dupla na medida em que os tributos satildeo pagos e o Estado
por intermeacutedio dos seus servidores cobra as prestaccedilotildees dos sujeitos passivos realiza os atos
destinados ao controle e ao fiel adimplemento da legislaccedilatildeo tributaacuteria ldquoo dever de tributaccedilatildeo
3 Cf Julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC
19
eacute um encargo dos cidadatildeos em prol dos seus interessesrdquo (MENKE 2008 p23) A
exteriorizaccedilatildeo desta vontade se daacute pelos agentes que compotildeem a estrutura da Administraccedilatildeo
Puacuteblica por meio de atividades concretas e imediatas desenvolvidas sob o regime juriacutedico de
direito puacuteblico para a consecuccedilatildeo dos interesses coletivos (FRANCcedilA 2008 p55-62) As
diretrizes de ordem tributaacuteria que existem na Constituiccedilatildeo Federal podem ser consideradas
como um verdadeiro estatuto do contribuinte na medida em que satildeo postas como orientaccedilotildees
balizadoras da atividade fiscal Sobre a importacircncia desta constataccedilatildeo Roque Antocircnio
Carrazza (2008 p422) afirma que
O estatuto do contribuinte impotildee limitaccedilotildees aos Poderes Puacuteblicos inibindo-os de desrespeitarem os direitos subjetivos das pessoas que devem pagar tributos Inexistisse e o legislador poderia por meio de uma tributaccedilatildeo atrabiliaacuteria ateacute espoliar pessoas A Fazenda Puacuteblica agrave miacutengua deste estatuto natildeo poderia ser impedida de fazer o mesmo Evidentemente haacute da parte do Estado o interesse de arrecadar os tributos de maneira simples expedita e segura Afinal de contas eacute por intermeacutedio deste recolhimento que ele se instrumenta financeiramente a alcanccedilar com bom sucesso os fins que lhe satildeo assinalados pela Carta Constitucional ou pelas leis Ocorre poreacutem que em nome da comodidade e do aumento de arrecadaccedilatildeo do Poder Puacuteblico natildeo se pode fazer ouvidos moucos aos reclamos dos direitos subjetivos dos contribuintes assegurados como visto pela proacutepria Constituiccedilatildeo
Sugere-se o ldquodireito fundamental a uma boa administraccedilatildeo puacuteblicardquo (FREITAS
2009) como aquele aparato estatal que busca como principal motor do seu funcionamento a
garantia do exerciacutecio e do respeito aos direitos tambeacutem fundamentais dos cidadatildeos-
contribuinte e preza por uma atuaccedilatildeo do poder puacuteblico compromissada com esta missatildeo Para
um adequado funcionamento desta relaccedilatildeo exige-se uma postura idocircnea de ambos os lados
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
As Constituiccedilotildees atuais satildeo o resultado de um processo histoacuterico (VILLALOacuteN 1989)
trilhado por movimentos revolucionaacuterios materializados pela ideia de uma organizaccedilatildeo de
poderes poliacutetico-estatais limitados conectados com um conjunto de direitos fundamentais que
se manifestam por meio de um documento escrito dotado de supremacia sistecircmica entre os
seus enunciados Herbert Hart (1994) identifica que havia uma norma atributiva de mando nas
formas mais rudimentares de agrupamentos humanos embora os grupos sociais menos
desenvolvidos possuiacutessem diferenciaccedilotildees evolutivas no acircmbito normativo
20
Em outras palavras o termo ldquoconstituiccedilatildeordquo do latim constitutio constituere pode ser
entendido como um conjunto de preceitos estabelecidos pela soberania de um povo para servir
de base agrave sua organizaccedilatildeo poliacutetica e firmar os deveres dos componentes Vecirc-se uma clara
associaccedilatildeo com a ideia geral do contrato social ou seja um acordo entre os membros de uma
sociedade pelo qual reconhecem a autoridade igualmente sobre todos de um conjunto de
regras de um regime poliacutetico ou de um governante partindo do pressuposto de que os
indiviacuteduos o iratildeo respeitar As teorias sobre o contrato social se difundiram nos seacuteculos XVI e
XVII como forma de explicar a origem legiacutetima dos governos e portanto das obrigaccedilotildees
poliacuteticas dos governados ou suacuteditos
Para uma adequada compreensatildeo dessa transformaccedilatildeo necessaacuterio se faz um resgate
histoacuterico para compreender o presente e projetar o futuro de uma sociedade de modo a
evidenciar a trajetoacuteria percorrida pelo Direito Constitucional bem como direcionar as tarefas
dos inteacuterpretes Gustavo Zagrebelsky (2005 p25-26) aponta que
El actual derecho constitucional ha renunciado visiblemente a sus principales tareas Em vez de intentar siacutentesis histoacuterico-culturales de la eacutepoca constitucional presente como base de elaboraciones abiertas ao porvenir su maacutexima aspiracioacuten es propornerse como prontuario de soluciones inevitablemente dirigidas al pasado Asiacute el derecho constitucional termina por configurarse como una continua buacutesqueda de medios de emergecircncia perennemente retardataacuteria y necesariamente instrumentalizable y instrumentalizada em sentido poliacutetico De este modo el derecho constitucional se contenta continuamente con ser um subproducto de la historia y de la poliacutetica em vez de intentar convertise al menos en uma fuerza autoacutenomamente constitutiva tanto de una como de outra 4
O Constitucionalismo eleva a constituiccedilatildeo a uma categoria juriacutedico-poliacutetica JJ
Gomes Canotilho (2003 p51) o define como uma teoria que ergue o princiacutepio do governo
limitado para a garantia dos direitos na organizaccedilatildeo poliacutetico-social de uma comunidade Na
sua anaacutelise considera os conceitos moderno e histoacuterico de constituiccedilatildeo pelo primeiro
entende-se a ordenaccedilatildeo sistemaacutetica e racional da comunidade poliacutetica atraveacutes de um
documento escrito cujo conteuacutedo satildeo os direitos e as liberdades que fixam os limites do poder
puacuteblico pelo segundo a abordagem eacute centrada no conjunto de regras e estruturas
institucionais conformadoras de uma ordem juriacutedica em um sistema social 4 O atual Direito Constitucional tem cedido agraves suas principais tarefas Em vez de fazer uma siacutentese histoacuterico-cultural da eacutepoca constitucional presente como base de elaboraccedilotildees abertas ao futuro sua maacutexima aspiraccedilatildeo eacute propor um prontuaacuterio de soluccedilotildees inevitavelmente dirigidas ao passado Assim o direito constitucional termina por configurar-se em uma contiacutenua busca de meios de emergecircncia um pouco retardataacuteria e necessariamente instrumentalizadora e instrumentalizada em sentido poliacutetico Deste modo o direito constitucional se contenta continuamente em ser um subproduto da histoacuteria e da poliacutetica ao inveacutes de converter-se ao menos em uma forccedila autonomamente constitutiva tanto de uma como de outra (traduccedilatildeo livre)
21
O sistema constitucional agrave luz do Constitucionalismo representa o novo acircngulo
tomado pela Constituiccedilatildeo agora conectada a uma moldura social induzindo a um conjunto de
forccedilas e formatos poliacuteticos que unem a sociedade e o Estado evitando dessa forma um
esvaziamento do seu significado Em sentido amplo esse movimento estaacute relacionado ao fato
de todo Estado possuir uma Constituiccedilatildeo em qualquer eacutepoca independentemente do regime
adotado em sentido estrito eacute a teacutecnica juriacutedica de tutela das liberdades (seacuteculo XVIII) que
promoveu o exerciacutecio dos direitos e garantias fundamentais tendo como base as constituiccedilotildees
escritas e sendo protegidos contra o arbiacutetrio do Estado Andreacute Ramos Tavares (2008 p01)
identifica quatro sentidos para o constitucionalismo
Numa primeira acepccedilatildeo emprega-se a referecircncia ao movimento poliacutetico-social com origens histoacutericas bastante remotas que pretende em especial limitar o poder arbitraacuterio Numa segunda acepccedilatildeo eacute identificado com a imposiccedilatildeo de que hajam cartas constitucionais escritas Tem-se utilizado numa terceira concepccedilatildeo possiacutevel para indicar os propoacutesitos mais latentes e atuais da funccedilatildeo e posiccedilatildeo das constituiccedilotildees nas diversas sociedades Numa vertente mais restrita o constitucionalismo eacute reduzido agrave evoluccedilatildeo histoacuterico-constitucional de um determinado Estado
Segundo Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p11) o movimento constitucionalista inspirado
pela doutrina liberal possui quatro vertentes a juriacutedica uma vez que propocircs a
regulamentaccedilatildeo do exerciacutecio do poder por meio das constituiccedilotildees escritas subordinando a
sociedade aos atos governamentais a socioloacutegica por ter incentivado o povo a lutar contra a
hegemonia do poder absoluto para organizaacute-lo para disciplinaacute-lo e para conferir essa
limitaccedilatildeo pela movimentaccedilatildeo social de modo a impedir que os governantes faccedilam valer seus
proacuteprios interesses na conduccedilatildeo do Estado a poliacutetica por representar a defesa dos direitos e
garantias fundamentais e a ideoloacutegica que inspirou o estabelecimento de um governo de leis
abrangendo os setores econocircmicos sociais poliacuteticos e culturais
Com efeito o constitucionalismo pregava que todos os Estados deveriam possuir
constituiccedilotildees escritas as quais seriam os instrumentos garantidores dos direitos e garantias
fundamentais Para Nicola Matteucci (1976 p248) tal movimento representa ainda uma
identificaccedilatildeo direta com a divisatildeo dos poderes A evoluccedilatildeo do constitucionalismo se apresenta
pelas seguintes fases primitiva antiga medieval moderna e contemporacircnea
O constitucionalismo primitivo que antecedeu a dicotomia entre a constituiccedilatildeo formal
e a material tendo como base a observacircncia dos padrotildees de comportamento dos povos agrave
22
eacutepoca Para Hermann Heller (1992 p318) nessa etapa tal fenocircmeno partia da premissa
segundo a qual todas as entidades poliacuteticas sempre tiveram e tecircm uma constituiccedilatildeo podendo-
se inferir que o texto escrito natildeo se identifica necessariamente com a ideia de
constitucionalismo haja vista que organizaccedilotildees poliacuteticas anteriores viveram agrave luz de uma
ordem constitucional que natildeo era representada pela grafia vg o estado teocraacutetico dos hebreus
(LOEWENSTEIN 1986 p154) o qual era regido pelas convicccedilotildees da comunidade e pelos
costumes nacionais que estabeleciam limites ao poder poliacutetico por meio das imposiccedilotildees
biacuteblicas tambeacutem algumas etnias africanas (ELIAS 1961 p18) que conheceram um estaacutegio
de ordenaccedilatildeo semelhante agraves monarquias sem lastro em textos constitucionais escritos e as
cidades-estado gregas com a democracia direta que representou o iniacutecio de uma
racionalizaccedilatildeo do poder com uma identidade plena entre os governantes e governados
O constitucionalismo antigo no Baixo Impeacuterio Romano designava qualquer lei feita
pelo imperador e era pautado por acordos de vontade traduzidos em direitos e garantias
fundamentais sem respaldo em um texto escrito O Parlamento era a fonte criadora desses
direitos natildeo havendo subordinaccedilatildeo a qualquer outro poder Consagrava-se nesse contexto a
irresponsabilidade governamental uma vez que as autoridades (reis deacutespotas imperadores)
natildeo seguiam as pautas juriacutedicas atribuindo segundo informa JJ Gomes Canotilho (1994
p29) ldquouma eficaacutecia social zerordquo ao constitucionalismo antigo
O constitucionalismo medieval foi marcado pelo feudalismo no formato da
subordinaccedilatildeo entre suseranos e vassalos Firmou-se a necessidade de se assegurar a igualdade
entre os cidadatildeos e abrir caminho para um governo de leis por meio de textos juriacutedicos A
Magna Carta Libertatum de 15 de junho de 1215 outorgada por Joatildeo Sem Terra era o
reflexo das necessidades sociais dessa eacutepoca e tinha como conteuacutedo o direito de peticcedilatildeo a
instituiccedilatildeo do juacuteri a proporcionalidade na aplicaccedilatildeo das penas a claacuteusula do devido processo
legal o habeas corpus o princiacutepio do livre acesso agrave justiccedila a liberdade religiosa Outros
escritos com funccedilatildeo semelhante podem ser mencionados o Estatuto ou Nova Constituiccedilatildeo de
Merton de 1236 a Petition of Rights de 1628 o Habeas Corpus Act de 1679 a Bill of
Rights de 1689 o Act of Settlement de 1701 Predominava a concepccedilatildeo jusnaturalista de
constituiccedilatildeo consubstanciada no pensamento de que as leis preexistem aos homens aleacutem de
outros documentos que funcionavam como constituiccedilotildees natildeo escritas tais como os pactos os
forais os contratos de colonizaccedilatildeo A autoridade dos governantes se fundava em um acordo
de vontades com os suacuteditos e o aacuterbitro do seu fiel cumprimento era Deus
23
No final do seacuteculo XVIII surge o constitucionalismo moderno que adquiriu
consistecircncia com as declaraccedilotildees de direitos e garantias fundamentais conclamadas pelo
movimento de independecircncia das treze colocircnias norte-americanas (1776) e pela Revoluccedilatildeo
Francesa (1789) Os marcos principais que podem ser apontados satildeo as constituiccedilotildees dos
Estados Unidos da Ameacuterica de 14 de setembro de 1787 que instituiu o federalismo o
presidencialismo e a riacutegida separaccedilatildeo dos poderes em substituiccedilatildeo aos Articles of
Confederation e a constituiccedilatildeo da Franccedila de 3 de setembro de 1791 que foi a pioneira na
Europa e serviu de inspiraccedilatildeo para os textos constitucionais franceses de 1814 1830 1875 e
1946 e da Beacutelgica de 1831 dentre outros paiacuteses Falava-se na happy constitution (constituiccedilatildeo
feliz) a qual representava a transiccedilatildeo da sociedade patriarcal e imperialista para uma que
preconizava a liberdade a igualdade e a fraternidade
Rafael Jimeacutenez Asensio (2005 p19) aponta a apariccedilatildeo do Estado Moderno como um
pressuposto para o desenvolvimento do Direito Constitucional na medida em que o considera
como um substrato essencial a partir do qual se criaram as condiccedilotildees objetivas do
Constitucionalismo e sua expressatildeo racionalizada pelas constituiccedilotildees A realidade anterior era
marcada por uma dispersatildeo poliacutetica pois natildeo havia uma autoridade uacutenica e existiam vaacuterios
centros de poder As estruturas foram se tornando lentamente mais articuladas e
institucionalizadas no exerciacutecio das atribuiccedilotildees correspondentes A Reforma Protestante
contribuiu significativamente para a formaccedilatildeo do Estado Moderno que passou a ter mais
independecircncia para se autodeterminar tendo em vista o rompimento com a unidade cristatilde
Nesse contexto o Estado Liberal preconizava a intervenccedilatildeo miacutenima do Estado na
sociedade para promover um maior desenvolvimento Encarava o homem como um ser
desenraizado fora do contexto histoacuterico fundando-se na premissa antropoloacutegica de que o
indiviacuteduo era um aacutetomo social e nas palavras de Reinhold Zippelius (1997 p35) ldquoa
sociedade era um locus da livre concorrecircncia entre estes indiviacuteduos que mantinham entre si
relaccedilotildees contratuaisrdquo Essa orientaccedilatildeo era pautada pelo modelo econocircmico do laissez faire
laissez passer e na crenccedila do poder da ldquomatildeo-invisiacutevelrdquo do mercado para solucionar os
problemas sociais de forma que suas leis natildeo deviam sofrer intervenccedilotildees e a economia seria
direcionada por si mesma para o melhor caminho O papel do Estado era promover a
seguranccedila interna externa e o direito de propriedade dos cidadatildeos As outras necessidades
eram transferidas para a sociedade civil impulsionada pela energia do mercado
24
Adam Smith (1983) foi um dos principais nomes da formaccedilatildeo do Liberalismo claacutessico
e fundamentou sua descriccedilatildeo da ordem econocircmica nos sentimentos morais na busca da
aprovaccedilatildeo social nas razotildees maiores da acumulaccedilatildeo de riqueza e na conservaccedilatildeo da fortuna
material Defendia que o papel do Estado estava restrito a trecircs funccedilotildees principais proteger a
naccedilatildeo promover a justiccedila de modo a garantir a seguranccedila dos cidadatildeos e empreender obras
sociais necessaacuterias que a iniciativa privada natildeo conseguisse concretizar Considerou como
causa da riqueza das naccedilotildees o trabalho humano a livre iniciativa de mercado (laissez faire
laissez passer) a especializaccedilatildeo da matildeo-de-obra como instrumento da produtividade e a teoria
do bem-estar econocircmico ou da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo
Natildeo se devem olvidar as contribuiccedilotildees de seu seguidor David Ricardo (2001) que
trouxe como principal contribuiccedilatildeo para a Teoria Econocircmica as teorias do valor segundo a
qual o preccedilo de uma mercadoria eacute determinado pela quantidade de trabalho nela incorporado
e da reparticcedilatildeo em que as leis regulamentadoras da divisatildeo do produto consideravam a
existecircncia de trecircs classes sociais distintas os latifundiaacuterios os operaacuterios e os capitalistas
posicionando-se a favor dos uacuteltimos
Os reflexos sociais do liberalismo econocircmico dos excessos do capitalismo e da
industrializaccedilatildeo regidos pelo laissez faire laissez passer eram demonstrados pela crescente
exploraccedilatildeo do homem pelo homem o que ficou conhecido como ldquoquestatildeo socialrdquo
(SARMENTO 2003 p375-414) As reaccedilotildees se manifestaram pelo marxismo pelo
socialismo utoacutepico e pela doutrina social da Igreja Catoacutelica O marxismo pregava que a
dominaccedilatildeo econocircmica da burguesia sobre o proletariado cujos fundamentos eram a riqueza e
o poder do dinheiro soacute teria fim com a implantaccedilatildeo do comunismo e a extinccedilatildeo das classes
sociais oportunidade em que os trabalhadores tomariam o poder pela forccedila (MARX 1997
p75)
O socialismo utoacutepico exerceu grande influecircncia sobre o desenvolvimento do Direito
do Trabalho Os seus teoacutericos tais como Charles Fourier Louis Blanc e Robert Owen
acreditavam na possibilidade de convencimento da burguesia sobre a necessidade de reformas
sociais Por sua vez a doutrina social da Igreja Catoacutelica defendia a instituiccedilatildeo de direitos
miacutenimos para o trabalhador e uma atuaccedilatildeo mais ativa do Estado para com os mais
necessitados Foram editados alguns documentos com esse conteuacutedo a Enciacuteclica Rerum
Novarum de 1891 o Quadragesimo anno de 1931 a Enciacuteclica Mater et Magistra de 1961 o
Pacem in Terris de 1963 a Populorum Progressio de 1967 e a Humanae Vitae de 1969
25
Em 1917 eclodiu a Revoluccedilatildeo Russa sob a influecircncia das ideias marxistas A partir
deste acontecimento ocorreu um rompimento da hegemonia absoluta da burguesia e no
iniacutecio do seacuteculo XX surgiu o Estado do Bem-Estar Social (BONAVIDES 1996)
assegurando direitos constitucionalmente consagrados para a garantia de condiccedilotildees miacutenimas
para a populaccedilatildeo o que jaacute existia nas Constituiccedilotildees do Meacutexico de 1917 e de Weimar na
Alemanha em 1919 Segundo a liccedilatildeo de Eros Roberto Grau (2007 p39)
O mercado livre sem amarras impulsionava a formaccedilatildeo de monopoacutelios e oligopoacutelios prejudiciais agrave livre concorrecircncia Portanto ateacute para a preservaccedilatildeo do proacuteprio sistema capitalista tornava-se necessaacuterio que o Estado assumisse uma posiccedilatildeo mais ativa no cenaacuterio econocircmico para disciplinar e impor certos limites agraves forccedilas presentes no mercado
No periacuteodo entre as duas guerras mundiais ocorreu a crise do capitalismo decorrente
do colapso da Bolsa de Valores de Nova Iorque em 1929 surgiu no cenaacuterio econocircmico John
Maynard Keynes (1988) defendendo uma participaccedilatildeo ativa do Estado no meio social pela
busca do pleno emprego Tais ideias foram adotadas pelo presidente americano Franklin
Delano Roosevelt por meio do New Deal que consistiu em programas implementados nos
Estados Unidos entre 1933 e 1937 com o objetivo de recuperar reformar a economia norte-
americana e assistir aos prejudicados pela Grande Depressatildeo A denominaccedilatildeo dessa seacuterie de
programas foi inspirada pelo Square Deal nome dado pelo anterior presidente Theodore
Roosevelt agrave sua poliacutetica econocircmica
Assim o Estado Liberal se transformou paulatinamente no Estado Social que se
preocupava com a liberdade e o bem-estar do cidadatildeo por meio da positivaccedilatildeo dos direitos
fundamentais individuais sociais e econocircmicos JJ Gomes Canotilho (1994) introduziu o
conceito de ldquoconstituiccedilatildeo dirigenterdquo (COUTINHO 2005) em substituiccedilatildeo agraves constituiccedilotildees
liberais o qual foi posteriormente revisto pelo proacuteprio autor com o fito de adaptaacute-lo agrave nova
realidade ditada pela globalizaccedilatildeo e pela crise do Estado-Providecircncia
Destaca-se o papel desempenhado pelo controle de constitucionalidade cujo objetivo
eacute impedir que uma norma contraacuteria agrave constituiccedilatildeo permaneccedila no ordenamento juriacutedico Suas
origens remontam ao constitucionalismo norte-americano com a repercussatildeo do caso
Marbury x Madison5 relatado pelo presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos John
5 O Caso Marbury X Madison ocorreu no ano de 1803 quando da sucessatildeo presidencial dos Estados Unidos em que o entatildeo presidente Thomas Jefferson sucedeu John Adams Diante de sua derrota John Adams resolveu nomear o Juiz Federal Marbury de inclinaccedilatildeo republicana para a comissatildeo do cargo de juiz de Paz de Washington no Distrito de Coluacutembia Ao assumir a Presidecircncia Thomas Jefferson verificou que a comissatildeo de nomeaccedilatildeo natildeo havia sido entregue a William Marbury pelo que decidiu tornar sem efeito referido ato Para
26
Marshall em 1803 ao cuidar da eficaacutecia dos preceitos constitucionais e tem como base a
supremacia da constituiccedilatildeo escrita na medida em que as normas infraconstitucionais tecircm que
estar em perfeita sintonia com a Lei Fundamental Na liccedilatildeo de Jorge Miranda (1988 p274)
trata-se de uma relaccedilatildeo de caraacuteter normativo e valorativo No Brasil com as ideias de Rui
Barbosa (1962) foi implementado o controle de constitucionalidade na Constituiccedilatildeo de 1891
uma vez que a anterior natildeo contemplava qualquer sistema dessa natureza Pimenta Bueno
(1978 p69) defendia que soacute o poder elaborador da lei eacute o competente para declarar o
pensamento dela tendo a funccedilatildeo de interpretar suas vontades e seus fins
Apoacutes algum tempo floresceu o poacutes-positivismo juriacutedico ndash o constitucionalismo
contemporacircneo ndash que incluiu questotildees eacuteticas no Direito e o afastou de uma dimensatildeo
puramente normativa Eacute considerado por Luiacutes Roberto Barroso (2007 p208) o marco
filosoacutefico do novo direito constitucional na medida em que busca ir aleacutem da legalidade
estrita sem desprezar o direito posto procurando empreender uma leitura moral do Direito
sem recorrer agraves categorias metafiacutesicas haja vista ser formado por uma ligaccedilatildeo entre valores
princiacutepios e regras
Diante da dependecircncia em relaccedilatildeo agrave realidade social natildeo seria suficiente o sentido
uniacutevoco e objetivo da ordem vigente haja vista que a ldquoordenaccedilatildeo sistemaacutetica inclui valores
em si e isso natildeo vale apenas para a formaccedilatildeo do sistema atraveacutes da ciecircncia e da
jurisprudecircncia mas tambeacutem para as construccedilotildees do legisladorrdquo (CANARIS 2002 p179)
Reneacute David (1996 p93) esclarece que a lei eacute a melhor teacutecnica para enunciar orientaccedilotildees
claras tendo em vista a complexidade das relaccedilotildees sociais
Andreacute Ramos Tavares (2008 p18) ao considerar a Constituiccedilatildeo como um conjunto
normativo fundamental que concede aos seus preceitos a caracteriacutestica da superioridade
absoluta justifica a existecircncia de um sistema por meio do qual as normas se reconduzem a
uma uacutenica fonte de produccedilatildeo procedimental e formal Seguindo este raciociacutenio Jorge
Miranda (1990 p12) assevera que ldquonatildeo satildeo apenas os indiviacuteduos que vivem subordinados a
tanto determinou ao seu Secretaacuterio de Estado James Madison que assim procedesse Diante disto Marbury recorreu a Suprema Corte Norte-Americana no intuito de validar a sua nomeaccedilatildeo Em razatildeo da existecircncia de dispositivo legal determinando a apreciaccedilatildeo da mateacuteria pela Suprema Corte (seccedilatildeo 13 do Judiciaacuterio de 1789) o Juiz John Marshall apreciou o caso e concluiu que havia nulidade em qualquer disposiccedilatildeo legal que contrariasse preceitos constitucionais o que atualmente corresponde agrave concepccedilatildeo de supremacia da Lei Maior
27
normas juriacutedicas igualmente o Estado e as demais instituiccedilotildees que exercem autoridade
puacuteblica devem obediecircncia ao Direitordquo conceituando o Direito Constitucional assim
O Direito Constitucional eacute a parcela da ordem juriacutedica que rege o proacuteprio Estado enquanto comunidade e enquanto poder Eacute o conjunto de normas (disposiccedilotildees e princiacutepios) que recortam o contexto juriacutedico correspondente agrave comunidade poliacutetica como um todo e aiacute situam os indiviacuteduos e grupos uns em face dos outros e frente ao Estado-poder e que ao mesmo tempo definem a titularidade do poder os modos de formaccedilatildeo e manifestaccedilatildeo da vontade poliacutetica os oacutergatildeos de que esta carece e os actos em que se concretiza (MIRANDA 1990 p14)
Na concepccedilatildeo de Willis Santiago Guerra Filho (2007 p 51) pelo poacutes-positivismo
ocorreu uma siacutentese dialeacutetica entre o direito natural e o direito positivo Consiste em conceber
o ordenamento juriacutedico como um conjunto de regras e princiacutepios espeacutecies do gecircnero norma
juriacutedica que natildeo possuem hierarquia entre si apenas diferentes meios de aplicaccedilatildeo Sobre o
assunto Paulo Bonavides (2008 p462) afirma que
O caraacuteter poliacutetico da Constituiccedilatildeo avulta tambeacutem quando se trata de fixar o caraacuteter normativo dos princiacutepios constitucionais Estes natildeo satildeo outra coisa senatildeo princiacutepios poliacuteticos introduzidos na Constituiccedilatildeo Adquiriram graccedilas a esta uma juridicidade que se por uma parte os limita por outra natildeo quebranta de modo algum o elo axioloacutegico necessaacuterio que os prendem agraves matrizes sociais donde brotaram donde continuam aliaacutes a receber inspiraccedilatildeo calor e vida
As ideias dos poderes constituinte originaacuterio derivado e constituiacutedos (SIEYEgraveS 1988)
jaacute eram observadas Imperavam as constituiccedilotildees riacutegidas e as claacuteusulas peacutetreas por intermeacutedio
de um processo legislativo cerimonioso para a modificaccedilatildeo das disposiccedilotildees Nesse panorama
a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo era elucidada de modo a significar a sua supremacia a
efetividade plena de suas normas e o caraacuteter promocional do seu texto com o objetivo de
acompanhar a evoluccedilatildeo do Direito refletindo no organismo social diretamente
Representa a atribuiccedilatildeo de aplicabilidade e efetividade ao texto constitucional JJ
Gomes Canotilho (2003 p1150) se refere agrave Constituiccedilatildeo pela expressatildeo ldquolei-quadrordquo na
medida em que ldquoo caraacuteter aberto e a estrutura de muitas normas da constituiccedilatildeo obrigam agrave
mediaccedilatildeo criativa e concretizadora dos inteacuterpretes da constituiccedilatildeo comeccedilando pelo legislador
e pelos juiacutezesrdquo Daniel Sarmento (2008 p53) registra que a ineficaacutecia de alguns dispositivos
da Constituiccedilatildeo se daacute em situaccedilotildees peculiares por conta do grau de indeterminaccedilatildeo
semacircntica de algumas normas utilizaccedilatildeo de recursos escassos ou formulaccedilatildeo de poliacuteticas
puacuteblicas e natildeo pelo caraacuteter absenteiacutesta do Estado Complementa seu pensamento
asseverando que
28
Sem embargo o certo eacute que a falta de efetividade das normas constitucionais contribui decisivamente para comprometer a credibilidade da Constituiccedilatildeo e impedir a difusatildeo de um genuiacuteno lsquosentimento constitucionalrsquo entre o povo De fato quando os textos constitucionais acenam no sentido de mudanccedilas profundas e contemplam promessas generosas mas seus comandos natildeo logram nenhuma eficaacutecia social cria-se um profundo abismo entre o mundo do lsquodever-serrsquo e a realidade que constroacutei a crenccedila na Constituiccedilatildeo como norma Ela passa a ser vista pelos seus destinataacuterios como um repositoacuterio de utopias e de proclamaccedilotildees poliacuteticas de pouca valia praacutetica No imaginaacuterio social daacute-se uma completa inversatildeo de valores mais do que a Constituiccedilatildeo vale a lei e ainda mais do que esta a portaria do Ministro
O constitucionalismo contemporacircneo cenaacuterio do poacutes-positivismo e da nova
hermenecircutica constitucional pauta-se por uma orientaccedilatildeo principioloacutegica e inovadores
arqueacutetipos de compreensatildeo a buscar a eficaacutecia social dos seus ditames Aponta-se a existecircncia
de documentos constitucionais analiacuteticos Para Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p23)
Em verdade as constituiccedilotildees contemporacircneas firmaram o compromisso entre o liberalismo capitalista e o intervencionismo estatal Isso fez com que ocorresse um alargamento dos textos constitucionais isentando os indiviacuteduos das coaccedilotildees autoritaacuterias em nome da democracia poliacutetica dos direitos econocircmicos dos direitos dos trabalhadores Daiacute o conteuacutedo social das constituiccedilotildees de onde deriva a ideia de constituiccedilatildeo dirigente que encontra no Professor portuguecircs Joseacute Joaquim Gomes Canotilho [1994] sua expressatildeo maior Assim os textos constitucionais contemporacircneos deixaram de impor relaccedilotildees coativas de convivecircncia e passaram a consagrar princiacutepios socioeconocircmicos vertidos em normas dependentes de regulamentaccedilatildeo legislativa no intuito de celebrarem compromissos e promessas geneacutericas difiacuteceis de serem realizadas na praacutetica
Com a emergecircncia do Estado Social cuja principal contribuiccedilatildeo foi desempenhar uma
redefiniccedilatildeo dos papeacuteis da Constituiccedilatildeo passou-se a consagrar os direitos sociais econocircmicos
culturais e orientar as diretrizes dos Poderes Puacuteblicos para a transformaccedilatildeo da sociedade
Surge assim a constitucionalizaccedilatildeo do Direito ou seja a influecircncia direta da Constituiccedilatildeo
Federal e dos seus postulados no ordenamento juriacutedico como um todo incorporando ao seu
texto inuacutemeros temas afetos aos ramos infraconstitucionais do Direito contrapondo-se ao
Estado Liberal em que o diploma constitucional se limitava a organizar o Estado e a garantir
os direitos individuais Transfere-se a Constituiccedilatildeo e o seu conteuacutedo para o centro do
ordenamento juriacutedico natildeo sendo apenas um sistema em si dotado de unidade e harmonia
mas sim consistindo em um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito
Neste diapasatildeo a constitucionalizaccedilatildeo tem como efeito praacutetico a proteccedilatildeo dos direitos
fundamentais mediante o controle de constitucionalidade dos atos normativos a eles inerentes
devendo ser aplicados como ldquonormas juriacutedicas vinculativasrdquo conforme sugestatildeo de JJ
Gomes Canotilho (2003 p378)
29
Alguns autores tais como Clegravemerson Merlin Clegraveve (1988) Paulo Ricardo Schier
(1999) Anderson SantrsquoAna Pedra (2008) e Marcelo Neves (2007) denominam esse
fenocircmeno de ldquofiltragem constitucionalrdquo na medida em que toda a ordem juriacutedica deve ser lida
e apreendida sob a lente da Constituiccedilatildeo de modo a realizar os valores nela consagrados e
sugerir uma reinterpretaccedilatildeo dos seus institutos Assim surge a necessidade de uma nova
interpretaccedilatildeo constitucional pautada pela legitimidade e vinculatividade dos seus ditames
pelo desenvolvimento de novos mecanismos de concretizaccedilatildeo constitucional enaltecendo o
compromisso eacutetico dos operadores do Direito (SCHIER 2005 p110) Sobre o assunto Luiacutes
Roberto Barroso (2007 p217) considera que
A ideia de constitucionalizaccedilatildeo do Direito aqui explorada estaacute associada a um efeito expansivo das normas constitucionais cujo conteuacutedo material e axioloacutegico se irradia com forccedila normativa por todo o sistema juriacutedico Os valores os fins puacuteblicos e os comportamentos contemplados nos princiacutepios e regras da Constituiccedilatildeo passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional Como intuitivo a constitucionalizaccedilatildeo repercute sobre a atuaccedilatildeo dos trecircs Poderes inclusive e notadamente nas suas relaccedilotildees com os particulares
Na liccedilatildeo de Andreacute Ramos Tavares (2006 p134) quando se fala em
constitucionalizaccedilatildeo do direito natildeo se estaacute apenas fazendo referecircncia agrave supremacia formal da
Constituiccedilatildeo mas sim agrave admissatildeo de que as leis e todos os atos devem conformaccedilatildeo agrave lei
suprema O vocaacutebulo ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo possui trecircs acepccedilotildees (1) faz referecircncia ao
advento da primeira constituiccedilatildeo escrita (2) representa o processo histoacuterico-cultural que
transforma em viacutenculo juriacutedico a relaccedilatildeo entre os detentores do poder poliacutetico e os que estatildeo a
ele sujeitos (GUASTINI 2007 p271) e (3) como processo de transformaccedilatildeo de um
ordenamento juriacutedico impregnado por normas constitucionais caracterizado por uma
Constituiccedilatildeo invasora e expansiva
Esse fenocircmeno teve como marco temporal mais significativo a reconstitucionalizaccedilatildeo
da Europa no periacuteodo apoacutes a Segunda Guerra mundial e ao longo da segunda metade do
seacuteculo XX passou a redefinir o lugar da Constituiccedilatildeo e a influecircncia do direito constitucional
sobre as instituiccedilotildees contemporacircneas sendo estas entendidas como um modelo de accedilatildeo ou
padratildeo de comportamento um espaccedilo de ligaccedilatildeo do indiviacuteduo com a sociedade uma estrutura
de socializaccedilatildeo e estabilizaccedilatildeo dos padrotildees de conduta e das formas de comportamento
(ARANHA 1999 p131) Surgiu o que se convencionou chamar de Estado Constitucional de
Direito em que a lei eacute posta em conformidade e subordinada a um patamar mais elevado
representado pela Constituiccedilatildeo escrita (ZAGREBELSKI 1992 p39) promovendo a
30
formaccedilatildeo de uma nova organizaccedilatildeo poliacutetica pela aproximaccedilatildeo entre o constitucionalismo e a
democracia
A principal referecircncia no desenvolvimento do Neoconstitucionalismo (ou novo direito
constitucional) eacute a Constituiccedilatildeo alematilde (Lei Fundamental de Bonn) de 1949 com a criaccedilatildeo do
Tribunal Constitucional Federal em 1951 propiciando tambeacutem o incremento da seara
cientiacutefica do direito constitucional no acircmbito dos paiacuteses de tradiccedilatildeo romano-germacircnica Outro
marco eacute a Constituiccedilatildeo da Itaacutelia de 1947 com a instalaccedilatildeo da Corte Constituzionale em
1956 Portugal e Espanha seguiram os mesmo passos ao longo da deacutecada de 70 ao estabelecer
a redemocratizaccedilatildeo
No Brasil o renascimento do direito constitucional se deu por ocasiatildeo da discussatildeo
preacutevia da convocaccedilatildeo da elaboraccedilatildeo e da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 permitindo
a travessia do Estado brasileiro de um regime autoritaacuterio intolerante e violento para um
Estado Democraacutetico de Direito A nova concepccedilatildeo reconhece a forccedila normativa
constitucional o fortalecimento da jurisdiccedilatildeo constitucional e a inserccedilatildeo dos princiacutepios e
valores constitucionais em todo o ordenamento juriacutedico concebendo a Constituiccedilatildeo como o
ldquotopo hermenecircutico que conformaraacute a interpretaccedilatildeo juriacutedica do restante do sistema juriacutedicordquo
(STRECK 2004 p225) Ressaltando a importacircncia desta realidade Clegravemerson Merlin Clegraveve
(2001 p207) aponta que ldquouma Constituiccedilatildeo democraacutetica eacute uma fonte inesgotaacutevel de
argumentos que podem ser utilizados com o sentido de democratizar o direitordquo inclusive se
for o caso para o fim de negar a aplicaccedilatildeo agrave lei que viole um valor protegido pela Lei
Fundamental
Ainda em territoacuterio nacional do ponto de vista filosoacutefico devem-se registrar a funccedilatildeo
desempenhada pelas ideias do poacutes-positivismo extrapolando a legalidade estrita mas sem
desprezar o direito posto e o empreendimento de uma leitura moral do Direito A
interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do ordenamento juriacutedico hatildeo de ser inspiradas por um conjunto de
preceitos ricos e heterogecircneos que procuram abrigo neste paradigma para a implementaccedilatildeo
da constitucionalizaccedilatildeo do Direito da reabilitaccedilatildeo da razatildeo praacutetica e da argumentaccedilatildeo
juriacutedica culminando com a formaccedilatildeo de uma nova hermenecircutica constitucional
Marcelo Neves (2007 p64) registra que a constitucionalizaccedilatildeo do Direito significa
analisar a Constituiccedilatildeo como um acoplamento estrutural entre o Direito e a poliacutetica usando o
31
raciociacutenio de Niklas Luhmann (1980) Nesse sentido a Lei Maior eacute encarada como um
subsistema do sistema juriacutedico qual seja o direito constitucional sendo definido sob o ponto
de vista operativo e natildeo somente pelo acircngulo do aspecto estrutural (conjunto de normas
postas) ldquoela inclui as comunicaccedilotildees que de um lado fundamentam-se nas expectativas
constitucionais vigentes e de outro servem de base para elasrdquo (NEVES 2007 p68) Alerte-
se que em um primeiro momento a ampliaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo atravessou um momento de
crise quanto agrave sua juridicidade oportunidade em que as suas normas foram divididas em
autoaplicaacuteveis e natildeo autoaplicaacuteveis neutralizando os avanccedilos das constituiccedilotildees sociais
consoante a doutrina de Ana Prata (1982 p123)
Todas as normas que excedessem o estatuto organizatoacuterio do Estado e o elenco dos direitos assegurados aos cidadatildeos contra estes tinham um cariz perceptivo traduzindo-se num conjunto de declaraccedilotildees poliacuteticas de princiacutepios sem forccedila vinculativa
Marcelo Neves (2007 p92) e Daniel Sarmento (2008 p53) registram uma criacutetica a
essa realidade e a denominam de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo simboacutelicardquo criando-se a ilusatildeo de que
o Estado estaacute agindo para resolver os problemas sociais sem materializar nenhum empenho
em concretizaacute-los no mundo real Por este vieacutes a Constituiccedilatildeo eacute vista como um instrumento
ideoloacutegico da burguesia de modo a exprimir apenas a feiccedilatildeo juriacutedica do compromisso do
Estado com o indiviacuteduo que nas palavras de Ferdinand Lassale (2001 p17-25) se trata da
ldquoconstituiccedilatildeo folha de papelrdquo (constituiccedilatildeo escrita) Ressalta a necessidade de uma conexatildeo
com a constituiccedilatildeo real e efetiva cujo conteuacutedo eacute a ambiecircncia social Sugeriu ainda que uma
constituiccedilatildeo escrita seria duradoura quando correspondesse agrave constituiccedilatildeo real e tivesse suas
raiacutezes nos fatores reais do poder que regem um paiacutes
Konrad Hesse (1991 p24) reconhece que a constituiccedilatildeo juriacutedica estaacute condicionada
pela realidade histoacuterica sendo fundamental para a pretensatildeo de sua eficaacutecia No seu
pensamento o elemento normativo ordena e conforma a realidade poliacutetica e social logrando
conferir-lhe forma e modificaccedilatildeo Fazendo uma releitura das ideias de Lassale Hesse afirma
que a constituiccedilatildeo juriacutedica natildeo significa um simples pedaccedilo de papel pois natildeo estaacute
desvinculada da realidade concreta ndash a constituiccedilatildeo real ndash e com isso operando uma siacutentese
entre o ldquoserrdquo e o ldquodever-serrdquo
A forccedila normativa da constituiccedilatildeo segundo sua base teoacuterica se manifesta pela
verificaccedilatildeo da vontade constitucional haja vista que eacute necessaacuteria a mobilizaccedilatildeo da sociedade
32
para concretizar suas normas Nesse contexto busca-se uma soluccedilatildeo para os problemas
juriacutedicos que estejam de acordo com uma eficaacutecia oacutetima da lei fundamental deve-se dar
primazia agraves ldquosoluccedilotildees hermenecircuticas que compreendendo a historicidade das estruturas
constitucionais possibilitem a atualizaccedilatildeo normativa garantindo no mesmo peacute sua eficaacutecia e
permanecircnciardquo (CANOTILHO 2003 p1226) Para Anderson SantrsquoAna Pedra (2008 p42) o
Direito Constitucional se destaca pela efetividade das suas normas e pelo respeito agrave sua forccedila
normativa ou seja deve-se encarar a Constituiccedilatildeo como uma norma juriacutedica de eficaacutecia
imediata
Essa abordagem resvala no conceito de positividade ou positivaccedilatildeo do Direito como
uma indicaccedilatildeo de um sistema autodeterminado ou fechado operacionalmente e posto por
decisotildees implicando na exclusatildeo de qualquer supradeterminaccedilatildeo direta natildeo mediatizada por
criteacuterios intrassistecircmicos e por outros meandros tais como o social a poliacutetica a economia a
ciecircncia etc A Constituiccedilatildeo eacute a ordem normativo-juriacutedica essencial de uma comunidade e o
Direito Constitucional eacute direito positivo Assim pensa JJ Gomes Canotilho (2003 p1176)
ao afirmar que
A complexa articulaccedilatildeo da textura aberta da constituiccedilatildeo com a positividade constitucional sugere desde logo que a garantia da forccedila normativa da constituiccedilatildeo natildeo eacute tarefa faacutecil mas se o direito constitucional eacute direito positivo se a constituiccedilatildeo vale como lei entatildeo as regras e os princiacutepios constitucionais devem obter normatividade regulando juriacutedica e efectivamente as relaccedilotildees da vida (P Heck) dirigindo as condutas e dando seguranccedila a expectativas de comportamentos (Luhmann)
Paulo Bonavides (2008 p95) analisando a questatildeo da necessaacuteria uniatildeo entre as
dimensotildees constitucionais poliacuteticas e juriacutedicas ressalta a ausecircncia de uma foacutermula que venha
combinaacute-las ou conciliaacute-las ldquoora prepondera uma ora a outra no constitucionalismo claacutessico
e individualista preponderou a primeira no constitucionalismo social e contemporacircneo a
segundardquo Assim a relaccedilatildeo entre os sistemas eacute horizontal-funcional e natildeo vertical-hieraacuterquica
Nesse contexto o setor juriacutedico precisa de criteacuterios internos natildeo apenas para a aplicaccedilatildeo
juriacutedica concreta mas tambeacutem para o estabelecimento de normas juriacutedicas gerais ldquoa
Constituiccedilatildeo representa a forma pela qual o sistema juriacutedico reage agrave proacutepria autonomiardquo
(NEVES 2007 p70)
A hierarquizaccedilatildeo interna entre Constituiccedilatildeo e lei infraconstitucional traduz uma
condiccedilatildeo jaacute superada de reproduccedilatildeo autopoieacutetica (MATURANA VARELA 1980) do Direito
33
moderno servindo para o seu fechamento normativo e operacional (MATURANA
VARELA 2001) Em oposiccedilatildeo consequecircncia direta da constitucionalizaccedilatildeo encontra-se a
alopoiese fruto da reproduccedilatildeo de uma comunicaccedilatildeo juriacutedica ldquoa Constituiccedilatildeo determina como
e ateacute que ponto o sistema juriacutedico pode reciclar-se sem perder sua autonomia operacionalrdquo
(NEVES 2007 p71) Isso eacute o que se denomina de processo de concretizaccedilatildeo constitucional
mantendo-se uma circularidade entre a criaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do Direito Marcelo Neves (2007
p73) diz que se trata da funccedilatildeo descarregante da Constituiccedilatildeo que impede o bloqueio do
sistema juriacutedico pelas diversas expectativas de comportamentos que circundam a
complexidade da sociedade contemporacircnea reconhecida pela institucionalizaccedilatildeo dos direitos
fundamentais afirmando ainda que por intermeacutedio destes a Constituiccedilatildeo pretende responder
agraves exigecircncias do seu ambiente
A interpretaccedilatildeo dos fenocircmenos poliacuteticos e juriacutedicos eacute produto de uma determinada
contextualizaccedilatildeo histoacuterica envolvendo tambeacutem as circunstacircncias do inteacuterprete processo que
exige a identificaccedilatildeo da posiccedilatildeo dos atores em cena e das forccedilas materiais atuantes o que Karl
Larenz (1997 p285) denomina de preacute-compreensatildeo tambeacutem referenciada por Gilmar
Ferreira Mendes Inocecircncio Maacutertires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (2007 p04) na
medida em que o conceito e o objeto de uma constituiccedilatildeo estaratildeo condicionados por
concepccedilotildees preacutevias Os fundamentos iniciais satildeo os preacute-conceitos os preacute-juiacutezos as preacute-
suposiccedilotildees Surge a necessidade de racionalizar e controlar essa preacute-compreensatildeo
constitucional Neste diapasatildeo Konrad Hesse (1983 p44) considera que
El inteacuterprete no puede captar el contenido de la norma desde un punto casi arquimeacutedico situado fuera de la existencia histoacuterica sino uacutenicamente desde la concreta situacioacuten histoacuterica en la que se encuentra cuya plamacioacuten ha conformado sus haacutebitos mentales condicionando sus conocimentos y sus preacute-juicios6
O proacuteprio exaurimento do modelo iluminista-cientificista de explicaccedilatildeo da realidade
denunciado por exemplo pela Teoria Criacutetica Social (Escola de Frankfurt)7 jaacute pressentiu que
todos os mecanismos criados para uma nova compreensatildeo da realidade satildeo apenas novos
roacutetulos ganhando nomes adequados Ignorando este alerta ndash assim como vem sendo a
6 ldquoO inteacuterprete natildeo pode captar o conteuacutedo da norma por uma medida quase arquimeacutedica se estaacute fora da existecircncia histoacuterica soacute apoacutes a situaccedilatildeo histoacuterica concreta em que estatildeo localizados eacute que se tem moldado seus haacutebitos mentais condicionando seus conhecimentos e seus preacute-julgamentosrdquo (traduccedilatildeo livre) 7 Theodor Wiesengrund-Adorno Herbert Marcuse Juumlngen Habermas Karl-Otto Apel Walter Benjamin Axel Honneth Max Horkheimer dentre outros autores satildeo alguns representantes da Escola de Frankfurt
34
inesgotaacutevel criaccedilatildeo dos seres humanos e da Histoacuteria ndash convencionou-se denominar esse
momento de ldquopoacutes-modernidaderdquo
Boaventura de Sousa Santos (1999) investiga como esta orientaccedilatildeo inovadora ndash ateacute
que se demonstre o contraacuterio ndash se manifesta de maneira raacutepida e profunda nos cenaacuterios
sociais culturais poliacuteticos e econocircmicos natildeo escapando de uma perspectiva internacional
preocupando-se sempre com a histoacuteria das naccedilotildees atingidas Sua proposta eacute revisitar
conceitos modelos teorias e soluccedilotildees que ateacute entatildeo eram consideradas eficazes para
diagnosticar as crises institucionais que se instalavam mas com o novo constitucionalismo
satildeo necessaacuterias tambeacutem novas reflexotildees Diante do exposto resta claro que por essa nova
orientaccedilatildeo hermenecircutica e no contexto do Estado Democraacutetico de Direito a Constituiccedilatildeo
passa a ser vista como uma norma de hierarquia superior e suprema cujo conteuacutedo expressa
uma seacuterie de princiacutepios e valores que satildeo orientadores das disposiccedilotildees dos diversos ramos do
Direito e das atividades juriacutedicas
12 O movimento constitucional no Brasil
Pode-se dizer que o pensamento constitucional brasileiro (BONAVIDES
ANDRADE 1989) desdobra-se em quatro fases e o nascimento de cada uma destas foi
antecedido por importantes movimentos poliacuteticos ou sociais As influecircncias do movimento
constitucional no Brasil na fase monaacuterquica tiveram como marcos a chegada de D Joatildeo VI
em 1808 a elevaccedilatildeo do Brasil agrave categoria de Reino Unido a Portugal em 16 de dezembro de
1815 e a proclamaccedilatildeo da independecircncia em 7 de setembro de 1822 inaugurando a fase
imperial de governo Segundo relatos de Oliveira Vianna (1956 p247) a nobreza brasileira
era composta por uma aristocracia intelectual de graduados em universidades europeias
conhecimentos que contribuiacuteram significativamente para a sedimentaccedilatildeo das novas teorias
poliacuteticas que se desenvolviam na Europa o liberalismo o constitucionalismo o federalismo
etc Cogitou-se em aplicar no Brasil a Constituiccedilatildeo portuguesa O passo seguinte foi a
instalaccedilatildeo de uma unidade de poder que se afastasse da monarquia Na liccedilatildeo de Joseacute Afonso
da Silva (2006 p74) assim era o cenaacuterio do Brasil Impeacuterio
O constitucionalismo era o princiacutepio fundamental dessa teoria e realizar-se-ia por uma constituiccedilatildeo escrita em que se consubstanciasse o liberalismo assegurado por uma declaraccedilatildeo constitucional dos direitos do homem e um mecanismo de divisatildeo dos poderes de acordo com o postulado do art 16 da Declaraccedilatildeo dos Direitos do
35
Homem e do Cidadatildeo de 1789 segundo o qual natildeo tem constituiccedilatildeo a sociedade onde natildeo eacute assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separaccedilatildeo dos poderes
A fase dominante no Brasil Imperial foi caracterizada como liberal-centralizadora
destacando-se as contribuiccedilotildees de Pimenta Bueno (1978) o Marquecircs de Satildeo Vicente com a
sua obra ldquoDireito Puacuteblico Brasileiro e Anaacutelise da Constituiccedilatildeo do Impeacuteriordquo de 1857 Refletia
com a existecircncia do Poder Moderador sobre as questotildees poliacutetico-administrativas da
centralizaccedilatildeo e a relaccedilatildeo com o desenvolvimento nacional o que veio posteriormente com a
Repuacuteblica nos moldes das instituiccedilotildees norte-americanas Devem-se registrar ainda as
contribuiccedilotildees doutrinaacuterias de Aureliano Tavares Bastos em suas ldquoCartas do Solitaacuteriordquo (1863)
e ldquoA Proviacutenciardquo (1870) No Brasil embora a concepccedilatildeo liberal natildeo tenha sido aplicada em sua
pureza (FAORO 1991) manifestou-se de forma indireta nas Constituiccedilotildees de 25 de marccedilo de
1824 pela concentraccedilatildeo de poderes nas matildeos do imperador titular do Poder Moderador a
existecircncia da escravidatildeo e dos privileacutegios da nobreza e de 1891 devido agrave influecircncia marcante
do constitucionalismo norte-americano (BRASIL 1999 p96-121)
O Brasil Republicano representa a segunda fase do constitucionalismo nacional
dominada pelo pensamento de Rui Barbosa entatildeo Ministro da Fazenda e interino da Justiccedila o
qual foi o defensor dentre outras contribuiccedilotildees do habeas corpus e do controle de
constitucionalidade pelo Poder Judiciaacuterio Valem ressaltar os esforccedilos de Joatildeo Barbalho e de
Carlos Maximiliano referecircncias para a interpretaccedilatildeo da Carta de 1891 O periacuteodo foi marcado
ainda por um nacionalismo realista e autoritaacuterio inaugurado por Alberto Torres e no plano
constitucional pela obra de Oliveira Vianna (1927) que em ldquoIdealismo da Constituiccedilatildeordquo
enfraquece o trabalho de Rui Barbosa em prol das liberdades puacuteblicas Nesse periacuteodo
surgiram vozes dissonantes que procuraram substituir o direito pela sociologia e pela
economia sob o um olhar criacutetico do constitucionalismo
Ao lado do Poder Moderador pelo qual ldquoo Rei reinava governava e administravardquo
(SILVA 2006 p76) dois oacutergatildeos reforccedilavam a accedilatildeo do soberano o Senado e o Conselho de
Estado O primeiro era conservador e funcionava como oacutergatildeo de reaccedilatildeo contra os movimentos
liberais da Cacircmara dos Deputados O segundo era um oacutergatildeo consultivo Impregnada pela
sistemaacutetica dos poderes locais da eacutepoca colonial a ameaccedila da descentralizaccedilatildeo poliacutetica foi
uma constante na histoacuteria poliacutetico-constitucional do Impeacuterio Por meio das rebeliotildees que
ficaram conhecidas como ldquocabanadardquo ldquobalaiadardquo ldquosabinadardquo tentou-se implantar no Brasil a
36
monarquia federalista mas o Impeacuterio somente sucumbiu em 1889 quando as forccedilas
descentralizadoras firmaram-se como fatores de conduccedilatildeo da vida poliacutetica brasileira na
estruturaccedilatildeo do Estado e para isso apoiaram-se na democracia como regime juriacutedico que
assegurasse os direitos fundamentais iniciando-se a fase republicana O governo provisoacuterio
foi instituiacutedo pelo Decreto no 01 de 15 de novembro de 1889 sob o comando do Marechal
Deodoro da Fonseca
Em 24 de fevereiro de 1891 foi promulgada a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados
Unidos do Brasil ocasiatildeo em que ficou estabelecida como forma de governo a Repuacuteblica
federativa constituiacuteda pela uniatildeo perpeacutetua e indissoluacutevel das antigas proviacutencias e o regime
representativo A opccedilatildeo pelo presidencialismo de acordo com o modelo norte-americano foi
justificada por Pedro Calmon (1959 p1922) uma vez que ldquoestabilizava a autoridade
franqueara aos Estados vida proacutepria proclamara as liberdades democraacuteticasrdquo Outra novidade
foi a transiccedilatildeo da divisatildeo quadripartite de Benjamin Constant (1968) do Impeacuterio para a
doutrina tripartite de Montesquieu (1999) conforme versava o art 15 considerando oacutergatildeos da
soberania nacional os poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio Por ter sido inspirada
diretamente pelo diploma norte-americano a Constituiccedilatildeo de 1891 natildeo teve eficaacutecia social
pois natildeo se adequava agrave realidade brasileira conforme constataccedilatildeo de Amaro Cavalcanti
(1983 p160) O presidente e o vice respectivamente eram Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto
O sucessor Manuel Ferraz de Campos Sales cujo mandato foi de 1898 a 1902
defendia que o poder poliacutetico tinha de se concentrar nas matildeos de uma minoria uma
aristocracia que garantia a estabilizaccedilatildeo das oligarquias de poder Todavia o sistema
constitucional implantado enfraqueceu o poder central e fez ressurgir os poderes locais e
regionais deflagrando um processo de instabilidade poliacutetica o qual culminou com a
instalaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governadoresrdquo na Primeira Repuacuteblica marcada pelo coronelismo
fenocircmeno que ldquotem suas leis proacuteprias e funciona na base da coerccedilatildeo da forccedila e da lei oral
bem como de favores e obrigaccedilotildeesrdquo (CARONE 1969 p67) Os coroneacuteis representavam o
poder real e efetivo elegiam os deputados os senadores e os governadores Na Repuacuteblica
Velha vigorava o coronelismo um sistema eleitoral fraacutegil e manipulado que consistia na
compra ou troca dos votos pelos coroneacuteis para os candidatos que apoiavam Eram comuns as
praacuteticas fraudulentas nas urnas tais como os votos-fantasmas a alteraccedilatildeo de resultados a
falsificaccedilatildeo de documentos No comeccedilo do seacuteculo XX as economias mais ricas do Brasil
37
eram Satildeo Paulo (cafeacute) e Minas Gerais (leite) Os poliacuteticos desses estados eram dominantes no
poder central era a poliacutetica do cafeacute-com-leite Os favores eram constantes entre os
governadores e os membros da presidecircncia
Como tentativa de adequar a Constituiccedilatildeo de 1891 agrave realidade social foi promulgada a
Emenda Constitucional de 1926 mas foi somente quando Getuacutelio Dornelles Vargas subiu ao
poder em 1930 que o coronelismo comeccedilou a ser desarticulado inclinando-se a favor da
mencionada ldquoquestatildeo socialrdquo por meio do impulso agrave cultura da criaccedilatildeo do Ministeacuterio do
Trabalho da liquidaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governantesrdquo da mobilizaccedilatildeo operaacuteria etc A
Revoluccedilatildeo Constitucionalista em Satildeo Paulo foi o estopim para que a Carta Constitucional de
16 de julho de 1934 fosse promulgada Uma das inovaccedilotildees mais importantes para o
constitucionalismo brasileiro em 1930 foi a inscriccedilatildeo de um tiacutetulo referente agrave ordem
econocircmica e social outros sobre a famiacutelia a educaccedilatildeo e a cultura aleacutem de disposiccedilotildees
direcionadas aos problemas ligados agrave seguranccedila nacional com muitas normas programaacuteticas
influecircncias diretas da Constituiccedilatildeo de Weimar de 1919
Inaugura-se a terceira fase (autoritaacuteria) do pensamento constitucional brasileiro Em
10 de novembro de 1937 foi instaurado o Estado Novo de Vargas com a justificativa de
combater a Accedilatildeo Integralista Brasileira (TRINDADE 1974) comandada por Pliacutenio Salgado
e o renascimento do partido comunista comandado por Luiacutes Carlos Prestes A Constituiccedilatildeo
de 1937 foi elaborada por Francisco Campos sob a inspiraccedilatildeo da constituiccedilatildeo polonesa de
1935 marcada pelo autoritarismo no qual todos os poderes do Estado estavam sujeitos ao
arbiacutetrio do ditador O Poder Executivo foi fortalecido algumas atividades foram
nacionalizadas e foi conferida ao Estado a funccedilatildeo de orientaccedilatildeo e de coordenaccedilatildeo da
economia nacional Joseacute Afonso da Silva (2006 p83) registra que
A Carta de 1937 natildeo teve poreacutem aplicaccedilatildeo regular Muitos de seus dispositivos permaneceram letra morta Houve ditadura pura e simples com todo o Poder Executivo e Legislativo concentrado nas matildeos do Presidente da Repuacuteblica que legislava por via de decretos-leis que ele proacuteprio depois aplicava como oacutergatildeo do Executivo
Com o fim da Segunda Guerra Mundial quando o Brasil participou em defesa dos
Aliados comeccedilou um processo de redemocratizaccedilatildeo Em 18 de setembro de 1946 a nova
constituiccedilatildeo foi promulgada marcando o iniacutecio da quarta fase do constitucionalismo
brasileiro (liberal-social) a qual perdurou ateacute o golpe militar de 1964 e foi retomada em com
a Carta de 1988 Destacou-se a produccedilatildeo doutrinaacuteria de Pontes de Miranda (1962) Joseacute
38
Afonso da Silva Paulo Bonavides Celso Ribeiro Bastos Embora de cunho mais democraacutetico
as crises poliacuteticas natildeo permitiram que sua eficaacutecia tivesse o ecircxito esperado Getuacutelio Vargas
de volta ao poder em 1951 foi alvo de criacuteticas em relaccedilatildeo ao seu programa social e
econocircmico destacando-se o movimento denominado ldquoqueremismordquo em razatildeo da propaganda
ldquonoacutes queremos Getuacuteliordquo o que culminou com o suiciacutedio do chefe de governo em 1954
Assumiu o poder o vice Cafeacute Filho que logo depois adoeceu sendo sucedido por Carlos Luz
entatildeo presidente da Cacircmara dos Deputados que foi deposto por um movimento militar
liderado por Teixeira Lott que tambeacutem impediu o retorno de Cafeacute Filho O entatildeo presidente
do Senado Nereu Ramos assumiu o governo
Em seguida Juscelino Kubitschek de Oliveira torna-se o presidente do Brasil em
1955 O seu sucessor eacute Jacircnio Quadros que renunciou sete meses apoacutes assumir o mandato
sendo substituiacutedo pelo vice-presidente Joatildeo Goulart popularmente conhecido como ldquoJangordquo
Neste momento apesar das incertezas a economia prosperou significativamente Em 1ordm de
abril de 1964 o Movimento Militar o depotildee e a ditadura eacute instalada Em 1969 em meio a
novas crises poliacuteticas eacute editada a Emenda Constitucional nordm 01 que trouxe alteraccedilotildees de tal
magnitude na ordem juriacutedica vigente que muitos sustentam tratar-se de uma nova
Constituiccedilatildeo outorgada A abertura poliacutetica se manifestou pela anistia a eleiccedilatildeo direta dos
governadores dos estados-membros em 1982 a campanha das ldquoDiretas-jaacuterdquo que mobilizou
milhotildees de brasileiros e a eleiccedilatildeo indireta do civil Tancredo de Almeida Neves para a
Presidecircncia da Repuacuteblica acontecimentos que contribuiacuteram para derrota das forccedilas
autoritaacuterias que dominaram o poder por 20 anos (1964-1984) iniciando-se um processo de
redemocratizaccedilatildeo do paiacutes com a construccedilatildeo de uma Nova Repuacuteblica e a promulgaccedilatildeo de uma
Constituiccedilatildeo que refletisse um ideal mais democraacutetico e social A morte de Tancredo Neves
provocou grande comoccedilatildeo nacional e o vice Joseacute Sarney o sucedeu
Apoacutes este resgate histoacuterico breve mas que se acredita produtivo depreende-se pelas
palavras de Luiacutes Roberto Barroso (2007 p207) que ldquouma constituiccedilatildeo natildeo eacute soacute teacutecnica tem
de haver por traacutes dela a capacidade de simbolizar conquistas e de mobilizar o imaginaacuterio das
pessoas para novos avanccedilosrdquo O texto constitucional de 1988 eacute considerado moderno pois
traz inovaccedilotildees relevantes para o constitucionalismo brasileiro8 A Carta de 1988 ficou
8 Luiacutes Roberto Barros (2002 p379-383) esclarece que o novo Direito Constitucional brasileiro se desenvolveu nos processos de redemocratizaccedilatildeo e reconstitucionalizaccedilatildeo do paiacutes no periacuteodo que sucedeu a ditadura militar instaurada em 1964 apontando duas mudanccedilas de paradigmas essenciais a efetividade das normas constitucionais por conta da forccedila normativa da Constituiccedilatildeo e o desenvolvimento de uma dogmaacutetica
39
conhecida como ldquoConstituiccedilatildeo cidadatilderdquo expressatildeo de Ulysses Guimaratildees devendo-se registrar
o mais longo periacuteodo de estabilidade institucional na histoacuteria republicana do paiacutes
13 O Estado-fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
Para o desempenho de suas atividades (sauacutede educaccedilatildeo construccedilatildeo de estradas
fomento da economia etc) o Estado depende de recursos financeiros os quais provecircm em
sua maioria da tributaccedilatildeo A origem desta constataccedilatildeo remonta da necessidade percebida pelo
homem em tempos primitivos de que para uma garantia miacutenima de suas liberdades e de seus
direitos era necessaacuteria a sua reuniatildeo em grupos de indiviacuteduos Com o aumento destes as
relaccedilotildees de interesses comunitaacuterios passaram a ser mais complexas o que implicaria na
utilizaccedilatildeo de recursos mais dispendiosos A partir desse momento histoacuterico teve iniacutecio a
daccedilatildeo de uma parcela do patrimocircnio individual em prol do bem comum sendo esse o berccedilo da
tributaccedilatildeo na histoacuteria da humanidade
Do latim fiscus significava ldquocestordquo objeto que passava pelas residecircncias e era
apropriado para o recolhimento dos recursos provenientes da populaccedilatildeo Caso natildeo existisse
nada a ser fornecido os agentes estatais entravam nas casas e apreendiam outros bens Diante
dessa verificaccedilatildeo eacute vaacutelido ressaltar que desde os primoacuterdios da sociedade o homem se vecirc na
necessidade de despender seus esforccedilos para beneficiar a coletividade Com relaccedilatildeo ao
aspecto socioloacutegico da atividade de tributar partindo-se do princiacutepio de que o Estado existe
para servir ao homem o ente puacuteblico tem por obrigaccedilatildeo na sua origem promover a defesa
dos interesses coletivos existindo notadamente dentre estes a necessidade do provimento de
recursos de natureza financeira O objetivo da sociedade se traduz na busca do bem-estar
social por intermeacutedio das atribuiccedilotildees do Estado
A complexidade dos anseios em questatildeo demanda por sua vez a preexistecircncia de um
ordenamento juriacutedico que sirva de sustentaacuteculo para tais relaccedilotildees pois o ente estatal natildeo eacute
constituiacutedo apenas pela congruecircncia de vaacuterios indiviacuteduos de certo local e sim por uma
universalidade Nas palavras de Hans Kelsen (2006 p317)
constitucional balizada por novos meacutetodos de interpretaccedilatildeo (hermenecircuticos) A elevaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo nas searas poliacuteticas e juriacutedicas culminou no que o poacutes-positivismo denominou de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo do Direitordquo ou ldquofiltragem constitucionalrdquo
40
Como organizaccedilatildeo poliacutetica o Estado eacute uma ordem juriacutedica Mas nem toda ordem juriacutedica eacute um Estado Nem a ordem juriacutedica preacute-estadual da sociedade primitiva nem a ordem juriacutedica internacional supra-estadual (ou interestadual) representam um Estado Para ser um Estado a ordem juriacutedica necessita de ter o caraacuteter de uma organizaccedilatildeo no sentido estrito da palavra quer dizer tem de instituir oacutergatildeos funcionando segundo o princiacutepio da divisatildeo do trabalho para a criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo das normas que a formam tem de apresentar certo grau de centralizaccedilatildeo O Estado eacute uma ordem juriacutedica relativamente centralizada
Kelsen (1995 p191) aduz ainda que ldquoo Estado eacute uma sociedade politicamente
organizada porque eacute uma comunidade construiacuteda por uma ordem coercitiva e essa ordem
coercitiva eacute o Direitordquo Nesta linha de raciociacutenio Paulo Bonavides (1995 p107) considera o
Estado como uma forma de sociedade natildeo sendo a uacutenica nem a mais vasta coexistindo com
outras instituiccedilotildees como a famiacutelia e a religiatildeo Ao questionar sobre qual seria o ponto
essencial que separa o Estado como uma organizaccedilatildeo de poder das demais sociedades
influentes sobre o comportamento dos seus membros conclui
Inquestionavelmente esse traccedilo fundamental se cifra no caraacuteter inabdicaacutevel obrigatoacuterio ou necessaacuterio da participaccedilatildeo de todo indiviacuteduo numa sociedade estatal Nascemos no Estado e ao menos contemporaneamente eacute inconcebiacutevel a vida fora do Estado Ao passo que as demais associaccedilotildees ao de participaccedilatildeo voluntaacuteria conservando sempre livre aos membros a porta de entrada e saiacuteda o Estado que possui o monopoacutelio da coaccedilatildeo organizada e incondicionada natildeo somente emite regras de comportamento senatildeo que dispotildee dos meios materiais imprescindiacuteveis com que impor a observacircncia dos princiacutepios porventura estatuiacutedos de conduta social
Desde os primoacuterdios da histoacuteria da humanidade a relaccedilatildeo de tributaccedilatildeo entre os
indiviacuteduos e o Estado eacute representativa de uma obrigaccedilatildeo juriacutedica Os egiacutepcios os persas os
feniacutecios os assiacuterios usavam os tributos como instrumentos de servidatildeo Na Greacutecia Antiga
somente o cidadatildeo grego era isento do pagamento de tributos evidenciando a dualidade
ldquopovo dominante e povo dominadordquo dando-se o mesmo na Roma Antiga Na Idade Meacutedia os
tributos eram o principal sustentaacuteculo do sistema feudal consubstanciados na obrigaccedilatildeo de
pagamento pelos servos aos senhores feudais inuacutemeras prestaccedilotildees tais como a corveacuteia a
capitaccedilatildeo a talha etc
Com a Magna Carta de 1215 surge a primeira declaraccedilatildeo dos direitos contra a
tributaccedilatildeo ao impor no seu art XII que os tributos fossem cobrados de maneira razoaacutevel O
art XV previa o princiacutepio do consentimento que corresponde atualmente agrave legalidade
tributaacuteria na medida em que preconizava a necessidade de convocaccedilatildeo pelo Rei de um
conselho para a fixaccedilatildeo de um novo tributo salvo nos casos de costume de resgate do rei da
elevaccedilatildeo de seu filho mais velho a cavalheiro ou do dote para a filha mais velha Conforme
41
relatos de Ricardo Lobo Torres (2000 p03) somente na Idade Moderna os tributos deixaram
de ser destinados agraves despesas extraordinaacuterias constituindo-se na principal fonte de receita do
Estado com a missatildeo de custear as despesas puacuteblicas Sobre o surgimento do Estado Fiscal
registra-se que
Com o advento do Estado Fiscal feiccedilatildeo financeira do Estado Democraacutetico e a partir do desenvolvimento do capitalismo as despesas puacuteblicas passaram a ser financiadas por tributos (ingressos derivados) especialmente por impostos aleacutem de empreacutestimos puacuteblicos em substituiccedilatildeo agrave exploraccedilatildeo do patrimocircnio do priacutencipe que caracterizava o Estado Patrimonialista providos por ingressos ordinaacuterios (TORRES 2000 p97)
Pode-se afirmar que o Estado Fiscal9 surgiu pela modificaccedilatildeo social e econocircmica
ocorrida no Iluminismo e pela decadecircncia dos Estados monaacuterquicos do feudalismo periacuteodo
em que a tributaccedilatildeo era instaacutevel e dirigida a apenas determinado grupo de pessoas vg com a
finalidade de abastecer a fazenda do rei assumindo a feiccedilatildeo de confisco Com o crescente
desenvolvimento do comeacutercio da induacutestria da liberdade de iniciativa do homem o tributo
surgiu com a funccedilatildeo de angariar receitas para a manutenccedilatildeo do Estado e como instrumento
apto a proteger a propriedade privada O constitucionalismo passou a exigir do Estado a
preservaccedilatildeo dos valores de liberdade e de propriedade evidenciando pelo menos em tese um
equiliacutebrio de doaccedilatildeo de parte do patrimocircnio individual ao fisco como pagamento de
conservaccedilatildeo da sociedade
Nesse sentido Sacha Navarro Calmon Coelho (2000 p36) assevera que o exerciacutecio
da tributaccedilatildeo eacute fundamental aos interesses do Estado tanto para auferir as receitas necessaacuterias
agrave realizaccedilatildeo de seus fins sempre crescentes quanto para disciplinar e conter o amplo poder de
9 Joseacute Casalta Nabais (2009 p191-221) calcado no contexto portuguecircs considera que o Estado Fiscal possui interesses proacuteprios nas receitas provenientes da economia mas identifica tambeacutem seu caraacuteter limitado Considera que as tarefas de providecircncia e ordenaccedilatildeo seus objetivos sociais econocircmicos e poliacuteticos satildeo interligados com a necessidade de recursos para tanto alertando que ldquoum estado que atraveacutes de regulamentaccedilatildeo exarcebada ou de impostos exagerados estorve paralize ou destrua a produtividade da economia destroacutei-se como estado fiscal pois que ao minar a sua base mina ao fim e ao cabo automaticamente a sua proacutepria capacidade financeirardquo (NABAIS 2009 p198) Preocupa-se com o agigantamento do Estado Fiscal e propotildee que deve haver uma compatibilizaccedilatildeo dos princiacutepios da liberdade dos indiviacuteduos e da operacionalidade do sistema econocircmico ldquoa ponto de natildeo ser senatildeo um invoacutelucro de um estado em subsistecircncia dono (absoluto) da economia e da sociedade pela via (pretensamente) fiscalrdquo (NABAIS 2009 p203) Adverte ainda que ldquoconcretizar poreacutem tais limites quando natildeo constem especificamente da constituiccedilatildeo como eacute a regra natildeo eacute faacutecil Naturalmente que os mesmos natildeo podem ser colocados numa fasquia tatildeo baixa que equivala ao fim e ao cabo a abandonar os contribuintes agrave ferocidade do fisco o que ocorreraacute certamente se a tributaccedilatildeo atingir um niacutevel tal que o aproxime da verificaccedilatildeo da chamada lsquolei do bronze do impostorsquo segundo a qual ao particular deve ser deixado o miacutenimo necessaacuterio ao seu consumo de modo que junto dele natildeo possa constituir-se qualquer energia econocircmica potencialrdquo (NABAIS 2009 p218)
42
tributar em prol da seguranccedila dos cidadatildeos Souto Maior Borges (2002 p04) recupera esta
orientaccedilatildeo ao acrescentar que
E a virtude na relaccedilatildeo tributaacuteria identifica-se com a igualdade de tratamento o justo equiliacutebrio a ponderaccedilatildeo equilibrada das relaccedilotildees isonocircmicas entre fisco e contribuinte no plano normativo A justiccedila fiscal natildeo deve temer o passo atraacutes em direccedilatildeo agrave aurora romana da meditaccedilatildeo sobre o Direito Justiccedila fiscal eacute ela tambeacutem a arte de dar a cada um o que eacute seu O estatuto tributaacuterio eacute natildeo soacute do contribuinte Eacute do fisco e do contribuinte numa relaccedilatildeo isonocircmica Ao fisco o que eacute do fisco mas soacute o que eacute dele Ao contribuinte somente o que lhe pertence Soacute vive honestamente soacute natildeo lesiona ningueacutem quem daacute a cada um que eacute seu
O Estado Fiscal portanto eacute aquele que recebe o poder de tributar produto de uma
ordem constitucional que lhe conferiraacute essa prerrogativa de formaccedilatildeo de receitas e ao mesmo
tempo uma seacuterie de limitaccedilotildees para o exerciacutecio da tributaccedilatildeo caracteriacutestica marcante dos
estados contemporacircneos politicamente organizados e esculpidos em uma constituiccedilatildeo escrita e
riacutegida Um dos principais suportes desse poder atribuiacutedo ao Estado Fiscal se encontra no
contrato social que gera a publicizaccedilatildeo do tributo oportunidade em que todos os indiviacuteduos
sob a eacutegide do Estado dispotildeem de parte de seus bens para a conservaccedilatildeo de sua liberdade
Nas palavras de Ricardo Lobo Torres (1991 p121) ldquoeacute o preccedilo miacutenimo da liberdade eacute a
transformaccedilatildeo do imposto em coisa puacuteblicardquo
Com a consolidaccedilatildeo da funccedilatildeo fiscal do Estado em um momento de afirmaccedilatildeo da
burguesia o princiacutepio da legalidade tributaacuteria se fortaleceu os tributos se tornaram
permanentes e a partir do seacuteculo XVIII foi difundido na esteira da Revoluccedilatildeo Francesa e da
independecircncia dos Estados Unidos No Estado Democraacutetico de Direito com as influecircncias
das ideias iluministas ficou estabelecido que soacute os representantes do povo reunidos no
parlamento poderiam criar obrigaccedilotildees e de que o poder executivo seria um mero executor
das poliacuteticas por eles definidas traduzindo-se em ldquoum vieacutes plural como meio de garantir a
democracia a unidade do sistema juriacutedico e a igualdade de tratamento entre os cidadatildeosrdquo
(ROYO 2000 p42)
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 consagrou as principais diretrizes do Direito
Tributaacuterio com os direcionamentos baacutesicos responsaacuteveis pela relaccedilatildeo do Estado (fisco) com o
particular (contribuinte) definiu as espeacutecies de tributos com as suas limitaccedilotildees distribuiu as
competecircncias e estabeleceu a reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias Portanto o Direito Tributaacuterio
como os demais ramos juriacutedicos eacute projetado pela Constituiccedilatildeo por meio de orientaccedilotildees que
43
devem ser observadas eis que fundamentais na relaccedilatildeo do Estado com o indiviacuteduo e vice-
versa preservando os direitos os deveres e as garantias do contribuinte10 Na liccedilatildeo de Geraldo
Ataliba (1968 p08) o Sistema Constitucional Tributaacuterio eacute o ldquoconjunto de princiacutepios
constitucionais que informam o quadro orgacircnico de normas fundamentais e gerais de Direito
Tributaacuterio vigentes em determinado paiacutesrdquo
O fenocircmeno da Constitucionalizaccedilatildeo do Direito natildeo se perfaz apenas com a inclusatildeo
da Lei Fundamental nos diversos ramos juriacutedicos mas sobretudo com a reinterpretaccedilatildeo de
seus institutos sob uma oacutetica constitucional No tocante ao Direito Tributaacuterio esse movimento
se mostrou mais ativo no plano formal notadamente pela reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias e
pelos direitos fundamentais dos contribuintes e no plano material ou substancial pela
consolidaccedilatildeo dos valores constitucionais legitimadores do ordenamento tributaacuterio com a
finalidade de humanizar a relaccedilatildeo entre as duas partes em especial os contribuintes tendo em
vista que estes satildeo afetados por uma onerosa carga tributaacuteria uma das maiores do mundo
A populaccedilatildeo em geral natildeo tem suas necessidades baacutesicas supridas com qualidade e
eficiecircncia embora o dever de fazecirc-lo seja constitucionalmente consagrado Situaccedilatildeo mais
grave se revela quando a efetivaccedilatildeo de alguns direitos reputados fundamentais fica
condicionada agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal A ideia de justiccedila fiscal (RIBEIRO 2008
p987) simboliza esta tendecircncia fazendo surgir o que se convencionou chamar de Direito
Constitucional Tributaacuterio Ricardo Lodi Ribeiro (2008 p1007) afirma que
Nos dias atuais a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio longe de ser garantida pela abundante previsatildeo de dispositivos legais que contemplem institutos tributaacuterios vai se revelar pelo resgate dos princiacutepios eacutetico-juriacutedicos que informem a relaccedilatildeo fisco-contribuinte onde o ideal de justiccedila tributaacuteria natildeo se limita a uma mera figura de retoacuterica a ilustrar o discurso do legislador constituinte
A constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio evidenciou o potencial do conflito entre
os direitos fundamentais e as normas constitucionais proporcionando uma mudanccedila de
concepccedilatildeo da relaccedilatildeo vertical do contribuinte que se contrapotildee ao Estado para relaccedilatildeo
horizontal de uma sociedade que divide os encargos fiscais com respeito ao pluralismo
10 Para sedimentar a formaccedilatildeo de uma Teoria Constitucional Tributaacuteria direcionada para essa nova orientaccedilatildeo a qual inundou os obsoletos sustentaacuteculos do antigo Estado Fiscal que se mostra mais preocupado com o cidadatildeo-contribuinte recomendam-se as leituras dos seguintes doutrinadores Ederson Garin Porto (2009) Luiacutes Emygdio F Rosa Juacutenior (2009) Zelmo Denari (2009) Luiz Celso de Barros (2008) Vitorio Cassone (2009) Luciano Amaro (2009) German Alejandro San Martim Fernandez (2008)
44
Assim o Direito Tributaacuterio redimensionou as complexas relaccedilotildees entre a legalidade a praacutetica
administrativa a capacidade contributiva a extrafiscalidade e a progressividade do imposto
Paulo Caliendo (2008 p204) reconhece que
Igualmente o Direito Tributaacuterio possui a Constituiccedilatildeo como premissa maior na formataccedilatildeo do discurso juriacutedico Contudo tal fato natildeo decorre da situaccedilatildeo particular de cada sistema tal como se a posiccedilatildeo topoloacutegica de uma norma determinasse ab initio se a mateacuteria eacute o ou natildeo constitucional Tal erro indicaria a inexistecircncia de princiacutepios constitucionais impliacutecitos O Direito Tributaacuterio nacional deve ser analisado a partir da oacutetica constitucional e natildeo apenas do fato de a Constituiccedilatildeo brasileira consagrar grande espaccedilo agraves normas tributaacuterias Essa eacute uma peculiaridade de nosso modelo normativo moderno e arrojado mas natildeo refuta o fato de que a Constituiccedilatildeo eacute o lar por excelecircncia do problema da cidadania e a cidadania eacute questatildeo fundamental da tributaccedilatildeo
Neste contexto a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal se apresenta como
um obstaacuteculo por vezes intransponiacutevel para o exerciacutecio de alguns direitos fundamentais dos
contribuintes aniquilando as premissas que orientam a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio fazendo ruir todo o arcabouccedilo normativo que se pretende construir para abrigar em
um mesmo espaccedilo o Estado Fiscal e os contribuintes
45
2 A REGULARIDADE FISCAL
O direito de certidatildeo atestado fornecido pelo Poder Puacuteblico quanto a fatos que digam
respeito a quaisquer situaccedilotildees juriacutedicas do cidadatildeo tem como fundamento o Estado
Democraacutetico de Direito uma vez que a sua emissatildeo pode ser considerada essencial ao
exerciacutecio ou defesa de um direito No Brasil Imperial o Aviso Ministerial no 83 de 10 de
julho de 1838 e o art 14 sect 4ordm do Regulamento datado de 21 de dezembro de 1850 previam
ser o governo brasileiro responsaacutevel pelo fornecimento de certidatildeo a todo aquele que a
requeresse sobre assunto de interesse particular desde que natildeo envolvesse mateacuteria de segredo
ou comprometimento alheio (SAacute FILHO 1945 p266) O art 113 inciso 35 da Constituiccedilatildeo
de 1934 determinava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas para a defesa de direitos individuais
ou para o esclarecimento dos cidadatildeos acerca dos negoacutecios puacuteblicos ressalvados os casos de
reserva em nome do interesse puacuteblico Na Carta Constitucional de 1937 o referido direito foi
previsto no art 141 paraacutegrafo 36 inciso III Na Constituiccedilatildeo de 1967 o art 153 paraacutegrafo
35 assegurava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas agraves reparticcedilotildees administrativas
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 assegura em seu art 5ordm inciso XXXIII que ldquotodos
tecircm o direito de receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse particular ou de
interesse coletivo ou geral que seratildeo prestadas no prazo da lei sob pena de responsabilidade
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindiacutevel agrave seguranccedila da sociedade e do Estadordquo No
art 5ordm inciso XXXIV aliacutenea b prevecirc ldquoa obtenccedilatildeo de certidotildees em reparticcedilotildees puacuteblicas para a
defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees de interesse pessoalrdquo restando patente a
existecircncia de um direito constitucionalmente garantido quanto agrave obtenccedilatildeo de certidotildees fiscais
Eacute portanto uma claacuteusula peacutetrea e por essa razatildeo natildeo pode sequer ser objeto de proposta de
emenda tendente a extingui-la na forma do art 60 sect 4ordm do texto constitucional Nesse
sentido Ives Gandra Martins (2000 p48) registra que o constituinte houve-se bem ao colocar
os direitos fundamentais do contribuinte neste patamar os quais embora violentados o mais
das vezes pelas autoridades que buscam a arrecadaccedilatildeo a qualquer custo para enfrentar os
crocircnicos deacuteficits das maacutes administraccedilotildees puacuteblicas A lei no 9051 de 18 de maio de 1995 que
dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees
regulamentou estas disposiccedilotildees constitucionais A certidatildeo pode ser assim conceituada
46
Reproduccedilatildeo textual e autecircntica portadora de feacute de escrito original ou assento extraiacutedo de livro de registro ou de notas puacuteblicas papeacuteis peccedilas judiciais ou autos por oficial puacuteblico escrivatildeo ou qualquer outro serventuaacuterio ou funcionaacuterio competente que os tenha a seu cargo em seu poder ou cartoacuterio (NUNES 1999 p55) Derivado do latim certitudo de certus na teacutecnica juriacutedica tem sentido proacuteprio que natildeo se confunde com o geneacuterico e vulgar Significa o atestado ou ato pelo qual se daacute testemunho de um fato No rigor da teacutecnica juriacutedica certidatildeo expressa exatamente toda coacutepia autentica feita por pessoa que tenha feacute puacuteblica de teor de ato escrito registrado em autos ou em livros (DE PLAacuteCIDO E SILVA 2008 p282)
O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 recepcionada
pela Constituiccedilatildeo Federal com o status de lei complementar por expressa exigecircncia do art
146 da CF88 normatiza o fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal nos arts 205 ao
208 A certidatildeo negativa de deacutebito (CND) a que se refere o art 205 do CTN atesta que natildeo
existe qualquer pendecircncia do contribuinte em relaccedilatildeo ao Fisco estando em perfeita
regularidade para com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias A certidatildeo positiva com efeito de negativa
(CPD-EN) prevista no art 206 do CTN a qual possui os mesmo efeitos da CND por expressa
previsatildeo eacute fornecida quando se constate a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos natildeo podendo o
contribuinte ser considerado inadimplente em curso de cobranccedila executiva em que tenha se
efetivado a penhora estando a extinccedilatildeo do creacutedito de certa forma garantida natildeo tendo o Fisco
interesse em denegar a certidatildeo ou cuja exigibilidade esteja suspensa por umas das hipoacuteteses
aludidas no art 151 do CTN a moratoacuteria o depoacutesito do montante integral os recursos e as
reclamaccedilotildees nos termos das leis regulamentadoras do processo administrativo tributaacuterio
federal (Decreto no 7023572 no plano federal) a concessatildeo de liminar em mandado de
seguranccedila ou a antecipaccedilatildeo de tutela em qualquer outro tipo de accedilatildeo e o parcelamento A
certidatildeo positiva de deacutebito (CPD) por seu turno registra a irregularidade do contribuinte em
relaccedilatildeo ao Fisco sejam relacionadas agraves obrigaccedilotildees principais ou acessoacuterias
Na forma da Instruccedilatildeo Normativa da Receita Federal do Brasil (RFB) no 734 de 2 de
maio de 2007 a regularidade fiscal caracteriza-se pela natildeo existecircncia de pendecircncias cadastrais
e deacutebitos em nome do sujeito passivo bem como pela natildeo omissatildeo quanto agraves obrigaccedilotildees
acessoacuterias seguindo as orientaccedilotildees do art 113 do CTN Assim uma vez preenchidos tais
requisitos a certidatildeo fiscal ndash negativa positiva ou positiva com efeito de negativa ndash deve ser
expedida pela Administraccedilatildeo Fazendaacuteria nos termos do requerimento sem margem para
especulaccedilotildees Leandro Paulsen (2008 p1262) registra que a extraccedilatildeo de certidotildees natildeo se
compadece com especulaccedilotildees e presunccedilotildees exigindo um fato ou ato devidamente anotado ou
registrado As trecircs esferas de poder (federal estadual e municipal) adotaram a certidatildeo
47
negativa como prova de quitaccedilatildeo dos tributos ldquorepresentando uma manifestaccedilatildeo do poder-
dever do Estado em emiti-las quando cabiacuteveisrdquo (HARADA 2008 p522) Aliomar Baleeiro
(2008 p1022) registra que
O fornecimento da certidatildeo negativa obedecidos os requisitos da lei eacute obrigatoacuterio no prazo estabelecido de 10 dias pelo art205 Qualquer pessoa que tenha interesse legiacutetimo poderaacute requerecirc-la natildeo apenas os contribuintes mais ainda os sucessores os adquirentes os terceiros responsaacuteveis pelo pagamento do tributo A resistecircncia ao fornecimento e a omissatildeo da autoridade administrativa configuram abuso de autoridade e satildeo ofensas a direitos e garantias constitucionalmente assegurados como o direito de peticcedilatildeo e representaccedilatildeo junto aos oacutergatildeos puacuteblicos
A nova conjuntura da Administraccedilatildeo Fazendaacuteria Federal comeccedilou a ser delineada pela
Medida Provisoacuteria no 258 de 21 de julho de 2005 apelidada de ldquoMP da Super-receitardquo a qual
natildeo foi votada pelo Congresso Nacional e perdeu sua eficaacutecia em 18 de novembro de 2005
(art 62 sectsect 3ordm e 7ordm da Constituiccedilatildeo Federal) por falta de quorum para a composiccedilatildeo no
Senado Federal (estavam presentes 33 senadores quando eram necessaacuterios 41 no miacutenimo
para que a mateacuteria fosse examinada) Previa a fusatildeo da Secretaria da Receita Federal com a
aacuterea de arrecadaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo da Previdecircncia Social a Secretaria de Receita
Previdenciaacuteria Em cumprimento ao disposto no art 62 sect 3ordm da CF88 em 19 de novembro
de 2005 foi editado o decreto no 5586 dispondo sobre a prova de regularidade fiscal perante
a Fazenda Nacional e a Secretaria da Receita Previdenciaacuteria alterando o decreto no 304899
Com a lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 foi criada a Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB) uma uniatildeo administrativa entre a Receita Federal e a Previdecircncia
Social A principal intenccedilatildeo do Governo Federal foi aumentar sua proacutepria receita com a
diminuiccedilatildeo dos gastos materializando e positivando modificaccedilotildees de proporccedilotildees
significativas no Sistema Tributaacuterio Nacional Em termos praacuteticos a Super-receita unificou
111 delegacias que trabalham com fiscalizaccedilatildeo atendimento e arrecadaccedilatildeo de tributos Assim
a competecircncia que antes era do Ministeacuterio da Previdecircncia e Assistecircncia Social fica
centralizada no Ministeacuterio da Fazenda e o cumprimento das obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias
inerentes agrave Secretaria da Receita Previdenciaacuteria e Secretaria da Receita Federal estatildeo a cargo
de um soacute oacutergatildeo a Receita Federal do Brasil (RFB)
Quando o contribuinte entra com um requerimento perante a Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria Federal solicitando a expediccedilatildeo de certidatildeo de regularidade fiscal este deve ser
atendido nos termos em que formulou o pedido (art 205 paraacutegrafo uacutenico do CTN) Se for
48
positiva deve ainda a autoridade indicar detalhadamente os creacuteditos tributaacuterios que a Fazenda
Puacuteblica reputa existentes sendo os mesmos vencidos exigiacuteveis e natildeo pagos Essa exigecircncia
se coaduna com a moderna processualizaccedilatildeo da atividade administrativa que tem como foco
a preocupaccedilatildeo com a disciplina e com a democratizaccedilatildeo dos procedimentos formadores da
vontade administrativa e natildeo apenas o ato administrativo final
Nesse sentido se haacute duacutevida a certidatildeo natildeo deveraacute ser expedida Natildeo cabe ao servidor
puacuteblico alterar os termos do pedido ressaltando-se que soacute pode ser validamente recusada se
houver creacutedito constituiacutedo contra o interessado O fato de haver descumprido uma obrigaccedilatildeo
tributaacuteria seja principal ou acessoacuteria natildeo eacute motivo suficiente para a recusa a menos que jaacute
tenha sido feito o lanccedilamento correspondente
Esta postura tem como principal meta fazer uma releitura da orientaccedilatildeo claacutessica de que
a caracteriacutestica basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute a autoexecutoriedade dos seus atos para
promover ldquouma progressiva aproximaccedilatildeo entre a Administraccedilatildeo e os cidadatildeos da sociedade
civil em que inuacutemeros grupos sociais colaboram na identificaccedilatildeo do interesse puacuteblicordquo
(MEDAUAR 2008 p32) Nesse diapasatildeo Gilson Wessler Michels (2008 online) assevera
que
De tal sorte o cidadatildeo tem hoje natildeo apenas a garantia de acesso ao Poder Judiciaacuterio nos casos em que um ato administrativo jaacute formalizado afronte um direito seu como tambeacutem tem a possibilidade de previamente agrave formalizaccedilatildeo deste ato manifestar-se concreta e producentemente quanto ao seu conteuacutedo junto agrave Administraccedilatildeo Tal quadro representa uma importante medida de economia processual ndash pela possibilidade de que os atos permeados de viacutecios ou arbitrariedades sejam saneados ou extirpados antes que se constituam formalmente e natildeo apenas depois no acircmbito do Poder Judiciaacuterio ndash mas mais do que isto constitui-se em medida de resguardo das garantias individuais ndash dado que assim preserva-se o direito do cidadatildeo de natildeo ver formulada contra si pretensatildeo em relaccedilatildeo a qual natildeo pocircde opor suas razotildees no acircmbito do devido processo legal
Com a complexidade dos procedimentos o acreacutescimo de novos intervenientes e a
necessidade de definiccedilatildeo de suas responsabilidades os ritos sofisticaram-se e em muitos
casos a defesa teacutecnica eacute fundamental e a superaccedilatildeo dos limites de alguns dos princiacutepios
historicamente atribuiacutedos pela doutrina ao procedimento administrativo eacute inevitaacutevel Nesse
contexto o formalismo acaba se impondo em face destas mudanccedilas
O fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal no plano federal tambeacutem foi
afetado pelo novo sistema e normatizado pelos seguintes atos infralegais o decreto no
49
610607 jaacute com a redaccedilatildeo determinada pelo decreto no 642008 o qual instituiu um novo
modelo de certidatildeo de regularidade fiscal a Instruccedilatildeo Normativa no 73407 tratando sobre a
sua emissatildeo perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil a Instruccedilatildeo Normativa no 73507 que dispotildee sobre a prova de
quitaccedilatildeo com relaccedilatildeo ao imoacutevel rural e a Portaria Conjunta PGFNRFB no 0307 jaacute com a
sua redaccedilatildeo alterada pela Portaria Conjunta PGFNSRF no 01 de 20 de janeiro de 2010
O decreto no 610607 de 30 de abril de 2007 a Portaria Conjunta PGFNRFB no 307
e a Instruccedilatildeo Normativa no 734 estas de 2 de maio de 2007 dispotildeem sobre a regularidade
fiscal perante a Fazenda Nacional e possuem conteuacutedos semelhantes Pela sistemaacutetica descrita
nesses diplomas normativos existem atualmente duas espeacutecies de certidotildees a certidatildeo
especiacutefica e a certidatildeo conjunta A primeira seraacute emitida pela Secretaria da RFB natildeo sendo de
responsabilidade da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e atesta a situaccedilatildeo do
sujeito passivo quanto agraves contribuiccedilotildees sociais previstas nas aliacuteneas a b c do paraacutegrafo uacutenico
do art 11 da lei no 821291 as contribuiccedilotildees instituiacutedas a tiacutetulo de substituiccedilotildees as
contribuiccedilotildees devidas por lei a terceiros e as contribuiccedilotildees inscritas como diacutevida ativa do
INSS (decreto nordm 610607) A segunda seraacute emitida pela RFB e PGFN com informaccedilotildees da
situaccedilatildeo do sujeito passivo quanto aos demais tributos federais e agrave diacutevida ativa da Uniatildeo
obedecidos exatamente os procedimentos ateacute o presente momento empregados e sob as
modalidades ldquocertidatildeo conjunta negativardquo ldquocertidatildeo conjunta positiva com efeitos de
negativardquo e ldquocertidatildeo conjunta positivardquo na forma da Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 73407
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
Haacute decisotildees inclusive sumuladas reafirmando a convicccedilatildeo do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justiccedila de que o fisco natildeo pode atrapalhar o funcionamento
das empresas e das demais atividades dos contribuintes pessoas fiacutesicas em nome da
arrecadaccedilatildeo O cerne deste debate natildeo eacute o direito de certidatildeo propriamente dito mas sim a
privaccedilatildeo de direitos fundamentais agravequele que efetivamente natildeo o tem seja negativa ou
positiva com efeito de negativa ou ainda que possua o direito agrave expediccedilatildeo destes documentos
oficiais assegurado mediante ordens judiciais que satildeo ignoradas pelas autoridades fazendaacuterias
50
Joseacute Augusto Delgado (2000 p84) noticia um projeto de lei do Senador Jorge
Bornhausen que pretendia implantar um ldquoCoacutedigo de Defesa do Contribuinterdquo cujo principal
objetivo era a busca da justiccedila fiscal ao reconhecer que os contribuintes e o Fisco possuem
direitos e deveres reciacuteprocos Foi elaborado por juristas renomados tais como Paulo de Barros
Carvalho Roque Antocircnio Carrazza Torquato Jardim Joseacute Souto Maior Borges Ricardo
Lobo Torres Uma das justificativas apresentadas pelo senador foi a vedaccedilatildeo de interdiccedilatildeo de
estabelecimentos a proibiccedilatildeo de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas a instituiccedilatildeo de
barreiras fiscais e outros meios coercitivos para a cobranccedila extrajudicial dos tributos A ideia
natildeo vingou e os problemas continuam
Veja-se o caso das empresas que devem estar preparadas para confrontarem-se com
um sistema burocraacutetico paralelo agrave legislaccedilatildeo tributaacuteria formado por instruccedilotildees normativas
portarias e decretos da Receita Federal do Brasil e demais setores inerentes aleacutem do
desencontro de informaccedilotildees que diariamente surpreende os contribuintes e a complexidade
das estruturas da Administraccedilatildeo Puacuteblica Fiscal federal Esta constataccedilatildeo remete o contribuinte
ao princiacutepio da praticidade (ROCHA 2009) de origem alematilde11 e transportado para o Brasil
por Misabel Abreu Machado Derzi (2007) o qual objetiva possibilitar uma execuccedilatildeo mais
simplificada econocircmica e viaacutevel das leis tributaacuterias
O agente da Administraccedilatildeo fazendaacuteria que fiscaliza e apura os creacuteditos tributaacuterios
estaacute sujeito ao princiacutepio da indisponibilidade dos bens puacuteblicos e deveraacute atuar aplicando a lei
que disciplina o tributo ao caso concreto sem margem de discricionariedade A renuacutencia total
ou parcial e a reduccedilatildeo de suas garantias pelo funcionaacuterio fora das hipoacuteteses estabelecidas no
CTN acarretaratildeo a sua responsabilizaccedilatildeo funcional (art 142 do CTN) Mas a lei no 517266
(CTN) em conformidade com a Constituiccedilatildeo conteacutem normas gerais ao dispor sobre as causas
extintivas suspensivas ou excludentes do creacutedito tributaacuterio e em regra dita apenas o quadro
os princiacutepios norteadores ou os paracircmetros dentro dos quais deveraacute atuar o legislador
ordinaacuterio que concede vg a moratoacuteria (causa suspensiva) a remissatildeo a compensaccedilatildeo
(causas extintivas) a anistia ou a isenccedilatildeo (causas excludentes) Ruben de Azevedo Quaresma
(2008 p415) sintetiza esse contexto
11 Dentre os nomes mais importantes sobre o princiacutepio da praticidade na Alemanha destacam-se Hans Wolfgang Arndt Josef Isensee Eberhard Wennrich aleacutem de numerosas publicaccedilotildees
51
O sistema tributaacuterio nacional com todas as deficiecircncias que se lhe apontam montou-se com vistas agrave fixaccedilatildeo da foacutermula ideal do bom relacionamento entre o fisco e o cidadatildeo-contribuinte de molde a que ambos em paz cumpram seus respectivos deveres dentro das regras da exaccedilatildeo ndash este se adequando agraves suas obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias aquele exigindo o cumprimento da legislaccedilatildeo tributaacuteria dentro dos limites legais e regulamentares vigentes Contudo os contribuintes e os servidores fazendaacuterios atuam dentro de um vasto panorama que envolve outros protagonistas Satildeo os legisladores a quem cabe a instituiccedilatildeo de leis conformadoras da tributaccedilatildeo os promotores de justiccedila responsaacuteveis pela emissatildeo das denuacutencias em casos de crime contra a ordem tributaacuteria os julgadores administrativos de primeira e segunda instacircncias os procuradores do Estado responsaacuteveis pelas cobranccedilas judiciais as gerencias fiscais que desenvolvem os planejamentos e programas de fiscalizaccedilatildeo os governantes que nomeiam os gestores das accedilotildees fiscais os contadores que realizam a escrituraccedilatildeo das operaccedilotildees tributaacuterias os advogados que atuam em defesa dos contribuintes autuados os executivos que promovem a administraccedilatildeo empresarial Mergulhados nesse terreno impotildee-se que os servidores fazendaacuterios e os contribuintes assumam uma instrumentalizaccedilatildeo mais aacutegil sobre suas funccedilotildees e responsabilidades puacuteblicas diante dos quadros de injusticcedila fiscal
A Constituiccedilatildeo e a legislaccedilatildeo infraconstitucional enumeram uma seacuterie de direitos que
estatildeo condicionados agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Seguem alguns exemplos a
contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico e a participaccedilatildeo em licitaccedilotildees (art 195 sect 3ordm CF art 193
CTN12 cc art 47 I a da lei no 821291 e art 29 da lei no 866693) o recebimento de
benefiacutecios creditiacutecios e fiscais (art 195 sect 3ordm CF cc art 47 I a da lei no 821291) a
alienaccedilatildeo ou oneraccedilatildeo de bens imoacuteveis (art 47 I b da lei no 821291) a alienaccedilatildeo de bem
moacutevel de valor superior a R$ 20 69609 (art 47 I c da lei no 821291) a transferecircncia do
controle de sociedades de responsabilidade limitada (art 47 I d da lei no 821291) a
operaccedilatildeo de empreacutestimos ou financiamentos junto agrave instituiccedilatildeo financeira oficial a
contrataccedilatildeo de operaccedilatildeo financeira com recursos do FGTS e tambeacutem os captados atraveacutes de
caderneta de poupanccedila (art 27 b da lei no 803690 cc art 10 incisos I e II da lei no
887094) a extinccedilatildeo das obrigaccedilotildees do falido (art 191 CTN) o condicionamento da emissatildeo
da certidatildeo negativa agrave apresentaccedilatildeo de garantia (art 47 sect 8ordm da lei no 821291) em alguns
estados-membros a legislaccedilatildeo do ICMS exige fianccedila para a inscriccedilatildeo no cadastro dos
contribuintes exigem-se certidotildees de regularidade para impressatildeo de blocos de notas fiscais
ou aquisiccedilatildeo de equipamentos emissores de cupons fiscais13 agrave empresa em deacutebito com a
Seguridade Social eacute proibida a distribuiccedilatildeo de bonificaccedilotildees ou de dividendos para os
acionistas dar ou atribuir cotas ou participaccedilotildees nos lucros a soacutecio-cotista diretor ou membro
de oacutergatildeo dirigente fiscal ou consultivo ainda que a tiacutetulo de adiantamento (art 52 incisos I e 12 Ao comentar sobre os privileacutegios do creacutedito tributaacuterio Celso Ribeiro Bastos (1999 p225-226) afirma que a disposiccedilatildeo do art 193 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional que veda a Administraccedilatildeo Puacuteblica celebrar contratos com particulares ou conceder o aceite da participaccedilatildeo destes em concorrecircncias puacuteblicas nos casos de natildeo-quitaccedilatildeo do deacutebito tributaacuterio ldquonatildeo passou de mais uma forma de compelir o administrado ao pagamento de seus tributosrdquo e atesta que existe na sistemaacutetica tributaacuteria brasileira uma verdadeira supremacia do executivo fiscal 13 Cf STF Recurso Extraordinaacuterio no 374981RS
52
II da lei no 821291 cc o art 32 da lei no 435764) o Poder Municipal estaacute impedido de
conceder o alvaraacute de construccedilatildeo ou o ldquohabite-serdquo para uma residecircncia sem que o interessado
prove a matriacutecula da obra nos arquivos da Previdecircncia Social bem como a regularidade do
pagamento das contribuiccedilotildees da respectiva aacuterea (art 50 da lei no 821291) foi atestada pelo
STF a ausecircncia de direito do contribuinte em obter a restituiccedilatildeo do ICMS pago
antecipadamente por meio de substituiccedilatildeo tributaacuteria ldquopara frenterdquo (art 150 sect 7ordm CF88) na
hipoacutetese em que o fato gerador ocorrer com o preccedilo inferior ao previsto na pauta de valores
fixada pelas autoridades fazendaacuterias o art 1026 do Coacutedigo de Processo Civil cc o art 192
do CTN preveem que o juiz julgaraacute por sentenccedila a partilha depois da juntada aos autos da
certidatildeo ou informaccedilatildeo negativa de diacutevida com as Fazendas Puacuteblicas o art 1ordm sect 2ordm da lei no
743385 determina que o tabeliatildeo consignaraacute no ato notarial a apresentaccedilatildeo de documento
comprobatoacuterio do pagamento do imposto de transmissatildeo inter vivos e as certidotildees fiscais o
art 15 da lei no 1119605 condiciona a adesatildeo ao RECAP (Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de
Bens de Capital para Empresas Exportadoras) agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal da pessoa
juriacutedica em relaccedilatildeo aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela Receita Federal do
Brasil as pendecircncias fiscais tambeacutem impedem as empresas de ingressarem no
ldquoSupersimplesrdquo na medida em que a lei complementar no 12306 em seu art 17 inciso V jaacute
com a redaccedilatildeo dada pela lei complementar no 12808 natildeo permite esta adesatildeo a apresentaccedilatildeo
de certidotildees de regularidade eacute um dos preacute-requisitos para a realizaccedilatildeo dos atos de
concentraccedilatildeo a que alude a lei no 888494 (fusatildeo cisatildeo incorporaccedilatildeo incorporaccedilatildeo agraves
avessas reduccedilatildeo de capital e transferecircncia do controle de quotas) ao contribuinte
inadimplente eacute vedado ter acesso agraves operaccedilotildees de creacutedito com recursos puacuteblicos aos
incentivos fiscais ou financeiros e ao registro no Cadastro Informativo de Creacuteditos natildeo
quitados do Setor Puacuteblico Federal (CADIN) o qual seraacute suspenso quando a exigibilidade do
creacutedito questionado ficar comprovada nos termos da lei no 1052202 existe presunccedilatildeo de
fraude constante no art 185 do CTN para os sujeitos passivos em deacutebito com a Fazenda
Puacuteblica pelo art 60 da lei no 906995 a concessatildeo ou o reconhecimento de qualquer
benefiacutecio ou incentivo fiscal relativos aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela
Receita Federal eacute condicionada agrave comprovaccedilatildeo pelo contribuinte pessoa fiacutesica ou juriacutedica da
quitaccedilatildeo destes o art 9deg do decreto no 513904 prevecirc que eacute vedada a transferecircncia dos
recursos financeiros para as entidades beneficiadas com as verbas descentralizadas do setor de
esportes para o Comitecirc Oliacutempico Brasileiro ndash COB e para o Comitecirc Paraoliacutempico Brasileiro ndash
CPB em situaccedilatildeo irregular perante a Uniatildeo os estados-membros o Distrito Federal e os
Municiacutepios ao regulamentar a lei no 939496 (Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo
53
Nacional) o decreto no 577306 em seu art 15 inciso I aliacuteneas d e e determina que o
Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) exija a comprovaccedilatildeo de pagamento dos tributos nas esferas
federal estadual municipal e distrital incluindo-se a arrecadaccedilatildeo destinadas agrave Seguridade
Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviccedilo (FGTS) para o pedido de
credenciamento das instituiccedilotildees de ensino e para a transferecircncia ou alteraccedilatildeo da mantenccedila
(art 25 sect 5ordm do decreto no 577306) a aplicaccedilatildeo da pena de perdimento ou a apreensatildeo de
mercadorias na forma dos art 369 sect 2ordm discriminadas nos arts 688 ao 701 a depender do
objeto todos do decreto no 675909 (Regulamento Aduaneiro) quando se verificar a
existecircncia de pendecircncias tributaacuterias quando do desembaraccedilo das mercadorias o art 2ordm inciso
II do decreto-lei no 159377 prevecirc o cancelamento do registro especial que eacute necessaacuterio para
o funcionamento de empresas tabagistas quando ocorrer o descumprimento de obrigaccedilotildees
tributaacuterias principais ou acessoacuterias relativas aos tributo ou agraves contribuiccedilotildees administrados
pela Receita Federal do Brasil O rol eacute meramente exemplificativo
Aproveita-se o ensejo para destacar ndash jaacute considerando uma evoluccedilatildeo jurisprudencial na
temaacutetica ora discutida ndash a declaraccedilatildeo de inconstitucionalidade do art 19 da lei no 1103304
pela ADI no 3453DF ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
que previa a necessidade de apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal em juiacutezo para o
recebimento de precatoacuterios (MACHADO MACHADO SEGUNDO 2007 p66-67) Nesta
esteira tambeacutem foi o que aconteceu com o art 1ordm incisos I III IV e sectsect 1ordm 2ordm e 3ordm da lei nordm
771188 explicitando-se ainda o reconhecimento da revogaccedilatildeo do inciso II do mesmo art 1ordm
do referido diploma pela Lei nordm 866693 por meio das ADIs no 173-6DF e Medida Cautelar
no 394-1DF a primeira promovida pela Confederaccedilatildeo Nacional das Induacutestrias ndash CNI e a
segunda pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Tais restriccedilotildees de um modo geral violam o art 170 da Constituiccedilatildeo Federal que
afirma ser ldquoa ordem econocircmica fundada na valorizaccedilatildeo do trabalho humano e na livre
iniciativa e tem por fim assegurar a todos uma existecircncia digna conforme os ditames da
justiccedila social []rdquo Satildeo enumerados os seguintes princiacutepios de observacircncia obrigatoacuteria no
desempenho da atividade econocircmica a soberania nacional a propriedade privada a funccedilatildeo
social da propriedade a livre concorrecircncia a defesa do consumidor a defesa do meio
ambiente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
54
Sobre o assunto Hugo de Brito Machado (2007 p 337) assevera que a liberdade de
exerciacutecio da atividade econocircmica deve ser exercida independentemente da autorizaccedilatildeo de
oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico da CF88) natildeo estando de nenhum modo
condicionada ao pagamento regular dos tributos pois natildeo existe na Constituiccedilatildeo norma
impondo tal restriccedilatildeo e natildeo eacute razoaacutevel admitir-se que esteja impliacutecita Se assim fosse firma-se
a absoluta necessidade de um instrumento juriacutedico para a cobranccedila dos creacuteditos tributaacuterios o
que jaacute se compadece com a existecircncia da accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal instrumento juriacutedico
processual especiacutefico para esse fim Veja-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiccedila
sobre a mateacuteria
ICMS MANDADO DE SEGURANCcedilA AUTORIZACcedilAtildeO PARA EMISSAtildeO DE TALONAacuteRIO DE NOTAS FISCAIS EXISTEcircNCIA DE DEacuteBITOS COM A FAZENDA PUacuteBLICA PRINCIacutePIO DO LIVRE EXERCIacuteCIO DE ATIVIDADE ECONOcircMICA ARTIGO 170 PARAacuteGRAFO UacuteNICO DA CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL SUacuteMULA N 547 DO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL NORMA LOCAL RESSALVA DO ENTENDIMENTO DO RELATOR 1 O Poder Puacuteblico atua com desvio de poder negando ao comerciante em deacutebito de tributos a autorizaccedilatildeo para impressatildeo de documentos fiscais necessaacuterios ao livre exerciacutecio das suas atividades (artigo 170 paraacutegrafo uacutenico da Carta Magna) 2 A sanccedilatildeo que por via obliacutequa objetive o pagamento de tributo gerando a restriccedilatildeo ao direito de livre comeacutercio eacute coibida pelos Tribunais Superiores atraveacutes de inuacutemeros verbetes sumulares a saber a) lsquoeacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributorsquo (Suacutemula nordm 70STF) b) lsquoeacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributosrsquo (Suacutemula nordm 323STF) c) lsquonatildeo eacute liacutecito a autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionaisrsquo (Suacutemula nordm 547STF) e d) lsquoEacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificadorsquo (Suacutemula nordm 127STJ) (destacou-se) 3 Eacute defeso agrave administraccedilatildeo impedir ou cercear a atividade profissional do contribuinte para compeli-lo ao pagamento de deacutebito uma vez que este procedimento redundaria no bloqueio de atividades liacutecitas mercecirc de representar hipoacutetese da auto-tutela medida excepcional ante o monopoacutelio da jurisdiccedilatildeo nas matildeos do Estado-Juiz (destacou-se) 4 Recurso especial conhecido e provido (BRASIL STJ ndash REsp no 793331 ndash Relator Min Luiz Fux ndash DJU 01032007)
A nova hermenecircutica constitucional tem o papel de reorientar a interpretaccedilatildeo da lei e
principalmente da proacutepria constituiccedilatildeo para que ocorra uma maior adequaccedilatildeo possiacutevel ao
contexto social e econocircmico De nada adianta para a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos
contribuintes a previsatildeo de exigecircncias legais relacionadas agrave comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal que muitas vezes satildeo impossiacuteveis de serem implementadas seja por razotildees faacuteticas ou
juriacutedicas Deve-se afastar a aplicaccedilatildeo literal dos textos legais e partir para uma anaacutelise mais
55
proacutexima da realidade circundante conforme sugestatildeo de Ruben de Azevedo Quaresma (2008
p379)
Tambeacutem se arguumliratildeo direitos fundamentais do cidadatildeo E nesse quadro se veraacute o juiz diante de temas tributaacuterios que transcendem a mera relaccedilatildeo exatorial e resvalam por entre princiacutepios constitucionais cuja importacircncia se sobrepotildee agrave necessidade de arrecadaccedilatildeo do eraacuterio Cada caso eacute um caso dir-se-ia vulgarmente E emergiratildeo temas concretos trazidos a esse tipo de consideraccedilatildeo quando se deveraacute valer do (seguinte) juiacutezo da equilibrada ponderaccedilatildeo de elementos loacutegico-sistemaacuteticos e teleoloacutegicos que integram a moderna metodologia hermenecircutica das normas juriacutedicas Mormente agora que a doutrina vive a fase do poacutes-positivismo ou Estado principioloacutegico
Somente a tiacutetulo de exemplo Toshio Mukai (2003 p523-525) criticou a decisatildeo
proferida pela 2ordf Turma do Superior Tribunal de Justiccedila no julgamento do Recurso Especial
no 138745RS sob a relatoria do Ministro Franciulli Netto em que figurava como recorrente
o Estado do Rio Grande do Sul e como recorrido o Machado Meyer Sendacz e Opice
Advogados Tratava-se da participaccedilatildeo do escritoacuterio de advocacia recorrido em um consoacutercio
de licitaccedilatildeo promovido pela Secretaria de Estado de Energia Minas e Comunicaccedilotildees do Rio
Grande do Sul tendo sido inalibitado no certame por ter desatendido agrave comprovaccedilatildeo de
qualificaccedilatildeo teacutecnica e agrave prova de regularidade fiscal perante a fazenda estadual por parte de
duas integrantes do consoacutercio
Antes de chegar ao STJ o caso foi submetido agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal de Justiccedila do
Rio Grande do Sul que concedeu a seguranccedila requestada sob o fundamento de que a
exigecircncia de registro dos atestados eacute somente para obras e serviccedilos de engenharia e a
atividade desempenhada pelas empresas consorciadas natildeo se sujeitavam agrave cobranccedila de
tributos estaduais Portanto incabiacuteveis tais exigecircncias Confira-se o teor da decisatildeo proferida
pelo STJ
RECURSO ESPECIAL MANDADO DE SEGURANCcedilA LICITACcedilAtildeO SERVICcedilO DE CONSULTORIA ARTIGOS 29 E 30 DA LEI No 866693 CERTIFICACcedilAtildeO DOS ATESTADOS DE QUALIFICACcedilAtildeO TEacuteCNICA PROVA DE REGULARIDADE FISCAL JUNTO Agrave FAZENDA ESTADUAL A Lei de Licitaccedilotildees determina que deveraacute ser comprovada a aptidatildeo para o desempenho das atividades objeto da licitaccedilatildeo (artigo 30 inciso II) por meio de lsquoatestados fornecidos por pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico ou privado devidamente certificados pelas entidades profissionais competentes []rsquo (art 30 sect 1o) lsquoDispositivos do ordenamento juriacutedico ainda que natildeo previstos no edital - o edital natildeo tem como reproduzir todas as normas positivas vigentes ndash devem ser observados pela Administraccedilatildeo e pelo particular os quais se aplicam agrave licitaccedilatildeo indubitavelmentersquo (ALCOFORADO Luiacutes Carlos Licitaccedilatildeo e Contrato
56
Administrativo 2 Ed Brasiacutelia Brasiacutelia Juriacutedica p 45) A Lei 866693 exige prova de regularidade fiscal perante as todas as fazendas Federal Estadual e Municipal independentemente da atividade do licitante (destacou-se) Recurso especial provido (BRASIL STF ndash no RE 138745RS ndash Rel Min Fanciulli Netto ndash DJU 25062001)
Natildeo eacute bem assim Quer-se demonstrar como os Tribunais em algumas oportunidades
principalmente os Superiores fazem anaacutelises cegas dos institutos juriacutedicos sem atentar para
uma interpretaccedilatildeo mais adequada seja pelo acuacutemulo de processos seja por julgamentos
precipitados No que pertine agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal esta somente eacute exigida na
forma do art 29 da lei no 866693 mediante a inscriccedilatildeo no cadastro de contribuintes estadual
ou municipal conforme o ramo da atividade e se for compatiacutevel com o objeto contratual In
casu tratava-se de duas empresas que natildeo eram contribuintes de ICMS ou qualquer outro
tributo estadual e portanto natildeo estariam sujeitas a apresentar certidotildees negativas da Fazenda
estadual respectiva
Incorreu em equiacutevoco ainda o Eminente Relator quando afirmou ser de 5 (cinco) dias
uacuteteis o prazo para a impugnaccedilatildeo da exigecircncia de regularidade fiscal (art 41 sect 1ordm da lei no
866693) quando na verdade deveriam ser 2 (dois) na dicccedilatildeo do art 41 sect 2ordm da lei no
866693 valendo ressaltar que este prazo somente se destina agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica Para
Toshio Mukai (2003 p525)
Ora existe na moderna hermenecircutica juriacutedica um meacutetodo de interpretaccedilatildeo do Direito que natildeo pode jamais ser posto de lado pelo operador do direito que eacute o meacutetodo sistemaacutetico segundo o qual uma norma jamais pode ser interpretada isoladamente do contexto em que se situa
A legislaccedilatildeo dita os caminhos a serem seguidos Natildeo se deve viver no mundo dos
sonhos dos ideais Um paiacutes assolado por desigualdades sociais instabilidade econocircmica ndash
interna e externa ndash elevada carga tributaacuteria principalmente no tocante agrave atividade empresarial
natildeo deve ter um poder legislativo blindado para esses aspectos As exigecircncias de
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal como condiccedilatildeo para o exerciacutecio de alguns direitos
fundamentais dos contribuintes se mostram muito distante da realidade brasileira O Supremo
Tribunal Federal jaacute sinaliza que seguiraacute esta orientaccedilatildeo
Os magistrados devem perscrutar todos os meios admitidos em Direito confrontaacute-los
e apoacutes uma reflexatildeo contextualizada apresentar uma soluccedilatildeo passiacutevel de implementaccedilatildeo
Deve-se aplicar a orientaccedilatildeo sugerida por Savigny o qual se expressou no sentido de censurar
57
a restriccedilatildeo hermenecircutica agraves eventualidades sombrias da legislaccedilatildeo haja vista que o
entendimento consubstanciado nos textos legais precisa seguir a inteligecircncia contida no
conjunto de leis vinculadas agrave tessitura social poliacutetica e econocircmica para reconstruir os ditames
legais
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria eacute estabelecida por lei e une o sujeito ativo (Fazenda
Puacuteblica) ao sujeito passivo (contribuinte ou responsaacutevel tributaacuterio) em torno de uma
prestaccedilatildeo pecuniaacuteria manifestada pelos tributos ou natildeo-pecuniaacuterias que satildeo as obrigaccedilotildees
acessoacuterias Ricardo Lobo Torres (2008 p232) divide-a em formal abrangendo os viacutenculos
decorrentes das leis sobre os deveres instrumentais e procedimentos administrativos relativos
agraves exigecircncias tributaacuterias e material ao compreender os laccedilos legais que dispotildeem sobre os
tributos Eacute considerada uma relaccedilatildeo complexa haja vista que envolve direitos e deveres tanto
para o Fisco quanto para os contribuintes ou responsaacuteveis tributaacuterios
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria por outro lado aparece totalmente vinculada pelos direitos fundamentais declarados pela Constituiccedilatildeo Nasce por forccedila de lei no espaccedilo previamente aberto pela liberdade individual ao poder impositivo estatal Eacute rigidamente controlada pelas garantias dos direitos e pelo sistema de princiacutepios de seguranccedila juriacutedica Todas essas caracteriacutesticas fazem com que se neutralize a superioridade do Estado decorrente dos interesses gerais que representa sem que todavia se prejudique a publicidade do viacutenculo juriacutedico (TORRES 2008 p235)
Por meio do poder-dever de arrecadar tributos definidos pelo art 3ordm do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional o Estado exige que os indiviacuteduos lhe forneccedilam os recursos de que
necessita Por isso ldquoo poder de tributar nada mais eacute que um aspecto da soberania estatal ou
uma parcela destardquo (MACHADO 2007 p59) Depreende-se que na liccedilatildeo de Hugo de Brito
Machado a atividade financeira do Estado eacute um conjunto de atos praticados na obtenccedilatildeo na
gestatildeo e na aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros de que necessita para atingir os seus fins Sobre
o papel da tributaccedilatildeo na economia o referido jurista afirma que
A tributaccedilatildeo eacute sem sombra de duacutevida o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver Sem ele natildeo poderia o Estado realizar os seus fins sociais a natildeo ser que monopolizasse toda a atividade econocircmica O tributo eacute inegavelmente a grande e talvez a uacutenica arma contra a estatizaccedilatildeo da economia (MACHADO 2007 p56)
Na visatildeo do Estado Democraacutetico de Direito a atividade sancionatoacuteria eacute uma
consequecircncia do natildeo cumprimento de uma ordem legal O vocaacutebulo ldquosanccedilatildeordquo pode apresentar
58
inuacutemeros significados juriacutedicos Conforme registra Eurico Marcos Diniz de Santi (1996 p38-
39) pode ser definida como uma conduta substitutiva reparatoacuteria decorrente do
descumprimento de uma obrigaccedilatildeo imposta de uma consequecircncia processual de uma
sentenccedila condenatoacuteria etc Paulo de Barros Carvalho (2008 p758) aponta que este termos
pode ter uma acepccedilatildeo individual e concreta quando significa uma penalidade aplicada ao
infrator quanto agrave relaccedilatildeo juriacutedica que a veicula ou uma abordagem geral e abstrata tendo
como antecedente a tipificaccedilatildeo de um iliacutecito vg os crimes fiscais
Nesta esteira a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal pode comprometer alguns
importantes direitos fundamentais dos contribuintes ndash vg o trabalho o exerciacutecio de
atividades econocircmicas ndash dando margens ao que se convencionou chamar de sanccedilotildees poliacuteticas
Hugo de Brito Machado (2005c p896) considera estas praacuteticas flagrantemente
inconstitucionais porque implicam em uma indevida restriccedilatildeo ao direito de exercer atividade
econocircmica independentemente de autorizaccedilatildeo de oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico
da CF88) e configuram uma cobranccedila sem o devido processo legal com grave violaccedilatildeo do
direito de defesa do contribuinte haja vista que natildeo se estaacute diante de uma autoridade
competente para apreciar se a exigecircncia do tributo eacute ou natildeo indevida
Roque Joaquim Volkweiss (2002 p102) reverbera que a permissatildeo para que o Fisco
assim proceda eacute deixar uma porta aberta para o ldquochaacute-de-bancordquo que natildeo passa de um ato
arbitraacuterio e velada coaccedilatildeo o que fornece agrave autoridade fazendaacuteria a abertura para se fazer
justiccedila com as proacuteprias matildeos Luiacutes Roberto Barroso (2002 p381) a tiacutetulo de
complementaccedilatildeo menciona que no sistema tributaacuterio existe a cultura da sonegaccedilatildeo por conta
do estiacutemulo fornecido pela voracidade fiscal e ldquopor esquemas quase formais de extorsatildeo e
composiccedilatildeordquo revelando uma ditadura da Administraccedilatildeo Fiscal Para Eduardo Marcial
Ferreira Jardim (1998 p516)
A exigibilidade de certidotildees negativas a exemplo do quanto consta em diplomas de iacutendole tributaacuteria e administrativa exprime absurdez vitanda absolutamente incompaginaacutevel com uma seacuterie de princiacutepios constitucionais dentre eles o postulado assegurador ao livre exerciacutecio de qualquer trabalho ofiacutecio ou profissatildeo gravado no art 5ordm XIII bem como no primado proclamador da livre atividade econocircmica insculpido no art170 paraacutegrafo uacutenico bem como o vetor que prestigia o direito de propriedade e o direito concernente agrave igualdade
Nesse contexto as limitaccedilotildees ao poder de tributar (MARTINS 2002) devem ser
interpretadas como direitos fundamentais dos contribuintes determinando que o fisco aja
59
necessariamente de acordo com os princiacutepios maiores da legalidade da isonomia da
capacidade contributiva da irretroatividade da anterioridade do natildeo confisco da liberdade
de traacutefego da imunidade da seguranccedila juriacutedica da proporcionalidade dentre outros sem
olvidar as orientaccedilotildees do art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e dos princiacutepios impliacutecitos
As relaccedilotildees tributaacuterias constituem uma referecircncia e uma vinculaccedilatildeo agrave ordem
constitucional que prevecirc o direito agrave liberdade simultaneamente com a responsabilidade haja
vista que a sanccedilatildeo deve decorrer sempre da lei e natildeo do administrador no sentido de que ldquoos
direitos fundamentais constituem a essecircncia da liberdade e os deveres fundamentais o seu
corretivordquo (STERN 1998 p31) As sanccedilotildees poliacuteticas satildeo atos abusivos natildeo previstos em lei
(CALIENDO 2009 p74) Em Direito Tributaacuterio correspondem agraves restriccedilotildees ou agraves
proibiccedilotildees impostas ao contribuinte como forma indireta ou obliacutequa de obrigaacute-lo ao
pagamento dos tributos colocando-se essa condiccedilatildeo para vg o exerciacutecio de atividade
econocircmica que eacute um direito fundamental Heleno Taveira Tocircrres (2006 p62) denomina tais
praacuteticas de ldquosanccedilotildees natildeo-patrimoniais de caraacuteter interventivordquo e Andreacute Castro Carvalho
(2009 p95) as nomeia como ldquosanccedilotildees administrativas interventivas econocircmicasrdquo Nesse
sentido a atuaccedilatildeo privada natildeo pode ser condicionada agrave quitaccedilatildeo fiscal ldquoposto que estaria
subvertido todo o sistema de garantias constitucionais contra a exigecircncia de tributosrdquo
(MACHADO MACHADO SEGUNDO 2008 p88) O Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal de Justiccedila tecircm posicionamentos firmes no sentido de considerar
incompatiacuteveis as sanccedilotildees poliacuteticas com as garantias constitucionais dos contribuintes Para
evidenciar tal entendimento vejam-se as suacutemulas
Suacutemula 70 STF Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Suacutemula 323 STF Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Suacutemula 547 STF Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Suacutemula 127 STJ Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado
Adotar-se-aacute a discriminaccedilatildeo sugerida por Reacutegis de Oliveira (2005 p73) que
classifica as sanccedilotildees poliacuteticas de acordo com o seu conteuacutedo em repressivas suspensivas
privativas de atividade pecuniaacuterias e privativas de bens O natildeo pagamento do tributo natildeo
torna iliacutecita a atividade geradora do dever tributaacuterio uma vez que o Fisco dispotildee de meios
especiacuteficos para constituir o creacutedito tributaacuterio e cobraacute-lo mediante a accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal
regulada no plano federal pela lei no 683080 aleacutem dos procedimentos administrativos
60
aplicaacuteveis Apesar de serem inconstitucionais as sanccedilotildees poliacuteticas seguem largamente
praticadas no mais das vezes por puro comodismo das autoridades da administraccedilatildeo
tributaacuteria que nelas encontram um meio faacutecil de fazer a cobranccedila indevida de tributos Outra
questatildeo fulcral eacute o natildeo oferecimento da oportunidade de defesa do contribuinte apesar da
garantia constitucional de ampla defesa e contraditoacuterio ser a mais abrangente possiacutevel
preocupaccedilatildeo que natildeo eacute exclusiva ao direito brasileiro mas que se verifica tambeacutem nos
ordenamentos francecircs (BOUVIER 2004 p57-58) espanhol (LAPATZA 1997 p442) e
americano14 somente para ilustrar
Como forma de combater as praacuteticas do Fisco de negar injustificadamente o
fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal a doutrina e a jurisprudecircncia apontam o
mandado de seguranccedila como a medida mais eficaz remeacutedio constitucionalmente previsto no
art 5ordm LXIX do texto constitucional regulamentado pela lei no 1201609 e
subsidiariamente pelo Coacutedigo de Processo Civil Eacute portanto uma accedilatildeo de natureza
constitucional que acarreta uma importante consequecircncia praacutetica as hipoacuteteses do seu
cabimento devem ser interpretadas de forma ampla Os contribuintes precisam recorrer
muitas vezes a este instrumento para se livrarem das restriccedilotildees arbitraacuterias que as autoridades
fazendaacuterias lhes impotildeem O lado negativo desta constataccedilatildeo eacute que o deferimento do
provimento liminar ou a concessatildeo da seguranccedila nem sempre satildeo capazes de impedir tais
praacuteticas Assim se pronuncia a jurisprudecircncia paacutetria
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO AFASTADA A ALEGADA DECADEcircNCIA E A AUSEcircNCIA DE DIREITO LIacuteQUIDO E CERTO DIRETIO Agrave CERTIDAtildeO DE DEacuteBITOS RECUSA ECONOMICIAacuteRIA INJUSTIFICADA ADEQUACcedilAtildeO AO ART 5ordm XXXIV CF IMPROVIMENTO Agrave APELACcedilAtildeO E Agrave REMESSA OFICIAL CONCESSAtildeO DA SEGURANCcedilA
1 Superada a invocaccedilatildeo caduciaacuteria pois ao assim afirmar a Caixa Econocircmica Federal - CEF incumbir-lhe-ia provar o termo a quo este a equivaler ao da efetiva denegaccedilatildeo da certidatildeo ao qual natildeo se amolda o diligenciamento acostado aos autos logo agrave luz dos autos tempestiva a impetraccedilatildeo que aliaacutes destaque-se luta pelo direito de obtenccedilatildeo de certidatildeo em si quase a patentear omissatildeo economiaacuteria no fornecimento em qualquer rumo (certidatildeo positiva ou negativa) 2 Assentado no Texto Constitucional o direito agrave obtenccedilatildeo de certidotildees (art 5ordm XXXIV aliacutenea lsquobrsquo) clara se revela a classificaccedilatildeo das certidotildees entre as espeacutecies quais sejam as puramente negativas as puramente positivas e as negativas por equiparaccedilatildeo legais tambeacutem consagradas como positivas com efeito de negativa isto na forma do art 206 do CTN 3 A parte originariamente impetrante demonstrou a recusa da CEF em fornecer certidatildeo tanto positiva quanto negativa 4 Agrave evidecircncia natildeo se compadece
14 Cf PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009
61
a conduta administrativa combatida com o princiacutepio constitucional da legalidade dos atos administrativos art 37 caput CF pedra fundamental do Estado Democraacutetico de Direito inaugurado a partir de 05101988 (art 1ordm caput) garantia da maacutexima envergadura aos administrados 5 Tendo a impetrante demonstrado a recusa no fornecimento agrave certidatildeo requerida revela-se manifesto o inteiro acerto da r sentenccedila proferida ao assegurar o direito a certidatildeo na qual conste a real situaccedilatildeo do poacutelo apelado nos termos do art 5ordm XXXIV lsquobrsquo da Constituiccedilatildeo Federal (destacou-se) 6 Improvimento agrave apelaccedilatildeo e agrave remessa oficial Concessatildeo da seguranccedila (BRASIL AMS ndash APELACcedilAtildeO EM MANDADO DE SEGURANCcedilA ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior ndash DJU 19042007 ndash TRF 3ordf Regiatildeo)
O mandado de seguranccedila haacute de ser utilizado em face do ato de autoridade eivado de
ilegalidade ou abuso de poder legitimidade passiva que corresponde no contexto ora
analisado qual seja a seara federal ao Procurador-chefe da Fazenda Nacional ou ao Delegado
da Receita Federal do Brasil ambos da respectiva circunscriccedilatildeo dependendo de onde provier
a negativa para o fornecimento da certidatildeo os quais seratildeo notificados para a apresentaccedilatildeo de
informaccedilotildees (MACHADO 2009) Neste sentido o Poder Judiciaacuterio se mostra indispensaacutevel
no que concerne agrave coibiccedilatildeo destas atitudes lesivas agraves atividades dos contribuintes que se
traduzem em direitos fundamentais Assim elucida Moacyr Toledo (2008 p25)
Pode ocorrer no entanto que ao pleitear a certidatildeo negativa ou mesmo a certidatildeo positiva com efeito de negativa a autoridade fiscalizadora negue-se a fornececirc-la Caso ocorra tal circunstacircncia e os deacutebitos existentes estejam na situaccedilatildeo de exigibilidade suspensa ou ainda natildeo estejam vencidos ou finalmente estejam com execuccedilatildeo fiscal aparelhada poreacutem com penhora efetivada garantindo a liquidez do valor devido a negativa da autoridade afronta a Constituiccedilatildeo pois agride direito liacutequido e certo do contribuinte Nesses casos o aparelhamento da accedilatildeo de Mandado de Seguranccedila com pedido de liminar perante o Poder Judiciaacuterio eacute o remeacutedio raacutepido e eficaz contra ato de autoridade que agrida direito liacutequido e certo do cidadatildeo sendo certamente tal atrocidade corrigida pelo Poder competente para tanto
Autoridade na dicccedilatildeo do art 1ordm sect 2ordm inciso III da lei no 978499 eacute todo agente
puacuteblico dotado de poder de decisatildeo e titular de uma esfera de competecircncia natildeo importando a
categoria ou a funccedilatildeo que exerccedila O objeto de impetraccedilatildeo eacute pois um ato administrativo O
prazo eacute decadencial de 120 (cento e vinte) dias contados a partir da ciecircncia do ato a ser
impugnado na forma do art 23 da lei no 1201609 Eacute imprescindiacutevel a oitiva do Ministeacuterio
Puacuteblico sob pena de nulidade (art 12 da lei no 1201609)
Por expressa previsatildeo legal o descumprimento desarrazoado de ordens judiciais
proferidas em mandado de seguranccedila em especial os que se relacionem com a regularidade
fiscal ensejam o enquadramento da autoridade responsaacutevel no crime de desobediecircncia
previsto no art 330 do Coacutedigo Penal conforme enuncia o art 26 da lei no 1201609 O foro
62
competente ndash para o acircmbito de anaacutelise desta dissertaccedilatildeo ndash seraacute a Justiccedila Federal15 Para Hely
Lopes Meirelles (2005 p22) o mandado de seguranccedila pode ser assim conceituado
Mandado de seguranccedila eacute o meio constitucional posto agrave disposiccedilatildeo de toda pessoa fiacutesica ou juriacutedica oacutergatildeo com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para a proteccedilatildeo de direito individual ou coletivo liacutequido e certo natildeo amparado por habeas corpus ou habeas data lesado ou ameaccedilado de lesatildeo por ato de autoridade seja de que categoria for e sejam quais forem as funccedilotildees que exerccedila
Eduardo Sodreacute (2008 p114) alerta para a questatildeo de que o ato de autoridade em tese
pode ser comissivo (accedilatildeo) ou omissivo (abstenccedilatildeo) condutas que podem potencialmente
causar danos aos contribuintes o qual demonstraraacute por meio do mandado de seguranccedila o seu
direito liacutequido e certo a uma certidatildeo vaacutelida seja negativa positiva ou positiva com efeito de
negativa cabendo ao Fisco identificar de modo claro e elucidativo qual a real situaccedilatildeo do
contribuinte entendida como tal ldquoaquela embasada em uma situaccedilatildeo faacutetica perfeitamente
delineada e comprovada de plano por meio de prova preacute-constituiacutedardquo (SODREacute 2008 p124)
Adriano Pinto (2007 p33) aponta que as principais causas dessas condutas desviadas
da Procuradoria da Fazenda Nacional e Receita Federal satildeo a ausecircncia de uma adequada
formaccedilatildeo do agente puacuteblico a impunidade diante da quebra dos deveres funcionais
provocadores de danos aos contribuintes e os privileacutegios processuais que premiam os
servidores quando se permitem no tocante agrave Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA os institutos da
ldquosubstituiccedilatildeordquo16 ou da ldquoemendardquo17
Eacute cada vez mais corriqueiro o descumprimento de preceitos juriacutedicos baacutesicos por parte
da Fazenda Puacuteblica em especial no acircmbito federal ocorrendo uma inversatildeo de valores como
se o cidadatildeo existisse somente para servir ao Estado quando na verdade este uacuteltimo eacute um
instrumento de accedilatildeo social e de atendimento agrave democracia Andreacute Castro Carvalho (2008
p90) registra que por ser o acesso ao Judiciaacuterio uma ldquomedida de socorrordquo faz-se mister a
implantaccedilatildeo de um eficiente controle interno na Administraccedilatildeo Tributaacuteria com relaccedilatildeo aos 15 ldquoArt 2o lei no 1201609 Considerar-se-aacute federal a autoridade coatora se as consequecircncias de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela Uniatildeo ou entidade por ela controladardquo 16 ldquoArt 203 do CTN A omissatildeo de quaisquer dos requisitos previstos no artigo anterior ou o erro a eles relativo satildeo causas de nulidade da inscriccedilatildeo e do processo de cobranccedila dela decorrente mas a nulidade poderaacute ser sanada ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia mediante substituiccedilatildeo da certidatildeo nula devolvido ao sujeito passivo acusado ou interessado o prazo para defesa que somente poderaacute versar sobre a parte modificadardquo 17 ldquoArt 2ordm sect 8ordm da lei no 683080 Ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia a Certidatildeo de Diacutevida Ativa poderaacute ser emendada ou substituiacuteda assegurada ao executado a devoluccedilatildeo do prazo para embargosrdquo
63
atos impositivos de penalidades muitas vezes descabidas O proacuteprio Ministro do STF Ceacutezar
Peluzo jaacute se encontrou em uma situaccedilatildeo vexatoacuteria frente agrave Receita Federal conforme relato na
proferido por ocasiatildeo do julgamento da ADI no 3453DF
[] Aproveito a oportunidade de fazer menccedilatildeo a um fato concreto em que tive necessidade de obter certidatildeo para fazer um negocio juriacutedico Constava na Receita Federal a seguinte notiacutecia no site a situaccedilatildeo atual do contribuinte natildeo permite reconhecer-lhe plena regularidade Eu que tenho imposto recolhido na fonte compulsoriamente pensei o que teraacute acontecido com o Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo ou com o Supremo Tribunal Federal que natildeo recolheram o imposto de renda devido Fui ver do que se tratava Era diferenccedila de SELIC no tempo em que isso ainda era calculado pelo contribuinte de zero viacutergula natildeo sei quantos centavos que naquela data depois de natildeo sei quantos anos dava quatro reais e alguma coisa Eu natildeo ia conseguir obter a certidatildeo sem demonstrar que natildeo estava devendo
As arbitrariedades do Fisco satildeo visiacuteveis e frequentes Em nenhuma circunstacircncia a
Administraccedilatildeo Fazendaacuteria pode agir em detrimento dos contribuintes alegando a existecircncia de
pendecircncias como um fator determinante para a expediccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
agindo como se natildeo estivessem vivendo em um Estado Democraacutetico de Direito e para que as
suas atribuiccedilotildees sejam observadas se utilizam de meios informais prejudicando a
arrecadaccedilatildeo de tributos e negligenciando o trabalho de fiscalizaccedilatildeo capaz de alcanccedilaacute-los Os
tribunais demonstram ndash ou devem demonstrar ndash maior sensibilidade a esta realidade
conforme se verifica pelas jurisprudecircncias a seguir colacionadas
TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA DEVER DE EXPEDICcedilAtildeO ART 206 DO CTN REQUISITOS SATISFEITOS 1 A expediccedilatildeo da Certidatildeo Positiva de deacutebitos com efeitos de negativa - CPD-EN objetivada pela empresa apelada implica na existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos ou se em curso de cobranccedila executiva que tenha sido efetivada a penhora ou ainda cuja exigibilidade esteja suspensa (art 206 do CTN) 2 O creacutedito tributaacuterio apto a obstaculizar a certidatildeo de regularidade fiscal deve ser aquele regularmente constituiacutedo e plenamente exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos 3 Estando satisfeitos os requisitos exigidos pelo art 206 do CTN para a expediccedilatildeo da CPD-EN natildeo pode a administraccedilatildeo tributaacuteria se recusar a emiti-la (destacou-se) Apelaccedilatildeo e remessa necessaacuteria improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 01121009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA GFIP-GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E INFORMACcedilOtildeES Agrave PREVIDEcircNCIA SOCIAL 1 Mandado de Seguranccedila que visa a expediccedilatildeo de CPD-EN (Certidatildeo Positiva de Deacutebitos com efeito de negativa) que a autoridade impetrada deixou de fornecer sob a alegaccedilatildeo de ausecircncia da apresentaccedilatildeo mensal pelo municiacutepio da GFIP (Guia de recolhimento do FGTS) e informaccedilotildees agrave previdecircncia social assim como falhas nos valores declarados em outros meses 2 A irregularidade na GFIP pode ateacute ser um indicativo da existecircncia de creacuteditos tributaacuterios entretanto natildeo havendo a prova de que os valores ali declarados ensejaram inscriccedilatildeo em diacutevida ativa natildeo
64
haacute porque obstaculizar o direito agrave expediccedilatildeo da CPD-EN (destacou-se) 3 O deacutebito fiscal tem que ser regularmente inscrito para que se torne exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos Apelaccedilatildeo provida Inversatildeo do ocircnus da sucumbecircncia (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 27112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
ADMINISTRATIVO E TRIBUTAacuteRIO REMESSA OFICIAL EM MANDADO DE SEGURANCcedilA PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISACcedilAtildeO INJUSTIFICADA PRESCRICcedilAtildeO DOS CREacuteDITOS TRIBUTAacuteRIOS RECONHECIMENTO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO NEGATIVA DE DEacuteBITOS POSSIBILIDADE REMESSA OFICIAL IMPROVIDA 1 Hipoacutetese em que a impetrante requer a concessatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito sob o argumento de que a uacutenica pendecircncia que obstava a sua expediccedilatildeo era um deacutebito fiscal que fora alcanccedilado pela prescriccedilatildeo 2 Na sistemaacutetica do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional a certidatildeo negativa de deacutebito deveraacute ser expedida quando satisfeitos os requisitos previstos no caput do artigo 205 desde que inexistente diacutevida tributaacuteria a cargo do contribuinte ou responsaacutevel cabendo a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa quando da existecircncia de deacutebitos cuja exigibilidade se encontre suspensa ou o creacutedito natildeo esteja vencido ou quando garantido por penhora 3 O citado processo administrativo em que se discutia a exigibilidade da diacutevida fiscal permaneceu injustificadamente paralisado por longo periacuteodo e os documentos acostados aos autos levam ao convencimento de que todos os creacuteditos em discussatildeo foram alcanccedilados pela prescriccedilatildeo Neste caso natildeo haacute que se falar em existecircncia de creacuteditos em vigor a obstar a expediccedilatildeo da CND requerida 4 Os deacutebitos atingidos pela prescriccedilatildeo natildeo satildeo liacutequidos certos e exigiacuteveis requisitos essenciais agrave propositura da uma accedilatildeo executiva natildeo podendo constituir fator impeditivo para a expediccedilatildeo de certidotildees negativas 5 No caso presente impotildee-se a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebitos com efeito de negativa - CPD-EN - em favor da empresa impetrante desde que natildeo existam outros oacutebices agrave sua emissatildeo (destacou-se) 6 Remessa oficial improvida (BRASIL REOMS ndash Remessa ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias DJU 26112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA EXTINCcedilAtildeO DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POR MEIO DA COMPENSACcedilAtildeO ART 156 II DO CTN DCTF PENDEcircNCIA DE HOMOLOGACcedilAtildeO POR PARTE DO FISCO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA NOS TERMOS DO ART 205 CC O ART 206 DO CTN ILEGALIDADE DA RECUSA MANUTENCcedilAtildeO DOS HONORAacuteRIOS ADVOCATIacuteCIOS 1 Versa a presente demanda sobre a possibilidade de expediccedilatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito em face da ausecircncia de homologaccedilatildeo da declaraccedilatildeo de compensaccedilatildeo (DCTF) por parte do fisco 2 A certidatildeo negativa de deacutebito em direito tributaacuterio eacute o meio pelo qual se prova a quitaccedilatildeo de determinado tributo eacute o documento que busca informar a real situaccedilatildeo fiscal do contribuinte e deve espelhar a realidade do fato certificado por outro lado a expediccedilatildeo deste documento a quem efetivamente natildeo esteja quite com A Fazenda Nacional caracteriza falsa declaraccedilatildeo sobre fato juridicamente relevante 3 A parte autora requer a expediccedilatildeo de CND na pendecircncia de homologaccedilatildeo das declaraccedilotildees de compensaccedilatildeo (DCTFacuteS) referentes agrave contribuiccedilatildeo do PIS e FINSOCIAL em face das decisotildees judiciais proferidas em accedilatildeo declaratoacuteria e cautelar 4 O Art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 expressamente prevecirc a possibilidade do contribuinte apresentar manifestaccedilatildeo de inconformidade agrave decisatildeo administrativa que natildeo autoriza a compensaccedilatildeo 4 OS pedidos de compensaccedilatildeo da autora conforme devidamente comprovado nos autos agraves fls 105146 atraveacutes dos recibos de entrega das DCTFacuteS (Declaraccedilotildees de Deacutebitos e Creacuteditos Tributaacuterios Federais) natildeo foram ateacute entatildeo apreciados pela administraccedilatildeo tributaacuteria 5 Mesmo diante da ausecircncia de homologaccedilatildeo da compensaccedilatildeo requerida sob condiccedilatildeo resolutoacuteria natildeo se pode
65
deixar de reconhecer a compensaccedilatildeo iniciada pelo contribuinte prevista de forma taxativa no art 156 inciso II do CTN 6 Eacute direito do contribuinte quando quite com seus deacutebitos no caso de extinccedilatildeo do creacutedito ou quando suspenso obter certidatildeo negativa de deacutebito ou no caso de certidatildeo positiva com efeito de negativa conforme os arts 205 e 206 do CTN 7 Portanto no caso sob apreccedilo natildeo haacute como diante das normas do art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 e dos artigos 205 cc o 206 do CTN negar a certidatildeo de regularidade fiscal ao contribuinte 8 Quanto aos honoraacuterios advocatiacutecios a equumlitativa apreciaccedilatildeo do juiz a que se refere o paraacutegrafo 4ordm do art 20 do CPC representa uma liberalidade do julgador para nos casos menciona bem situar atendidas as normas de lsquoarsquo a lsquocrsquo do paraacutegrafo 3ordm do mesmo artigo fixar os honoraacuterios sem que esteja obrigado a obedecer aos limites miacutenimos de 10 ou no maacuteximo de 20 neste tocante eacute de se manter os honoraacuterios fixados na sentenccedila 10 Apelaccedilotildees e remessa oficial improvidas (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira ndash DJU 19112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA DEacuteBITOS INEXIGIacuteVEIS OU COM A EXIGIBILIDADE SUSPENSA (destacou-se)
1 Hipoacutetese em que a MM Juiacuteza a quo confirmando a liminar concedeu a seguranccedila para determinar agrave autoridade impetrada procedesse agrave expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa ressalvando eventuais obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 2 O pleito do apelado se fundamenta na questatildeo da extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos constantes dos processos administrativos relacionados na inicial 3 De fato restou comprovada nos autos a situaccedilatildeo regular da impetrante como bem asseverou a MM Juiacuteza sentenciante em face da documentaccedilatildeo acostadas aos autos e que natildeo foi impugnada pela fazenda nacional a qual se limitou tatildeo-somente a sustentar a falta de interesse processual do impetrante por natildeo haver segunda ela nenhum ato concreto da autoridade coatora que fosse ilegal ou abusivo 4 As informaccedilotildees fiscais de contribuintes disponibilizadas no site da Receita Federal revestem-se de caraacuteter oficial Existindo informaccedilatildeo atestando irregularidade da situaccedilatildeo fiscal do contribuinte quando o mesmo se encontra regular perante o fisco tendo em vista a extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos em discussatildeo de forma a obstar a expediccedilatildeo de CND constitui ato ilegal passiacutevel de afastamento em sede de mandado de seguranccedila 5 Destarte presentes os pressupostos do artigo 206 do coacutedigo tributaacuterio nacional eacute de rigor a expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa por ser direito liacutequido e certo do impetrante observada a ressalva na sentenccedila da existecircncia de obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 6 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 20068300014314-7 ndash Relator Min Francisco Cavalcanti ndash DJU 05062008 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA NEGACcedilAtildeO DO PEDIDO DE ALTERACcedilAtildeO DE INSCRICcedilAtildeO DO CGC INSTRUCcedilAtildeO NORMATIVA SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA PRECEDENTES SUacuteMULAS DO STF INCABIMENTO
1Encontra-se bastante firmado na jurisprudecircncia atual o posicionamento adotado pelo juiacutezo singular de que eacute inconstitucional a imposiccedilatildeo de restriccedilotildees agrave atividade comercial do contribuinte como forma de exigir a cobranccedila de creacuteditos tributaacuterios 2 A instruccedilatildeo normativa que fundamenta a negaccedilatildeo da inscriccedilatildeo de registro extrapolou sua funccedilatildeo meramente orientadora contrariando princiacutepios constitucionais e instituindo normas de conduta aos particulares 3 A fazenda nacional ao opor-se ao deferimento do pedido de inscriccedilatildeo junto ao novo cadastro de contribuintes em virtude da empresa possuir deacutebitos junto agrave receita federal instituiu restriccedilatildeo de caraacuteter privativo consubstanciado em sanccedilatildeo poliacutetica 4 As sanccedilotildees poliacuteticas como
66
meio de pressionar o contribuinte ao pagamento de deacutebitos tributaacuterios natildeo satildeo admissiacuteveis no atual sistema constitucional e tributaacuterio jaacute tendo sido repelidas inclusive pelo proacuteprio Supremo Tribunal Federal (Suacutemulas Nordm 70 323 E 547) 5 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 ndash Relator Min Petruacutecio Ferreira ndash DJ 07112000 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Satildeo comuns as situaccedilotildees em que as autoridades fiscais emitem certidotildees equivocadas
desconsiderando a real situaccedilatildeo dos contribuintes quando por exemplo fornecem uma CPD-
EN quando era caso de CND sem pormenorizar as informaccedilotildees cadastrais Carlos Ceacutesar
Sousa Cintra (2007 p167) registra que ldquonatildeo raro o contribuinte fica sujeito ao humor da
autoridade de plantatildeo que sequer aprecia o pedido formulado pelo administrado quanto ao
detalhamento de suposta diacutevida tributaacuteria a ele imputadardquo Nesse diapasatildeo atenta ainda o
referido doutrinador que o uacutenico caso em que uma CND pode ser negada eacute quando for
constatada a existecircncia de constituiccedilatildeo de creacutedito tributaacuterio no setor administrativo
competente e com o prazo para o pagamento vencido sendo portanto exigiacutevel haja vista que
a diacutevida regularmente inscrita goza da presunccedilatildeo de certeza e liquidez tendo o efeito de prova
preacute-constituiacuteda (art 204 CTN) Registre-se que a grande monta das recusas no fornecimento
de certidotildees positivas com efeito de negativa (art 206 CTN) se daacute por absoluta falta de
esclarecimento do agente puacuteblico o qual por excessivo apego agrave letra da lei e por despreparo
teacutecnico entende que a exigecircncia de certidatildeo negativa natildeo autorizaria o fornecimento de outras
espeacutecies ignorando os efeitos legais conferidos agrave CPD-EN
Segundo a redaccedilatildeo do art 201 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional estaacute constituiacuteda a
diacutevida ativa tributaacuteria (SILVA 2009) proveniente de creacutedito dessa natureza regularmente
inscrita na reparticcedilatildeo administrativa competente depois de esgotado o prazo fixado para
pagamento pela lei ou por decisatildeo final proferida em processo administrativo regular
Registre-se ainda a discutiacutevel qualidade no atendimento nas Secretarias das Receitas Federais
burocracia esta que submete o contribuinte a um sacrifiacutecio injustificado e compromete o
princiacutepio da eficiecircncia da atividade administrativa dentre outros Mas os problemas natildeo se
restringem a isso A imposiccedilatildeo de multas aos contribuintes pelo descumprimento de
obrigaccedilotildees tributaacuterias em geral ndash que a todo custo foram alvo de tentativas de implementaccedilatildeo
ndash eacute uma constante O respeito agraves normas juriacutedicas natildeo eacute estimulado pela Receita Federal pelo
contraacuterio eacute por ela impedido Esta situaccedilatildeo foi denunciada por Raquel Cavalcanti Ramos
Machado (2004)
67
Nada obstante o contribuinte tem o direito a uma CPD a qual deve discriminar todas
as informaccedilotildees que se referem aos supostos deacutebitos tributaacuterios que constem nos registros
fazendaacuterios tais como a identificaccedilatildeo do procedimento originaacuterio do deacutebito a data da
inscriccedilatildeo a identificaccedilatildeo do auto de infraccedilatildeo ou da notificaccedilatildeo fiscal de lanccedilamento de deacutebito
(NFLD) o detalhamento do creacutedito tributaacuterio etc
No caso das CPD-ENs (art 206 CTN) o Poder Judiciaacuterio eacute constantemente acionado
para solucionar alguns casos em que seu fornecimento eacute negado tais como a exigecircncia de
reforccedilo de penhora (art 15 inciso II da lei no 683080) por parte da autoridade responsaacutevel
ou seja o juiz presidente da execuccedilatildeo fiscal em questatildeo e natildeo da autoridade fiscal alerta
Raquel Cavalcanti Ramos Machado (2005 p77) o pagamento via DARFs (Documento de
Arrecadaccedilatildeo de Receitas Federais) sem contestaccedilatildeo sobre a suficiecircncia de valores pagos pelos
contribuintes a exigecircncia de garantias em parcelamentos a penhora sobre o faturamento das
empresas (PACHECO 2008 p225-227)
A situaccedilatildeo se tornava ainda mais absurda quando se exigia do contribuinte a reiteraccedilatildeo
da apresentaccedilatildeo de documentos do seu processo a cada pedido de renovaccedilatildeo de certidatildeo de
regularidade fiscal tais como o atestado de inteiro teor das varas competentes e coacutepias
autenticadas na forma do art 4ordm da Instruccedilatildeo Normativa RFB no 57405 com redaccedilatildeo
determinada pela Instruccedilatildeo Normativa RFB no 58605 ambas jaacute revogadas pela Instruccedilatildeo
Normativa RFB no 73407 Natildeo podia a Administraccedilatildeo Fazendaacuteria desconsiderar o fato de
que era parte processual e detinha todas as informaccedilotildees referentes aos tracircmites das lides
principalmente as decisotildees proferidas nos autos
A Uniatildeo Federal eacute uma entidade que nestes atos se faz representar em juiacutezo pela
Procuradoria da Fazenda Nacional na forma do art 12 da Lei Complementar no 7393 Os
arts 36 a 38 do mesmo diploma normativo exigem que os procuradores se deem por
intimados pessoalmente mediante a entrega dos autos com vista O Manual de Procedimentos
Internos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (Portaria no 53202 ndash PGFN) decreta
expressamente ser o procurador obrigado a comunicar o inteiro teor das determinaccedilotildees
judiciais que lhes satildeo impostas Os contribuintes ou seus respectivos advogados quando
sofrem tais exigecircncias substituem o representante legal da Fazenda Nacional na realizaccedilatildeo de
suas atividades que satildeo vinculadas Eacute outra forma de materializaccedilatildeo das sanccedilotildees poliacuteticas
68
Hugo de Brito Machado (2005c p66) eacute enfaacutetico ao considerar que em face de
restriccedilotildees nem sempre justificaacuteveis em muitos casos a certidatildeo negativa natildeo eacute fornecida
colhendo-se ao solicitaacute-la via eletrocircnica apenas a informaccedilatildeo de que existem pendecircncias a
serem esclarecidas junto agrave reparticcedilatildeo competente Ocorre que o interessado ao se dirigir aos
balcotildees de atendimento eacute surpreendido com uma barreira a ser transposta para obter a
informaccedilatildeo desejada Quando a conseguem Natildeo obstante o dispositivo constitucional
segundo o qual todos tecircm direito a receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse
particular que seratildeo prestadas no prazo de lei sob pena de responsabilidade incluindo-se as
certidotildees fiscais as reparticcedilotildees da Receita Federal criam dificuldades inexplicaacuteveis e
inadmissiacuteveis nesta prestaccedilatildeo Natildeo atentam para o fato de que ldquoa expediccedilatildeo de uma certidatildeo
implica na extraccedilatildeo de dadosinformaccedilotildees constantes de arquivos ou sistemas de determinadas
informaccedilotildeesrdquo (PAULSEN 1999 p10)
Ao analisar referida praacutetica fazendaacuteria Schubert de Farias Machado (2007 p606)
assevera que a simples indicaccedilatildeo de deacutebito nos registros do Fisco natildeo pode ser motivo
bastante para impedir um cidadatildeo de praticar uma atividade liacutecita pois devem ser indicados
quais satildeo os tributos que o contribuinte estaacute em aberto e explicitadas as ldquopendecircnciasrdquo O
Estado na qualidade de credor do tributo deve promover o lanccedilamento respectivo de forma a
assegurar ao administrado o direito agrave ampla defesa e ao contraditoacuterio Para o doutrinador
Schubert de Farias Machado (2007 p614)
Jaacute natildeo eacute mais a falta de pagamento do tributo o motivo da recusa da CND Satildeo pendecircncias outras que poderiam ndash por que natildeo ndash ser alargadas ou ateacute mesmo indeterminadas Com isso o Fisco passaria a desvestir a maacutescara colocando a CND como verdadeira autorizaccedilatildeo para que apenas os amigos do rei possam de fato exercer suas atividades
O STF por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 131741SP (Relator
Min Marco Aureacutelio) asseverou que a relaccedilatildeo juriacutedica Estadocontribuinte haacute de repousar na
confianccedila muacutetua devendo ambos atuarem com responsabilidade fieacuteis ao ordenamento
juriacutedico em vigor O ato de controle administrativo do creacutedito tributaacuterio inscrito na diacutevida
ativa enquadra-se na categoria dos atos de controle parahieraacuterquico que na liccedilatildeo de Luciano
Beneacutevolo de Andrade (1975 p187) funda-se na necessidade de submeter determinadas
atividades administrativas a um sistema mais tecnicamente efetivo perfeito coordenado
uniforme e especializado A Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA eacute um documento unilateral
representativo do creacutedito puacuteblico ou seja produz a Fazenda seu proacuteprio tiacutetulo extraindo do
69
livro de registro da diacutevida ativa a certidatildeo da inscriccedilatildeo No STJ vigora a tese de que na
hipoacutetese do tributo sujeito ao lanccedilamento por homologaccedilatildeo18 (art 150 CTN) pode haver a
inscriccedilatildeo na diacutevida ativa sem a instauraccedilatildeo de anterior procedimento administrativo fiscal de
deacutebito declarado pelo sujeito passivo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria e natildeo pago
TRIBUTAacuteRIO E PROCESSUAL CIVIL EMBARGOS Agrave EXECUCcedilAtildeO FISCAL CERTIDAtildeO DE DIacuteVIDA ATIVA ndash CDA NULIDADE NAtildeO CONFIGURADA CONTRIBUICcedilAtildeO SOCIAL SOBRE O LUCRO E IMPOSTO DE RENDA CORRECcedilAtildeO MONETAacuteRIA DAS DEMONSTRACcedilOtildeES FINANCEIRAS APLICACcedilAtildeO DO IPC COMO INDEXADOR DO BTNF ENTENDIMENTO RECENTE DA 1ordf SECcedilAtildeO DESTE SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA DEFERIMENTO PRONUNCIAMENTO DO COLENDO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL UTILIZACcedilAtildeO DA TAXA SELIC SOBRE OS DEacuteBITOS TRIUTAacuteRIOS EM MORA 1 Em se tratando de tributo sujeito a lanccedilamento por homologaccedilatildeo o qual se efetiva nos moldes do art 150 do CTN a inscriccedilatildeo do creacutedito em diacutevida ativa em face da inadimplecircncia no tempo devido natildeo compromete a liquidez e exigibilidade do tiacutetulo executivo pois dispensaacutevel a homologaccedilatildeo formal sendo o tributo exigiacutevel independentemente de procedimento administrativo fiscal (destacou-se) 2 A partir do julgamento realizado pela Primeira Seccedilatildeo deste Superior Tribunal de Justiccedila do Recurso Especial nordm 133069SC (DJU 04032002) da relatoria do Ministro Franciulli Neto prevaleceu o entendimento de ser vaacutelida e legal a aplicaccedilatildeo do IPC na atualizaccedilatildeo do BTNF Fiscal para a correccedilatildeo monetaacuteria das demonstraccedilotildees financeiras do ano-base de 1990 exerciacutecio de 1991 por ter sido o iacutendice que melhor refletiu a inflaccedilatildeo do periacuteodo e por natildeo atentar contra os princiacutepios constitucionais tributaacuterios consoante pronunciamento da Maacutexima Corte na ADIN 712-2-ML-DF Rel Min Celso de Mello DJU de 190293 3 Em data de 02 de maio de 2002 o Plenaacuterio do Colendo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Recurso Extraordinaacuterio nordm 201465-6MG declarou a constitucionalidade do artigo 3ordm inciso I da Lei 820091 com a redaccedilatildeo que lhe deu a Lei 868293 reconhecendo que este preceito legal prevecirc hipoacutetese nova de deduccedilatildeo na determinaccedilatildeo do lucro real constituindo-se como favor fiscal ditado por opccedilatildeo legislativa afastando-se consequumlentemente a ideacuteia de empreacutestimo compulsoacuterio Assim diante de pronunciamento no sentido de que a correccedilatildeo monetaacuteria complementar e retificadora das demonstraccedilotildees financeiras das pessoas juriacutedicas correspondente ao exerciacutecio social de 1990 natildeo pode ser de forma imediata utilizada esta Corte natildeo mais emite juiacutezo a respeito posto referida mateacuteria repousar agora no campo estritamente constitucional privativa de exame pelo Colendo Supremo Tribunal Federal 4 Entende-se aplicaacutevel a Taxa SELIC sem qualquer restriccedilatildeo em caso de compensaccedilatildeo tributaacuteria a partir de 1ordm de janeiro de 1996 conforme o disposto no art 39 sect 4ordm da Lei 925095 5 Recurso especial parcialmente provido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado ndash DJU 10032003) PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO PRESCRICcedilAtildeO ACOLHIDA EM SEGUNDO GRAU EFEITO TRANSLATIVO DA APELACcedilAtildeO POSSIBILIDADE ART 515 sect 1ordm DO CPC TRIBUTO SUJEITO A LANCcedilAMENTO POR HOMOLOGACcedilAtildeO CONSTITUICcedilAtildeO DO CREacuteDITO VIA DCTF TERMO INICIAL DA PRESCRICcedilAtildeO VENCIMENTO DA OBRIGACcedilAtildeO 1 Em funccedilatildeo do efeito devolutivo do recurso de apelaccedilatildeo o conhecimento do tribunal natildeo se cinge agraves questotildees efetivamente resolvidas na instacircncia inferior
18 O lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorre quanto aos tributos cuja legislaccedilatildeo atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem preacutevio exame da autoridade administrativa operando-se pelo ato em que a referida autoridade tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado expressamente a homologa
70
abrange tambeacutem as que poderiam tecirc-lo sido como por exemplo aquelas que natildeo sendo examinaacuteveis de ofiacutecio deixaram de ser apreciadas a despeito de haverem sido suscitadas e discutidas pelas partes 2 Falta de prequestionamento do tema inserto no artigo 46 da Lei 821291 natildeo obstante a oposiccedilatildeo de embargos de declaraccedilatildeo para suscitar o debate Incidecircncia da Suacutemula 211STJ 3 Nos tributos sujeitos a lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorrendo a declaraccedilatildeo do contribuinte desacompanhada do pagamento no vencimento natildeo se aguarda o decurso do prazo decadencial para o lanccedilamento A declaraccedilatildeo do contribuinte elide a necessidade da constituiccedilatildeo formal do deacutebito podendo este ser imediatamente inscrito em diacutevida ativa tornando-se exigiacutevel independentemente de qualquer procedimento administrativo ou de notificaccedilatildeo ao contribuinte (destacou-se) Precedentes 4 O termo inicial da prescriccedilatildeo em caso de tributo declarado e natildeo pago natildeo se inicia da declaraccedilatildeo mas da data estabelecida como vencimento para o pagamento da obrigaccedilatildeo tributaacuteria declarada 5 Recurso especial conhecido em parte e improvido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira ndash DJU 01022007)
Existe na Procuradoria da Fazenda Nacional o periacuteodo conhecido como ldquolimbordquo ou
seja quando o creacutedito tributaacuterio estaacute definitivamente constituiacutedo na esfera administrativa mas
natildeo inscrito na diacutevida ativa ou ainda natildeo foi ajuizada a execuccedilatildeo fiscal natildeo havendo como
oferecer bens agrave penhora para garantir o juiacutezo da execuccedilatildeo e nem como obter a certidatildeo
positiva com efeito de negativa e na hipoacutetese de ser indevido o tributo natildeo haacute como o
contribuinte requerer o parcelamento restando impedida a emissatildeo da certidatildeo positiva com
efeito de negativa (ATTIE 2004 62-68) O tratamento jurisprudencial da mateacuteria eacute o
seguinte
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO ACcedilAtildeO CAUTELAR PARA ASSEGURAR A EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA
1 Dispotildee o artigo 206 do CTN que tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidatildeo de que conste a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos em curso de cobranccedila executiva em que tenha sido efetivada a penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa A cauccedilatildeo oferecida pelo contribuinte antes da propositura da execuccedilatildeo fiscal eacute equiparaacutevel agrave penhora antecipada e viabiliza a certidatildeo pretendida 2 Eacute viaacutevel a antecipaccedilatildeo dos efeitos que seriam obtidos com a penhora no executivo fiscal atraveacutes de cauccedilatildeo de eficaacutecia semelhante A percorrer-se entendimento diverso o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco natildeo se voltou judicialmente ainda Precedentes (REsp 363518 Resp 99653 e Resp 424166) 3 Deveras natildeo pode ser imputado ao contribuinte solvente isto eacute aquele em condiccedilotildees de oferecer bens suficientes agrave garantia da diacutevida prejuiacutezo pela demora do Fisco em ajuizar a execuccedilatildeo fiscal para a cobranccedila do deacutebito tributaacuterio Raciociacutenio inverso implicaria em que o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco ainda natildeo se voltou judicialmente 4 Mutatis mutandis o mecanismo assemelha-se ao previsto no art 570 do CPC por forccedila do qual o proacuteprio devedor pode iniciar a execuccedilatildeo Isso porque as obrigaccedilotildees como viacutenculos pessoais nasceram para serem extintas pelo cumprimento diferentemente dos direitos reais que visam agrave perpetuaccedilatildeo da situaccedilatildeo juriacutedica nele edificadas 5 Outrossim instigada a Fazenda pela cauccedilatildeo oferecida pode ela iniciar a execuccedilatildeo convertendo-se a garantia prestada por iniciativa do contribuinte na famigerada
71
penhora que autoriza a expediccedilatildeo da certidatildeo 6 Recurso Especial desprovido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler ndash DJU 23111998)
CAUTELAR OFERECIMENTO DE CAUCcedilAtildeO REAL PARA OBTENCcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA POSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia mais atual desta Corte e do STJ aceita o oferecimento de cauccedilatildeo real por meio de accedilatildeo cautelar para fins de expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa de deacutebitos ao fundamento de que o contribuinte natildeo pode sofrer prejuiacutezo com a demora da Fazenda Puacuteblica em ajuizar executivo fiscal (destacou-se) 2 A aceitaccedilatildeo do bem deve ser feita pelo Juiacutezo monocraacutetico apoacutes manifestaccedilatildeo da Fazenda Nacional incumbindo-lhe avaliar a suficiecircncia e prestabilidade do bem em relaccedilatildeo ao montante dos deacutebitos que se pretende caucionar (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares ndash DJU 08012002 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO CERTIFICADO DE REGULARIDADE FISCAL ART 206 DO CTN EXECUCcedilAtildeO FISCAL VINDOURA PENHORA ANTECIPACcedilAtildeO ACcedilAtildeO CAUTELAR CAUCcedilAtildeO
1 Nos termos do art 206 do CTN opera os mesmos efeitos da Certidatildeo Negativa de Deacutebito o certificado do qual conste a existecircncia de creacutedito tributaacuterio natildeo vencido em curso de cobranccedila judicial em que tenha sido efetivada penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa 2 Em consonacircncia com remansosa jurisprudecircncia antolha-se viaacutevel a extraccedilatildeo de certificado de higidez fiscal mediante o ajuizamento de accedilatildeo cautelar na qual se antecipe mediante cauccedilatildeo a ulterior penhora a ser formalizada no curso do executivo fiscal ainda natildeo promovido (destacou-se) 3 Verificando-se em juiacutezo de cogniccedilatildeo sumaacuteria a idoneidade dos bens oferecidos em cauccedilatildeo eacute de ser deferida a liminar postulada garantindo-se a obtenccedilatildeo da certidatildeo almejada porquanto presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora 4 Agravo de instrumento provido Agravo regimental prejudicado (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200404010446909 ndash Relator Wellington de Almeida ndash DJU 11052005 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO CAUCcedilAtildeO DE BENS EM MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POSSIBILIDADE SEGUIMENTO NEGADO AGRAVO INOMINADO NAtildeO PROVIDO
1 Seja para garantia do juiacutezo em futura (ainda natildeo ajuizada) execuccedilatildeo fiscal ou como garantia dos deacutebitos tributaacuterios cuja nulidade pretende discutir em accedilatildeo ordinaacuteria o devedor tem direito a caucionar em processo cautelar bens suficientes em ordem a que caucionados se lhe expeccedila lsquoCertidatildeo Negativa de Deacutebito-CNDrsquo positiva com efeito de negativa (vg STJ REsp nordm 99653SP T2 TRF1 AG nordm 20000100096197-7GO T4) 2 A simploacuteria impugnaccedilatildeo calcada no fato de natildeo ser lsquodinheirorsquo eacute um vesgo que se alastra cada vez mais na administraccedilatildeo fiscal que parece natildeo se lembrar de que se eacute importante receber o tributo mais importante eacute manter o contribuinte com condiccedilotildees de gerar mais tributo e mais condiccedilotildees de pagaacute-lo (destacou-se) De outra banda o art 151 do CTN em sua redaccedilatildeo mais lsquomodernarsquo contempla vaacuterios modos de suspensatildeo da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio (depoacutesito em dinheiro eacute uma entre eles e no mesmo peacute de igualdade) 3 Agravo inominado natildeo provido 4 Peccedilas liberadas pelo Relator em 06042004 para publicaccedilatildeo do acoacuterdatildeo (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto ndash DJU 09032004 ndash TRF 1ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO DEacuteBITO FISCAL ACcedilAtildeO CAUTELAR LIMINAR OFERECIMENTO DE BENS EM ESTOQUE COMO CAUCcedilAtildeO
72
CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA INEXISTEcircNCIA DE ESPECIFICACcedilAtildeO ADEQUADA DOS BENS E PROVA DA PROPRIEDADE SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO IMPOSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia do Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo e a do Superior Tribunal de Justiccedila orientam-se no sentido da possibilidade de oferecimento de bens em cauccedilatildeo para fins de garantia do deacutebito fiscal e expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva de Deacutebito com Efeito de Negativa A medida justifica-se porque enquanto natildeo ajuizada a execuccedilatildeo fiscal o contribuinte permanece sem a possibilidade de oferecer bens a penhora para garantir o deacutebito e de desenvolver regularmente sua atividade (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 200101006009552 ndash0 ndash Relator Desembargador Luciano Tolentino Amaral ndash DJU 080202 ndash TRF-1ordf Regiatildeo)
O Superior Tribunal de Justiccedila (Cf Recurso Especial no 536037PR ndash DJU
23052005) entendeu que a medida cautelar preparatoacuteria de garantia para a execuccedilatildeo fiscal eacute
a soluccedilatildeo mais adequada para este caso autorizando o arrolamento de bens para a suspensatildeo
da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio para obter a certidatildeo a que alude o art 206 do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional Assim deve proceder a autoridade fiscal
A circunstacircncia de haver deacutebito regularmente inscrito na diacutevida ativa tributaacuteria natildeo autoriza o Fisco a recusar-se por negligecircncia ou comodidade a expedir uma certidatildeo cujo teor agrave obviedade natildeo seraacute idecircntico agravequele que constaria na CND caso o contribuinte verdadeiramente fizesse jus a esta certidatildeo mas sim teraacute de espelhar fidedignamente o que estaacute nos registros da reparticcedilatildeo fiscal competente (CINTRA 2007 p175)
Posteriormente o STF por meio do Agravo Regimental no 811136DF decidiu que
ao devedor eacute permitido oferecer garantias do valor do deacutebito sem que seja necessaacuteria a
existecircncia de uma execuccedilatildeo fiscal com o objetivo de antecipar a penhora que a garantiria e
assim ter direito agrave certidatildeo positiva com efeito de negativa Sobre essa corrente
jurisprudencial Marciano Seabra de Godoi (2007 p585) afirma que
O inteacuterprete deve privilegiar os propoacutesitos da norma que se mostram coincidentes com nossa tradiccedilatildeo jurisprudencial para escolher dentre os possiacuteveis sentidos literais do texto aquele que melhor realiza o ideal de resguardar os direitos fundamentais do contribuinte inadimplente sem que isso iniba o legislador e a administraccedilatildeo tributaacuteria de adotar medidas voltadas a garantir a eficaacutecia da norma tributaacuteria
A decisatildeo que suspende a exigibilidade do creacutedito tributaacuterio deve ser cumprida
integralmente e a Receita Federal do Brasil por intermeacutedio de seus servidores natildeo pode
dizer-se alheia ao procedimento e pretender que o contribuinte comprove a existecircncia e o
vigor de uma eventual decisatildeo judicial que jaacute sabe ser obrigado a cumprir Tendo em vista o
73
caraacuteter fundamental do direito de certidatildeo corrobora esta linha de raciociacutenio Ingo Wolfgang
Sarlet (2006 p343) ao aduzir que
O postulado da aplicabilidade imediata das normas de direitos fundamentais pode ser compreendido como um mandado de otimizaccedilatildeo da sua eficaacutecia pelo menos no sentido de impor aos poderes puacuteblicos a aplicaccedilatildeo imediata dos direitos fundamentais outorgando-lhes nos termos desta aplicabilidade a maior eficaacutecia possiacutevel
Diante dessa realidade deve a atuaccedilatildeo estatal se pautar no sentido de garantir uma
efetivaccedilatildeo cada vez maior dos direitos fundamentais dos contribuintes principalmente no
tocante agrave vinculaccedilatildeo destes com os poderes puacuteblicos (eficaacutecia vertical) As posturas que
consubstanciam as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo utilizadas pela Fazenda Puacuteblica aparentemente como
mecanismos indutores de pagamento de tributos mas na verdade satildeo instrumentos obliacutequos
de cobranccedila
Embora instituiacutedas por lei e ateacute mesmo pela Constituiccedilatildeo Federal as exigecircncias de
certidotildees fiscais nas situaccedilotildees elencadas desrespeitam os direitos fundamentais dos
contribuintes (vg o exerciacutecio das atividades empresariais) e enaltecem as prerrogativas
fazendaacuterias constrangendo de modo indireto o devedor agrave satisfaccedilatildeo do creacutedito tributaacuterio
Augustin Gordillo (2007 p03) ao comentar sobre as relaccedilotildees conflituosas entre a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e as empresas afirma que
En una primera situacioacuten que cuantativamente es importante y cualitativamente determinante se trata de la perspectiva que los conflictos tienen quienes ejercen concretamente el poder puacuteblico los funcionarios y autoridades puacuteblicas los concesionarios y licenciatarios del poder Obviamente es casi imposible que no tengan un sesgo proclive al poder que precisamente estaacuten ejerciendo en un momento dado Una segunda percepcioacuten poco significativa desde el punto de vista de su utilidad sistemaacutetica se da en los conflictos que puedan tener con la administracioacuten las grandes o medianas empresas y los grupos econoacutemicos relativamente fuertes En estos supuestos el lsquoadministradorsquo suele hacer una muy buena y eficaz utilizacioacuten de los recursos y remedios que le brindan el orden juriacutedico estaacute atento a la defensa de sus derechos y hace ademaacutes uso de todos los mecanismos informales de influencia y relacioacuten con la administracioacuten puacuteblica En estas situaciones el conflicto autoridad ndash empresa se resuelve ya sea con cierto equiliacutebrio a favor de la segunda parte de la ecuacioacuten y no de la primera a la inversa19
19 Em uma primeira situaccedilatildeo o que eacute qualitativa e quantitativamente determinante eacute a perspectiva de que o conflito tem sido particularmente entre o poder puacuteblico e os funcionaacuterios puacuteblicos comerciantes e licenciados do poder Obviamente eacute quase impossiacutevel natildeo ser tendencioso a uma propensa potecircncia que eacute exercida em um determinado momento Uma segunda percepccedilatildeo insignificante em termos de sua utilidade sistemaacutetica estaacute no conflito que a administraccedilatildeo pode ter com grandes ou meacutedias empresas e grupos econocircmicos relativamente fortes Nestes casos o administrado tem que ser eficaz na utilizaccedilatildeo dos recursos e soluccedilotildees oferecidos pelo sistema juriacutedico e estaacute atento para proteger os seus direitos e tambeacutem fazer uso de todos os mecanismos de influecircncia e de relaccedilotildees informais com o governo Nestas situaccedilotildees o conflito entre autoridade e empresa eacute
74
Pelo delineado resta patente a ausecircncia de parceria entre o fisco e os contribuintes
estes sempre sob suspeiccedilatildeo vendo seus direitos fundamentais flagrantemente desrespeitados
sem qualquer justificativa idocircnea e a certeza de impunidade destes agentes puacuteblicos que
vestem a indumentaacuteria estatal para desvirtuar esta jaacute tensa relaccedilatildeo descumprindo os deveres
que lhes foram transferidos e o ordenamento juriacutedico em vigor Os prejuiacutezos na linguagem
emprestada pelo senso comum satildeo sempre suportados pela parte mais fraca o contribuinte
resolvido com certo equiliacutebrio em favor da segunda parte da equaccedilatildeo [a empresa] e natildeo o inverso (traduccedilatildeo livre)
75
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
Sem a pretensatildeo de abarcar a complexidade de aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do
Direito (AED) ou Law and Economics20 objetiva-se delinear alguns traccedilos que relacionem
esta Escola com o Direito Tributaacuterio de modo a fornecer uma conjuntura mais coesa com a
realidade socioeconocircmica Parte-se do pressuposto metodoloacutegico de que os meandros
Econocircmicos e Tributaacuterios possuem coerecircncia intersistemaacutetica uma vez que a tributaccedilatildeo deve
ser considerada como um fenocircmeno que envolve simultaneamente a Poliacutetica a Economia e o
Direito Para Nelson Saldanha (1986 p15)
Haacute uma seacuterie de comportamentos e de expressotildees que representam a vida privada e a vida puacuteblica em diversos planos Assim a medicina a cama e a mesa a poesia liacuterica o direito privado a psicologia o dinheiro escondido por um lado Por outro a poliacutetica o direito puacuteblico a poesia eacutepica o comeacutercio os bancos a burocracia a forccedila e as comunicaccedilotildees A diferenccedila entre cemiteacuterios puacuteblicos e cemiteacuterios privados a qual se daacute por uma espeacutecie de ordenaccedilatildeo estimativa um sentido de evoluccedilatildeo A evoluccedilatildeo tambeacutem do dinheiro particular ao dinheiro puacuteblico
Eacute bem verdade que em uma primeira impressatildeo as distacircncias entre o Direito e a
Economia podem se sobressair haja vista que as duas abordagens possuem tempos diferentes
mas natildeo lugares Enquanto os economistas se preocupam com a eficiecircncia o foco dos juristas
eacute o ideal de justiccedila este sem criteacuterios objetivos e precisos para sua conceituaccedilatildeo ldquonatildeo adianta
lutar contra o vento eacute preciso utilizar a sua forccedila para que este nos leve ao nosso destinordquo
(MONTORO FILHO 2008 pXIII)
Em geral os juiacutezes parecem natildeo conhecer as repercussotildees macroeconocircmicas de suas
decisotildees e os economistas por seu turno ignoram a realidade sobre os fundamentos
institucionais em que alicerccedilam suas estrateacutegias de desenvolvimento Esse tenso diaacutelogo eacute
trocado pela seguinte intenccedilatildeo ldquose economistas e juristas natildeo puderem falar a mesma liacutengua
20 Dentre os doutrinadores que se dedicam a Anaacutelise Econocircmica do Direito podem-se apontar os seguintes nomes J Pinto Antunes (1952) Dan Ariely (2008) Carlos Barracho (2001) Bruno Sciberras de Carvalho (2008) Robert Cooter e Thomas Ulen (2007) Guiomar T Estrella Faria (1994) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2006) Alexandre Morais da Rosa e Joseacute Manuel Aroso Linhares (2009) Jairo Saddi (2007) Cento Veljanovski (1994) Fernando Arauacutejo (2008) Nicholas Mercuro e Margaret Oppenheimer (2005) Cass R Sustein (2000) Karen Schweers Cook e Margaret Levi (1990) John MacDonald Oliver (1979) Ugo Mattei (1998) Richard Zerbe (2001) Robin Paul Malloy e Christopher K Brau (1995) Thomas J Miceli (2004)
76
que pelo menos passem a viver no mesmo mundo Quem tem a ganhar com isso natildeo satildeo
apenas os dois grupos mas a sociedade como um todordquo (PINHEIRO 2008 p45) A
efetividade das decisotildees judiciais depende na praacutetica do poder de coerccedilatildeo ao lado de um
aparato policial bem equipado para os casos de descumprimento das normas Eacute preciso
incutir nos seus destinataacuterios a cultura do temor afastando-se assim a certeza da impunidade
Aos juristas a Anaacutelise Econocircmica do Direito proporciona a aproximaccedilatildeo com uma
ferramenta adicional para analisar os problemas que lhes interessam dando uma soluccedilatildeo mais
condizente com a realidade vivenciada em uma perspectiva ampla Aos economistas abre-se
um novo campo de estudo complementar ao aparato teacutecnico em que foram treinados
(RODRIGUES 2007) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2009 online) acrescenta que o objetivo da
AED eacute ldquoa utilizaccedilatildeo da abordagem econocircmica para tentar compreender o direito no mundo e o
mundo no direitordquo Tradicionalmente o lucro eacute alvo de desconfianccedilas Empresas lucrativas
quase sempre satildeo acusadas de suspeitas quando na verdade do ponto de vista econocircmico satildeo
eficientes Jaacute preconizava Adam Smith que se cada pessoa procurasse livremente os interesses
individuais ndash orientadores do comportamento humano ndash atingir-se-ia o interesse coletivo
Andreacute Franco Montoro Filho (2008 pX) registra sua preocupaccedilatildeo com esse recorte
epistemoloacutegico esteacuteril
Esse raciociacutenio exemplifica bem os riscos da postura de analisar a economia como uma disputa entre pobres e ricos entre aqueles que tecircm e natildeo tecircm A maacute vontade e a desconfianccedila proacuteprias dessa visatildeo contra aqueles que auferem bons resultados econocircmicos e contra empresas de sucesso podem resultar em accedilotildees cujos efeitos satildeo opostos ao inicialmente desejado pois assumem uma postura contra o interesse coletivo
A importacircncia deste diaacutelogo estabelecido pela AED se materializa pelas seguintes
razotildees apontadas por Luciano Benetti Timm (2008 p57) a Economia sendo uma ciecircncia
comportamental descreve de maneira adequada a atuaccedilatildeo do seres humanos frente ao
mercado coadunada com a participaccedilatildeo social atinge um consideraacutevel padratildeo cientiacutefico com
seus postulados economeacutetricos e por conta da importacircncia que dispensa agrave eficiecircncia21
insculpida prima facie no caput do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Os meacutetodos tradicionais
da hermenecircutica juriacutedica ndash o teleoloacutegico o literal o sistemaacutetico o histoacuterico o socioloacutegico ndash
21 Rachel Sztajn e Decio Zilbersztajn (2005 p83) esclarecem que a eficiecircncia eacute a aptidatildeo para obter o maacuteximo ou o melhor resultado ou rendimento com a menor perda ou menor dispecircndio de esforccedilos relacionando os conceitos de produtividade rendimento adequaccedilatildeo e natildeo se confunde com a eficaacutecia que eacute capacidade de gerar efeitos
77
por serem aplicados de acordo com a discricionariedade do inteacuterpreteaplicador do Direito
conduzem a caminhos muitas vezes contraditoacuterios distantes entre si sendo portanto
limitados Natildeo oferecem seguranccedila juriacutedica
A problemaacutetica que se revela nesse processo de interpretaccedilatildeo eacute que natildeo existe um
apontador de qual seja a teacutecnica hermenecircutica mais adequada para saber se certo resultado eacute
ou natildeo melhor para determinado caso concreto E eacute nesse espaccedilo que se insere a AED Sobre
esta conjuntura Leonel Severo Rocha Germano Schwartz e Jean Clam (2005) enfatizam que
o sistema social estaacute estruturado na repeticcedilatildeo e na diferenccedila ndash liacutecitoiliacutecito ternatildeo-ter
podernatildeo-poder ndash ou seja esclarece a existecircncia de um coacutedigo comunicativo que tenta
amenizar a complexidade da sociedade Trata-se de um sistema dinacircmico de organizaccedilatildeo
autorreprodutiva a que se denomina autopoiese
O sistema autopoieacutetico eacute aquele que eacute simultaneamente fechado e aberto ou seja eacute um sistema que tem repeticcedilatildeo e diferenccedila tendo que equacionar no seu interior esse paradoxo que os operadores do Direito vatildeo usar como criteacuterios para tomar decisotildees (ROCHA SCHWARTZ CLAM 2005 p69)
O empresariado moderno enfrenta inuacutemeros obstaacuteculos criados pela burocracia estatal
para se manter firme ndash ou pelo menos sobreviver ndash no sistema de mercado competitivo e
excludente por natureza Neste diapasatildeo satildeo comuns os empreacutestimos bancaacuterios para suportar
os exiacuteguos prazos de recolhimento de diversos tributos gerir os custos normais de uma
empresa em plena atividade de forma eficiente tudo para enfrentar a concorrecircncia muitas
vezes moldada em desconformidade com as leis Diante desta realidade pode-se afirmar sem
qualquer temor que ldquodo ponto de vista da racionalidade econocircmica o grau de burocracia22
brasileira passa a tornar proibitivo o cumprimento dos deveres instrumentais criando
incentivos para a evasatildeo fiscal e a informalidaderdquo (CARVALHO JOBIM 2008 p243) Luiz
Eduardo Shoueri (2005 p08-09) ao comentar sobre a necessidade de comunicaccedilatildeo entre as
mais diversas disciplinas que se encontram agrave disposiccedilatildeo enfatiza que
Surge assim uma nova visatildeo do ordenamento juriacutedico como algo aberto para a realidade que natildeo pretende expressar um conjunto completo em si sem lacunas sempre que eacute incompleto por definiccedilatildeo problemaacutetico e lacunoso Sistema aberto no
22 Cristiano Carvalho (2008 p201-203) menciona ainda atrelado agrave ideia da burocracia a que os contribuintes estatildeo sujeitos as inuacutemeras obrigaccedilotildees acessoacuterias ou deveres instrumentais que geram custos para o seu cumprimento o que ele denomina de ldquocustos de conformidaderdquo Aleacutem disso ressalta a existecircncia das sanccedilotildees poliacuteticas que provocam um ldquoenferrujamento do mercadordquo Para ilustrar suas consideraccedilotildees menciona as dificuldades que uma empresa enfrenta para obter uma certidatildeo de regularidade fiscal nos oacutergatildeos fazendaacuterios principalmente a Receita Federal do Brasil e a demora ou ateacute mesmo inviabilizaccedilatildeo de uma fusatildeo ou cisatildeo de empresas
78
sentido de que eacute incompleto evolui e se modifica [] importa esclarecer que ao jurista caberaacute sempre buscar a coerecircncia no sistema embora cocircnscio de que haveraacute ocasiotildees em que esta natildeo seraacute possiacutevel em tais casos deve o jurista buscar soluccedilotildees ndash oferecidas pelas regras estruturais do sistema inclusive o compromisso ndash para que a incoerecircncia natildeo leve agrave ruptura
Dados do Banco Mundial apresentados por Andreacute Franco Montoro Filho (2008 p49)
denunciam que o Brasil eacute um dos paiacuteses com maior burocracia fiscal haja vista que em um
estudo com 178 paiacuteses ficou classificado em penuacuteltimo lugar As empresas brasileiras gastam
cerca de 2600 horas para cumprir suas obrigaccedilotildees tributaacuterias perdendo para paiacuteses como a
Boliacutevia (1080 horas) e o Vietnatilde (1050 horas) A Suiacuteccedila ficou em primeiro lugar com apenas
63 horas destinadas ao cumprimento de compromissos fiscais
Uma das maiores preocupaccedilotildees da sociedade satildeo as determinaccedilotildees governamentais
que insistem em fortalecer os oacutergatildeos de arrecadaccedilatildeo tributaacuteria mesmo agrave margem da
constitucionalidade e da legalidade mediante a ediccedilatildeo de um aparato legislativo paralelo que
embora seja infralegal na praacutetica suplanta ateacute mesmo a letra constitucional23 A estrutura
exigida das empresas se pauta por um profundo conhecimento dos clientes dos fornecedores
da anaacutelise de circunstacircncias sociais das poliacuteticas econocircmicas que influenciam diretamente os
negoacutecios da planificaccedilatildeo das operaccedilotildees para o gerenciamento de contingecircncias
administrativas da necessidade de uma assessoria contaacutebil juriacutedica teacutecnica constante e
atuante Esse cenaacuterio denota que ldquoa fiscalizaccedilatildeo muitas vezes brandindo o enorme alfarraacutebio
de normas vigentes assusta o contribuinte deixando-o absolutamente desnorteado quanto ao
que fazerrdquo (TOLEDO 2008 p07)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) tambeacutem conhecida como Escola de
Chicago ou Law and Economics procura implementar os postulados econocircmicos na aplicaccedilatildeo
e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e
eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas sociais e juriacutedicas Busca-se aplicar as ferramentas da
Ciecircncia Econocircmica principalmente da Microeconomia24 ao Direito Os seus principais
23 Merece destaque a existecircncia do Coacutedigo de Defesa do Contribuinte do Estado de Satildeo Paulo (Lei Complementar Estadual no 9392003) que elenca de forma clara inuacutemeros dispositivos que enumeram os direitos e garantias dos contribuintes o funcionamento da maacutequina administrativa de fiscalizaccedilatildeo trazendo-os para o conhecimento geral Deveria servir de exemplo para os demais estados-membros que natildeo o possuem 24 A Microeconomia eacute um ramo da ciecircncia econocircmica que estuda o comportamento das unidades de consumo representadas pelos indiviacuteduos e pelas famiacutelias as empresas e suas produccedilotildees custos a produccedilatildeo e o preccedilo dos diversos bens serviccedilos e fatores produtivos Ocupa-se da forma como as unidades individuais que compotildeem a economia (os consumidores privados serviccedilos trabalhadores produccedilatildeo de bens) agem e reagem simultaneamente A Microeconomia trabalha com modelos ou seja construccedilotildees compostas por uma seacuterie de hipoacuteteses a partir das quais as conclusotildees satildeo retiradas selecionando as variaacuteveis mais significativas para um
79
pontos satildeo condensados na rejeiccedilatildeo da posiccedilatildeo que analisa o Direito apartado das realidades
sociais e econocircmicas estimulando a utilizaccedilatildeo das ideias e dos meacutetodos de outras disciplinas
no estudo conjunto enaltecendo a interdisciplinaridade
Embora no seacuteculo XVIII Adam Smith jaacute discutisse o efeito econocircmico da legislaccedilatildeo
mercantilista foi apenas no seacuteculo passado que se aplicou agrave economia para analisar atividades
natildeo diretamente relacionadas ao mercado Os seus primoacuterdios apontam para Cesare Beccaria
(2005) que em sua obra claacutessica ldquoDos delitos e das penasrdquo trouxe ao ordenamento juriacutedico
pela primeira vez as sanccedilotildees juriacutedicas como incentivos negativos Influenciou diretamente
Jeremy Bentham precursor do Utilitarismo25 Seus modernos contornos no entanto foram
dados principalmente por Ronald Coase (1988) com o artigo publicado em 1960 intitulado
ldquoThe Problem of Social Costrdquo Richard Posner (1998) e Guido Calabresi (1961)
Posner (1998 p26) observa que as origens da AED estatildeo ligadas ao Common Law
cuja prevalecircncia eacute pelo direito jurisprudencial ou seja baseado em precedentes judiciais
sendo apontado por ele como o campo por excelecircncia da maximizaccedilatildeo da riqueza de uma
sociedade Em sua atuaccedilatildeo como juiz do Tribunal de Apelaccedilatildeo do Seacutetimo Circuito revelou
que ao julgar um caso utilizava como paracircmetro natildeo os precedentes mas a sensatez da
repercussatildeo de suas decisotildees Com essa postura a AED critica o Direito posto e o interpreta
aos moldes do meacutetodo pautado pela eficiecircncia econocircmica (KATZ 1998) Nesse sentido
O Law and Economics procura demonstrar como o Direito pode ser mais eficiente na sua regulaccedilatildeo social e econocircmica Para tanto estabelece um ferramental conceitual baseado no individualismo metodoloacutegico e o no utilitarismo que impotildee o estudo da proacutepria poliacutetica econocircmica mais do que das normas juriacutedicas que a veiculam (AGUILLAR 2006 p38)
O foco da AED eacute unir a Economia ao Direito para estudar as regras legais e as
instituiccedilotildees usando o pressuposto do comportamento racional por parte dos indiviacuteduos como
principal instrumento de raciociacutenio ldquoempresas e mercados satildeo instituiccedilotildees ou institutos que
determinado contexto para auferir uma realidade mais proacutexima do fenocircmeno que se estuda (SANDRONI 2008 p541) 25 Trata-se de um meacutetodo utilizado para a compreensatildeo da vida humana ao enfatizar a importacircncia do pensamento racional individual considerando como premissa o indiviacuteduo motivado por um auto-interesse racional procurando o prazer e a felicidade e a contrario sensu evitando a dor e a infelicidade Pelo Utilitarismo a sociedade eacute portanto um aglomerado de indiviacuteduos que tecircm por principal meta buscar o maacuteximo do que possuem por meio das relaccedilotildees sociais que mantecircm entre si Seria este o sistema oacutetimo de vida O Utilitarismo exerceu influecircncias importantes sobre a Economia a Psicologia Behaviorista e a Sociologia (JOHNSON 1997 p246)
80
estatildeo na fronteira entre o direito e a economiardquo (SZTAJN 2004 p27) De forma sinteacutetica
podem-se apresentar os seguintes postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito (CALIENDO
2009 p15) o individualismo metodoloacutegico que implica serem os fenocircmenos coletivos
explicados como resultantes de decisotildees individuais as escolhas racionais de modo a ditaacute-las
como racionalmente dirigidas agrave maximizaccedilatildeo dos interesses individuais as preferecircncias
estaacuteveis e o equiliacutebrio nas relaccedilotildees entre a Poliacutetica o Direito e a Economia
Da mesma forma se expressa Bruno Meyerhof Salama (2008 p53) para quem ldquoa
Economia ilumina problemas e sugere hipoacuteteses mas se torna mais rica quando conjugada
com outros ramos do conhecimento notadamente a Antropologia a Psicologia a Histoacuteria a
Sociologia e a Filosofiardquo A vergastada intenccedilatildeo eacute modelar o comportamento humano
tornando possiacutevel ao profissional do Direito compreender os efeitos que adviratildeo das posturas
legais inerentes a cada situaccedilatildeo Nesse sentir busca-se a aplicaccedilatildeo das teorias e meacutetodos
empiacutericos da Economia para as instituiccedilotildees centrais do sistema juriacutedico
O risco que poderia advir desta abordagem eacute a manifestaccedilatildeo de uma visatildeo
reducionista segundo Robert Cooter (1982 p1260) o que ocasionaria a substituiccedilatildeo das
categorias juriacutedicas tradicionais pelas econocircmicas Vai aleacutem e corrige esta premissa na
medida em que se vale da capacidade explicativa da teoria econocircmica em relaccedilatildeo agrave estrutura
das normas juriacutedicas elucidando sua logicidade (POLINSKY 1985) Eacute bem verdade que a
Economia natildeo consegue explicar o Direito por inteiro mas eacute uma abordagem vaacutelida calcada
em soacutelidos argumentos Os postulados econocircmicos acabaram por seduzi-lo pelo caraacuteter
empiacuterico e forte matematizaccedilatildeo o que tornou a Economia uma ciecircncia no mais puro sentido
da palavra tendo em vista que eacute capaz de prever com razoaacutevel grau de precisatildeo o
comportamento futuro desse mesmo objeto Cristiano Carvalho (2008 p187) acrescenta que
Enquanto a teoria juriacutedica tradicional preocupa-se principalmente com definiccedilotildees e conceitos de institutos juriacutedicos a Anaacutelise Econocircmica do Direito aplica as ferramentas microeconocircmicas para construir modelos que possam predizer comportamentos regulados pelas leis E natildeo obstante esse caraacuteter analiacutetico e preditivo proacuteprio de uma autecircntica Ciecircncia a Anaacutelise Econocircmica ainda eacute capaz de sugerir mudanccedilas ou alternativas juriacutedicas mais capazes de alcanccedilar os objetivos pretendidos pelo legislador
Para isso usa-se a Anaacutelise Econocircmica do Direito para prever os efeitos das leis aleacutem
de dedicar-se a explicar seu desenvolvimento em termos de eficiecircncia econocircmica por meio
dos conceitos de otimizaccedilatildeo de Vilfredo Pareto ou Kaldor-Hicks como criteacuterios de eficiecircncia
81
(FORGIONI 2005) Por este uma mudanccedila em que alguns indiviacuteduos sejam prejudicados eacute
possiacutevel desde que aqueles que melhorem de posiccedilatildeo ganhem mais do que perdem aqueles
que pioram de situaccedilatildeo Por aquele uma sociedade natildeo se encontra em uma situaccedilatildeo oacutetima se
natildeo houver pelo menos uma modificaccedilatildeo capaz de melhorar a posiccedilatildeo de algueacutem sem
prejudicar a de outrem
As ideias tambeacutem tecircm a sua biografia Entre os juristas isso eacute facilmente verificaacutevel
O sistema europeu mais precisamente o romano-germanista provoca uma resistecircncia em
aceitar a importacircncia das consequecircncias das atitudes humanas para o Direito ou ateacute mesmo
ignoraacute-las A concepccedilatildeo do fiat justitia pareat mundus26 haurida da Deontologia Juriacutedica
afasta a realidade concreta podendo ser uma postura recortada Eacute o que Cristiano Carvalho e
Eduardo Jobim (2008 p240) denominam ldquoautismo epistemoloacutegicordquo Ivo Teixeira Gico
Juacutenior ao investigar a epistemologia da aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED)
registra que este movimento tem por propoacutesito introduzir uma ldquometodologia que contribua
significativamente para a compreensatildeo dos fenocircmenos sociais e que auxilie na tomada
racional de decisotildees juriacutedicasrdquo (GICO JUacuteNIOR 2009 online)
Certamente uma das maiores contribuiccedilotildees da AED foi estabelecer o liame entre as
reais consequecircncias (o consequencialismo) sobre a sociedade das decisotildees judiciais e dos
diplomas normativos O seu caraacuteter empiacuterico eacute um dos atrativos sendo dotado de uma
flexibilidade que permite uma ultra-adaptaccedilatildeo a situaccedilotildees faacuteticas especiacuteficas admitindo com
maior naturalidade as contribuiccedilotildees de outras ciecircncias Busca-se sempre a soluccedilatildeo mais
eficiente Isso porque na ausecircncia de recursos suficientes os direitos atribuiacutedos pelas
decisotildees juriacutedicas tornar-se-atildeo vazios destituiacutedos de sentido e de propoacutesito27
Goste-se ou natildeo a interpretaccedilatildeo da lei e do direito eacute hoje feita num contexto econocircmico e social de uma economia de mercado Uma reflexatildeo consequencialista eacute pois uma metodologia uacutetil e importante para ultrapassar anaacutelises miacuteopes [hellip] A insistecircncia no formalismo e na dogmaacutetica juriacutedica numa perspectiva teleoloacutegica e a recusa de uma anaacutelise consequencialista configuram na minha perspectiva um atentado potencial agrave independecircncia do poder judiciaacuterio O formalismo purista gera necessariamente um fosso entre a judicatura e o social uma incompreensatildeo profunda pela sociedade sobre as decisotildees do poder judiciaacuterio (GAROUPA 2009 online)
26 ldquoFaccedila-se justiccedila ainda que pereccedila o mundordquo 27 Faz-se esta ponderaccedilatildeo de cunho epistemoloacutegico porque um deontologista analisa os atos como se fossem bons ou maus por um vieacutes aprioriacutestico enquanto um consequencialista verifica quais os resultados que adviratildeo das decisotildees e se eacute possiacutevel a concretizaccedilatildeo sendo assim mais proacuteximo da realidade
82
A Anaacutelise Econocircmica do Direito comporta duas abordagens a positiva e a normativa
A AED positiva foca principalmente o territoacuterio ocupado pelas trocas econocircmicas no sistema
de mercado constituindo um meio de previsatildeo dos seus comportamentos Para a AED
aplicada ao Direito Tributaacuterio trata-se da tributaccedilatildeo excessiva que gera incentivos agrave
informalidade bem como a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para o exerciacutecio
de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes Jaacute a normativa se ocupa com qual seria
a melhor soluccedilatildeo de acordo com os juiacutezos de valor direcionados aos objetivos econocircmicos
oportunidade em que satildeo feitas prescriccedilotildees sobre como a economia deveria funcionar como
por exemplo a necessidade da diminuiccedilatildeo da carga tributaacuteria para a AED
As externalidades ndash positivas ou negativas ndash satildeo fatores que influenciam na tomada de
decisotildees principalmente com os olhos no acircmbito econocircmico Satildeo uma espeacutecie de falhas do
mercado ao lado da concorrecircncia imperfeita das informaccedilotildees assimeacutetricas etc Satildeo aquelas
situaccedilotildees nas quais supostamente a matildeo invisiacutevel de Smith natildeo eacute suficiente para corrigir os
desvios do sistema econocircmico A soluccedilatildeo de Coase para resolver este problema foi direcionar
a abordagem para os chamados custos de transaccedilatildeo
Embora seja um conceito que comporta as mais variadas visotildees pode-se afirmar que
satildeo as atividades e os custos necessaacuterios para a concretizaccedilatildeo de uma negociaccedilatildeo a saber a
busca pela informaccedilatildeo por partes dos agentes econocircmicos das circunstacircncias em que operam
a atividade de negociaccedilatildeo as quais determinaratildeo as verdadeiras intenccedilotildees dos compradores e
vendedores a realizaccedilatildeo e a formalizaccedilatildeo dos contratos de acordo com o Direito vigente a
verificaccedilatildeo do cumprimento e por fim a correta aplicaccedilatildeo desses contratos de forma a
garantir a cobranccedila de indenizaccedilatildeo por prejuiacutezos agraves partes que natildeo seguirem as obrigaccedilotildees
pactuadas (PINHEIRO SADDI 2006 p62)
Tradicionalmente os economistas partem de modelos ideais para explicar um
determinado fenocircmeno Com Ronald Coase natildeo foi diferente Pelo seu teorema se os custos
de transaccedilatildeo forem nulos e as partes puderem transacionar no sentido de atingir compensaccedilotildees
muacutetuas as externalidades geradas poderatildeo ser solucionadas por meio das escolhas de ambas
as partes A teoria dos custos de transaccedilatildeo (TCT) trabalha com o conceito de racionalidade
83
limitada ou imperfeita28 segundo a qual as pessoas tentam maximizar as suas utilidades
pontuadas pelos limites impostos ao lado da capacidade de absorver e processar informaccedilotildees
A principal meta da Teoria dos Custos de Transaccedilatildeo eacute entender como as leis e o Poder
Judiciaacuterio vatildeo ser balizadores para uma melhor alocaccedilatildeo dos recursos pois a capacidade de
economizar os custos de transaccedilatildeo dentro de uma determinada empresa eacute decisiva para aferir
quais operaccedilotildees seratildeo feitas dentro desta ou fora via mercado Rachel Sztajn (2004 p11)
considera que
As relaccedilotildees satildeo socioeconocircmicas devendo-se reconhecer natildeo soacute a presenccedila da economia como tambeacutem o espaccedilo por ela ocupado no desenvolvimento de novas relaccedilotildees de estruturas sociais de negoacutecios predispostos para atender agraves novas exigecircncias das pessoas
A realidade burocraacutetica brasileira representa um custo de transaccedilatildeo elevado
implicando efeitos negativos na relaccedilatildeo Estado e contribuinte Satildeo materializados por
exemplo pelas sanccedilotildees poliacuteticas impostas pelo Estado enferrujando o sistema de mercado O
sistema tributaacuterio brasileiro pela regra da tipicidade cerrada deixa pouca margem para
inovaccedilotildees do juiz O que poreacutem natildeo serviu de maacutescara para o Poder Judiciaacuterio nacional
Estuda-se pois conjuntamente o Direito a Economia as instituiccedilotildees e as organizaccedilotildees o
Direito influencia e eacute influenciado pela Economia refletindo nas organizaccedilotildees e instituiccedilotildees
Nessa linha de raciociacutenio Rachel Sztajn (2005 p03) afirma que
A anaacutelise econocircmica deve entatildeo considerar o ambiente normativo no qual os agentes atuam para natildeo correr o risco de chegar a conclusotildees equivocadas ou imprecisas por desconsiderar os constrangimentos impostos pelo Direito ao comportamento dos agentes econocircmicos O Direito por sua vez ao estabelecer regras de conduta que modelam as relaccedilotildees entre pessoas deveraacute levar em conta os impactos econocircmicos que delas derivaratildeo os efeitos sobre a distribuiccedilatildeo ou alocaccedilatildeo de recursos e os incentivos que influenciam o comportamento dos agentes econocircmicos privados
Paulo Caliendo (2009 p92-93) reputa indispensaacutevel que se faccedila menccedilatildeo agrave concepccedilatildeo
de eficiecircncia fiscal na medida em que no Estado Democraacutetico de Direito a carga fiscal
representa o equiliacutebrio entre os interesses de diversos grupos sociais principalmente no que se
relaciona com as tarefas do Estado e o seu financiamento O termo eficiecircncia pode ser
28 A Neuroeconomia se apresenta neste cenaacuterio como um estudo sistemaacutetico dos fundamentos bioloacutegicos dos comportamentos e dos processos ativados nas escolhas econocircmicas tornando possiacutevel um diaacutelogo entre a Economia o Direito a Psicologia e a Neurociecircncia despontando como uma contestaccedilatildeo agrave visatildeo neoclaacutessica da economia que enxerga o Homo oeconomicus dentro dos viacutenculos de uma racionalidade perfeita que pode ser formalizada e tende agrave maximizaccedilatildeo da utilidade esperada Os neuroeconomistas demonstram que a razatildeo e a emoccedilatildeo repercutem diretamente nas decisotildees econocircmicas natildeo podendo ser separadas haja vista que ldquoa atividade da mente natildeo coincide com o raciociacutenio puro e a do corpo natildeo se limita agrave satisfaccedilatildeo exclusiva das necessidades fiacutesicasrdquo (MALDONATO 2007 p88)
84
compreendido como a utilizaccedilatildeo de determinados processos para a maximizaccedilatildeo de resultados
pela menor utilizaccedilatildeo dos meios Depreende-se que a estrutura fiscal interfere diretamente nas
escolhas econocircmicas e poliacuteticas de forma a ser ressaltada a importacircncia do contexto
extranormativo e da interdisciplinaridade
Natildeo se trata de negar a autonomia semacircntica e sintaacutetica da linguagem juriacutedica mas de reconhecer que a rede de significados adotados no direito decorrem de uma conexatildeo entre eficiecircncia e justiccedila Natildeo haacute como negar qualquer relaccedilatildeo ou determinar uma ordem de prioridade de uma sobre a outra A compreensatildeo do relacionamento entre justiccedila e eficiecircncia eacute fundamental para a determinaccedilatildeo de um sistema tributaacuterio justo e a afirmaccedilatildeo de uma sociedade de direitos do contribuinte (CALIENDO 2009 p94)
Do ponto de vista econocircmico a tributaccedilatildeo gera a ineficiecircncia Certifique-se que por
oacutebvio natildeo deve ser eliminada ndash assim seria condenar o Estado agrave impossibilidade de subsistir
ndash mas praticada de modo a natildeo inibir ou intimidar a atividade privada principal geradora de
riquezas (CALIENDO 2009 p 211-214) Seria um mal necessaacuterio Pela lente da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio a resposta eacute afirmativa29
Lembra Paulo de Barros Carvalho (2000 p153) que o contribuinte aleacutem de cumprir
as obrigaccedilotildees principais (de pagar) ainda estaacute sujeito a uma gama de deveres instrumentais e
formais Satildeo os custos de conformidade espeacutecies de custos de transaccedilatildeo conceito
apresentado por Cristiano Carvalho e Eduardo Jobim (2008 p243) como ldquoaqueles que satildeo
gerados pela atividade que o contribuinte tem de prestar de modo a estar em dia com suas
obrigaccedilotildees tributaacuteriasrdquo Pede-se vecircnia para a exposiccedilatildeo de casos submetidos agrave apreciaccedilatildeo do
Poder Judiciaacuterio30 cujos julgamentos foram (ou deveriam ser) pautados pelo vieacutes da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
29 Cristiano Carvalho (2008 p194) considera a tributaccedilatildeo nociva do ponto de vista econocircmico por gerar ineficiecircncia e reconhece que o grande desafio eacute conciliar o que denomina de ldquomal necessaacuteriordquo (a tributaccedilatildeo) tendo em vista a manutenccedilatildeo do Estado com os direitos fundamentais dos contribuintes enaltecendo as limitaccedilotildees do poder de tributar 30 Cristiano Carvalho (2008 p204) ao comentar sobre a importacircncia do Poder Judiciaacuterio neste contexto afirma que ldquoo sistema tributaacuterio real repleto de custos de conformidade e gerador de imensos custos de transaccedilatildeo encontra-se em desconformidade com os mandamentos constitucionais E sendo assim cabe acionar o poder judiciaacuterio para que entatildeo livre o particular de tais violaccedilotildees aos seus direitos fundamentaisrdquo
85
A fabricante de cigarros ldquoAmerican Virginia Induacutestria e Comeacutercio Importaccedilatildeo e
Exportaccedilatildeo de Tabacos Ltdardquo foi personagem de uma clara situaccedilatildeo envolvendo as sanccedilotildees
poliacuteticas Esta empresa teve o seu registro especial cancelado pelo natildeo pagamento de IPI
(condiccedilatildeo necessaacuteria para a produccedilatildeo de cigarros) segundo os ditames do Decreto-lei no
159377 e o natildeo pagamento dos tributos administrados pela Receita Federal constitui
hipoacutetese de cancelamento deste registro especial a que alude o art 2ordm inciso II do referido
diploma normativo
Durante o processo fiscal a Receita Federal concedeu agrave ldquoAmerican Virginiardquo o prazo
de dez dias para regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo tributaacuteria ou seja o pagamento de todos os
deacutebitos existentes A empresa entatildeo ingressou com uma medida cautelar em primeiro grau
(Processo no 20075110002658-1 ndash 1ordf Vara de Execuccedilotildees Fiscais da Justiccedila Federal ndash Seccedilatildeo
Judiciaacuteria do Rio de Janeiro) para assegurar o seu direito ao livre-exerciacutecio da atividade
econocircmica alegando que o Estado estaria aplicando uma sanccedilatildeo poliacutetica ou seja impingindo
ao contribuinte este constrangimento como forma de coagi-la ao pagamento de tributo o que
eacute vedado pela Constituiccedilatildeo Federal e por entendimentos jaacute sumulados do Superior Tribunal de
Justiccedila e do Supremo Tribunal Federal Questionou-se tambeacutem na oportunidade a
constitucionalidade do Decreto-Lei no 159377 sob o argumento de que natildeo teria sido
recepcionado pela CF88 (arts XIII e LIV e 170) por implicar em uma manifesta sanccedilatildeo
poliacutetica
A medida cautelar foi concedida e depois de ajuizada a accedilatildeo principal foi prolatada
sentenccedila favoraacutevel agrave empresa A Uniatildeo apelou obtendo provimento do recurso no Tribunal
Regional Federal da 2ordf Regiatildeo (Processo no 20070201009971-8) Novamente a empresa
ingressou com accedilatildeo cautelar agora perante o Supremo Tribunal Federal (AC no 1657RJ)
para obter efeito suspensivo ao seu Recurso Extraordinaacuterio no 55076931 de modo a impedir a
paralisaccedilatildeo de suas atividades
Mas natildeo obteve o ecircxito esperado Pelo deferimento da medida cautelar votaram os
Ministros Joaquim Barbosa (relator) Marco Aureacutelio Mello Celso de Mello e Sepuacutelveda
Pertence Pelo indeferimento os Ministros Gilmar Mendes Eros Grau Ricardo
31 Na forma do art 542 sect 2ordm do CPC o Recurso Extraordinaacuterio e o Especial via de regra natildeo possuem eficaacutecia suspensiva mas pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal presentes os requisitos do pericullum in mora e do fumus boni juris eacute plausiacutevel o deferimento do referido efeito por meio de uma accedilatildeo cautelar
86
Lewandowski Carlos Britto Cezar Pelluso Carmen Luacutecia e Ellen Gracie O embate se deu
pela colisatildeo entre os princiacutepios constitucionais da livre-iniciativa e da livre-concorrecircncia O
argumento em prol da livre-iniciativa foi no sentido de evitar a utilizaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas
para coagir o particular a pagar seus deacutebitos tributaacuterios ao alvedrio das vedaccedilotildees jaacute expostas
destacando-se para este caso a Suacutemula no 70 do STF32 Por outro lado o argumento em prol
da livre concorrecircncia foi no sentido de evitar conferir vantagem injusta agrave empresa que natildeo
paga tributos responsaacuteveis por grande parte do preccedilo do cigarro Este argumento acaba por
invocar o princiacutepio da isonomia que se relaciona de certo modo com a livre concorrecircncia
Confira-se a ementa da Accedilatildeo Cautelar no 1657 (STF) cuja relatoria ficou sob a
responsabilidade do Ministro Joaquim Barbosa
RECURSO EXTRAORDINAacuteRIO EFEITO SUSPENSIVO INADMISSIBILIDADE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL INTERDICcedilAtildeO PELA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL FABRICACcedilAtildeO DE CIGARROS CANCELAMENTO DO REGISTRO ESPECIAL PARA PRODUCcedilAtildeO LEGALIDADE APARENTE INADIMPLEMENTO SISTEMAacuteTICO E ISOLADO DA OBRIGACcedilAtildeO DE PAGAR IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - IPI COMPORTAMENTO OFENSIVO Agrave LIVRE CONCORREcircNCIA SINGULARIDADE DO MERCADO E DO CASO LIMINAR INDEFERIDA EM ACcedilAtildeO CAUTELAR INEXISTEcircNCIA DE RAZOABILIDADE JURIacuteDICA DA PRETENSAtildeO VOTOS VENCIDOS Carece de razoabilidade juriacutedica para efeito de emprestar efeito suspensivo a recurso extraordinaacuterio a pretensatildeo de induacutestria de cigarros que deixando sistemaacutetica e isoladamente de recolher o Imposto sobre Produtos Industrializados com consequumlente reduccedilatildeo do preccedilo de venda da mercadoria e ofensa agrave livre concorrecircncia viu cancelado o registro especial e interditados os estabelecimentos (BRASIL STF AC ndash Accedilatildeo Cautelar no 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa ndash DJU 27062007)
Sobre o caso ldquoAmerican Virgiacuteniardquo Cristiano Carvalho e Ely Joseacute de Matos (2008
online) concluem que trecircs elementos baacutesicos foram levados em consideraccedilatildeo a relaccedilatildeo entre
cigarro e sauacutede a importacircncia econocircmica da induacutestria do cigarro e o papel do Estado na
regulamentaccedilatildeo da atividade que se manifesta por meio de elevaccedilatildeo da carga tributaacuteria ndash
cerca de 70 do seu preccedilo ndash com a finalidade de desestimular o consumo (extrafiscalidade)
por meio de campanhas publicitaacuterias Apesar de dados extremamente negativos em termos de
sauacutede puacuteblica a induacutestria do tabaco eacute soacutelida Em termos de emprego segundo relatos de
Roberto Iglesias (2006) a Associaccedilatildeo dos Fumicultores do Brasil (AFUBRA) estima que em
20012002 a cadeia produtiva do fumo envolveu cerca de 22 milhotildees de pessoas divididas
entre a lavoura a induacutestria e as atividades indiretas
32 Suacutemula no 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo
87
A induacutestria teve seu registro para fabricaccedilatildeo de cigarros suspenso dadas as pendecircncias
tributaacuterias junto aos cofres da Uniatildeo O principal argumento da empresa foi de que a
Constituiccedilatildeo de 1988 natildeo permite que o Estado adote medidas que impliquem o embaraccedilo ou
a vedaccedilatildeo do exerciacutecio profissional como instrumentos para coagir o sujeito passivo agrave
observacircncia das obrigaccedilotildees tributaacuterias Por outro lado a Uniatildeo Federal rebateu a alegaccedilatildeo
afirmando que a arrecadaccedilatildeo tributaacuteria decorrente da fabricaccedilatildeo do tabaco eacute imprescindiacutevel
para que possa arcar com os custos das doenccedilas relacionadas ao consumo de cigarros Pode-se
sintetizar o impasse da decisatildeo assim
Uma decisatildeo que preservasse a livre-iniciativa pode afetar os incentivos que as demais induacutestrias de cigarro tecircm para continuarem pagando rigorosamente os seus impostos Aleacutem disso traz um benefiacutecio extraordinaacuterio agrave induacutestria envolvida prejudicando ainda mais sua relaccedilatildeo com as outras e afetando o equiliacutebrio de mercado Esse desequiliacutebrio pode pelo menos local ou regionalmente afetar preccedilos e lesar os consumidores Por outro lado uma decisatildeo favoraacutevel agrave livre concorrecircncia iraacute encerrar as atividades da induacutestria envolvida no caso Assim um princiacutepio constitucional estaria sendo prima facie violado A concorrecircncia de mercado entretanto seria mantida equilibrada Os consumidores natildeo seriam lesados a natildeo ser que local ou regionalmente a induacutestria em questatildeo fosse uma forte produtora que tivesse parcela consideraacutevel na determinaccedilatildeo do preccedilo Se ela ajudar a determinar o preccedilo sua extinccedilatildeo atribuiraacute seu peso decisoacuterio agrave(s) outra(s) induacutestria(s) que pode derivar vantagens de tal situaccedilatildeo (CARVALHO MATOS 2008 online)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) procura implementar os postulados
econocircmicos na aplicaccedilatildeo e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos para dessa maneira
aumentar o grau de previsibilidade e de eficiecircncia das relaccedilotildees submetidas ao Direito
Principalmente depois da primeira fase da reforma do Poder Judiciaacuterio iniciada com a
Emenda Constitucional no 4504 a qual elevou o princiacutepio da eficiecircncia ao status
fundamental a AED vem de encontro aos anseios dos estudiosos e dos aplicadores do Direito
haja vista que a livre iniciativa mesmo antes da adiccedilatildeo do retalho agrave Constituiccedilatildeo jaacute estava
cravada no art 1o e art 170 ambos da CF88 como norteadora das atividades relacionadas
com o Direito Econocircmico
Os fundamentos da Anaacutelise Econocircmica do Direito almejam trazer seguranccedila e
previsibilidade para o ordenamento juriacutedico embora natildeo lhes sejam exclusivos Da mesma
maneira que os mercados para serem dotados de um funcionamento adequado necessitam
desses postulados a AED tenta agregar maximizaccedilatildeo equiliacutebrio e eficiecircncia agraves relaccedilotildees
juriacutedicas Muitos questionam qual seria a validade da aplicaccedilatildeo de princiacutepios econocircmicos ao
Direito e para que serviriam Os que o fazem se utilizam de argumentos socioloacutegicos
filosoacuteficos e psicoloacutegicos para tentar embasar os seus posicionamentos a favor da natildeo-
88
aplicaccedilatildeo Por outro vieacutes a Anaacutelise Econocircmica do Direito auxilia e conduz a uma melhor
compreensatildeo da realidade na missatildeo dos operadores do Direito em solucionar e evitar
problemas George Marmelstein (2007 online) faz uma relaccedilatildeo entre a AED e a efetivaccedilatildeo
dos direitos fundamentais consideraccedilotildees que podem ser aqui utilizadas mutatis mutandis
ponderando que ldquoos direitos fundamentais natildeo devem servir para acobertar praacuteticas iliacutecitasrdquo
Ressalta ainda que
O pensamento econocircmico natildeo resulta necessariamente em soluccedilotildees anti-eacuteticas ou amorais Aliaacutes muitas vezes o raciociacutenio econocircmico e o eacutetico caminharatildeo juntos levando aos mesmos resultados reforccedilando-se mutuamente na tarefa de convencimento social Natildeo adianta simplesmente afastar ou deixar de utilizar uma ferramenta que pode ajudar ao inveacutes de atrapalhar a realizaccedilatildeo de direitos fundamentais
A accedilatildeo cautelar via de regra natildeo tem por objeto investigar e solucionar o meacuterito da
lide o qual seraacute discutido apenas em sede de accedilatildeo principal ndash in casu eacute o Recurso
Extraordinaacuterio no 550769 ndash apenas cabendo analisar os requisitos do pericullum in mora e
fumus boni juris Ao longo dos votos dos ministros que denegaram o pedido podem-se extrair
inadequados argumentos em prol da sauacutede puacuteblica atribuiccedilatildeo jaacute desempenhada
satisfatoriamente pelo Ministeacuterio da Sauacutede A livre iniciativa natildeo se relaciona com a
nocividade da atividade empresarial desenvolvida A extrafiscalidade que incide nas
mercadorias de origem tabagista jaacute eacute um instrumento eficaz de intervenccedilatildeo estatal mas natildeo eacute
suficiente para impedir que os indiviacuteduos que satildeo livres para escolher se seratildeo ou natildeo
fumantes adquiram o produto A questatildeo posta em debate natildeo era sobre a sauacutede puacuteblica os
malefiacutecios causados pelo cigarro mas sim a continuaccedilatildeo de uma empresa que estaacute inserida no
sistema de mercado e joga de acordo com estes comandos
A liberdade de exerciacutecio de uma atividade econocircmica salvaguardada pelo art 170 da
CF88 se manifesta pela disponibilidade ao titular de uma empresa para exercer com
liberdade a sua criaccedilatildeo o acesso ao mercado dentre outras implicaccedilotildees de ordem juriacutedica
Assim natildeo cabe falar na imposiccedilatildeo de obstaacuteculos ilegiacutetimos sem fundamentaccedilatildeo plausiacutevel
Satildeo deveres negativos estatais que implicam necessariamente em uma abstenccedilatildeo (ORTIZ
1995)
A principal reflexatildeo que deveria ter norteado o Plenaacuterio do Supremo Tribunal Federal
naquele momento era com a demora processual lembrada pelo Ministro Joaquim Barbosa
relator da AC no 1657RJ pois natildeo haacute qualquer previsatildeo temporal para o julgamento do
89
Recurso Extraordinaacuterio (RE) a ela vinculado e a empresa neste periacuteodo permaneceria
fechada por tempo indeterminado com todos os prejuiacutezos inerentes a este ato que irradia
efeitos para aleacutem dos financeiros
Os ministros que denegaram o pedido acabaram por invadir o meacuterito propriamente
dito do Recurso Extraordinaacuterio em oportunidade inadequada sem qualquer efeito praacutetico
olvidando a importacircncia da medida cautelar em pauta para a continuidade da empresa
concentrando as suas fundamentaccedilotildees sobre a constitucionalidade do art 2ordm II do Decreto-lei
no 159377 natildeo o considerando uma manifestaccedilatildeo de sanccedilatildeo poliacutetica mas uma condiccedilatildeo para
o exerciacutecio de uma atividade considerada nociva agrave sauacutede puacuteblica o tabagismo Na verdade
esse registro eacute apenas um credenciamento para o desenvolvimento de uma atividade
diferenciada marcada fortemente pela extrafiscalidade Mas natildeo deixa de ser uma empresa
exatamente igual agraves outras
A decisatildeo do STF se pautada pela AED teria sido sensiacutevel ao fato de que se assim a
empresa permanecesse restaria condenada agrave extinccedilatildeo devido ao sumaacuterio encerramento de
suas atividades Seria mais importante neste momento a preservaccedilatildeo da atividade
empresarial Sim O momento na accedilatildeo cautelar natildeo eacute adentrar no meacuterito mas sim outro a
preservaccedilatildeo do direito da empresa em continuar as suas atividades gerando empregos rendas
que satildeo receitas para o Estado assegurar a permanecircncia no sistema de mercado etc Ressalte-
se a existecircncia da Suacutemula 70 do STF33 em pleno vigor que natildeo foi sequer lembrada pelos
ministros que negaram o efeito suspensivo
A medida processual que estava nas matildeos do STF poderia garantir a continuidade do
funcionamento da empresa a manutenccedilatildeo dos quase 800 empregados do forte mercado
consumidor que as empresas tabagistas conquistaram Por este exemplo restou demonstrado
que a Anaacutelise Econocircmica do Direito eacute uma importante ferramenta para o Direito Tributaacuterio
alcanccedilar decisotildees mais eficientes na medida em que fornece instrumentos aos julgadores que
33 Suacutemula 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo Invocando esta mesma suacutemula os Ministros Neacuteri da Silveira e Marco Aureacutelio Mello por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC em 17032005 que declarou a inconstitucionalidade da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para a emissatildeo de notas fiscais avulsas prevista em lei estadual de Santa Catarina afirmando que o exerciacutecio da atividade econocircmica desenvolvida resta inviabilizado se existe a necessidade de sempre se recorrer ao Fisco estadual todas as vezes em que surge a necessidade de emissatildeo de uma nota fiscal avulsa
90
os auxiliam na escolha de qual seria a melhor orientaccedilatildeo das suas decisotildees coadunando a
letra da lei com a realidade econocircmica que norteia os casos concretos postos a deslinde
32 A Empresa Industrial Teacutecnica SA e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios questionados pela penhora sobre o faturamento
A Empresa Industrial Teacutecnica SA sediada em FortalezaCE manejou o Agravo de
Instrumento nordm 20060500074375-0 perante o Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo contra
a decisatildeo da lavra do MM Juiz Federal da 6ordf VaraRN que nos autos da Execuccedilatildeo Fiscal nordm
990002253-0 e apensos deferiu em parte pedido requestado pelo INSS34 para assegurar a
penhora sobre o faturamento mensal da empresa executada no percentual de 5 (cinco por
cento) ou alternativamente que fosse reduzido para o montante de 075 ndash INSS e 075 ndash
Fazenda Nacional conforme criteacuterio de comprometimento maacuteximo da receita adotado em
diversas leis que versam sobre recuperaccedilatildeo fiscal notadamente os Programas de Recuperaccedilatildeo
Fiscal (REFISrsquos) e de Parcelamentos Especiais (PAES) e tambeacutem em razatildeo dos uacuteltimos
indicadores anuais de lucratividade da construccedilatildeo civil apontarem prejuiacutezos ou lucro moacutedico
no setor Em suma pleiteava-se a expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva com Efeito de Negativa pelo
INSS com base nas condiccedilotildees acima expostas
Foi deferido em parte o provimento de urgecircncia requestado para suspender os efeitos
da decisatildeo recorrida e determinar a observacircncia das formalidades processuais estatuiacutedas no
art 677 e seguintes do CPC haja vista o prudente arbiacutetrio bem como o esquema de
pagamento elaborado pelo administrador nomeado podendo ser ordenada a penhora sobre o
faturamento da empresa em percentual por ela indicado ou em outro que venha a ser sugerido
pelo aludido administrador Apoacutes minuciosa anaacutelise contaacutebil foi devidamente ofertada e
efetivada a penhora sobre o faturamento no percentual de 075 (zero viacutergula setenta e cinco
por cento) Assim natildeo mais existiria qualquer obstaacuteculo que impedisse a expediccedilatildeo da
correspondente certidatildeo positiva com efeito de negativa
O INSS por seu turno formulou pedido de reconsideraccedilatildeo da decisatildeo liminar
proferida no aludido recurso sustentando que o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees
34 Na eacutepoca em que tramitava este Agravo de Instrumento (2006) ainda natildeo estava em vigor a lei nordm 1145707 que instituiu a Receita Federal do Brasil e portanto o INSS ainda figurava nos poacutelos processuais que envolviam tributos atualmente defendidos em juiacutezo pela Procuradoria da Fazenda Nacional
91
financeiras (R$ 2733600000) e os balanccedilos patrimoniais da executada demonstram ser
viaacutevel a penhora do faturamento da empresa em percentual superior aos 075 por ela
ofertados Isso porque segundo afirmou a autarquia a executada com exceccedilatildeo do ano de
2003 em que alcanccedilou um lucro excepcional de 1683 de seu faturamento bruto (R$
2730800000) nos anos anteriores obteve lucro liacutequido de 283 (R$ 455000000)
Acrescentou ainda que a penhora sobre o faturamento da empresa nem de longe garantiria a
integralidade do deacutebito em cobranccedila pois ainda que se admita a sua realizaccedilatildeo no percentual
de 5 sobre o seu faturamento mensal apenas 031 do deacutebito exigido restaria caucionado o
que inviabilizaria a expediccedilatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal requestada haja vista que natildeo
se encontra configurada esta situaccedilatildeo no art 151 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
Em resposta agraves alegaccedilotildees do INSS a empresa argumentou que o simples fato de ter
apresentado em determinados periacuteodos fiscais consideraacuteveis iacutendices de lucratividade natildeo
autorizariam a penhora em percentual mais elevado que o arbitrado pelo insigne julgador
monocraacutetico vez que aleacutem de possuir outros deacutebitos com a Fazenda Nacional para os quais
tambeacutem jaacute foi ofertado o percentual de 075 a tiacutetulo de penhora necessita de reserva de
dinheiro para que possa realizar investimentos imprescindiacuteveis ao regular desenvolvimento de
suas atividades empresariais
Aduziu ainda que o fato de o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees financeiras
importar em R$ 2733600000 natildeo autorizaria a penhora do faturamento em percentual
superior aos 075 fixados vez que esse montante integra o capital de giro Defendeu
tambeacutem que se mantido o percentual fixado na decisatildeo recorrida a empresa estaria
condenada agrave quebra e que soacute seria possiacutevel pagar ao INSS 5 de seu faturamento se natildeo
tivesse nenhuma outra obrigaccedilatildeo fiscal salarial contratual com fornecedores e bancos o que
natildeo se verificava na realidade
Desta feita natildeo existiria qualquer obstaacuteculo para a concessatildeo do provimento
requerido notadamente quando se tem em conta que a empresa apenas pode dispor desse
montante (075) sem inviabilizar suas atividades funcionais Requereu por fim a imediata
expediccedilatildeo de CPD-EN ressalvando-se que esse documento somente se prestaraacute para que a
executada possa participar de licitaccedilotildees celebrar contratos e receber pagamentos
O Relator do Agravo de Instrumento ora em comento (AGTR nordm 20060500074375-
0) Desembargador Federal Francisco Cavalcanti proferiu seu voto entendendo natildeo existir
92
qualquer oacutebice agrave expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebito com efeito de negativa pois a
devedora estaria adimplindo o deacutebito em discussatildeo dentro da orientaccedilatildeo por ele traccedilada haja
vista que mensalmente vinha destacando de seu faturamento um percentual preacute-fixado a
tiacutetulo de penhora
Asseverou que o simples fato de o percentual constrito mecircs a mecircs natildeo garantir a
integralidade da diacutevida natildeo impede de per si a emissatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal
requestada eis que nos moldes em que estatui o art 151 inciso V do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional a mera concessatildeo de provimento liminar jaacute tem o condatildeo de suspender a
exigibilidade do creacutedito tributaacuterio e autorizar por consequecircncia a expediccedilatildeo da certidatildeo fiscal
competente observado o regramento contido no art 206 do CTN Para fundamentar seu voto
colheu orientaccedilotildees neste mesmo sentido jaacute existentes no Tribunal Regional Federal ndash 5a
Regiatildeo
ADMINISTRATIVO CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO FISCAL COM EFEITO DE NEGATIVA DEacuteBITO GARANTIDO POR PENHORA Deacutebitos fiscais garantidos por penhora incidente sobre percentual do faturamento do executado cujo numeraacuterio vem sendo depositado em juiacutezo A insuficiecircncia do montante ateacute agora depositado natildeo compromete a validade da penhora nem justifica a renitecircncia da autoridade impetrada de expedir a pertinente Certidatildeo Positiva com efeito de negativa (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 20060500000009-0 ndash DJU 25092006 ndash Relator Desembargador Federal Ridalvo Costa ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Diante das consideraccedilotildees expostas em 12 de novembro de 2007 foi determinada a
imediata expediccedilatildeo da CPD-EN ressalvando-se a hipoacutetese de existirem outros deacutebitos
distintos dos discutidos nas accedilotildees executivas originaacuterias que natildeo recomendassem a adoccedilatildeo da
medida Em situaccedilatildeo semelhante por intermeacutedio do Agravo de Instrumento nordm
20070599001443-2 em tracircmite tambeacutem no Tribunal Regional Federal ndash 5ordf Regiatildeo sob a
Relatoria do Desembargador Marcelo Navarro Ribeiro Dantas a EIT ndash Empresa Industrial
Teacutecnica SA pleiteou o efeito suspensivo contra decisatildeo da lavra do MM Juiz de Direito da
Vara Uacutenica da Comarca de Jaguaruana no Estado do Cearaacute o qual deferiu pedido de penhora
online ao considerar a ordem de preferecircncia prevista no art 655 I do Coacutedigo de Processo
Civil
Os argumentos da empresa em siacutentese foram no seguinte sentido que os creacuteditos
executados estatildeo incluiacutedos em razatildeo de sentenccedila judicial no programa de parcelamento
PAES estando por isso suspensos que a maioria das certidotildees de diacutevida ativa que esteiam a
93
execuccedilatildeo originaacuteria natildeo conteacutem informaccedilotildees completas e precisas tais como a origem a
natureza do creacutedito a fundamentaccedilatildeo legal a data da inscriccedilatildeo o nuacutemero do processo
administrativo fiscal que deu origem agrave diacutevida conforme exigecircncia dos artigos 202 e 203 do
CTN que o creacutedito cobrado pela Fazenda Nacional natildeo correspondia ao valor efetivamente
devido tendo em vista que diversos tributos foram lanccedilados inuacutemeras vezes criando uma
multiplicidade de cobranccedilas indevidas
A empresa ofereceu em garantia agrave execuccedilatildeo a penhora de 075 (zero viacutergula setenta
e cinco por cento) de seu faturamento por ser a uacutenica medida possiacutevel de se garantir o deacutebito
em questatildeo sem inviabilizar a continuidade de suas atividades Afirmou que a ordem de
bloqueio determinada pelo juiacutezo a quo importa em penhora de 100 (cem por cento) de seu
faturamento desde que os depoacutesitos em contas bancaacuterias da pessoa juriacutedica possam ser
considerados faturamento pois natildeo consistem em reserva ou aplicaccedilotildees financeiras e sim
capital de giro da empresa destinando-se agrave manutenccedilatildeo de suas rotinas e que a penhora online
soacute deveria ser admitida quando esgotadas todas as alternativas para satisfaccedilatildeo da diacutevida natildeo
existissem bens penhoraacuteveis aptos a garantir a execuccedilatildeo fosse apresentado e aprovado um
plano de administraccedilatildeo da empresa mediante a ouvida da parte executada e ainda se o
percentual de faturamento penhorado natildeo comprometer os demais compromissos financeiros
da empresa
Para complementar sua linha de fundamentaccedilatildeo registrou a prolaccedilatildeo de sentenccedila
procedente nos autos da Accedilatildeo Ordinaacuteria nordm 20058101000689-2 pelo juiacutezo da 15ordf Vara
Federal do Cearaacute assegurando a manutenccedilatildeo da empresa no programa de parcelamento
Especial (PAES) por ser indevida a ordem de bloqueio exarada e continuarem suspensos os
deacutebitos por forccedila do art 151 VI do CTN No seu voto o Desembargador Marcelo Navarro
Ribeiro Dantas relembrou a interposiccedilatildeo pela Fazenda Nacional do agravo de instrumento
tombado sob o nordm 66502-CE de sua relatoria em que pretendia a aplicaccedilatildeo do efeito
suspensivo a esta decisatildeo determinando a expediccedilatildeo de certidotildees positivas com efeitos de
negativas com a exclusatildeo de seu uso em operaccedilotildees de venda ou oneraccedilatildeo de qualquer bem do
ativo imobilizado
Em decisatildeo entendeu o Relator que caberia autorizar a empresa ateacute a decisatildeo final do
processo a continuar participando de licitaccedilotildees com possibilidade de celebraccedilatildeo de contratos
aditivos empenhos e pagamentos pelos serviccedilos prestados inclusive junto a Administraccedilatildeo
94
Federal direta e indireta nas trecircs esferas de governo mediante a exibiccedilatildeo da decisatildeo exarada
como substitutiva das certidotildees oriundas do fisco federal valendo tal ordem inclusive para
fins de regularizaccedilatildeo perante o SICAF (Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores)
Em manifestaccedilatildeo posterior foi determinada a extensatildeo dos efeitos da referida decisatildeo
agraves outras execuccedilotildees fiscais mencionadas no bojo do processo determinando a suspensatildeo do
bloqueio dos saldos das contas bancaacuterias da empresa agravante em relaccedilatildeo tambeacutem aos
valores cobrados nesses feitos Na mesma oportunidade foi ofertada pela empresa executada
a penhora de 075 de seu faturamento que serviria de momento agrave garantia das execuccedilotildees
fiscais reunidas tendo em vista a prolaccedilatildeo de sentenccedila de meacuterito na accedilatildeo ordinaacuteria nordm
20058101000689-2 mantendo a agravante no programa de parcelamento PAES nos termos
da lei nordm 1068403
A penhora sobre o faturamento de uma empresa ndash instituto que serviu como um
substituto da exigecircncia de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal formal ndash eacute fruto de um balanccedilo
contaacutebil que forneceraacute o real alcance do seu grau de normalidade no mercado O art 11 sect 1o
da lei no 683080 fixa o caraacuteter excepcional da medida ditando para a Fazenda Puacuteblica a
obrigatoriedade de justificaacute-lo tendo em vista o risco de causar efeitos negativos e imprecisos
na administraccedilatildeo do patrimocircnio privado sendo este o entendimento adotado pelo Superior
Tribunal de Justiccedila35 que tem por tradiccedilatildeo negar os pedidos de penhora sobre o faturamento
Os argumentos em contraacuterio apontam para uma orientaccedilatildeo de que natildeo se deve atingir o capital
de giro empresarial porque natildeo se tolera que as execuccedilotildees desnecessariamente interfiram na
estrutura de sustentaccedilatildeo da empresa Na praacutetica sua penhora poderia conduzi-la agrave falecircncia
Natildeo foi este o posicionamento do Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo quando do
julgamento do caso em comento
A empresa natildeo eacute uma figura estaacutetica de um simples patrimocircnio mas sim um ente cuja
preservaccedilatildeo eacute de interesse geral dos seus proprietaacuterios do quadro de profissionais das
respectivas famiacutelias do fisco do consumidor do meio ambiente pela reconhecida funccedilatildeo
social que desempenha na circulaccedilatildeo da riqueza e na produccedilatildeo de bens e serviccedilos uacuteteis agrave vida
35 Cf Alguns precedentes do Superior Tribunal de Justiccedila REsp no 24030SP REsp no 161903SP REsp no 163549RS
95
comunitaacuteria Estando inserida no sistema de mercado tem que participar do jogo econocircmico
com todas as suas potencialidades
Ao permitir que a empresa substituiacutesse a comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal mediante
a exibiccedilatildeo da decisatildeo judicial proferida para o que se mostre necessaacuterio no exerciacutecio o TRF ndash
5ordf Regiatildeo fez uso de uma hermenecircutica voltada agrave realidade vivenciada pelos empresaacuterios Natildeo
se curvou agrave firme orientaccedilatildeo contraacuteria existente nos Tribunais superiores Demonstra ainda
independecircncia ndash natildeo soacute no sentido administrativo mas doutrinaacuterio ndash na medida em que foram
utilizados paradigmas que retratam fielmente o contexto em que se circunscreve agrave construccedilatildeo
civil preocupando-se com a sobrevivecircncia da empresa e o seu regular funcionamento
33 A Recuperaccedilatildeo Judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Saulo SA e da VARIG ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
Por intermeacutedio do meacutetodo da Anaacutelise Econocircmica do Direito a qual procura
implementar os postulados econocircmicos na interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos
com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas
sociais e juriacutedicas seraacute investigada a inadequada imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal para o deferimento do plano de recuperaccedilatildeo judicial
Parte-se da premissa de que as empresas insolventes satildeo unidades produtivas
exatamente iguais agraves solventes com exceccedilatildeo de que seus passivos se encontram
desestruturados Fora isso geram empregos compram vendem enfim produzem riquezas
Nesse sentido vale mencionar ab initio alguns aspectos positivos da nova lei falimentar a
substituiccedilatildeo da concordata pela recuperaccedilatildeo judicial e extrajudicial a busca por amenizar a
tensa relaccedilatildeo entre o risco empresarial e o risco de mercado a previsatildeo do periacuteodo de stay em
que as accedilotildees que correm contra a empresa em crise seratildeo suspensas por 180 dias (art 6ordm sect 4ordm
da lei no 1110105) evitando desta forma uma avalanche de cobranccedilas o que daacute certo
ldquofocirclegordquo para o restabelecimento financeiro36 o privileacutegio do consenso na medida em que
podem ser estabelecidas condiccedilotildees especiais de pagamento das diacutevidas para os credores que
36 O art 6ordm sect 7ordm da lei no 1110105 prevecirc que as execuccedilotildees fiscaisaccedilotildees de natureza fiscal natildeo se sujeitam a esta suspensatildeo podendo ocorrer o deferimento de um parcelamento neste periacuteodo embora ainda natildeo exista lei especiacutefica para regulamentar esta mateacuteria
96
assim concordarem os creacuteditos decorrentes de obrigaccedilotildees contraiacutedas durante a recuperaccedilatildeo
judicial seratildeo considerados extraconcursais se a empresa vier a falir o que estimula a injeccedilatildeo
de capital
A responsabilidade por sucessatildeo empresarial em Direito Tributaacuterio estaacute regulada pelo
art 133 do CTN A depender da espeacutecie de creacutedito que se estaacute a cobrar cinco disciplinas
podem ser adotadas Se for de natureza civil ou comercial incide o teor do art 1146 do
Coacutedigo Civil que estabelece a responsabilidade do adquirente do estabelecimento pelo
pagamento dos deacutebitos anteriores agrave transferecircncia desde que regularmente contabilizados
continuando o devedor primitivo solidariamente obrigado pelo prazo de um ano quanto aos
creacuteditos vencidos e quanto aos demais a partir da data do vencimento
Caso se esteja diante de verbas trabalhistas aplica-se o disposto nos arts 10 e 448 da
Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho (CLT) haja vista que a alteraccedilatildeo na estrutura da empresa
natildeo interfere nos contratos em vigor permanecendo intactos os direitos deles advindos Na
seara tributaacuteria a sucessatildeo eacute regulada pelo art 133 do CTN segundo o qual a pessoa natural
ou juriacutedica de direito privado que adquirir de outra por qualquer tiacutetulo fundo de comeacutercio ou
estabelecimento comercial industrial ou profissional e continuar a respectiva exploraccedilatildeo sob
a mesma outra razatildeo social firma ou nome individual responde pelos tributos relativos ao
fundo ou estabelecimento adquirido devidos ateacute a data do ato de forma integral ndash para a
doutrina majoritaacuteria sinocircnimo de solidaacuteria ndash se o alienante cessar a exploraccedilatildeo do comeacutercio
induacutestria ou atividade ou subsidiariamente com o alienante se este prosseguir na exploraccedilatildeo
ou iniciar nova atividade no mesmo ou em outro ramo de comeacutercio induacutestria ou profissatildeo
dentro de seis meses a contar da data da alienaccedilatildeo
Nos casos de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial os dispositivos legais aplicaacuteveis satildeo
respectivamente os arts 141 inciso II e 60 paraacutegrafo uacutenico da Lei no 111010537 de
37 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade no 3934-2DF sob a Relatoria do Min Ricardo Lewandowski foi ajuizada pelo Partido Democraacutetico Trabalhista e tinha por objeto a impugnaccedilatildeo dos arts 60 paraacutegrafo uacutenico 83 I e IV c e 141 II da Lei no 1110105 por entendecirc-los incompatiacuteveis com o disposto nos arts 1ordm III e IV 6ordm 7ordm I e 170 VIII da Constituiccedilatildeo Federal O que ensejou referida accedilatildeo foi na compreensatildeo dos representantes do partido a perda de 10 mil empregos diretos e milhares de indiretos dos Trabalhadores do Grupo Varig A accedilatildeo foi julgada improcedente dentre outros fundamentos porque o STF entendeu que o papel do legislador infraconstitucional resumiu-se a escolher dentre os distintos valores e princiacutepios constitucionais igualmente aplicaacuteveis agrave espeacutecie aqueles que entendeu mais idocircneos na medida em que resultou de amplo debate com os setores sociais diretamente afetados por ela como tambeacutem surgiu da necessidade de preservar-se o sistema produtivo nacional inserido em uma ordem econocircmica mundial caracterizada pela concorrecircncia predatoacuteria
97
maneira que o objeto da alienaccedilatildeo estaraacute livre de qualquer ocircnus e natildeo haveraacute sucessatildeo do
arrematante nas obrigaccedilotildees do devedor inclusive as de natureza tributaacuteria as derivadas da
legislaccedilatildeo do trabalho e as decorrentes de acidentes de trabalho Para os creacuteditos relacionados
agrave recuperaccedilatildeo extrajudicial aplicam-se os art 1146 CC2002 (creacuteditos civis ou comerciais)
art 133 CTN (creacuteditos tributaacuterios) e arts 10 e 448 da CLT (creacuteditos trabalhistas) O que se
quer demonstrar eacute a inteligecircncia da Nova Lei Falimentar e da sistemaacutetica legal aplicaacutevel pois
tais determinaccedilotildees estimulam a injeccedilatildeo de capital promovendo a almejada recuperaccedilatildeo e a
retomada das atividades empresariais ou no caso de falecircncia uma maior satisfaccedilatildeo possiacutevel
dos credores Neste mesmo compasso vale mencionar o art 146 da lei no 1110105 que
dispensa a massa falida de apresentar as certidotildees negativas quando da realizaccedilatildeo do ativo
seja qual for a modalidade empregada (leilatildeo pregatildeo ou propostas fechadas ndash art 142 da lei
no 1110105) Apoacutes estes breves apontamentos passa-se a analisar os casos VASP e VARIG
A VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA (TAJRA GIANSANTE 2009) empresa do
ramo de transporte aeacutereo que enfrentava uma seacuteria crise financeira esteve em processo de
recuperaccedilatildeo judicial entre 1ordm de julho de 2005 e 4 de setembro de 2008 com o intuito de
encontrar meios que possibilitassem a retomada das suas operaccedilotildees O processo recebeu o
protocolo de no 583002005070715-0 e tramitou na 1ordf Vara de Falecircncias e Recuperaccedilotildees
Judiciais de Satildeo Paulo sob a responsabilidade do Juiz Alexandre Alves Lazzarini
Em 26 de julho de 2006 houve uma Assembleia de Credores quando foi aprovado o
plano de recuperaccedilatildeo da empresa com previsatildeo de retomar as atividades com cargas e
passageiros dentro de um prazo de 8 a 10 meses com 12 novas aeronaves adquiridas por
meio de leasing O juiz homologou no dia 24 de agosto de 2006 o aludido plano de
recuperaccedilatildeo judicial reafirmando a possibilidade de a empresa retomar suas atividades mas
isto natildeo aconteceu A VASP SA requereu a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial com a
dispensa das certidotildees negativas tributaacuterias apresentando suas razotildees para contrariar o
determinado no art 57 da lei no 1110105 pedido que foi acolhido pelo juiz conforme
extrato do processo de no 583002005070715-0SP abaixo colacionado
Como amplamente demonstrado nos autos a comeccedilar pela peticcedilatildeo da VIACcedilAtildeO AEacuteREA SAtildeO PAULO SOCIEDADE ANOtildeNIMA mdash VASP a exigecircncia das certidotildees negativas como pressuposto de admissibilidade para concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial aprovada pelos credores a ela sujeita natildeo pode prevalecer a despeito do art 57 da Lei n 1110105 pois afronta os princiacutepios que regem o instituto da recuperaccedilatildeo judicial regulado pela mesma lei bem como a proacutepria Constituiccedilatildeo Federal Em relaccedilatildeo agrave exigecircncia do art 57 da Lei
98
no 1110105 e artigo 191-A do CTN a) trata-se de sanccedilatildeo poliacutetica profligada pela jurisprudecircncia dos tribunais b) fere o princiacutepio da proporcionalidade e por isso satildeo insubsistentes c) o descumprimento natildeo acarreta a falecircncia consequecircncia natildeo desejada pela lei d) a jurisprudecircncia de nossos tribunais historicamente desprezou exigecircncias fiscais de empresas em crise econocircmica sem que isso represente proibiccedilatildeo de cobranccedila de tributos pelas vias proacuteprias (destacou-se)
Uma nova Assembleia de Credores foi realizada em 17 de julho de 2008 para que os
credores pudessem opinar pela manutenccedilatildeo ou natildeo da empresa em recuperaccedilatildeo judicial Com
as informaccedilotildees de descumprimento do plano deferido em 4 de setembro de 2008 o juiz
convolou a recuperaccedilatildeo judicial em falecircncia (art 53 cc art 61 sect 1ordm cc art 73 inciso IV da
lei no 1110105)
A mesma orientaccedilatildeo foi seguida no processo de Recuperaccedilatildeo Judicial da VARIG ndash
Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense SA da Rio Sul Linhas Aeacutereas SA e da Nordeste Linhas Aeacutereas
SA O Processo nordm 2005001072887-7 tramitou na 8a Vara Empresarial do Rio de Janeiro
titularizada pelo juiz Alexander dos Santos Macedo o qual concedeu liminarmente a dispensa
da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as empresas exercessem suas atividades
exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou
incentivos fiscais Confira-se o teor da decisatildeo
Isto posto considerando presentes e atendidos os requisitos exigidos pelo artigo 51 da Lei nordm 11101 de 090205 ratifico a nomeaccedilatildeo da empresa CYSNEIROS VIANNA ADVOGADOS ASSOCIADOS como ADMINISTRADOR JUDICIAL conforme fls 1659 (1) defiro o processamento da recuperaccedilatildeo judicial (2) determino a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as devedoras exerccedilam suas atividades exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou incentivos fiscais creditiacutecios acrescendo em todos os atos contratos e documentos firmados pelas autoras apoacutes o respectivo nome empresarial a expressatildeo lsquoem Recuperaccedilatildeo Judicialrsquo (destacou-se)
O parecer proferido pelo Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) representado pelo
subprocurador-geral da Repuacuteblica Durval Tadeu Guimaratildees foi favoraacutevel agrave continuidade da
recuperaccedilatildeo judicial da VARIG natildeo obstante a falta de verificaccedilatildeo dos pagamentos dos
tributos de que era devedora O fio condutor da argumentaccedilatildeo do MPF firmou-se no
entendimento de que a regra prevista na lei no 1110105 ao condicionar a concessatildeo da
recuperaccedilatildeo judicial agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal representaria um meio indireto de
cobranccedila dos tributos38
38 Cf Inteiro teor da notiacutecia e do parecer encontra-se disponiacutevel nos siacutetios eletrocircnicos lthttpwwwfederasulcombrnoticiasnoticiaDetalheaspidNoticia=7931ampCategoriaNome=Juridico e lthttpwwwstjjusbrgt
99
As decisotildees acima merecem aplausos haja vista que resgatam e tornam possiacuteveis as
principais intenccedilotildees da lei no 1110105 Marcos de Barros Lisboa (2005) aduz que o Fisco
colabora com a recuperaccedilatildeo da empresa mediante o parcelamento dos creacuteditos tributaacuterios
estabelecendo para isso regras especiacuteficas jaacute que dela natildeo participa diretamente Oferece-se
portanto uma dilataccedilatildeo dos prazos para pagamento aliviando as necessidades de fluxo de
caixa da empresa e propiciando a regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo fiscal
Jaacute era essa a orientaccedilatildeo quando da vigecircncia do decreto no 766145 Critica-se o fato de
que para o cumprimento da concordata o devedor estava obrigado pelo art 174 a apresentar
comprovaccedilatildeo de que havia pago todos os tributos relativos agraves profissotildees federais estaduais e
municipais e das contribuiccedilotildees devidas ao Instituto ou Caixa de Aposentadoria e Pensotildees do
ramo de induacutestria ou comeacutercio a que pertencer sob pena de falecircncia Tal disposiccedilatildeo de
praticamente impossiacutevel cumprimento redundou na criaccedilatildeo jurisprudencial que admitia o
pedido de desistecircncia da concordata embora sem expressa previsatildeo legal E assim a
jurisprudecircncia se firmou porque exigir o cumprimento do aludido art 174 do decreto no
766145 seria levar a empresa certamente agrave falecircncia ou pelo menos acelerar esse trajeto
Pelo visto foi repetido o erro pela lei no 1110105 e o art 191-A com a redaccedilatildeo dada pela
Lei Complementar no 11805 agora sob a roupagem de Recuperaccedilatildeo Judicial (TAJRA
GIANSANTE 2009 p156)
A exigecircncia do art 57 da lei no 1110105 cc o art 191-A do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional se mostra em total contradiccedilatildeo com a possibilidade de continuaccedilatildeo da atividade
empresarial ndash essecircncia do instituto da recuperaccedilatildeo judicial ndash haja vista que a exigecircncia de
apresentaccedilatildeo das certidotildees de regularidade seja negativa ou positiva com efeito de negativa
pode inviabilizar o procedimento recuperacional Atente-se ainda para o seguinte aspecto
No regime atual conforme art 83 da lei no 1110105 o creacutedito tributaacuterio cede espaccedilo natildeo apenas ao creacutedito trabalhista ateacute o limite de 150 salaacuterios miacutenimos e o decorrente de acidente de trabalho como tambeacutem ao creacutedito com garantia real como forma de diminuiccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo e estiacutemulo agrave organizaccedilatildeo da empresa Dentro deste novo enquadre a exigecircncia de certidatildeo negativa pode vir a inviabilizar o plano de recuperaccedilatildeo colocando o credor tributaacuterio numa posiccedilatildeo privilegiada em relaccedilatildeo aos demais credores inclusive os trabalhistas e aqueles com garantia real (PAULSEN 2008 p1262)
Eacute de conhecimento geral que as empresas que se encontram nesta situaccedilatildeo satildeo
detentoras de um volumoso passivo correspondente em grande parte aos deacutebitos de natureza
tributaacuteria e sendo assim natildeo haacute qualquer sentido em exigir-se certidotildees negativas para a
100
realizaccedilatildeo da recuperaccedilatildeo judicial ldquopois certamente natildeo seraacute possiacutevel o cumprimento deste
requisito para quem tem como um dos principais credores o Fiscordquo (MIRETTI 2005 p276)
tendo em vista que ldquoa grande maioria destas [empresas em crise financeira] possui deacutebitos
pendentes para com as fazendas federal estadual e municipal de forma que natildeo haacute como
serem expedidas referidas certidotildeesrdquo (MARTINS LOCATELLI FONSECA 2005 p335)
Relembre-se que o art 83 da lei falimentar classifica em terceiro lugar os creacuteditos tributaacuterios
preferindo os relativos agraves garantias reais Pela dicccedilatildeo do art 47 da lei no 1110105 a
recuperaccedilatildeo judicial tem por objetivo viabilizar a superaccedilatildeo da situaccedilatildeo de crise econocircmico-
financeira do devedor a fim de permitir a manutenccedilatildeo da fonte produtora do emprego dos
trabalhadores e dos interesses dos credores promovendo assim a preservaccedilatildeo da empresa
sua funccedilatildeo social e o estiacutemulo agrave atividade econocircmica nada obstante a controveacutersia doutrinaacuteria
que gira em torno da natureza juriacutedica do instituto (SZTAJN FRANCO 2008 p231-234)
Incorre em equiacutevoco e superficialismo metodoloacutegico Jorge Lobo (2009 p173) quando
conclui ldquoque o devedor por cautela deveraacute estar de posse das certidotildees negativas de deacutebitos
tributaacuteriosrdquo no momento descrito pelo art 57 da lei falimentar Ignora-se desta feita a
concepccedilatildeo de que as empresas quando atravessam um periacuteodo de instabilidade contaacutebil em
que os passivos superam os ativos deixam de pagar os tributos haja vista que precisam alocar
de modo eficiente os recursos neste lapso emergencial O que ocorre na praacutetica forense eacute a
postergaccedilatildeo pelo juiz da comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal pelo devedor em prol do
cumprimento do plano de recuperaccedilatildeo flexibilizaccedilatildeo esta necessaacuteria ao atendimento da mens
legis Os posicionamentos jurisprudenciais aqui expostos foram adotados significativamente
pelos Tribunais brasileiros o que demonstra uma evoluccedilatildeo no pensamento dos julgadores no
sentido de se mostrarem mais sensiacuteveis agrave realidade em detrimento ao texto seco e esteacuteril das
leis
Com efeito existe uma dissonacircncia clara entre os dispositivos legais ora analisados
Deve-se buscar uma interpretaccedilatildeo sistemaacutetica que compatibilize ou estabeleccedila criteacuterios para a
aplicaccedilatildeo ao caso concreto da melhor forma possiacutevel A anaacutelise leva em consideraccedilatildeo
preceitos constitucionais a exemplo dos arts 6ordm 7ordm 170 e do art 47 da lei no 1110105 que
traz os objetivos da recuperaccedilatildeo judicial consubstanciados na preservaccedilatildeo da funccedilatildeo social da
empresa na manutenccedilatildeo dos empregos no estiacutemulo agrave atividade econocircmica e do art 5ordm da Lei
101
de Introduccedilatildeo ao Coacutedigo Civil segundo o qual na aplicaccedilatildeo da lei o juiz atenderaacute aos fins
sociais a que ela se dirige e agraves exigecircncias do bem comum
Hugo de Brito Machado (2005a p71) ressalta que o interesse essencial que se busca
atender com a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial paras empresas necessitadas eacute o da ordem
econocircmica em homenagem a utilidade social da unidade produtiva A orientaccedilatildeo mais
adequada eacute a que considera inconstitucionais o art 191-A do CTN e o art 57 da lei
falimentar uma vez que o art 47 da lei no 1110105 apesar de estar previsto em uma lei
ordinaacuteria adquire um caraacuteter constitucionalizante A previsatildeo do CTN embora em lei
complementar natildeo se coaduna com a intenccedilatildeo do legislador que foi a de oferecer uma chance
agrave superaccedilatildeo das empresas que se encontram em situaccedilatildeo de crise financeira quase sempre
com pendecircncias fiscais
102
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
A Responsabilidade Civil do Estado em linhas gerais encontra-se enunciada no art
37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal segundo o qual as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as
de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que seus agentes
nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel
nos casos de dolo ou culpa Acredita-se produtiva a apresentaccedilatildeo de um breve apanhado
histoacuterico sobre a evoluccedilatildeo da responsabilidade civil do Estado
Vigorou por muito tempo nos estados despoacuteticos e absolutistas a tese da
irresponsabilidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Tendo como principal orientaccedilatildeo as concepccedilotildees
ldquoThe king can do no wrong ndash O rei natildeo faz coisa erradardquo e ldquoLrsquoeacutetat crsquoest moi ndash O Estado sou
eurdquo prevalecia a inexistecircncia do dever de indenizar os administrados pelos danos causados
pelo setor puacuteblico que tinham apenas accedilatildeo contra o proacuteprio funcionaacuterio causador do dano
jamais contra o Estado que se mantinha distante da situaccedilatildeo O resultado praacutetico era
frustrante ante a insolvecircncia do agente estatal Yussef Said Cahali (2007 p21) apresenta
alguns fundamentos que norteavam aquele periacuteodo histoacuterico
Resguardava-se assim o Estado regalista na sua prepotecircncia de natildeo contradiccedilatildeo o Estado eacute o oacutergatildeo gerador do Direito cabendo-lhe a tutela dele ao exercer a tutela juriacutedica o Estado natildeo atenta contra a ordem juriacutedica pois sendo ele proacuteprio o direito jamais praticaria injusticcedilas [] A irresponsabilidade aparece como um axioma cuja legitimidade natildeo eacute posta em duacutevida a existecircncia de uma responsabilidade pecuniaacuteria a cargo do patrimocircnio puacuteblico eacute considerada como entrave perigoso agrave liberdade dos serviccedilos na ordem patrimonial os administrados natildeo tecircm agrave sua disposiccedilatildeo senatildeo a accedilatildeo ressarcitoacuteria contra o agente causador do dano
Sustentava-se que o Estado e o funcionaacuterio eram sujeitos diferentes pelo que este
mesmo agindo fora dos limites de seus poderes ou abusando deles natildeo obrigava com seu
fato a Administraccedilatildeo Seacutergio Cavalieri Filho (2008 p228) ao criticar esta postura assevera
que ldquode fato se no Estado de Direito o Poder Puacuteblico tambeacutem se submete agrave lei a
responsabilidade estatal eacute simples corolaacuterio consequecircncia loacutegica e inevitaacutevel dessa
submissatildeordquo Questionava-se se o Estado eacute o guardiatildeo do Direito como deixar ao desamparo
o cidadatildeo que sofreu prejuiacutezos por atos do proacuteprio Estado
103
O incremento das atividades estatais e o consequente crescimento da maacutequina puacuteblica
que aos poucos foi ocorrendo fez com que os prejuiacutezos causados aos administrados se
tornassem cada vez mais frequentes Assim passou-se ainda que de maneira paulatina a
perceber que a manutenccedilatildeo da irresponsabilidade estatal seria um elemento criador de um
grande descontentamento social que poderia repercutir negativamente sobre a proacutepria ordem
puacuteblica Necessaacuteria foi entatildeo a reformulaccedilatildeo deste pensamento
A fase seguinte foi a concepccedilatildeo civilista que vinculou a responsabilidade estatal agrave
culpa do seu agente A origem desta orientaccedilatildeo segundo a unacircnime doutrina remonta agrave data
de 1ordm de fevereiro de 1873 em que uma crianccedila chamada Agnegraves Blanco ao atravessar uma
rua em Bordeaux foi atropelada por um veiacuteculo da Companhia Nacional de Manufatura do
Fumo Inconformado seu pai promoveu accedilatildeo civil de indenizaccedilatildeo com base no princiacutepio de
que o Estado eacute civilmente responsaacutevel por prejuiacutezos causados a terceiros em decorrecircncia de
accedilotildees danosas de seus agentes
Suscitado o conflito de atribuiccedilotildees entre a jurisdiccedilatildeo comum e o contencioso
administrativo francecircs o Tribunal de Conflitos decidiu que a controveacutersia deveria ser
solucionada pelo tribunal administrativo porque se tratava de apreciar a responsabilidade
decorrente de funcionamento do serviccedilo puacuteblico Entendeu-se que a responsabilidade do
Estado natildeo pode se reger pelos princiacutepios do Coacutedigo Civil porque se sujeita a regras especiais
que variam conforme as necessidades do serviccedilo e a imposiccedilatildeo de conciliar os direitos do
Estado com os diretos privados
Buscou-se transportar os institutos do Direito Civil para o direito puacuteblico Para isso
fazia-se a distinccedilatildeo entre os atos de impeacuterio e os atos de gestatildeo Os primeiros se
materializavam quando o Estado atuava no exerciacutecio de sua soberania como um poder
supremo supraindividual e a consequecircncia era que restariam incoacutelumes a qualquer
julgamento insuscetiacuteveis de gerar reparaccedilatildeo
Jaacute na praacutetica dos atos de gestatildeo o Estado era equiparado ao particular sendo
admissiacutevel portanto a responsabilizaccedilatildeo puacuteblica pelos danos que seus agentes agindo nesta
qualidade causassem a terceiros mediante a apuraccedilatildeo de culpa ou dolo Fazia-se
imprescindiacutevel a comprovaccedilatildeo do elemento subjetivo Logo se percebeu que a aplicaccedilatildeo dos
104
princiacutepios privados natildeo se coadunaria com a complexa vinculaccedilatildeo do servidor e do setor
puacuteblico pautada apoacutes a superaccedilatildeo de outras concepccedilotildees pela teoria do oacutergatildeo39
Partiu-se para a concepccedilatildeo das teorias publicistas em que pese a falta de contornos
definidos nas suas origens A despersonalizaccedilatildeo da culpa proporcionou o anonimato do
agente destacando a falha da maacutequina administrativa Passou-se a sustentar a obrigaccedilatildeo de
reparar os danos causados pelo Estado aos particulares O dever de indenizar pode surgir
tanto de uma accedilatildeo como de uma omissatildeo e no caso do Estado seraacute objetiva a
responsabilidade no primeiro caso (Teoria do Risco Administrativo) e subjetiva no segundo
(Teoria da faute du service)
Caio Maacuterio da Silva Pereira concebe a teoria objetiva como uma orientaccedilatildeo social que
considera o homem como participante de uma coletividade e que o trata como uma atividade
em confronto com as individualidades que o cercam enfatizando que ldquoo nosso direito atual
tende a substituir pela ideacuteia de reparaccedilatildeo a ideacuteia de responsabilidaderdquo (PEREIRA 1998
p17)
No acircmbito da Responsabilidade Civil do Estado duas teorias apresentam-se como
albergadas pela doutrina a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral sendo
consideradas por muitos doutrinadores como sinocircnimas (GONCcedilALVES 2007 p174-177)
Poreacutem Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005 p566) alerta que as divergecircncias apresentadas
satildeo de ordem terminoloacutegica na medida em que existe um consenso de que se trata de uma
responsabilidade objetiva que implica na averiguaccedilatildeo de que o dano teve como causa o
funcionamento regular ou natildeo de um serviccedilo
A teoria do risco administrativo tem suas origens em Leon Duguit ao conceber a ideia
de um seguro social a ser suportado pela caixa coletiva em proveito de quem sofre um
prejuiacutezo causado pelo funcionamento do serviccedilo puacuteblico tendo como pilar baacutesico a seguranccedila
social Assim a noccedilatildeo de culpa eacute substituiacuteda pela de nexo de causalidade entre o
funcionamento do serviccedilo puacuteblico e o prejuiacutezo sofrido pelo administrado Em linhas gerais
39 Haurida do Direito Alematildeo a Teoria do Oacutergatildeo foi concebida por Gierke e denota a apariccedilatildeo de uma personagem que faz supor a existecircncia de uma soacute pessoa o proacuteprio Estado um ente abstrato que investe seus servidores de atribuiccedilotildees poderes que transmitem suas manifestaccedilotildees agindo em seu nome Nas palavras de Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p140-141) trata-se de uma relaccedilatildeo orgacircnica em que os oacutergatildeos natildeo passam de simples particcedilotildees internas da pessoa cuja intimidade estrutural integra isto eacute natildeo tecircm personalidade juriacutedica Por isto as chamadas relaccedilotildees interorgacircnicas se datildeo entre os agentes enquanto titulares de respectivas competecircncias (liame juriacutedico travado) e natildeo entre os oacutergatildeos ldquona intimidade do Estado os que se relacionam entre si satildeo os agentes manifestando as respectivas competecircnciasrdquo (MELLO 2008 p141)
105
pela teoria do risco administrativo o que se tem que verificar eacute a existecircncia de um dano
sofrido em consequecircncia do funcionamento da maacutequina estatal Natildeo se cogita da culpa do
agente ou do proacuteprio serviccedilo nem se indaga se houve um mau funcionamento da atividade
administrativa
Podem-se apontar outras orientaccedilotildees que influenciaram na formaccedilatildeo da teoria do risco
(FIORENTINI 2009 online) A Teoria do sacrifiacutecio especial de Otto Mayer (1950) foi
desenvolvida a partir do princiacutepio da equidade consignando que a obrigaccedilatildeo do Estado de
indenizar surge sempre que um indiviacuteduo for submetido a um sacrifiacutecio desigual e
desproporcional frente aos demais administrados em decorrecircncia de uma atividade do ente
estatal liacutecita ou iliacutecita ligada por um nexo de causalidade com o evento danoso Era o
chamado ldquosacrifiacutecio especialrdquo a consistir no prejuiacutezo que extrapola os niacuteveis medianos
razoavelmente toleraacuteveis
Pela Teoria da igualdade dos encargos puacuteblicos oriunda dos franceses Tiraud Teissier
e Duez (2008 p15) tem por fundamento o princiacutepio da igualdade de todos na reparticcedilatildeo dos
encargos puacuteblicos e o dano excepcional imposto ao particular deve ser suportado por todos
salvo disposiccedilatildeo legal em contraacuterio A Teoria do enriquecimento sem causa do patrimocircnio
administrativo tese defendida por Maurice Hauriou (1916) procurava fundamentar a
obrigaccedilatildeo de indenizar com base em uma adaptaccedilatildeo do instituto do enriquecimento sem
causa de ordem civil e as peculiaridades do Direito Administrativo Pregava portanto que
se o patrimocircnio puacuteblico cresceu em consequecircncia de um desfalque do patrimocircnio particular
sem uma causa juriacutedica que o autorizasse impotildee-se a necessidade de recomposiccedilatildeo
A corrente majoritaacuteria entende que a teoria do risco integral40 eacute uma modalidade
extremada da doutrina do risco administrativo foacutermula em que a Administraccedilatildeo ficaria
obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros ainda que natildeo resultante de
culpa ou dolo da viacutetima com esteio nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2001 p616)
Em suma a teoria do risco administrativo admite a alegaccedilatildeo de excludentes de
responsabilidade ao passo que a teoria do risco integral natildeo
Os casos de omissatildeo estatal satildeo disciplinados pela teoria da faute du service segundo
a qual nestes casos a responsabilidade civil eacute subjetiva de modo a exigir uma culpa especial
40 A teoria do risco integral eacute aplicada para os casos de danos ambientais de guarda de material radioativo e de pessoas perigosas
106
da Administraccedilatildeo razatildeo pela qual tambeacutem eacute conhecida como teoria da culpa administrativa41
Francis-Paul Beacutenoicirct (1968 p677) registra as razotildees que levaram a essa mudanccedila de postura
Par la suite leacutevolution des ideacutees sur leacutetat consideacutereacute non plus exclusivement comme uns puissance mais aussi comme un prestaraire de services permettra de deacutevelopper une responsabiliteacute administrative fondeeacute sur la notion de mauvais fonctionnement du service42
Nas palavras do Superior Tribunal de Justiccedila (vg REsp nordm 703471RN) a
responsabilidade civil por omissatildeo quando a causa de pedir da accedilatildeo de reparaccedilatildeo de danos
assenta-se na faute du service publique eacute subjetiva uma vez que a ilicitude no
comportamento omissivo eacute aferida sob a hipoacutetese de o Estado deixar de agir na forma da lei
ou como ela determina Omitindo-se o agente tambeacutem pode causar danos Para Carlos
Roberto Gonccedilalves (2007 p180)
Satildeo casos de ineacutercia ou natildeo-atos Cruzam-se os braccedilos ou natildeo se vigia quando deveria agir o agente puacuteblico omite-se empenhando a responsabilidade do Estado por ineacutercia ou incuacuteria Devendo agir natildeo agiu Foi negligente agraves vezes imprudente ou ateacute imperito Negligente se a soleacutercia o dominou imprudente se confiou na sorte imperito se natildeo previu as possibilidades da concretizaccedilatildeo do evento Em todos esses casos tem-se a culpa ligada agrave ideacuteia de inaccedilatildeo fiacutesica ou mental
No Brasil jamais foi aceita a teoria da irresponsabilidade Seguindo a tradiccedilatildeo nascida
com a Constituiccedilatildeo de 1946 manteacutem o princiacutepio da responsabilidade objetiva do Estado
fundamentada em regra pela teoria do risco administrativo As evoluccedilotildees histoacutericas satildeo
evidenciadas nas redaccedilotildees dadas pelos legisladores de entatildeo nas quais se percebem as
influecircncias das doutrinas mais primitivas passando pela responsabilidade estatal subjetiva
baseada circunstancialmente na culpa em 1934 atingindo finalmente os primoacuterdios da
responsabilidade objetiva em 1946 As Constituiccedilotildees paacutetrias desde o impeacuterio saborearam
orientaccedilotildees dignas de nota
Constituiccedilatildeo de 1824 ndash Art 179 Item 29 Os empregados puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees praticados no exerciacutecio de suas funccedilotildees e por natildeo fazerem efetivamente responsaacuteveis aos seus subalternos
41 Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p988) alerta para que o vocaacutebulo francecircs ldquofauterdquo seja traduzido corretamente em portuguecircs para ldquoculpardquo O equiacutevoco na translaccedilatildeo dos termos ensejaria a deturpaccedilatildeo da teoria que traz em seu acircmago a subjetividade da responsabilidade Nas suas palavras ldquoseu significado [faute] corrente em francecircs eacute o de culpa Todavia no Brasil como de resto em alguns outros paiacuteses foi inadequadamente traduzido como lsquofaltarsquo o que traz no seu espiacuterito a ideacuteia de algo objetivordquo 42 ldquoPosteriormente com a evoluccedilatildeo das ideias sobre o Estado este jaacute natildeo deve ser visto exclusivamente como certo poder mas tambeacutem como um prestador de serviccedilos que iraacute desenvolver suas atividades pautando-se por uma responsabilidade administrativa baseada no conceito de um mau funcionamento do serviccedilordquo (traduccedilatildeo livre)
107
Constituiccedilatildeo de 1891 ndash Art 79 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees em que incorrerem no exerciacutecio de seus cargos assim como pela indulgecircncia ou negligecircncia em natildeo responsabilizarem efetivamente os seus subalternos (Cf Projeto publicado no Decreto nordm 510 de 22061890)
Constituiccedilatildeo de 1934 ndash Art 171 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos sect 1ordm - Na accedilatildeo proposta contra a Fazenda Puacuteblica e fundada em lesatildeo praticada por funcionaacuterio este seraacute sempre citado como litisconsorte sect 2ordm - Executada a sentenccedila contra a Fazenda Puacuteblica estaacute promoveraacute execuccedilatildeo contra o funcionaacuterio culpado
Constituiccedilatildeo de 1937 ndash Art 158 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos
Constituiccedilatildeo de 1946 ndash Art 194 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico interno satildeo civilmente responsaacuteveis pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caber-lhes-aacute accedilatildeo regressiva contra os funcionaacuterios causadores do dano quando tiver havido culpa destes
Constituiccedilatildeo de 1967 ndash Art 105 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico respondem pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caberaacute accedilatildeo regressiva contra o funcionaacuterio responsaacutevel no caso de culpa ou dolo
Constituiccedilatildeo de 1988 ndash Art 37 sect 6ordm As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que os seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel nos casos de culpa ou dolo
Nesses meandros merece destaque o art 15 do Coacutedigo Civil de 1916 cuja previsatildeo
atestava que as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico eram civilmente responsaacuteveis por atos dos
seus representantes que nessa qualidade causassem danos a terceiros procedendo de modo
contraacuterio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei ressalvado o direito regressivo contra
os causadores do dano Ocorre que esta sistemaacutetica de responsabilizaccedilatildeo estaacute fadada agrave
imprestabilidade O Direito natildeo deve ser corroiacutedo pela tradiccedilatildeo somente porque eacute tradiccedilatildeo
Por esta razatildeo ousa-se neste momento em abordar a tese da responsabilizaccedilatildeo pessoal dos
servidores puacuteblicos que insistem em causar danos aos contribuintes e permanecem na
impunidade intocaacuteveis escondidos sob o manto da pessoa juriacutedica de direito puacuteblico a que
estatildeo vinculados como sugestatildeo para coibir referidas praacuteticas e posteriormente demonstrar-
se-aacute a necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
108
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados ao contribuinte43
Natildeo raramente a relaccedilatildeo tributaacuteria que em princiacutepio se constitui um liame juriacutedico eacute
materializada por imposiccedilotildees injustificadas de poder as quais deixam os sujeitos passivos ao
alvedrio das autoridades fazendaacuterias que natildeo hesitam em desrespeitar ordens judiciais de
cunho tributaacuterio sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel e com tal conduta ferem os direitos
fundamentais dos contribuintes A pesquisa se volta neste momento a uma tentativa de
explicaccedilatildeo dos comportamentos ilegiacutetimos dos agentes puacuteblicos que no desvirtuado exerciacutecio
de suas funccedilotildees causam danos aos contribuintes na esfera do contencioso tributaacuterio federal
Recorrer-se-aacute somente a tiacutetulo de sugestatildeo aos ensinamentos da Psicologia
Comportamental44
O dever profissional eacute representado por obrigaccedilotildees que com o desgaste do cotidiano
acabam gerando nos indiviacuteduos o teacutedio e a imobilidade A Psicologia Comportamental
denomina de reforccedilamento positivo as accedilotildees de um organismo que modificam o ambiente e
produzem um novo estiacutemulo aumentando a probabilidade de um agir semelhante no futuro
Por outro lado haacute o reforccedilamento negativo que eacute uma atitude do organismo que modifica o
ambiente retirando um estiacutemulo jaacute presente e se apresenta por intermeacutedio de um outro agora
aversivo ou seja aquele que seraacute removido pela accedilatildeo do organismo
A apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo eacute chamada de puniccedilatildeo traduzida em termos
praacuteticos pela privaccedilatildeo de reforccediladores positivos do comportamento de algueacutem
Exemplificando com um fato cotidiano uma matildee proiacutebe o filho de ficar diante do computador
ateacute tarde enquanto ele natildeo estudar Qual a real intenccedilatildeo Ela estaacute retirando temporariamente
os estiacutemulos que satildeo reforccediladores positivos para o seu filho Nesse contexto o controle
aversivo (CATANIA 1999) se mostra patente como uma forma de influenciar ou controlar o
comportamento tanto a apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo ndash cuja retirada eacute reforccedilada
negativamente ndash como a remoccedilatildeo de um estiacutemulo do tipo reforccedilador positivo constitui uma
43 A presente anaacutelise seraacute circunscrita agraves situaccedilotildees que se relacionam com a regularidade fiscal e suas consequecircncias no acircmbito federal Ao leitor faz-se este alerta por fidelidade acadecircmica e por ser este o objeto principal da presente dissertaccedilatildeo 44 A Psicologia Comportamental enfatiza as interaccedilotildees entre as emoccedilotildees os pensamentos os comportamentos e os estados fisioloacutegicos Seu ponto de partida foi o behaviorismo Entende em breves palavras que o comportamento humano tende a ser repetido se for recompensado ndash reforccedilo positivo ndash ou se for capaz de eliminar um estiacutemulo aversivo ndash reforccedilo negativo ndash quando da emissatildeo de um comportamento o qual seraacute naturalmente evitado quando for alvo de uma puniccedilatildeo
109
puniccedilatildeo a qual diminui a probabilidade da ocorrecircncia de comportamentos semelhantes no
futuro
Vale ressaltar que a puniccedilatildeo possui um papel passageiro na medida em que diminui
temporariamente as chances do comportamento atacado se repetir apenas enquanto possa ser
punido Por este raciociacutenio a sua presenccedila em abstrato por si soacute seraacute suficiente para
condicionar as atitudes tidas como ilegiacutetimas e quando isso se verifica entende-se na
linguagem psicoloacutegica que o indiviacuteduo aprendeu a evitaacute-la Surgem a partir daiacute as
denominas auto-regras (JONAS 2004) postulados que servem de orientadores das atitudes
dos indiviacuteduos que atingiram esta fase de controle comportamental pois quando isso se
verifica ele ldquoestaraacute mais preparado para lidar com estas situaccedilotildees quando o comportamento
alvo de suas atribuiccedilotildees estiver enfraquecidordquo (SKINNER 1988 p159) Teraacute portanto um
domiacutenio maior dos seus atos
Emiacutelio Mira y Loacutepez (1956 p275) ressalta que falta nos seres humanos desvendar o
porquecirc tanto da necessidade de se cumprir um dever como de ser aplicada uma sanccedilatildeo nos
casos de inobservacircncia das regras aplicaacuteveis E natildeo se olvidem os comportamentos reflexos
haja vista que ldquonatildeo haacute um soacute gecircnero de trabalho em que um descuido ou erro natildeo possa
acarretar danos (morais ou materiais) a inocentes desconhecidosrdquo (MIRA Y LOacutePEZ 1956
p296) Como processo de reaccedilatildeo a estes elementos pode emergir o denominado
contracontrole a tentativa de burlar a puniccedilatildeo
Transportando-se para o foco da dissertaccedilatildeo eacute importante asseverar que as sensaccedilotildees
produzidas pela puniccedilatildeo de um comportamento vatildeo depender do contexto no qual ocorrem
Se a puniccedilatildeo provier do Estado o punido sentir-se-aacute responsaacutevel e desestimulado a repetir a
atitude que a ensejou Cabe portanto a elaboraccedilatildeo de uma anaacutelise das contingecircncias cujo
resultado seraacute apontar a funccedilatildeo de tal comportamento no acircmbito da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria eacute a causa de danos aos contribuintes desarrazoadamente e a impunidade que
permanece albergada pelo sistema atual
Pelas palavras acima delineadas depreende-se que a puniccedilatildeo nesta perspectiva se
relaciona diretamente com a vida de todas as pessoas que vivem em sociedade pois eacute um
mecanismo de controle social45 muito eficaz ainda que tenha efeitos colaterais prejudiciais
45 O Controle Social eacute um conceito que se refere agraves maneiras como os pensamentos os sentimentos as aparecircncias e os comportamentos das pessoas satildeo regulados nos sistemas sociais Ateacute certo ponto o controle eacute
110
para os indiviacuteduos punidos e para a proacutepria sociedade O reforccedilamento negativo seria
representado pela aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees aos servidores que desvirtuassem suas funccedilotildees e
causassem prejuiacutezos aos contribuintes O reforccedilamento positivo pela certeza desta censura
Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito meacutetodo orientador desta pesquisa utilizando-se da
licenccedila concedida pela Behavioral Law and Economics tem-se que
O modelo do agente racional interpreta tendecircncias importantes do comportamento humano mas natildeo explica nem quer explicar desvios cognitivos ou psicoloacutegicos do agente marginal Em alguns casos estes desvios psicoloacutegicos da tendecircncia majoritaacuteria podem ser bastante importantes quer em termos da aplicaccedilatildeo do Direito quer na anaacutelise normativa Por exemplo a incapacidade que tecircm muitos grupos sociais de estimar ou mesmo entender a noccedilatildeo de risco pode ter um peso importante na forma de regular o mercado de seguros ou na imposiccedilatildeo de determinadas regras de responsabilidade civil Nos uacuteltimos anos surgiu a escola comportamental dentro da Anaacutelise Econocircmica do Direito (Behavioral Law and Economics) que procura avaliar ateacute que ponto certos desvios cognitivos podem ter importacircncia na anaacutelise positiva e normativa A aacuterea do Direito que trata a responsabilidade civil determina quem paga o quecirc quando um determinado acidente ou acontecimento que gera danos e perdas ocorre Uma indenizaccedilatildeo natildeo eacute uma simples transferecircncia de recursos de um indiviacuteduo para outro para que ambas as partes causador do dano e viacutetima tenham um comportamento eficiente (GAROUPA 2009 online)
Assim forccediloso eacute reconhecer que no cotidiano forense ocorre uma mitigaccedilatildeo das
disposiccedilotildees constitucionais e legais aplicaacuteveis prevalecendo em regra os interesses da
Fazenda Puacuteblica Encontra-se o contribuinte hodierno sujeito a uma ditadura da administraccedilatildeo
fiscal que possui uma visatildeo parcial e recortada da realidade de modo a ignorar todo e
qualquer respaldo legitimado Hugo de Brito Machado (2003 p25) denuncia que
Quem vivencia a relaccedilatildeo tributaacuteria sabe muito bem que ela embora teoricamente seja uma relaccedilatildeo juriacutedica na praacutetica eacute hoje muito mais uma relaccedilatildeo de poder na medida em que os direitos fundamentais do contribuinte satildeo puacuteblica e flagrantemente desrespeitados pelas autoridades fazendaacuterias
Situaccedilotildees deste jaez natildeo se justificam Natildeo se pode negar a existecircncia de sonegaccedilatildeo a
necessidade do Eraacuterio de defender-se contra as praacuteticas evasivas dos contribuintes Pagar
tributo eacute atualmente um dever fundamental do cidadatildeo e natildeo haacute o que se discutir A Histoacuteria
demonstra que o homem desde os primeiros momentos em que se organizou em sociedade
passou a contribuir para sustentar o grupo detentor do poder poliacutetico e natildeo vai ser diferente
Passadas tantas geraccedilotildees ainda persiste esta resistecircncia pois ldquoos cidadatildeos detestam
pagar tributos e fazem o possiacutevel para evitar pagaacute-los seja legal ou ilegalmenterdquo (CUNHA
exercido atraveacutes de vaacuterias formas de coerccedilatildeo Poreacutem esta eacute em geral ineficaz como meio uacutenico e deve ser aliada agrave crenccedila fundamental de que nos sistemas sociais as normas satildeo legiacutetimas e satildeo de cumprimento obrigatoacuterio para os integrantes da sociedade (JOHNSON 1997 p54)
111
2002 p01) Valores que em princiacutepio deveriam ser utilizados em seu proacuteprio benefiacutecio
Parte desta realidade se verifica porque o Estado usou sempre da forccedila para obrigar ao
pagamento de tributos impondo-se numa relaccedilatildeo de superioridade estrutura que soacute
recentemente levando-se em conta os primeiros registros da atividade tributaacuteria estatal foi
substituiacuteda por um sistema juriacutedico organizado aplicaacutevel tanto ao Fisco quanto aos
contribuintes
A cultura tributaacuteria do Brasil assim se mostra dentre outras razotildees porque o governo
em sentido amplo que deveria ser exemplar no exerciacutecio de suas atribuiccedilotildees molda suas
atividades pelo trinocircmio corrupccedilatildeo ndash irresponsabilidade ndash desperdiacutecio ldquoO cidadatildeo natildeo se
sente bem representadordquo (LOPES FILHO 2009 online) E daiacute surge a sonegaccedilatildeo O que se
quer demonstrar para o Estado eacute a existecircncia de meios para coibi-la sem violar o ordenamento
juriacutedico Natildeo eacute razoaacutevel se admitir que a defesa do eraacuterio se faccedila mediante praacuteticas arbitraacuterias
pois estas produzem evidente e progressivo desgaste da jaacute tempestuosa relaccedilatildeo
fiscocontribuinte Mesmo assim em que pesem as normas constitucionais aplicaacuteveis nem
sempre a atividade fiscal se desenvolve nos limites estabelecidos As notiacutecias de abusos de
poder praticados pelos agentes puacuteblicos em especial as autoridades fazendaacuterias fazem parte
do cotidiano Rui Barbosa (2005 p36) jaacute prelecionava que
A presunccedilatildeo de ter a Fazenda Puacuteblica razatildeo contra o resto do mundo nenhuma lei lhes reconhece Antes se admissiacutevel fosse aiacute qualquer presunccedilatildeo havia de ser em sentido contraacuterio pois essas entidades satildeo as mais irresponsaacuteveis as que mais abundam em meios de corromper as que exercem as perseguiccedilotildees administrativas poliacuteticas e policiais as que demitindo funcionaacuterios indemissiacuteveis rasgando contratos solenes consumando lesotildees de toda a ordem (por natildeo serem os perpetradores de tais atentados os que pagam) acumulam continuamente sobre o tesouro puacuteblico terriacuteveis responsabilidades
Nesse sentir Rafael de Freitas Valle Dresh (2008 p200) registra que ldquopara realizar
uma distribuiccedilatildeo eacute necessaacuterio determinar a quem atribuir responsabilidade sendo que essa
determinaccedilatildeo tem que estar pautada pela igualdade proporcionalrdquo A referecircncia a atos de
arbitrariedade do fisco por empresaacuterios por advogados por cidadatildeos comuns eacute uma
constante As proacuteximas linhas seratildeo dedicadas a apresentar os fundamentos da
responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico por danos causados aos contribuintes natildeo
112
obstante respeitaacuteveis opiniotildees em contraacuterio46 E esta providecircncia mostra-se necessaacuteria haja
vista que
O poder administrativo concedido agrave autoridade puacuteblica tem limites certos e forma legal de utilizaccedilatildeo Natildeo eacute carta branca para arbiacutetrios violecircncia perseguiccedilotildees e favoritismos governamentais Qualquer ato de autoridade para ser irrepreensiacutevel deve conformar-se com a lei com a moral da instituiccedilatildeo e com o interesse puacuteblico Sem esses requisitos o ato administrativo expotildee-se a nulidade (MEIRELLES 2001 p102)
Joseacute dos Santos Carvalho Filho (2007 p514) considera que o fato de ter sido atribuiacuteda
a responsabilidade objetiva agrave pessoa juriacutedica natildeo significa a exclusatildeo do direito de agir
diretamente contra aquele que causou o dano pois a disposiccedilatildeo do art 37 sect 6ordm da
Constituiccedilatildeo Federal tem por objetivo preciacutepuo favorecer o lesado Natildeo lhe retirou a
possibilidade de se utilizar normalmente do direito de accedilatildeo
Os argumentos para esta linha de raciociacutenio embora problemaacuteticos do ponto de vista
praacutetico se mostram convincentes Eacute certo que a Fazenda Puacuteblica pode oferecer maiores
garantias no pagamento da indenizaccedilatildeo arbitrada em juiacutezo contando ainda com a sistemaacutetica
que orienta a responsabilidade objetiva em juiacutezo Por outro lado acionar pessoalmente o
agente puacuteblico mesmo com as dificuldades que se apresentam na prova da responsabilidade
subjetiva livra o contribuinte prejudicado da conhecida e presente demora ndash e ateacute mesmo
inexistecircncia ndash do pagamento da indenizaccedilatildeo devido ao peculiar e inoperante sistema de
precatoacuterios na forma do art 100 da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou por Requisiccedilotildees de
Pequeno Valor (RPV) a depender do valor pecuniaacuterio
Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p1024) registra que o Poder Puacuteblico com
frequecircncia natildeo obedece agraves exigecircncias constitucionais concernentes aos precatoacuterios haja vista
que deixa ultrapassar os prazos sem lhes dar qualquer atendimento Para ele seria caso de
intervenccedilatildeo federal nos Estados-membros e destes nos municiacutepios (intervenccedilatildeo estadual) e ateacute
mesmo o impeachment do Presidente da Repuacuteblica na forma do art 85 VII CF88 Assim a
responsabilidade do Estado nesses casos adquire o inquestionaacutevel caraacuteter de ficccedilatildeo ou seja
46 Segundo Gustav Radbruch (1997 p55) a eleiccedilatildeo de uma entre as mais diferentes concepccedilotildees juriacutedicas sistematicamente desenvolvidas em funccedilatildeo de diversos pressupostos que lhes servem de base desaacutegua na impossibilidade de se tirar do indiviacuteduo a escolha proporcionando a procura por diferentes posiccedilotildees ldquodeixa poreacutem a escolha definitiva duma delas a um seu querer que emerge das profundezas de sua personalidaderdquo A divergecircncia de opiniotildees sempre existiraacute diante da relatividade dos conceitos Nenhuma ideia ou argumento satildeo absolutos A individualidade dos seres humanos sempre conduziraacute a pronunciamentos diferentes agraves vezes coincidentes outras natildeo Assim nunca se chegaraacute agrave unanimidade apesar dos protestos lanccedilados por David Hume para quem o espiacuterito humano se contentava e reputava natural a unanimidade de opiniotildees refutando as opiniotildees diferentes
113
despida de eficaacutecia Denuncia que existem inuacutemeros documentos na Comissatildeo de Precatoacuterios
da Ordem dos Advogados do Brasil de Satildeo Paulo da Bahia de Santa Catarina do Rio Grande
do Sul dentre outros estados-membros comprovantes desta iniacutequa realidade e que vg no
caso do Cearaacute os precatoacuterios trabalhistas natildeo satildeo pagos haacute cerca de 20 (vinte) anos Como se
pode acreditar em um sistema que comprovadamente natildeo funciona
Resgata os ensinamentos de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979 p487) ao
considerar que a norma visa agrave proteccedilatildeo do administrado e por isso natildeo cabe uma
interpretaccedilatildeo restritiva em seu desfavor A letra constitucional desta feita natildeo teria
restringido a possibilidade de acionar em juiacutezo quem na qualidade de agente do Estado
causou o dano diretamente A accedilatildeo regressiva volta-se para o resguardo do eraacuterio ou da
pessoa juriacutedica de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico e natildeo do contribuinte ldquoa
interpretaccedilatildeo deve coincidir com o sentido para o qual caminha a norma ao inveacutes de sacar
dela conclusotildees que caminham na direccedilatildeo inversa beneacutefica apenas ao presumido autor do
fatordquo (MELLO 2008 p1018)
A indenizaccedilatildeo quando paga pelo eraacuterio em uacuteltima instacircncia sai do bolso dos proacuteprios
contribuintes viacutetimas das atitudes arbitraacuterias dos agentes puacuteblicos fazendaacuterios Eacute um sistema
pelo qual quem paga eacute a viacutetima Resta portanto esvaziado o principal objetivo da reparaccedilatildeo
incutir no responsaacutevel a cultura do natildeo-fazer Por esta oacutetica conclui-se que o preceptivo deve
ser voltado para a defesa do administrado prejudicado e do Estado natildeo se vislumbrando
intenccedilotildees que se destinam a salvaguardar os agentes puacuteblicos Assinala Hugo de Brito
Machado (2005b p898) que
Eacute hora portanto de comeccedilar a responsabilizar pessoalmente o agente puacuteblico que formular exigecircncias assim tatildeo flagrantemente ilegais cobrando deste a indenizaccedilatildeo pelos danos de tais exigecircncias decorrente Uma indenizaccedilatildeo modesta de mil reais paga pelo agente puacuteblico pessoalmente agrave viacutetima do seu arbiacutetrio com certeza exerceraacute efeito positivo muito grande contra essas praacuteticas ilegais Mais grave eacute que em muitos casos de ilegalidade subsiste mesmo diante de decisatildeo judicial que agraves vezes eacute desobedecida sob os mais diversos e descabidos pretextos geralmente apoiados em interpretaccedilatildeo literal da ordem expedida pelo juiz Em casos assim com mais razatildeo eacute cabiacutevel a responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico do qual o prejudicado deve cobrar judicialmente a indenizaccedilatildeo cabiacutevel
Retoma-se nesta fase da pesquisa a concepccedilatildeo de um direito fundamental agrave boa
administraccedilatildeo puacuteblica (FREITAS 2009) que se materializa por meio do regular exerciacutecio das
atribuiccedilotildees administrativas em que o agente puacuteblico precisa zelar pela eficaacutecia direta e
imediata dos direitos fundamentais dos contribuintes sob pena de responsabilidade
114
Apresenta-se deste modo condenaacutevel toda e qualquer omissatildeo ou accedilatildeo despida de motivos
plausiacuteveis descumprindo flagrantemente decisotildees judiciais favoraacuteveis aos contribuintes Na
verdade o que existe eacute uma vinculaccedilatildeo cogente devendo ser abandonadas simples
justificativas retoacutericas que soacute possuem uma meta desrespeitar os direitos fundamentais dos
contribuintes O Poder Puacuteblico atuando do jeito que estaacute oscila impunemente pelo pecado
assaz comum de negaccedilatildeo de eficaacutecia desses ditames constitucionais E nada se faz para puni-
lo Para Juarez de Freitas (2009 p67)
Por tudo eacute vital evitar as arbitrariedades por accedilatildeo e por omissatildeo Ambas desrespeitam as prioridades constitucionais e causam (natildeo apenas oferecem condiccedilotildees favoraacuteveis mas causam) danos juridicamente injustos De sorte que no exerciacutecio legiacutetimo do controle dos atos administrativos nada impede a tomada de providecircncias de caraacuteter preventivo se a omissatildeo resultar irreparaacutevel ou de difiacutecil reparaccedilatildeo Ao reveacutes consubstancia-se a cogecircncia de tomar medidas cautelares (se necessaacuterio invocando a doutrina dos poderes impliacutecitos) Seria pecaminosa omissatildeo deixar de coibir tanto praacutetica abusiva como a insuficiente preferencialmente no nascedouro Forccedila nessa medida desenvolver a tutela inibitoacuteria da omissatildeo do Estado-administraccedilatildeo
Vale ainda mencionar somente a tiacutetulo de demonstraccedilatildeo de uma tendecircncia que estaacute
chegando ao ordenamento brasileiro que a lei no 1141706 (Suacutemulas vinculantes)
acrescentou por meio do seu art 9ordm o art 64-B ao corpo da lei no 978499 prevendo a
responsabilizaccedilatildeo pessoal do servidor puacuteblico nas esferas ciacutevel administrativa e penal quando
a reclamaccedilatildeo for fundada em violaccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante Parafraseando
Hugo de Brito Machado (2007) autoridades satildeo temporaacuterias devido agraves rotatividades que
permeiam os meandros administrativos Mas a cidadania fiscal acompanha o ser humano que
vive em um Estado Democraacutetico de Direito por toda a sua existecircncia E precisa ser respeitada
assegurada exercida
Preconizamos pois a responsabilidade do agente puacuteblico por lesotildees que pratique aos direitos do contribuinte sem prejuiacutezo da responsabilidade objetiva do Estado Esta eacute a forma mais adequada de se combater o cometimento arbitraacuterio do fisco Uma indenizaccedilatildeo por mais modesta que seja paga pessoalmente pelo agente puacuteblico produziraacute com certeza efeito significativo em sua conduta Ele natildeo agiraacute mais com a sensaccedilatildeo de absoluta irresponsabilidade como tem agido Esse efeito salutar aliaacutes comeccedilaraacute logo com a citaccedilatildeo Tendo de defender-se em juiacutezo de prestar depoimento pessoal o agente puacuteblico vai pensar bem antes de praticar ilegalidades flagrantes e assim jaacute natildeo cumpriraacute aquelas ordens superiores que de tatildeo flagrantemente ilegais natildeo podem ser dadas por escrito [] Teraacute portanto a responsabilizaccedilatildeo do agente fiscal um significativo efeito preventivo de litiacutegios evitando todos aqueles que sejam fruto de autuaccedilotildees irresponsaacuteveis (MACHADO 2003 p37)
Aliaacutes soacute o fato de ser chamado a juiacutezo como reacuteu ter de contratar advogado para defender-se posto que em geral haveraacute conflito entre a defesa do ente puacuteblico e a de seu agente impedindo o procurador do primeiro de atuar como advogado do segundo jaacute faraacute com que o agente puacuteblico passe a tratar com mais cuidado os
115
direitos alheios E uma condenaccedilatildeo ao pagamento de indenizaccedilatildeo por pequena que seja esta certamente teraacute muito mais efeito contra as praacuteticas abusivas do que uma vultosa indenizaccedilatildeo a ser paga pelo ente puacuteblico que ao final sai do bolso de todos noacutes contribuintes (MACHADO 2004 p384)
O valor pecuniaacuterio pelos danos causados aos contribuintes sendo pagos diretamente
pelo agente puacuteblico causador do dano certamente desempenharaacute dupla funccedilatildeo indenizar os
prejuiacutezos sofridos pelo contribuinte afetado e funcionar como medida educativa de forma a
produzir um efeito moralizador no causador do dano e impor uma padronizaccedilatildeo nos
comportamentos Egon Moreira (2003 p135) ressalta que ldquoo respeito a um Estado
Democraacutetico de Direito impotildee agrave Administraccedilatildeo a adoccedilatildeo de comportamento ativo e respeitoso
aos cidadatildeosrdquo
Os fundamentos que suplantam a responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por
danos aos contribuintes apresentam alguns entraves de ordem processual e normativa haja
vista que natildeo existe previsatildeo legal para referida forma de reparaccedilatildeo de danos Os tribunais
paacutetrios e o Poder Legislativo ainda se mostram tiacutemidos em admitir que o servidor puacuteblico seja
acionado diretamente medida que pelas razotildees acima delineadas eacute necessaacuteria oportunidade
em que se buscou ir aleacutem dos meandros legais Embora seja esta a tendecircncia ndash como restou
demonstrado pelo art 64-B ao corpo da lei no 978499 ndash os avanccedilos ainda natildeo satildeo visiacuteveis
Outro impasse enfrentado neste tipo de responsabilizaccedilatildeo eacute a necessidade de comprovaccedilatildeo de
dolo ou culpa nas accedilotildeesomissotildees dos servidores haja vista que se trata de responsabilidade
subjetiva Requer ainda a individualizaccedilatildeo do dano algo que pode apresentar grande
dificuldade pela complexidade das estruturas administrativas muitas vezes desconhecidas
pelos administrados A Controladoria Geral da Uniatildeo (CGU) jaacute se manifestou nesse sentido
Complementando a anaacutelise retornando o foco para a repercussatildeo sobre o servidor relembre-se que conceitualmente a responsabilizaccedilatildeo civil de reparar o dano causado no exerciacutecio do seu cargo requer a preacutevia comprovaccedilatildeo de que a conduta eivou-se de dolo ou culpa Natildeo havendo esses elementos da conduta resta apenas a responsabilizaccedilatildeo objetiva do Estado em indenizar o particular
Ou seja para o caso em que a atitude dolosa ou culposa do servidor no exerciacutecio do seu cargo causa dano a terceiro tecircm-se duas relaccedilotildees juriacutedicas de naturezas totalmente distintas aleacutem da jaacute mencionada responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo (que liga o particular agrave administraccedilatildeo para a qual basta a comprovaccedilatildeo do dano e da relaccedilatildeo causal entre a atividade puacuteblica e o prejuiacutezo) surge ainda entre a administraccedilatildeo e o seu servidor a responsabilidade subjetiva contra este uacuteltimo que requer a preacutevia comprovaccedilatildeo da sua atitude culposa ou dolosa []
O art 37 sect 6ordm da CF assegura agrave administraccedilatildeo uma vez indenizada a viacutetima o direito de propor accedilatildeo regressiva contra seu servidor cuja culpa subjetiva jaacute foi previamente comprovada Assim natildeo haacute accedilatildeo regressiva contra o servidor sem a
116
anterior condenaccedilatildeo definitiva da administraccedilatildeo e comprovaccedilatildeo da culpa subjetiva do agente []
Os argumentos em desfavor da aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nos casos de
responsabilidade extracontratual do Estado por danos causados aos contribuintes se
encontram albergados tanto pelo STJ como pelo STF em que pese os protestos de minoria
doutrinaacuteria A lei no 811290 estatuto dos servidores puacuteblicos no acircmbito federal prevecirc em
que termos se daacute a responsabilizaccedilatildeo dos pertencentes aos seus quadros
Art 122 A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo doloso ou culposo que resulte em prejuiacutezo ao eraacuterio ou a terceiros
[]
sect 2ordm Tratando-se de dano causado a terceiros responderaacute o servidor perante a Fazenda Puacuteblica em accedilatildeo regressiva
[]
Art 124 A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funccedilatildeo
A denunciaccedilatildeo da lide estaacute prevista no art 70 III do Coacutedigo de Processo Civil
segundo o qual aquele que estiver obrigado pela lei ou pelo contrato a indenizar em accedilatildeo
regressiva o prejuiacutezo do que perder a demanda deve ser denunciado agrave lide As raiacutezes deste
instituto processual remontam ao Direito Romano (CALAMANDREI 1972 p30)
conhecidas como denunciatio litis A sua aplicaccedilatildeo mais relevante era para permitir ao
adquirente de um bem que sofresse a sua perda em razatildeo de sentenccedila que reconhecesse um
direito anterior agrave sua aquisiccedilatildeo voltando-se contra aquele de quem havia adquirido a coisa
Apresentam-se as definiccedilotildees de respeitados processualistas paacutetrios sobre a denunciaccedilatildeo da
lide
Denunciar a lide a algueacutem natildeo eacute senatildeo trazer esse algueacutem para o processo por forccedila de garantia prestada ou em razatildeo de direito regressivo existente em face desta pessoa aproveita o denunciante do mesmo processo para exercer a accedilatildeo de garantia ou a accedilatildeo de regresso em face do denunciado visa pois a dois objetivos vincular o terceiro ao quanto decidido na causa e a condenaccedilatildeo do denunciado agrave indenizaccedilatildeo (DIDIER JUacuteNIOR 2008 p342)
A denunciaccedilatildeo da lide constitui modalidade de lsquointervenccedilatildeo de terceirorsquo em que se pretende incluir no processo uma nova accedilatildeo subsidiaacuteria agravequela originariamente instaurada a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na accedilatildeo principal E em regra funda-se a figura do direito de regresso pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuiacutezo pode posteriormente recuperaacute-lo de terceiro que por alguma razatildeo eacute seu garante Na denunciaccedilatildeo portanto inclui-se nova accedilatildeo justaposta agrave primeira mas dela dependente para ser examinada caso o denunciante (aquele que tem frente a algueacutem direito de regresso em decorrecircncia da relaccedilatildeo juriacutedica deduzida na accedilatildeo
117
principal) venha a sofrer prejuiacutezo diante da sentenccedila judicial relativa agrave accedilatildeo principal (MARINONI 2007 p182)
Pode-se definir a denunciaccedilatildeo da lide como uma accedilatildeo regressiva lsquoin simultaneus processusrsquo proponiacutevel tanto pelo autor como pelo reacuteu sendo citada como denunciada aquela pessoa contra quem o denunciante teraacute uma pretensatildeo indenizatoacuteria pretensatildeo de lsquoreembolsorsquo caso ele denunciante vier a sucumbir na accedilatildeo principal Em outros termos pode-se dizer que a denunciaccedilatildeo da lide eacute a modalidade de intervenccedilatildeo forccedilada de terceiro provocada por uma das partes da demanda original quando esta pretende exercer contra aquele direito de regresso que decorreraacute de eventual sucumbecircncia na causa principal (CAcircMARA 2007 p206)
O principal argumento para a negaccedilatildeo da possibilidade de denunciaccedilatildeo agrave lide no
acircmbito da responsabilidade estatal eacute que seria incluiacutedo um fundamento diverso daquele da
accedilatildeo originaacuteria qual seja a responsabilidade subjetiva do servidor em contraposiccedilatildeo agrave
responsabilidade objetiva do Estado Seria o que se convencionou chamar de ldquoelemento novo
da liderdquo Weida Zancaner (1981 p64-65) jaacute previa estas dificuldades quando asseverou que
Haveria prejuiacutezos para o autor porquanto procrastinar o reconhecimento de um legiacutetimo direito da viacutetima fazendo com que esta dependa da soluccedilatildeo de outro conflito intersubjetivo de interesses (entre Estado e funcionaacuterio) constitui um retardamento injustificado do direito do lesado considerando-se que este conflito eacute estranho ao direito da viacutetima natildeo necessaacuterio para a efetivaccedilatildeo do ressarcimento a que tem direito
Eacute bem verdade que existem algumas poucas vozes defendendo a aplicaccedilatildeo de
denunciaccedilatildeo da lide nos casos de responsabilidade civil do Estado como eacute o caso de
Humberto Theodoro Juacutenior (2005 p119) mas esta parece natildeo ser a orientaccedilatildeo mais acertada
Tambeacutem nesta esteira de pensamento e entendendo ser mais vantajoso para o Poder Puacuteblico
este instituto Fernanda Salinas di Giaacutecomo (2009 online) defende que
Como a demanda inicial prejudica a segunda accedilatildeo soacute haveraacute necessidade de essa uacuteltima persistir caso haja a obrigatoriedade de recomposiccedilatildeo patrimonial por parte do Estado Assim com a denunciaccedilatildeo a Administraccedilatildeo natildeo mais precisaraacute pagar o deacutebito uma vez que o funcionaacuterio jaacute teraacute adentrado no processo sendo abarcado pela decisatildeo e condenado caso seja a hipoacutetese a ressarcir diretamente a viacutetima permanecendo o Estado como devedor subsidiaacuterio nos termos do art 37 sect 6ordm da CF jaacute que o ente assume os riscos pelos serviccedilos prestados e pela contrataccedilatildeo dos servidores sendo responsabilizado objetivamente em caso de incapacidade do verdadeiro causador do prejuiacutezo Desse modo caso o agente possua condiccedilotildees financeiras para pagar a indenizaccedilatildeo o administrado receberaacute a quantia de forma direta sem necessidade que o Estado lhe pague via precatoacuterio
A sugestatildeo apresentada seria o ajuizamento de uma accedilatildeo diretamente contra o servidor
puacuteblico e somente de maneira subsidiaacuteria a assunccedilatildeo desta responsabilidade pelo Estado
dada a impossibilidade de denunciaccedilatildeo da lide As barreiras satildeo inuacutemeras aliadas ao fato de
que natildeo existe lastro legal doutrinaacuterio ou jurisprudencial para albergar esta orientaccedilatildeo
118
Acredita-se que esta eacute uma mudanccedila que se faz urgente pois resta claro que a sistemaacutetica
atual natildeo estaacute funcionando haja vista que os servidores puacuteblicos fazendaacuterios em todas as
esferas continuam com a certeza da impunidade e por isso escondem-se nos mantos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Respeitadas as limitaccedilotildees a que esta pesquisa estaacute sujeita passa-se a
defender a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva jaacute abraccedilada pelo ordenamento em vigor mas sem
materializaccedilatildeo satisfatoacuteria no cotidiano administrativo
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
A accedilatildeo regressiva da forma como estaacute prevista no art 37 sect 6ordm da CF88 configura-se
como uma sanccedilatildeo direcionada para o patrimocircnio pessoal do agente puacuteblico causador do dano
tendo em vista que por forccedila da responsabilidade objetiva primeiro ingressa-se contra o
Estado e somente a tiacutetulo secundaacuterio volta-se contra a pessoa fiacutesica do servidor A opccedilatildeo do
legislador em somente admitir o ajuizamento da accedilatildeo em face do servidor de forma regressiva
eacute reconhecida por Celso Ribeiro Bastos (1994 p195)
Os fundamentos que podem ser apontados convergem para a concepccedilatildeo de que se vive
em um Estado Democraacutetico de Direito e natildeo se pode deixar ao alvedrio dos servidores os
direitos fundamentais dos contribuintes O Direito tem possibilidades e limites ou seja os
viacutecios marcantes do cotidiano vivenciados pelos contribuintes em especial a corrupccedilatildeo
institucional devem obedecer antes de qualquer coisa a um processo de ldquosuperaccedilatildeo histoacuterica
e poliacutetica de ciclo de atrasos do que de normas juriacutedicasrdquo (BARROSO 2002 p383)
Registre-se ainda que a exigecircncia de um comportamento iacutentegro do Estado no trato com a
coisa puacuteblica deve ser pautada pela moralidade administrativa e impeccedila que os agentes
puacuteblicos exorbitem suas atividades Lembra Roque Antocircnio Carrazza (2008 p34) que as
normas constitucionais ldquoobrigam natildeo soacute as pessoas fiacutesicas ou juriacutedicas de direito puacuteblico ou
de direito privado como tambeacutem o proacuteprio Estadordquo
No tocante a accedilatildeo regressiva Celso Ribeiro Bastos (1994 p196-197) esclarece que ao
Estado incumbe a reparaccedilatildeo do dano ocorrido ao particular ldquomas a ele compete igualmente
o dever de natildeo arcar com o ocircnus decorrente desta reparaccedilatildeo quando seja ela originaacuteria de um
comportamento doloso ou culposo de seu agenterdquo Para o Ministro do Supremo Tribunal
Federal Carlos Ayres Brito a accedilatildeo regressiva eacute
119
[] Uma accedilatildeo de lsquovoltarsquo ou de lsquoretornorsquo contra aquele agente que praticou ato juridicamente imputaacutevel ao Estado mas causador de dano a terceiro Logo trata-se de accedilatildeo de ressarcimento a pressupor loacutegico a recuperaccedilatildeo de um desembolso Donde a clara ilaccedilatildeo de que natildeo pode fazer uso de uma accedilatildeo de regresso aquele que natildeo fez a lsquoviagem financeira de idarsquo ou seja em prol de quem natildeo pagou a ningueacutem mas ao contraacuterio quer receber de algueacutem pela primeira vez (BRASIL RE ndash Recurso Extraordinaacuterio no 327409SP ndash Relator Min Carlos Ayres Britto ndash DJU 08092006 ndash STF)
Joseacute Cretella Juacutenior (2002 p321) entende que o direito de regresso pode ser definido
como um ldquopoder-dever que tem o Estado de exigir do funcionaacuterio puacuteblico causador de dano
ao particular a repeticcedilatildeo da quantia que a Fazenda teve de adiantar agrave viacutetima de accedilatildeo ou
omissatildeordquo Com esta orientaccedilatildeo pode-se afirmar que se estaacute diante de um comando orientador
da atividade administrativa de iacutendole obrigatoacuteria com supedacircneo nos princiacutepios da
indisponibilidade do interesse puacuteblico da moralidade da eficiecircncia perseguindo o
restabelecimento da legalidade e a recomposiccedilatildeo do eraacuterio (BASTOS 1994 p197-200) A
presunccedilatildeo de que o agente puacuteblico natildeo disponha de patrimocircnio suficiente para arcar com a
obrigaccedilatildeo natildeo pode ser empecilho para a efetivaccedilatildeo do direito de regresso da Administraccedilatildeo
Puacuteblica haja vista ser este um direito da sociedade Nesse sentido Rui Stoco (2001 p834)
registra que
O direito de regresso do Estado traduz direito indisponiacutevel e intransferiacutevel natildeo podendo o administrador perquirir da conveniecircncia e oportunidade para o exerciacutecio da accedilatildeo Eacute sua obrigaccedilatildeo buscar o ressarcimento daquilo que pagou em razatildeo da accedilatildeo dolosa ou culposa do funcionaacuterio
Se o servidor tiver a certeza de que seraacute acionado pelo seu comportamento
inadequado quando do atendimento dos contribuintes certamente teraacute mais zelo no exerciacutecio
de suas funccedilotildees e se importaraacute com as consequecircncias financeiras que poderatildeo advir de suas
atitudes Funciona portanto como um freio eficaz aos abusos cometidos no exerciacutecio do
munus puacuteblico ldquoo hermeneuta sempre teraacute em vista o fim da lei o resultado que a mesma
precisa atingir em sua atuaccedilatildeo praacuteticardquo (MAXIMILIANO 1965 p163)
A mesma ideia eacute norteadora daqueles que defendem a responsabilidade pessoal e
direta dos agentes puacuteblicos conforme explanaccedilatildeo em toacutepico anterior podendo-se requisitar os
mesmos fundamentos com granus salis Desta forma busca-se a apuraccedilatildeo e aplicaccedilatildeo regular
da sanccedilatildeo proporcional ao dano independentemente da remuneraccedilatildeo percebida pelo agente A
intenccedilatildeo eacute incutir no servidor o temor de que se agir em desconformidade com as suas
120
funccedilotildees responderaacute pelos seus atos Esta orientaccedilatildeo encontra respaldo na doutrina de Eacuterico
Andrade (2005 p74)
Com isso se viabilizaria maior efetivaccedilatildeo do direito de regresso nesse contexto de buscar a responsabilidade do agente natildeo soacute para reparar o eraacuterio mas tambeacutem para obter mais cuidado do agente no trato com a coisa puacuteblica pois ciente que seraacute sempre acionado regressivamente para reparar os prejuiacutezos que causou ao Poder Puacuteblico mesmo que sua remuneraccedilatildeo seja pequena
Este regresso contra o servidor puacuteblico causador do dano no entanto natildeo eacute
automaacutetico e exige alguns requisitos a saber a condenaccedilatildeo transitada em julgado da
Administraccedilatildeo Puacuteblica a indenizar por ato lesivo de seu agente o efetivo pagamento do valor
da indenizaccedilatildeo a comprovaccedilatildeo de dolo ou culpa na accedilatildeo ou omissatildeo a ele imputada
(responsabilidade subjetiva) a existecircncia de dano e o nexo de causalidade Pelo que se
depreende do art 37 sect 5ordm da CF88 a accedilatildeo regressiva eacute imprescritiacutevel devendo se dirigir ao
agente causador do dano e na sua falta aos seus herdeiros ou sucessores (art 122 sect 3ordm da lei
no 811290) ndash eacute uma obrigaccedilatildeo meramente patrimonial ndash podendo ser intentada apoacutes o
afastamento de seu cargo emprego ou funccedilatildeo puacuteblica seja por exoneraccedilatildeo por demissatildeo por
disponibilidade ou por aposentadoria do agente causador do dano
Somente a tiacutetulo de exemplo a Constituiccedilatildeo do Estado do Cearaacute no seu art 154 sect 4ordm
tambeacutem concede o direito de accedilatildeo regressiva contra o agente de pessoa juriacutedica de direito
puacuteblico ou de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico que causar danos a terceiros nos
casos de dolo e culpa Da mesma forma a Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza no seu art
87 sect 1ordm No acircmbito federal a mateacuteria eacute regulada pela lei no 461965 recepcionada pela
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e pelo seu art 2ordm o prazo para ajuizamento da accedilatildeo regressiva
seraacute de 60 (sessenta) dias a partir da data em que transitar em julgado a condenaccedilatildeo imposta agrave
Fazenda Puacuteblica
Como se vecirc os dispositivos legais e constitucionais existem e estatildeo em pleno vigor
Mas isso de nada adianta se natildeo haacute implementaccedilatildeo de suas disposiccedilotildees seja por falta de
vontade por corporativismo por descaso com o serviccedilo puacuteblico prestado ou por
descompromisso com os contribuintes Mais do que isso este aparato precisa funcionar
Odete Medauar (2006 p371) transportando-se para a praacutetica ressalta que ldquomesmo evidente a
sua responsabilidade a Administraccedilatildeo em geral propotildee ressarcimento vil ou rejeita o pedido
para que a viacutetima se dirija agrave via jurisdicionalrdquo
121
O Poder Judiciaacuterio por vezes se vecirc desmoralizado pelo natildeo cumprimento sumaacuterio de
suas decisotildees sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel o que provoca uma crise institucional
entre os poderes47 haja vista que atitudes deste semblante se chocam prima facie com o art
2ordm da Constituiccedilatildeo Federal o qual prevecirc a independecircncia e harmonia entre os trecircs poderes do
Estado deixando-se a ressalva que por ser o poder uno a melhor denominaccedilatildeo seria
ldquofunccedilotildeesrdquo Os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo podados e as dificuldades para se
reverter estas situaccedilotildees satildeo inuacutemeras em nome da burocracia que eacute caracteriacutestica do setor
puacuteblico
A certeza da impunidade eacute uma realidade que precisa ser transformada A
Administraccedilatildeo Puacuteblica por representar a materializaccedilatildeo das atividades e dos serviccedilos estatais
colocados agrave disposiccedilatildeo dos contribuintes natildeo pode opor obstaacuteculos quase instransponiacuteveis
para o exerciacutecio dos direitos fundamentais que estatildeo com ela relacionados Esquece-se que
natildeo se trata de mero favor gentileza mas sim de um dever perante os administrados
contribuintes os quais mediante a tributaccedilatildeo satildeo os responsaacuteveis ainda que de modo
indireto pela remuneraccedilatildeo dos servidores
Os princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade da publicidade e da
eficiecircncia informadores da atividade administrativa hodierna pela previsatildeo expressa no caput
do art 37 do texto constitucional satildeo aplicados em sua inteireza para a atividade tributaacuteria
em toda sua amplitude ao lado dos princiacutepios impliacutecitos tais como a razoabilidade e a
proporcionalidade48 Satildeo limitaccedilotildees impostas que tecircm por base as opccedilotildees poliacuteticas
mensuradas pelo legislador harmonizando-as com os fins constuticionais previstos (vg a
salvaguarda dos direitos fundamentais dos contribuintes) intencionando evitar os abusos e os
excessos de poder por parte das autoridades puacuteblicas sendo entendido como tais de maneira 47 Para Odete Medauar (2003 p266) o termo ldquocriserdquo expressa uma situaccedilatildeo de passagem para um novo momento de elaboraccedilatildeo de conceitos na medida em que passam a existir crises nos modos de raciociacutenio assentados e por isso eacute que surgem as possibilidades de mudanccedilas que se datildeo para revitalizar para efetivar para atualizar institutos jaacute existentes mas adormecidos colocando-os em sintonia com o cenaacuterio atual da sociedade e do Estado 48 Os princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade comportam investigaccedilotildees amplas sendo encarados por alguns como sinocircnimos haja vista que guardam entre si certa interdependecircncia (esse eacute entendimento do Supremo Tribunal Federal por exemplo) A orientaccedilatildeo albergada por esta pesquisa eacute norteada pela compreensatildeo de que o princiacutepio da razoabilidade se relaciona com a utilizaccedilatildeo de criteacuterios aceitaacuteveis racionalmente que tenham como compromisso o cumprimento das finalidades da lei concatenada com a realidade O princiacutepio da proporcionalidade partilhado nos subprinciacutepios da adequaccedilatildeo da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito traz consigo a ideia de que as competecircncias administrativas soacute podem ser exercidas em uma relaccedilatildeo entre ldquofim e meiordquo ou seja se estiverem de acordo com as normas e o contexto em que estas se inserem fixando uma congruecircncia loacutegica entre o motivo ou o fato e a atuaccedilatildeo concreta da Administraccedilatildeo que possibilita averiguar se o ato administrativo estaacute dentro da moldura legal
122
geral os agentes puacuteblicos que detecircm poder de decisatildeo Serve portanto como uma espeacutecie de
balizamento a fim de delimitar a discricionariedade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Assim aliam-
se os preceitos do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional com a Constituiccedilatildeo Federal devendo
concordarem entre si Mas nem sempre eacute o que ocorre A anaacutelise de situaccedilotildees cotidianas
muitas vezes tem suas soluccedilotildees colocadas ao alvedrio dos fiscais que se pautam por
ldquoachismosrdquo e assim criam seus proacuteprios regulamentos prejudicando o contribuinte de forma
sumaacuteria e irregular Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p99) lembra que
Os poderes administrativos ndash na realidade poderes-deveres ndash soacute existiratildeo ndash e portanto soacute poderatildeo ser validamente exercidos ndash na extensatildeo e intensidade proporcionais ao que seja irrecusavelmente requerido para o atendimento do escopo legal a que estatildeo vinculados Todo excesso em qualquer sentido eacute extravasamento de sua configuraccedilatildeo juriacutedica Eacute afinal extralimitaccedilatildeo da competecircncia (nome que se daacute na esfera puacuteblica aos poderes de quem titulariza a funccedilatildeo) Eacute abuso ou seja uso aleacutem do permitido e como tal comportamento invaacutelido que o judiciaacuterio deve fulminar a requerimento do interessado
O respeito agrave legalidade estaacute inscrito no rol dos direitos e garantias fundamentais no art
5ordm II da CF88 e representa a pedra angular de qualquer ordenamento que se pretenda
juriacutedico Por seu conteuacutedo depreende-se que a Administraccedilatildeo Puacuteblica deve se pautar pela
estrita observacircncia das leis postas visto que ldquoa atividade de todos os seus agentes soacute pode ser
a de doacuteceis reverentes e obsequiososrdquo (MELLO 2008 p101) cumpridores dos seus deveres
envolvendo por consequecircncia a observacircncia das ordens juriacutedicas que forem direcionadas agraves
suas atribuiccedilotildees natildeo comportando qualquer margem de discricionariedade Na esfera fiscal
destaque-se a previsatildeo constante no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional em seu art 142 paraacutegrafo
uacutenico49 que prevecirc ser a atividade de cobranccedila do tributo plenamente vinculada (art 3ordm CTN)
sujeitando o agente o qual age em nome e por conta do Estado fiscal agrave responsabilidade
funcional quando se afastar dos preceitos cominados Nesse sentir a atuaccedilatildeo em desconforme
da Administraccedilatildeo Puacuteblica desvirtua as suas atribuiccedilotildees na medida em que fere os direitos
fundamentais dos contribuintes
49 ldquoArt 142 CTN Compete privativamente agrave autoridade administrativa constituir o creacutedito tributaacuterio pelo lanccedilamento assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrecircncia do fato gerador da obrigaccedilatildeo correspondente determinar a mateacuteria tributaacutevel calcular o montante do tributo devido identificar o sujeito passivo e sendo caso propor a aplicaccedilatildeo da penalidade cabiacutevel Paraacutegrafo uacutenico A atividade administrativa de lanccedilamento eacute vinculada e obrigatoacuteria sob pena de responsabilidade funcionalrdquo (destacou-se)
123
Cabe-lhe o reconhecimento das violaccedilotildees agrave Constituiccedilatildeo e agraves leis numa sistemaacutetica tarefa de desarmar desarticular obstaculizar inuacutemeras e variadas ambiccedilotildees que se contraponham ao ordenamento juriacutedico por isso fazendo desmoronar como areia muitos castelos de desmesuradas pretensotildees (RONZANI 2000 p81)
Por oportuno conveacutem tecer algumas consideraccedilotildees sobre o princiacutepio da eficiecircncia
acrescentado pela Emenda Constitucional no 199850 e insculpido no caput do art 37 da
CF8851 na medida em que estas linhas estatildeo sendo destinadas a demonstrar a necessidade da
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva contra o agente fazendaacuterio causador de danos aos contribuintes
Trata-se de uma exigecircncia juriacutedica que impotildee aos responsaacuteveis pela manipulaccedilatildeo dos serviccedilos
e recursos puacuteblicos a tarefa de perseguir uma atuaccedilatildeo idocircnea satisfatoacuteria que atenda agraves
finalidades esperadas Resgata-se a concepccedilatildeo existente no direito italiano do princiacutepio da boa
administraccedilatildeo (principio di buona amministrazione) que estaacute vinculada agrave estrita legalidade
somente podendo agir dentro das balizas legais Deve portanto ser eficiente e legal52 Dalton
Santos Morais (2006 p183-184) denuncia a necessidade de se buscar posturas mais
gerenciais e menos burocraacuteticas posto que
Talvez como fruto da influecircncia francesa na gecircnese de nosso Direito Administrativo geralmente no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira o administrador puacuteblico daacute mais importacircncia agrave formalidade do que agrave materialidade da atuaccedilatildeo administrativa em especial quanto ao alcance do fim de interesse puacuteblico que deve sempre ser pretendido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica A fixaccedilatildeo da eficiecircncia como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica nos termos da alteraccedilatildeo produzida pela EC no 1998 vem mudar de uma vez por todas este errocircneo paradigma natildeo soacute pela necessidade de observacircncia da eficiecircncia como norma pelo administrador puacuteblico como tambeacutem pela sindicabilidade judicial da existecircncia ou natildeo de eficiecircncia na atividade administrativa (MORAIS 2006 p183-184)
A eficiecircncia natildeo pode ser acometida por um entendimento reducionista que visa
somente agrave maximizaccedilatildeo do lucro Seu espectro eacute mais largo pois se preocupa com uma
melhor alocaccedilatildeo das suas atribuiccedilotildees sempre na busca de uma maior realizaccedilatildeo praacutetica
50 As origens da Emenda Constitucional no 1998 remontam agrave Mensagem Presidencial no 88695 e do Projeto de Emenda Constitucional 17395 51 A doutrina administrativista aponta que antes mesmo da Emenda Constitucional no 1998 o princiacutepio da eficiecircncia jaacute estava presente em diversas passagens da Constituiccedilatildeo Federal (vg arts 39 sect 7ordm 70 71 74 inciso II 144 sect 7ordm) e infraconstitucionais (vg no lei 898795) na medida em que era encarado jaacute em 1988 como uma exigecircncia inerente agrave atividade administrativa Assim seria um acreacutescimo desnecessaacuterio redundante A justificativa pode transcender agrave esfera juriacutedica na medida em que essa compulsatildeo pela repeticcedilatildeo seria uma tentativa de elaborar efetivar algo que mesmo posto no mundo real ainda natildeo foi totalmente absolvido pelos seus destinataacuterios Nesse sentido se manifestam por exemplo Jesseacute Torres Pereira Juacutenior (1999 p 41-42) Mauro Antocircnio Ribeiro Lopes (1998 p108-109) Luacutecia Vale Figueiredo (2000 p60) Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p122) Ivan Barbosa Rigolin (2003 p765-769) 52 Identifica-se com o princiacutepio da eficiecircncia o conceito de economicidade oriundo das Ciecircncias Econocircmicas com a intenccedilatildeo de conferir agrave atividade administrativa principalmente na esfera fiscal maior presteza perfeiccedilatildeo rendimento funcional respeito aos direitos fundamentais dos contribuintes O Supremo Tribunal Federal tambeacutem utilizou este termo para se referir ao princiacutepio da eficiecircncia no julgamento da ADI no 2472RS cuja relatoria coube ao Ministro Mauriacutecio Correcirca (BUGARIN 2003 p 3049-3054)
124
possiacutevel com menos ocircnus tanto para o Estado como para os administrados
(MANGANARO 2000 p25) As cobranccedilas da sociedade em relaccedilatildeo agrave atuaccedilatildeo da
Administraccedilatildeo Puacuteblica em especial no acircmbito fazendaacuterio extrapolam o mero cumprimento
da letra legal avanccedilam para exigecircncias finaliacutesticas materiais condizentes com a realidade em
que se inserem buscando sempre chegar o mais proacuteximo possiacutevel da mens legis E para esta
aacuterdua tarefa foi exposto no texto constitucional o princiacutepio da eficiecircncia como instrumento
apto para tanto Fala-se em uma atividade administrativa gerencial instrumental que se
compromete a atingir determinados resultados de uma maneira menos burocraacutetica e mais aacutegil
A orientaccedilatildeo se daacute no sentido de ser provida uma interpenetraccedilatildeo dos meandros juriacutedicos
sociais poliacuteticos e econocircmicos
Natildeo eacute uma missatildeo faacutecil poreacutem se mostra necessaacuteria e ateacute mesmo urgente diante do
quadro caoacutetico em que se insere a relaccedilatildeo Administraccedilatildeo Puacuteblicacontribuintes aquela um
gigante que parece mesmo invenciacutevel estes sempre com a uacutenica certeza de que teratildeo seus
direitos fundamentais desrespeitados Estaacute-se diante do que Norberto Bobbio (1977 p56)
denominou de Teoria Realista do Direito um arcabouccedilo cientiacutefico que reconhece a
efetividade das normas e natildeo somente a validade formal Alexandre Santos Aragatildeo (2006
online) reconhece esta transformaccedilatildeo ao afirmar que
O Direito deixa de ser aquela ciecircncia preocupada apenas com a realizaccedilatildeo loacutegica de seus preceitos desce do seu pedestal para aferir se esta realizaccedilatildeo loacutegica estaacute sendo apta a realizar os seus desiacutegnios na realidade da vida em sociedade Uma interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da lei que natildeo esteja sendo capaz de atingir concreta e materialmente seus objetivos natildeo pode ser considerada como a interpretaccedilatildeo mais correta Note-se que estas mudanccedilas metodoloacutegicas evidenciam a queda do mito da interpretaccedilatildeo como atividade meramente declaratoacuteria do que jaacute estava na lei da uacutenica interpretaccedilatildeo possiacutevel jaacute que os resultados praacuteticos desta ou daquela forma de aplicaccedilatildeo da norma teratildeo relevante papel na determinaccedilatildeo de qual entre as diversas interpretaccedilotildees plausiacuteveis existentes deveraacute ser adotada opccedilatildeo que posteriormente pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada mudanccedila dos dados da realidade que devam ser acompanhados de uma nova estrateacutegia regulatoacuteria
Os Administradores Puacuteblicos necessitam observar os procedimentos as orientaccedilotildees e
as cautelas que sejam aptos ao exerciacutecio de uma atividade regular comprometida em
materializar as garantias impostas pela Constituiccedilatildeo Federal pois ldquoem qualquer situaccedilatildeo da
vida social por mais privada que possa a mesma parecer estaraacute sendo garantida por alguma
espeacutecie de atividade administrativardquo (MORAIS 2004 p165) A preocupaccedilatildeo eacute com a
qualidade do agir e com a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees juriacutedicas agravequeles que natildeo as observarem sem
uma fundamentaccedilatildeo plausiacutevel Satildeo exigecircncias que se revestem de um caraacuteter vinculante para
125
o administrador publico em todas as esferas de atuaccedilatildeo Celso Antocircnio Bandeira de Mello
(1992 p33)53 identifica esta postura tambeacutem com o ldquodever de atuaccedilatildeo oacutetima ou excelente do
administrador nas hipoacuteteses de discricionariedaderdquo Odete Medauar (2003 p242) assim se
expressa sobre o princiacutepio da eficiecircncia
O vocaacutebulo eficiecircncia liga-se agrave ideacuteia de accedilatildeo que leve agrave ocorrecircncia de resultados de modo raacutepido e preciso significa obter o maacuteximo de resultado de um programa a ser realizado como expressatildeo de produtividade no exerciacutecio de atribuiccedilotildees Eficiecircncia opotildee-se a lentidatildeo a descaso a negligecircncia a omissatildeo Como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica determina que esta deva agir de modo aacutegil e preciso para produzir resultados que atendam agraves necessidades dos administrados
Natildeo teria razatildeo de ser a autorizaccedilatildeo para que a atividade administrativa fosse livre
para ser ineficiente sem que isso importasse em violaccedilatildeo de direitos Nenhuma ordem
juriacutedica comportaria esta concepccedilatildeo (MODESTO 2000) O arcabouccedilo normativo jaacute existe
falta apenas ser utilizado54 Exige-se um comprometimento por parte da Administraccedilatildeo e de
seus agentes para que o serviccedilo puacuteblico seja mais bem ofertado respeitando-se os direitos
fundamentais dos contribuintes haja vista que os danos a estes causados seriam reparados de
forma cabal desestimulando praacuteticas desta natureza Sainz de Bujanda (1967 p34) ressalta
que a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas indevidas e a natildeo responsabilizaccedilatildeo por estas posturas
interfere no processo de educaccedilatildeo tributaacuteria da sociedade e da proacutepria Administraccedilatildeo Fiscal
O particular que se sentir lesado nos seus direitos fundamentais seraacute legitimado a
pleitear uma indenizaccedilatildeo perante o Poder Puacuteblico haja vista que ldquonatildeo satildeo raras as hipoacuteteses
em que as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo aplicadas ndash ainda que previstas legalmente ndash prejudicando
sob uma visatildeo microeconocircmica a atividade econocircmica do contribuinterdquo (CARVALHO 2008
p88) emergindo a responsabilidade objetiva do Estado aqui se fazendo a devida extensatildeo agrave
necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva responsabilizando o real causador do dano A
tendecircncia procedimental adotada pelos institutos administrativos fazendaacuterios eacute a aplicaccedilatildeo das
sanccedilotildees tributaacuterias sem investigar as repercussotildees na vida financeira do contribuinte e por
tabela da sociedade ignorando as orientaccedilotildees desenvolvimentistas e dirigistas que devem
nortear a atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
53 Repare-se que a ediccedilatildeo da obra que estaacute citada eacute de 1992 quando ainda natildeo existia a previsatildeo expressa do princiacutepio da eficiecircncia para a atividade administrativa o que ocorreu somente em 1998 com a Emenda Constitucional no 19 dando a entender que jaacute era orientaccedilatildeo da doutrina o pressuposto de seu exerciacutecio dever ser eficiente servir para algo funcionar efetivamente 54 Joel de Menezes Niebuhr (2000 p138) assevera que ldquode nada adianta dizer que a Administraccedilatildeo deve cumprir suas finalidades constituindo-se em instrumento da Sociedade para lograr o bem comum mas manter-se uma seacuterie de obstaacuteculos ao seu bom desempenho Objetivando alcanccedilar a eficiecircncia inarredavelmente deve haver aporte instrumental que propicie ao administrador exercer sua funccedilatildeo de forma raacutepida e com meacuteritordquo
126
Urge a necessidade de profissionalizaccedilatildeo dos agentes integrantes dos quadros
administrativos fazendaacuterios o incentivo de novos meacutetodos que priorizassem agilidade no
tratamento com o puacuteblico e a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva se insere como um dos
instrumentos para alcanccedilar o objetivo de otimizar a prestaccedilatildeo juriacutedica pois balizaria e seria
determinante da atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
127
CONCLUSAtildeO
O conteuacutedo valorativo da Constituiccedilatildeo implica um dever negativo do Estado de natildeo
tocar certas esferas da subjetividade do cidadatildeo ao mesmo tempo em que tem a
responsabilidade de implementar accedilotildees positivas visando agrave concretizaccedilatildeo de valores
constitucionalmente albergados Considerando-se que essas praacuteticas se fazem sem qualquer
tipo de reaccedilatildeo social efetiva cumpre indagar se natildeo seriam produto dos fatores estruturais da
vida juriacutedica compreendendo a cumplicidade do Poder Legislativo em atender em larga
escala as encomendas governamentais Vale salientar a sensibilidade que vem atingindo o
Poder Judiciaacuterio natildeo mais propenso a homenagear o mero interesse fazendaacuterio como se
puacuteblico fosse mas sim em visualizar o contribuinte ndash individual ou empresa ndash como a
personagem principal da atividade de tributar exercida pelo Estado Fiscal
Natildeo eacute tarefa faacutecil definir um criteacuterio que em termos gerais seja aplicaacutevel para
distinguir quando eacute ou natildeo vaacutelida a exigecircncia de certidotildees de situaccedilatildeo fiscal como condiccedilatildeo
para o exerciacutecio de direitos fundamentais mas diante do que foi exposto neste estudo resta
claro que a melhor saiacuteda eacute a anaacutelise do direito afetado Para isso foram apresentadas
sugestotildees que podem servir de sustentaacuteculo para essa mudanccedila de orientaccedilatildeo tais como a
aplicaccedilatildeo dos postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio a ser encarada como
uma ferramenta complementar O Poder Judiciaacuterio tambeacutem vem atuando de forma mais
proacutexima ao contexto econocircmico em que se inserem os contribuintes podendo ser citado como
exemplo a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal para a concessatildeo do
plano de recuperaccedilatildeo judicial
Desta forma fica evidenciada a prevalecircncia dos direitos fundamentais do contribuinte
sobre os interesses de arrecadaccedilatildeo os quais decorrem do Direito positivado uma vez que as
finalidades da cobranccedila dos tributos satildeo a equidade a justiccedila fiscal o desenvolvimento
humano a estabilizaccedilatildeo interna da economia pelo combate ao desemprego e agrave inflaccedilatildeo o
fortalecimento da federaccedilatildeo e a eficaacutecia administrativa que representa a realizaccedilatildeo das demais
tarefas estatais e natildeo ao exerciacutecio incondicionado e voraz da tributaccedilatildeo Defendeu-se tambeacutem
a existecircncia de um dever eacutetico por parte da maacutequina administrativa quando do atendimento
aos contribuintes da aplicaccedilatildeo das normas tributaacuterias no desempenho de suas atribuiccedilotildees do
128
cumprimento de decisotildees judiciais que se dirijam aos oacutergatildeos fazendaacuterios federais enfim
atitudes que urgem permear o cotidiano administrativo
Diante dos acontecimentos que caminham na contramatildeo destas premissas
denunciados por advogados contadores contribuintes em geral buscou-se encorajar a
utilizaccedilatildeo de meios que coiacutebam ou pelo menos desestimulem o tratamento de baixa qualidade
que eacute conferido pela Receita Federal do Brasil aos que a procuram Como proposta sugeriu-
se a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva instrumento que embora existente e pronto a ser aplicado
natildeo eacute observado pela cuacutepula da Administraccedilatildeo Fiscal Federal Seja por corporativismo ou
pelos dispecircndios que causem natildeo se pode lesar contribuinte e nada ser imputado agravequele que
foi o responsaacutevel pelo respectivo dano
Faz-se necessaacuterio efetivar a letra constitucional em especial pelas mensagens
proferidas pelo princiacutepio da eficiecircncia e fornecer garantias aos direitos fundamentais dos
contribuintes que se veem diminuiacutedos frente ao aparato que se ergueu sobre a estrutura
fazendaacuteria A indenizaccedilatildeo nem que seja por um valor irrisoacuterio certamente serviraacute de liccedilatildeo ao
agente fiscal que extrapole seus poderes se utilizando de discricionariedades que natildeo lhe
foram conferidas A situaccedilatildeo eacute ainda mais preocupante quando se mostra necessaacuteria a
intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio para casos que demandavam apenas a observacircncia de deveres
primaacuterios (vg a verificaccedilatildeo de sistemas de documentos) movimentando tambeacutem a maacutequina
burocraacutetica judicial a qual jaacute possui demanda suficiente
O Poder Legislativo responsaacutevel pela ediccedilatildeo das leis deve caminhar ao lado do
desenvolvimento da sociedade das empresas do contexto econocircmico nacional e
internacional sendo relevante observar a realidade que se circunscreve ao seu redor para
balizar as determinaccedilotildees legais emanadas De nada adianta a proliferaccedilatildeo de leis instruccedilotildees
normativas emendas constitucionais que sejam apartadas do meio em se inserem e a quem se
destinam
Somente para ilustrar como conceber os comandos do art 57 da lei no 1110105 e da
lei complementar no 11805 que ao acrescentar o art 191-A ao Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
condicionaram a concessatildeo de recuperaccedilatildeo judicial agrave apresentaccedilatildeo da prova de quitaccedilatildeo de
todos os tributos de uma empresa jaacute em crise econocircmico-financeira Este tipo de
determinaccedilatildeo mostra-se distante dos fatos que habitam o mundo empresarial imerso no
129
sistema de mercado excludente e dominador por natureza ainda tendo que tolerar previsotildees
legais descabidas de nexo loacutegico bem como foi esquecida a mensagem trazida pela nova lei
de falecircncia em seu art 47 que se preocupa predominantemente com a preservaccedilatildeo da
atividade sua funccedilatildeo social e o desenvolvimento econocircmico E assim ocorre com tantas
outras leis e atos normativos que limitam o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos
contribuintes pela regularidade fiscal natildeo comportando nesta oportunidade mera repeticcedilatildeo
O papel a ser desempenhado pelo Poder Judiciaacuterio em especial na esfera federal ndash
tendo em vista a limitaccedilatildeo desta pesquisa a este plano ndash tem conquistado uma importacircncia
consideraacutevel O Supremo Tribunal Federal jaacute sinaliza que suas decisotildees estatildeo sendo pautadas
por uma anaacutelise mais sensiacutevel aos contribuintes como eacute de se notar das declaraccedilotildees parciais
de inconstitucionalidade das leis no 771188 (ADI no 173-6DF) e no 1103304 (ADI no
3453DF)
As normas existem para serem cumpridas Mas esta constataccedilatildeo natildeo isenta o Estado
Fiscal de empregar em seus meios de arrecadaccedilatildeo o dever eacutetico a busca por previsotildees que
visem agrave simplificaccedilatildeo no emprego de teacutecnicas o respeito agraves decisotildees judiciais pelos agentes
fiscais federais Os danos causados aos contribuintes pelo mau funcionamento da maacutequina
tributaacuteria satildeo corriqueiros e natildeo estatildeo sendo reparados como deveriam na medida em que tecircm
se submeter ao Estado Fiscal se estas sujeiccedilotildees forem legiacutetimas sem ser esta atuaccedilatildeo revestida
de arbiacutetrios
Forccediloso eacute reconhecer a complexidade que envolve o funcionamento da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria federal haja vista que o gerenciamento dos tributos que satildeo administrados natildeo eacute
simples Mas eacute preciso conscientizar as autoridades de que os direitos fundamentais dos
contribuintes natildeo podem ser deixados em um plano secundaacuterio Se existem de fato problemas
gerencias na capacidade operacional da estrutura administrativa que sejam buscados outros
instrumentos para que a situaccedilatildeo do sistema arrecadatoacuterio se torne cada vez mais satisfatoacuteria
O princiacutepio da eficiecircncia estaacute previsto no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal para cumprir
esta meta
O Fisco visualiza o contribuinte pelos olhos da suspeiccedilatildeo fazendo muitas vezes preacute-
julgamentos que os colocam em situaccedilotildees vexatoacuterias e absurdas A complexa normatividade
que envolve a tributaccedilatildeo as inuacutemeras instruccedilotildees normativas que satildeo elaboradas com uma
130
linguagem teacutecnica que escapa ao entendimento dos leigos satildeo outros obstaacuteculos que se
apresentam no relacionamento com o Estado Fiscal A natildeo observacircncia destas determinaccedilotildees
estabelecidas unilateralmente sujeita o particular a pesadas sanccedilotildees pecuniaacuterias seja por
desconhecimento por equiacutevoco ou por intenccedilatildeo de lesar o interesse arrecadatoacuterio estatal Natildeo
interessa as penalidades natildeo estatildeo atreladas agraves investigaccedilotildees das causas apenas se preocupam
com os efeitos
Nesta dissertaccedilatildeo natildeo se pretendeu criar uma nova Teoria Constitucional Tributaacuteria
Apresentaram-se reflexotildees que sem duacutevida estatildeo longe de esgotar a temaacutetica O objetivo foi
primordialmente realinhar algumas peccedilas deste jogo juriacutedico que estatildeo em desconformidade
com o ambiente em que se aplicam Por meio de instrumentos jaacute existentes procurou-se
demonstrar que a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos contribuintes os quais pelo sect 1ordm
do art 5ordm da CF88 possuem aplicaccedilatildeo imediata devendo esta ser a buacutessola para qualquer
atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
O constitucionalismo que inundou o ordenamento juriacutedico brasileiro eacute uma faceta que
registra uma evoluccedilatildeo na interpretaccedilatildeo das leis e da Constituiccedilatildeo antes pautadas basicamente
por regras mas agora embebidas pela normatividade dos princiacutepios O poder de tributar eacute
limitador e limitado ao mesmo tempo orientaccedilotildees que se confundem em um uacutenico instituto
para que seja possiacutevel a realizaccedilatildeo dos ditames inerentes ao Estado Democraacutetico de Direito
131
REFEREcircNCIAS AGUILLAR Fernando Herren Direito econocircmico do Direito nacional ao Direito supranacional Satildeo Paulo Atlas 2006 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva 5 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 AMARO Luciano Direito tributaacuterio brasileiro 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009
ANDRADE Eacuterico Responsabilidade civil do estado e direito de regresso Satildeo Paulo IOB Thompson 2005 ANDRADE Luciano Beneacutevolo de Curso moderno de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1975 ANTUNES J Pinto A interpretaccedilatildeo econocircmico-judiciaacuteria da constituiccedilatildeo Revista Forense Rio de Janeiro v 143 ano 49 n 591 p 21-24 setout 1952 ARAGAtildeO Alexandre Santos O princiacutepio da eficiecircncia Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico Salvador n 4 novjan 2006 Disponiacutevel em lthttpwwwdireitodoestadocomrevistaredae-4-novembro-2005-alexandre20aragC3A3opdf gt Acesso em 12 nov 2009 ARANHA Maacuterio Iorio Interpretaccedilatildeo constitucional e as garantias institucionais dos direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 1999 ARAUacuteJO Fernando Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2008 ARIELY Dan Previsivelmente irracional como as situaccedilotildees do dia-a-dia influenciam as nossas decisotildees Rio de Janeiro Campus 2008 ASENSIO Rafael Jimeacutenez El constitucionalismo proceso de formacioacuten y fundamentos del Derecho Constitucional 3 ed Madrid Marcial Pons 2005 ATALIBA Geraldo Sistema constitucional tributaacuterio brasileiro Satildeo Paulo RT 1968 ATTIE Paulo Margonari Certidatildeo positiva com efeito de negativa frente agrave existecircncia de deacutebitos agrave espera de execuccedilatildeo fiscal Revista dialeacutetica de direito tributaacuterio Satildeo Paulo n 106 p 61-69 jul 2004 AacuteVILA Humberto Bergmann Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 8 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 _______ Sistema constitucional tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 2004 BALEEIRO Aliomar Direito tributaacuterio brasileiro 11 ed Rio de Janeiro Forense 2008 ________ Uma introduccedilatildeo agrave ciecircncia das financcedilas Rio de Janeiro Forense 1969
132
BARBOSA Rui Os atos inconstitucionais do congresso e do executivo ante a justiccedila federal Rio de Janeiro Casa de Rui Barbosa 1962 ________ Oraccedilatildeo aos moccedilos Satildeo Paulo Rideel 2005 BARRACHO Carlos Liccedilotildees de psicologia econocircmica Lisboa Instituto Piaget 2001 BARROS Luiz Celso de Direito tributaacuterio 2 ed Satildeo Paulo Edipro 2008
BARROSO Luiacutes Roberto Neoconstitucionalismo e constitucionalizaccedilatildeo do direito o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 203-249 _______ Fundamentos teoacutericos e filosoacuteficos do novo direito constitucional brasileiro Direito e democracia revista de ciecircncias juriacutedicas Satildeo Paulo v 3 n 2 p 345-384 2002 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1994 _______ Curso de direito financeiro e de direito tributaacuterio 7 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 BECCARIA Cesare Dos delitos e das penas 5 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2005 BECKER Alfredo Augusto Teoria geral do direito tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 1963 BOBBIO Norberto A era dos direitos Satildeo Paulo Campus 1992 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 22 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Do estado liberal ao estado social 6 ed Satildeo Paulo Malheiros 1996 ________ Ciecircncia poliacutetica 10 ed Satildeo Paulo Malheiros 1995 ________ Histoacuteria constitucional do Brasil Brasiacutelia OAB 1989 ________ Dalla strutura alla funzione nuovi studi di teoria Del diritto Milano Edizioni di Comunitagrave 1977 BORGES Souto Maior O princiacutepio da seguranccedila juriacutedica na criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do tributo Revista diaacutelogo juriacutedico Salvador CAJ n 13 p 01-06 abrmaio 2002 BOUVIER Michel Introdution au droit fiscal general et agrave la theacuteorie de lrsquoimpocirct 6 ed Paris LGDJ 2004 BRASIL Dicionaacuterio bibliograacutefico de autores brasileiros Brasiacutelia Senado Federal 1999 ________ Constituiccedilatildeo (1824) Constituiccedilatildeo Poliacutetica do Impeacuterio do Brazil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009
133
________ Constituiccedilatildeo (1891) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1934) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1937) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1946) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1967) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1988) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 CEARAacute Constituiccedilatildeo (1989) Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 FORTALEZA Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza Disponiacutevel em ltwwwcmforcegovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Decreto nordm 70235 de 06 de marccedilo de 1972 Dispotildee sobre o processo administrativo fiscal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 3048 de 06 de maio de 1999 Aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5139 de 12 de julho de 2004 Dispotildee sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros referentes ao art 9ordm e o inciso VI do art 56 da Lei no 9615 de 24 de marccedilo de 1998 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5773 de 09 de maio de 2006 Dispotildee sobre o exerciacutecio das funccedilotildees de regulaccedilatildeo supervisatildeo e avaliaccedilatildeo de instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e cursos superiores de graduaccedilatildeo e sequumlenciais no sistema federal de ensino Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 6106 de 30 de abril de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional altera o Decreto no 3048 de 06 de maio de 1999 que aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 6759 de 05 de fevereiro de 2009 Regulamenta a administraccedilatildeo das atividades aduaneiras e a fiscalizaccedilatildeo o controle e a tributaccedilatildeo das operaccedilotildees de comeacutercio exterior Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
134
________ Decreto-lei no 5452 de 01 de maio de 1943 Aprova a Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho 10 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Decreto-lei no 1593 de 21 de dezembro de 1977 Altera a legislaccedilatildeo do Imposto sobre Produtos Industrializados em relaccedilatildeo aos casos que especifica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 734 de 02 de maio de 2007 Dispotildee sobre a emissatildeo de certidotildees de prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 735 de 02 de maio de 2007 Altera a Instruccedilatildeo Normativa SRF nordm 438 de 28 de julho de 2004 que dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal de imoacutevel rural Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 3071 de 01 de janeiro de 1916 Coacutedigo Civil de 1916 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 4357 de 16 de julho de 1964 Autoriza a emissatildeo de Obrigaccedilotildees do Tesouro Nacional altera a legislaccedilatildeo do imposto sobre a renda e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 4619 de 28 de abril de 1965 Dispotildee sobre a accedilatildeo regressiva da uniatildeo sobre seus agentes Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 Dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo Estados e Municiacutepios Coacutedigo Tributaacuterio Nacional 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 5869 de 11 de janeiro de 1973 Coacutedigo de Processo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 6830 de 22 de setembro de 1980 Dispotildee sobre a cobranccedila judicial da Diacutevida Ativa da Fazenda Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 7433 de 18 de dezembro de 1985 Dispotildee sobre os requisitos para a lavratura de escrituras puacuteblicas e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 7711 de 22 de dezembro de 1988 Dispotildee sobre formas de melhoria da administraccedilatildeo tributaria e da outras providencias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8036 de 11 de maio de 1990 Dispotildee sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviccedilo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
135
________ Lei no 8112 de 11 de dezembro de 1990 Dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 8212 de 24 de julho de 1991 Dispotildee sobre a organizaccedilatildeo da Seguridade Social institui Plano de Custeio e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8666 de 21 de junho de 1993 Regulamenta o art 37 inciso XXI da Constituiccedilatildeo Federal institui normas para licitaccedilotildees e contratos da Administraccedilatildeo Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8870 de 15 de abril de 1994 Altera dispositivo das Leis nordm 8212 e 8213 de 24 de julho de 1991 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8884 de 11 de junho de 1994 Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econocircmica (CADE) em Autarquia dispotildee sobre a prevenccedilatildeo e a repressatildeo agraves infraccedilotildees contra a ordem econocircmica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 _________ Lei no 8987 de 13 de fevereiro de 1995 Dispotildee sobre o regime de concessatildeo e permissatildeo da prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos previsto no art 175 da Constituiccedilatildeo Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 9051 de 18 de maio de 1995 Dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaccedilotildees Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9069 de 29 de junho de 1995 Dispotildee sobre o Plano Real o Sistema Monetaacuterio Nacional estabelece as regras e condiccedilotildees de emissatildeo do REAL e os criteacuterios para conversatildeo das obrigaccedilotildees para o REAL e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9394 de 20 de dezembro de 1996 Estabelece as diretrizes e bases da educaccedilatildeo nacional Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 Regula o processo administrativo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 10406 de 10 de janeiro de 2002 Institui o Coacutedigo Civil Coacutedigo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 10522 de 19 de julho de 2002 Dispotildee sobre o Cadastro Informativo dos creacuteditos natildeo quitados de oacutergatildeos e entidades federais e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
_________ Lei no 10684 de 30 de maio de 2003 Altera a legislaccedilatildeo tributaacuteria dispotildee sobre parcelamento de deacutebitos junto agrave Secretaria da Receita Federal agrave Procuradoria-Geral da
136
Fazenda Nacional e ao Instituto Nacional do Seguro Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009
________ Lei no 11033 de 21 de dezembro de 2004 Altera a tributaccedilatildeo do mercado financeiro e de capitais institui o Regime Tributaacuterio para Incentivo agrave Modernizaccedilatildeo e agrave Ampliaccedilatildeo da Estrutura Portuaacuteria ndash REPORTO altera as Leis nos 10865 de 30 de abril de 2004 8850 de 28 de janeiro de 1994 8383 de 30 de dezembro de 1991 10522 de 19 de julho de 2002 9430 de 27 de dezembro de 1996 e 10925 de 23 de julho de 2004 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11101 de 09 de fevereiro de 2005 Regula a recuperaccedilatildeo judicial a extrajudicial e a falecircncia do empresaacuterio e da sociedade empresaacuteria Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 11196 de 21 de novembro de 2005 Institui o Regime Especial de Tributaccedilatildeo para a Plataforma de Exportaccedilatildeo de Serviccedilos de Tecnologia da Informaccedilatildeo - REPES o Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusatildeo Digital dispotildee sobre incentivos fiscais para a inovaccedilatildeo tecnoloacutegica altera o Decreto-Lei no 288 de 28 de fevereiro de 1967 o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 o Decreto-Lei no 2287 de 23 de julho de 1986 as Leis no 4502 de 30 de novembro de 1964 8212 de 24 de julho de 1991 8245 de 18 de outubro de 1991 8387 de 30 de dezembro de 1991 8666 de 21 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 8987 de 13 de fevereiro de 1995 8989 de 24 de fevereiro de 1995 9249 de 26 de dezembro de 1995 9250 de 26 de dezembro de 1995 9311 de 24 de outubro de 1996 9317 de 5 de dezembro de 1996 9430 de 27 de dezembro de 1996 9718 de 27 de novembro de 1998 10336 de 19 de dezembro de 2001 10438 de 26 de abril de 2002 10485 de 3 de julho de 2002 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10833 de 29 de dezembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10925 de 23 de julho de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 11033 de 21 de dezembro de 2004 11051 de 29 de dezembro de 2004 11053 de 29 de dezembro de 2004 11101 de 9 de fevereiro de 2005 11128 de 28 de junho de 2005 e a Medida Provisoacuteria no 2199-14 de 24 de agosto de 2001 revoga a Lei no 8661 de 2 de junho de 1993 e dispositivos das Leis nos 8668 de 25 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 e da Medida Provisoacuteria no 2158-35 de 24 de agosto de 2001 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11417 de 19 de dezembro de 2006 Regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal e altera a Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 Dispotildee sobre a Administraccedilatildeo Tributaacuteria Federal altera as Leis nos 10593 de 6 de dezembro de 2002 10683 de 28 de maio de 2003 8212 de 24 de julho de 1991 10910 de 15 de julho de 2004 o Decreto-Lei no 5452 de 1o de maio de 1943 e o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 revoga dispositivos das Leis nos 8212 de 24 de julho de 1991 10593 de 6 de dezembro de 2002 10910 de 15 de julho de 2004 11098 de 13 de janeiro de 2005 e 9317 de 5 de dezembro de 1996 e daacute outras providecircncia Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
137
________ Lei no 12016 de 07 de agosto de 2009 Disciplina o mandado de seguranccedila individual e coletivo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _______ Lei Complementar no 73 de 10 de fevereiro de 1993 Institui a Lei Orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 123 de 14 de dezembro de 2006 Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte altera dispositivos das Leis nordm 8212 e 8213 ambas de 24 de julho de 1991 da Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho ndash CLT aprovada pelo Decreto-Lei nordm 5452 de 1ordm de maio de 1943 da Lei nordm 10189 de 14 de fevereiro de 2001 da Lei Complementar nordm 63 de 11 de janeiro de 1990 e revoga as Leis nordm 9317 de 5 de dezembro de 1996 e 9841 de 5 de outubro de 1999 Alterada pela Lei Complementar ndeg 127 de 14 de agosto de 2007 Alterada pela Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Republicaccedilatildeo em atendimento ao disposto no art 6ordm da Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Altera a Lei Complementar nordm123 de 14 de dezembro de 2006 altera as Leis nordm 8212 de 24 de julho de 1991 8213 de 24 de julho de 1991 10406 de 10 de janeiro de 2002 ndash Coacutedigo Civil 8029 de 12 de abril de 1990 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Portaria Conjunta PGFNRFB nordm 3 de 02 de Maio de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Superior Tribunal de Justiccedila Suacutemula no 127 Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 703471RN ndash Relator Min Joatildeo Otaacutevio de Noronha Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 maio 2006 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 24030SP ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 20 maio 1996 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial no 536037PR ndash Relator Min Teori Albino Zavascki Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 161903SP ndash Relator Min Adhemar Maciel Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 24 ago 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009
138
_________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 163549RS ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 14 set 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 10 mar 2003 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 fev 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 793331 ndash Relator Min Luiz Fux Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 nov 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 70 Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 323 Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 547 Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AR ndash Agravo Regimental no 811136DF ndash Relator Min Marco Aureacutelio Mello Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 04 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AC ndash Accedilatildeo Cautelar nordm 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal ADI ndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 3934-2DF ndash Relator Min Ricardo Lewandowski Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 maio 2009 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 138745 ndash Rel Min Fanciulli Netto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 25 jun 2001 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009
139
_________ Supremo Tribunal Federal ADIndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 2472RS ndash Relator Min Mauriacutecio Correcirca Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 413182SC ndash Relator Min Carlos Velloso Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 17 fev 2004 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200101006009552 ndash Relator Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 08 fev 02 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2004 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 3ordf Regiatildeo AMS - Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Rio de Janeiro 19 abr 2007 Disponiacutevel em ltwwwtrf3jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 08 jan 2002 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200404010446909 ndash Relator Desembargador Federal Wellington de Almeida Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 11 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 20060500000009-0 ndash Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 25 set 2006 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20060500014314-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 05 jun 2008 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 07 nov 2000 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 19 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010
140
________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo REOMS ndash Remessa Ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 26 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no
00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 27 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 01 dez 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 BUENO Joseacute Antocircnio Pimenta Direito puacuteblico brasileiro e anaacutelise da constituiccedilatildeo do impeacuterio Brasiacutelia Senado Federal 1978 BUGARIN Paulo Soares Dimensotildees significativas do princiacutepio constitucional da economicidade uma abordagem multidisciplinar Foacuterum Administrativo direito puacuteblico Belo Horizonte v 3 n33 p 3049-3054 nov 2003 BUJANDA Sainz de Teoriacutea de la educacioacuten tributaria Madrid Talleres 1967 BULOS Uadi Lamecircgo Curso de direito constitucional 2 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 CAHALI Yussef Said Responsabilidade civil do estado 3 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 CALABRESI Guido Some thoughts on risk distribution and the Law of torts Conneticut Yale Law Journal 1961 CALAMANDREI Piero Opere giuridiche la chiamata in garantia Naacutepoles Morano 1972 v V CALIENDO Paulo Direito tributaacuterio e anaacutelise econocircmica do direito uma visatildeo criacutetica Rio de Janeiro Elsevier 2009 _______ Reserva do possiacutevel direitos fundamentais e tributaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti SARLET Ingo Wolfgang (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 195-208 _______ Sanccedilotildees poliacuteticas e as recentes novidades jurisprudenciais Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 4 p 73-88 janmar 2009
CALMON Pedro Histoacuteria do Brasil Rio de Janeiro Livraria Joseacute Olympio 1959 v VI
CAcircMARA Alexandre Freitas Liccedilotildees de direito processual civil 16 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 v I
CANARIS Claus-Wilhelm Pensamento sistemaacutetico e conceito de sistema na ciecircncia do direito Trad Menezes Cordeiro 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2002
141
CANOTILHO JJ Gomes Direito constitucional e teoria da constituiccedilatildeo Coimbra Almedina 2003 ________ Constituiccedilatildeo dirigente e vinculaccedilatildeo do legislador contributo para a compreensatildeo das normas constitucionais programaacuteticas Coimbra Coimbra 1994 CARONE Edgar A primeira repuacuteblica Satildeo Paulo Difel 1969 CARRAZZA Roque Antocircnio Curso de direito constitucional tributaacuterio 24 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 CARVALHO Cristiano A Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio In SHOUERI Luiz Eduardo (Org) Direito tributaacuterio homenagem a Paulo de Barros Carvalho Satildeo Paulo Quartier Latin 2008 p 183-205 _______ MATOS Ely Joseacute de Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio e colisatildeo de princiacutepios juriacutedicos um caso concreto Berkeley Program in Law amp Economics Disponiacutevel em ltwwwrepositoriescdliborggt Acesso em 11 dez 2008 _______ JOBIM Eduardo O direito tributaacuterio e a interpretaccedilatildeo econocircmica do Direito deveres instrumentais custos de conformidade e custos de transaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 239-246 CARVALHO Andreacute Castro Uso das sanccedilotildees no descumprimento das obrigaccedilotildees tributaacuterias e consequecircncias no desenvolvimento das atividades econocircmicas Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 3 p 85-124 outdez 2008 CARVALHO Bruno Sciberras de A escolha racional como teoria social e poliacutetica uma interpretaccedilatildeo criacutetica Rio de Janeiro Topbooks 2008 CARVALHO Paulo de Barros Direito tributaacuterio linguagem e meacutetodo 2 ed Satildeo Paulo Noeses 2008 ________ Curso de direito tributaacuterio 13 ed Satildeo Paulo Saraiva 2000 CARVALHO Pedro Jorge da Rocha O princiacutepio da praticidade e a privatizaccedilatildeo da gestatildeo tributaacuteria Dissertaccedilatildeo defendida em 240809 no Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo MestradoDoutorado em Direito Constitucional na Universidade de Fortaleza 2009 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de direito administrativo 18 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 CASSONE Vittorio Direito tributaacuterio 20 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
CATANIA A Charles Aprendizagem comportamento linguagem e cogniccedilatildeo 4 ed Porto Alegre Artmed 1999 CAVALCANTE Denise Lucena Creacutedito tributaacuterio a funccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte na relaccedilatildeo tributaacuteria Satildeo Paulo Malheiros 2004
142
CAVALCANTI Amaro Regime federativo e a repuacuteblica brasileira Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1983 CAVALIERI FILHO Seacutergio Programa de responsabilidade civil 8 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 CINTRA Carlos Ceacutesar Sousa Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte aspectos teoacutericos e praacuteticos In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 163-229 CLEgraveVE Clegravemerson Merlin O juriacutedico como espaccedilo de luta sobre o uso alternativo do Direito 2 ed Satildeo Paulo Max Limonad 2001 _________ O direito e os direitos elementos para uma criacutetica do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Acadecircmica 1988
COASE Ronald The firm the market and the Law Chicago University press 1988
_________ The Problem of Social Cost Journal of law and economics Chicago n 3 p 01-23 1960
COEcircLHO Sacha Calmon Navarro Curso de direito tributaacuterio brasileiro 5 ed Rio de Janeiro Forense 2000
CONSTANT Benjamin Curso de poliacutetica constitucional Madrid Taurus 1968 CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO Guia para processo administrativo disciplinar Disponiacutevel em lthttpwwwcgugovbrcguguia_PAD_novoApostila20de20Texto20CGUpdfgt Acesso em 11 out 2009 COOK Karen Schweers Margaret LEVI The limits of racionality Chicago Chicago Press 1990 COOTER Robert Law and the Imperialism of Economics an Introduction to the Economic Analysis of Law and a Review of the Major Books UCLA Law Review Los Angeles v 29 p 1260-1269 1982 __________ ULEN Thomas Law and economics 5 ed Los Angeles Addison Wesley Longman 2007 COUTINHO Jacinto Nelson de Miranda Canotilho e a constituiccedilatildeo dirigente Rio de Janeiro Renovar 2005 CRETELLA JUNIOR Joseacute O estado e a obrigaccedilatildeo de indenizar 2 ed Rio de Janeiro Forense 2002 CUNHA Aeacutercio S Os impostos e a Histoacuteria In ______ (Org) Textos para discussatildeo Brasiacutelia UnB 2002 p 01-12
143
DAVID Reneacute Os grandes sistemas do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Martins Fontes 1996
DELGADO Joseacute Augusto Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 82-120
DENARI Zelmo Curso de direito tributaacuterio 9 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
DE PLAacuteCIDO E SILVA Vocabulaacuterio juriacutedico 27 ed Rio de Janeiro Forense 2008 DERZI Misabel Abreu Machado Direito tributaacuterio direito penal e tipo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 DIDIER JUacuteNIOR Fredie Curso de direito processual civil 9 ed Salvador Juspodivm 2008 v 01 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo 18 ed Satildeo Paulo Atlas 2005 DRESH Rafael de Freitas Valle Anaacutelise econocircmica do direito uma anaacutelise exclusiva ou complementar In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 193-202 ELIAS Teclim Olawale La nature du droit coutumier africain Paris Preacutesence Africaine 1961 FAORO Raymundo Os donos do poder 9 ed Rio de Janeiro Globo 1991 FARIA Guiomar T Estrella Interpretaccedilatildeo econocircmica do direito Porto Alegre Livraria do Advogado 1994 FAVIERO Viacutector O estatuto do contribuinte a pessoa do contribuinte no Estado Social de Direito Coimbra Coimbra 2002 FERNANDEZ German Alejandro San Martim Introduccedilatildeo ao Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo MP 2008 FIGUEIREDO Luacutecia Vale Curso de direito administrativo 4 ed Satildeo Paulo Malheiros 2000 FIORENTINI Luiz Augusto Iamassaki Responsabilidade extracontratual do estado Disponiacutevel em lthttpwwwunifranbrdaltrositejuridicoabrilgt Acesso em 18 ago 2009 FONROUGE Giuliani Conceitos de direito tributaacuterio Trad Geraldo Ataliba e Marco Aureacutelio Greco Porto Alegre Livraria do advogado 1999 FORGIONI Paula A Anaacutelise econocircmica do direito (AED) paranoacuteia ou mistificaccedilatildeo Revista de direito mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo Malheiros ano XLIV p 244-247 julset 2005
144
FRANCcedilA Reginaldo de Fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria prerrogativas e limites Curitiba Juruaacute 2008 FREITAS Juarez Discricionariedade administrativa e o direito fundamental agrave boa administraccedilatildeo puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 2009 GAROUPA Nuno Combinar a economia e o direito a anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em lthttpwwwrevistassystemascombrindexphpgt Acesso em 11 set 2009 GIAacuteCOMO Fernanda Salinas di A aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nas accedilotildees de responsabilidade civil do Estado Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=11766gt Acesso em 11 out 2009 GICO JUacuteNIOR Ivo Teixeira Cartel Teoria Unificada da Colusatildeo Satildeo Paulo Lex 2006 _________ Metodologia e epistemologia da anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em ltwwwworksbepresscomcgiviewcontentivo_teixeiragt Acesso em 08 nov 2009 GODILLO Augustin Los derechos humanos em um mundo nuevamente em crisis y transformacioacuten In CLEgraveVE Clegravemerson Merlin SARLET Ingo Wolfgang PAGLIARINI Alexandre Coutinho (Org) Direitos humanos e democracia Rio de Janeiro Forense 2007 p 01-10 GODOI Marciano Seabra de Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 571-585 GONCcedilALVES Carlos Roberto Responsabilidade civil 9 ed Satildeo Paulo Saraiva 2007 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica constitucional 12 ed Satildeo Paulo Malheiros 2007 GUASTINI Ricardo A ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo do ordenamento juriacutedico e a experiecircncia italiana In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Org) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 271-293 GUERRA FILHO Willis Santiago Processo constitucional e direitos fundamentais 5 ed Satildeo Paulo RCS 2007 HAumlBERLE Peter La garatiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentales em la ley fundamental de Bonn una contribuiacutecion a la concepcioacuten de los derechos fundamentales y la teoria de la reserva de la ley Trad Joaquiacuten Brage Camazano Madrid Dykinson 2003 HARADA Kiyoshi Direito financeiro e tributaacuterio 17 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 HART Herbert O conceito de direito Trad Ribeiro Mendes 2 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1994
145
HECK Philipp El problema de la creacioacuten del derecho Trad Manuel Enteza Barcelona Ariel 1961 HELLER Hermann Teoria del estado 5 ed Ciudad de Meacutexico Fondo de Cultura Economica 1992 HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Trad Gilmar Ferreira Mendes Porto Alegre Fabris 1991 ________ Escritos del derecho constitucional Trad Pedro Cruz Villaloacuten Madrid Centro de Estudios Constitucionales 1983 HAURIOU Maurice Principes de droit public Paris Larose 1916 IGLESIAS Roberto A economia do controle do tabaco nos paiacuteses do Mercosul e associados Brasil Washington DC OPAS 2006 JONAS Andreacute Luiacutes Regras e auto-regras no contexto terapecircutico Integraccedilatildeo Satildeo Paulo n 37 ano X p 187-190 abrjun 2004 KATZ Avery Foundations of the economic approach to law New York Foundation Press 1998 KELSEN Hans Teoria pura do direito Trad Joatildeo Baptista Machado 7 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2006 ________ Teoria geral do direito e do estado Trad Joatildeo Baptista Machado 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1995 KEYNES John Maynard A teoria geral do emprego do juro e da moeda Satildeo Paulo Nova Cultural 1988 JARDIM Eduardo Marcial Ferreira Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional In MARTINS Ives Gandra (Org) Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional Satildeo Paulo Saraiva 1998 v 2 p 513-524 JOHNSON Allan G Dicionaacuterio de sociologia guia praacutetico de linguagem socioloacutegica Rio de Janeiro Jorge Zahar 1997 LALANDE Andreacute Vocabulaacuterio teacutecnico e criacutetico da filosofia Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 LAPATZA JJ Ferrero Curso de derecho financiero espantildeol 19 ed Madrid Marcial Pons 1997 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997 LASSALE Ferdinand A essecircncia da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Lumen Juris 2001
146
LISBOA Marcos de Barros A racionalidade econocircmica da nova lei de falecircncias e de recuperaccedilatildeo de empresas In PAIVA Luiz Fernando Valente (Org) Direito falimentar e a nova lei de falecircncias e recuperaccedilatildeo de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 63-121 LOBO Jorge Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia art 35 ao art 69 da lei no 1110105 In TOLEDO Paulo F C Salles ABRAtildeO Carlos Henrique (Org) Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 p 94-202 LOEWENSTEIN Karl Teoriacutea de la constitucioacuten Trad Alfredo Gallego Anabitarte Barcelona Ariel 1986 LOPES Mauro Antocircnio Ribeiro Comentaacuterios agrave reforma administrativa de acordo com as emendas constitucionais 18 de 05021998 e 19 de 04061998 Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1998 LOPES FILHO Osiris Camuflagem tributaacuteria Disponiacutevel em lthttpwwwcorreiocidadaniacombrcontentview92752gt Acesso em 04 ago 2009 LUHMANN Niklas Legitimaccedilatildeo pelo procedimento Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1980
MACHADO Hugo de Brito Diacutevida tributaacuteria e recuperaccedilatildeo judicial da empresa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 120 p 69-81 set 2005a
_______ Direitos fundamentais dos contribuintes e a efetivaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2009
_______ Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional (art 139 a 218) Satildeo Paulo Atlas 2005b v III _______ Certidatildeo positiva com efeito de negativa e a crescente arbitrariedade do fisco Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 118 p 62-67 jul 2005c
_______ Curso de direito tributaacuterio 28 ed rev atual Satildeo Paulo Malheiros 2007
_______ Sanccedilotildees poliacuteticas no Direito Tributaacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 30 p 46-49 mar 1998
_______ Exigecircncia de certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 316-347 _______ Responsabilidade pessoal do agente puacuteblico por danos causados ao contribuinte Revista Forense Rio de Janeiro v 365 ano 99 p 25-42 janfev 2003 _______ Responsabilidade do agente puacuteblico distinccedilatildeo entre agente poliacutetico e agente administrativo Revista Trimestral de Direito Puacuteblico Satildeo Paulo n 45 p 279-288 2004
147
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Sanccedilotildees poliacuteticas como meio coercitivo na cobranccedila de tributo Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 150 p 85-101 mar 2008
MACHADO Raquel Cavalcanti Ramos Competecircncia para declarar a insuficiecircncia da penhora e seus reflexos na emissatildeo de certidatildeo positiva com efeito de negativa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 123 p 73-79 dez 2005
_______ Receita atendimento precaacuterio Diaacuterio do nordeste Fortaleza 26 set 2004
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Certidatildeo negativa e recebimento de precatoacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 136 p 56-67 jan 2007
MACHADO Schubert de Farias Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 604-622
MALDONATO Mauro A nova fronteira da neuroeconomia Scientific american Brasil n 23 p 86-94 nov 2007
MALERBI Diva Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 151-166
MALLOY Robin Paul BRAUN Christopher K Law and economics new and critical perspectives New York Peter Lang 1995
MANGANARO Francesco Principio de legalitaacute e simplificazione dellrsquoattivitaacute amministrativa i profili critici e principi ricostruttivi Naacutepole Scientifiche italiane 2000
MARINONI Luiz Guilherme ARENHART Seacutergio Cruz Curso de processo civil processo de conhecimento 6 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 v 02
MARMELSTEIN George Anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpdireitosfundamentaisnet20071214analise-economica-dos-direitos-fundamentaisgt Acesso em 14 jun 2009
________ Curso de direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 2008
________ Criacuteticas agrave teoria das geraccedilotildees (ou mesmo dimensotildees) dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=4666gt Acesso em 16 ago 2009
MARTINS Ives Gandra A defesa do contribuinte na constituiccedilatildeo federal In ______ MARTINS Rogeacuterio Gandra (Org) A defesa do contribuinte no Direito brasileiro Satildeo Paulo IOB 2002 p 01-20
________ Direitos fundamentais do contribuinte In _______ (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 45-81
148
________ MARTINS Rogeacuterio Gandra da Silva LOCATELLI Soraya David Monteiro FONSECA Luciana Cavalcante Quartim Comentaacuterio agrave lei complementar no 11805 In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 321-339
MARSHALL Thomas H Citizenship social class and other essays London Cambridge University press 1950
MARX Karl Para a questatildeo judaica Lisboa Avante 1997
MATTEI Ugo Comparative law and economics Michigan University Michigan Press 1998
MATTEUCCI Nicola Organizzazione del potere e libertagrave storia del constituzionalismo moderno Torino UTET 1976
MATURANA Humberto VARELA Francisco J Autopoiesis and cognition the organization of the living Boston Reidel 1980
________ A aacutervore do conhecimento Satildeo Paulo Pala Athena 2001
MAXIMILIANO Carlos Hermenecircutica e aplicaccedilatildeo do Direito Rio de Janeiro Freitas Bastos 1965
MAYER Otto Derecho administrativo alemaacuten Madrid Depalma 1950
MEDAUAR Odete A processualidade no direito administrativo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008
_______ O direito administrativo em evoluccedilatildeo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2003
_______ Direito administrativo moderno 10 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2006
MEIRELLES Hely Lopes Mandado de seguranccedila 28 ed Satildeo Paulo Malheiros 2005
________ Direito administrativo brasileiro 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2001
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de direito administrativo 25 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Discricionariedade e controle judicial Satildeo Paulo Malheiros 1992 MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais do direito administrativo 2 ed Rio de Janeiro Forense 1979 MENDONCcedilA Maria Luiza Vianna Pessoa de Multas tributaacuterias efeito confiscatoacuterio e desproporcionalidade (tratamento fundamental) In FISCHER Octaacutevio Campos (Org) Tributos e direitos fundamentais Satildeo Paulo Dialeacutetica 2004 p 241-259
149
MENKE Cassiano A proibiccedilatildeo aos efeitos do confisco no direito tributaacuterio Satildeo Paulo Malheiros 2008 MENDES Gilmar Ferreira Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2004 _______ COELHO Inocecircncio Maacutertires BRANCO Paulo Gustavo Gonet Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2007 MERCURO Nicholas OPPENHEIMER Margaret Law and economics alternative economic approaches to legal and regulatory issues Chicago Chicago Press 2005 MICHELS Gilson Wessler O princiacutepio da ampla defesa e o procedimento de apuraccedilatildeo das infraccedilotildees contra a ordem econocircmica Disponiacutevel em lthttpwwwiribrcomrdei4_edgilson_wessler_michels_01aspitem1gt Acesso em 27 dez 2008 MICELI Thomas J The economic approach to law California Stanford University Press 2004 MIRA Y LOacutePEZ Emilio Os quatro gigantes da alma o medo a ira o amor e o dever Trad Claacuteudio de Araujo Lima 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 MIRANDA Jorge Manual de direito constitucional 4 ed Coimbra Coimbra 1990 t 1 _______ Manual de direito constitucional 2 ed Coimbra Coimbra 1988 t 2 MIRANDA Pontes de Comentaacuterios a constituiccedilatildeo de 1946 Rio de Janeiro Bolsoi 1962 MIRETTI Luiz Antocircnio Caldeira Os creacuteditos tributaacuterios no processo de recuperaccedilatildeo de empresas e de falecircncia In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 268-282 MORAIS Dalton Santos A eficiecircncia administrativa como princiacutepio do direito administrativo brasileiro Boletim de Direito Administrativo BDA Satildeo Paulo v 22 n 2 p 175-188 fev 2006 MODESTO Paulo Notas para um debate sobre o princiacutepio constitucional da eficiecircncia Revista Interesse Puacuteblico Porto Alegre n 7 p 65-75 2000 MONTESQUIEU Charles L de Secondat O espiacuterito das leis as formas de governo a federaccedilatildeo a divisatildeo dos poderes o presidencialismo e o parlamentarismo 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 MONTORO FILHO Andreacute Franco Convite ao diaacutelogo In PILAGALLO Oscar (Org) Direito e economia Satildeo Paulo Saraiva 2008 p VII-XIV MORAIS Dalton Santos Os custos da atividade administrativa e o princiacutepio da eficiecircncia Revista de Direito Administrativo Rio de Janeiro v 237 p 165-196 julset 2004
150
MOREIRA Egon Bockmann Processo administrativo princiacutepios constitucionais e a lei 978499 3 ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 MUKAI Toshio As exigecircncias de regularidade fiscal e capacidade teacutecnica nas licitaccedilotildees e o STJ Boletim de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo v 16 n 8 p 523-525 ago 2003 NABAIS Joseacute Casalta O dever fundamental de pagar impostos Coimbra Almedina 2009 NEVES Marcelo A constitucionalizaccedilatildeo simboacutelica 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2007 NIEBUHR Joel de Menezes Princiacutepio da eficiecircncia dimensatildeo juriacutedico-administrativa Revista trimestral de direito puacuteblico Satildeo Paulo n 30 p 134-140 2000 NOGUEIRA Roberto Wagner Lima Eacutetica tributaacuteria e cidadania fiscal Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=3356ampp=2gt Acesso em 04 maio 2009 _________ Fundamentos do dever tributaacuterio Belo Horizonte Del Rey 2003 NUNES Paulo Dicionaacuterio de tecnologia juriacutedica 13 ed Satildeo Paulo Renovar 1999 OLIVEIRA Reacutegis Infraccedilotildees e sanccedilotildees administrativas 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 OLIVER John MacDonald Law and economics Sydney Allen and Unwin 1979 ORTIZ Gaspar Arintildeo Principios constitucionales de la libertad de empresa libertad de comercio e intervencionismo administrativo Madrid Marcial Pons 1995 PACHECO Joseacute da Silva Comentaacuterios agrave lei de execuccedilatildeo fiscal 11 ed rev atual Satildeo Paulo Saraiva 2008 PALMEIRA Marcos Rogeacuterio Direito tributaacuterio versus mercado Rio de Janeiro Renovar 2002 PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009 PAULSEN Leandro Direito tributaacuterio constituiccedilatildeo e coacutedigo tributaacuterio agrave luz da doutrina e da jurisprudecircncia 10 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2008 _________ Direito tributaacuterio certidotildees negativas de deacutebitos Porto Alegre Livraria do advogado 1999 PEDRA Anderson SantrsquoAna A constitucionalizaccedilatildeo do direito e o controle do meacuterito do ato administrativo pelo judiciaacuterio In AGRA Walber de Moura CASTRO Celso Luiz Braga de PERGORARO Olinto A Eacutetica eacute justiccedila 6 ed Petroacutepolis Vozes 2001
151
PEREIRA Caio Maacuterio da Silva Responsabilidade civil Rio de Janeiro Forense 1998 PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Da reforma administrativa constitucional Rio de Janeiro Renovar 1999 PINHEIRO Armando Castelar Direito e economia num mundo globalizado cooperaccedilatildeo ou confronto In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 19-45 _________ SADDI Jairo Direito economia e mercados Rio de Janeiro Elsevier 2006 PINTO Adriano Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 13-56 POLINSKY A Mitchell Introduccioacuten al anaacutelisis econoacutemica del derecho Barcelona Ariel 1985 PORTO Ederson Garin Estado de direito e direito tributaacuterio Porto Alegre Livraria do advogado 2009 POSNER Richard Economic analysis of law 5 ed New York Aspen 1998 PRATA Ana A tutela constitucional da autonomia privada Coimbra Almedina 1982 QUARESMA Ruben de Azevedo Eacutetica direito e cidadania Curitiba Juruaacute 2008 RADBRUCH Gustav Filosofia do direito 6 ed Coimbra Armecircnio Amado 1997 RIBEIRO Ricardo Lodi A constitucionalizaccedilatildeo do direito tributaacuterio In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 987-1009 RICARDO David Princiacutepios da economia poliacutetica e da tributaccedilatildeo 4 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2001 RIGOLIN Ivan Barbosa O Servidor puacuteblico na EC nordm 19 A Reforma administrativa Boletim de direito municipal BDM Satildeo Paulo v 19 n 11 p 765-769 nov 2003 ROCHA Leonel Severo SCHWARTZ Germano CLAM Jean Introduccedilatildeo agrave teoria do sistema autopoieacutetico do direito Porto Alegre Livraria do advogado 2005 RODRIGUES Vasco Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2007 RONZANI Dwight Cerqueira Direito administrativo concreto Rio de Janeiro Impetus 2000
152
ROSA Alexandre Morais da LINHARES Joseacute Manuel Aroso Diaacutelogos com a law and economics Rio de Janeiro Lumen Juris 2009 ROSA JUacuteNIOR Luis Emygdio F Manual de direito tributaacuterio Rio de Janeiro Renovar 2009 ROYO Fernando Peacuterez Derecho financiero y tributario parte general 10 ed Madrid Civitas ediciones 2000 SAacute FILHO Francisco Certidotildees requeridas agraves autoridades administrativas Revista de Direito Administrativo Satildeo Paulo v 1 p 266-271 jan 1945 SADDI Jairo Creacutedito e judiciaacuterio no Brasil uma anaacutelise de Direito e Economia Satildeo Paulo Quartier Latin 2007
SALAMA Bruno Meyerhof O que eacute direito e economia In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 49-61
SALDANHA Nelson O jardim e a praccedila ensaio sobre o lado privado e o lado puacuteblico da vida social e histoacuterica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1986
SANDRONI Paulo Dicionaacuterio de economia do seacuteculo XXI 4 ed Rio de Janeiro Record 2008 SANTI Eurico Marcos Diniz Lanccedilamento tributaacuterio Satildeo Paulo Max Limonad 1996 SANTOS Boaventura de Sousa Pela matildeo de Alice o social e o poliacutetico na poacutes-modernidade 6 ed Satildeo Paulo Cortez 1999 SANTOS Simone Risco administrativo acidente de tracircnsito Cadernos de temas juriacutedicos OAB Florianoacutepolis p 15-17 nov 2008 SARLET Ingo Wolfgang Eficaacutecia dos direitos fundamentais 6 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2006 SARMENTO Daniel Direitos fundamentais e relaccedilotildees privadas 2 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2008 _______ Os direitos fundamentais nos paradigmas liberal social e poacutes-social In SAMPAIO Joseacute Adeacutercio Leite (Org) Crise e desafios da constituiccedilatildeo perspectivas criacuteticas da teoria e das praacuteticas constitucionais brasileiras Belo Horizonte Del Rey 2003 p 375-414 SCHIER Paulo Ricardo Filtragem constitucional construindo uma nova dogmaacutetica juriacutedica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1999 _______ Novos desafios da filtragem constitucional no momento do neoconstitucionalismo Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo Horizonte n 10 ano 3 p 109-129 julset 2005
153
SCHOUERI Luiz Eduardo Normas tributaacuterias indutoras e intervenccedilatildeo econocircmica Rio de Janeiro Forense 2005 SICCA Gerson dos Santos Isonomia tributaacuteria e capacidade contributiva no Estado contemporacircneo Revista de Informaccedilatildeo Legislativa Brasiacutelia v 41 n 164 p 213-235 outdez 2004 SIEYEgraveS Emmanuel Joseph Que eacute o terceiro Estado Trad Norma Azeredo Rio de Janeiro Lumen Juris 1988 SILVA Ameacuterico Luiacutes Martins A execuccedilatildeo da diacutevida ativa da fazenda puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2009 SILVA Joseacute Afonso da Curso de direito constitucional positivo 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2006 SKINNER BF Sobre o behaviorismo Trad M da P Villalobos Satildeo Paulo Cultrix 1988 SMITH Adam A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultura 1983 v I _______ A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultural 1983 v II SODREacute Eduardo Mandado de Seguranccedila In DIDIER JUacuteNIOR Fredie (Org) Accedilotildees constitucionais 3 ed Salvador Juspodivm 2008 p 111-156 STRECK Lecircnio Luiz Hermenecircutica juriacutedica e(m) crise 5 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2004 SUSTEIN Cass R Behavioral law and economics New York Cambridge University Press 2000 SZTAJN Rachel Teoria juriacutedica da empresa atividade empresaacuteria e mercados Satildeo Paulo Atlas 2004 ________ Funccedilatildeo social do contrato e direito de empresa Revista de Direito Mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo v 44 n 139 p 29-49 julset 2005 ________ FRANCO Vera Helena Falecircncia e recuperaccedilatildeo da empresa em crise Rio de Janeiro Elsevier 2008 ________ ZILBERSZTAJN Decio Law and economics In _______ _______ (Org) Direito e economia Anaacutelise Econocircmica do Direito e das organizaccedilotildees Rio de Janeiro Elsevier 2005 p 74-83 STOCO Rui Tratado de responsabilidade civil responsabilidade civil e sua interpretaccedilatildeo doutrinaacuteria e jurisprudencial 5 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2001
154
TAJRA Alexandre GIANSANTE David C O caso da recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA In LUCCA Newton de DOMINGUES Alessandra de Azevedo (Org) Direito recuperacional aspectos teoacutericos e praacuteticos Satildeo Paulo Quartier Latin 2009 p 138-160
TAVARES Andreacute Ramos Fronteiras da hermenecircutica constitucional Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 _______ Curso de direito constitucional 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 THEODORO JUacuteNIOR Humberto Curso de direito processual civil 42 ed Rio de Janeiro Forense 2005 v I TIMM Luciano Benetti Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais uma perspectiva de Direito e Economia In _______ SARLET Ingo Wolfgang Sarlet (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 55-68 TIPKE Klaus Moral tributaria del estado y de los contribuintes Trad Pedro M Herrera Molina Madrid Marcial Pons 2002 TOLEDO Moacyr Direitos do contribuinte e da fiscalizaccedilatildeo como entender a fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria administrativa trabalhista e demais atividades fiscalizadoras Satildeo Paulo Atlas 2008 TOcircRRES Heleno Taveira Pena de perdimento de bens e sanccedilotildees interventivas em mateacuteria tributaacuteria Revista de Estudos Tributaacuterios Porto Alegre n 49 p 55-76 maiojun 2006 TORRES Ricardo Lobo Tratado de direito constitucional financeiro e tributaacuterio 2 ed Rio de Janeiro Renovar 2000 v V ________ A ideacuteia de liberdade no estado patrimonial e no estado fiscal Rio de Janeiro Renovar 1991 ________ Curso de direito financeiro e tributaacuterio 15 ed Rio de Janeiro Renovar 2008 ________ Cidadania multidimensional na era dos direitos In _______ (Org) Teoria dos direitos fundamentais Rio de Janeiro Renovar 2001 p 243-342 TRINDADE Heacutelgio Integralismo o fascismo brasileiro da deacutecada de 30 Satildeo Paulo Difel 1974 VELJANOVSKI Cento A economia do direito e da lei uma introduccedilatildeo Trad Francesco J Beralli Rio de Janeiro Instituto Liberal 1994 VIANNA Francisco Joseacute de Oliveira A evoluccedilatildeo do povo brasileiro 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 ________ Idealismo da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Terra do Sol 1927
155
VILLALOacuteN Pedro Cruz Formacioacuten y evolucioacuten de los derechos fundamentales Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Madrid n 25 ano 9 p 35-62 1989 VOLKWEISS Roque Joaquim Direito tributaacuterio nacional 3 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2002 ZAGREBELSKI Gustavo Il diritto mite Torino Einaudi 1992 ________ Historia y constituicioacuten Trad Miguel Carbonell Madrid Trotta 2005 ZANCANER Weida Da responsabilidade extracontratual da administraccedilatildeo puacuteblica Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1981 ZERBE Richard O Economic efficiency in law and economics Cheltenham Edward Elgar Press 2001 ZIPPELIUS Reinhold Teoria geral do estado Trad Karin Praefke-Aires Coutinho 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
156
2
NATHALIE DE PAULA CARVALHO
UMA ANAacuteLISE ECONOcircMICA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES EM FACE DA
NECESSIDADE DE COMPROVACcedilAtildeO DE REGULARIDADE FISCAL
Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo MestradoDoutorado em Direito da Universidade de Fortaleza como requisito para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito Constitucional sob a orientaccedilatildeo do Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim
Fortaleza - Cearaacute
2010
3
__________________________________________________________________ C331a Carvalho Nathalie de Paula
Uma anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Nathalie de Paula Carvalho - 2010
154 f Dissertaccedilatildeo (mestrado) ndash Universidade de Fortaleza 2010 ldquoOrientaccedilatildeo Prof Dr Rosendo Freitas de Amorimrdquo 1Direitos fundamentais 2 Direito tributaacuterio 3 Responsabilidade fiscal 4 Administraccedilatildeo puacuteblica I Tiacutetulo CDU 3427 ___________________________________________________________________
4
NATHALIE DE PAULA CARVALHO
UMA ANAacuteLISE ECONOcircMICA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES EM FACE DA NECESSIDADE DE COMPROVACcedilAtildeO DE REGULARIDADE
FISCAL
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________ Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim
Orientador da Universidade de Fortaleza
______________________________________________________ Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto
Examinador da Universidade de Fortaleza
_______________________________________________________ Prof Dr Joatildeo Luis Nogueira Matias
Examinador da Universidade Federal do Cearaacute
5
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais que sempre me apoiaram em tudo que faccedilo pelo amor pela dedicaccedilatildeo
pelo carinho e pela valorizaccedilatildeo do meu trabalho
Ao Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim pela valiosa orientaccedilatildeo e pelas palavras de
carinho de apoio e gentileza
Ao Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto pela gentileza em estaacute presente a esta banca
pela dedicaccedilatildeo e pelo carinho sempre oferecidos aos seus alunos
Ao Prof Dr Joatildeo Luiacutes Nogueira Matias pela gentileza em estaacute presente a esta banca e
pela consideraccedilatildeo que sempre demonstrou em relaccedilatildeo ao meu trabalho
Aos Professores e funcionaacuterios do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito
MestradoDoutorado da Universidade de Fortaleza que nos dedicam atenccedilatildeo e presteza no
exerciacutecio do trabalho diaacuterio na Secretaria e nos Gabinetes em especial agrave Profa Dra Gina
Pompeu e ao Prof Dr Martocircnio MontrsquoAlverne Barreto Lima
Aos colegas do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito MestradoDoutorado da
Universidade de Fortaleza
6
RESUMO
A atividade tributaacuteria proveniente do Estado Fiscal eacute limitada pelos dispositivos que estatildeo inseridos na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 oportunidade em que se destacam os direitos fundamentais dos contribuintes e os princiacutepios tributaacuterios aplicaacuteveis Trata-se da constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio O dever de pagar tributos eacute uma realidade inconteste haja vista ser o principal meio de financiamento estatal Este interesse arrecadatoacuterio eacute por vezes sobreposto aos direitos fundamentais dos contribuintes quando o exerciacutecio destes eacute condicionado agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal As dificuldades que se encontram nos meandros da estrutura administrativa fazendaacuteria em especial no acircmbito federal representam outra ordem de obstaacuteculos ao respeito a estes ditames que segundo o art 5ordm sect 1ordm do texto constitucional por revestirem a qualificaccedilatildeo de fundamentais deveriam ter eficaacutecia imediata Os abusos por parte dos agentes puacuteblicos satildeo constantes e para coibir estas accedilotildees ou omissotildees que causem danos aos contribuintes urge a implementaccedilatildeo de uma sistemaacutetica responsabilizaccedilatildeo do ente estatal que envolva a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico mas natildeo somente isso demonstra-se necessaacuteria a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a que se refere o art 37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal de modo a atingir diretamente o causador do dano Este portanto eacute o objeto desta dissertaccedilatildeo que buscaraacute reconstruir uma Teoria Constitucional Tributaacuteria que seja capaz de conciliar a arrecadaccedilatildeo fiscal e o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes Os objetivos do presente estudo eacute propor uma interpretaccedilatildeo do instituto da regularidade fiscal de modo a se coadunar com o agressivo sistema de mercado que ladeia a ordem econocircmica e as atividades cotidianas dos contribuintes A Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio inserida neste contexto vem se mostrando uma ferramenta uacutetil com seus aparatos praacuteticos e teoacutericos para demonstrar a importacircncia do inteacuterpreteaplicador do Direito se sensibilizar com a realidade econocircmica e financeira em que estatildeo imersos os seus destinataacuterios sejam os contribuintes individuais ou as empresas Nesta dissertaccedilatildeo seratildeo apresentadas algumas reflexotildees sobre o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal apresentando-se uma concepccedilatildeo mais proacutexima da vida real tendo em vista a inserccedilatildeo contextual da sociedade em um sistema de mercado de modo a preponderar os ditames inscritos na Ordem Econocircmica Constitucional e natildeo o mero interesse fazendaacuterio que se revela cego e averso aos direitos fundamentais sendo esta a conclusatildeo que se pretende alcanccedilar Palavras-chave Direitos fundamentais dos contribuintes Regularidade fiscal Anaacutelise Econocircmica Direito Tributaacuterio Responsabilidade Administraccedilatildeo Puacuteblica
7
ABSTRACT The activity from the State Tax Committee is limited by the devices that are inserted in the Constitution of 1988 during which stand out the fundamental rights of taxpayers and tax principles apply This is the constitutionalization of the Tax Law The duty to pay taxes is an undisputed fact due to be the primary means of funding This interest revenue collection is sometimes superimposed on the fundamental rights of taxpayers when the exercise of these is subject to proof of tax regulations The difficulties encountered in the intricacies of treasury management structure particularly at the federal level are another order of the obstacles to these dictates which according to art 5 sect 1 of the constitutional text to be constituted by the fundamental skills they should have immediate effect The abuses by public officials are listed and to deter such actions or omissions that cause damage to taxpayers it is urgent to implement a systematic accountability of the government entity that involves the legal entity of public law but not only that it was shown necessary to effect the action backward referred to in art 37 sect 6 of the Federal Constitution in order to achieve directly caused the damage This then is the object of this thesis which will attempt to rebuild a Constitutional Theory Tax that is able to reconcile the tax revenues and the exercise of fundamental rights of taxpayers The objectives of this study is to propose an interpretation of the Institute of regular tax so as to be in line with the aggressive marketing system that runs alongside the economic order and the daily activities of taxpayers The Economic Analysis of the Tax Law placed in this context is proving a useful tool with its practical and theoretical apparatus to demonstrate the importance of the interpreter and enforcer of the law to raise the economic and financial reality in which they are immersed in their distribution are individual taxpayers or businesses This dissertation will present some reflections on the exercise of fundamental rights of taxpayers against the imposition of proof of compliance with taxes presenting a design closer to real life in order to insert contextual society in a market system in order to prevail the dictates placed on Constitutional Economic Order not the mere statersquos interest which seems blind and averse to fundamental rights this being the conclusion to be achieved Keywords Fundamental rights of taxpayers Tax regulations Economic Analysis Tax Law Responsibility Public Administration
8
SUMAacuteRIO INTRODUCcedilAtildeOhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
12 O movimento constitucional no Brasil
13 O Estado Fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
2 A REGULARIDADE FISCAL
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da
necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
32 A Empresa Industrial Teacutecnica e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade
fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios
questionados por pela penhora sobre o
faturamento
33 A Recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA e da VARIG
ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Riograndense SA a dispensa de apresentaccedilatildeo das certidotildees de
regularidade fiscal
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS
CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados aos
contribuintes
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
CONCLUSAtildeO
REFEREcircNCIAS
08
12
18
33
38
44
49
56
74
84
89
94
101
107
117
126
130
9
INTRODUCcedilAtildeO
Fruto do instrumento da racionalidade humana o Direito existe para substituir o poder
pela razatildeo nos relacionamentos entre o Estado e os cidadatildeos Nesse diapasatildeo cabe ao Direito
Tributaacuterio um papel especial fazer com que o poder de tributar seja exercido dentro de certos
limites Sendo o ente estatal titular do monopoacutelio da forccedila e dotado de personalidade juriacutedica
deve estar autolimitado no plano material por uma ordem constitucional e no plano funcional
pelo Direito Administrativo o que se convencionou chamar de atividade administrativa
gerencial Mesmo sendo o ordenamento juriacutedico um sistema hierarquicamente organizado e
axiologicamente estruturado na praacutetica o que se verifica eacute uma abstraccedilatildeo desses valores de
conteuacutedo normativo e princiacutepios loacutegicos em favor de meros interesses governamentais
O financiamento do Estado se daacute em grande monta pela tributaccedilatildeo um dever
institucional reconhecido haacute tempos Trata-se de um acordo em que a sociedade transfere ao
Fisco o poder de retirar parcelas de suas riquezas que se relacionam com os fatos geradores e
suas repercussotildees econocircmico-financeiras com a incumbecircncia de angariar os recursos de que
necessita As limitaccedilotildees agrave esfera individual satildeo uma realidade no Sistema Tributaacuterio
brasileiro na medida em que satildeo eleitos alguns episoacutedios que culminam no surgimento de
uma obrigaccedilatildeo tributaacuteria em primeiro lugar depois na constituiccedilatildeo de um creacutedito tributaacuterio
sujeitando quem se insere nesta situaccedilatildeo ao pagamento do referido tributo agora lanccedilado e
existente no mundo juriacutedico produzindo consequecircncias diretas e indiretas no exerciacutecio de
alguns direitos fundamentais dos contribuintes
A atividade de tributar do Estado envolve interesses em permanente tensatildeo e para
mitigar esta constataccedilatildeo urge a imposiccedilatildeo de limitaccedilotildees de ambos os lados A tributaccedilatildeo se
manifesta por uma via de matildeo dupla eacute o canal de que dispotildee o Poder Puacuteblico para a
concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais e o financiamento de suas atividades como um todo
por outra banda busca recursos dos particulares para tanto retirando-lhes parcelas de suas
conquistas para os cofres puacuteblicos Diante de uma realidade tatildeo delicada exige-se um miacutenimo
de eacutetica no exerciacutecio do poder de tributar por parte do Estado Fiscal uma contensatildeo que tem
por pano de fundo o ordenamento juriacutedico que o legitima O funcionamento desta estrutura eacute
amparado por princiacutepios constitucionalmente consagrados o que pode ateacute ser apontado como
10
um estatuto do contribuinte insculpido na Constituiccedilatildeo Federal quando trata do Sistema
Tributaacuterio Nacional
Um dos destaques deste arcabouccedilo principioloacutegico eacute a legalidade estrita que informa
os procedimentos a serem adotados no exerciacutecio do poder de tributar em que a margem de
discricionariedade por parte dos agentes fiscais eacute miacutenima senatildeo inexistente em situaccedilotildees
especiacuteficas Mas o cotidiano demonstra que nem sempre este eacute o norte da rotina
administrativa fiscal pois satildeo comuns as situaccedilotildees faacuteticas em que os poderes conferidos aos
responsaacuteveis pelo funcionamento da maacutequina fiscal satildeo por eles mesmos extrapolados Neste
diapasatildeo os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo desconsiderados violados e restam
sem qualquer aplicabilidade embora se encontrem embalsamados pelo movimento da
constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio que tem como um de seus pilares a proteccedilatildeo do
cidadatildeo-contribuinte e das empresas frente ao gigantismo do Estado Fiscal
Faz-se necessaacuterio recorrer ao Poder Judiciaacuterio para conseguir uma correccedilatildeo desta
distorccedilatildeo e como se ainda natildeo fosse suficiente as ordens judiciais singulares ou colegiadas
satildeo simplesmente ignoradas pelos agentes que possuem atribuiccedilotildees para cumpri-las
pautando-se por discricionariedades que natildeo estatildeo autorizadas pela normatividade em vigor
Reduzem-se a afirmar que somente cumprem as determinaccedilotildees dos seus superiores
sujeitando o contribuinte desde jaacute lesado em seus direitos fundamentais ao alvedrio do
humor dos atendentes aguardando nos balcotildees de atendimento por horas a fio A principal
consequecircncia desta dura realidade eacute a causa de danos a estes mesmos contribuintes que por
meio dos tributos pagam os vencimentos dos servidores que os desrespeitam Ao Estado
cumpre a iniciativa de punir o servidor que agindo com dolo ou culpa ocasionou o dano por
via da accedilatildeo regressiva previsatildeo constitucional que resta sem qualquer implementaccedilatildeo no
plano praacutetico reafirmando a impunidade dos agentes que descumprem seus deveres
Em uma sociedade complexa pluralista e em latente processo de transformaccedilatildeo natildeo
haacute lugar para concepccedilotildees de homogeneidade dos interesses poliacuteticos que levem ao sacrifiacutecio
os direitos fundamentais dos administrados em especial dos contribuintes Dentre esses
meios um dos mais utilizados eacute a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal como condiccedilatildeo
para a praacutetica de diferentes atos ou negoacutecios o que parece agrave primeira vista ser legiacutetimo mas
em uma anaacutelise mais refinada natildeo eacute certo que os direitos fundamentais devam ser
assegurados somente aos que estejam em dia com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias
11
As certidotildees de regularidade fiscal satildeo atestados fornecidos pelo Poder Puacuteblico que
indicam a situaccedilatildeo dos contribuintes dentro das respectivas searas seja nos planos federal
estadual ou municipal O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional (CTN) regula o fornecimento destes
documentos no Tiacutetulo IV (Administraccedilatildeo Tributaacuteria) e no Capiacutetulo III (Certidotildees Negativas)
Algumas atividades dos contribuintes ndash que representam tambeacutem direitos fundamentais ndash satildeo
por vezes condicionadas agrave apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas (art 205 do CTN) ou positivas
com efeito de negativa quando se verifiquem as previsotildees do art 206 do CTN Inuacutemeras
passagens da Constituiccedilatildeo Federal e de leis infraconstitucionais possuem em seu acircmago
limitaccedilotildees deste jaez consubstanciando o que se convencionou denominar de sanccedilotildees
poliacuteticas Some-se a isso a burocracia que investe o aparato administrativo fiscal em especial
no plano federal ndash jaacute delimitando o escopo desta pesquisa ndash agora com a nova roupagem dada
pela lei no 1145707 criando a Receita Federal do Brasil (RFB) vulgarmente conhecida
como ldquoSuper-receitardquo que unificou a cobranccedila de tributos federais em um uacutenico oacutergatildeo Para
isso deslocou-se a competecircncia do Instituto Nacional do Seguro Social de arrecadar as
contribuiccedilotildees sociais para a RFB concentrando a representaccedilatildeo judicial destes institutos nas
matildeos da Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) As instruccedilotildees normativas que surgiram a
partir deste marco tambeacutem promoveram algumas modificaccedilotildees no fornecimento de certidotildees
prevendo as denominadas ldquocertidotildees conjuntasrdquo
O ponto nodal desta relaccedilatildeo Estadocontribuinte eacute a desproporccedilatildeo dos privileacutegios de
que se investe o Estado Fiscal frente agrave fragilidade dos contribuintes A problemaacutetica desta
dissertaccedilatildeo consiste em demonstrar no plano federal que os direitos fundamentais destes em
meio ao movimento de constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio merecem um tratamento
mais proacuteximo da realidade faacutetica vale dizer do contexto social poliacutetico econocircmico em que
se inserem e que este papel cabe de maneira imediata ao Poder Judiciaacuterio que poderaacute tomar
frentes de decisatildeo no sentido de incrementar a interpretaccedilatildeo das previsotildees normativas que se
relacionam com a regularidade fiscal Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) seraacute
investigada a ineficiecircncia econocircmica da tributaccedilatildeo como uma tentativa de inseri-la no
espectro interdisciplinar oportunidade em que seratildeo visitados alguns conceitos econocircmicos
com vaacutelidas contribuiccedilotildees para o Direito
A pesquisa realizada insere-se no tipo bibliograacutefica pautada pela consulta de livros
perioacutedicos revistas especializadas Investe-se de natureza qualitativa por fundamentar a
proposta defendida utilizando-se de conceitos de opiniotildees e de teorias que foram buscados
12
nas doutrinas constitucional tributaacuteria administrativista e da Anaacutelise Econocircmica do Direito
Possui finalidades descritivas pois a preocupaccedilatildeo base eacute com a sobrevivecircncia dos
contribuintes individuais e das empresas em face do Estado Fiscal Apresentar-se-atildeo algumas
propostas para um realinhamento desta relaccedilatildeo destacando-se as posturas do Poder Judiciaacuterio
que jaacute apontam para o vieacutes que se pretende defender
Estruturou-se a dissertaccedilatildeo em quatro capiacutetulos o primeiro trata dos direitos
fundamentais dos contribuintes marcados pelas tessituras da constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio investigando tambeacutem as feiccedilotildees do Estado Fiscal de modo a encaixaacute-los no
sistema tributaacuterio vigente e investigar quais satildeo os reflexos na praacutetica o segundo capiacutetulo foi
dedicado agrave regularidade fiscal propriamente dita ao tratamento da mateacuteria pelas Instruccedilotildees
Normativas da Receita Federal do Brasil por meio de uma coletacircnea de diplomas normativos
que condicionam o exerciacutecio de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes agrave
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal abordando-se tambeacutem as sanccedilotildees poliacuteticas representaccedilatildeo
o centro da problematizaccedilatildeo deste estudo o terceiro capiacutetulo traz as contribuiccedilotildees da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio para a mateacuteria tratada apresentando alguns casos em que
Poder Judiciaacuterio se utilizou ndash ou poderia ter se utilizado ndash na fundamentaccedilatildeo de decisotildees que
se relacionam com a regularidade fiscal oportunidade em que se investigou de perto como os
tribunais paacutetrios vecircm encarando a mateacuteria apresentando-se tambeacutem uma anaacutelise criacutetica sobre
determinados posicionamentos o quarto capiacutetulo alberga a responsabilidade civil do Estado
por danos causados aos contribuintes tendo por principal meta demonstrar a necessidade de
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a qual embora prevista natildeo eacute aplicada como deveria tendo em
vista a crescente arbitrariedade do fisco em preservar a impunidade de servidores que
desrespeitam flagrantemente a ordem constitucional sem qualquer justificativa que se
pretenda legiacutetima
As reflexotildees aqui expostas almejam demonstrar que os direitos fundamentais dos
contribuintes estatildeo inseridos em um terreno de formato manco que natildeo os investe da
importacircncia pertinente Merecem um tratamento diferenciado e para isso deve-se munir o
Poder Judiciaacuterio de poderes modificadores da realidade e corretores dos equiacutevocos dos
legisladores em homenagem agrave efetivaccedilatildeo dos ditames consectaacuterios e inerentes aos direitos
eleitos como pilares da relaccedilatildeo entre o Estado e os contribuintes
13
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO CONTRIBUINTE
A cidadania estaacute inserta como um dos fundamentos do Estado Democraacutetico de Direito
na forma do art 1ordm inciso II da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 Os recursos puacuteblicos satildeo em
sua maioria retirados da sociedade ou seja originaacuterios do esforccedilo social de produccedilatildeo e
adquiridos em consideraacutevel monta por meio da tributaccedilatildeo que se reveste de suma importacircncia
para a Administraccedilatildeo Puacuteblica sendo esta a forma usual para o financiamento dos gastos
governamentais No exerciacutecio do poder de tributar essencial e irrenunciaacutevel (FONROUGE
1999 p34) o Estado assume o papel de legislador ao atuar na criaccedilatildeo de tributos autorizados
constitucionalmente
Ricardo Lobo Torres (2001 p251) concebe a ideia de cidadania ldquocomo uma
constelaccedilatildeo de direitos e deveres do homem em comunidaderdquo Para Thomas H Marshall
(1950) representa uma situaccedilatildeo social que inclui trecircs tipos de direitos dos indiviacuteduos em
relaccedilatildeo ao Estado os direitos civis que incluem a liberdade de expressatildeo de organizaccedilatildeo de
reuniatildeo de locomoccedilatildeo e o resguardo de igual tratamento perante a lei os direitos poliacuteticos
que visam a garantir a votaccedilatildeo a participaccedilatildeo nas disputas em cargos de eleiccedilatildeo e os direitos
socioeconocircmicos para a promoccedilatildeo do bem-estar coletivo
Baseando-se nestas premissas ldquouma questatildeo socioloacutegica fundamental sobre a
cidadania eacute saber de que forma os vaacuterios grupos satildeo dela incluiacutedos ou excluiacutedosrdquo
(JOHNSON 1997 p34) A poliacutetica fiscal nesse vieacutes representa um conjunto de medidas
financeiras empregadas pelos governos para orientar o comando da conjuntura econocircmica
como sendo o estudo axioloacutegico e teacutecnico destas atuaccedilotildees agrave luz da teoria econocircmica e
financeira segundo a concepccedilatildeo de Aliomar Baleeiro (1969 p42) Depreende-se que este eacute o
processo que deve anteceder a discriminaccedilatildeo de espeacutecies econocircmicas de renda e de capital
para sofrerem diferentes incidecircncias de tributaccedilatildeo no intuito de instrumentalizar os seus
objetivos (BECKER 1963 p458)
14
A concepccedilatildeo de justiccedila fiscal se constroacutei com base na solidariedade a qual estaacute
subjacente entre os princiacutepios constitucionais tributaacuterios1 apontados no art 150 da CF88 a
isonomia a universalidade a capacidade contributiva a essencialidade a tributaccedilatildeo
preferencialmente direta de caraacuteter pessoal e progressiva a vedaccedilatildeo ao confisco etc Para
uma maior e mais efetiva proteccedilatildeo do sujeito passivo da relaccedilatildeo tributaacuteria bem como a
preservaccedilatildeo do pacto federativo urge a implementaccedilatildeo de medidas de aproximaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte
Paradoxalmente esta relaccedilatildeo na mesma via que promove restringe os direitos
fundamentais dos contribuintes (MALERBI 2000) Explica-se para que o Estado forneccedila
sauacutede moradia assistecircncia social etc precisa buscar nos tributos os recursos necessaacuterios
para o atendimento destes fins que satildeo tambeacutem direitos fundamentais Utilizando-se do
fundamento de concretizar seus deveres o Poder Puacuteblico interfere na esfera privada dos
indiviacuteduos para o financiamento das suas tarefas provocando efeitos patrimoniais e ateacute
mesmo comportamentais (CAVALCANTE 2004 p28-33)
Ruben de Azevedo Quaresma (2008 p107) afirma que natildeo basta a certidatildeo de
nascimento ou o tiacutetulo de eleitor para caracterizar um indiviacuteduo como detentor de cidadania
haja vista que este conceito precisa ser construiacutedo a partir de uma ldquovivecircncia vigilante
conjugada consciente ao lado de uma participaccedilatildeo organizativa e estrutural de todosrdquo
ressaltando ainda a necessidade do cumprimento das normas juriacutedicas por parte do Estado
para assegurar a fruiccedilatildeo dos direitos ditos fundamentais em especial os que assistem aos
contribuintes atingidos por uma tensatildeo constante e inevitaacutevel quando confrontados com as
normas tributaacuterias natildeo importando se seus efeitos satildeo fiscais parafiscais ou extrafiscais
Maria Luiacuteza Vianna Pessoa de Mendonccedila (2004 p243) acrescenta que
Tambeacutem as obrigaccedilotildees acessoacuterias tecircm a potencialidade de restringir direitos liberdades e garantias fundamentais pois elas impotildeem aos contribuintes os deveres de suportar fiscalizaccedilotildees exames ou inspeccedilotildees fiscais aleacutem de exigir deles a praacutetica de uma seacuterie de tarefas ligadas agrave administraccedilatildeo ou gestatildeo de tributos vinculando-os sem qualquer compensaccedilatildeo financeira ao lanccedilamento a liquidaccedilatildeo e cobranccedila de diversos tributos
1 Gerson dos Santos Sicca (2004 p230) ressalta que por limitarem a accedilatildeo do Fisco e envolverem interesses arrecadatoacuterios (pagamento da diacutevida puacuteblica constituiccedilatildeo de um superaacutevit primaacuterio etc) os princiacutepios constitucionais tributaacuterios satildeo alvo de uma duvidosa rigorosidade metodoloacutegica quando de sua aplicaccedilatildeo pelos tribunais os quais sofrem com as pressotildees exercidas pelos empresaacuterios pelo governo pela miacutedia por vezes priorizando o caraacuteter poliacutetico e impossibilitando por outra banda uma eficaacutecia positiva dos princiacutepios tributaacuterios
15
Resgata-se a compreensatildeo de Karl Larenz (1997 p458) sobre a aplicaccedilatildeo das leis que
faz menccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo que privilegia a concordacircncia material do mundo dos fatos de
modo a evidenciar a ideia de unidade e bloco em que se insere o ordenamento juriacutedico
Assim a lei natildeo correria o perigo de carregar um texto sem aplicaccedilatildeo praacutetica mas sim se
torna latente viva gerando efeitos positivos para a sociedade sua principal destinataacuteria em
vez de se esconder em uma anaacutelise superficial e apegada agrave literalidade Nesse sentir os
direitos fundamentais dos contribuintes e os deveres do Estado na esfera tributaacuteria em
especial devem ser arrigementados agrave luz da ordem econocircmica e financeira
No dizer de Humberto Aacutevila (2008 p145) urge existir um equiliacutebrio na atividade
fiscal para que possa ser extraiacutedo o maacuteximo de efetividade possiacutevel E arremata mencionando
que a atuaccedilatildeo do poder de tributar e os efeitos concretos emanados das obrigaccedilotildees tributaacuterias
natildeo podem provocar restriccedilotildees excessivas aos direitos fundamentais devendo existir entre
ambos uma relaccedilatildeo de concordacircncia objetiva e praacutetica que se consubstancia em exigecircncias
inerentes agrave compreensatildeo e aplicaccedilatildeo do sistema tributaacuterio brasileiro (AacuteVILA 2004 p68)
Satildeo em outras palavras os limites quantitativos e qualitativos que devem orbitar o Direito
Tributaacuterio
Viacutector Faviero (2002) considera que a qualidade de cidadatildeo eacute inerente agrave pessoa
humana que se qualifica como tal por meio da ordem tributaacuteria Para esta materializaccedilatildeo
evidencia-se o dever de contribuir pautado por uma natureza eacutetica e social coesa com a
existecircncia do homem anterior agrave constituiccedilatildeo da sociedade poliacutetica e agrave formulaccedilatildeo do direito
fiscal positivo O resultado desta anaacutelise eacute a concepccedilatildeo de cidadania no campo da ordem
tributaacuteria como um componente da sociedade anterior agrave proacutepria autoridade e na mesma
linha agrave forccedila do Direito imposta pelo Estado Nesta oacutetica o poder soberano decorrente da
constituiccedilatildeo eacute medido e delimitado pelos fins eacutetico-sociais indispensaacuteveis para a realizaccedilatildeo
integral do papel do contribuinte
Sendo atraveacutes do Direito que se expressa em termos substantivos e formais a ordem tributaacuteria vinculante dos cidadatildeos a realizaccedilatildeo da ordem juriacutedica tributaacuteria em termos integrais assenta naturalmente na existecircncia e acccedilatildeo de uma realidade unitaacuteria no mundo das instituiccedilotildees juriacutedicas composta de dois elementos que formalmente se apresentam como subjectivamente individualizados e aparentemente opostos mas que sendo oriundos de uma causa comum ndash a sociedade politicamente organizada ndash satildeo tambeacutem indissociaacuteveis entre si tanto na acccedilatildeo como na realizaccedilatildeo o contribuinte e o Estado (FAVIERO 2002 p13)
16
Verifica-se a aplicaccedilatildeo da eacutetica nos ditames do Direito Tributaacuterio (TIPKE 2002
p21) ao lado da moralidade na atividade desenvolvida pelos poderes puacuteblicos ldquoO tributo natildeo
deve ser entendido como uma mera obrigaccedilatildeo do cidadatildeo mas sim como o preccedilo da
cidadaniardquo (NOGUEIRA 2009 online) e por esta razatildeo a receita puacuteblica derivada a qual eacute
proveniente da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria eacute imprescindiacutevel para o desenvolvimento econocircmico
social e cultural do paiacutes Esta orientaccedilatildeo tambeacutem eacute defendida por Marcos Rogeacuterio Palmeira
(2002) Paulo Caliendo (2009 p06) considera que a eacutetica eacute uma condiccedilatildeo do mundo que daacute
sentido agrave comunicaccedilatildeo e apesar de natildeo existir uma definiccedilatildeo exata perfeita e absoluta
fornece o sentido miacutenimo na linguagem visto que estaacute na base da accedilatildeo e da vontade que
forjam por sua vez a decisatildeo da sociedade A eacutetica tributaacuteria eacute verificada tanto a seara
puacuteblica como a privada Esta se relaciona com a obrigaccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte de pagar
os tributos de acordo com a legislaccedilatildeo vigente e atendendo ao mesmo tempo agrave sua
capacidade contributiva Aquela por seu turno deve ser pautada pela seguranccedila juriacutedica
representada por uma tributaccedilatildeo exercida pelo Estado Fiscal marcada pela previsibilidade
evitando assim surpresas para o contribuinte (NOGUEIRA 2003)
Em que pese a relatividade inerente ao conceito do vocaacutebulo eacutetica Olinto A
Pergoraro (2001 p13) a relaciona de forma iacutentima com a justiccedila afirmando que ldquotributar e
gastar de forma eacutetica eacute tributar e gastar conforme a justiccedila tributaacuteria levando o contribuinte a
viver como cidadatildeo que luta por uma ordem tributaacuteria socialmente mais justardquo Para a
Filosofia a eacutetica significa o que eacute bom para o indiviacuteduo e para a sociedade Seu estudo
contribui para estabelecer a natureza de deveres no relacionamento entre o indiviacuteduo e a
sociedade Este eacute o principal objetivo de uma teoria da eacutetica Os filoacutesofos antigos adotaram
diversas posiccedilotildees na sua definiccedilatildeo sobre como lidar com as prioridades em conflito dos
indiviacuteduos versus o todo A moral representa um conjunto de normas de princiacutepios de
preceitos de costumes e de valores que norteiam o comportamento do indiviacuteduo no seu grupo
social ldquoMoralrdquo e ldquoeacuteticardquo natildeo devem ser confundidas enquanto a moral eacute normativa a eacutetica eacute
teoacuterica buscando explicar e justificar os costumes de uma determinada sociedade bem como
fornecer subsiacutedios para a soluccedilatildeo de seus dilemas mais comuns A eacutetica pode ser apontada
como o julgamento do caraacuteter moral de determinada pessoa (LALANDE 1999 p349-350)
Nesta mesma orientaccedilatildeo George Marmelstein (2008 p18-19) encara os direitos
fundamentais sob duas vertentes uma de conteuacutedo eacutetico (aspecto material) e outra de
conteuacutedo normativo (aspecto formal) Pela primeira ressaltam-se os valores baacutesicos para uma
17
vida digna em sociedade que estatildeo intimamente ligados agrave limitaccedilatildeo do poder estatal Por seu
turno a segunda enaltece o conteuacutedo normativo afirmando que somente satildeo direitos
fundamentais aqueles valores que o poder constituinte reconheceu como merecedores de uma
proteccedilatildeo normativa especial ou seja ocorreu uma positivaccedilatildeo em termos constitucionais
De posse dessas breves consideraccedilotildees sem qualquer pretensatildeo de esgotar a mateacuteria
pode-se apontar uma distinccedilatildeo entre as nomenclaturas ldquodireitos do homemrdquo ldquodireitos
humanosrdquo e ldquodireitos fundamentaisrdquo por vezes tratadas como sinocircnimos Os direitos do
homem seriam aqueles valores ligados agrave dignidade da pessoa humana ndash em sua acepccedilatildeo mais
ampla ndash e que natildeo satildeo positivados Os direitos humanos correspondem agraves mesmas premissas
dos direitos do homem mas que se encontram positivados no plano internacional por meio de
tratados Os direitos fundamentais2 seriam os valores ligados agrave dignidade da pessoa humana e
agrave limitaccedilatildeo do poder estatal positivados no direito interno nas normas constitucionais
Nesta pesquisa adota-se a compreensatildeo proposta por Robert Alexy (2008) de que os
direitos fundamentais satildeo tratados como princiacutepios juriacutedicos que carregam em seu acircmago
pautas valorativas eleitas pela sociedade como orientadoras das atividades estatais que
servem para ordenar a busca por um estaacutegio ideal de convivecircncia entre os indiviacuteduos que
deles satildeo titulares Trata-se de ldquoum sistema qualificado como axioloacutegico e teleoloacutegicordquo
(CANARIS 2002 p77) Por serem normas-princiacutepios existe uma concorrecircncia e
complementaridade em sua aplicaccedilatildeo o que natildeo ocorre com as normas-regras as quais se
excluem mutuamente Satildeo instrumentalizados pelo criteacuterio do mandado de otimizaccedilatildeo pois o
grau de satisfaccedilatildeo de um depende da maior ou menor relevacircncia do outro Sempre tem de ser
levado em consideraccedilatildeo o contexto faacutetico em que se estaacute inserido
E como auxiacutelio para esta mensuraccedilatildeo Alexy propotildee que se faccedila uma ponderaccedilatildeo entre
os meios e os fins almejando-se alcanccedilar um resultado oacutetimo ou seja aquele que promove ao
maacuteximo um fim tornando os direitos envolvidos o mais eficaz possiacutevel e para isso eacute preciso
2 A divisatildeo dos direitos fundamentais em geraccedilotildees teve sua origem em um curioso acontecimento protagonizado por Karel Vasak o qual no ano de 1979 proferiu uma aula inaugural no Curso do Instituto Internacional dos Direitos do Homem em Estrasburgo-FR e utilizou pela primeira vez a expressatildeo ldquogeraccedilotildees de direitos do homemrdquo buscando metaforicamente demonstrar a evoluccedilatildeo destes direitos com base no lema da Revoluccedilatildeo francesa (liberteacute eacutegaliteacute fraterniteacute) Em conversa com Antocircnio Augusto Canccedilado Trindade em 2000 Karel Vasak revelou que o referido discurso foi na verdade improvisado sem maiores complexidades Embora despretensioso logo ganhou fama de modo que os mais variados juristas passaram a repeti-lo e ateacute a desenvolvecirc-lo (MARMELSTEIN 2009 online)
18
relacionaacute-los nos planos de interpretaccedilatildeo abstrato e concreto Peter Haumlberle (2003 p14)
denomina esse processo interpretativo de ldquocondicionamento reciacuteprocordquo Nesse sentir as
relaccedilotildees entre os direitos fundamentais satildeo bidirecionais um eacute condiccedilatildeo para a realizaccedilatildeo do
outro
Relevante se faz o papel dos aplicadores do Direito principalmente os tribunais que
tecircm como atribuiccedilatildeo a tarefa de criar as jurisprudecircncias enriquecendo e delineando os
contornos de prescriccedilotildees indeterminadas como satildeo os direitos fundamentais superando e
complementando a capacidade insuficiente de percepccedilatildeo do legislador (HECK 1961 p39)
As finalidades eleitas como fundamentais devem ser promovidas na maior medida possiacutevel e
o Direito Tributaacuterio ndash assim como os demais ramos ndash natildeo pode inviabilizaacute-las Essa vem
sendo a orientaccedilatildeo adotada pelo Supremo Tribunal Federal3 Gilmar Ferreira Mendes (2004
p15) sugere que o caminho a ser perseguido pelo inteacuterprete do Direito deve se pautar pela
identificaccedilatildeo dos bens juriacutedicos protegidos pela amplitude desta premissa e pela verificaccedilatildeo
das possiacuteveis restriccedilotildees Por isso essencial se mostra o exame do caso concreto para se
descobrir qual a intensidade da proteccedilatildeo que merece ser conferida aos bens juriacutedicos
envolvidos
A cidadania fiscal pode ser entendida como a relaccedilatildeo juriacutedica existente entre o Fisco e
o cidadatildeo-contribuinte no sentido de compreender a existecircncia de direitos e de deveres de
ambas as partes assegurando-se por meio de um aparato administrativo avanccedilado e capaz de
ao mesmo tempo permitir a rentabilidade do sistema tributaacuterio e uma melhor relaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte O conteuacutedo deste instrumento de arrecadaccedilatildeo de verbas para o Estado ndash
a tributaccedilatildeo ndash deve ser construiacutedo a partir dos direitos fundamentais dos contribuintes
protegendo-os contra uma atuaccedilatildeo excessiva desmedida e sem controle em nome do interesse
puacuteblico O art 150 inciso VI do texto constitucional ao versar sobre a proibiccedilatildeo do confisco
em mateacuteria tributaacuteria representa uma limitaccedilatildeo para toda e qualquer manifestaccedilatildeo do poder
de tributar que tenha aptidatildeo pelo menos em potencial de tornar ineficazes os direitos
fundamentais dos contribuintes
Trata-se de uma via de matildeo dupla na medida em que os tributos satildeo pagos e o Estado
por intermeacutedio dos seus servidores cobra as prestaccedilotildees dos sujeitos passivos realiza os atos
destinados ao controle e ao fiel adimplemento da legislaccedilatildeo tributaacuteria ldquoo dever de tributaccedilatildeo
3 Cf Julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC
19
eacute um encargo dos cidadatildeos em prol dos seus interessesrdquo (MENKE 2008 p23) A
exteriorizaccedilatildeo desta vontade se daacute pelos agentes que compotildeem a estrutura da Administraccedilatildeo
Puacuteblica por meio de atividades concretas e imediatas desenvolvidas sob o regime juriacutedico de
direito puacuteblico para a consecuccedilatildeo dos interesses coletivos (FRANCcedilA 2008 p55-62) As
diretrizes de ordem tributaacuteria que existem na Constituiccedilatildeo Federal podem ser consideradas
como um verdadeiro estatuto do contribuinte na medida em que satildeo postas como orientaccedilotildees
balizadoras da atividade fiscal Sobre a importacircncia desta constataccedilatildeo Roque Antocircnio
Carrazza (2008 p422) afirma que
O estatuto do contribuinte impotildee limitaccedilotildees aos Poderes Puacuteblicos inibindo-os de desrespeitarem os direitos subjetivos das pessoas que devem pagar tributos Inexistisse e o legislador poderia por meio de uma tributaccedilatildeo atrabiliaacuteria ateacute espoliar pessoas A Fazenda Puacuteblica agrave miacutengua deste estatuto natildeo poderia ser impedida de fazer o mesmo Evidentemente haacute da parte do Estado o interesse de arrecadar os tributos de maneira simples expedita e segura Afinal de contas eacute por intermeacutedio deste recolhimento que ele se instrumenta financeiramente a alcanccedilar com bom sucesso os fins que lhe satildeo assinalados pela Carta Constitucional ou pelas leis Ocorre poreacutem que em nome da comodidade e do aumento de arrecadaccedilatildeo do Poder Puacuteblico natildeo se pode fazer ouvidos moucos aos reclamos dos direitos subjetivos dos contribuintes assegurados como visto pela proacutepria Constituiccedilatildeo
Sugere-se o ldquodireito fundamental a uma boa administraccedilatildeo puacuteblicardquo (FREITAS
2009) como aquele aparato estatal que busca como principal motor do seu funcionamento a
garantia do exerciacutecio e do respeito aos direitos tambeacutem fundamentais dos cidadatildeos-
contribuinte e preza por uma atuaccedilatildeo do poder puacuteblico compromissada com esta missatildeo Para
um adequado funcionamento desta relaccedilatildeo exige-se uma postura idocircnea de ambos os lados
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
As Constituiccedilotildees atuais satildeo o resultado de um processo histoacuterico (VILLALOacuteN 1989)
trilhado por movimentos revolucionaacuterios materializados pela ideia de uma organizaccedilatildeo de
poderes poliacutetico-estatais limitados conectados com um conjunto de direitos fundamentais que
se manifestam por meio de um documento escrito dotado de supremacia sistecircmica entre os
seus enunciados Herbert Hart (1994) identifica que havia uma norma atributiva de mando nas
formas mais rudimentares de agrupamentos humanos embora os grupos sociais menos
desenvolvidos possuiacutessem diferenciaccedilotildees evolutivas no acircmbito normativo
20
Em outras palavras o termo ldquoconstituiccedilatildeordquo do latim constitutio constituere pode ser
entendido como um conjunto de preceitos estabelecidos pela soberania de um povo para servir
de base agrave sua organizaccedilatildeo poliacutetica e firmar os deveres dos componentes Vecirc-se uma clara
associaccedilatildeo com a ideia geral do contrato social ou seja um acordo entre os membros de uma
sociedade pelo qual reconhecem a autoridade igualmente sobre todos de um conjunto de
regras de um regime poliacutetico ou de um governante partindo do pressuposto de que os
indiviacuteduos o iratildeo respeitar As teorias sobre o contrato social se difundiram nos seacuteculos XVI e
XVII como forma de explicar a origem legiacutetima dos governos e portanto das obrigaccedilotildees
poliacuteticas dos governados ou suacuteditos
Para uma adequada compreensatildeo dessa transformaccedilatildeo necessaacuterio se faz um resgate
histoacuterico para compreender o presente e projetar o futuro de uma sociedade de modo a
evidenciar a trajetoacuteria percorrida pelo Direito Constitucional bem como direcionar as tarefas
dos inteacuterpretes Gustavo Zagrebelsky (2005 p25-26) aponta que
El actual derecho constitucional ha renunciado visiblemente a sus principales tareas Em vez de intentar siacutentesis histoacuterico-culturales de la eacutepoca constitucional presente como base de elaboraciones abiertas ao porvenir su maacutexima aspiracioacuten es propornerse como prontuario de soluciones inevitablemente dirigidas al pasado Asiacute el derecho constitucional termina por configurarse como una continua buacutesqueda de medios de emergecircncia perennemente retardataacuteria y necesariamente instrumentalizable y instrumentalizada em sentido poliacutetico De este modo el derecho constitucional se contenta continuamente con ser um subproducto de la historia y de la poliacutetica em vez de intentar convertise al menos en uma fuerza autoacutenomamente constitutiva tanto de una como de outra 4
O Constitucionalismo eleva a constituiccedilatildeo a uma categoria juriacutedico-poliacutetica JJ
Gomes Canotilho (2003 p51) o define como uma teoria que ergue o princiacutepio do governo
limitado para a garantia dos direitos na organizaccedilatildeo poliacutetico-social de uma comunidade Na
sua anaacutelise considera os conceitos moderno e histoacuterico de constituiccedilatildeo pelo primeiro
entende-se a ordenaccedilatildeo sistemaacutetica e racional da comunidade poliacutetica atraveacutes de um
documento escrito cujo conteuacutedo satildeo os direitos e as liberdades que fixam os limites do poder
puacuteblico pelo segundo a abordagem eacute centrada no conjunto de regras e estruturas
institucionais conformadoras de uma ordem juriacutedica em um sistema social 4 O atual Direito Constitucional tem cedido agraves suas principais tarefas Em vez de fazer uma siacutentese histoacuterico-cultural da eacutepoca constitucional presente como base de elaboraccedilotildees abertas ao futuro sua maacutexima aspiraccedilatildeo eacute propor um prontuaacuterio de soluccedilotildees inevitavelmente dirigidas ao passado Assim o direito constitucional termina por configurar-se em uma contiacutenua busca de meios de emergecircncia um pouco retardataacuteria e necessariamente instrumentalizadora e instrumentalizada em sentido poliacutetico Deste modo o direito constitucional se contenta continuamente em ser um subproduto da histoacuteria e da poliacutetica ao inveacutes de converter-se ao menos em uma forccedila autonomamente constitutiva tanto de uma como de outra (traduccedilatildeo livre)
21
O sistema constitucional agrave luz do Constitucionalismo representa o novo acircngulo
tomado pela Constituiccedilatildeo agora conectada a uma moldura social induzindo a um conjunto de
forccedilas e formatos poliacuteticos que unem a sociedade e o Estado evitando dessa forma um
esvaziamento do seu significado Em sentido amplo esse movimento estaacute relacionado ao fato
de todo Estado possuir uma Constituiccedilatildeo em qualquer eacutepoca independentemente do regime
adotado em sentido estrito eacute a teacutecnica juriacutedica de tutela das liberdades (seacuteculo XVIII) que
promoveu o exerciacutecio dos direitos e garantias fundamentais tendo como base as constituiccedilotildees
escritas e sendo protegidos contra o arbiacutetrio do Estado Andreacute Ramos Tavares (2008 p01)
identifica quatro sentidos para o constitucionalismo
Numa primeira acepccedilatildeo emprega-se a referecircncia ao movimento poliacutetico-social com origens histoacutericas bastante remotas que pretende em especial limitar o poder arbitraacuterio Numa segunda acepccedilatildeo eacute identificado com a imposiccedilatildeo de que hajam cartas constitucionais escritas Tem-se utilizado numa terceira concepccedilatildeo possiacutevel para indicar os propoacutesitos mais latentes e atuais da funccedilatildeo e posiccedilatildeo das constituiccedilotildees nas diversas sociedades Numa vertente mais restrita o constitucionalismo eacute reduzido agrave evoluccedilatildeo histoacuterico-constitucional de um determinado Estado
Segundo Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p11) o movimento constitucionalista inspirado
pela doutrina liberal possui quatro vertentes a juriacutedica uma vez que propocircs a
regulamentaccedilatildeo do exerciacutecio do poder por meio das constituiccedilotildees escritas subordinando a
sociedade aos atos governamentais a socioloacutegica por ter incentivado o povo a lutar contra a
hegemonia do poder absoluto para organizaacute-lo para disciplinaacute-lo e para conferir essa
limitaccedilatildeo pela movimentaccedilatildeo social de modo a impedir que os governantes faccedilam valer seus
proacuteprios interesses na conduccedilatildeo do Estado a poliacutetica por representar a defesa dos direitos e
garantias fundamentais e a ideoloacutegica que inspirou o estabelecimento de um governo de leis
abrangendo os setores econocircmicos sociais poliacuteticos e culturais
Com efeito o constitucionalismo pregava que todos os Estados deveriam possuir
constituiccedilotildees escritas as quais seriam os instrumentos garantidores dos direitos e garantias
fundamentais Para Nicola Matteucci (1976 p248) tal movimento representa ainda uma
identificaccedilatildeo direta com a divisatildeo dos poderes A evoluccedilatildeo do constitucionalismo se apresenta
pelas seguintes fases primitiva antiga medieval moderna e contemporacircnea
O constitucionalismo primitivo que antecedeu a dicotomia entre a constituiccedilatildeo formal
e a material tendo como base a observacircncia dos padrotildees de comportamento dos povos agrave
22
eacutepoca Para Hermann Heller (1992 p318) nessa etapa tal fenocircmeno partia da premissa
segundo a qual todas as entidades poliacuteticas sempre tiveram e tecircm uma constituiccedilatildeo podendo-
se inferir que o texto escrito natildeo se identifica necessariamente com a ideia de
constitucionalismo haja vista que organizaccedilotildees poliacuteticas anteriores viveram agrave luz de uma
ordem constitucional que natildeo era representada pela grafia vg o estado teocraacutetico dos hebreus
(LOEWENSTEIN 1986 p154) o qual era regido pelas convicccedilotildees da comunidade e pelos
costumes nacionais que estabeleciam limites ao poder poliacutetico por meio das imposiccedilotildees
biacuteblicas tambeacutem algumas etnias africanas (ELIAS 1961 p18) que conheceram um estaacutegio
de ordenaccedilatildeo semelhante agraves monarquias sem lastro em textos constitucionais escritos e as
cidades-estado gregas com a democracia direta que representou o iniacutecio de uma
racionalizaccedilatildeo do poder com uma identidade plena entre os governantes e governados
O constitucionalismo antigo no Baixo Impeacuterio Romano designava qualquer lei feita
pelo imperador e era pautado por acordos de vontade traduzidos em direitos e garantias
fundamentais sem respaldo em um texto escrito O Parlamento era a fonte criadora desses
direitos natildeo havendo subordinaccedilatildeo a qualquer outro poder Consagrava-se nesse contexto a
irresponsabilidade governamental uma vez que as autoridades (reis deacutespotas imperadores)
natildeo seguiam as pautas juriacutedicas atribuindo segundo informa JJ Gomes Canotilho (1994
p29) ldquouma eficaacutecia social zerordquo ao constitucionalismo antigo
O constitucionalismo medieval foi marcado pelo feudalismo no formato da
subordinaccedilatildeo entre suseranos e vassalos Firmou-se a necessidade de se assegurar a igualdade
entre os cidadatildeos e abrir caminho para um governo de leis por meio de textos juriacutedicos A
Magna Carta Libertatum de 15 de junho de 1215 outorgada por Joatildeo Sem Terra era o
reflexo das necessidades sociais dessa eacutepoca e tinha como conteuacutedo o direito de peticcedilatildeo a
instituiccedilatildeo do juacuteri a proporcionalidade na aplicaccedilatildeo das penas a claacuteusula do devido processo
legal o habeas corpus o princiacutepio do livre acesso agrave justiccedila a liberdade religiosa Outros
escritos com funccedilatildeo semelhante podem ser mencionados o Estatuto ou Nova Constituiccedilatildeo de
Merton de 1236 a Petition of Rights de 1628 o Habeas Corpus Act de 1679 a Bill of
Rights de 1689 o Act of Settlement de 1701 Predominava a concepccedilatildeo jusnaturalista de
constituiccedilatildeo consubstanciada no pensamento de que as leis preexistem aos homens aleacutem de
outros documentos que funcionavam como constituiccedilotildees natildeo escritas tais como os pactos os
forais os contratos de colonizaccedilatildeo A autoridade dos governantes se fundava em um acordo
de vontades com os suacuteditos e o aacuterbitro do seu fiel cumprimento era Deus
23
No final do seacuteculo XVIII surge o constitucionalismo moderno que adquiriu
consistecircncia com as declaraccedilotildees de direitos e garantias fundamentais conclamadas pelo
movimento de independecircncia das treze colocircnias norte-americanas (1776) e pela Revoluccedilatildeo
Francesa (1789) Os marcos principais que podem ser apontados satildeo as constituiccedilotildees dos
Estados Unidos da Ameacuterica de 14 de setembro de 1787 que instituiu o federalismo o
presidencialismo e a riacutegida separaccedilatildeo dos poderes em substituiccedilatildeo aos Articles of
Confederation e a constituiccedilatildeo da Franccedila de 3 de setembro de 1791 que foi a pioneira na
Europa e serviu de inspiraccedilatildeo para os textos constitucionais franceses de 1814 1830 1875 e
1946 e da Beacutelgica de 1831 dentre outros paiacuteses Falava-se na happy constitution (constituiccedilatildeo
feliz) a qual representava a transiccedilatildeo da sociedade patriarcal e imperialista para uma que
preconizava a liberdade a igualdade e a fraternidade
Rafael Jimeacutenez Asensio (2005 p19) aponta a apariccedilatildeo do Estado Moderno como um
pressuposto para o desenvolvimento do Direito Constitucional na medida em que o considera
como um substrato essencial a partir do qual se criaram as condiccedilotildees objetivas do
Constitucionalismo e sua expressatildeo racionalizada pelas constituiccedilotildees A realidade anterior era
marcada por uma dispersatildeo poliacutetica pois natildeo havia uma autoridade uacutenica e existiam vaacuterios
centros de poder As estruturas foram se tornando lentamente mais articuladas e
institucionalizadas no exerciacutecio das atribuiccedilotildees correspondentes A Reforma Protestante
contribuiu significativamente para a formaccedilatildeo do Estado Moderno que passou a ter mais
independecircncia para se autodeterminar tendo em vista o rompimento com a unidade cristatilde
Nesse contexto o Estado Liberal preconizava a intervenccedilatildeo miacutenima do Estado na
sociedade para promover um maior desenvolvimento Encarava o homem como um ser
desenraizado fora do contexto histoacuterico fundando-se na premissa antropoloacutegica de que o
indiviacuteduo era um aacutetomo social e nas palavras de Reinhold Zippelius (1997 p35) ldquoa
sociedade era um locus da livre concorrecircncia entre estes indiviacuteduos que mantinham entre si
relaccedilotildees contratuaisrdquo Essa orientaccedilatildeo era pautada pelo modelo econocircmico do laissez faire
laissez passer e na crenccedila do poder da ldquomatildeo-invisiacutevelrdquo do mercado para solucionar os
problemas sociais de forma que suas leis natildeo deviam sofrer intervenccedilotildees e a economia seria
direcionada por si mesma para o melhor caminho O papel do Estado era promover a
seguranccedila interna externa e o direito de propriedade dos cidadatildeos As outras necessidades
eram transferidas para a sociedade civil impulsionada pela energia do mercado
24
Adam Smith (1983) foi um dos principais nomes da formaccedilatildeo do Liberalismo claacutessico
e fundamentou sua descriccedilatildeo da ordem econocircmica nos sentimentos morais na busca da
aprovaccedilatildeo social nas razotildees maiores da acumulaccedilatildeo de riqueza e na conservaccedilatildeo da fortuna
material Defendia que o papel do Estado estava restrito a trecircs funccedilotildees principais proteger a
naccedilatildeo promover a justiccedila de modo a garantir a seguranccedila dos cidadatildeos e empreender obras
sociais necessaacuterias que a iniciativa privada natildeo conseguisse concretizar Considerou como
causa da riqueza das naccedilotildees o trabalho humano a livre iniciativa de mercado (laissez faire
laissez passer) a especializaccedilatildeo da matildeo-de-obra como instrumento da produtividade e a teoria
do bem-estar econocircmico ou da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo
Natildeo se devem olvidar as contribuiccedilotildees de seu seguidor David Ricardo (2001) que
trouxe como principal contribuiccedilatildeo para a Teoria Econocircmica as teorias do valor segundo a
qual o preccedilo de uma mercadoria eacute determinado pela quantidade de trabalho nela incorporado
e da reparticcedilatildeo em que as leis regulamentadoras da divisatildeo do produto consideravam a
existecircncia de trecircs classes sociais distintas os latifundiaacuterios os operaacuterios e os capitalistas
posicionando-se a favor dos uacuteltimos
Os reflexos sociais do liberalismo econocircmico dos excessos do capitalismo e da
industrializaccedilatildeo regidos pelo laissez faire laissez passer eram demonstrados pela crescente
exploraccedilatildeo do homem pelo homem o que ficou conhecido como ldquoquestatildeo socialrdquo
(SARMENTO 2003 p375-414) As reaccedilotildees se manifestaram pelo marxismo pelo
socialismo utoacutepico e pela doutrina social da Igreja Catoacutelica O marxismo pregava que a
dominaccedilatildeo econocircmica da burguesia sobre o proletariado cujos fundamentos eram a riqueza e
o poder do dinheiro soacute teria fim com a implantaccedilatildeo do comunismo e a extinccedilatildeo das classes
sociais oportunidade em que os trabalhadores tomariam o poder pela forccedila (MARX 1997
p75)
O socialismo utoacutepico exerceu grande influecircncia sobre o desenvolvimento do Direito
do Trabalho Os seus teoacutericos tais como Charles Fourier Louis Blanc e Robert Owen
acreditavam na possibilidade de convencimento da burguesia sobre a necessidade de reformas
sociais Por sua vez a doutrina social da Igreja Catoacutelica defendia a instituiccedilatildeo de direitos
miacutenimos para o trabalhador e uma atuaccedilatildeo mais ativa do Estado para com os mais
necessitados Foram editados alguns documentos com esse conteuacutedo a Enciacuteclica Rerum
Novarum de 1891 o Quadragesimo anno de 1931 a Enciacuteclica Mater et Magistra de 1961 o
Pacem in Terris de 1963 a Populorum Progressio de 1967 e a Humanae Vitae de 1969
25
Em 1917 eclodiu a Revoluccedilatildeo Russa sob a influecircncia das ideias marxistas A partir
deste acontecimento ocorreu um rompimento da hegemonia absoluta da burguesia e no
iniacutecio do seacuteculo XX surgiu o Estado do Bem-Estar Social (BONAVIDES 1996)
assegurando direitos constitucionalmente consagrados para a garantia de condiccedilotildees miacutenimas
para a populaccedilatildeo o que jaacute existia nas Constituiccedilotildees do Meacutexico de 1917 e de Weimar na
Alemanha em 1919 Segundo a liccedilatildeo de Eros Roberto Grau (2007 p39)
O mercado livre sem amarras impulsionava a formaccedilatildeo de monopoacutelios e oligopoacutelios prejudiciais agrave livre concorrecircncia Portanto ateacute para a preservaccedilatildeo do proacuteprio sistema capitalista tornava-se necessaacuterio que o Estado assumisse uma posiccedilatildeo mais ativa no cenaacuterio econocircmico para disciplinar e impor certos limites agraves forccedilas presentes no mercado
No periacuteodo entre as duas guerras mundiais ocorreu a crise do capitalismo decorrente
do colapso da Bolsa de Valores de Nova Iorque em 1929 surgiu no cenaacuterio econocircmico John
Maynard Keynes (1988) defendendo uma participaccedilatildeo ativa do Estado no meio social pela
busca do pleno emprego Tais ideias foram adotadas pelo presidente americano Franklin
Delano Roosevelt por meio do New Deal que consistiu em programas implementados nos
Estados Unidos entre 1933 e 1937 com o objetivo de recuperar reformar a economia norte-
americana e assistir aos prejudicados pela Grande Depressatildeo A denominaccedilatildeo dessa seacuterie de
programas foi inspirada pelo Square Deal nome dado pelo anterior presidente Theodore
Roosevelt agrave sua poliacutetica econocircmica
Assim o Estado Liberal se transformou paulatinamente no Estado Social que se
preocupava com a liberdade e o bem-estar do cidadatildeo por meio da positivaccedilatildeo dos direitos
fundamentais individuais sociais e econocircmicos JJ Gomes Canotilho (1994) introduziu o
conceito de ldquoconstituiccedilatildeo dirigenterdquo (COUTINHO 2005) em substituiccedilatildeo agraves constituiccedilotildees
liberais o qual foi posteriormente revisto pelo proacuteprio autor com o fito de adaptaacute-lo agrave nova
realidade ditada pela globalizaccedilatildeo e pela crise do Estado-Providecircncia
Destaca-se o papel desempenhado pelo controle de constitucionalidade cujo objetivo
eacute impedir que uma norma contraacuteria agrave constituiccedilatildeo permaneccedila no ordenamento juriacutedico Suas
origens remontam ao constitucionalismo norte-americano com a repercussatildeo do caso
Marbury x Madison5 relatado pelo presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos John
5 O Caso Marbury X Madison ocorreu no ano de 1803 quando da sucessatildeo presidencial dos Estados Unidos em que o entatildeo presidente Thomas Jefferson sucedeu John Adams Diante de sua derrota John Adams resolveu nomear o Juiz Federal Marbury de inclinaccedilatildeo republicana para a comissatildeo do cargo de juiz de Paz de Washington no Distrito de Coluacutembia Ao assumir a Presidecircncia Thomas Jefferson verificou que a comissatildeo de nomeaccedilatildeo natildeo havia sido entregue a William Marbury pelo que decidiu tornar sem efeito referido ato Para
26
Marshall em 1803 ao cuidar da eficaacutecia dos preceitos constitucionais e tem como base a
supremacia da constituiccedilatildeo escrita na medida em que as normas infraconstitucionais tecircm que
estar em perfeita sintonia com a Lei Fundamental Na liccedilatildeo de Jorge Miranda (1988 p274)
trata-se de uma relaccedilatildeo de caraacuteter normativo e valorativo No Brasil com as ideias de Rui
Barbosa (1962) foi implementado o controle de constitucionalidade na Constituiccedilatildeo de 1891
uma vez que a anterior natildeo contemplava qualquer sistema dessa natureza Pimenta Bueno
(1978 p69) defendia que soacute o poder elaborador da lei eacute o competente para declarar o
pensamento dela tendo a funccedilatildeo de interpretar suas vontades e seus fins
Apoacutes algum tempo floresceu o poacutes-positivismo juriacutedico ndash o constitucionalismo
contemporacircneo ndash que incluiu questotildees eacuteticas no Direito e o afastou de uma dimensatildeo
puramente normativa Eacute considerado por Luiacutes Roberto Barroso (2007 p208) o marco
filosoacutefico do novo direito constitucional na medida em que busca ir aleacutem da legalidade
estrita sem desprezar o direito posto procurando empreender uma leitura moral do Direito
sem recorrer agraves categorias metafiacutesicas haja vista ser formado por uma ligaccedilatildeo entre valores
princiacutepios e regras
Diante da dependecircncia em relaccedilatildeo agrave realidade social natildeo seria suficiente o sentido
uniacutevoco e objetivo da ordem vigente haja vista que a ldquoordenaccedilatildeo sistemaacutetica inclui valores
em si e isso natildeo vale apenas para a formaccedilatildeo do sistema atraveacutes da ciecircncia e da
jurisprudecircncia mas tambeacutem para as construccedilotildees do legisladorrdquo (CANARIS 2002 p179)
Reneacute David (1996 p93) esclarece que a lei eacute a melhor teacutecnica para enunciar orientaccedilotildees
claras tendo em vista a complexidade das relaccedilotildees sociais
Andreacute Ramos Tavares (2008 p18) ao considerar a Constituiccedilatildeo como um conjunto
normativo fundamental que concede aos seus preceitos a caracteriacutestica da superioridade
absoluta justifica a existecircncia de um sistema por meio do qual as normas se reconduzem a
uma uacutenica fonte de produccedilatildeo procedimental e formal Seguindo este raciociacutenio Jorge
Miranda (1990 p12) assevera que ldquonatildeo satildeo apenas os indiviacuteduos que vivem subordinados a
tanto determinou ao seu Secretaacuterio de Estado James Madison que assim procedesse Diante disto Marbury recorreu a Suprema Corte Norte-Americana no intuito de validar a sua nomeaccedilatildeo Em razatildeo da existecircncia de dispositivo legal determinando a apreciaccedilatildeo da mateacuteria pela Suprema Corte (seccedilatildeo 13 do Judiciaacuterio de 1789) o Juiz John Marshall apreciou o caso e concluiu que havia nulidade em qualquer disposiccedilatildeo legal que contrariasse preceitos constitucionais o que atualmente corresponde agrave concepccedilatildeo de supremacia da Lei Maior
27
normas juriacutedicas igualmente o Estado e as demais instituiccedilotildees que exercem autoridade
puacuteblica devem obediecircncia ao Direitordquo conceituando o Direito Constitucional assim
O Direito Constitucional eacute a parcela da ordem juriacutedica que rege o proacuteprio Estado enquanto comunidade e enquanto poder Eacute o conjunto de normas (disposiccedilotildees e princiacutepios) que recortam o contexto juriacutedico correspondente agrave comunidade poliacutetica como um todo e aiacute situam os indiviacuteduos e grupos uns em face dos outros e frente ao Estado-poder e que ao mesmo tempo definem a titularidade do poder os modos de formaccedilatildeo e manifestaccedilatildeo da vontade poliacutetica os oacutergatildeos de que esta carece e os actos em que se concretiza (MIRANDA 1990 p14)
Na concepccedilatildeo de Willis Santiago Guerra Filho (2007 p 51) pelo poacutes-positivismo
ocorreu uma siacutentese dialeacutetica entre o direito natural e o direito positivo Consiste em conceber
o ordenamento juriacutedico como um conjunto de regras e princiacutepios espeacutecies do gecircnero norma
juriacutedica que natildeo possuem hierarquia entre si apenas diferentes meios de aplicaccedilatildeo Sobre o
assunto Paulo Bonavides (2008 p462) afirma que
O caraacuteter poliacutetico da Constituiccedilatildeo avulta tambeacutem quando se trata de fixar o caraacuteter normativo dos princiacutepios constitucionais Estes natildeo satildeo outra coisa senatildeo princiacutepios poliacuteticos introduzidos na Constituiccedilatildeo Adquiriram graccedilas a esta uma juridicidade que se por uma parte os limita por outra natildeo quebranta de modo algum o elo axioloacutegico necessaacuterio que os prendem agraves matrizes sociais donde brotaram donde continuam aliaacutes a receber inspiraccedilatildeo calor e vida
As ideias dos poderes constituinte originaacuterio derivado e constituiacutedos (SIEYEgraveS 1988)
jaacute eram observadas Imperavam as constituiccedilotildees riacutegidas e as claacuteusulas peacutetreas por intermeacutedio
de um processo legislativo cerimonioso para a modificaccedilatildeo das disposiccedilotildees Nesse panorama
a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo era elucidada de modo a significar a sua supremacia a
efetividade plena de suas normas e o caraacuteter promocional do seu texto com o objetivo de
acompanhar a evoluccedilatildeo do Direito refletindo no organismo social diretamente
Representa a atribuiccedilatildeo de aplicabilidade e efetividade ao texto constitucional JJ
Gomes Canotilho (2003 p1150) se refere agrave Constituiccedilatildeo pela expressatildeo ldquolei-quadrordquo na
medida em que ldquoo caraacuteter aberto e a estrutura de muitas normas da constituiccedilatildeo obrigam agrave
mediaccedilatildeo criativa e concretizadora dos inteacuterpretes da constituiccedilatildeo comeccedilando pelo legislador
e pelos juiacutezesrdquo Daniel Sarmento (2008 p53) registra que a ineficaacutecia de alguns dispositivos
da Constituiccedilatildeo se daacute em situaccedilotildees peculiares por conta do grau de indeterminaccedilatildeo
semacircntica de algumas normas utilizaccedilatildeo de recursos escassos ou formulaccedilatildeo de poliacuteticas
puacuteblicas e natildeo pelo caraacuteter absenteiacutesta do Estado Complementa seu pensamento
asseverando que
28
Sem embargo o certo eacute que a falta de efetividade das normas constitucionais contribui decisivamente para comprometer a credibilidade da Constituiccedilatildeo e impedir a difusatildeo de um genuiacuteno lsquosentimento constitucionalrsquo entre o povo De fato quando os textos constitucionais acenam no sentido de mudanccedilas profundas e contemplam promessas generosas mas seus comandos natildeo logram nenhuma eficaacutecia social cria-se um profundo abismo entre o mundo do lsquodever-serrsquo e a realidade que constroacutei a crenccedila na Constituiccedilatildeo como norma Ela passa a ser vista pelos seus destinataacuterios como um repositoacuterio de utopias e de proclamaccedilotildees poliacuteticas de pouca valia praacutetica No imaginaacuterio social daacute-se uma completa inversatildeo de valores mais do que a Constituiccedilatildeo vale a lei e ainda mais do que esta a portaria do Ministro
O constitucionalismo contemporacircneo cenaacuterio do poacutes-positivismo e da nova
hermenecircutica constitucional pauta-se por uma orientaccedilatildeo principioloacutegica e inovadores
arqueacutetipos de compreensatildeo a buscar a eficaacutecia social dos seus ditames Aponta-se a existecircncia
de documentos constitucionais analiacuteticos Para Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p23)
Em verdade as constituiccedilotildees contemporacircneas firmaram o compromisso entre o liberalismo capitalista e o intervencionismo estatal Isso fez com que ocorresse um alargamento dos textos constitucionais isentando os indiviacuteduos das coaccedilotildees autoritaacuterias em nome da democracia poliacutetica dos direitos econocircmicos dos direitos dos trabalhadores Daiacute o conteuacutedo social das constituiccedilotildees de onde deriva a ideia de constituiccedilatildeo dirigente que encontra no Professor portuguecircs Joseacute Joaquim Gomes Canotilho [1994] sua expressatildeo maior Assim os textos constitucionais contemporacircneos deixaram de impor relaccedilotildees coativas de convivecircncia e passaram a consagrar princiacutepios socioeconocircmicos vertidos em normas dependentes de regulamentaccedilatildeo legislativa no intuito de celebrarem compromissos e promessas geneacutericas difiacuteceis de serem realizadas na praacutetica
Com a emergecircncia do Estado Social cuja principal contribuiccedilatildeo foi desempenhar uma
redefiniccedilatildeo dos papeacuteis da Constituiccedilatildeo passou-se a consagrar os direitos sociais econocircmicos
culturais e orientar as diretrizes dos Poderes Puacuteblicos para a transformaccedilatildeo da sociedade
Surge assim a constitucionalizaccedilatildeo do Direito ou seja a influecircncia direta da Constituiccedilatildeo
Federal e dos seus postulados no ordenamento juriacutedico como um todo incorporando ao seu
texto inuacutemeros temas afetos aos ramos infraconstitucionais do Direito contrapondo-se ao
Estado Liberal em que o diploma constitucional se limitava a organizar o Estado e a garantir
os direitos individuais Transfere-se a Constituiccedilatildeo e o seu conteuacutedo para o centro do
ordenamento juriacutedico natildeo sendo apenas um sistema em si dotado de unidade e harmonia
mas sim consistindo em um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito
Neste diapasatildeo a constitucionalizaccedilatildeo tem como efeito praacutetico a proteccedilatildeo dos direitos
fundamentais mediante o controle de constitucionalidade dos atos normativos a eles inerentes
devendo ser aplicados como ldquonormas juriacutedicas vinculativasrdquo conforme sugestatildeo de JJ
Gomes Canotilho (2003 p378)
29
Alguns autores tais como Clegravemerson Merlin Clegraveve (1988) Paulo Ricardo Schier
(1999) Anderson SantrsquoAna Pedra (2008) e Marcelo Neves (2007) denominam esse
fenocircmeno de ldquofiltragem constitucionalrdquo na medida em que toda a ordem juriacutedica deve ser lida
e apreendida sob a lente da Constituiccedilatildeo de modo a realizar os valores nela consagrados e
sugerir uma reinterpretaccedilatildeo dos seus institutos Assim surge a necessidade de uma nova
interpretaccedilatildeo constitucional pautada pela legitimidade e vinculatividade dos seus ditames
pelo desenvolvimento de novos mecanismos de concretizaccedilatildeo constitucional enaltecendo o
compromisso eacutetico dos operadores do Direito (SCHIER 2005 p110) Sobre o assunto Luiacutes
Roberto Barroso (2007 p217) considera que
A ideia de constitucionalizaccedilatildeo do Direito aqui explorada estaacute associada a um efeito expansivo das normas constitucionais cujo conteuacutedo material e axioloacutegico se irradia com forccedila normativa por todo o sistema juriacutedico Os valores os fins puacuteblicos e os comportamentos contemplados nos princiacutepios e regras da Constituiccedilatildeo passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional Como intuitivo a constitucionalizaccedilatildeo repercute sobre a atuaccedilatildeo dos trecircs Poderes inclusive e notadamente nas suas relaccedilotildees com os particulares
Na liccedilatildeo de Andreacute Ramos Tavares (2006 p134) quando se fala em
constitucionalizaccedilatildeo do direito natildeo se estaacute apenas fazendo referecircncia agrave supremacia formal da
Constituiccedilatildeo mas sim agrave admissatildeo de que as leis e todos os atos devem conformaccedilatildeo agrave lei
suprema O vocaacutebulo ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo possui trecircs acepccedilotildees (1) faz referecircncia ao
advento da primeira constituiccedilatildeo escrita (2) representa o processo histoacuterico-cultural que
transforma em viacutenculo juriacutedico a relaccedilatildeo entre os detentores do poder poliacutetico e os que estatildeo a
ele sujeitos (GUASTINI 2007 p271) e (3) como processo de transformaccedilatildeo de um
ordenamento juriacutedico impregnado por normas constitucionais caracterizado por uma
Constituiccedilatildeo invasora e expansiva
Esse fenocircmeno teve como marco temporal mais significativo a reconstitucionalizaccedilatildeo
da Europa no periacuteodo apoacutes a Segunda Guerra mundial e ao longo da segunda metade do
seacuteculo XX passou a redefinir o lugar da Constituiccedilatildeo e a influecircncia do direito constitucional
sobre as instituiccedilotildees contemporacircneas sendo estas entendidas como um modelo de accedilatildeo ou
padratildeo de comportamento um espaccedilo de ligaccedilatildeo do indiviacuteduo com a sociedade uma estrutura
de socializaccedilatildeo e estabilizaccedilatildeo dos padrotildees de conduta e das formas de comportamento
(ARANHA 1999 p131) Surgiu o que se convencionou chamar de Estado Constitucional de
Direito em que a lei eacute posta em conformidade e subordinada a um patamar mais elevado
representado pela Constituiccedilatildeo escrita (ZAGREBELSKI 1992 p39) promovendo a
30
formaccedilatildeo de uma nova organizaccedilatildeo poliacutetica pela aproximaccedilatildeo entre o constitucionalismo e a
democracia
A principal referecircncia no desenvolvimento do Neoconstitucionalismo (ou novo direito
constitucional) eacute a Constituiccedilatildeo alematilde (Lei Fundamental de Bonn) de 1949 com a criaccedilatildeo do
Tribunal Constitucional Federal em 1951 propiciando tambeacutem o incremento da seara
cientiacutefica do direito constitucional no acircmbito dos paiacuteses de tradiccedilatildeo romano-germacircnica Outro
marco eacute a Constituiccedilatildeo da Itaacutelia de 1947 com a instalaccedilatildeo da Corte Constituzionale em
1956 Portugal e Espanha seguiram os mesmo passos ao longo da deacutecada de 70 ao estabelecer
a redemocratizaccedilatildeo
No Brasil o renascimento do direito constitucional se deu por ocasiatildeo da discussatildeo
preacutevia da convocaccedilatildeo da elaboraccedilatildeo e da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 permitindo
a travessia do Estado brasileiro de um regime autoritaacuterio intolerante e violento para um
Estado Democraacutetico de Direito A nova concepccedilatildeo reconhece a forccedila normativa
constitucional o fortalecimento da jurisdiccedilatildeo constitucional e a inserccedilatildeo dos princiacutepios e
valores constitucionais em todo o ordenamento juriacutedico concebendo a Constituiccedilatildeo como o
ldquotopo hermenecircutico que conformaraacute a interpretaccedilatildeo juriacutedica do restante do sistema juriacutedicordquo
(STRECK 2004 p225) Ressaltando a importacircncia desta realidade Clegravemerson Merlin Clegraveve
(2001 p207) aponta que ldquouma Constituiccedilatildeo democraacutetica eacute uma fonte inesgotaacutevel de
argumentos que podem ser utilizados com o sentido de democratizar o direitordquo inclusive se
for o caso para o fim de negar a aplicaccedilatildeo agrave lei que viole um valor protegido pela Lei
Fundamental
Ainda em territoacuterio nacional do ponto de vista filosoacutefico devem-se registrar a funccedilatildeo
desempenhada pelas ideias do poacutes-positivismo extrapolando a legalidade estrita mas sem
desprezar o direito posto e o empreendimento de uma leitura moral do Direito A
interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do ordenamento juriacutedico hatildeo de ser inspiradas por um conjunto de
preceitos ricos e heterogecircneos que procuram abrigo neste paradigma para a implementaccedilatildeo
da constitucionalizaccedilatildeo do Direito da reabilitaccedilatildeo da razatildeo praacutetica e da argumentaccedilatildeo
juriacutedica culminando com a formaccedilatildeo de uma nova hermenecircutica constitucional
Marcelo Neves (2007 p64) registra que a constitucionalizaccedilatildeo do Direito significa
analisar a Constituiccedilatildeo como um acoplamento estrutural entre o Direito e a poliacutetica usando o
31
raciociacutenio de Niklas Luhmann (1980) Nesse sentido a Lei Maior eacute encarada como um
subsistema do sistema juriacutedico qual seja o direito constitucional sendo definido sob o ponto
de vista operativo e natildeo somente pelo acircngulo do aspecto estrutural (conjunto de normas
postas) ldquoela inclui as comunicaccedilotildees que de um lado fundamentam-se nas expectativas
constitucionais vigentes e de outro servem de base para elasrdquo (NEVES 2007 p68) Alerte-
se que em um primeiro momento a ampliaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo atravessou um momento de
crise quanto agrave sua juridicidade oportunidade em que as suas normas foram divididas em
autoaplicaacuteveis e natildeo autoaplicaacuteveis neutralizando os avanccedilos das constituiccedilotildees sociais
consoante a doutrina de Ana Prata (1982 p123)
Todas as normas que excedessem o estatuto organizatoacuterio do Estado e o elenco dos direitos assegurados aos cidadatildeos contra estes tinham um cariz perceptivo traduzindo-se num conjunto de declaraccedilotildees poliacuteticas de princiacutepios sem forccedila vinculativa
Marcelo Neves (2007 p92) e Daniel Sarmento (2008 p53) registram uma criacutetica a
essa realidade e a denominam de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo simboacutelicardquo criando-se a ilusatildeo de que
o Estado estaacute agindo para resolver os problemas sociais sem materializar nenhum empenho
em concretizaacute-los no mundo real Por este vieacutes a Constituiccedilatildeo eacute vista como um instrumento
ideoloacutegico da burguesia de modo a exprimir apenas a feiccedilatildeo juriacutedica do compromisso do
Estado com o indiviacuteduo que nas palavras de Ferdinand Lassale (2001 p17-25) se trata da
ldquoconstituiccedilatildeo folha de papelrdquo (constituiccedilatildeo escrita) Ressalta a necessidade de uma conexatildeo
com a constituiccedilatildeo real e efetiva cujo conteuacutedo eacute a ambiecircncia social Sugeriu ainda que uma
constituiccedilatildeo escrita seria duradoura quando correspondesse agrave constituiccedilatildeo real e tivesse suas
raiacutezes nos fatores reais do poder que regem um paiacutes
Konrad Hesse (1991 p24) reconhece que a constituiccedilatildeo juriacutedica estaacute condicionada
pela realidade histoacuterica sendo fundamental para a pretensatildeo de sua eficaacutecia No seu
pensamento o elemento normativo ordena e conforma a realidade poliacutetica e social logrando
conferir-lhe forma e modificaccedilatildeo Fazendo uma releitura das ideias de Lassale Hesse afirma
que a constituiccedilatildeo juriacutedica natildeo significa um simples pedaccedilo de papel pois natildeo estaacute
desvinculada da realidade concreta ndash a constituiccedilatildeo real ndash e com isso operando uma siacutentese
entre o ldquoserrdquo e o ldquodever-serrdquo
A forccedila normativa da constituiccedilatildeo segundo sua base teoacuterica se manifesta pela
verificaccedilatildeo da vontade constitucional haja vista que eacute necessaacuteria a mobilizaccedilatildeo da sociedade
32
para concretizar suas normas Nesse contexto busca-se uma soluccedilatildeo para os problemas
juriacutedicos que estejam de acordo com uma eficaacutecia oacutetima da lei fundamental deve-se dar
primazia agraves ldquosoluccedilotildees hermenecircuticas que compreendendo a historicidade das estruturas
constitucionais possibilitem a atualizaccedilatildeo normativa garantindo no mesmo peacute sua eficaacutecia e
permanecircnciardquo (CANOTILHO 2003 p1226) Para Anderson SantrsquoAna Pedra (2008 p42) o
Direito Constitucional se destaca pela efetividade das suas normas e pelo respeito agrave sua forccedila
normativa ou seja deve-se encarar a Constituiccedilatildeo como uma norma juriacutedica de eficaacutecia
imediata
Essa abordagem resvala no conceito de positividade ou positivaccedilatildeo do Direito como
uma indicaccedilatildeo de um sistema autodeterminado ou fechado operacionalmente e posto por
decisotildees implicando na exclusatildeo de qualquer supradeterminaccedilatildeo direta natildeo mediatizada por
criteacuterios intrassistecircmicos e por outros meandros tais como o social a poliacutetica a economia a
ciecircncia etc A Constituiccedilatildeo eacute a ordem normativo-juriacutedica essencial de uma comunidade e o
Direito Constitucional eacute direito positivo Assim pensa JJ Gomes Canotilho (2003 p1176)
ao afirmar que
A complexa articulaccedilatildeo da textura aberta da constituiccedilatildeo com a positividade constitucional sugere desde logo que a garantia da forccedila normativa da constituiccedilatildeo natildeo eacute tarefa faacutecil mas se o direito constitucional eacute direito positivo se a constituiccedilatildeo vale como lei entatildeo as regras e os princiacutepios constitucionais devem obter normatividade regulando juriacutedica e efectivamente as relaccedilotildees da vida (P Heck) dirigindo as condutas e dando seguranccedila a expectativas de comportamentos (Luhmann)
Paulo Bonavides (2008 p95) analisando a questatildeo da necessaacuteria uniatildeo entre as
dimensotildees constitucionais poliacuteticas e juriacutedicas ressalta a ausecircncia de uma foacutermula que venha
combinaacute-las ou conciliaacute-las ldquoora prepondera uma ora a outra no constitucionalismo claacutessico
e individualista preponderou a primeira no constitucionalismo social e contemporacircneo a
segundardquo Assim a relaccedilatildeo entre os sistemas eacute horizontal-funcional e natildeo vertical-hieraacuterquica
Nesse contexto o setor juriacutedico precisa de criteacuterios internos natildeo apenas para a aplicaccedilatildeo
juriacutedica concreta mas tambeacutem para o estabelecimento de normas juriacutedicas gerais ldquoa
Constituiccedilatildeo representa a forma pela qual o sistema juriacutedico reage agrave proacutepria autonomiardquo
(NEVES 2007 p70)
A hierarquizaccedilatildeo interna entre Constituiccedilatildeo e lei infraconstitucional traduz uma
condiccedilatildeo jaacute superada de reproduccedilatildeo autopoieacutetica (MATURANA VARELA 1980) do Direito
33
moderno servindo para o seu fechamento normativo e operacional (MATURANA
VARELA 2001) Em oposiccedilatildeo consequecircncia direta da constitucionalizaccedilatildeo encontra-se a
alopoiese fruto da reproduccedilatildeo de uma comunicaccedilatildeo juriacutedica ldquoa Constituiccedilatildeo determina como
e ateacute que ponto o sistema juriacutedico pode reciclar-se sem perder sua autonomia operacionalrdquo
(NEVES 2007 p71) Isso eacute o que se denomina de processo de concretizaccedilatildeo constitucional
mantendo-se uma circularidade entre a criaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do Direito Marcelo Neves (2007
p73) diz que se trata da funccedilatildeo descarregante da Constituiccedilatildeo que impede o bloqueio do
sistema juriacutedico pelas diversas expectativas de comportamentos que circundam a
complexidade da sociedade contemporacircnea reconhecida pela institucionalizaccedilatildeo dos direitos
fundamentais afirmando ainda que por intermeacutedio destes a Constituiccedilatildeo pretende responder
agraves exigecircncias do seu ambiente
A interpretaccedilatildeo dos fenocircmenos poliacuteticos e juriacutedicos eacute produto de uma determinada
contextualizaccedilatildeo histoacuterica envolvendo tambeacutem as circunstacircncias do inteacuterprete processo que
exige a identificaccedilatildeo da posiccedilatildeo dos atores em cena e das forccedilas materiais atuantes o que Karl
Larenz (1997 p285) denomina de preacute-compreensatildeo tambeacutem referenciada por Gilmar
Ferreira Mendes Inocecircncio Maacutertires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (2007 p04) na
medida em que o conceito e o objeto de uma constituiccedilatildeo estaratildeo condicionados por
concepccedilotildees preacutevias Os fundamentos iniciais satildeo os preacute-conceitos os preacute-juiacutezos as preacute-
suposiccedilotildees Surge a necessidade de racionalizar e controlar essa preacute-compreensatildeo
constitucional Neste diapasatildeo Konrad Hesse (1983 p44) considera que
El inteacuterprete no puede captar el contenido de la norma desde un punto casi arquimeacutedico situado fuera de la existencia histoacuterica sino uacutenicamente desde la concreta situacioacuten histoacuterica en la que se encuentra cuya plamacioacuten ha conformado sus haacutebitos mentales condicionando sus conocimentos y sus preacute-juicios6
O proacuteprio exaurimento do modelo iluminista-cientificista de explicaccedilatildeo da realidade
denunciado por exemplo pela Teoria Criacutetica Social (Escola de Frankfurt)7 jaacute pressentiu que
todos os mecanismos criados para uma nova compreensatildeo da realidade satildeo apenas novos
roacutetulos ganhando nomes adequados Ignorando este alerta ndash assim como vem sendo a
6 ldquoO inteacuterprete natildeo pode captar o conteuacutedo da norma por uma medida quase arquimeacutedica se estaacute fora da existecircncia histoacuterica soacute apoacutes a situaccedilatildeo histoacuterica concreta em que estatildeo localizados eacute que se tem moldado seus haacutebitos mentais condicionando seus conhecimentos e seus preacute-julgamentosrdquo (traduccedilatildeo livre) 7 Theodor Wiesengrund-Adorno Herbert Marcuse Juumlngen Habermas Karl-Otto Apel Walter Benjamin Axel Honneth Max Horkheimer dentre outros autores satildeo alguns representantes da Escola de Frankfurt
34
inesgotaacutevel criaccedilatildeo dos seres humanos e da Histoacuteria ndash convencionou-se denominar esse
momento de ldquopoacutes-modernidaderdquo
Boaventura de Sousa Santos (1999) investiga como esta orientaccedilatildeo inovadora ndash ateacute
que se demonstre o contraacuterio ndash se manifesta de maneira raacutepida e profunda nos cenaacuterios
sociais culturais poliacuteticos e econocircmicos natildeo escapando de uma perspectiva internacional
preocupando-se sempre com a histoacuteria das naccedilotildees atingidas Sua proposta eacute revisitar
conceitos modelos teorias e soluccedilotildees que ateacute entatildeo eram consideradas eficazes para
diagnosticar as crises institucionais que se instalavam mas com o novo constitucionalismo
satildeo necessaacuterias tambeacutem novas reflexotildees Diante do exposto resta claro que por essa nova
orientaccedilatildeo hermenecircutica e no contexto do Estado Democraacutetico de Direito a Constituiccedilatildeo
passa a ser vista como uma norma de hierarquia superior e suprema cujo conteuacutedo expressa
uma seacuterie de princiacutepios e valores que satildeo orientadores das disposiccedilotildees dos diversos ramos do
Direito e das atividades juriacutedicas
12 O movimento constitucional no Brasil
Pode-se dizer que o pensamento constitucional brasileiro (BONAVIDES
ANDRADE 1989) desdobra-se em quatro fases e o nascimento de cada uma destas foi
antecedido por importantes movimentos poliacuteticos ou sociais As influecircncias do movimento
constitucional no Brasil na fase monaacuterquica tiveram como marcos a chegada de D Joatildeo VI
em 1808 a elevaccedilatildeo do Brasil agrave categoria de Reino Unido a Portugal em 16 de dezembro de
1815 e a proclamaccedilatildeo da independecircncia em 7 de setembro de 1822 inaugurando a fase
imperial de governo Segundo relatos de Oliveira Vianna (1956 p247) a nobreza brasileira
era composta por uma aristocracia intelectual de graduados em universidades europeias
conhecimentos que contribuiacuteram significativamente para a sedimentaccedilatildeo das novas teorias
poliacuteticas que se desenvolviam na Europa o liberalismo o constitucionalismo o federalismo
etc Cogitou-se em aplicar no Brasil a Constituiccedilatildeo portuguesa O passo seguinte foi a
instalaccedilatildeo de uma unidade de poder que se afastasse da monarquia Na liccedilatildeo de Joseacute Afonso
da Silva (2006 p74) assim era o cenaacuterio do Brasil Impeacuterio
O constitucionalismo era o princiacutepio fundamental dessa teoria e realizar-se-ia por uma constituiccedilatildeo escrita em que se consubstanciasse o liberalismo assegurado por uma declaraccedilatildeo constitucional dos direitos do homem e um mecanismo de divisatildeo dos poderes de acordo com o postulado do art 16 da Declaraccedilatildeo dos Direitos do
35
Homem e do Cidadatildeo de 1789 segundo o qual natildeo tem constituiccedilatildeo a sociedade onde natildeo eacute assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separaccedilatildeo dos poderes
A fase dominante no Brasil Imperial foi caracterizada como liberal-centralizadora
destacando-se as contribuiccedilotildees de Pimenta Bueno (1978) o Marquecircs de Satildeo Vicente com a
sua obra ldquoDireito Puacuteblico Brasileiro e Anaacutelise da Constituiccedilatildeo do Impeacuteriordquo de 1857 Refletia
com a existecircncia do Poder Moderador sobre as questotildees poliacutetico-administrativas da
centralizaccedilatildeo e a relaccedilatildeo com o desenvolvimento nacional o que veio posteriormente com a
Repuacuteblica nos moldes das instituiccedilotildees norte-americanas Devem-se registrar ainda as
contribuiccedilotildees doutrinaacuterias de Aureliano Tavares Bastos em suas ldquoCartas do Solitaacuteriordquo (1863)
e ldquoA Proviacutenciardquo (1870) No Brasil embora a concepccedilatildeo liberal natildeo tenha sido aplicada em sua
pureza (FAORO 1991) manifestou-se de forma indireta nas Constituiccedilotildees de 25 de marccedilo de
1824 pela concentraccedilatildeo de poderes nas matildeos do imperador titular do Poder Moderador a
existecircncia da escravidatildeo e dos privileacutegios da nobreza e de 1891 devido agrave influecircncia marcante
do constitucionalismo norte-americano (BRASIL 1999 p96-121)
O Brasil Republicano representa a segunda fase do constitucionalismo nacional
dominada pelo pensamento de Rui Barbosa entatildeo Ministro da Fazenda e interino da Justiccedila o
qual foi o defensor dentre outras contribuiccedilotildees do habeas corpus e do controle de
constitucionalidade pelo Poder Judiciaacuterio Valem ressaltar os esforccedilos de Joatildeo Barbalho e de
Carlos Maximiliano referecircncias para a interpretaccedilatildeo da Carta de 1891 O periacuteodo foi marcado
ainda por um nacionalismo realista e autoritaacuterio inaugurado por Alberto Torres e no plano
constitucional pela obra de Oliveira Vianna (1927) que em ldquoIdealismo da Constituiccedilatildeordquo
enfraquece o trabalho de Rui Barbosa em prol das liberdades puacuteblicas Nesse periacuteodo
surgiram vozes dissonantes que procuraram substituir o direito pela sociologia e pela
economia sob o um olhar criacutetico do constitucionalismo
Ao lado do Poder Moderador pelo qual ldquoo Rei reinava governava e administravardquo
(SILVA 2006 p76) dois oacutergatildeos reforccedilavam a accedilatildeo do soberano o Senado e o Conselho de
Estado O primeiro era conservador e funcionava como oacutergatildeo de reaccedilatildeo contra os movimentos
liberais da Cacircmara dos Deputados O segundo era um oacutergatildeo consultivo Impregnada pela
sistemaacutetica dos poderes locais da eacutepoca colonial a ameaccedila da descentralizaccedilatildeo poliacutetica foi
uma constante na histoacuteria poliacutetico-constitucional do Impeacuterio Por meio das rebeliotildees que
ficaram conhecidas como ldquocabanadardquo ldquobalaiadardquo ldquosabinadardquo tentou-se implantar no Brasil a
36
monarquia federalista mas o Impeacuterio somente sucumbiu em 1889 quando as forccedilas
descentralizadoras firmaram-se como fatores de conduccedilatildeo da vida poliacutetica brasileira na
estruturaccedilatildeo do Estado e para isso apoiaram-se na democracia como regime juriacutedico que
assegurasse os direitos fundamentais iniciando-se a fase republicana O governo provisoacuterio
foi instituiacutedo pelo Decreto no 01 de 15 de novembro de 1889 sob o comando do Marechal
Deodoro da Fonseca
Em 24 de fevereiro de 1891 foi promulgada a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados
Unidos do Brasil ocasiatildeo em que ficou estabelecida como forma de governo a Repuacuteblica
federativa constituiacuteda pela uniatildeo perpeacutetua e indissoluacutevel das antigas proviacutencias e o regime
representativo A opccedilatildeo pelo presidencialismo de acordo com o modelo norte-americano foi
justificada por Pedro Calmon (1959 p1922) uma vez que ldquoestabilizava a autoridade
franqueara aos Estados vida proacutepria proclamara as liberdades democraacuteticasrdquo Outra novidade
foi a transiccedilatildeo da divisatildeo quadripartite de Benjamin Constant (1968) do Impeacuterio para a
doutrina tripartite de Montesquieu (1999) conforme versava o art 15 considerando oacutergatildeos da
soberania nacional os poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio Por ter sido inspirada
diretamente pelo diploma norte-americano a Constituiccedilatildeo de 1891 natildeo teve eficaacutecia social
pois natildeo se adequava agrave realidade brasileira conforme constataccedilatildeo de Amaro Cavalcanti
(1983 p160) O presidente e o vice respectivamente eram Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto
O sucessor Manuel Ferraz de Campos Sales cujo mandato foi de 1898 a 1902
defendia que o poder poliacutetico tinha de se concentrar nas matildeos de uma minoria uma
aristocracia que garantia a estabilizaccedilatildeo das oligarquias de poder Todavia o sistema
constitucional implantado enfraqueceu o poder central e fez ressurgir os poderes locais e
regionais deflagrando um processo de instabilidade poliacutetica o qual culminou com a
instalaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governadoresrdquo na Primeira Repuacuteblica marcada pelo coronelismo
fenocircmeno que ldquotem suas leis proacuteprias e funciona na base da coerccedilatildeo da forccedila e da lei oral
bem como de favores e obrigaccedilotildeesrdquo (CARONE 1969 p67) Os coroneacuteis representavam o
poder real e efetivo elegiam os deputados os senadores e os governadores Na Repuacuteblica
Velha vigorava o coronelismo um sistema eleitoral fraacutegil e manipulado que consistia na
compra ou troca dos votos pelos coroneacuteis para os candidatos que apoiavam Eram comuns as
praacuteticas fraudulentas nas urnas tais como os votos-fantasmas a alteraccedilatildeo de resultados a
falsificaccedilatildeo de documentos No comeccedilo do seacuteculo XX as economias mais ricas do Brasil
37
eram Satildeo Paulo (cafeacute) e Minas Gerais (leite) Os poliacuteticos desses estados eram dominantes no
poder central era a poliacutetica do cafeacute-com-leite Os favores eram constantes entre os
governadores e os membros da presidecircncia
Como tentativa de adequar a Constituiccedilatildeo de 1891 agrave realidade social foi promulgada a
Emenda Constitucional de 1926 mas foi somente quando Getuacutelio Dornelles Vargas subiu ao
poder em 1930 que o coronelismo comeccedilou a ser desarticulado inclinando-se a favor da
mencionada ldquoquestatildeo socialrdquo por meio do impulso agrave cultura da criaccedilatildeo do Ministeacuterio do
Trabalho da liquidaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governantesrdquo da mobilizaccedilatildeo operaacuteria etc A
Revoluccedilatildeo Constitucionalista em Satildeo Paulo foi o estopim para que a Carta Constitucional de
16 de julho de 1934 fosse promulgada Uma das inovaccedilotildees mais importantes para o
constitucionalismo brasileiro em 1930 foi a inscriccedilatildeo de um tiacutetulo referente agrave ordem
econocircmica e social outros sobre a famiacutelia a educaccedilatildeo e a cultura aleacutem de disposiccedilotildees
direcionadas aos problemas ligados agrave seguranccedila nacional com muitas normas programaacuteticas
influecircncias diretas da Constituiccedilatildeo de Weimar de 1919
Inaugura-se a terceira fase (autoritaacuteria) do pensamento constitucional brasileiro Em
10 de novembro de 1937 foi instaurado o Estado Novo de Vargas com a justificativa de
combater a Accedilatildeo Integralista Brasileira (TRINDADE 1974) comandada por Pliacutenio Salgado
e o renascimento do partido comunista comandado por Luiacutes Carlos Prestes A Constituiccedilatildeo
de 1937 foi elaborada por Francisco Campos sob a inspiraccedilatildeo da constituiccedilatildeo polonesa de
1935 marcada pelo autoritarismo no qual todos os poderes do Estado estavam sujeitos ao
arbiacutetrio do ditador O Poder Executivo foi fortalecido algumas atividades foram
nacionalizadas e foi conferida ao Estado a funccedilatildeo de orientaccedilatildeo e de coordenaccedilatildeo da
economia nacional Joseacute Afonso da Silva (2006 p83) registra que
A Carta de 1937 natildeo teve poreacutem aplicaccedilatildeo regular Muitos de seus dispositivos permaneceram letra morta Houve ditadura pura e simples com todo o Poder Executivo e Legislativo concentrado nas matildeos do Presidente da Repuacuteblica que legislava por via de decretos-leis que ele proacuteprio depois aplicava como oacutergatildeo do Executivo
Com o fim da Segunda Guerra Mundial quando o Brasil participou em defesa dos
Aliados comeccedilou um processo de redemocratizaccedilatildeo Em 18 de setembro de 1946 a nova
constituiccedilatildeo foi promulgada marcando o iniacutecio da quarta fase do constitucionalismo
brasileiro (liberal-social) a qual perdurou ateacute o golpe militar de 1964 e foi retomada em com
a Carta de 1988 Destacou-se a produccedilatildeo doutrinaacuteria de Pontes de Miranda (1962) Joseacute
38
Afonso da Silva Paulo Bonavides Celso Ribeiro Bastos Embora de cunho mais democraacutetico
as crises poliacuteticas natildeo permitiram que sua eficaacutecia tivesse o ecircxito esperado Getuacutelio Vargas
de volta ao poder em 1951 foi alvo de criacuteticas em relaccedilatildeo ao seu programa social e
econocircmico destacando-se o movimento denominado ldquoqueremismordquo em razatildeo da propaganda
ldquonoacutes queremos Getuacuteliordquo o que culminou com o suiciacutedio do chefe de governo em 1954
Assumiu o poder o vice Cafeacute Filho que logo depois adoeceu sendo sucedido por Carlos Luz
entatildeo presidente da Cacircmara dos Deputados que foi deposto por um movimento militar
liderado por Teixeira Lott que tambeacutem impediu o retorno de Cafeacute Filho O entatildeo presidente
do Senado Nereu Ramos assumiu o governo
Em seguida Juscelino Kubitschek de Oliveira torna-se o presidente do Brasil em
1955 O seu sucessor eacute Jacircnio Quadros que renunciou sete meses apoacutes assumir o mandato
sendo substituiacutedo pelo vice-presidente Joatildeo Goulart popularmente conhecido como ldquoJangordquo
Neste momento apesar das incertezas a economia prosperou significativamente Em 1ordm de
abril de 1964 o Movimento Militar o depotildee e a ditadura eacute instalada Em 1969 em meio a
novas crises poliacuteticas eacute editada a Emenda Constitucional nordm 01 que trouxe alteraccedilotildees de tal
magnitude na ordem juriacutedica vigente que muitos sustentam tratar-se de uma nova
Constituiccedilatildeo outorgada A abertura poliacutetica se manifestou pela anistia a eleiccedilatildeo direta dos
governadores dos estados-membros em 1982 a campanha das ldquoDiretas-jaacuterdquo que mobilizou
milhotildees de brasileiros e a eleiccedilatildeo indireta do civil Tancredo de Almeida Neves para a
Presidecircncia da Repuacuteblica acontecimentos que contribuiacuteram para derrota das forccedilas
autoritaacuterias que dominaram o poder por 20 anos (1964-1984) iniciando-se um processo de
redemocratizaccedilatildeo do paiacutes com a construccedilatildeo de uma Nova Repuacuteblica e a promulgaccedilatildeo de uma
Constituiccedilatildeo que refletisse um ideal mais democraacutetico e social A morte de Tancredo Neves
provocou grande comoccedilatildeo nacional e o vice Joseacute Sarney o sucedeu
Apoacutes este resgate histoacuterico breve mas que se acredita produtivo depreende-se pelas
palavras de Luiacutes Roberto Barroso (2007 p207) que ldquouma constituiccedilatildeo natildeo eacute soacute teacutecnica tem
de haver por traacutes dela a capacidade de simbolizar conquistas e de mobilizar o imaginaacuterio das
pessoas para novos avanccedilosrdquo O texto constitucional de 1988 eacute considerado moderno pois
traz inovaccedilotildees relevantes para o constitucionalismo brasileiro8 A Carta de 1988 ficou
8 Luiacutes Roberto Barros (2002 p379-383) esclarece que o novo Direito Constitucional brasileiro se desenvolveu nos processos de redemocratizaccedilatildeo e reconstitucionalizaccedilatildeo do paiacutes no periacuteodo que sucedeu a ditadura militar instaurada em 1964 apontando duas mudanccedilas de paradigmas essenciais a efetividade das normas constitucionais por conta da forccedila normativa da Constituiccedilatildeo e o desenvolvimento de uma dogmaacutetica
39
conhecida como ldquoConstituiccedilatildeo cidadatilderdquo expressatildeo de Ulysses Guimaratildees devendo-se registrar
o mais longo periacuteodo de estabilidade institucional na histoacuteria republicana do paiacutes
13 O Estado-fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
Para o desempenho de suas atividades (sauacutede educaccedilatildeo construccedilatildeo de estradas
fomento da economia etc) o Estado depende de recursos financeiros os quais provecircm em
sua maioria da tributaccedilatildeo A origem desta constataccedilatildeo remonta da necessidade percebida pelo
homem em tempos primitivos de que para uma garantia miacutenima de suas liberdades e de seus
direitos era necessaacuteria a sua reuniatildeo em grupos de indiviacuteduos Com o aumento destes as
relaccedilotildees de interesses comunitaacuterios passaram a ser mais complexas o que implicaria na
utilizaccedilatildeo de recursos mais dispendiosos A partir desse momento histoacuterico teve iniacutecio a
daccedilatildeo de uma parcela do patrimocircnio individual em prol do bem comum sendo esse o berccedilo da
tributaccedilatildeo na histoacuteria da humanidade
Do latim fiscus significava ldquocestordquo objeto que passava pelas residecircncias e era
apropriado para o recolhimento dos recursos provenientes da populaccedilatildeo Caso natildeo existisse
nada a ser fornecido os agentes estatais entravam nas casas e apreendiam outros bens Diante
dessa verificaccedilatildeo eacute vaacutelido ressaltar que desde os primoacuterdios da sociedade o homem se vecirc na
necessidade de despender seus esforccedilos para beneficiar a coletividade Com relaccedilatildeo ao
aspecto socioloacutegico da atividade de tributar partindo-se do princiacutepio de que o Estado existe
para servir ao homem o ente puacuteblico tem por obrigaccedilatildeo na sua origem promover a defesa
dos interesses coletivos existindo notadamente dentre estes a necessidade do provimento de
recursos de natureza financeira O objetivo da sociedade se traduz na busca do bem-estar
social por intermeacutedio das atribuiccedilotildees do Estado
A complexidade dos anseios em questatildeo demanda por sua vez a preexistecircncia de um
ordenamento juriacutedico que sirva de sustentaacuteculo para tais relaccedilotildees pois o ente estatal natildeo eacute
constituiacutedo apenas pela congruecircncia de vaacuterios indiviacuteduos de certo local e sim por uma
universalidade Nas palavras de Hans Kelsen (2006 p317)
constitucional balizada por novos meacutetodos de interpretaccedilatildeo (hermenecircuticos) A elevaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo nas searas poliacuteticas e juriacutedicas culminou no que o poacutes-positivismo denominou de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo do Direitordquo ou ldquofiltragem constitucionalrdquo
40
Como organizaccedilatildeo poliacutetica o Estado eacute uma ordem juriacutedica Mas nem toda ordem juriacutedica eacute um Estado Nem a ordem juriacutedica preacute-estadual da sociedade primitiva nem a ordem juriacutedica internacional supra-estadual (ou interestadual) representam um Estado Para ser um Estado a ordem juriacutedica necessita de ter o caraacuteter de uma organizaccedilatildeo no sentido estrito da palavra quer dizer tem de instituir oacutergatildeos funcionando segundo o princiacutepio da divisatildeo do trabalho para a criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo das normas que a formam tem de apresentar certo grau de centralizaccedilatildeo O Estado eacute uma ordem juriacutedica relativamente centralizada
Kelsen (1995 p191) aduz ainda que ldquoo Estado eacute uma sociedade politicamente
organizada porque eacute uma comunidade construiacuteda por uma ordem coercitiva e essa ordem
coercitiva eacute o Direitordquo Nesta linha de raciociacutenio Paulo Bonavides (1995 p107) considera o
Estado como uma forma de sociedade natildeo sendo a uacutenica nem a mais vasta coexistindo com
outras instituiccedilotildees como a famiacutelia e a religiatildeo Ao questionar sobre qual seria o ponto
essencial que separa o Estado como uma organizaccedilatildeo de poder das demais sociedades
influentes sobre o comportamento dos seus membros conclui
Inquestionavelmente esse traccedilo fundamental se cifra no caraacuteter inabdicaacutevel obrigatoacuterio ou necessaacuterio da participaccedilatildeo de todo indiviacuteduo numa sociedade estatal Nascemos no Estado e ao menos contemporaneamente eacute inconcebiacutevel a vida fora do Estado Ao passo que as demais associaccedilotildees ao de participaccedilatildeo voluntaacuteria conservando sempre livre aos membros a porta de entrada e saiacuteda o Estado que possui o monopoacutelio da coaccedilatildeo organizada e incondicionada natildeo somente emite regras de comportamento senatildeo que dispotildee dos meios materiais imprescindiacuteveis com que impor a observacircncia dos princiacutepios porventura estatuiacutedos de conduta social
Desde os primoacuterdios da histoacuteria da humanidade a relaccedilatildeo de tributaccedilatildeo entre os
indiviacuteduos e o Estado eacute representativa de uma obrigaccedilatildeo juriacutedica Os egiacutepcios os persas os
feniacutecios os assiacuterios usavam os tributos como instrumentos de servidatildeo Na Greacutecia Antiga
somente o cidadatildeo grego era isento do pagamento de tributos evidenciando a dualidade
ldquopovo dominante e povo dominadordquo dando-se o mesmo na Roma Antiga Na Idade Meacutedia os
tributos eram o principal sustentaacuteculo do sistema feudal consubstanciados na obrigaccedilatildeo de
pagamento pelos servos aos senhores feudais inuacutemeras prestaccedilotildees tais como a corveacuteia a
capitaccedilatildeo a talha etc
Com a Magna Carta de 1215 surge a primeira declaraccedilatildeo dos direitos contra a
tributaccedilatildeo ao impor no seu art XII que os tributos fossem cobrados de maneira razoaacutevel O
art XV previa o princiacutepio do consentimento que corresponde atualmente agrave legalidade
tributaacuteria na medida em que preconizava a necessidade de convocaccedilatildeo pelo Rei de um
conselho para a fixaccedilatildeo de um novo tributo salvo nos casos de costume de resgate do rei da
elevaccedilatildeo de seu filho mais velho a cavalheiro ou do dote para a filha mais velha Conforme
41
relatos de Ricardo Lobo Torres (2000 p03) somente na Idade Moderna os tributos deixaram
de ser destinados agraves despesas extraordinaacuterias constituindo-se na principal fonte de receita do
Estado com a missatildeo de custear as despesas puacuteblicas Sobre o surgimento do Estado Fiscal
registra-se que
Com o advento do Estado Fiscal feiccedilatildeo financeira do Estado Democraacutetico e a partir do desenvolvimento do capitalismo as despesas puacuteblicas passaram a ser financiadas por tributos (ingressos derivados) especialmente por impostos aleacutem de empreacutestimos puacuteblicos em substituiccedilatildeo agrave exploraccedilatildeo do patrimocircnio do priacutencipe que caracterizava o Estado Patrimonialista providos por ingressos ordinaacuterios (TORRES 2000 p97)
Pode-se afirmar que o Estado Fiscal9 surgiu pela modificaccedilatildeo social e econocircmica
ocorrida no Iluminismo e pela decadecircncia dos Estados monaacuterquicos do feudalismo periacuteodo
em que a tributaccedilatildeo era instaacutevel e dirigida a apenas determinado grupo de pessoas vg com a
finalidade de abastecer a fazenda do rei assumindo a feiccedilatildeo de confisco Com o crescente
desenvolvimento do comeacutercio da induacutestria da liberdade de iniciativa do homem o tributo
surgiu com a funccedilatildeo de angariar receitas para a manutenccedilatildeo do Estado e como instrumento
apto a proteger a propriedade privada O constitucionalismo passou a exigir do Estado a
preservaccedilatildeo dos valores de liberdade e de propriedade evidenciando pelo menos em tese um
equiliacutebrio de doaccedilatildeo de parte do patrimocircnio individual ao fisco como pagamento de
conservaccedilatildeo da sociedade
Nesse sentido Sacha Navarro Calmon Coelho (2000 p36) assevera que o exerciacutecio
da tributaccedilatildeo eacute fundamental aos interesses do Estado tanto para auferir as receitas necessaacuterias
agrave realizaccedilatildeo de seus fins sempre crescentes quanto para disciplinar e conter o amplo poder de
9 Joseacute Casalta Nabais (2009 p191-221) calcado no contexto portuguecircs considera que o Estado Fiscal possui interesses proacuteprios nas receitas provenientes da economia mas identifica tambeacutem seu caraacuteter limitado Considera que as tarefas de providecircncia e ordenaccedilatildeo seus objetivos sociais econocircmicos e poliacuteticos satildeo interligados com a necessidade de recursos para tanto alertando que ldquoum estado que atraveacutes de regulamentaccedilatildeo exarcebada ou de impostos exagerados estorve paralize ou destrua a produtividade da economia destroacutei-se como estado fiscal pois que ao minar a sua base mina ao fim e ao cabo automaticamente a sua proacutepria capacidade financeirardquo (NABAIS 2009 p198) Preocupa-se com o agigantamento do Estado Fiscal e propotildee que deve haver uma compatibilizaccedilatildeo dos princiacutepios da liberdade dos indiviacuteduos e da operacionalidade do sistema econocircmico ldquoa ponto de natildeo ser senatildeo um invoacutelucro de um estado em subsistecircncia dono (absoluto) da economia e da sociedade pela via (pretensamente) fiscalrdquo (NABAIS 2009 p203) Adverte ainda que ldquoconcretizar poreacutem tais limites quando natildeo constem especificamente da constituiccedilatildeo como eacute a regra natildeo eacute faacutecil Naturalmente que os mesmos natildeo podem ser colocados numa fasquia tatildeo baixa que equivala ao fim e ao cabo a abandonar os contribuintes agrave ferocidade do fisco o que ocorreraacute certamente se a tributaccedilatildeo atingir um niacutevel tal que o aproxime da verificaccedilatildeo da chamada lsquolei do bronze do impostorsquo segundo a qual ao particular deve ser deixado o miacutenimo necessaacuterio ao seu consumo de modo que junto dele natildeo possa constituir-se qualquer energia econocircmica potencialrdquo (NABAIS 2009 p218)
42
tributar em prol da seguranccedila dos cidadatildeos Souto Maior Borges (2002 p04) recupera esta
orientaccedilatildeo ao acrescentar que
E a virtude na relaccedilatildeo tributaacuteria identifica-se com a igualdade de tratamento o justo equiliacutebrio a ponderaccedilatildeo equilibrada das relaccedilotildees isonocircmicas entre fisco e contribuinte no plano normativo A justiccedila fiscal natildeo deve temer o passo atraacutes em direccedilatildeo agrave aurora romana da meditaccedilatildeo sobre o Direito Justiccedila fiscal eacute ela tambeacutem a arte de dar a cada um o que eacute seu O estatuto tributaacuterio eacute natildeo soacute do contribuinte Eacute do fisco e do contribuinte numa relaccedilatildeo isonocircmica Ao fisco o que eacute do fisco mas soacute o que eacute dele Ao contribuinte somente o que lhe pertence Soacute vive honestamente soacute natildeo lesiona ningueacutem quem daacute a cada um que eacute seu
O Estado Fiscal portanto eacute aquele que recebe o poder de tributar produto de uma
ordem constitucional que lhe conferiraacute essa prerrogativa de formaccedilatildeo de receitas e ao mesmo
tempo uma seacuterie de limitaccedilotildees para o exerciacutecio da tributaccedilatildeo caracteriacutestica marcante dos
estados contemporacircneos politicamente organizados e esculpidos em uma constituiccedilatildeo escrita e
riacutegida Um dos principais suportes desse poder atribuiacutedo ao Estado Fiscal se encontra no
contrato social que gera a publicizaccedilatildeo do tributo oportunidade em que todos os indiviacuteduos
sob a eacutegide do Estado dispotildeem de parte de seus bens para a conservaccedilatildeo de sua liberdade
Nas palavras de Ricardo Lobo Torres (1991 p121) ldquoeacute o preccedilo miacutenimo da liberdade eacute a
transformaccedilatildeo do imposto em coisa puacuteblicardquo
Com a consolidaccedilatildeo da funccedilatildeo fiscal do Estado em um momento de afirmaccedilatildeo da
burguesia o princiacutepio da legalidade tributaacuteria se fortaleceu os tributos se tornaram
permanentes e a partir do seacuteculo XVIII foi difundido na esteira da Revoluccedilatildeo Francesa e da
independecircncia dos Estados Unidos No Estado Democraacutetico de Direito com as influecircncias
das ideias iluministas ficou estabelecido que soacute os representantes do povo reunidos no
parlamento poderiam criar obrigaccedilotildees e de que o poder executivo seria um mero executor
das poliacuteticas por eles definidas traduzindo-se em ldquoum vieacutes plural como meio de garantir a
democracia a unidade do sistema juriacutedico e a igualdade de tratamento entre os cidadatildeosrdquo
(ROYO 2000 p42)
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 consagrou as principais diretrizes do Direito
Tributaacuterio com os direcionamentos baacutesicos responsaacuteveis pela relaccedilatildeo do Estado (fisco) com o
particular (contribuinte) definiu as espeacutecies de tributos com as suas limitaccedilotildees distribuiu as
competecircncias e estabeleceu a reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias Portanto o Direito Tributaacuterio
como os demais ramos juriacutedicos eacute projetado pela Constituiccedilatildeo por meio de orientaccedilotildees que
43
devem ser observadas eis que fundamentais na relaccedilatildeo do Estado com o indiviacuteduo e vice-
versa preservando os direitos os deveres e as garantias do contribuinte10 Na liccedilatildeo de Geraldo
Ataliba (1968 p08) o Sistema Constitucional Tributaacuterio eacute o ldquoconjunto de princiacutepios
constitucionais que informam o quadro orgacircnico de normas fundamentais e gerais de Direito
Tributaacuterio vigentes em determinado paiacutesrdquo
O fenocircmeno da Constitucionalizaccedilatildeo do Direito natildeo se perfaz apenas com a inclusatildeo
da Lei Fundamental nos diversos ramos juriacutedicos mas sobretudo com a reinterpretaccedilatildeo de
seus institutos sob uma oacutetica constitucional No tocante ao Direito Tributaacuterio esse movimento
se mostrou mais ativo no plano formal notadamente pela reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias e
pelos direitos fundamentais dos contribuintes e no plano material ou substancial pela
consolidaccedilatildeo dos valores constitucionais legitimadores do ordenamento tributaacuterio com a
finalidade de humanizar a relaccedilatildeo entre as duas partes em especial os contribuintes tendo em
vista que estes satildeo afetados por uma onerosa carga tributaacuteria uma das maiores do mundo
A populaccedilatildeo em geral natildeo tem suas necessidades baacutesicas supridas com qualidade e
eficiecircncia embora o dever de fazecirc-lo seja constitucionalmente consagrado Situaccedilatildeo mais
grave se revela quando a efetivaccedilatildeo de alguns direitos reputados fundamentais fica
condicionada agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal A ideia de justiccedila fiscal (RIBEIRO 2008
p987) simboliza esta tendecircncia fazendo surgir o que se convencionou chamar de Direito
Constitucional Tributaacuterio Ricardo Lodi Ribeiro (2008 p1007) afirma que
Nos dias atuais a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio longe de ser garantida pela abundante previsatildeo de dispositivos legais que contemplem institutos tributaacuterios vai se revelar pelo resgate dos princiacutepios eacutetico-juriacutedicos que informem a relaccedilatildeo fisco-contribuinte onde o ideal de justiccedila tributaacuteria natildeo se limita a uma mera figura de retoacuterica a ilustrar o discurso do legislador constituinte
A constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio evidenciou o potencial do conflito entre
os direitos fundamentais e as normas constitucionais proporcionando uma mudanccedila de
concepccedilatildeo da relaccedilatildeo vertical do contribuinte que se contrapotildee ao Estado para relaccedilatildeo
horizontal de uma sociedade que divide os encargos fiscais com respeito ao pluralismo
10 Para sedimentar a formaccedilatildeo de uma Teoria Constitucional Tributaacuteria direcionada para essa nova orientaccedilatildeo a qual inundou os obsoletos sustentaacuteculos do antigo Estado Fiscal que se mostra mais preocupado com o cidadatildeo-contribuinte recomendam-se as leituras dos seguintes doutrinadores Ederson Garin Porto (2009) Luiacutes Emygdio F Rosa Juacutenior (2009) Zelmo Denari (2009) Luiz Celso de Barros (2008) Vitorio Cassone (2009) Luciano Amaro (2009) German Alejandro San Martim Fernandez (2008)
44
Assim o Direito Tributaacuterio redimensionou as complexas relaccedilotildees entre a legalidade a praacutetica
administrativa a capacidade contributiva a extrafiscalidade e a progressividade do imposto
Paulo Caliendo (2008 p204) reconhece que
Igualmente o Direito Tributaacuterio possui a Constituiccedilatildeo como premissa maior na formataccedilatildeo do discurso juriacutedico Contudo tal fato natildeo decorre da situaccedilatildeo particular de cada sistema tal como se a posiccedilatildeo topoloacutegica de uma norma determinasse ab initio se a mateacuteria eacute o ou natildeo constitucional Tal erro indicaria a inexistecircncia de princiacutepios constitucionais impliacutecitos O Direito Tributaacuterio nacional deve ser analisado a partir da oacutetica constitucional e natildeo apenas do fato de a Constituiccedilatildeo brasileira consagrar grande espaccedilo agraves normas tributaacuterias Essa eacute uma peculiaridade de nosso modelo normativo moderno e arrojado mas natildeo refuta o fato de que a Constituiccedilatildeo eacute o lar por excelecircncia do problema da cidadania e a cidadania eacute questatildeo fundamental da tributaccedilatildeo
Neste contexto a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal se apresenta como
um obstaacuteculo por vezes intransponiacutevel para o exerciacutecio de alguns direitos fundamentais dos
contribuintes aniquilando as premissas que orientam a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio fazendo ruir todo o arcabouccedilo normativo que se pretende construir para abrigar em
um mesmo espaccedilo o Estado Fiscal e os contribuintes
45
2 A REGULARIDADE FISCAL
O direito de certidatildeo atestado fornecido pelo Poder Puacuteblico quanto a fatos que digam
respeito a quaisquer situaccedilotildees juriacutedicas do cidadatildeo tem como fundamento o Estado
Democraacutetico de Direito uma vez que a sua emissatildeo pode ser considerada essencial ao
exerciacutecio ou defesa de um direito No Brasil Imperial o Aviso Ministerial no 83 de 10 de
julho de 1838 e o art 14 sect 4ordm do Regulamento datado de 21 de dezembro de 1850 previam
ser o governo brasileiro responsaacutevel pelo fornecimento de certidatildeo a todo aquele que a
requeresse sobre assunto de interesse particular desde que natildeo envolvesse mateacuteria de segredo
ou comprometimento alheio (SAacute FILHO 1945 p266) O art 113 inciso 35 da Constituiccedilatildeo
de 1934 determinava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas para a defesa de direitos individuais
ou para o esclarecimento dos cidadatildeos acerca dos negoacutecios puacuteblicos ressalvados os casos de
reserva em nome do interesse puacuteblico Na Carta Constitucional de 1937 o referido direito foi
previsto no art 141 paraacutegrafo 36 inciso III Na Constituiccedilatildeo de 1967 o art 153 paraacutegrafo
35 assegurava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas agraves reparticcedilotildees administrativas
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 assegura em seu art 5ordm inciso XXXIII que ldquotodos
tecircm o direito de receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse particular ou de
interesse coletivo ou geral que seratildeo prestadas no prazo da lei sob pena de responsabilidade
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindiacutevel agrave seguranccedila da sociedade e do Estadordquo No
art 5ordm inciso XXXIV aliacutenea b prevecirc ldquoa obtenccedilatildeo de certidotildees em reparticcedilotildees puacuteblicas para a
defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees de interesse pessoalrdquo restando patente a
existecircncia de um direito constitucionalmente garantido quanto agrave obtenccedilatildeo de certidotildees fiscais
Eacute portanto uma claacuteusula peacutetrea e por essa razatildeo natildeo pode sequer ser objeto de proposta de
emenda tendente a extingui-la na forma do art 60 sect 4ordm do texto constitucional Nesse
sentido Ives Gandra Martins (2000 p48) registra que o constituinte houve-se bem ao colocar
os direitos fundamentais do contribuinte neste patamar os quais embora violentados o mais
das vezes pelas autoridades que buscam a arrecadaccedilatildeo a qualquer custo para enfrentar os
crocircnicos deacuteficits das maacutes administraccedilotildees puacuteblicas A lei no 9051 de 18 de maio de 1995 que
dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees
regulamentou estas disposiccedilotildees constitucionais A certidatildeo pode ser assim conceituada
46
Reproduccedilatildeo textual e autecircntica portadora de feacute de escrito original ou assento extraiacutedo de livro de registro ou de notas puacuteblicas papeacuteis peccedilas judiciais ou autos por oficial puacuteblico escrivatildeo ou qualquer outro serventuaacuterio ou funcionaacuterio competente que os tenha a seu cargo em seu poder ou cartoacuterio (NUNES 1999 p55) Derivado do latim certitudo de certus na teacutecnica juriacutedica tem sentido proacuteprio que natildeo se confunde com o geneacuterico e vulgar Significa o atestado ou ato pelo qual se daacute testemunho de um fato No rigor da teacutecnica juriacutedica certidatildeo expressa exatamente toda coacutepia autentica feita por pessoa que tenha feacute puacuteblica de teor de ato escrito registrado em autos ou em livros (DE PLAacuteCIDO E SILVA 2008 p282)
O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 recepcionada
pela Constituiccedilatildeo Federal com o status de lei complementar por expressa exigecircncia do art
146 da CF88 normatiza o fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal nos arts 205 ao
208 A certidatildeo negativa de deacutebito (CND) a que se refere o art 205 do CTN atesta que natildeo
existe qualquer pendecircncia do contribuinte em relaccedilatildeo ao Fisco estando em perfeita
regularidade para com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias A certidatildeo positiva com efeito de negativa
(CPD-EN) prevista no art 206 do CTN a qual possui os mesmo efeitos da CND por expressa
previsatildeo eacute fornecida quando se constate a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos natildeo podendo o
contribuinte ser considerado inadimplente em curso de cobranccedila executiva em que tenha se
efetivado a penhora estando a extinccedilatildeo do creacutedito de certa forma garantida natildeo tendo o Fisco
interesse em denegar a certidatildeo ou cuja exigibilidade esteja suspensa por umas das hipoacuteteses
aludidas no art 151 do CTN a moratoacuteria o depoacutesito do montante integral os recursos e as
reclamaccedilotildees nos termos das leis regulamentadoras do processo administrativo tributaacuterio
federal (Decreto no 7023572 no plano federal) a concessatildeo de liminar em mandado de
seguranccedila ou a antecipaccedilatildeo de tutela em qualquer outro tipo de accedilatildeo e o parcelamento A
certidatildeo positiva de deacutebito (CPD) por seu turno registra a irregularidade do contribuinte em
relaccedilatildeo ao Fisco sejam relacionadas agraves obrigaccedilotildees principais ou acessoacuterias
Na forma da Instruccedilatildeo Normativa da Receita Federal do Brasil (RFB) no 734 de 2 de
maio de 2007 a regularidade fiscal caracteriza-se pela natildeo existecircncia de pendecircncias cadastrais
e deacutebitos em nome do sujeito passivo bem como pela natildeo omissatildeo quanto agraves obrigaccedilotildees
acessoacuterias seguindo as orientaccedilotildees do art 113 do CTN Assim uma vez preenchidos tais
requisitos a certidatildeo fiscal ndash negativa positiva ou positiva com efeito de negativa ndash deve ser
expedida pela Administraccedilatildeo Fazendaacuteria nos termos do requerimento sem margem para
especulaccedilotildees Leandro Paulsen (2008 p1262) registra que a extraccedilatildeo de certidotildees natildeo se
compadece com especulaccedilotildees e presunccedilotildees exigindo um fato ou ato devidamente anotado ou
registrado As trecircs esferas de poder (federal estadual e municipal) adotaram a certidatildeo
47
negativa como prova de quitaccedilatildeo dos tributos ldquorepresentando uma manifestaccedilatildeo do poder-
dever do Estado em emiti-las quando cabiacuteveisrdquo (HARADA 2008 p522) Aliomar Baleeiro
(2008 p1022) registra que
O fornecimento da certidatildeo negativa obedecidos os requisitos da lei eacute obrigatoacuterio no prazo estabelecido de 10 dias pelo art205 Qualquer pessoa que tenha interesse legiacutetimo poderaacute requerecirc-la natildeo apenas os contribuintes mais ainda os sucessores os adquirentes os terceiros responsaacuteveis pelo pagamento do tributo A resistecircncia ao fornecimento e a omissatildeo da autoridade administrativa configuram abuso de autoridade e satildeo ofensas a direitos e garantias constitucionalmente assegurados como o direito de peticcedilatildeo e representaccedilatildeo junto aos oacutergatildeos puacuteblicos
A nova conjuntura da Administraccedilatildeo Fazendaacuteria Federal comeccedilou a ser delineada pela
Medida Provisoacuteria no 258 de 21 de julho de 2005 apelidada de ldquoMP da Super-receitardquo a qual
natildeo foi votada pelo Congresso Nacional e perdeu sua eficaacutecia em 18 de novembro de 2005
(art 62 sectsect 3ordm e 7ordm da Constituiccedilatildeo Federal) por falta de quorum para a composiccedilatildeo no
Senado Federal (estavam presentes 33 senadores quando eram necessaacuterios 41 no miacutenimo
para que a mateacuteria fosse examinada) Previa a fusatildeo da Secretaria da Receita Federal com a
aacuterea de arrecadaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo da Previdecircncia Social a Secretaria de Receita
Previdenciaacuteria Em cumprimento ao disposto no art 62 sect 3ordm da CF88 em 19 de novembro
de 2005 foi editado o decreto no 5586 dispondo sobre a prova de regularidade fiscal perante
a Fazenda Nacional e a Secretaria da Receita Previdenciaacuteria alterando o decreto no 304899
Com a lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 foi criada a Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB) uma uniatildeo administrativa entre a Receita Federal e a Previdecircncia
Social A principal intenccedilatildeo do Governo Federal foi aumentar sua proacutepria receita com a
diminuiccedilatildeo dos gastos materializando e positivando modificaccedilotildees de proporccedilotildees
significativas no Sistema Tributaacuterio Nacional Em termos praacuteticos a Super-receita unificou
111 delegacias que trabalham com fiscalizaccedilatildeo atendimento e arrecadaccedilatildeo de tributos Assim
a competecircncia que antes era do Ministeacuterio da Previdecircncia e Assistecircncia Social fica
centralizada no Ministeacuterio da Fazenda e o cumprimento das obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias
inerentes agrave Secretaria da Receita Previdenciaacuteria e Secretaria da Receita Federal estatildeo a cargo
de um soacute oacutergatildeo a Receita Federal do Brasil (RFB)
Quando o contribuinte entra com um requerimento perante a Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria Federal solicitando a expediccedilatildeo de certidatildeo de regularidade fiscal este deve ser
atendido nos termos em que formulou o pedido (art 205 paraacutegrafo uacutenico do CTN) Se for
48
positiva deve ainda a autoridade indicar detalhadamente os creacuteditos tributaacuterios que a Fazenda
Puacuteblica reputa existentes sendo os mesmos vencidos exigiacuteveis e natildeo pagos Essa exigecircncia
se coaduna com a moderna processualizaccedilatildeo da atividade administrativa que tem como foco
a preocupaccedilatildeo com a disciplina e com a democratizaccedilatildeo dos procedimentos formadores da
vontade administrativa e natildeo apenas o ato administrativo final
Nesse sentido se haacute duacutevida a certidatildeo natildeo deveraacute ser expedida Natildeo cabe ao servidor
puacuteblico alterar os termos do pedido ressaltando-se que soacute pode ser validamente recusada se
houver creacutedito constituiacutedo contra o interessado O fato de haver descumprido uma obrigaccedilatildeo
tributaacuteria seja principal ou acessoacuteria natildeo eacute motivo suficiente para a recusa a menos que jaacute
tenha sido feito o lanccedilamento correspondente
Esta postura tem como principal meta fazer uma releitura da orientaccedilatildeo claacutessica de que
a caracteriacutestica basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute a autoexecutoriedade dos seus atos para
promover ldquouma progressiva aproximaccedilatildeo entre a Administraccedilatildeo e os cidadatildeos da sociedade
civil em que inuacutemeros grupos sociais colaboram na identificaccedilatildeo do interesse puacuteblicordquo
(MEDAUAR 2008 p32) Nesse diapasatildeo Gilson Wessler Michels (2008 online) assevera
que
De tal sorte o cidadatildeo tem hoje natildeo apenas a garantia de acesso ao Poder Judiciaacuterio nos casos em que um ato administrativo jaacute formalizado afronte um direito seu como tambeacutem tem a possibilidade de previamente agrave formalizaccedilatildeo deste ato manifestar-se concreta e producentemente quanto ao seu conteuacutedo junto agrave Administraccedilatildeo Tal quadro representa uma importante medida de economia processual ndash pela possibilidade de que os atos permeados de viacutecios ou arbitrariedades sejam saneados ou extirpados antes que se constituam formalmente e natildeo apenas depois no acircmbito do Poder Judiciaacuterio ndash mas mais do que isto constitui-se em medida de resguardo das garantias individuais ndash dado que assim preserva-se o direito do cidadatildeo de natildeo ver formulada contra si pretensatildeo em relaccedilatildeo a qual natildeo pocircde opor suas razotildees no acircmbito do devido processo legal
Com a complexidade dos procedimentos o acreacutescimo de novos intervenientes e a
necessidade de definiccedilatildeo de suas responsabilidades os ritos sofisticaram-se e em muitos
casos a defesa teacutecnica eacute fundamental e a superaccedilatildeo dos limites de alguns dos princiacutepios
historicamente atribuiacutedos pela doutrina ao procedimento administrativo eacute inevitaacutevel Nesse
contexto o formalismo acaba se impondo em face destas mudanccedilas
O fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal no plano federal tambeacutem foi
afetado pelo novo sistema e normatizado pelos seguintes atos infralegais o decreto no
49
610607 jaacute com a redaccedilatildeo determinada pelo decreto no 642008 o qual instituiu um novo
modelo de certidatildeo de regularidade fiscal a Instruccedilatildeo Normativa no 73407 tratando sobre a
sua emissatildeo perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil a Instruccedilatildeo Normativa no 73507 que dispotildee sobre a prova de
quitaccedilatildeo com relaccedilatildeo ao imoacutevel rural e a Portaria Conjunta PGFNRFB no 0307 jaacute com a
sua redaccedilatildeo alterada pela Portaria Conjunta PGFNSRF no 01 de 20 de janeiro de 2010
O decreto no 610607 de 30 de abril de 2007 a Portaria Conjunta PGFNRFB no 307
e a Instruccedilatildeo Normativa no 734 estas de 2 de maio de 2007 dispotildeem sobre a regularidade
fiscal perante a Fazenda Nacional e possuem conteuacutedos semelhantes Pela sistemaacutetica descrita
nesses diplomas normativos existem atualmente duas espeacutecies de certidotildees a certidatildeo
especiacutefica e a certidatildeo conjunta A primeira seraacute emitida pela Secretaria da RFB natildeo sendo de
responsabilidade da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e atesta a situaccedilatildeo do
sujeito passivo quanto agraves contribuiccedilotildees sociais previstas nas aliacuteneas a b c do paraacutegrafo uacutenico
do art 11 da lei no 821291 as contribuiccedilotildees instituiacutedas a tiacutetulo de substituiccedilotildees as
contribuiccedilotildees devidas por lei a terceiros e as contribuiccedilotildees inscritas como diacutevida ativa do
INSS (decreto nordm 610607) A segunda seraacute emitida pela RFB e PGFN com informaccedilotildees da
situaccedilatildeo do sujeito passivo quanto aos demais tributos federais e agrave diacutevida ativa da Uniatildeo
obedecidos exatamente os procedimentos ateacute o presente momento empregados e sob as
modalidades ldquocertidatildeo conjunta negativardquo ldquocertidatildeo conjunta positiva com efeitos de
negativardquo e ldquocertidatildeo conjunta positivardquo na forma da Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 73407
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
Haacute decisotildees inclusive sumuladas reafirmando a convicccedilatildeo do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justiccedila de que o fisco natildeo pode atrapalhar o funcionamento
das empresas e das demais atividades dos contribuintes pessoas fiacutesicas em nome da
arrecadaccedilatildeo O cerne deste debate natildeo eacute o direito de certidatildeo propriamente dito mas sim a
privaccedilatildeo de direitos fundamentais agravequele que efetivamente natildeo o tem seja negativa ou
positiva com efeito de negativa ou ainda que possua o direito agrave expediccedilatildeo destes documentos
oficiais assegurado mediante ordens judiciais que satildeo ignoradas pelas autoridades fazendaacuterias
50
Joseacute Augusto Delgado (2000 p84) noticia um projeto de lei do Senador Jorge
Bornhausen que pretendia implantar um ldquoCoacutedigo de Defesa do Contribuinterdquo cujo principal
objetivo era a busca da justiccedila fiscal ao reconhecer que os contribuintes e o Fisco possuem
direitos e deveres reciacuteprocos Foi elaborado por juristas renomados tais como Paulo de Barros
Carvalho Roque Antocircnio Carrazza Torquato Jardim Joseacute Souto Maior Borges Ricardo
Lobo Torres Uma das justificativas apresentadas pelo senador foi a vedaccedilatildeo de interdiccedilatildeo de
estabelecimentos a proibiccedilatildeo de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas a instituiccedilatildeo de
barreiras fiscais e outros meios coercitivos para a cobranccedila extrajudicial dos tributos A ideia
natildeo vingou e os problemas continuam
Veja-se o caso das empresas que devem estar preparadas para confrontarem-se com
um sistema burocraacutetico paralelo agrave legislaccedilatildeo tributaacuteria formado por instruccedilotildees normativas
portarias e decretos da Receita Federal do Brasil e demais setores inerentes aleacutem do
desencontro de informaccedilotildees que diariamente surpreende os contribuintes e a complexidade
das estruturas da Administraccedilatildeo Puacuteblica Fiscal federal Esta constataccedilatildeo remete o contribuinte
ao princiacutepio da praticidade (ROCHA 2009) de origem alematilde11 e transportado para o Brasil
por Misabel Abreu Machado Derzi (2007) o qual objetiva possibilitar uma execuccedilatildeo mais
simplificada econocircmica e viaacutevel das leis tributaacuterias
O agente da Administraccedilatildeo fazendaacuteria que fiscaliza e apura os creacuteditos tributaacuterios
estaacute sujeito ao princiacutepio da indisponibilidade dos bens puacuteblicos e deveraacute atuar aplicando a lei
que disciplina o tributo ao caso concreto sem margem de discricionariedade A renuacutencia total
ou parcial e a reduccedilatildeo de suas garantias pelo funcionaacuterio fora das hipoacuteteses estabelecidas no
CTN acarretaratildeo a sua responsabilizaccedilatildeo funcional (art 142 do CTN) Mas a lei no 517266
(CTN) em conformidade com a Constituiccedilatildeo conteacutem normas gerais ao dispor sobre as causas
extintivas suspensivas ou excludentes do creacutedito tributaacuterio e em regra dita apenas o quadro
os princiacutepios norteadores ou os paracircmetros dentro dos quais deveraacute atuar o legislador
ordinaacuterio que concede vg a moratoacuteria (causa suspensiva) a remissatildeo a compensaccedilatildeo
(causas extintivas) a anistia ou a isenccedilatildeo (causas excludentes) Ruben de Azevedo Quaresma
(2008 p415) sintetiza esse contexto
11 Dentre os nomes mais importantes sobre o princiacutepio da praticidade na Alemanha destacam-se Hans Wolfgang Arndt Josef Isensee Eberhard Wennrich aleacutem de numerosas publicaccedilotildees
51
O sistema tributaacuterio nacional com todas as deficiecircncias que se lhe apontam montou-se com vistas agrave fixaccedilatildeo da foacutermula ideal do bom relacionamento entre o fisco e o cidadatildeo-contribuinte de molde a que ambos em paz cumpram seus respectivos deveres dentro das regras da exaccedilatildeo ndash este se adequando agraves suas obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias aquele exigindo o cumprimento da legislaccedilatildeo tributaacuteria dentro dos limites legais e regulamentares vigentes Contudo os contribuintes e os servidores fazendaacuterios atuam dentro de um vasto panorama que envolve outros protagonistas Satildeo os legisladores a quem cabe a instituiccedilatildeo de leis conformadoras da tributaccedilatildeo os promotores de justiccedila responsaacuteveis pela emissatildeo das denuacutencias em casos de crime contra a ordem tributaacuteria os julgadores administrativos de primeira e segunda instacircncias os procuradores do Estado responsaacuteveis pelas cobranccedilas judiciais as gerencias fiscais que desenvolvem os planejamentos e programas de fiscalizaccedilatildeo os governantes que nomeiam os gestores das accedilotildees fiscais os contadores que realizam a escrituraccedilatildeo das operaccedilotildees tributaacuterias os advogados que atuam em defesa dos contribuintes autuados os executivos que promovem a administraccedilatildeo empresarial Mergulhados nesse terreno impotildee-se que os servidores fazendaacuterios e os contribuintes assumam uma instrumentalizaccedilatildeo mais aacutegil sobre suas funccedilotildees e responsabilidades puacuteblicas diante dos quadros de injusticcedila fiscal
A Constituiccedilatildeo e a legislaccedilatildeo infraconstitucional enumeram uma seacuterie de direitos que
estatildeo condicionados agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Seguem alguns exemplos a
contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico e a participaccedilatildeo em licitaccedilotildees (art 195 sect 3ordm CF art 193
CTN12 cc art 47 I a da lei no 821291 e art 29 da lei no 866693) o recebimento de
benefiacutecios creditiacutecios e fiscais (art 195 sect 3ordm CF cc art 47 I a da lei no 821291) a
alienaccedilatildeo ou oneraccedilatildeo de bens imoacuteveis (art 47 I b da lei no 821291) a alienaccedilatildeo de bem
moacutevel de valor superior a R$ 20 69609 (art 47 I c da lei no 821291) a transferecircncia do
controle de sociedades de responsabilidade limitada (art 47 I d da lei no 821291) a
operaccedilatildeo de empreacutestimos ou financiamentos junto agrave instituiccedilatildeo financeira oficial a
contrataccedilatildeo de operaccedilatildeo financeira com recursos do FGTS e tambeacutem os captados atraveacutes de
caderneta de poupanccedila (art 27 b da lei no 803690 cc art 10 incisos I e II da lei no
887094) a extinccedilatildeo das obrigaccedilotildees do falido (art 191 CTN) o condicionamento da emissatildeo
da certidatildeo negativa agrave apresentaccedilatildeo de garantia (art 47 sect 8ordm da lei no 821291) em alguns
estados-membros a legislaccedilatildeo do ICMS exige fianccedila para a inscriccedilatildeo no cadastro dos
contribuintes exigem-se certidotildees de regularidade para impressatildeo de blocos de notas fiscais
ou aquisiccedilatildeo de equipamentos emissores de cupons fiscais13 agrave empresa em deacutebito com a
Seguridade Social eacute proibida a distribuiccedilatildeo de bonificaccedilotildees ou de dividendos para os
acionistas dar ou atribuir cotas ou participaccedilotildees nos lucros a soacutecio-cotista diretor ou membro
de oacutergatildeo dirigente fiscal ou consultivo ainda que a tiacutetulo de adiantamento (art 52 incisos I e 12 Ao comentar sobre os privileacutegios do creacutedito tributaacuterio Celso Ribeiro Bastos (1999 p225-226) afirma que a disposiccedilatildeo do art 193 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional que veda a Administraccedilatildeo Puacuteblica celebrar contratos com particulares ou conceder o aceite da participaccedilatildeo destes em concorrecircncias puacuteblicas nos casos de natildeo-quitaccedilatildeo do deacutebito tributaacuterio ldquonatildeo passou de mais uma forma de compelir o administrado ao pagamento de seus tributosrdquo e atesta que existe na sistemaacutetica tributaacuteria brasileira uma verdadeira supremacia do executivo fiscal 13 Cf STF Recurso Extraordinaacuterio no 374981RS
52
II da lei no 821291 cc o art 32 da lei no 435764) o Poder Municipal estaacute impedido de
conceder o alvaraacute de construccedilatildeo ou o ldquohabite-serdquo para uma residecircncia sem que o interessado
prove a matriacutecula da obra nos arquivos da Previdecircncia Social bem como a regularidade do
pagamento das contribuiccedilotildees da respectiva aacuterea (art 50 da lei no 821291) foi atestada pelo
STF a ausecircncia de direito do contribuinte em obter a restituiccedilatildeo do ICMS pago
antecipadamente por meio de substituiccedilatildeo tributaacuteria ldquopara frenterdquo (art 150 sect 7ordm CF88) na
hipoacutetese em que o fato gerador ocorrer com o preccedilo inferior ao previsto na pauta de valores
fixada pelas autoridades fazendaacuterias o art 1026 do Coacutedigo de Processo Civil cc o art 192
do CTN preveem que o juiz julgaraacute por sentenccedila a partilha depois da juntada aos autos da
certidatildeo ou informaccedilatildeo negativa de diacutevida com as Fazendas Puacuteblicas o art 1ordm sect 2ordm da lei no
743385 determina que o tabeliatildeo consignaraacute no ato notarial a apresentaccedilatildeo de documento
comprobatoacuterio do pagamento do imposto de transmissatildeo inter vivos e as certidotildees fiscais o
art 15 da lei no 1119605 condiciona a adesatildeo ao RECAP (Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de
Bens de Capital para Empresas Exportadoras) agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal da pessoa
juriacutedica em relaccedilatildeo aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela Receita Federal do
Brasil as pendecircncias fiscais tambeacutem impedem as empresas de ingressarem no
ldquoSupersimplesrdquo na medida em que a lei complementar no 12306 em seu art 17 inciso V jaacute
com a redaccedilatildeo dada pela lei complementar no 12808 natildeo permite esta adesatildeo a apresentaccedilatildeo
de certidotildees de regularidade eacute um dos preacute-requisitos para a realizaccedilatildeo dos atos de
concentraccedilatildeo a que alude a lei no 888494 (fusatildeo cisatildeo incorporaccedilatildeo incorporaccedilatildeo agraves
avessas reduccedilatildeo de capital e transferecircncia do controle de quotas) ao contribuinte
inadimplente eacute vedado ter acesso agraves operaccedilotildees de creacutedito com recursos puacuteblicos aos
incentivos fiscais ou financeiros e ao registro no Cadastro Informativo de Creacuteditos natildeo
quitados do Setor Puacuteblico Federal (CADIN) o qual seraacute suspenso quando a exigibilidade do
creacutedito questionado ficar comprovada nos termos da lei no 1052202 existe presunccedilatildeo de
fraude constante no art 185 do CTN para os sujeitos passivos em deacutebito com a Fazenda
Puacuteblica pelo art 60 da lei no 906995 a concessatildeo ou o reconhecimento de qualquer
benefiacutecio ou incentivo fiscal relativos aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela
Receita Federal eacute condicionada agrave comprovaccedilatildeo pelo contribuinte pessoa fiacutesica ou juriacutedica da
quitaccedilatildeo destes o art 9deg do decreto no 513904 prevecirc que eacute vedada a transferecircncia dos
recursos financeiros para as entidades beneficiadas com as verbas descentralizadas do setor de
esportes para o Comitecirc Oliacutempico Brasileiro ndash COB e para o Comitecirc Paraoliacutempico Brasileiro ndash
CPB em situaccedilatildeo irregular perante a Uniatildeo os estados-membros o Distrito Federal e os
Municiacutepios ao regulamentar a lei no 939496 (Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo
53
Nacional) o decreto no 577306 em seu art 15 inciso I aliacuteneas d e e determina que o
Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) exija a comprovaccedilatildeo de pagamento dos tributos nas esferas
federal estadual municipal e distrital incluindo-se a arrecadaccedilatildeo destinadas agrave Seguridade
Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviccedilo (FGTS) para o pedido de
credenciamento das instituiccedilotildees de ensino e para a transferecircncia ou alteraccedilatildeo da mantenccedila
(art 25 sect 5ordm do decreto no 577306) a aplicaccedilatildeo da pena de perdimento ou a apreensatildeo de
mercadorias na forma dos art 369 sect 2ordm discriminadas nos arts 688 ao 701 a depender do
objeto todos do decreto no 675909 (Regulamento Aduaneiro) quando se verificar a
existecircncia de pendecircncias tributaacuterias quando do desembaraccedilo das mercadorias o art 2ordm inciso
II do decreto-lei no 159377 prevecirc o cancelamento do registro especial que eacute necessaacuterio para
o funcionamento de empresas tabagistas quando ocorrer o descumprimento de obrigaccedilotildees
tributaacuterias principais ou acessoacuterias relativas aos tributo ou agraves contribuiccedilotildees administrados
pela Receita Federal do Brasil O rol eacute meramente exemplificativo
Aproveita-se o ensejo para destacar ndash jaacute considerando uma evoluccedilatildeo jurisprudencial na
temaacutetica ora discutida ndash a declaraccedilatildeo de inconstitucionalidade do art 19 da lei no 1103304
pela ADI no 3453DF ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
que previa a necessidade de apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal em juiacutezo para o
recebimento de precatoacuterios (MACHADO MACHADO SEGUNDO 2007 p66-67) Nesta
esteira tambeacutem foi o que aconteceu com o art 1ordm incisos I III IV e sectsect 1ordm 2ordm e 3ordm da lei nordm
771188 explicitando-se ainda o reconhecimento da revogaccedilatildeo do inciso II do mesmo art 1ordm
do referido diploma pela Lei nordm 866693 por meio das ADIs no 173-6DF e Medida Cautelar
no 394-1DF a primeira promovida pela Confederaccedilatildeo Nacional das Induacutestrias ndash CNI e a
segunda pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Tais restriccedilotildees de um modo geral violam o art 170 da Constituiccedilatildeo Federal que
afirma ser ldquoa ordem econocircmica fundada na valorizaccedilatildeo do trabalho humano e na livre
iniciativa e tem por fim assegurar a todos uma existecircncia digna conforme os ditames da
justiccedila social []rdquo Satildeo enumerados os seguintes princiacutepios de observacircncia obrigatoacuteria no
desempenho da atividade econocircmica a soberania nacional a propriedade privada a funccedilatildeo
social da propriedade a livre concorrecircncia a defesa do consumidor a defesa do meio
ambiente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
54
Sobre o assunto Hugo de Brito Machado (2007 p 337) assevera que a liberdade de
exerciacutecio da atividade econocircmica deve ser exercida independentemente da autorizaccedilatildeo de
oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico da CF88) natildeo estando de nenhum modo
condicionada ao pagamento regular dos tributos pois natildeo existe na Constituiccedilatildeo norma
impondo tal restriccedilatildeo e natildeo eacute razoaacutevel admitir-se que esteja impliacutecita Se assim fosse firma-se
a absoluta necessidade de um instrumento juriacutedico para a cobranccedila dos creacuteditos tributaacuterios o
que jaacute se compadece com a existecircncia da accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal instrumento juriacutedico
processual especiacutefico para esse fim Veja-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiccedila
sobre a mateacuteria
ICMS MANDADO DE SEGURANCcedilA AUTORIZACcedilAtildeO PARA EMISSAtildeO DE TALONAacuteRIO DE NOTAS FISCAIS EXISTEcircNCIA DE DEacuteBITOS COM A FAZENDA PUacuteBLICA PRINCIacutePIO DO LIVRE EXERCIacuteCIO DE ATIVIDADE ECONOcircMICA ARTIGO 170 PARAacuteGRAFO UacuteNICO DA CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL SUacuteMULA N 547 DO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL NORMA LOCAL RESSALVA DO ENTENDIMENTO DO RELATOR 1 O Poder Puacuteblico atua com desvio de poder negando ao comerciante em deacutebito de tributos a autorizaccedilatildeo para impressatildeo de documentos fiscais necessaacuterios ao livre exerciacutecio das suas atividades (artigo 170 paraacutegrafo uacutenico da Carta Magna) 2 A sanccedilatildeo que por via obliacutequa objetive o pagamento de tributo gerando a restriccedilatildeo ao direito de livre comeacutercio eacute coibida pelos Tribunais Superiores atraveacutes de inuacutemeros verbetes sumulares a saber a) lsquoeacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributorsquo (Suacutemula nordm 70STF) b) lsquoeacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributosrsquo (Suacutemula nordm 323STF) c) lsquonatildeo eacute liacutecito a autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionaisrsquo (Suacutemula nordm 547STF) e d) lsquoEacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificadorsquo (Suacutemula nordm 127STJ) (destacou-se) 3 Eacute defeso agrave administraccedilatildeo impedir ou cercear a atividade profissional do contribuinte para compeli-lo ao pagamento de deacutebito uma vez que este procedimento redundaria no bloqueio de atividades liacutecitas mercecirc de representar hipoacutetese da auto-tutela medida excepcional ante o monopoacutelio da jurisdiccedilatildeo nas matildeos do Estado-Juiz (destacou-se) 4 Recurso especial conhecido e provido (BRASIL STJ ndash REsp no 793331 ndash Relator Min Luiz Fux ndash DJU 01032007)
A nova hermenecircutica constitucional tem o papel de reorientar a interpretaccedilatildeo da lei e
principalmente da proacutepria constituiccedilatildeo para que ocorra uma maior adequaccedilatildeo possiacutevel ao
contexto social e econocircmico De nada adianta para a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos
contribuintes a previsatildeo de exigecircncias legais relacionadas agrave comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal que muitas vezes satildeo impossiacuteveis de serem implementadas seja por razotildees faacuteticas ou
juriacutedicas Deve-se afastar a aplicaccedilatildeo literal dos textos legais e partir para uma anaacutelise mais
55
proacutexima da realidade circundante conforme sugestatildeo de Ruben de Azevedo Quaresma (2008
p379)
Tambeacutem se arguumliratildeo direitos fundamentais do cidadatildeo E nesse quadro se veraacute o juiz diante de temas tributaacuterios que transcendem a mera relaccedilatildeo exatorial e resvalam por entre princiacutepios constitucionais cuja importacircncia se sobrepotildee agrave necessidade de arrecadaccedilatildeo do eraacuterio Cada caso eacute um caso dir-se-ia vulgarmente E emergiratildeo temas concretos trazidos a esse tipo de consideraccedilatildeo quando se deveraacute valer do (seguinte) juiacutezo da equilibrada ponderaccedilatildeo de elementos loacutegico-sistemaacuteticos e teleoloacutegicos que integram a moderna metodologia hermenecircutica das normas juriacutedicas Mormente agora que a doutrina vive a fase do poacutes-positivismo ou Estado principioloacutegico
Somente a tiacutetulo de exemplo Toshio Mukai (2003 p523-525) criticou a decisatildeo
proferida pela 2ordf Turma do Superior Tribunal de Justiccedila no julgamento do Recurso Especial
no 138745RS sob a relatoria do Ministro Franciulli Netto em que figurava como recorrente
o Estado do Rio Grande do Sul e como recorrido o Machado Meyer Sendacz e Opice
Advogados Tratava-se da participaccedilatildeo do escritoacuterio de advocacia recorrido em um consoacutercio
de licitaccedilatildeo promovido pela Secretaria de Estado de Energia Minas e Comunicaccedilotildees do Rio
Grande do Sul tendo sido inalibitado no certame por ter desatendido agrave comprovaccedilatildeo de
qualificaccedilatildeo teacutecnica e agrave prova de regularidade fiscal perante a fazenda estadual por parte de
duas integrantes do consoacutercio
Antes de chegar ao STJ o caso foi submetido agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal de Justiccedila do
Rio Grande do Sul que concedeu a seguranccedila requestada sob o fundamento de que a
exigecircncia de registro dos atestados eacute somente para obras e serviccedilos de engenharia e a
atividade desempenhada pelas empresas consorciadas natildeo se sujeitavam agrave cobranccedila de
tributos estaduais Portanto incabiacuteveis tais exigecircncias Confira-se o teor da decisatildeo proferida
pelo STJ
RECURSO ESPECIAL MANDADO DE SEGURANCcedilA LICITACcedilAtildeO SERVICcedilO DE CONSULTORIA ARTIGOS 29 E 30 DA LEI No 866693 CERTIFICACcedilAtildeO DOS ATESTADOS DE QUALIFICACcedilAtildeO TEacuteCNICA PROVA DE REGULARIDADE FISCAL JUNTO Agrave FAZENDA ESTADUAL A Lei de Licitaccedilotildees determina que deveraacute ser comprovada a aptidatildeo para o desempenho das atividades objeto da licitaccedilatildeo (artigo 30 inciso II) por meio de lsquoatestados fornecidos por pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico ou privado devidamente certificados pelas entidades profissionais competentes []rsquo (art 30 sect 1o) lsquoDispositivos do ordenamento juriacutedico ainda que natildeo previstos no edital - o edital natildeo tem como reproduzir todas as normas positivas vigentes ndash devem ser observados pela Administraccedilatildeo e pelo particular os quais se aplicam agrave licitaccedilatildeo indubitavelmentersquo (ALCOFORADO Luiacutes Carlos Licitaccedilatildeo e Contrato
56
Administrativo 2 Ed Brasiacutelia Brasiacutelia Juriacutedica p 45) A Lei 866693 exige prova de regularidade fiscal perante as todas as fazendas Federal Estadual e Municipal independentemente da atividade do licitante (destacou-se) Recurso especial provido (BRASIL STF ndash no RE 138745RS ndash Rel Min Fanciulli Netto ndash DJU 25062001)
Natildeo eacute bem assim Quer-se demonstrar como os Tribunais em algumas oportunidades
principalmente os Superiores fazem anaacutelises cegas dos institutos juriacutedicos sem atentar para
uma interpretaccedilatildeo mais adequada seja pelo acuacutemulo de processos seja por julgamentos
precipitados No que pertine agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal esta somente eacute exigida na
forma do art 29 da lei no 866693 mediante a inscriccedilatildeo no cadastro de contribuintes estadual
ou municipal conforme o ramo da atividade e se for compatiacutevel com o objeto contratual In
casu tratava-se de duas empresas que natildeo eram contribuintes de ICMS ou qualquer outro
tributo estadual e portanto natildeo estariam sujeitas a apresentar certidotildees negativas da Fazenda
estadual respectiva
Incorreu em equiacutevoco ainda o Eminente Relator quando afirmou ser de 5 (cinco) dias
uacuteteis o prazo para a impugnaccedilatildeo da exigecircncia de regularidade fiscal (art 41 sect 1ordm da lei no
866693) quando na verdade deveriam ser 2 (dois) na dicccedilatildeo do art 41 sect 2ordm da lei no
866693 valendo ressaltar que este prazo somente se destina agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica Para
Toshio Mukai (2003 p525)
Ora existe na moderna hermenecircutica juriacutedica um meacutetodo de interpretaccedilatildeo do Direito que natildeo pode jamais ser posto de lado pelo operador do direito que eacute o meacutetodo sistemaacutetico segundo o qual uma norma jamais pode ser interpretada isoladamente do contexto em que se situa
A legislaccedilatildeo dita os caminhos a serem seguidos Natildeo se deve viver no mundo dos
sonhos dos ideais Um paiacutes assolado por desigualdades sociais instabilidade econocircmica ndash
interna e externa ndash elevada carga tributaacuteria principalmente no tocante agrave atividade empresarial
natildeo deve ter um poder legislativo blindado para esses aspectos As exigecircncias de
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal como condiccedilatildeo para o exerciacutecio de alguns direitos
fundamentais dos contribuintes se mostram muito distante da realidade brasileira O Supremo
Tribunal Federal jaacute sinaliza que seguiraacute esta orientaccedilatildeo
Os magistrados devem perscrutar todos os meios admitidos em Direito confrontaacute-los
e apoacutes uma reflexatildeo contextualizada apresentar uma soluccedilatildeo passiacutevel de implementaccedilatildeo
Deve-se aplicar a orientaccedilatildeo sugerida por Savigny o qual se expressou no sentido de censurar
57
a restriccedilatildeo hermenecircutica agraves eventualidades sombrias da legislaccedilatildeo haja vista que o
entendimento consubstanciado nos textos legais precisa seguir a inteligecircncia contida no
conjunto de leis vinculadas agrave tessitura social poliacutetica e econocircmica para reconstruir os ditames
legais
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria eacute estabelecida por lei e une o sujeito ativo (Fazenda
Puacuteblica) ao sujeito passivo (contribuinte ou responsaacutevel tributaacuterio) em torno de uma
prestaccedilatildeo pecuniaacuteria manifestada pelos tributos ou natildeo-pecuniaacuterias que satildeo as obrigaccedilotildees
acessoacuterias Ricardo Lobo Torres (2008 p232) divide-a em formal abrangendo os viacutenculos
decorrentes das leis sobre os deveres instrumentais e procedimentos administrativos relativos
agraves exigecircncias tributaacuterias e material ao compreender os laccedilos legais que dispotildeem sobre os
tributos Eacute considerada uma relaccedilatildeo complexa haja vista que envolve direitos e deveres tanto
para o Fisco quanto para os contribuintes ou responsaacuteveis tributaacuterios
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria por outro lado aparece totalmente vinculada pelos direitos fundamentais declarados pela Constituiccedilatildeo Nasce por forccedila de lei no espaccedilo previamente aberto pela liberdade individual ao poder impositivo estatal Eacute rigidamente controlada pelas garantias dos direitos e pelo sistema de princiacutepios de seguranccedila juriacutedica Todas essas caracteriacutesticas fazem com que se neutralize a superioridade do Estado decorrente dos interesses gerais que representa sem que todavia se prejudique a publicidade do viacutenculo juriacutedico (TORRES 2008 p235)
Por meio do poder-dever de arrecadar tributos definidos pelo art 3ordm do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional o Estado exige que os indiviacuteduos lhe forneccedilam os recursos de que
necessita Por isso ldquoo poder de tributar nada mais eacute que um aspecto da soberania estatal ou
uma parcela destardquo (MACHADO 2007 p59) Depreende-se que na liccedilatildeo de Hugo de Brito
Machado a atividade financeira do Estado eacute um conjunto de atos praticados na obtenccedilatildeo na
gestatildeo e na aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros de que necessita para atingir os seus fins Sobre
o papel da tributaccedilatildeo na economia o referido jurista afirma que
A tributaccedilatildeo eacute sem sombra de duacutevida o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver Sem ele natildeo poderia o Estado realizar os seus fins sociais a natildeo ser que monopolizasse toda a atividade econocircmica O tributo eacute inegavelmente a grande e talvez a uacutenica arma contra a estatizaccedilatildeo da economia (MACHADO 2007 p56)
Na visatildeo do Estado Democraacutetico de Direito a atividade sancionatoacuteria eacute uma
consequecircncia do natildeo cumprimento de uma ordem legal O vocaacutebulo ldquosanccedilatildeordquo pode apresentar
58
inuacutemeros significados juriacutedicos Conforme registra Eurico Marcos Diniz de Santi (1996 p38-
39) pode ser definida como uma conduta substitutiva reparatoacuteria decorrente do
descumprimento de uma obrigaccedilatildeo imposta de uma consequecircncia processual de uma
sentenccedila condenatoacuteria etc Paulo de Barros Carvalho (2008 p758) aponta que este termos
pode ter uma acepccedilatildeo individual e concreta quando significa uma penalidade aplicada ao
infrator quanto agrave relaccedilatildeo juriacutedica que a veicula ou uma abordagem geral e abstrata tendo
como antecedente a tipificaccedilatildeo de um iliacutecito vg os crimes fiscais
Nesta esteira a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal pode comprometer alguns
importantes direitos fundamentais dos contribuintes ndash vg o trabalho o exerciacutecio de
atividades econocircmicas ndash dando margens ao que se convencionou chamar de sanccedilotildees poliacuteticas
Hugo de Brito Machado (2005c p896) considera estas praacuteticas flagrantemente
inconstitucionais porque implicam em uma indevida restriccedilatildeo ao direito de exercer atividade
econocircmica independentemente de autorizaccedilatildeo de oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico
da CF88) e configuram uma cobranccedila sem o devido processo legal com grave violaccedilatildeo do
direito de defesa do contribuinte haja vista que natildeo se estaacute diante de uma autoridade
competente para apreciar se a exigecircncia do tributo eacute ou natildeo indevida
Roque Joaquim Volkweiss (2002 p102) reverbera que a permissatildeo para que o Fisco
assim proceda eacute deixar uma porta aberta para o ldquochaacute-de-bancordquo que natildeo passa de um ato
arbitraacuterio e velada coaccedilatildeo o que fornece agrave autoridade fazendaacuteria a abertura para se fazer
justiccedila com as proacuteprias matildeos Luiacutes Roberto Barroso (2002 p381) a tiacutetulo de
complementaccedilatildeo menciona que no sistema tributaacuterio existe a cultura da sonegaccedilatildeo por conta
do estiacutemulo fornecido pela voracidade fiscal e ldquopor esquemas quase formais de extorsatildeo e
composiccedilatildeordquo revelando uma ditadura da Administraccedilatildeo Fiscal Para Eduardo Marcial
Ferreira Jardim (1998 p516)
A exigibilidade de certidotildees negativas a exemplo do quanto consta em diplomas de iacutendole tributaacuteria e administrativa exprime absurdez vitanda absolutamente incompaginaacutevel com uma seacuterie de princiacutepios constitucionais dentre eles o postulado assegurador ao livre exerciacutecio de qualquer trabalho ofiacutecio ou profissatildeo gravado no art 5ordm XIII bem como no primado proclamador da livre atividade econocircmica insculpido no art170 paraacutegrafo uacutenico bem como o vetor que prestigia o direito de propriedade e o direito concernente agrave igualdade
Nesse contexto as limitaccedilotildees ao poder de tributar (MARTINS 2002) devem ser
interpretadas como direitos fundamentais dos contribuintes determinando que o fisco aja
59
necessariamente de acordo com os princiacutepios maiores da legalidade da isonomia da
capacidade contributiva da irretroatividade da anterioridade do natildeo confisco da liberdade
de traacutefego da imunidade da seguranccedila juriacutedica da proporcionalidade dentre outros sem
olvidar as orientaccedilotildees do art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e dos princiacutepios impliacutecitos
As relaccedilotildees tributaacuterias constituem uma referecircncia e uma vinculaccedilatildeo agrave ordem
constitucional que prevecirc o direito agrave liberdade simultaneamente com a responsabilidade haja
vista que a sanccedilatildeo deve decorrer sempre da lei e natildeo do administrador no sentido de que ldquoos
direitos fundamentais constituem a essecircncia da liberdade e os deveres fundamentais o seu
corretivordquo (STERN 1998 p31) As sanccedilotildees poliacuteticas satildeo atos abusivos natildeo previstos em lei
(CALIENDO 2009 p74) Em Direito Tributaacuterio correspondem agraves restriccedilotildees ou agraves
proibiccedilotildees impostas ao contribuinte como forma indireta ou obliacutequa de obrigaacute-lo ao
pagamento dos tributos colocando-se essa condiccedilatildeo para vg o exerciacutecio de atividade
econocircmica que eacute um direito fundamental Heleno Taveira Tocircrres (2006 p62) denomina tais
praacuteticas de ldquosanccedilotildees natildeo-patrimoniais de caraacuteter interventivordquo e Andreacute Castro Carvalho
(2009 p95) as nomeia como ldquosanccedilotildees administrativas interventivas econocircmicasrdquo Nesse
sentido a atuaccedilatildeo privada natildeo pode ser condicionada agrave quitaccedilatildeo fiscal ldquoposto que estaria
subvertido todo o sistema de garantias constitucionais contra a exigecircncia de tributosrdquo
(MACHADO MACHADO SEGUNDO 2008 p88) O Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal de Justiccedila tecircm posicionamentos firmes no sentido de considerar
incompatiacuteveis as sanccedilotildees poliacuteticas com as garantias constitucionais dos contribuintes Para
evidenciar tal entendimento vejam-se as suacutemulas
Suacutemula 70 STF Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Suacutemula 323 STF Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Suacutemula 547 STF Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Suacutemula 127 STJ Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado
Adotar-se-aacute a discriminaccedilatildeo sugerida por Reacutegis de Oliveira (2005 p73) que
classifica as sanccedilotildees poliacuteticas de acordo com o seu conteuacutedo em repressivas suspensivas
privativas de atividade pecuniaacuterias e privativas de bens O natildeo pagamento do tributo natildeo
torna iliacutecita a atividade geradora do dever tributaacuterio uma vez que o Fisco dispotildee de meios
especiacuteficos para constituir o creacutedito tributaacuterio e cobraacute-lo mediante a accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal
regulada no plano federal pela lei no 683080 aleacutem dos procedimentos administrativos
60
aplicaacuteveis Apesar de serem inconstitucionais as sanccedilotildees poliacuteticas seguem largamente
praticadas no mais das vezes por puro comodismo das autoridades da administraccedilatildeo
tributaacuteria que nelas encontram um meio faacutecil de fazer a cobranccedila indevida de tributos Outra
questatildeo fulcral eacute o natildeo oferecimento da oportunidade de defesa do contribuinte apesar da
garantia constitucional de ampla defesa e contraditoacuterio ser a mais abrangente possiacutevel
preocupaccedilatildeo que natildeo eacute exclusiva ao direito brasileiro mas que se verifica tambeacutem nos
ordenamentos francecircs (BOUVIER 2004 p57-58) espanhol (LAPATZA 1997 p442) e
americano14 somente para ilustrar
Como forma de combater as praacuteticas do Fisco de negar injustificadamente o
fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal a doutrina e a jurisprudecircncia apontam o
mandado de seguranccedila como a medida mais eficaz remeacutedio constitucionalmente previsto no
art 5ordm LXIX do texto constitucional regulamentado pela lei no 1201609 e
subsidiariamente pelo Coacutedigo de Processo Civil Eacute portanto uma accedilatildeo de natureza
constitucional que acarreta uma importante consequecircncia praacutetica as hipoacuteteses do seu
cabimento devem ser interpretadas de forma ampla Os contribuintes precisam recorrer
muitas vezes a este instrumento para se livrarem das restriccedilotildees arbitraacuterias que as autoridades
fazendaacuterias lhes impotildeem O lado negativo desta constataccedilatildeo eacute que o deferimento do
provimento liminar ou a concessatildeo da seguranccedila nem sempre satildeo capazes de impedir tais
praacuteticas Assim se pronuncia a jurisprudecircncia paacutetria
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO AFASTADA A ALEGADA DECADEcircNCIA E A AUSEcircNCIA DE DIREITO LIacuteQUIDO E CERTO DIRETIO Agrave CERTIDAtildeO DE DEacuteBITOS RECUSA ECONOMICIAacuteRIA INJUSTIFICADA ADEQUACcedilAtildeO AO ART 5ordm XXXIV CF IMPROVIMENTO Agrave APELACcedilAtildeO E Agrave REMESSA OFICIAL CONCESSAtildeO DA SEGURANCcedilA
1 Superada a invocaccedilatildeo caduciaacuteria pois ao assim afirmar a Caixa Econocircmica Federal - CEF incumbir-lhe-ia provar o termo a quo este a equivaler ao da efetiva denegaccedilatildeo da certidatildeo ao qual natildeo se amolda o diligenciamento acostado aos autos logo agrave luz dos autos tempestiva a impetraccedilatildeo que aliaacutes destaque-se luta pelo direito de obtenccedilatildeo de certidatildeo em si quase a patentear omissatildeo economiaacuteria no fornecimento em qualquer rumo (certidatildeo positiva ou negativa) 2 Assentado no Texto Constitucional o direito agrave obtenccedilatildeo de certidotildees (art 5ordm XXXIV aliacutenea lsquobrsquo) clara se revela a classificaccedilatildeo das certidotildees entre as espeacutecies quais sejam as puramente negativas as puramente positivas e as negativas por equiparaccedilatildeo legais tambeacutem consagradas como positivas com efeito de negativa isto na forma do art 206 do CTN 3 A parte originariamente impetrante demonstrou a recusa da CEF em fornecer certidatildeo tanto positiva quanto negativa 4 Agrave evidecircncia natildeo se compadece
14 Cf PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009
61
a conduta administrativa combatida com o princiacutepio constitucional da legalidade dos atos administrativos art 37 caput CF pedra fundamental do Estado Democraacutetico de Direito inaugurado a partir de 05101988 (art 1ordm caput) garantia da maacutexima envergadura aos administrados 5 Tendo a impetrante demonstrado a recusa no fornecimento agrave certidatildeo requerida revela-se manifesto o inteiro acerto da r sentenccedila proferida ao assegurar o direito a certidatildeo na qual conste a real situaccedilatildeo do poacutelo apelado nos termos do art 5ordm XXXIV lsquobrsquo da Constituiccedilatildeo Federal (destacou-se) 6 Improvimento agrave apelaccedilatildeo e agrave remessa oficial Concessatildeo da seguranccedila (BRASIL AMS ndash APELACcedilAtildeO EM MANDADO DE SEGURANCcedilA ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior ndash DJU 19042007 ndash TRF 3ordf Regiatildeo)
O mandado de seguranccedila haacute de ser utilizado em face do ato de autoridade eivado de
ilegalidade ou abuso de poder legitimidade passiva que corresponde no contexto ora
analisado qual seja a seara federal ao Procurador-chefe da Fazenda Nacional ou ao Delegado
da Receita Federal do Brasil ambos da respectiva circunscriccedilatildeo dependendo de onde provier
a negativa para o fornecimento da certidatildeo os quais seratildeo notificados para a apresentaccedilatildeo de
informaccedilotildees (MACHADO 2009) Neste sentido o Poder Judiciaacuterio se mostra indispensaacutevel
no que concerne agrave coibiccedilatildeo destas atitudes lesivas agraves atividades dos contribuintes que se
traduzem em direitos fundamentais Assim elucida Moacyr Toledo (2008 p25)
Pode ocorrer no entanto que ao pleitear a certidatildeo negativa ou mesmo a certidatildeo positiva com efeito de negativa a autoridade fiscalizadora negue-se a fornececirc-la Caso ocorra tal circunstacircncia e os deacutebitos existentes estejam na situaccedilatildeo de exigibilidade suspensa ou ainda natildeo estejam vencidos ou finalmente estejam com execuccedilatildeo fiscal aparelhada poreacutem com penhora efetivada garantindo a liquidez do valor devido a negativa da autoridade afronta a Constituiccedilatildeo pois agride direito liacutequido e certo do contribuinte Nesses casos o aparelhamento da accedilatildeo de Mandado de Seguranccedila com pedido de liminar perante o Poder Judiciaacuterio eacute o remeacutedio raacutepido e eficaz contra ato de autoridade que agrida direito liacutequido e certo do cidadatildeo sendo certamente tal atrocidade corrigida pelo Poder competente para tanto
Autoridade na dicccedilatildeo do art 1ordm sect 2ordm inciso III da lei no 978499 eacute todo agente
puacuteblico dotado de poder de decisatildeo e titular de uma esfera de competecircncia natildeo importando a
categoria ou a funccedilatildeo que exerccedila O objeto de impetraccedilatildeo eacute pois um ato administrativo O
prazo eacute decadencial de 120 (cento e vinte) dias contados a partir da ciecircncia do ato a ser
impugnado na forma do art 23 da lei no 1201609 Eacute imprescindiacutevel a oitiva do Ministeacuterio
Puacuteblico sob pena de nulidade (art 12 da lei no 1201609)
Por expressa previsatildeo legal o descumprimento desarrazoado de ordens judiciais
proferidas em mandado de seguranccedila em especial os que se relacionem com a regularidade
fiscal ensejam o enquadramento da autoridade responsaacutevel no crime de desobediecircncia
previsto no art 330 do Coacutedigo Penal conforme enuncia o art 26 da lei no 1201609 O foro
62
competente ndash para o acircmbito de anaacutelise desta dissertaccedilatildeo ndash seraacute a Justiccedila Federal15 Para Hely
Lopes Meirelles (2005 p22) o mandado de seguranccedila pode ser assim conceituado
Mandado de seguranccedila eacute o meio constitucional posto agrave disposiccedilatildeo de toda pessoa fiacutesica ou juriacutedica oacutergatildeo com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para a proteccedilatildeo de direito individual ou coletivo liacutequido e certo natildeo amparado por habeas corpus ou habeas data lesado ou ameaccedilado de lesatildeo por ato de autoridade seja de que categoria for e sejam quais forem as funccedilotildees que exerccedila
Eduardo Sodreacute (2008 p114) alerta para a questatildeo de que o ato de autoridade em tese
pode ser comissivo (accedilatildeo) ou omissivo (abstenccedilatildeo) condutas que podem potencialmente
causar danos aos contribuintes o qual demonstraraacute por meio do mandado de seguranccedila o seu
direito liacutequido e certo a uma certidatildeo vaacutelida seja negativa positiva ou positiva com efeito de
negativa cabendo ao Fisco identificar de modo claro e elucidativo qual a real situaccedilatildeo do
contribuinte entendida como tal ldquoaquela embasada em uma situaccedilatildeo faacutetica perfeitamente
delineada e comprovada de plano por meio de prova preacute-constituiacutedardquo (SODREacute 2008 p124)
Adriano Pinto (2007 p33) aponta que as principais causas dessas condutas desviadas
da Procuradoria da Fazenda Nacional e Receita Federal satildeo a ausecircncia de uma adequada
formaccedilatildeo do agente puacuteblico a impunidade diante da quebra dos deveres funcionais
provocadores de danos aos contribuintes e os privileacutegios processuais que premiam os
servidores quando se permitem no tocante agrave Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA os institutos da
ldquosubstituiccedilatildeordquo16 ou da ldquoemendardquo17
Eacute cada vez mais corriqueiro o descumprimento de preceitos juriacutedicos baacutesicos por parte
da Fazenda Puacuteblica em especial no acircmbito federal ocorrendo uma inversatildeo de valores como
se o cidadatildeo existisse somente para servir ao Estado quando na verdade este uacuteltimo eacute um
instrumento de accedilatildeo social e de atendimento agrave democracia Andreacute Castro Carvalho (2008
p90) registra que por ser o acesso ao Judiciaacuterio uma ldquomedida de socorrordquo faz-se mister a
implantaccedilatildeo de um eficiente controle interno na Administraccedilatildeo Tributaacuteria com relaccedilatildeo aos 15 ldquoArt 2o lei no 1201609 Considerar-se-aacute federal a autoridade coatora se as consequecircncias de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela Uniatildeo ou entidade por ela controladardquo 16 ldquoArt 203 do CTN A omissatildeo de quaisquer dos requisitos previstos no artigo anterior ou o erro a eles relativo satildeo causas de nulidade da inscriccedilatildeo e do processo de cobranccedila dela decorrente mas a nulidade poderaacute ser sanada ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia mediante substituiccedilatildeo da certidatildeo nula devolvido ao sujeito passivo acusado ou interessado o prazo para defesa que somente poderaacute versar sobre a parte modificadardquo 17 ldquoArt 2ordm sect 8ordm da lei no 683080 Ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia a Certidatildeo de Diacutevida Ativa poderaacute ser emendada ou substituiacuteda assegurada ao executado a devoluccedilatildeo do prazo para embargosrdquo
63
atos impositivos de penalidades muitas vezes descabidas O proacuteprio Ministro do STF Ceacutezar
Peluzo jaacute se encontrou em uma situaccedilatildeo vexatoacuteria frente agrave Receita Federal conforme relato na
proferido por ocasiatildeo do julgamento da ADI no 3453DF
[] Aproveito a oportunidade de fazer menccedilatildeo a um fato concreto em que tive necessidade de obter certidatildeo para fazer um negocio juriacutedico Constava na Receita Federal a seguinte notiacutecia no site a situaccedilatildeo atual do contribuinte natildeo permite reconhecer-lhe plena regularidade Eu que tenho imposto recolhido na fonte compulsoriamente pensei o que teraacute acontecido com o Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo ou com o Supremo Tribunal Federal que natildeo recolheram o imposto de renda devido Fui ver do que se tratava Era diferenccedila de SELIC no tempo em que isso ainda era calculado pelo contribuinte de zero viacutergula natildeo sei quantos centavos que naquela data depois de natildeo sei quantos anos dava quatro reais e alguma coisa Eu natildeo ia conseguir obter a certidatildeo sem demonstrar que natildeo estava devendo
As arbitrariedades do Fisco satildeo visiacuteveis e frequentes Em nenhuma circunstacircncia a
Administraccedilatildeo Fazendaacuteria pode agir em detrimento dos contribuintes alegando a existecircncia de
pendecircncias como um fator determinante para a expediccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
agindo como se natildeo estivessem vivendo em um Estado Democraacutetico de Direito e para que as
suas atribuiccedilotildees sejam observadas se utilizam de meios informais prejudicando a
arrecadaccedilatildeo de tributos e negligenciando o trabalho de fiscalizaccedilatildeo capaz de alcanccedilaacute-los Os
tribunais demonstram ndash ou devem demonstrar ndash maior sensibilidade a esta realidade
conforme se verifica pelas jurisprudecircncias a seguir colacionadas
TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA DEVER DE EXPEDICcedilAtildeO ART 206 DO CTN REQUISITOS SATISFEITOS 1 A expediccedilatildeo da Certidatildeo Positiva de deacutebitos com efeitos de negativa - CPD-EN objetivada pela empresa apelada implica na existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos ou se em curso de cobranccedila executiva que tenha sido efetivada a penhora ou ainda cuja exigibilidade esteja suspensa (art 206 do CTN) 2 O creacutedito tributaacuterio apto a obstaculizar a certidatildeo de regularidade fiscal deve ser aquele regularmente constituiacutedo e plenamente exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos 3 Estando satisfeitos os requisitos exigidos pelo art 206 do CTN para a expediccedilatildeo da CPD-EN natildeo pode a administraccedilatildeo tributaacuteria se recusar a emiti-la (destacou-se) Apelaccedilatildeo e remessa necessaacuteria improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 01121009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA GFIP-GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E INFORMACcedilOtildeES Agrave PREVIDEcircNCIA SOCIAL 1 Mandado de Seguranccedila que visa a expediccedilatildeo de CPD-EN (Certidatildeo Positiva de Deacutebitos com efeito de negativa) que a autoridade impetrada deixou de fornecer sob a alegaccedilatildeo de ausecircncia da apresentaccedilatildeo mensal pelo municiacutepio da GFIP (Guia de recolhimento do FGTS) e informaccedilotildees agrave previdecircncia social assim como falhas nos valores declarados em outros meses 2 A irregularidade na GFIP pode ateacute ser um indicativo da existecircncia de creacuteditos tributaacuterios entretanto natildeo havendo a prova de que os valores ali declarados ensejaram inscriccedilatildeo em diacutevida ativa natildeo
64
haacute porque obstaculizar o direito agrave expediccedilatildeo da CPD-EN (destacou-se) 3 O deacutebito fiscal tem que ser regularmente inscrito para que se torne exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos Apelaccedilatildeo provida Inversatildeo do ocircnus da sucumbecircncia (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 27112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
ADMINISTRATIVO E TRIBUTAacuteRIO REMESSA OFICIAL EM MANDADO DE SEGURANCcedilA PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISACcedilAtildeO INJUSTIFICADA PRESCRICcedilAtildeO DOS CREacuteDITOS TRIBUTAacuteRIOS RECONHECIMENTO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO NEGATIVA DE DEacuteBITOS POSSIBILIDADE REMESSA OFICIAL IMPROVIDA 1 Hipoacutetese em que a impetrante requer a concessatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito sob o argumento de que a uacutenica pendecircncia que obstava a sua expediccedilatildeo era um deacutebito fiscal que fora alcanccedilado pela prescriccedilatildeo 2 Na sistemaacutetica do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional a certidatildeo negativa de deacutebito deveraacute ser expedida quando satisfeitos os requisitos previstos no caput do artigo 205 desde que inexistente diacutevida tributaacuteria a cargo do contribuinte ou responsaacutevel cabendo a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa quando da existecircncia de deacutebitos cuja exigibilidade se encontre suspensa ou o creacutedito natildeo esteja vencido ou quando garantido por penhora 3 O citado processo administrativo em que se discutia a exigibilidade da diacutevida fiscal permaneceu injustificadamente paralisado por longo periacuteodo e os documentos acostados aos autos levam ao convencimento de que todos os creacuteditos em discussatildeo foram alcanccedilados pela prescriccedilatildeo Neste caso natildeo haacute que se falar em existecircncia de creacuteditos em vigor a obstar a expediccedilatildeo da CND requerida 4 Os deacutebitos atingidos pela prescriccedilatildeo natildeo satildeo liacutequidos certos e exigiacuteveis requisitos essenciais agrave propositura da uma accedilatildeo executiva natildeo podendo constituir fator impeditivo para a expediccedilatildeo de certidotildees negativas 5 No caso presente impotildee-se a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebitos com efeito de negativa - CPD-EN - em favor da empresa impetrante desde que natildeo existam outros oacutebices agrave sua emissatildeo (destacou-se) 6 Remessa oficial improvida (BRASIL REOMS ndash Remessa ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias DJU 26112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA EXTINCcedilAtildeO DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POR MEIO DA COMPENSACcedilAtildeO ART 156 II DO CTN DCTF PENDEcircNCIA DE HOMOLOGACcedilAtildeO POR PARTE DO FISCO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA NOS TERMOS DO ART 205 CC O ART 206 DO CTN ILEGALIDADE DA RECUSA MANUTENCcedilAtildeO DOS HONORAacuteRIOS ADVOCATIacuteCIOS 1 Versa a presente demanda sobre a possibilidade de expediccedilatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito em face da ausecircncia de homologaccedilatildeo da declaraccedilatildeo de compensaccedilatildeo (DCTF) por parte do fisco 2 A certidatildeo negativa de deacutebito em direito tributaacuterio eacute o meio pelo qual se prova a quitaccedilatildeo de determinado tributo eacute o documento que busca informar a real situaccedilatildeo fiscal do contribuinte e deve espelhar a realidade do fato certificado por outro lado a expediccedilatildeo deste documento a quem efetivamente natildeo esteja quite com A Fazenda Nacional caracteriza falsa declaraccedilatildeo sobre fato juridicamente relevante 3 A parte autora requer a expediccedilatildeo de CND na pendecircncia de homologaccedilatildeo das declaraccedilotildees de compensaccedilatildeo (DCTFacuteS) referentes agrave contribuiccedilatildeo do PIS e FINSOCIAL em face das decisotildees judiciais proferidas em accedilatildeo declaratoacuteria e cautelar 4 O Art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 expressamente prevecirc a possibilidade do contribuinte apresentar manifestaccedilatildeo de inconformidade agrave decisatildeo administrativa que natildeo autoriza a compensaccedilatildeo 4 OS pedidos de compensaccedilatildeo da autora conforme devidamente comprovado nos autos agraves fls 105146 atraveacutes dos recibos de entrega das DCTFacuteS (Declaraccedilotildees de Deacutebitos e Creacuteditos Tributaacuterios Federais) natildeo foram ateacute entatildeo apreciados pela administraccedilatildeo tributaacuteria 5 Mesmo diante da ausecircncia de homologaccedilatildeo da compensaccedilatildeo requerida sob condiccedilatildeo resolutoacuteria natildeo se pode
65
deixar de reconhecer a compensaccedilatildeo iniciada pelo contribuinte prevista de forma taxativa no art 156 inciso II do CTN 6 Eacute direito do contribuinte quando quite com seus deacutebitos no caso de extinccedilatildeo do creacutedito ou quando suspenso obter certidatildeo negativa de deacutebito ou no caso de certidatildeo positiva com efeito de negativa conforme os arts 205 e 206 do CTN 7 Portanto no caso sob apreccedilo natildeo haacute como diante das normas do art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 e dos artigos 205 cc o 206 do CTN negar a certidatildeo de regularidade fiscal ao contribuinte 8 Quanto aos honoraacuterios advocatiacutecios a equumlitativa apreciaccedilatildeo do juiz a que se refere o paraacutegrafo 4ordm do art 20 do CPC representa uma liberalidade do julgador para nos casos menciona bem situar atendidas as normas de lsquoarsquo a lsquocrsquo do paraacutegrafo 3ordm do mesmo artigo fixar os honoraacuterios sem que esteja obrigado a obedecer aos limites miacutenimos de 10 ou no maacuteximo de 20 neste tocante eacute de se manter os honoraacuterios fixados na sentenccedila 10 Apelaccedilotildees e remessa oficial improvidas (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira ndash DJU 19112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA DEacuteBITOS INEXIGIacuteVEIS OU COM A EXIGIBILIDADE SUSPENSA (destacou-se)
1 Hipoacutetese em que a MM Juiacuteza a quo confirmando a liminar concedeu a seguranccedila para determinar agrave autoridade impetrada procedesse agrave expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa ressalvando eventuais obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 2 O pleito do apelado se fundamenta na questatildeo da extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos constantes dos processos administrativos relacionados na inicial 3 De fato restou comprovada nos autos a situaccedilatildeo regular da impetrante como bem asseverou a MM Juiacuteza sentenciante em face da documentaccedilatildeo acostadas aos autos e que natildeo foi impugnada pela fazenda nacional a qual se limitou tatildeo-somente a sustentar a falta de interesse processual do impetrante por natildeo haver segunda ela nenhum ato concreto da autoridade coatora que fosse ilegal ou abusivo 4 As informaccedilotildees fiscais de contribuintes disponibilizadas no site da Receita Federal revestem-se de caraacuteter oficial Existindo informaccedilatildeo atestando irregularidade da situaccedilatildeo fiscal do contribuinte quando o mesmo se encontra regular perante o fisco tendo em vista a extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos em discussatildeo de forma a obstar a expediccedilatildeo de CND constitui ato ilegal passiacutevel de afastamento em sede de mandado de seguranccedila 5 Destarte presentes os pressupostos do artigo 206 do coacutedigo tributaacuterio nacional eacute de rigor a expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa por ser direito liacutequido e certo do impetrante observada a ressalva na sentenccedila da existecircncia de obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 6 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 20068300014314-7 ndash Relator Min Francisco Cavalcanti ndash DJU 05062008 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA NEGACcedilAtildeO DO PEDIDO DE ALTERACcedilAtildeO DE INSCRICcedilAtildeO DO CGC INSTRUCcedilAtildeO NORMATIVA SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA PRECEDENTES SUacuteMULAS DO STF INCABIMENTO
1Encontra-se bastante firmado na jurisprudecircncia atual o posicionamento adotado pelo juiacutezo singular de que eacute inconstitucional a imposiccedilatildeo de restriccedilotildees agrave atividade comercial do contribuinte como forma de exigir a cobranccedila de creacuteditos tributaacuterios 2 A instruccedilatildeo normativa que fundamenta a negaccedilatildeo da inscriccedilatildeo de registro extrapolou sua funccedilatildeo meramente orientadora contrariando princiacutepios constitucionais e instituindo normas de conduta aos particulares 3 A fazenda nacional ao opor-se ao deferimento do pedido de inscriccedilatildeo junto ao novo cadastro de contribuintes em virtude da empresa possuir deacutebitos junto agrave receita federal instituiu restriccedilatildeo de caraacuteter privativo consubstanciado em sanccedilatildeo poliacutetica 4 As sanccedilotildees poliacuteticas como
66
meio de pressionar o contribuinte ao pagamento de deacutebitos tributaacuterios natildeo satildeo admissiacuteveis no atual sistema constitucional e tributaacuterio jaacute tendo sido repelidas inclusive pelo proacuteprio Supremo Tribunal Federal (Suacutemulas Nordm 70 323 E 547) 5 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 ndash Relator Min Petruacutecio Ferreira ndash DJ 07112000 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Satildeo comuns as situaccedilotildees em que as autoridades fiscais emitem certidotildees equivocadas
desconsiderando a real situaccedilatildeo dos contribuintes quando por exemplo fornecem uma CPD-
EN quando era caso de CND sem pormenorizar as informaccedilotildees cadastrais Carlos Ceacutesar
Sousa Cintra (2007 p167) registra que ldquonatildeo raro o contribuinte fica sujeito ao humor da
autoridade de plantatildeo que sequer aprecia o pedido formulado pelo administrado quanto ao
detalhamento de suposta diacutevida tributaacuteria a ele imputadardquo Nesse diapasatildeo atenta ainda o
referido doutrinador que o uacutenico caso em que uma CND pode ser negada eacute quando for
constatada a existecircncia de constituiccedilatildeo de creacutedito tributaacuterio no setor administrativo
competente e com o prazo para o pagamento vencido sendo portanto exigiacutevel haja vista que
a diacutevida regularmente inscrita goza da presunccedilatildeo de certeza e liquidez tendo o efeito de prova
preacute-constituiacuteda (art 204 CTN) Registre-se que a grande monta das recusas no fornecimento
de certidotildees positivas com efeito de negativa (art 206 CTN) se daacute por absoluta falta de
esclarecimento do agente puacuteblico o qual por excessivo apego agrave letra da lei e por despreparo
teacutecnico entende que a exigecircncia de certidatildeo negativa natildeo autorizaria o fornecimento de outras
espeacutecies ignorando os efeitos legais conferidos agrave CPD-EN
Segundo a redaccedilatildeo do art 201 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional estaacute constituiacuteda a
diacutevida ativa tributaacuteria (SILVA 2009) proveniente de creacutedito dessa natureza regularmente
inscrita na reparticcedilatildeo administrativa competente depois de esgotado o prazo fixado para
pagamento pela lei ou por decisatildeo final proferida em processo administrativo regular
Registre-se ainda a discutiacutevel qualidade no atendimento nas Secretarias das Receitas Federais
burocracia esta que submete o contribuinte a um sacrifiacutecio injustificado e compromete o
princiacutepio da eficiecircncia da atividade administrativa dentre outros Mas os problemas natildeo se
restringem a isso A imposiccedilatildeo de multas aos contribuintes pelo descumprimento de
obrigaccedilotildees tributaacuterias em geral ndash que a todo custo foram alvo de tentativas de implementaccedilatildeo
ndash eacute uma constante O respeito agraves normas juriacutedicas natildeo eacute estimulado pela Receita Federal pelo
contraacuterio eacute por ela impedido Esta situaccedilatildeo foi denunciada por Raquel Cavalcanti Ramos
Machado (2004)
67
Nada obstante o contribuinte tem o direito a uma CPD a qual deve discriminar todas
as informaccedilotildees que se referem aos supostos deacutebitos tributaacuterios que constem nos registros
fazendaacuterios tais como a identificaccedilatildeo do procedimento originaacuterio do deacutebito a data da
inscriccedilatildeo a identificaccedilatildeo do auto de infraccedilatildeo ou da notificaccedilatildeo fiscal de lanccedilamento de deacutebito
(NFLD) o detalhamento do creacutedito tributaacuterio etc
No caso das CPD-ENs (art 206 CTN) o Poder Judiciaacuterio eacute constantemente acionado
para solucionar alguns casos em que seu fornecimento eacute negado tais como a exigecircncia de
reforccedilo de penhora (art 15 inciso II da lei no 683080) por parte da autoridade responsaacutevel
ou seja o juiz presidente da execuccedilatildeo fiscal em questatildeo e natildeo da autoridade fiscal alerta
Raquel Cavalcanti Ramos Machado (2005 p77) o pagamento via DARFs (Documento de
Arrecadaccedilatildeo de Receitas Federais) sem contestaccedilatildeo sobre a suficiecircncia de valores pagos pelos
contribuintes a exigecircncia de garantias em parcelamentos a penhora sobre o faturamento das
empresas (PACHECO 2008 p225-227)
A situaccedilatildeo se tornava ainda mais absurda quando se exigia do contribuinte a reiteraccedilatildeo
da apresentaccedilatildeo de documentos do seu processo a cada pedido de renovaccedilatildeo de certidatildeo de
regularidade fiscal tais como o atestado de inteiro teor das varas competentes e coacutepias
autenticadas na forma do art 4ordm da Instruccedilatildeo Normativa RFB no 57405 com redaccedilatildeo
determinada pela Instruccedilatildeo Normativa RFB no 58605 ambas jaacute revogadas pela Instruccedilatildeo
Normativa RFB no 73407 Natildeo podia a Administraccedilatildeo Fazendaacuteria desconsiderar o fato de
que era parte processual e detinha todas as informaccedilotildees referentes aos tracircmites das lides
principalmente as decisotildees proferidas nos autos
A Uniatildeo Federal eacute uma entidade que nestes atos se faz representar em juiacutezo pela
Procuradoria da Fazenda Nacional na forma do art 12 da Lei Complementar no 7393 Os
arts 36 a 38 do mesmo diploma normativo exigem que os procuradores se deem por
intimados pessoalmente mediante a entrega dos autos com vista O Manual de Procedimentos
Internos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (Portaria no 53202 ndash PGFN) decreta
expressamente ser o procurador obrigado a comunicar o inteiro teor das determinaccedilotildees
judiciais que lhes satildeo impostas Os contribuintes ou seus respectivos advogados quando
sofrem tais exigecircncias substituem o representante legal da Fazenda Nacional na realizaccedilatildeo de
suas atividades que satildeo vinculadas Eacute outra forma de materializaccedilatildeo das sanccedilotildees poliacuteticas
68
Hugo de Brito Machado (2005c p66) eacute enfaacutetico ao considerar que em face de
restriccedilotildees nem sempre justificaacuteveis em muitos casos a certidatildeo negativa natildeo eacute fornecida
colhendo-se ao solicitaacute-la via eletrocircnica apenas a informaccedilatildeo de que existem pendecircncias a
serem esclarecidas junto agrave reparticcedilatildeo competente Ocorre que o interessado ao se dirigir aos
balcotildees de atendimento eacute surpreendido com uma barreira a ser transposta para obter a
informaccedilatildeo desejada Quando a conseguem Natildeo obstante o dispositivo constitucional
segundo o qual todos tecircm direito a receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse
particular que seratildeo prestadas no prazo de lei sob pena de responsabilidade incluindo-se as
certidotildees fiscais as reparticcedilotildees da Receita Federal criam dificuldades inexplicaacuteveis e
inadmissiacuteveis nesta prestaccedilatildeo Natildeo atentam para o fato de que ldquoa expediccedilatildeo de uma certidatildeo
implica na extraccedilatildeo de dadosinformaccedilotildees constantes de arquivos ou sistemas de determinadas
informaccedilotildeesrdquo (PAULSEN 1999 p10)
Ao analisar referida praacutetica fazendaacuteria Schubert de Farias Machado (2007 p606)
assevera que a simples indicaccedilatildeo de deacutebito nos registros do Fisco natildeo pode ser motivo
bastante para impedir um cidadatildeo de praticar uma atividade liacutecita pois devem ser indicados
quais satildeo os tributos que o contribuinte estaacute em aberto e explicitadas as ldquopendecircnciasrdquo O
Estado na qualidade de credor do tributo deve promover o lanccedilamento respectivo de forma a
assegurar ao administrado o direito agrave ampla defesa e ao contraditoacuterio Para o doutrinador
Schubert de Farias Machado (2007 p614)
Jaacute natildeo eacute mais a falta de pagamento do tributo o motivo da recusa da CND Satildeo pendecircncias outras que poderiam ndash por que natildeo ndash ser alargadas ou ateacute mesmo indeterminadas Com isso o Fisco passaria a desvestir a maacutescara colocando a CND como verdadeira autorizaccedilatildeo para que apenas os amigos do rei possam de fato exercer suas atividades
O STF por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 131741SP (Relator
Min Marco Aureacutelio) asseverou que a relaccedilatildeo juriacutedica Estadocontribuinte haacute de repousar na
confianccedila muacutetua devendo ambos atuarem com responsabilidade fieacuteis ao ordenamento
juriacutedico em vigor O ato de controle administrativo do creacutedito tributaacuterio inscrito na diacutevida
ativa enquadra-se na categoria dos atos de controle parahieraacuterquico que na liccedilatildeo de Luciano
Beneacutevolo de Andrade (1975 p187) funda-se na necessidade de submeter determinadas
atividades administrativas a um sistema mais tecnicamente efetivo perfeito coordenado
uniforme e especializado A Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA eacute um documento unilateral
representativo do creacutedito puacuteblico ou seja produz a Fazenda seu proacuteprio tiacutetulo extraindo do
69
livro de registro da diacutevida ativa a certidatildeo da inscriccedilatildeo No STJ vigora a tese de que na
hipoacutetese do tributo sujeito ao lanccedilamento por homologaccedilatildeo18 (art 150 CTN) pode haver a
inscriccedilatildeo na diacutevida ativa sem a instauraccedilatildeo de anterior procedimento administrativo fiscal de
deacutebito declarado pelo sujeito passivo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria e natildeo pago
TRIBUTAacuteRIO E PROCESSUAL CIVIL EMBARGOS Agrave EXECUCcedilAtildeO FISCAL CERTIDAtildeO DE DIacuteVIDA ATIVA ndash CDA NULIDADE NAtildeO CONFIGURADA CONTRIBUICcedilAtildeO SOCIAL SOBRE O LUCRO E IMPOSTO DE RENDA CORRECcedilAtildeO MONETAacuteRIA DAS DEMONSTRACcedilOtildeES FINANCEIRAS APLICACcedilAtildeO DO IPC COMO INDEXADOR DO BTNF ENTENDIMENTO RECENTE DA 1ordf SECcedilAtildeO DESTE SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA DEFERIMENTO PRONUNCIAMENTO DO COLENDO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL UTILIZACcedilAtildeO DA TAXA SELIC SOBRE OS DEacuteBITOS TRIUTAacuteRIOS EM MORA 1 Em se tratando de tributo sujeito a lanccedilamento por homologaccedilatildeo o qual se efetiva nos moldes do art 150 do CTN a inscriccedilatildeo do creacutedito em diacutevida ativa em face da inadimplecircncia no tempo devido natildeo compromete a liquidez e exigibilidade do tiacutetulo executivo pois dispensaacutevel a homologaccedilatildeo formal sendo o tributo exigiacutevel independentemente de procedimento administrativo fiscal (destacou-se) 2 A partir do julgamento realizado pela Primeira Seccedilatildeo deste Superior Tribunal de Justiccedila do Recurso Especial nordm 133069SC (DJU 04032002) da relatoria do Ministro Franciulli Neto prevaleceu o entendimento de ser vaacutelida e legal a aplicaccedilatildeo do IPC na atualizaccedilatildeo do BTNF Fiscal para a correccedilatildeo monetaacuteria das demonstraccedilotildees financeiras do ano-base de 1990 exerciacutecio de 1991 por ter sido o iacutendice que melhor refletiu a inflaccedilatildeo do periacuteodo e por natildeo atentar contra os princiacutepios constitucionais tributaacuterios consoante pronunciamento da Maacutexima Corte na ADIN 712-2-ML-DF Rel Min Celso de Mello DJU de 190293 3 Em data de 02 de maio de 2002 o Plenaacuterio do Colendo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Recurso Extraordinaacuterio nordm 201465-6MG declarou a constitucionalidade do artigo 3ordm inciso I da Lei 820091 com a redaccedilatildeo que lhe deu a Lei 868293 reconhecendo que este preceito legal prevecirc hipoacutetese nova de deduccedilatildeo na determinaccedilatildeo do lucro real constituindo-se como favor fiscal ditado por opccedilatildeo legislativa afastando-se consequumlentemente a ideacuteia de empreacutestimo compulsoacuterio Assim diante de pronunciamento no sentido de que a correccedilatildeo monetaacuteria complementar e retificadora das demonstraccedilotildees financeiras das pessoas juriacutedicas correspondente ao exerciacutecio social de 1990 natildeo pode ser de forma imediata utilizada esta Corte natildeo mais emite juiacutezo a respeito posto referida mateacuteria repousar agora no campo estritamente constitucional privativa de exame pelo Colendo Supremo Tribunal Federal 4 Entende-se aplicaacutevel a Taxa SELIC sem qualquer restriccedilatildeo em caso de compensaccedilatildeo tributaacuteria a partir de 1ordm de janeiro de 1996 conforme o disposto no art 39 sect 4ordm da Lei 925095 5 Recurso especial parcialmente provido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado ndash DJU 10032003) PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO PRESCRICcedilAtildeO ACOLHIDA EM SEGUNDO GRAU EFEITO TRANSLATIVO DA APELACcedilAtildeO POSSIBILIDADE ART 515 sect 1ordm DO CPC TRIBUTO SUJEITO A LANCcedilAMENTO POR HOMOLOGACcedilAtildeO CONSTITUICcedilAtildeO DO CREacuteDITO VIA DCTF TERMO INICIAL DA PRESCRICcedilAtildeO VENCIMENTO DA OBRIGACcedilAtildeO 1 Em funccedilatildeo do efeito devolutivo do recurso de apelaccedilatildeo o conhecimento do tribunal natildeo se cinge agraves questotildees efetivamente resolvidas na instacircncia inferior
18 O lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorre quanto aos tributos cuja legislaccedilatildeo atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem preacutevio exame da autoridade administrativa operando-se pelo ato em que a referida autoridade tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado expressamente a homologa
70
abrange tambeacutem as que poderiam tecirc-lo sido como por exemplo aquelas que natildeo sendo examinaacuteveis de ofiacutecio deixaram de ser apreciadas a despeito de haverem sido suscitadas e discutidas pelas partes 2 Falta de prequestionamento do tema inserto no artigo 46 da Lei 821291 natildeo obstante a oposiccedilatildeo de embargos de declaraccedilatildeo para suscitar o debate Incidecircncia da Suacutemula 211STJ 3 Nos tributos sujeitos a lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorrendo a declaraccedilatildeo do contribuinte desacompanhada do pagamento no vencimento natildeo se aguarda o decurso do prazo decadencial para o lanccedilamento A declaraccedilatildeo do contribuinte elide a necessidade da constituiccedilatildeo formal do deacutebito podendo este ser imediatamente inscrito em diacutevida ativa tornando-se exigiacutevel independentemente de qualquer procedimento administrativo ou de notificaccedilatildeo ao contribuinte (destacou-se) Precedentes 4 O termo inicial da prescriccedilatildeo em caso de tributo declarado e natildeo pago natildeo se inicia da declaraccedilatildeo mas da data estabelecida como vencimento para o pagamento da obrigaccedilatildeo tributaacuteria declarada 5 Recurso especial conhecido em parte e improvido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira ndash DJU 01022007)
Existe na Procuradoria da Fazenda Nacional o periacuteodo conhecido como ldquolimbordquo ou
seja quando o creacutedito tributaacuterio estaacute definitivamente constituiacutedo na esfera administrativa mas
natildeo inscrito na diacutevida ativa ou ainda natildeo foi ajuizada a execuccedilatildeo fiscal natildeo havendo como
oferecer bens agrave penhora para garantir o juiacutezo da execuccedilatildeo e nem como obter a certidatildeo
positiva com efeito de negativa e na hipoacutetese de ser indevido o tributo natildeo haacute como o
contribuinte requerer o parcelamento restando impedida a emissatildeo da certidatildeo positiva com
efeito de negativa (ATTIE 2004 62-68) O tratamento jurisprudencial da mateacuteria eacute o
seguinte
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO ACcedilAtildeO CAUTELAR PARA ASSEGURAR A EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA
1 Dispotildee o artigo 206 do CTN que tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidatildeo de que conste a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos em curso de cobranccedila executiva em que tenha sido efetivada a penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa A cauccedilatildeo oferecida pelo contribuinte antes da propositura da execuccedilatildeo fiscal eacute equiparaacutevel agrave penhora antecipada e viabiliza a certidatildeo pretendida 2 Eacute viaacutevel a antecipaccedilatildeo dos efeitos que seriam obtidos com a penhora no executivo fiscal atraveacutes de cauccedilatildeo de eficaacutecia semelhante A percorrer-se entendimento diverso o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco natildeo se voltou judicialmente ainda Precedentes (REsp 363518 Resp 99653 e Resp 424166) 3 Deveras natildeo pode ser imputado ao contribuinte solvente isto eacute aquele em condiccedilotildees de oferecer bens suficientes agrave garantia da diacutevida prejuiacutezo pela demora do Fisco em ajuizar a execuccedilatildeo fiscal para a cobranccedila do deacutebito tributaacuterio Raciociacutenio inverso implicaria em que o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco ainda natildeo se voltou judicialmente 4 Mutatis mutandis o mecanismo assemelha-se ao previsto no art 570 do CPC por forccedila do qual o proacuteprio devedor pode iniciar a execuccedilatildeo Isso porque as obrigaccedilotildees como viacutenculos pessoais nasceram para serem extintas pelo cumprimento diferentemente dos direitos reais que visam agrave perpetuaccedilatildeo da situaccedilatildeo juriacutedica nele edificadas 5 Outrossim instigada a Fazenda pela cauccedilatildeo oferecida pode ela iniciar a execuccedilatildeo convertendo-se a garantia prestada por iniciativa do contribuinte na famigerada
71
penhora que autoriza a expediccedilatildeo da certidatildeo 6 Recurso Especial desprovido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler ndash DJU 23111998)
CAUTELAR OFERECIMENTO DE CAUCcedilAtildeO REAL PARA OBTENCcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA POSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia mais atual desta Corte e do STJ aceita o oferecimento de cauccedilatildeo real por meio de accedilatildeo cautelar para fins de expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa de deacutebitos ao fundamento de que o contribuinte natildeo pode sofrer prejuiacutezo com a demora da Fazenda Puacuteblica em ajuizar executivo fiscal (destacou-se) 2 A aceitaccedilatildeo do bem deve ser feita pelo Juiacutezo monocraacutetico apoacutes manifestaccedilatildeo da Fazenda Nacional incumbindo-lhe avaliar a suficiecircncia e prestabilidade do bem em relaccedilatildeo ao montante dos deacutebitos que se pretende caucionar (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares ndash DJU 08012002 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO CERTIFICADO DE REGULARIDADE FISCAL ART 206 DO CTN EXECUCcedilAtildeO FISCAL VINDOURA PENHORA ANTECIPACcedilAtildeO ACcedilAtildeO CAUTELAR CAUCcedilAtildeO
1 Nos termos do art 206 do CTN opera os mesmos efeitos da Certidatildeo Negativa de Deacutebito o certificado do qual conste a existecircncia de creacutedito tributaacuterio natildeo vencido em curso de cobranccedila judicial em que tenha sido efetivada penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa 2 Em consonacircncia com remansosa jurisprudecircncia antolha-se viaacutevel a extraccedilatildeo de certificado de higidez fiscal mediante o ajuizamento de accedilatildeo cautelar na qual se antecipe mediante cauccedilatildeo a ulterior penhora a ser formalizada no curso do executivo fiscal ainda natildeo promovido (destacou-se) 3 Verificando-se em juiacutezo de cogniccedilatildeo sumaacuteria a idoneidade dos bens oferecidos em cauccedilatildeo eacute de ser deferida a liminar postulada garantindo-se a obtenccedilatildeo da certidatildeo almejada porquanto presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora 4 Agravo de instrumento provido Agravo regimental prejudicado (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200404010446909 ndash Relator Wellington de Almeida ndash DJU 11052005 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO CAUCcedilAtildeO DE BENS EM MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POSSIBILIDADE SEGUIMENTO NEGADO AGRAVO INOMINADO NAtildeO PROVIDO
1 Seja para garantia do juiacutezo em futura (ainda natildeo ajuizada) execuccedilatildeo fiscal ou como garantia dos deacutebitos tributaacuterios cuja nulidade pretende discutir em accedilatildeo ordinaacuteria o devedor tem direito a caucionar em processo cautelar bens suficientes em ordem a que caucionados se lhe expeccedila lsquoCertidatildeo Negativa de Deacutebito-CNDrsquo positiva com efeito de negativa (vg STJ REsp nordm 99653SP T2 TRF1 AG nordm 20000100096197-7GO T4) 2 A simploacuteria impugnaccedilatildeo calcada no fato de natildeo ser lsquodinheirorsquo eacute um vesgo que se alastra cada vez mais na administraccedilatildeo fiscal que parece natildeo se lembrar de que se eacute importante receber o tributo mais importante eacute manter o contribuinte com condiccedilotildees de gerar mais tributo e mais condiccedilotildees de pagaacute-lo (destacou-se) De outra banda o art 151 do CTN em sua redaccedilatildeo mais lsquomodernarsquo contempla vaacuterios modos de suspensatildeo da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio (depoacutesito em dinheiro eacute uma entre eles e no mesmo peacute de igualdade) 3 Agravo inominado natildeo provido 4 Peccedilas liberadas pelo Relator em 06042004 para publicaccedilatildeo do acoacuterdatildeo (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto ndash DJU 09032004 ndash TRF 1ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO DEacuteBITO FISCAL ACcedilAtildeO CAUTELAR LIMINAR OFERECIMENTO DE BENS EM ESTOQUE COMO CAUCcedilAtildeO
72
CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA INEXISTEcircNCIA DE ESPECIFICACcedilAtildeO ADEQUADA DOS BENS E PROVA DA PROPRIEDADE SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO IMPOSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia do Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo e a do Superior Tribunal de Justiccedila orientam-se no sentido da possibilidade de oferecimento de bens em cauccedilatildeo para fins de garantia do deacutebito fiscal e expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva de Deacutebito com Efeito de Negativa A medida justifica-se porque enquanto natildeo ajuizada a execuccedilatildeo fiscal o contribuinte permanece sem a possibilidade de oferecer bens a penhora para garantir o deacutebito e de desenvolver regularmente sua atividade (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 200101006009552 ndash0 ndash Relator Desembargador Luciano Tolentino Amaral ndash DJU 080202 ndash TRF-1ordf Regiatildeo)
O Superior Tribunal de Justiccedila (Cf Recurso Especial no 536037PR ndash DJU
23052005) entendeu que a medida cautelar preparatoacuteria de garantia para a execuccedilatildeo fiscal eacute
a soluccedilatildeo mais adequada para este caso autorizando o arrolamento de bens para a suspensatildeo
da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio para obter a certidatildeo a que alude o art 206 do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional Assim deve proceder a autoridade fiscal
A circunstacircncia de haver deacutebito regularmente inscrito na diacutevida ativa tributaacuteria natildeo autoriza o Fisco a recusar-se por negligecircncia ou comodidade a expedir uma certidatildeo cujo teor agrave obviedade natildeo seraacute idecircntico agravequele que constaria na CND caso o contribuinte verdadeiramente fizesse jus a esta certidatildeo mas sim teraacute de espelhar fidedignamente o que estaacute nos registros da reparticcedilatildeo fiscal competente (CINTRA 2007 p175)
Posteriormente o STF por meio do Agravo Regimental no 811136DF decidiu que
ao devedor eacute permitido oferecer garantias do valor do deacutebito sem que seja necessaacuteria a
existecircncia de uma execuccedilatildeo fiscal com o objetivo de antecipar a penhora que a garantiria e
assim ter direito agrave certidatildeo positiva com efeito de negativa Sobre essa corrente
jurisprudencial Marciano Seabra de Godoi (2007 p585) afirma que
O inteacuterprete deve privilegiar os propoacutesitos da norma que se mostram coincidentes com nossa tradiccedilatildeo jurisprudencial para escolher dentre os possiacuteveis sentidos literais do texto aquele que melhor realiza o ideal de resguardar os direitos fundamentais do contribuinte inadimplente sem que isso iniba o legislador e a administraccedilatildeo tributaacuteria de adotar medidas voltadas a garantir a eficaacutecia da norma tributaacuteria
A decisatildeo que suspende a exigibilidade do creacutedito tributaacuterio deve ser cumprida
integralmente e a Receita Federal do Brasil por intermeacutedio de seus servidores natildeo pode
dizer-se alheia ao procedimento e pretender que o contribuinte comprove a existecircncia e o
vigor de uma eventual decisatildeo judicial que jaacute sabe ser obrigado a cumprir Tendo em vista o
73
caraacuteter fundamental do direito de certidatildeo corrobora esta linha de raciociacutenio Ingo Wolfgang
Sarlet (2006 p343) ao aduzir que
O postulado da aplicabilidade imediata das normas de direitos fundamentais pode ser compreendido como um mandado de otimizaccedilatildeo da sua eficaacutecia pelo menos no sentido de impor aos poderes puacuteblicos a aplicaccedilatildeo imediata dos direitos fundamentais outorgando-lhes nos termos desta aplicabilidade a maior eficaacutecia possiacutevel
Diante dessa realidade deve a atuaccedilatildeo estatal se pautar no sentido de garantir uma
efetivaccedilatildeo cada vez maior dos direitos fundamentais dos contribuintes principalmente no
tocante agrave vinculaccedilatildeo destes com os poderes puacuteblicos (eficaacutecia vertical) As posturas que
consubstanciam as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo utilizadas pela Fazenda Puacuteblica aparentemente como
mecanismos indutores de pagamento de tributos mas na verdade satildeo instrumentos obliacutequos
de cobranccedila
Embora instituiacutedas por lei e ateacute mesmo pela Constituiccedilatildeo Federal as exigecircncias de
certidotildees fiscais nas situaccedilotildees elencadas desrespeitam os direitos fundamentais dos
contribuintes (vg o exerciacutecio das atividades empresariais) e enaltecem as prerrogativas
fazendaacuterias constrangendo de modo indireto o devedor agrave satisfaccedilatildeo do creacutedito tributaacuterio
Augustin Gordillo (2007 p03) ao comentar sobre as relaccedilotildees conflituosas entre a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e as empresas afirma que
En una primera situacioacuten que cuantativamente es importante y cualitativamente determinante se trata de la perspectiva que los conflictos tienen quienes ejercen concretamente el poder puacuteblico los funcionarios y autoridades puacuteblicas los concesionarios y licenciatarios del poder Obviamente es casi imposible que no tengan un sesgo proclive al poder que precisamente estaacuten ejerciendo en un momento dado Una segunda percepcioacuten poco significativa desde el punto de vista de su utilidad sistemaacutetica se da en los conflictos que puedan tener con la administracioacuten las grandes o medianas empresas y los grupos econoacutemicos relativamente fuertes En estos supuestos el lsquoadministradorsquo suele hacer una muy buena y eficaz utilizacioacuten de los recursos y remedios que le brindan el orden juriacutedico estaacute atento a la defensa de sus derechos y hace ademaacutes uso de todos los mecanismos informales de influencia y relacioacuten con la administracioacuten puacuteblica En estas situaciones el conflicto autoridad ndash empresa se resuelve ya sea con cierto equiliacutebrio a favor de la segunda parte de la ecuacioacuten y no de la primera a la inversa19
19 Em uma primeira situaccedilatildeo o que eacute qualitativa e quantitativamente determinante eacute a perspectiva de que o conflito tem sido particularmente entre o poder puacuteblico e os funcionaacuterios puacuteblicos comerciantes e licenciados do poder Obviamente eacute quase impossiacutevel natildeo ser tendencioso a uma propensa potecircncia que eacute exercida em um determinado momento Uma segunda percepccedilatildeo insignificante em termos de sua utilidade sistemaacutetica estaacute no conflito que a administraccedilatildeo pode ter com grandes ou meacutedias empresas e grupos econocircmicos relativamente fortes Nestes casos o administrado tem que ser eficaz na utilizaccedilatildeo dos recursos e soluccedilotildees oferecidos pelo sistema juriacutedico e estaacute atento para proteger os seus direitos e tambeacutem fazer uso de todos os mecanismos de influecircncia e de relaccedilotildees informais com o governo Nestas situaccedilotildees o conflito entre autoridade e empresa eacute
74
Pelo delineado resta patente a ausecircncia de parceria entre o fisco e os contribuintes
estes sempre sob suspeiccedilatildeo vendo seus direitos fundamentais flagrantemente desrespeitados
sem qualquer justificativa idocircnea e a certeza de impunidade destes agentes puacuteblicos que
vestem a indumentaacuteria estatal para desvirtuar esta jaacute tensa relaccedilatildeo descumprindo os deveres
que lhes foram transferidos e o ordenamento juriacutedico em vigor Os prejuiacutezos na linguagem
emprestada pelo senso comum satildeo sempre suportados pela parte mais fraca o contribuinte
resolvido com certo equiliacutebrio em favor da segunda parte da equaccedilatildeo [a empresa] e natildeo o inverso (traduccedilatildeo livre)
75
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
Sem a pretensatildeo de abarcar a complexidade de aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do
Direito (AED) ou Law and Economics20 objetiva-se delinear alguns traccedilos que relacionem
esta Escola com o Direito Tributaacuterio de modo a fornecer uma conjuntura mais coesa com a
realidade socioeconocircmica Parte-se do pressuposto metodoloacutegico de que os meandros
Econocircmicos e Tributaacuterios possuem coerecircncia intersistemaacutetica uma vez que a tributaccedilatildeo deve
ser considerada como um fenocircmeno que envolve simultaneamente a Poliacutetica a Economia e o
Direito Para Nelson Saldanha (1986 p15)
Haacute uma seacuterie de comportamentos e de expressotildees que representam a vida privada e a vida puacuteblica em diversos planos Assim a medicina a cama e a mesa a poesia liacuterica o direito privado a psicologia o dinheiro escondido por um lado Por outro a poliacutetica o direito puacuteblico a poesia eacutepica o comeacutercio os bancos a burocracia a forccedila e as comunicaccedilotildees A diferenccedila entre cemiteacuterios puacuteblicos e cemiteacuterios privados a qual se daacute por uma espeacutecie de ordenaccedilatildeo estimativa um sentido de evoluccedilatildeo A evoluccedilatildeo tambeacutem do dinheiro particular ao dinheiro puacuteblico
Eacute bem verdade que em uma primeira impressatildeo as distacircncias entre o Direito e a
Economia podem se sobressair haja vista que as duas abordagens possuem tempos diferentes
mas natildeo lugares Enquanto os economistas se preocupam com a eficiecircncia o foco dos juristas
eacute o ideal de justiccedila este sem criteacuterios objetivos e precisos para sua conceituaccedilatildeo ldquonatildeo adianta
lutar contra o vento eacute preciso utilizar a sua forccedila para que este nos leve ao nosso destinordquo
(MONTORO FILHO 2008 pXIII)
Em geral os juiacutezes parecem natildeo conhecer as repercussotildees macroeconocircmicas de suas
decisotildees e os economistas por seu turno ignoram a realidade sobre os fundamentos
institucionais em que alicerccedilam suas estrateacutegias de desenvolvimento Esse tenso diaacutelogo eacute
trocado pela seguinte intenccedilatildeo ldquose economistas e juristas natildeo puderem falar a mesma liacutengua
20 Dentre os doutrinadores que se dedicam a Anaacutelise Econocircmica do Direito podem-se apontar os seguintes nomes J Pinto Antunes (1952) Dan Ariely (2008) Carlos Barracho (2001) Bruno Sciberras de Carvalho (2008) Robert Cooter e Thomas Ulen (2007) Guiomar T Estrella Faria (1994) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2006) Alexandre Morais da Rosa e Joseacute Manuel Aroso Linhares (2009) Jairo Saddi (2007) Cento Veljanovski (1994) Fernando Arauacutejo (2008) Nicholas Mercuro e Margaret Oppenheimer (2005) Cass R Sustein (2000) Karen Schweers Cook e Margaret Levi (1990) John MacDonald Oliver (1979) Ugo Mattei (1998) Richard Zerbe (2001) Robin Paul Malloy e Christopher K Brau (1995) Thomas J Miceli (2004)
76
que pelo menos passem a viver no mesmo mundo Quem tem a ganhar com isso natildeo satildeo
apenas os dois grupos mas a sociedade como um todordquo (PINHEIRO 2008 p45) A
efetividade das decisotildees judiciais depende na praacutetica do poder de coerccedilatildeo ao lado de um
aparato policial bem equipado para os casos de descumprimento das normas Eacute preciso
incutir nos seus destinataacuterios a cultura do temor afastando-se assim a certeza da impunidade
Aos juristas a Anaacutelise Econocircmica do Direito proporciona a aproximaccedilatildeo com uma
ferramenta adicional para analisar os problemas que lhes interessam dando uma soluccedilatildeo mais
condizente com a realidade vivenciada em uma perspectiva ampla Aos economistas abre-se
um novo campo de estudo complementar ao aparato teacutecnico em que foram treinados
(RODRIGUES 2007) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2009 online) acrescenta que o objetivo da
AED eacute ldquoa utilizaccedilatildeo da abordagem econocircmica para tentar compreender o direito no mundo e o
mundo no direitordquo Tradicionalmente o lucro eacute alvo de desconfianccedilas Empresas lucrativas
quase sempre satildeo acusadas de suspeitas quando na verdade do ponto de vista econocircmico satildeo
eficientes Jaacute preconizava Adam Smith que se cada pessoa procurasse livremente os interesses
individuais ndash orientadores do comportamento humano ndash atingir-se-ia o interesse coletivo
Andreacute Franco Montoro Filho (2008 pX) registra sua preocupaccedilatildeo com esse recorte
epistemoloacutegico esteacuteril
Esse raciociacutenio exemplifica bem os riscos da postura de analisar a economia como uma disputa entre pobres e ricos entre aqueles que tecircm e natildeo tecircm A maacute vontade e a desconfianccedila proacuteprias dessa visatildeo contra aqueles que auferem bons resultados econocircmicos e contra empresas de sucesso podem resultar em accedilotildees cujos efeitos satildeo opostos ao inicialmente desejado pois assumem uma postura contra o interesse coletivo
A importacircncia deste diaacutelogo estabelecido pela AED se materializa pelas seguintes
razotildees apontadas por Luciano Benetti Timm (2008 p57) a Economia sendo uma ciecircncia
comportamental descreve de maneira adequada a atuaccedilatildeo do seres humanos frente ao
mercado coadunada com a participaccedilatildeo social atinge um consideraacutevel padratildeo cientiacutefico com
seus postulados economeacutetricos e por conta da importacircncia que dispensa agrave eficiecircncia21
insculpida prima facie no caput do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Os meacutetodos tradicionais
da hermenecircutica juriacutedica ndash o teleoloacutegico o literal o sistemaacutetico o histoacuterico o socioloacutegico ndash
21 Rachel Sztajn e Decio Zilbersztajn (2005 p83) esclarecem que a eficiecircncia eacute a aptidatildeo para obter o maacuteximo ou o melhor resultado ou rendimento com a menor perda ou menor dispecircndio de esforccedilos relacionando os conceitos de produtividade rendimento adequaccedilatildeo e natildeo se confunde com a eficaacutecia que eacute capacidade de gerar efeitos
77
por serem aplicados de acordo com a discricionariedade do inteacuterpreteaplicador do Direito
conduzem a caminhos muitas vezes contraditoacuterios distantes entre si sendo portanto
limitados Natildeo oferecem seguranccedila juriacutedica
A problemaacutetica que se revela nesse processo de interpretaccedilatildeo eacute que natildeo existe um
apontador de qual seja a teacutecnica hermenecircutica mais adequada para saber se certo resultado eacute
ou natildeo melhor para determinado caso concreto E eacute nesse espaccedilo que se insere a AED Sobre
esta conjuntura Leonel Severo Rocha Germano Schwartz e Jean Clam (2005) enfatizam que
o sistema social estaacute estruturado na repeticcedilatildeo e na diferenccedila ndash liacutecitoiliacutecito ternatildeo-ter
podernatildeo-poder ndash ou seja esclarece a existecircncia de um coacutedigo comunicativo que tenta
amenizar a complexidade da sociedade Trata-se de um sistema dinacircmico de organizaccedilatildeo
autorreprodutiva a que se denomina autopoiese
O sistema autopoieacutetico eacute aquele que eacute simultaneamente fechado e aberto ou seja eacute um sistema que tem repeticcedilatildeo e diferenccedila tendo que equacionar no seu interior esse paradoxo que os operadores do Direito vatildeo usar como criteacuterios para tomar decisotildees (ROCHA SCHWARTZ CLAM 2005 p69)
O empresariado moderno enfrenta inuacutemeros obstaacuteculos criados pela burocracia estatal
para se manter firme ndash ou pelo menos sobreviver ndash no sistema de mercado competitivo e
excludente por natureza Neste diapasatildeo satildeo comuns os empreacutestimos bancaacuterios para suportar
os exiacuteguos prazos de recolhimento de diversos tributos gerir os custos normais de uma
empresa em plena atividade de forma eficiente tudo para enfrentar a concorrecircncia muitas
vezes moldada em desconformidade com as leis Diante desta realidade pode-se afirmar sem
qualquer temor que ldquodo ponto de vista da racionalidade econocircmica o grau de burocracia22
brasileira passa a tornar proibitivo o cumprimento dos deveres instrumentais criando
incentivos para a evasatildeo fiscal e a informalidaderdquo (CARVALHO JOBIM 2008 p243) Luiz
Eduardo Shoueri (2005 p08-09) ao comentar sobre a necessidade de comunicaccedilatildeo entre as
mais diversas disciplinas que se encontram agrave disposiccedilatildeo enfatiza que
Surge assim uma nova visatildeo do ordenamento juriacutedico como algo aberto para a realidade que natildeo pretende expressar um conjunto completo em si sem lacunas sempre que eacute incompleto por definiccedilatildeo problemaacutetico e lacunoso Sistema aberto no
22 Cristiano Carvalho (2008 p201-203) menciona ainda atrelado agrave ideia da burocracia a que os contribuintes estatildeo sujeitos as inuacutemeras obrigaccedilotildees acessoacuterias ou deveres instrumentais que geram custos para o seu cumprimento o que ele denomina de ldquocustos de conformidaderdquo Aleacutem disso ressalta a existecircncia das sanccedilotildees poliacuteticas que provocam um ldquoenferrujamento do mercadordquo Para ilustrar suas consideraccedilotildees menciona as dificuldades que uma empresa enfrenta para obter uma certidatildeo de regularidade fiscal nos oacutergatildeos fazendaacuterios principalmente a Receita Federal do Brasil e a demora ou ateacute mesmo inviabilizaccedilatildeo de uma fusatildeo ou cisatildeo de empresas
78
sentido de que eacute incompleto evolui e se modifica [] importa esclarecer que ao jurista caberaacute sempre buscar a coerecircncia no sistema embora cocircnscio de que haveraacute ocasiotildees em que esta natildeo seraacute possiacutevel em tais casos deve o jurista buscar soluccedilotildees ndash oferecidas pelas regras estruturais do sistema inclusive o compromisso ndash para que a incoerecircncia natildeo leve agrave ruptura
Dados do Banco Mundial apresentados por Andreacute Franco Montoro Filho (2008 p49)
denunciam que o Brasil eacute um dos paiacuteses com maior burocracia fiscal haja vista que em um
estudo com 178 paiacuteses ficou classificado em penuacuteltimo lugar As empresas brasileiras gastam
cerca de 2600 horas para cumprir suas obrigaccedilotildees tributaacuterias perdendo para paiacuteses como a
Boliacutevia (1080 horas) e o Vietnatilde (1050 horas) A Suiacuteccedila ficou em primeiro lugar com apenas
63 horas destinadas ao cumprimento de compromissos fiscais
Uma das maiores preocupaccedilotildees da sociedade satildeo as determinaccedilotildees governamentais
que insistem em fortalecer os oacutergatildeos de arrecadaccedilatildeo tributaacuteria mesmo agrave margem da
constitucionalidade e da legalidade mediante a ediccedilatildeo de um aparato legislativo paralelo que
embora seja infralegal na praacutetica suplanta ateacute mesmo a letra constitucional23 A estrutura
exigida das empresas se pauta por um profundo conhecimento dos clientes dos fornecedores
da anaacutelise de circunstacircncias sociais das poliacuteticas econocircmicas que influenciam diretamente os
negoacutecios da planificaccedilatildeo das operaccedilotildees para o gerenciamento de contingecircncias
administrativas da necessidade de uma assessoria contaacutebil juriacutedica teacutecnica constante e
atuante Esse cenaacuterio denota que ldquoa fiscalizaccedilatildeo muitas vezes brandindo o enorme alfarraacutebio
de normas vigentes assusta o contribuinte deixando-o absolutamente desnorteado quanto ao
que fazerrdquo (TOLEDO 2008 p07)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) tambeacutem conhecida como Escola de
Chicago ou Law and Economics procura implementar os postulados econocircmicos na aplicaccedilatildeo
e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e
eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas sociais e juriacutedicas Busca-se aplicar as ferramentas da
Ciecircncia Econocircmica principalmente da Microeconomia24 ao Direito Os seus principais
23 Merece destaque a existecircncia do Coacutedigo de Defesa do Contribuinte do Estado de Satildeo Paulo (Lei Complementar Estadual no 9392003) que elenca de forma clara inuacutemeros dispositivos que enumeram os direitos e garantias dos contribuintes o funcionamento da maacutequina administrativa de fiscalizaccedilatildeo trazendo-os para o conhecimento geral Deveria servir de exemplo para os demais estados-membros que natildeo o possuem 24 A Microeconomia eacute um ramo da ciecircncia econocircmica que estuda o comportamento das unidades de consumo representadas pelos indiviacuteduos e pelas famiacutelias as empresas e suas produccedilotildees custos a produccedilatildeo e o preccedilo dos diversos bens serviccedilos e fatores produtivos Ocupa-se da forma como as unidades individuais que compotildeem a economia (os consumidores privados serviccedilos trabalhadores produccedilatildeo de bens) agem e reagem simultaneamente A Microeconomia trabalha com modelos ou seja construccedilotildees compostas por uma seacuterie de hipoacuteteses a partir das quais as conclusotildees satildeo retiradas selecionando as variaacuteveis mais significativas para um
79
pontos satildeo condensados na rejeiccedilatildeo da posiccedilatildeo que analisa o Direito apartado das realidades
sociais e econocircmicas estimulando a utilizaccedilatildeo das ideias e dos meacutetodos de outras disciplinas
no estudo conjunto enaltecendo a interdisciplinaridade
Embora no seacuteculo XVIII Adam Smith jaacute discutisse o efeito econocircmico da legislaccedilatildeo
mercantilista foi apenas no seacuteculo passado que se aplicou agrave economia para analisar atividades
natildeo diretamente relacionadas ao mercado Os seus primoacuterdios apontam para Cesare Beccaria
(2005) que em sua obra claacutessica ldquoDos delitos e das penasrdquo trouxe ao ordenamento juriacutedico
pela primeira vez as sanccedilotildees juriacutedicas como incentivos negativos Influenciou diretamente
Jeremy Bentham precursor do Utilitarismo25 Seus modernos contornos no entanto foram
dados principalmente por Ronald Coase (1988) com o artigo publicado em 1960 intitulado
ldquoThe Problem of Social Costrdquo Richard Posner (1998) e Guido Calabresi (1961)
Posner (1998 p26) observa que as origens da AED estatildeo ligadas ao Common Law
cuja prevalecircncia eacute pelo direito jurisprudencial ou seja baseado em precedentes judiciais
sendo apontado por ele como o campo por excelecircncia da maximizaccedilatildeo da riqueza de uma
sociedade Em sua atuaccedilatildeo como juiz do Tribunal de Apelaccedilatildeo do Seacutetimo Circuito revelou
que ao julgar um caso utilizava como paracircmetro natildeo os precedentes mas a sensatez da
repercussatildeo de suas decisotildees Com essa postura a AED critica o Direito posto e o interpreta
aos moldes do meacutetodo pautado pela eficiecircncia econocircmica (KATZ 1998) Nesse sentido
O Law and Economics procura demonstrar como o Direito pode ser mais eficiente na sua regulaccedilatildeo social e econocircmica Para tanto estabelece um ferramental conceitual baseado no individualismo metodoloacutegico e o no utilitarismo que impotildee o estudo da proacutepria poliacutetica econocircmica mais do que das normas juriacutedicas que a veiculam (AGUILLAR 2006 p38)
O foco da AED eacute unir a Economia ao Direito para estudar as regras legais e as
instituiccedilotildees usando o pressuposto do comportamento racional por parte dos indiviacuteduos como
principal instrumento de raciociacutenio ldquoempresas e mercados satildeo instituiccedilotildees ou institutos que
determinado contexto para auferir uma realidade mais proacutexima do fenocircmeno que se estuda (SANDRONI 2008 p541) 25 Trata-se de um meacutetodo utilizado para a compreensatildeo da vida humana ao enfatizar a importacircncia do pensamento racional individual considerando como premissa o indiviacuteduo motivado por um auto-interesse racional procurando o prazer e a felicidade e a contrario sensu evitando a dor e a infelicidade Pelo Utilitarismo a sociedade eacute portanto um aglomerado de indiviacuteduos que tecircm por principal meta buscar o maacuteximo do que possuem por meio das relaccedilotildees sociais que mantecircm entre si Seria este o sistema oacutetimo de vida O Utilitarismo exerceu influecircncias importantes sobre a Economia a Psicologia Behaviorista e a Sociologia (JOHNSON 1997 p246)
80
estatildeo na fronteira entre o direito e a economiardquo (SZTAJN 2004 p27) De forma sinteacutetica
podem-se apresentar os seguintes postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito (CALIENDO
2009 p15) o individualismo metodoloacutegico que implica serem os fenocircmenos coletivos
explicados como resultantes de decisotildees individuais as escolhas racionais de modo a ditaacute-las
como racionalmente dirigidas agrave maximizaccedilatildeo dos interesses individuais as preferecircncias
estaacuteveis e o equiliacutebrio nas relaccedilotildees entre a Poliacutetica o Direito e a Economia
Da mesma forma se expressa Bruno Meyerhof Salama (2008 p53) para quem ldquoa
Economia ilumina problemas e sugere hipoacuteteses mas se torna mais rica quando conjugada
com outros ramos do conhecimento notadamente a Antropologia a Psicologia a Histoacuteria a
Sociologia e a Filosofiardquo A vergastada intenccedilatildeo eacute modelar o comportamento humano
tornando possiacutevel ao profissional do Direito compreender os efeitos que adviratildeo das posturas
legais inerentes a cada situaccedilatildeo Nesse sentir busca-se a aplicaccedilatildeo das teorias e meacutetodos
empiacutericos da Economia para as instituiccedilotildees centrais do sistema juriacutedico
O risco que poderia advir desta abordagem eacute a manifestaccedilatildeo de uma visatildeo
reducionista segundo Robert Cooter (1982 p1260) o que ocasionaria a substituiccedilatildeo das
categorias juriacutedicas tradicionais pelas econocircmicas Vai aleacutem e corrige esta premissa na
medida em que se vale da capacidade explicativa da teoria econocircmica em relaccedilatildeo agrave estrutura
das normas juriacutedicas elucidando sua logicidade (POLINSKY 1985) Eacute bem verdade que a
Economia natildeo consegue explicar o Direito por inteiro mas eacute uma abordagem vaacutelida calcada
em soacutelidos argumentos Os postulados econocircmicos acabaram por seduzi-lo pelo caraacuteter
empiacuterico e forte matematizaccedilatildeo o que tornou a Economia uma ciecircncia no mais puro sentido
da palavra tendo em vista que eacute capaz de prever com razoaacutevel grau de precisatildeo o
comportamento futuro desse mesmo objeto Cristiano Carvalho (2008 p187) acrescenta que
Enquanto a teoria juriacutedica tradicional preocupa-se principalmente com definiccedilotildees e conceitos de institutos juriacutedicos a Anaacutelise Econocircmica do Direito aplica as ferramentas microeconocircmicas para construir modelos que possam predizer comportamentos regulados pelas leis E natildeo obstante esse caraacuteter analiacutetico e preditivo proacuteprio de uma autecircntica Ciecircncia a Anaacutelise Econocircmica ainda eacute capaz de sugerir mudanccedilas ou alternativas juriacutedicas mais capazes de alcanccedilar os objetivos pretendidos pelo legislador
Para isso usa-se a Anaacutelise Econocircmica do Direito para prever os efeitos das leis aleacutem
de dedicar-se a explicar seu desenvolvimento em termos de eficiecircncia econocircmica por meio
dos conceitos de otimizaccedilatildeo de Vilfredo Pareto ou Kaldor-Hicks como criteacuterios de eficiecircncia
81
(FORGIONI 2005) Por este uma mudanccedila em que alguns indiviacuteduos sejam prejudicados eacute
possiacutevel desde que aqueles que melhorem de posiccedilatildeo ganhem mais do que perdem aqueles
que pioram de situaccedilatildeo Por aquele uma sociedade natildeo se encontra em uma situaccedilatildeo oacutetima se
natildeo houver pelo menos uma modificaccedilatildeo capaz de melhorar a posiccedilatildeo de algueacutem sem
prejudicar a de outrem
As ideias tambeacutem tecircm a sua biografia Entre os juristas isso eacute facilmente verificaacutevel
O sistema europeu mais precisamente o romano-germanista provoca uma resistecircncia em
aceitar a importacircncia das consequecircncias das atitudes humanas para o Direito ou ateacute mesmo
ignoraacute-las A concepccedilatildeo do fiat justitia pareat mundus26 haurida da Deontologia Juriacutedica
afasta a realidade concreta podendo ser uma postura recortada Eacute o que Cristiano Carvalho e
Eduardo Jobim (2008 p240) denominam ldquoautismo epistemoloacutegicordquo Ivo Teixeira Gico
Juacutenior ao investigar a epistemologia da aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED)
registra que este movimento tem por propoacutesito introduzir uma ldquometodologia que contribua
significativamente para a compreensatildeo dos fenocircmenos sociais e que auxilie na tomada
racional de decisotildees juriacutedicasrdquo (GICO JUacuteNIOR 2009 online)
Certamente uma das maiores contribuiccedilotildees da AED foi estabelecer o liame entre as
reais consequecircncias (o consequencialismo) sobre a sociedade das decisotildees judiciais e dos
diplomas normativos O seu caraacuteter empiacuterico eacute um dos atrativos sendo dotado de uma
flexibilidade que permite uma ultra-adaptaccedilatildeo a situaccedilotildees faacuteticas especiacuteficas admitindo com
maior naturalidade as contribuiccedilotildees de outras ciecircncias Busca-se sempre a soluccedilatildeo mais
eficiente Isso porque na ausecircncia de recursos suficientes os direitos atribuiacutedos pelas
decisotildees juriacutedicas tornar-se-atildeo vazios destituiacutedos de sentido e de propoacutesito27
Goste-se ou natildeo a interpretaccedilatildeo da lei e do direito eacute hoje feita num contexto econocircmico e social de uma economia de mercado Uma reflexatildeo consequencialista eacute pois uma metodologia uacutetil e importante para ultrapassar anaacutelises miacuteopes [hellip] A insistecircncia no formalismo e na dogmaacutetica juriacutedica numa perspectiva teleoloacutegica e a recusa de uma anaacutelise consequencialista configuram na minha perspectiva um atentado potencial agrave independecircncia do poder judiciaacuterio O formalismo purista gera necessariamente um fosso entre a judicatura e o social uma incompreensatildeo profunda pela sociedade sobre as decisotildees do poder judiciaacuterio (GAROUPA 2009 online)
26 ldquoFaccedila-se justiccedila ainda que pereccedila o mundordquo 27 Faz-se esta ponderaccedilatildeo de cunho epistemoloacutegico porque um deontologista analisa os atos como se fossem bons ou maus por um vieacutes aprioriacutestico enquanto um consequencialista verifica quais os resultados que adviratildeo das decisotildees e se eacute possiacutevel a concretizaccedilatildeo sendo assim mais proacuteximo da realidade
82
A Anaacutelise Econocircmica do Direito comporta duas abordagens a positiva e a normativa
A AED positiva foca principalmente o territoacuterio ocupado pelas trocas econocircmicas no sistema
de mercado constituindo um meio de previsatildeo dos seus comportamentos Para a AED
aplicada ao Direito Tributaacuterio trata-se da tributaccedilatildeo excessiva que gera incentivos agrave
informalidade bem como a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para o exerciacutecio
de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes Jaacute a normativa se ocupa com qual seria
a melhor soluccedilatildeo de acordo com os juiacutezos de valor direcionados aos objetivos econocircmicos
oportunidade em que satildeo feitas prescriccedilotildees sobre como a economia deveria funcionar como
por exemplo a necessidade da diminuiccedilatildeo da carga tributaacuteria para a AED
As externalidades ndash positivas ou negativas ndash satildeo fatores que influenciam na tomada de
decisotildees principalmente com os olhos no acircmbito econocircmico Satildeo uma espeacutecie de falhas do
mercado ao lado da concorrecircncia imperfeita das informaccedilotildees assimeacutetricas etc Satildeo aquelas
situaccedilotildees nas quais supostamente a matildeo invisiacutevel de Smith natildeo eacute suficiente para corrigir os
desvios do sistema econocircmico A soluccedilatildeo de Coase para resolver este problema foi direcionar
a abordagem para os chamados custos de transaccedilatildeo
Embora seja um conceito que comporta as mais variadas visotildees pode-se afirmar que
satildeo as atividades e os custos necessaacuterios para a concretizaccedilatildeo de uma negociaccedilatildeo a saber a
busca pela informaccedilatildeo por partes dos agentes econocircmicos das circunstacircncias em que operam
a atividade de negociaccedilatildeo as quais determinaratildeo as verdadeiras intenccedilotildees dos compradores e
vendedores a realizaccedilatildeo e a formalizaccedilatildeo dos contratos de acordo com o Direito vigente a
verificaccedilatildeo do cumprimento e por fim a correta aplicaccedilatildeo desses contratos de forma a
garantir a cobranccedila de indenizaccedilatildeo por prejuiacutezos agraves partes que natildeo seguirem as obrigaccedilotildees
pactuadas (PINHEIRO SADDI 2006 p62)
Tradicionalmente os economistas partem de modelos ideais para explicar um
determinado fenocircmeno Com Ronald Coase natildeo foi diferente Pelo seu teorema se os custos
de transaccedilatildeo forem nulos e as partes puderem transacionar no sentido de atingir compensaccedilotildees
muacutetuas as externalidades geradas poderatildeo ser solucionadas por meio das escolhas de ambas
as partes A teoria dos custos de transaccedilatildeo (TCT) trabalha com o conceito de racionalidade
83
limitada ou imperfeita28 segundo a qual as pessoas tentam maximizar as suas utilidades
pontuadas pelos limites impostos ao lado da capacidade de absorver e processar informaccedilotildees
A principal meta da Teoria dos Custos de Transaccedilatildeo eacute entender como as leis e o Poder
Judiciaacuterio vatildeo ser balizadores para uma melhor alocaccedilatildeo dos recursos pois a capacidade de
economizar os custos de transaccedilatildeo dentro de uma determinada empresa eacute decisiva para aferir
quais operaccedilotildees seratildeo feitas dentro desta ou fora via mercado Rachel Sztajn (2004 p11)
considera que
As relaccedilotildees satildeo socioeconocircmicas devendo-se reconhecer natildeo soacute a presenccedila da economia como tambeacutem o espaccedilo por ela ocupado no desenvolvimento de novas relaccedilotildees de estruturas sociais de negoacutecios predispostos para atender agraves novas exigecircncias das pessoas
A realidade burocraacutetica brasileira representa um custo de transaccedilatildeo elevado
implicando efeitos negativos na relaccedilatildeo Estado e contribuinte Satildeo materializados por
exemplo pelas sanccedilotildees poliacuteticas impostas pelo Estado enferrujando o sistema de mercado O
sistema tributaacuterio brasileiro pela regra da tipicidade cerrada deixa pouca margem para
inovaccedilotildees do juiz O que poreacutem natildeo serviu de maacutescara para o Poder Judiciaacuterio nacional
Estuda-se pois conjuntamente o Direito a Economia as instituiccedilotildees e as organizaccedilotildees o
Direito influencia e eacute influenciado pela Economia refletindo nas organizaccedilotildees e instituiccedilotildees
Nessa linha de raciociacutenio Rachel Sztajn (2005 p03) afirma que
A anaacutelise econocircmica deve entatildeo considerar o ambiente normativo no qual os agentes atuam para natildeo correr o risco de chegar a conclusotildees equivocadas ou imprecisas por desconsiderar os constrangimentos impostos pelo Direito ao comportamento dos agentes econocircmicos O Direito por sua vez ao estabelecer regras de conduta que modelam as relaccedilotildees entre pessoas deveraacute levar em conta os impactos econocircmicos que delas derivaratildeo os efeitos sobre a distribuiccedilatildeo ou alocaccedilatildeo de recursos e os incentivos que influenciam o comportamento dos agentes econocircmicos privados
Paulo Caliendo (2009 p92-93) reputa indispensaacutevel que se faccedila menccedilatildeo agrave concepccedilatildeo
de eficiecircncia fiscal na medida em que no Estado Democraacutetico de Direito a carga fiscal
representa o equiliacutebrio entre os interesses de diversos grupos sociais principalmente no que se
relaciona com as tarefas do Estado e o seu financiamento O termo eficiecircncia pode ser
28 A Neuroeconomia se apresenta neste cenaacuterio como um estudo sistemaacutetico dos fundamentos bioloacutegicos dos comportamentos e dos processos ativados nas escolhas econocircmicas tornando possiacutevel um diaacutelogo entre a Economia o Direito a Psicologia e a Neurociecircncia despontando como uma contestaccedilatildeo agrave visatildeo neoclaacutessica da economia que enxerga o Homo oeconomicus dentro dos viacutenculos de uma racionalidade perfeita que pode ser formalizada e tende agrave maximizaccedilatildeo da utilidade esperada Os neuroeconomistas demonstram que a razatildeo e a emoccedilatildeo repercutem diretamente nas decisotildees econocircmicas natildeo podendo ser separadas haja vista que ldquoa atividade da mente natildeo coincide com o raciociacutenio puro e a do corpo natildeo se limita agrave satisfaccedilatildeo exclusiva das necessidades fiacutesicasrdquo (MALDONATO 2007 p88)
84
compreendido como a utilizaccedilatildeo de determinados processos para a maximizaccedilatildeo de resultados
pela menor utilizaccedilatildeo dos meios Depreende-se que a estrutura fiscal interfere diretamente nas
escolhas econocircmicas e poliacuteticas de forma a ser ressaltada a importacircncia do contexto
extranormativo e da interdisciplinaridade
Natildeo se trata de negar a autonomia semacircntica e sintaacutetica da linguagem juriacutedica mas de reconhecer que a rede de significados adotados no direito decorrem de uma conexatildeo entre eficiecircncia e justiccedila Natildeo haacute como negar qualquer relaccedilatildeo ou determinar uma ordem de prioridade de uma sobre a outra A compreensatildeo do relacionamento entre justiccedila e eficiecircncia eacute fundamental para a determinaccedilatildeo de um sistema tributaacuterio justo e a afirmaccedilatildeo de uma sociedade de direitos do contribuinte (CALIENDO 2009 p94)
Do ponto de vista econocircmico a tributaccedilatildeo gera a ineficiecircncia Certifique-se que por
oacutebvio natildeo deve ser eliminada ndash assim seria condenar o Estado agrave impossibilidade de subsistir
ndash mas praticada de modo a natildeo inibir ou intimidar a atividade privada principal geradora de
riquezas (CALIENDO 2009 p 211-214) Seria um mal necessaacuterio Pela lente da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio a resposta eacute afirmativa29
Lembra Paulo de Barros Carvalho (2000 p153) que o contribuinte aleacutem de cumprir
as obrigaccedilotildees principais (de pagar) ainda estaacute sujeito a uma gama de deveres instrumentais e
formais Satildeo os custos de conformidade espeacutecies de custos de transaccedilatildeo conceito
apresentado por Cristiano Carvalho e Eduardo Jobim (2008 p243) como ldquoaqueles que satildeo
gerados pela atividade que o contribuinte tem de prestar de modo a estar em dia com suas
obrigaccedilotildees tributaacuteriasrdquo Pede-se vecircnia para a exposiccedilatildeo de casos submetidos agrave apreciaccedilatildeo do
Poder Judiciaacuterio30 cujos julgamentos foram (ou deveriam ser) pautados pelo vieacutes da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
29 Cristiano Carvalho (2008 p194) considera a tributaccedilatildeo nociva do ponto de vista econocircmico por gerar ineficiecircncia e reconhece que o grande desafio eacute conciliar o que denomina de ldquomal necessaacuteriordquo (a tributaccedilatildeo) tendo em vista a manutenccedilatildeo do Estado com os direitos fundamentais dos contribuintes enaltecendo as limitaccedilotildees do poder de tributar 30 Cristiano Carvalho (2008 p204) ao comentar sobre a importacircncia do Poder Judiciaacuterio neste contexto afirma que ldquoo sistema tributaacuterio real repleto de custos de conformidade e gerador de imensos custos de transaccedilatildeo encontra-se em desconformidade com os mandamentos constitucionais E sendo assim cabe acionar o poder judiciaacuterio para que entatildeo livre o particular de tais violaccedilotildees aos seus direitos fundamentaisrdquo
85
A fabricante de cigarros ldquoAmerican Virginia Induacutestria e Comeacutercio Importaccedilatildeo e
Exportaccedilatildeo de Tabacos Ltdardquo foi personagem de uma clara situaccedilatildeo envolvendo as sanccedilotildees
poliacuteticas Esta empresa teve o seu registro especial cancelado pelo natildeo pagamento de IPI
(condiccedilatildeo necessaacuteria para a produccedilatildeo de cigarros) segundo os ditames do Decreto-lei no
159377 e o natildeo pagamento dos tributos administrados pela Receita Federal constitui
hipoacutetese de cancelamento deste registro especial a que alude o art 2ordm inciso II do referido
diploma normativo
Durante o processo fiscal a Receita Federal concedeu agrave ldquoAmerican Virginiardquo o prazo
de dez dias para regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo tributaacuteria ou seja o pagamento de todos os
deacutebitos existentes A empresa entatildeo ingressou com uma medida cautelar em primeiro grau
(Processo no 20075110002658-1 ndash 1ordf Vara de Execuccedilotildees Fiscais da Justiccedila Federal ndash Seccedilatildeo
Judiciaacuteria do Rio de Janeiro) para assegurar o seu direito ao livre-exerciacutecio da atividade
econocircmica alegando que o Estado estaria aplicando uma sanccedilatildeo poliacutetica ou seja impingindo
ao contribuinte este constrangimento como forma de coagi-la ao pagamento de tributo o que
eacute vedado pela Constituiccedilatildeo Federal e por entendimentos jaacute sumulados do Superior Tribunal de
Justiccedila e do Supremo Tribunal Federal Questionou-se tambeacutem na oportunidade a
constitucionalidade do Decreto-Lei no 159377 sob o argumento de que natildeo teria sido
recepcionado pela CF88 (arts XIII e LIV e 170) por implicar em uma manifesta sanccedilatildeo
poliacutetica
A medida cautelar foi concedida e depois de ajuizada a accedilatildeo principal foi prolatada
sentenccedila favoraacutevel agrave empresa A Uniatildeo apelou obtendo provimento do recurso no Tribunal
Regional Federal da 2ordf Regiatildeo (Processo no 20070201009971-8) Novamente a empresa
ingressou com accedilatildeo cautelar agora perante o Supremo Tribunal Federal (AC no 1657RJ)
para obter efeito suspensivo ao seu Recurso Extraordinaacuterio no 55076931 de modo a impedir a
paralisaccedilatildeo de suas atividades
Mas natildeo obteve o ecircxito esperado Pelo deferimento da medida cautelar votaram os
Ministros Joaquim Barbosa (relator) Marco Aureacutelio Mello Celso de Mello e Sepuacutelveda
Pertence Pelo indeferimento os Ministros Gilmar Mendes Eros Grau Ricardo
31 Na forma do art 542 sect 2ordm do CPC o Recurso Extraordinaacuterio e o Especial via de regra natildeo possuem eficaacutecia suspensiva mas pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal presentes os requisitos do pericullum in mora e do fumus boni juris eacute plausiacutevel o deferimento do referido efeito por meio de uma accedilatildeo cautelar
86
Lewandowski Carlos Britto Cezar Pelluso Carmen Luacutecia e Ellen Gracie O embate se deu
pela colisatildeo entre os princiacutepios constitucionais da livre-iniciativa e da livre-concorrecircncia O
argumento em prol da livre-iniciativa foi no sentido de evitar a utilizaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas
para coagir o particular a pagar seus deacutebitos tributaacuterios ao alvedrio das vedaccedilotildees jaacute expostas
destacando-se para este caso a Suacutemula no 70 do STF32 Por outro lado o argumento em prol
da livre concorrecircncia foi no sentido de evitar conferir vantagem injusta agrave empresa que natildeo
paga tributos responsaacuteveis por grande parte do preccedilo do cigarro Este argumento acaba por
invocar o princiacutepio da isonomia que se relaciona de certo modo com a livre concorrecircncia
Confira-se a ementa da Accedilatildeo Cautelar no 1657 (STF) cuja relatoria ficou sob a
responsabilidade do Ministro Joaquim Barbosa
RECURSO EXTRAORDINAacuteRIO EFEITO SUSPENSIVO INADMISSIBILIDADE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL INTERDICcedilAtildeO PELA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL FABRICACcedilAtildeO DE CIGARROS CANCELAMENTO DO REGISTRO ESPECIAL PARA PRODUCcedilAtildeO LEGALIDADE APARENTE INADIMPLEMENTO SISTEMAacuteTICO E ISOLADO DA OBRIGACcedilAtildeO DE PAGAR IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - IPI COMPORTAMENTO OFENSIVO Agrave LIVRE CONCORREcircNCIA SINGULARIDADE DO MERCADO E DO CASO LIMINAR INDEFERIDA EM ACcedilAtildeO CAUTELAR INEXISTEcircNCIA DE RAZOABILIDADE JURIacuteDICA DA PRETENSAtildeO VOTOS VENCIDOS Carece de razoabilidade juriacutedica para efeito de emprestar efeito suspensivo a recurso extraordinaacuterio a pretensatildeo de induacutestria de cigarros que deixando sistemaacutetica e isoladamente de recolher o Imposto sobre Produtos Industrializados com consequumlente reduccedilatildeo do preccedilo de venda da mercadoria e ofensa agrave livre concorrecircncia viu cancelado o registro especial e interditados os estabelecimentos (BRASIL STF AC ndash Accedilatildeo Cautelar no 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa ndash DJU 27062007)
Sobre o caso ldquoAmerican Virgiacuteniardquo Cristiano Carvalho e Ely Joseacute de Matos (2008
online) concluem que trecircs elementos baacutesicos foram levados em consideraccedilatildeo a relaccedilatildeo entre
cigarro e sauacutede a importacircncia econocircmica da induacutestria do cigarro e o papel do Estado na
regulamentaccedilatildeo da atividade que se manifesta por meio de elevaccedilatildeo da carga tributaacuteria ndash
cerca de 70 do seu preccedilo ndash com a finalidade de desestimular o consumo (extrafiscalidade)
por meio de campanhas publicitaacuterias Apesar de dados extremamente negativos em termos de
sauacutede puacuteblica a induacutestria do tabaco eacute soacutelida Em termos de emprego segundo relatos de
Roberto Iglesias (2006) a Associaccedilatildeo dos Fumicultores do Brasil (AFUBRA) estima que em
20012002 a cadeia produtiva do fumo envolveu cerca de 22 milhotildees de pessoas divididas
entre a lavoura a induacutestria e as atividades indiretas
32 Suacutemula no 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo
87
A induacutestria teve seu registro para fabricaccedilatildeo de cigarros suspenso dadas as pendecircncias
tributaacuterias junto aos cofres da Uniatildeo O principal argumento da empresa foi de que a
Constituiccedilatildeo de 1988 natildeo permite que o Estado adote medidas que impliquem o embaraccedilo ou
a vedaccedilatildeo do exerciacutecio profissional como instrumentos para coagir o sujeito passivo agrave
observacircncia das obrigaccedilotildees tributaacuterias Por outro lado a Uniatildeo Federal rebateu a alegaccedilatildeo
afirmando que a arrecadaccedilatildeo tributaacuteria decorrente da fabricaccedilatildeo do tabaco eacute imprescindiacutevel
para que possa arcar com os custos das doenccedilas relacionadas ao consumo de cigarros Pode-se
sintetizar o impasse da decisatildeo assim
Uma decisatildeo que preservasse a livre-iniciativa pode afetar os incentivos que as demais induacutestrias de cigarro tecircm para continuarem pagando rigorosamente os seus impostos Aleacutem disso traz um benefiacutecio extraordinaacuterio agrave induacutestria envolvida prejudicando ainda mais sua relaccedilatildeo com as outras e afetando o equiliacutebrio de mercado Esse desequiliacutebrio pode pelo menos local ou regionalmente afetar preccedilos e lesar os consumidores Por outro lado uma decisatildeo favoraacutevel agrave livre concorrecircncia iraacute encerrar as atividades da induacutestria envolvida no caso Assim um princiacutepio constitucional estaria sendo prima facie violado A concorrecircncia de mercado entretanto seria mantida equilibrada Os consumidores natildeo seriam lesados a natildeo ser que local ou regionalmente a induacutestria em questatildeo fosse uma forte produtora que tivesse parcela consideraacutevel na determinaccedilatildeo do preccedilo Se ela ajudar a determinar o preccedilo sua extinccedilatildeo atribuiraacute seu peso decisoacuterio agrave(s) outra(s) induacutestria(s) que pode derivar vantagens de tal situaccedilatildeo (CARVALHO MATOS 2008 online)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) procura implementar os postulados
econocircmicos na aplicaccedilatildeo e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos para dessa maneira
aumentar o grau de previsibilidade e de eficiecircncia das relaccedilotildees submetidas ao Direito
Principalmente depois da primeira fase da reforma do Poder Judiciaacuterio iniciada com a
Emenda Constitucional no 4504 a qual elevou o princiacutepio da eficiecircncia ao status
fundamental a AED vem de encontro aos anseios dos estudiosos e dos aplicadores do Direito
haja vista que a livre iniciativa mesmo antes da adiccedilatildeo do retalho agrave Constituiccedilatildeo jaacute estava
cravada no art 1o e art 170 ambos da CF88 como norteadora das atividades relacionadas
com o Direito Econocircmico
Os fundamentos da Anaacutelise Econocircmica do Direito almejam trazer seguranccedila e
previsibilidade para o ordenamento juriacutedico embora natildeo lhes sejam exclusivos Da mesma
maneira que os mercados para serem dotados de um funcionamento adequado necessitam
desses postulados a AED tenta agregar maximizaccedilatildeo equiliacutebrio e eficiecircncia agraves relaccedilotildees
juriacutedicas Muitos questionam qual seria a validade da aplicaccedilatildeo de princiacutepios econocircmicos ao
Direito e para que serviriam Os que o fazem se utilizam de argumentos socioloacutegicos
filosoacuteficos e psicoloacutegicos para tentar embasar os seus posicionamentos a favor da natildeo-
88
aplicaccedilatildeo Por outro vieacutes a Anaacutelise Econocircmica do Direito auxilia e conduz a uma melhor
compreensatildeo da realidade na missatildeo dos operadores do Direito em solucionar e evitar
problemas George Marmelstein (2007 online) faz uma relaccedilatildeo entre a AED e a efetivaccedilatildeo
dos direitos fundamentais consideraccedilotildees que podem ser aqui utilizadas mutatis mutandis
ponderando que ldquoos direitos fundamentais natildeo devem servir para acobertar praacuteticas iliacutecitasrdquo
Ressalta ainda que
O pensamento econocircmico natildeo resulta necessariamente em soluccedilotildees anti-eacuteticas ou amorais Aliaacutes muitas vezes o raciociacutenio econocircmico e o eacutetico caminharatildeo juntos levando aos mesmos resultados reforccedilando-se mutuamente na tarefa de convencimento social Natildeo adianta simplesmente afastar ou deixar de utilizar uma ferramenta que pode ajudar ao inveacutes de atrapalhar a realizaccedilatildeo de direitos fundamentais
A accedilatildeo cautelar via de regra natildeo tem por objeto investigar e solucionar o meacuterito da
lide o qual seraacute discutido apenas em sede de accedilatildeo principal ndash in casu eacute o Recurso
Extraordinaacuterio no 550769 ndash apenas cabendo analisar os requisitos do pericullum in mora e
fumus boni juris Ao longo dos votos dos ministros que denegaram o pedido podem-se extrair
inadequados argumentos em prol da sauacutede puacuteblica atribuiccedilatildeo jaacute desempenhada
satisfatoriamente pelo Ministeacuterio da Sauacutede A livre iniciativa natildeo se relaciona com a
nocividade da atividade empresarial desenvolvida A extrafiscalidade que incide nas
mercadorias de origem tabagista jaacute eacute um instrumento eficaz de intervenccedilatildeo estatal mas natildeo eacute
suficiente para impedir que os indiviacuteduos que satildeo livres para escolher se seratildeo ou natildeo
fumantes adquiram o produto A questatildeo posta em debate natildeo era sobre a sauacutede puacuteblica os
malefiacutecios causados pelo cigarro mas sim a continuaccedilatildeo de uma empresa que estaacute inserida no
sistema de mercado e joga de acordo com estes comandos
A liberdade de exerciacutecio de uma atividade econocircmica salvaguardada pelo art 170 da
CF88 se manifesta pela disponibilidade ao titular de uma empresa para exercer com
liberdade a sua criaccedilatildeo o acesso ao mercado dentre outras implicaccedilotildees de ordem juriacutedica
Assim natildeo cabe falar na imposiccedilatildeo de obstaacuteculos ilegiacutetimos sem fundamentaccedilatildeo plausiacutevel
Satildeo deveres negativos estatais que implicam necessariamente em uma abstenccedilatildeo (ORTIZ
1995)
A principal reflexatildeo que deveria ter norteado o Plenaacuterio do Supremo Tribunal Federal
naquele momento era com a demora processual lembrada pelo Ministro Joaquim Barbosa
relator da AC no 1657RJ pois natildeo haacute qualquer previsatildeo temporal para o julgamento do
89
Recurso Extraordinaacuterio (RE) a ela vinculado e a empresa neste periacuteodo permaneceria
fechada por tempo indeterminado com todos os prejuiacutezos inerentes a este ato que irradia
efeitos para aleacutem dos financeiros
Os ministros que denegaram o pedido acabaram por invadir o meacuterito propriamente
dito do Recurso Extraordinaacuterio em oportunidade inadequada sem qualquer efeito praacutetico
olvidando a importacircncia da medida cautelar em pauta para a continuidade da empresa
concentrando as suas fundamentaccedilotildees sobre a constitucionalidade do art 2ordm II do Decreto-lei
no 159377 natildeo o considerando uma manifestaccedilatildeo de sanccedilatildeo poliacutetica mas uma condiccedilatildeo para
o exerciacutecio de uma atividade considerada nociva agrave sauacutede puacuteblica o tabagismo Na verdade
esse registro eacute apenas um credenciamento para o desenvolvimento de uma atividade
diferenciada marcada fortemente pela extrafiscalidade Mas natildeo deixa de ser uma empresa
exatamente igual agraves outras
A decisatildeo do STF se pautada pela AED teria sido sensiacutevel ao fato de que se assim a
empresa permanecesse restaria condenada agrave extinccedilatildeo devido ao sumaacuterio encerramento de
suas atividades Seria mais importante neste momento a preservaccedilatildeo da atividade
empresarial Sim O momento na accedilatildeo cautelar natildeo eacute adentrar no meacuterito mas sim outro a
preservaccedilatildeo do direito da empresa em continuar as suas atividades gerando empregos rendas
que satildeo receitas para o Estado assegurar a permanecircncia no sistema de mercado etc Ressalte-
se a existecircncia da Suacutemula 70 do STF33 em pleno vigor que natildeo foi sequer lembrada pelos
ministros que negaram o efeito suspensivo
A medida processual que estava nas matildeos do STF poderia garantir a continuidade do
funcionamento da empresa a manutenccedilatildeo dos quase 800 empregados do forte mercado
consumidor que as empresas tabagistas conquistaram Por este exemplo restou demonstrado
que a Anaacutelise Econocircmica do Direito eacute uma importante ferramenta para o Direito Tributaacuterio
alcanccedilar decisotildees mais eficientes na medida em que fornece instrumentos aos julgadores que
33 Suacutemula 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo Invocando esta mesma suacutemula os Ministros Neacuteri da Silveira e Marco Aureacutelio Mello por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC em 17032005 que declarou a inconstitucionalidade da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para a emissatildeo de notas fiscais avulsas prevista em lei estadual de Santa Catarina afirmando que o exerciacutecio da atividade econocircmica desenvolvida resta inviabilizado se existe a necessidade de sempre se recorrer ao Fisco estadual todas as vezes em que surge a necessidade de emissatildeo de uma nota fiscal avulsa
90
os auxiliam na escolha de qual seria a melhor orientaccedilatildeo das suas decisotildees coadunando a
letra da lei com a realidade econocircmica que norteia os casos concretos postos a deslinde
32 A Empresa Industrial Teacutecnica SA e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios questionados pela penhora sobre o faturamento
A Empresa Industrial Teacutecnica SA sediada em FortalezaCE manejou o Agravo de
Instrumento nordm 20060500074375-0 perante o Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo contra
a decisatildeo da lavra do MM Juiz Federal da 6ordf VaraRN que nos autos da Execuccedilatildeo Fiscal nordm
990002253-0 e apensos deferiu em parte pedido requestado pelo INSS34 para assegurar a
penhora sobre o faturamento mensal da empresa executada no percentual de 5 (cinco por
cento) ou alternativamente que fosse reduzido para o montante de 075 ndash INSS e 075 ndash
Fazenda Nacional conforme criteacuterio de comprometimento maacuteximo da receita adotado em
diversas leis que versam sobre recuperaccedilatildeo fiscal notadamente os Programas de Recuperaccedilatildeo
Fiscal (REFISrsquos) e de Parcelamentos Especiais (PAES) e tambeacutem em razatildeo dos uacuteltimos
indicadores anuais de lucratividade da construccedilatildeo civil apontarem prejuiacutezos ou lucro moacutedico
no setor Em suma pleiteava-se a expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva com Efeito de Negativa pelo
INSS com base nas condiccedilotildees acima expostas
Foi deferido em parte o provimento de urgecircncia requestado para suspender os efeitos
da decisatildeo recorrida e determinar a observacircncia das formalidades processuais estatuiacutedas no
art 677 e seguintes do CPC haja vista o prudente arbiacutetrio bem como o esquema de
pagamento elaborado pelo administrador nomeado podendo ser ordenada a penhora sobre o
faturamento da empresa em percentual por ela indicado ou em outro que venha a ser sugerido
pelo aludido administrador Apoacutes minuciosa anaacutelise contaacutebil foi devidamente ofertada e
efetivada a penhora sobre o faturamento no percentual de 075 (zero viacutergula setenta e cinco
por cento) Assim natildeo mais existiria qualquer obstaacuteculo que impedisse a expediccedilatildeo da
correspondente certidatildeo positiva com efeito de negativa
O INSS por seu turno formulou pedido de reconsideraccedilatildeo da decisatildeo liminar
proferida no aludido recurso sustentando que o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees
34 Na eacutepoca em que tramitava este Agravo de Instrumento (2006) ainda natildeo estava em vigor a lei nordm 1145707 que instituiu a Receita Federal do Brasil e portanto o INSS ainda figurava nos poacutelos processuais que envolviam tributos atualmente defendidos em juiacutezo pela Procuradoria da Fazenda Nacional
91
financeiras (R$ 2733600000) e os balanccedilos patrimoniais da executada demonstram ser
viaacutevel a penhora do faturamento da empresa em percentual superior aos 075 por ela
ofertados Isso porque segundo afirmou a autarquia a executada com exceccedilatildeo do ano de
2003 em que alcanccedilou um lucro excepcional de 1683 de seu faturamento bruto (R$
2730800000) nos anos anteriores obteve lucro liacutequido de 283 (R$ 455000000)
Acrescentou ainda que a penhora sobre o faturamento da empresa nem de longe garantiria a
integralidade do deacutebito em cobranccedila pois ainda que se admita a sua realizaccedilatildeo no percentual
de 5 sobre o seu faturamento mensal apenas 031 do deacutebito exigido restaria caucionado o
que inviabilizaria a expediccedilatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal requestada haja vista que natildeo
se encontra configurada esta situaccedilatildeo no art 151 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
Em resposta agraves alegaccedilotildees do INSS a empresa argumentou que o simples fato de ter
apresentado em determinados periacuteodos fiscais consideraacuteveis iacutendices de lucratividade natildeo
autorizariam a penhora em percentual mais elevado que o arbitrado pelo insigne julgador
monocraacutetico vez que aleacutem de possuir outros deacutebitos com a Fazenda Nacional para os quais
tambeacutem jaacute foi ofertado o percentual de 075 a tiacutetulo de penhora necessita de reserva de
dinheiro para que possa realizar investimentos imprescindiacuteveis ao regular desenvolvimento de
suas atividades empresariais
Aduziu ainda que o fato de o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees financeiras
importar em R$ 2733600000 natildeo autorizaria a penhora do faturamento em percentual
superior aos 075 fixados vez que esse montante integra o capital de giro Defendeu
tambeacutem que se mantido o percentual fixado na decisatildeo recorrida a empresa estaria
condenada agrave quebra e que soacute seria possiacutevel pagar ao INSS 5 de seu faturamento se natildeo
tivesse nenhuma outra obrigaccedilatildeo fiscal salarial contratual com fornecedores e bancos o que
natildeo se verificava na realidade
Desta feita natildeo existiria qualquer obstaacuteculo para a concessatildeo do provimento
requerido notadamente quando se tem em conta que a empresa apenas pode dispor desse
montante (075) sem inviabilizar suas atividades funcionais Requereu por fim a imediata
expediccedilatildeo de CPD-EN ressalvando-se que esse documento somente se prestaraacute para que a
executada possa participar de licitaccedilotildees celebrar contratos e receber pagamentos
O Relator do Agravo de Instrumento ora em comento (AGTR nordm 20060500074375-
0) Desembargador Federal Francisco Cavalcanti proferiu seu voto entendendo natildeo existir
92
qualquer oacutebice agrave expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebito com efeito de negativa pois a
devedora estaria adimplindo o deacutebito em discussatildeo dentro da orientaccedilatildeo por ele traccedilada haja
vista que mensalmente vinha destacando de seu faturamento um percentual preacute-fixado a
tiacutetulo de penhora
Asseverou que o simples fato de o percentual constrito mecircs a mecircs natildeo garantir a
integralidade da diacutevida natildeo impede de per si a emissatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal
requestada eis que nos moldes em que estatui o art 151 inciso V do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional a mera concessatildeo de provimento liminar jaacute tem o condatildeo de suspender a
exigibilidade do creacutedito tributaacuterio e autorizar por consequecircncia a expediccedilatildeo da certidatildeo fiscal
competente observado o regramento contido no art 206 do CTN Para fundamentar seu voto
colheu orientaccedilotildees neste mesmo sentido jaacute existentes no Tribunal Regional Federal ndash 5a
Regiatildeo
ADMINISTRATIVO CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO FISCAL COM EFEITO DE NEGATIVA DEacuteBITO GARANTIDO POR PENHORA Deacutebitos fiscais garantidos por penhora incidente sobre percentual do faturamento do executado cujo numeraacuterio vem sendo depositado em juiacutezo A insuficiecircncia do montante ateacute agora depositado natildeo compromete a validade da penhora nem justifica a renitecircncia da autoridade impetrada de expedir a pertinente Certidatildeo Positiva com efeito de negativa (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 20060500000009-0 ndash DJU 25092006 ndash Relator Desembargador Federal Ridalvo Costa ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Diante das consideraccedilotildees expostas em 12 de novembro de 2007 foi determinada a
imediata expediccedilatildeo da CPD-EN ressalvando-se a hipoacutetese de existirem outros deacutebitos
distintos dos discutidos nas accedilotildees executivas originaacuterias que natildeo recomendassem a adoccedilatildeo da
medida Em situaccedilatildeo semelhante por intermeacutedio do Agravo de Instrumento nordm
20070599001443-2 em tracircmite tambeacutem no Tribunal Regional Federal ndash 5ordf Regiatildeo sob a
Relatoria do Desembargador Marcelo Navarro Ribeiro Dantas a EIT ndash Empresa Industrial
Teacutecnica SA pleiteou o efeito suspensivo contra decisatildeo da lavra do MM Juiz de Direito da
Vara Uacutenica da Comarca de Jaguaruana no Estado do Cearaacute o qual deferiu pedido de penhora
online ao considerar a ordem de preferecircncia prevista no art 655 I do Coacutedigo de Processo
Civil
Os argumentos da empresa em siacutentese foram no seguinte sentido que os creacuteditos
executados estatildeo incluiacutedos em razatildeo de sentenccedila judicial no programa de parcelamento
PAES estando por isso suspensos que a maioria das certidotildees de diacutevida ativa que esteiam a
93
execuccedilatildeo originaacuteria natildeo conteacutem informaccedilotildees completas e precisas tais como a origem a
natureza do creacutedito a fundamentaccedilatildeo legal a data da inscriccedilatildeo o nuacutemero do processo
administrativo fiscal que deu origem agrave diacutevida conforme exigecircncia dos artigos 202 e 203 do
CTN que o creacutedito cobrado pela Fazenda Nacional natildeo correspondia ao valor efetivamente
devido tendo em vista que diversos tributos foram lanccedilados inuacutemeras vezes criando uma
multiplicidade de cobranccedilas indevidas
A empresa ofereceu em garantia agrave execuccedilatildeo a penhora de 075 (zero viacutergula setenta
e cinco por cento) de seu faturamento por ser a uacutenica medida possiacutevel de se garantir o deacutebito
em questatildeo sem inviabilizar a continuidade de suas atividades Afirmou que a ordem de
bloqueio determinada pelo juiacutezo a quo importa em penhora de 100 (cem por cento) de seu
faturamento desde que os depoacutesitos em contas bancaacuterias da pessoa juriacutedica possam ser
considerados faturamento pois natildeo consistem em reserva ou aplicaccedilotildees financeiras e sim
capital de giro da empresa destinando-se agrave manutenccedilatildeo de suas rotinas e que a penhora online
soacute deveria ser admitida quando esgotadas todas as alternativas para satisfaccedilatildeo da diacutevida natildeo
existissem bens penhoraacuteveis aptos a garantir a execuccedilatildeo fosse apresentado e aprovado um
plano de administraccedilatildeo da empresa mediante a ouvida da parte executada e ainda se o
percentual de faturamento penhorado natildeo comprometer os demais compromissos financeiros
da empresa
Para complementar sua linha de fundamentaccedilatildeo registrou a prolaccedilatildeo de sentenccedila
procedente nos autos da Accedilatildeo Ordinaacuteria nordm 20058101000689-2 pelo juiacutezo da 15ordf Vara
Federal do Cearaacute assegurando a manutenccedilatildeo da empresa no programa de parcelamento
Especial (PAES) por ser indevida a ordem de bloqueio exarada e continuarem suspensos os
deacutebitos por forccedila do art 151 VI do CTN No seu voto o Desembargador Marcelo Navarro
Ribeiro Dantas relembrou a interposiccedilatildeo pela Fazenda Nacional do agravo de instrumento
tombado sob o nordm 66502-CE de sua relatoria em que pretendia a aplicaccedilatildeo do efeito
suspensivo a esta decisatildeo determinando a expediccedilatildeo de certidotildees positivas com efeitos de
negativas com a exclusatildeo de seu uso em operaccedilotildees de venda ou oneraccedilatildeo de qualquer bem do
ativo imobilizado
Em decisatildeo entendeu o Relator que caberia autorizar a empresa ateacute a decisatildeo final do
processo a continuar participando de licitaccedilotildees com possibilidade de celebraccedilatildeo de contratos
aditivos empenhos e pagamentos pelos serviccedilos prestados inclusive junto a Administraccedilatildeo
94
Federal direta e indireta nas trecircs esferas de governo mediante a exibiccedilatildeo da decisatildeo exarada
como substitutiva das certidotildees oriundas do fisco federal valendo tal ordem inclusive para
fins de regularizaccedilatildeo perante o SICAF (Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores)
Em manifestaccedilatildeo posterior foi determinada a extensatildeo dos efeitos da referida decisatildeo
agraves outras execuccedilotildees fiscais mencionadas no bojo do processo determinando a suspensatildeo do
bloqueio dos saldos das contas bancaacuterias da empresa agravante em relaccedilatildeo tambeacutem aos
valores cobrados nesses feitos Na mesma oportunidade foi ofertada pela empresa executada
a penhora de 075 de seu faturamento que serviria de momento agrave garantia das execuccedilotildees
fiscais reunidas tendo em vista a prolaccedilatildeo de sentenccedila de meacuterito na accedilatildeo ordinaacuteria nordm
20058101000689-2 mantendo a agravante no programa de parcelamento PAES nos termos
da lei nordm 1068403
A penhora sobre o faturamento de uma empresa ndash instituto que serviu como um
substituto da exigecircncia de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal formal ndash eacute fruto de um balanccedilo
contaacutebil que forneceraacute o real alcance do seu grau de normalidade no mercado O art 11 sect 1o
da lei no 683080 fixa o caraacuteter excepcional da medida ditando para a Fazenda Puacuteblica a
obrigatoriedade de justificaacute-lo tendo em vista o risco de causar efeitos negativos e imprecisos
na administraccedilatildeo do patrimocircnio privado sendo este o entendimento adotado pelo Superior
Tribunal de Justiccedila35 que tem por tradiccedilatildeo negar os pedidos de penhora sobre o faturamento
Os argumentos em contraacuterio apontam para uma orientaccedilatildeo de que natildeo se deve atingir o capital
de giro empresarial porque natildeo se tolera que as execuccedilotildees desnecessariamente interfiram na
estrutura de sustentaccedilatildeo da empresa Na praacutetica sua penhora poderia conduzi-la agrave falecircncia
Natildeo foi este o posicionamento do Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo quando do
julgamento do caso em comento
A empresa natildeo eacute uma figura estaacutetica de um simples patrimocircnio mas sim um ente cuja
preservaccedilatildeo eacute de interesse geral dos seus proprietaacuterios do quadro de profissionais das
respectivas famiacutelias do fisco do consumidor do meio ambiente pela reconhecida funccedilatildeo
social que desempenha na circulaccedilatildeo da riqueza e na produccedilatildeo de bens e serviccedilos uacuteteis agrave vida
35 Cf Alguns precedentes do Superior Tribunal de Justiccedila REsp no 24030SP REsp no 161903SP REsp no 163549RS
95
comunitaacuteria Estando inserida no sistema de mercado tem que participar do jogo econocircmico
com todas as suas potencialidades
Ao permitir que a empresa substituiacutesse a comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal mediante
a exibiccedilatildeo da decisatildeo judicial proferida para o que se mostre necessaacuterio no exerciacutecio o TRF ndash
5ordf Regiatildeo fez uso de uma hermenecircutica voltada agrave realidade vivenciada pelos empresaacuterios Natildeo
se curvou agrave firme orientaccedilatildeo contraacuteria existente nos Tribunais superiores Demonstra ainda
independecircncia ndash natildeo soacute no sentido administrativo mas doutrinaacuterio ndash na medida em que foram
utilizados paradigmas que retratam fielmente o contexto em que se circunscreve agrave construccedilatildeo
civil preocupando-se com a sobrevivecircncia da empresa e o seu regular funcionamento
33 A Recuperaccedilatildeo Judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Saulo SA e da VARIG ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
Por intermeacutedio do meacutetodo da Anaacutelise Econocircmica do Direito a qual procura
implementar os postulados econocircmicos na interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos
com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas
sociais e juriacutedicas seraacute investigada a inadequada imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal para o deferimento do plano de recuperaccedilatildeo judicial
Parte-se da premissa de que as empresas insolventes satildeo unidades produtivas
exatamente iguais agraves solventes com exceccedilatildeo de que seus passivos se encontram
desestruturados Fora isso geram empregos compram vendem enfim produzem riquezas
Nesse sentido vale mencionar ab initio alguns aspectos positivos da nova lei falimentar a
substituiccedilatildeo da concordata pela recuperaccedilatildeo judicial e extrajudicial a busca por amenizar a
tensa relaccedilatildeo entre o risco empresarial e o risco de mercado a previsatildeo do periacuteodo de stay em
que as accedilotildees que correm contra a empresa em crise seratildeo suspensas por 180 dias (art 6ordm sect 4ordm
da lei no 1110105) evitando desta forma uma avalanche de cobranccedilas o que daacute certo
ldquofocirclegordquo para o restabelecimento financeiro36 o privileacutegio do consenso na medida em que
podem ser estabelecidas condiccedilotildees especiais de pagamento das diacutevidas para os credores que
36 O art 6ordm sect 7ordm da lei no 1110105 prevecirc que as execuccedilotildees fiscaisaccedilotildees de natureza fiscal natildeo se sujeitam a esta suspensatildeo podendo ocorrer o deferimento de um parcelamento neste periacuteodo embora ainda natildeo exista lei especiacutefica para regulamentar esta mateacuteria
96
assim concordarem os creacuteditos decorrentes de obrigaccedilotildees contraiacutedas durante a recuperaccedilatildeo
judicial seratildeo considerados extraconcursais se a empresa vier a falir o que estimula a injeccedilatildeo
de capital
A responsabilidade por sucessatildeo empresarial em Direito Tributaacuterio estaacute regulada pelo
art 133 do CTN A depender da espeacutecie de creacutedito que se estaacute a cobrar cinco disciplinas
podem ser adotadas Se for de natureza civil ou comercial incide o teor do art 1146 do
Coacutedigo Civil que estabelece a responsabilidade do adquirente do estabelecimento pelo
pagamento dos deacutebitos anteriores agrave transferecircncia desde que regularmente contabilizados
continuando o devedor primitivo solidariamente obrigado pelo prazo de um ano quanto aos
creacuteditos vencidos e quanto aos demais a partir da data do vencimento
Caso se esteja diante de verbas trabalhistas aplica-se o disposto nos arts 10 e 448 da
Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho (CLT) haja vista que a alteraccedilatildeo na estrutura da empresa
natildeo interfere nos contratos em vigor permanecendo intactos os direitos deles advindos Na
seara tributaacuteria a sucessatildeo eacute regulada pelo art 133 do CTN segundo o qual a pessoa natural
ou juriacutedica de direito privado que adquirir de outra por qualquer tiacutetulo fundo de comeacutercio ou
estabelecimento comercial industrial ou profissional e continuar a respectiva exploraccedilatildeo sob
a mesma outra razatildeo social firma ou nome individual responde pelos tributos relativos ao
fundo ou estabelecimento adquirido devidos ateacute a data do ato de forma integral ndash para a
doutrina majoritaacuteria sinocircnimo de solidaacuteria ndash se o alienante cessar a exploraccedilatildeo do comeacutercio
induacutestria ou atividade ou subsidiariamente com o alienante se este prosseguir na exploraccedilatildeo
ou iniciar nova atividade no mesmo ou em outro ramo de comeacutercio induacutestria ou profissatildeo
dentro de seis meses a contar da data da alienaccedilatildeo
Nos casos de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial os dispositivos legais aplicaacuteveis satildeo
respectivamente os arts 141 inciso II e 60 paraacutegrafo uacutenico da Lei no 111010537 de
37 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade no 3934-2DF sob a Relatoria do Min Ricardo Lewandowski foi ajuizada pelo Partido Democraacutetico Trabalhista e tinha por objeto a impugnaccedilatildeo dos arts 60 paraacutegrafo uacutenico 83 I e IV c e 141 II da Lei no 1110105 por entendecirc-los incompatiacuteveis com o disposto nos arts 1ordm III e IV 6ordm 7ordm I e 170 VIII da Constituiccedilatildeo Federal O que ensejou referida accedilatildeo foi na compreensatildeo dos representantes do partido a perda de 10 mil empregos diretos e milhares de indiretos dos Trabalhadores do Grupo Varig A accedilatildeo foi julgada improcedente dentre outros fundamentos porque o STF entendeu que o papel do legislador infraconstitucional resumiu-se a escolher dentre os distintos valores e princiacutepios constitucionais igualmente aplicaacuteveis agrave espeacutecie aqueles que entendeu mais idocircneos na medida em que resultou de amplo debate com os setores sociais diretamente afetados por ela como tambeacutem surgiu da necessidade de preservar-se o sistema produtivo nacional inserido em uma ordem econocircmica mundial caracterizada pela concorrecircncia predatoacuteria
97
maneira que o objeto da alienaccedilatildeo estaraacute livre de qualquer ocircnus e natildeo haveraacute sucessatildeo do
arrematante nas obrigaccedilotildees do devedor inclusive as de natureza tributaacuteria as derivadas da
legislaccedilatildeo do trabalho e as decorrentes de acidentes de trabalho Para os creacuteditos relacionados
agrave recuperaccedilatildeo extrajudicial aplicam-se os art 1146 CC2002 (creacuteditos civis ou comerciais)
art 133 CTN (creacuteditos tributaacuterios) e arts 10 e 448 da CLT (creacuteditos trabalhistas) O que se
quer demonstrar eacute a inteligecircncia da Nova Lei Falimentar e da sistemaacutetica legal aplicaacutevel pois
tais determinaccedilotildees estimulam a injeccedilatildeo de capital promovendo a almejada recuperaccedilatildeo e a
retomada das atividades empresariais ou no caso de falecircncia uma maior satisfaccedilatildeo possiacutevel
dos credores Neste mesmo compasso vale mencionar o art 146 da lei no 1110105 que
dispensa a massa falida de apresentar as certidotildees negativas quando da realizaccedilatildeo do ativo
seja qual for a modalidade empregada (leilatildeo pregatildeo ou propostas fechadas ndash art 142 da lei
no 1110105) Apoacutes estes breves apontamentos passa-se a analisar os casos VASP e VARIG
A VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA (TAJRA GIANSANTE 2009) empresa do
ramo de transporte aeacutereo que enfrentava uma seacuteria crise financeira esteve em processo de
recuperaccedilatildeo judicial entre 1ordm de julho de 2005 e 4 de setembro de 2008 com o intuito de
encontrar meios que possibilitassem a retomada das suas operaccedilotildees O processo recebeu o
protocolo de no 583002005070715-0 e tramitou na 1ordf Vara de Falecircncias e Recuperaccedilotildees
Judiciais de Satildeo Paulo sob a responsabilidade do Juiz Alexandre Alves Lazzarini
Em 26 de julho de 2006 houve uma Assembleia de Credores quando foi aprovado o
plano de recuperaccedilatildeo da empresa com previsatildeo de retomar as atividades com cargas e
passageiros dentro de um prazo de 8 a 10 meses com 12 novas aeronaves adquiridas por
meio de leasing O juiz homologou no dia 24 de agosto de 2006 o aludido plano de
recuperaccedilatildeo judicial reafirmando a possibilidade de a empresa retomar suas atividades mas
isto natildeo aconteceu A VASP SA requereu a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial com a
dispensa das certidotildees negativas tributaacuterias apresentando suas razotildees para contrariar o
determinado no art 57 da lei no 1110105 pedido que foi acolhido pelo juiz conforme
extrato do processo de no 583002005070715-0SP abaixo colacionado
Como amplamente demonstrado nos autos a comeccedilar pela peticcedilatildeo da VIACcedilAtildeO AEacuteREA SAtildeO PAULO SOCIEDADE ANOtildeNIMA mdash VASP a exigecircncia das certidotildees negativas como pressuposto de admissibilidade para concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial aprovada pelos credores a ela sujeita natildeo pode prevalecer a despeito do art 57 da Lei n 1110105 pois afronta os princiacutepios que regem o instituto da recuperaccedilatildeo judicial regulado pela mesma lei bem como a proacutepria Constituiccedilatildeo Federal Em relaccedilatildeo agrave exigecircncia do art 57 da Lei
98
no 1110105 e artigo 191-A do CTN a) trata-se de sanccedilatildeo poliacutetica profligada pela jurisprudecircncia dos tribunais b) fere o princiacutepio da proporcionalidade e por isso satildeo insubsistentes c) o descumprimento natildeo acarreta a falecircncia consequecircncia natildeo desejada pela lei d) a jurisprudecircncia de nossos tribunais historicamente desprezou exigecircncias fiscais de empresas em crise econocircmica sem que isso represente proibiccedilatildeo de cobranccedila de tributos pelas vias proacuteprias (destacou-se)
Uma nova Assembleia de Credores foi realizada em 17 de julho de 2008 para que os
credores pudessem opinar pela manutenccedilatildeo ou natildeo da empresa em recuperaccedilatildeo judicial Com
as informaccedilotildees de descumprimento do plano deferido em 4 de setembro de 2008 o juiz
convolou a recuperaccedilatildeo judicial em falecircncia (art 53 cc art 61 sect 1ordm cc art 73 inciso IV da
lei no 1110105)
A mesma orientaccedilatildeo foi seguida no processo de Recuperaccedilatildeo Judicial da VARIG ndash
Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense SA da Rio Sul Linhas Aeacutereas SA e da Nordeste Linhas Aeacutereas
SA O Processo nordm 2005001072887-7 tramitou na 8a Vara Empresarial do Rio de Janeiro
titularizada pelo juiz Alexander dos Santos Macedo o qual concedeu liminarmente a dispensa
da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as empresas exercessem suas atividades
exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou
incentivos fiscais Confira-se o teor da decisatildeo
Isto posto considerando presentes e atendidos os requisitos exigidos pelo artigo 51 da Lei nordm 11101 de 090205 ratifico a nomeaccedilatildeo da empresa CYSNEIROS VIANNA ADVOGADOS ASSOCIADOS como ADMINISTRADOR JUDICIAL conforme fls 1659 (1) defiro o processamento da recuperaccedilatildeo judicial (2) determino a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as devedoras exerccedilam suas atividades exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou incentivos fiscais creditiacutecios acrescendo em todos os atos contratos e documentos firmados pelas autoras apoacutes o respectivo nome empresarial a expressatildeo lsquoem Recuperaccedilatildeo Judicialrsquo (destacou-se)
O parecer proferido pelo Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) representado pelo
subprocurador-geral da Repuacuteblica Durval Tadeu Guimaratildees foi favoraacutevel agrave continuidade da
recuperaccedilatildeo judicial da VARIG natildeo obstante a falta de verificaccedilatildeo dos pagamentos dos
tributos de que era devedora O fio condutor da argumentaccedilatildeo do MPF firmou-se no
entendimento de que a regra prevista na lei no 1110105 ao condicionar a concessatildeo da
recuperaccedilatildeo judicial agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal representaria um meio indireto de
cobranccedila dos tributos38
38 Cf Inteiro teor da notiacutecia e do parecer encontra-se disponiacutevel nos siacutetios eletrocircnicos lthttpwwwfederasulcombrnoticiasnoticiaDetalheaspidNoticia=7931ampCategoriaNome=Juridico e lthttpwwwstjjusbrgt
99
As decisotildees acima merecem aplausos haja vista que resgatam e tornam possiacuteveis as
principais intenccedilotildees da lei no 1110105 Marcos de Barros Lisboa (2005) aduz que o Fisco
colabora com a recuperaccedilatildeo da empresa mediante o parcelamento dos creacuteditos tributaacuterios
estabelecendo para isso regras especiacuteficas jaacute que dela natildeo participa diretamente Oferece-se
portanto uma dilataccedilatildeo dos prazos para pagamento aliviando as necessidades de fluxo de
caixa da empresa e propiciando a regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo fiscal
Jaacute era essa a orientaccedilatildeo quando da vigecircncia do decreto no 766145 Critica-se o fato de
que para o cumprimento da concordata o devedor estava obrigado pelo art 174 a apresentar
comprovaccedilatildeo de que havia pago todos os tributos relativos agraves profissotildees federais estaduais e
municipais e das contribuiccedilotildees devidas ao Instituto ou Caixa de Aposentadoria e Pensotildees do
ramo de induacutestria ou comeacutercio a que pertencer sob pena de falecircncia Tal disposiccedilatildeo de
praticamente impossiacutevel cumprimento redundou na criaccedilatildeo jurisprudencial que admitia o
pedido de desistecircncia da concordata embora sem expressa previsatildeo legal E assim a
jurisprudecircncia se firmou porque exigir o cumprimento do aludido art 174 do decreto no
766145 seria levar a empresa certamente agrave falecircncia ou pelo menos acelerar esse trajeto
Pelo visto foi repetido o erro pela lei no 1110105 e o art 191-A com a redaccedilatildeo dada pela
Lei Complementar no 11805 agora sob a roupagem de Recuperaccedilatildeo Judicial (TAJRA
GIANSANTE 2009 p156)
A exigecircncia do art 57 da lei no 1110105 cc o art 191-A do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional se mostra em total contradiccedilatildeo com a possibilidade de continuaccedilatildeo da atividade
empresarial ndash essecircncia do instituto da recuperaccedilatildeo judicial ndash haja vista que a exigecircncia de
apresentaccedilatildeo das certidotildees de regularidade seja negativa ou positiva com efeito de negativa
pode inviabilizar o procedimento recuperacional Atente-se ainda para o seguinte aspecto
No regime atual conforme art 83 da lei no 1110105 o creacutedito tributaacuterio cede espaccedilo natildeo apenas ao creacutedito trabalhista ateacute o limite de 150 salaacuterios miacutenimos e o decorrente de acidente de trabalho como tambeacutem ao creacutedito com garantia real como forma de diminuiccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo e estiacutemulo agrave organizaccedilatildeo da empresa Dentro deste novo enquadre a exigecircncia de certidatildeo negativa pode vir a inviabilizar o plano de recuperaccedilatildeo colocando o credor tributaacuterio numa posiccedilatildeo privilegiada em relaccedilatildeo aos demais credores inclusive os trabalhistas e aqueles com garantia real (PAULSEN 2008 p1262)
Eacute de conhecimento geral que as empresas que se encontram nesta situaccedilatildeo satildeo
detentoras de um volumoso passivo correspondente em grande parte aos deacutebitos de natureza
tributaacuteria e sendo assim natildeo haacute qualquer sentido em exigir-se certidotildees negativas para a
100
realizaccedilatildeo da recuperaccedilatildeo judicial ldquopois certamente natildeo seraacute possiacutevel o cumprimento deste
requisito para quem tem como um dos principais credores o Fiscordquo (MIRETTI 2005 p276)
tendo em vista que ldquoa grande maioria destas [empresas em crise financeira] possui deacutebitos
pendentes para com as fazendas federal estadual e municipal de forma que natildeo haacute como
serem expedidas referidas certidotildeesrdquo (MARTINS LOCATELLI FONSECA 2005 p335)
Relembre-se que o art 83 da lei falimentar classifica em terceiro lugar os creacuteditos tributaacuterios
preferindo os relativos agraves garantias reais Pela dicccedilatildeo do art 47 da lei no 1110105 a
recuperaccedilatildeo judicial tem por objetivo viabilizar a superaccedilatildeo da situaccedilatildeo de crise econocircmico-
financeira do devedor a fim de permitir a manutenccedilatildeo da fonte produtora do emprego dos
trabalhadores e dos interesses dos credores promovendo assim a preservaccedilatildeo da empresa
sua funccedilatildeo social e o estiacutemulo agrave atividade econocircmica nada obstante a controveacutersia doutrinaacuteria
que gira em torno da natureza juriacutedica do instituto (SZTAJN FRANCO 2008 p231-234)
Incorre em equiacutevoco e superficialismo metodoloacutegico Jorge Lobo (2009 p173) quando
conclui ldquoque o devedor por cautela deveraacute estar de posse das certidotildees negativas de deacutebitos
tributaacuteriosrdquo no momento descrito pelo art 57 da lei falimentar Ignora-se desta feita a
concepccedilatildeo de que as empresas quando atravessam um periacuteodo de instabilidade contaacutebil em
que os passivos superam os ativos deixam de pagar os tributos haja vista que precisam alocar
de modo eficiente os recursos neste lapso emergencial O que ocorre na praacutetica forense eacute a
postergaccedilatildeo pelo juiz da comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal pelo devedor em prol do
cumprimento do plano de recuperaccedilatildeo flexibilizaccedilatildeo esta necessaacuteria ao atendimento da mens
legis Os posicionamentos jurisprudenciais aqui expostos foram adotados significativamente
pelos Tribunais brasileiros o que demonstra uma evoluccedilatildeo no pensamento dos julgadores no
sentido de se mostrarem mais sensiacuteveis agrave realidade em detrimento ao texto seco e esteacuteril das
leis
Com efeito existe uma dissonacircncia clara entre os dispositivos legais ora analisados
Deve-se buscar uma interpretaccedilatildeo sistemaacutetica que compatibilize ou estabeleccedila criteacuterios para a
aplicaccedilatildeo ao caso concreto da melhor forma possiacutevel A anaacutelise leva em consideraccedilatildeo
preceitos constitucionais a exemplo dos arts 6ordm 7ordm 170 e do art 47 da lei no 1110105 que
traz os objetivos da recuperaccedilatildeo judicial consubstanciados na preservaccedilatildeo da funccedilatildeo social da
empresa na manutenccedilatildeo dos empregos no estiacutemulo agrave atividade econocircmica e do art 5ordm da Lei
101
de Introduccedilatildeo ao Coacutedigo Civil segundo o qual na aplicaccedilatildeo da lei o juiz atenderaacute aos fins
sociais a que ela se dirige e agraves exigecircncias do bem comum
Hugo de Brito Machado (2005a p71) ressalta que o interesse essencial que se busca
atender com a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial paras empresas necessitadas eacute o da ordem
econocircmica em homenagem a utilidade social da unidade produtiva A orientaccedilatildeo mais
adequada eacute a que considera inconstitucionais o art 191-A do CTN e o art 57 da lei
falimentar uma vez que o art 47 da lei no 1110105 apesar de estar previsto em uma lei
ordinaacuteria adquire um caraacuteter constitucionalizante A previsatildeo do CTN embora em lei
complementar natildeo se coaduna com a intenccedilatildeo do legislador que foi a de oferecer uma chance
agrave superaccedilatildeo das empresas que se encontram em situaccedilatildeo de crise financeira quase sempre
com pendecircncias fiscais
102
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
A Responsabilidade Civil do Estado em linhas gerais encontra-se enunciada no art
37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal segundo o qual as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as
de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que seus agentes
nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel
nos casos de dolo ou culpa Acredita-se produtiva a apresentaccedilatildeo de um breve apanhado
histoacuterico sobre a evoluccedilatildeo da responsabilidade civil do Estado
Vigorou por muito tempo nos estados despoacuteticos e absolutistas a tese da
irresponsabilidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Tendo como principal orientaccedilatildeo as concepccedilotildees
ldquoThe king can do no wrong ndash O rei natildeo faz coisa erradardquo e ldquoLrsquoeacutetat crsquoest moi ndash O Estado sou
eurdquo prevalecia a inexistecircncia do dever de indenizar os administrados pelos danos causados
pelo setor puacuteblico que tinham apenas accedilatildeo contra o proacuteprio funcionaacuterio causador do dano
jamais contra o Estado que se mantinha distante da situaccedilatildeo O resultado praacutetico era
frustrante ante a insolvecircncia do agente estatal Yussef Said Cahali (2007 p21) apresenta
alguns fundamentos que norteavam aquele periacuteodo histoacuterico
Resguardava-se assim o Estado regalista na sua prepotecircncia de natildeo contradiccedilatildeo o Estado eacute o oacutergatildeo gerador do Direito cabendo-lhe a tutela dele ao exercer a tutela juriacutedica o Estado natildeo atenta contra a ordem juriacutedica pois sendo ele proacuteprio o direito jamais praticaria injusticcedilas [] A irresponsabilidade aparece como um axioma cuja legitimidade natildeo eacute posta em duacutevida a existecircncia de uma responsabilidade pecuniaacuteria a cargo do patrimocircnio puacuteblico eacute considerada como entrave perigoso agrave liberdade dos serviccedilos na ordem patrimonial os administrados natildeo tecircm agrave sua disposiccedilatildeo senatildeo a accedilatildeo ressarcitoacuteria contra o agente causador do dano
Sustentava-se que o Estado e o funcionaacuterio eram sujeitos diferentes pelo que este
mesmo agindo fora dos limites de seus poderes ou abusando deles natildeo obrigava com seu
fato a Administraccedilatildeo Seacutergio Cavalieri Filho (2008 p228) ao criticar esta postura assevera
que ldquode fato se no Estado de Direito o Poder Puacuteblico tambeacutem se submete agrave lei a
responsabilidade estatal eacute simples corolaacuterio consequecircncia loacutegica e inevitaacutevel dessa
submissatildeordquo Questionava-se se o Estado eacute o guardiatildeo do Direito como deixar ao desamparo
o cidadatildeo que sofreu prejuiacutezos por atos do proacuteprio Estado
103
O incremento das atividades estatais e o consequente crescimento da maacutequina puacuteblica
que aos poucos foi ocorrendo fez com que os prejuiacutezos causados aos administrados se
tornassem cada vez mais frequentes Assim passou-se ainda que de maneira paulatina a
perceber que a manutenccedilatildeo da irresponsabilidade estatal seria um elemento criador de um
grande descontentamento social que poderia repercutir negativamente sobre a proacutepria ordem
puacuteblica Necessaacuteria foi entatildeo a reformulaccedilatildeo deste pensamento
A fase seguinte foi a concepccedilatildeo civilista que vinculou a responsabilidade estatal agrave
culpa do seu agente A origem desta orientaccedilatildeo segundo a unacircnime doutrina remonta agrave data
de 1ordm de fevereiro de 1873 em que uma crianccedila chamada Agnegraves Blanco ao atravessar uma
rua em Bordeaux foi atropelada por um veiacuteculo da Companhia Nacional de Manufatura do
Fumo Inconformado seu pai promoveu accedilatildeo civil de indenizaccedilatildeo com base no princiacutepio de
que o Estado eacute civilmente responsaacutevel por prejuiacutezos causados a terceiros em decorrecircncia de
accedilotildees danosas de seus agentes
Suscitado o conflito de atribuiccedilotildees entre a jurisdiccedilatildeo comum e o contencioso
administrativo francecircs o Tribunal de Conflitos decidiu que a controveacutersia deveria ser
solucionada pelo tribunal administrativo porque se tratava de apreciar a responsabilidade
decorrente de funcionamento do serviccedilo puacuteblico Entendeu-se que a responsabilidade do
Estado natildeo pode se reger pelos princiacutepios do Coacutedigo Civil porque se sujeita a regras especiais
que variam conforme as necessidades do serviccedilo e a imposiccedilatildeo de conciliar os direitos do
Estado com os diretos privados
Buscou-se transportar os institutos do Direito Civil para o direito puacuteblico Para isso
fazia-se a distinccedilatildeo entre os atos de impeacuterio e os atos de gestatildeo Os primeiros se
materializavam quando o Estado atuava no exerciacutecio de sua soberania como um poder
supremo supraindividual e a consequecircncia era que restariam incoacutelumes a qualquer
julgamento insuscetiacuteveis de gerar reparaccedilatildeo
Jaacute na praacutetica dos atos de gestatildeo o Estado era equiparado ao particular sendo
admissiacutevel portanto a responsabilizaccedilatildeo puacuteblica pelos danos que seus agentes agindo nesta
qualidade causassem a terceiros mediante a apuraccedilatildeo de culpa ou dolo Fazia-se
imprescindiacutevel a comprovaccedilatildeo do elemento subjetivo Logo se percebeu que a aplicaccedilatildeo dos
104
princiacutepios privados natildeo se coadunaria com a complexa vinculaccedilatildeo do servidor e do setor
puacuteblico pautada apoacutes a superaccedilatildeo de outras concepccedilotildees pela teoria do oacutergatildeo39
Partiu-se para a concepccedilatildeo das teorias publicistas em que pese a falta de contornos
definidos nas suas origens A despersonalizaccedilatildeo da culpa proporcionou o anonimato do
agente destacando a falha da maacutequina administrativa Passou-se a sustentar a obrigaccedilatildeo de
reparar os danos causados pelo Estado aos particulares O dever de indenizar pode surgir
tanto de uma accedilatildeo como de uma omissatildeo e no caso do Estado seraacute objetiva a
responsabilidade no primeiro caso (Teoria do Risco Administrativo) e subjetiva no segundo
(Teoria da faute du service)
Caio Maacuterio da Silva Pereira concebe a teoria objetiva como uma orientaccedilatildeo social que
considera o homem como participante de uma coletividade e que o trata como uma atividade
em confronto com as individualidades que o cercam enfatizando que ldquoo nosso direito atual
tende a substituir pela ideacuteia de reparaccedilatildeo a ideacuteia de responsabilidaderdquo (PEREIRA 1998
p17)
No acircmbito da Responsabilidade Civil do Estado duas teorias apresentam-se como
albergadas pela doutrina a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral sendo
consideradas por muitos doutrinadores como sinocircnimas (GONCcedilALVES 2007 p174-177)
Poreacutem Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005 p566) alerta que as divergecircncias apresentadas
satildeo de ordem terminoloacutegica na medida em que existe um consenso de que se trata de uma
responsabilidade objetiva que implica na averiguaccedilatildeo de que o dano teve como causa o
funcionamento regular ou natildeo de um serviccedilo
A teoria do risco administrativo tem suas origens em Leon Duguit ao conceber a ideia
de um seguro social a ser suportado pela caixa coletiva em proveito de quem sofre um
prejuiacutezo causado pelo funcionamento do serviccedilo puacuteblico tendo como pilar baacutesico a seguranccedila
social Assim a noccedilatildeo de culpa eacute substituiacuteda pela de nexo de causalidade entre o
funcionamento do serviccedilo puacuteblico e o prejuiacutezo sofrido pelo administrado Em linhas gerais
39 Haurida do Direito Alematildeo a Teoria do Oacutergatildeo foi concebida por Gierke e denota a apariccedilatildeo de uma personagem que faz supor a existecircncia de uma soacute pessoa o proacuteprio Estado um ente abstrato que investe seus servidores de atribuiccedilotildees poderes que transmitem suas manifestaccedilotildees agindo em seu nome Nas palavras de Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p140-141) trata-se de uma relaccedilatildeo orgacircnica em que os oacutergatildeos natildeo passam de simples particcedilotildees internas da pessoa cuja intimidade estrutural integra isto eacute natildeo tecircm personalidade juriacutedica Por isto as chamadas relaccedilotildees interorgacircnicas se datildeo entre os agentes enquanto titulares de respectivas competecircncias (liame juriacutedico travado) e natildeo entre os oacutergatildeos ldquona intimidade do Estado os que se relacionam entre si satildeo os agentes manifestando as respectivas competecircnciasrdquo (MELLO 2008 p141)
105
pela teoria do risco administrativo o que se tem que verificar eacute a existecircncia de um dano
sofrido em consequecircncia do funcionamento da maacutequina estatal Natildeo se cogita da culpa do
agente ou do proacuteprio serviccedilo nem se indaga se houve um mau funcionamento da atividade
administrativa
Podem-se apontar outras orientaccedilotildees que influenciaram na formaccedilatildeo da teoria do risco
(FIORENTINI 2009 online) A Teoria do sacrifiacutecio especial de Otto Mayer (1950) foi
desenvolvida a partir do princiacutepio da equidade consignando que a obrigaccedilatildeo do Estado de
indenizar surge sempre que um indiviacuteduo for submetido a um sacrifiacutecio desigual e
desproporcional frente aos demais administrados em decorrecircncia de uma atividade do ente
estatal liacutecita ou iliacutecita ligada por um nexo de causalidade com o evento danoso Era o
chamado ldquosacrifiacutecio especialrdquo a consistir no prejuiacutezo que extrapola os niacuteveis medianos
razoavelmente toleraacuteveis
Pela Teoria da igualdade dos encargos puacuteblicos oriunda dos franceses Tiraud Teissier
e Duez (2008 p15) tem por fundamento o princiacutepio da igualdade de todos na reparticcedilatildeo dos
encargos puacuteblicos e o dano excepcional imposto ao particular deve ser suportado por todos
salvo disposiccedilatildeo legal em contraacuterio A Teoria do enriquecimento sem causa do patrimocircnio
administrativo tese defendida por Maurice Hauriou (1916) procurava fundamentar a
obrigaccedilatildeo de indenizar com base em uma adaptaccedilatildeo do instituto do enriquecimento sem
causa de ordem civil e as peculiaridades do Direito Administrativo Pregava portanto que
se o patrimocircnio puacuteblico cresceu em consequecircncia de um desfalque do patrimocircnio particular
sem uma causa juriacutedica que o autorizasse impotildee-se a necessidade de recomposiccedilatildeo
A corrente majoritaacuteria entende que a teoria do risco integral40 eacute uma modalidade
extremada da doutrina do risco administrativo foacutermula em que a Administraccedilatildeo ficaria
obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros ainda que natildeo resultante de
culpa ou dolo da viacutetima com esteio nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2001 p616)
Em suma a teoria do risco administrativo admite a alegaccedilatildeo de excludentes de
responsabilidade ao passo que a teoria do risco integral natildeo
Os casos de omissatildeo estatal satildeo disciplinados pela teoria da faute du service segundo
a qual nestes casos a responsabilidade civil eacute subjetiva de modo a exigir uma culpa especial
40 A teoria do risco integral eacute aplicada para os casos de danos ambientais de guarda de material radioativo e de pessoas perigosas
106
da Administraccedilatildeo razatildeo pela qual tambeacutem eacute conhecida como teoria da culpa administrativa41
Francis-Paul Beacutenoicirct (1968 p677) registra as razotildees que levaram a essa mudanccedila de postura
Par la suite leacutevolution des ideacutees sur leacutetat consideacutereacute non plus exclusivement comme uns puissance mais aussi comme un prestaraire de services permettra de deacutevelopper une responsabiliteacute administrative fondeeacute sur la notion de mauvais fonctionnement du service42
Nas palavras do Superior Tribunal de Justiccedila (vg REsp nordm 703471RN) a
responsabilidade civil por omissatildeo quando a causa de pedir da accedilatildeo de reparaccedilatildeo de danos
assenta-se na faute du service publique eacute subjetiva uma vez que a ilicitude no
comportamento omissivo eacute aferida sob a hipoacutetese de o Estado deixar de agir na forma da lei
ou como ela determina Omitindo-se o agente tambeacutem pode causar danos Para Carlos
Roberto Gonccedilalves (2007 p180)
Satildeo casos de ineacutercia ou natildeo-atos Cruzam-se os braccedilos ou natildeo se vigia quando deveria agir o agente puacuteblico omite-se empenhando a responsabilidade do Estado por ineacutercia ou incuacuteria Devendo agir natildeo agiu Foi negligente agraves vezes imprudente ou ateacute imperito Negligente se a soleacutercia o dominou imprudente se confiou na sorte imperito se natildeo previu as possibilidades da concretizaccedilatildeo do evento Em todos esses casos tem-se a culpa ligada agrave ideacuteia de inaccedilatildeo fiacutesica ou mental
No Brasil jamais foi aceita a teoria da irresponsabilidade Seguindo a tradiccedilatildeo nascida
com a Constituiccedilatildeo de 1946 manteacutem o princiacutepio da responsabilidade objetiva do Estado
fundamentada em regra pela teoria do risco administrativo As evoluccedilotildees histoacutericas satildeo
evidenciadas nas redaccedilotildees dadas pelos legisladores de entatildeo nas quais se percebem as
influecircncias das doutrinas mais primitivas passando pela responsabilidade estatal subjetiva
baseada circunstancialmente na culpa em 1934 atingindo finalmente os primoacuterdios da
responsabilidade objetiva em 1946 As Constituiccedilotildees paacutetrias desde o impeacuterio saborearam
orientaccedilotildees dignas de nota
Constituiccedilatildeo de 1824 ndash Art 179 Item 29 Os empregados puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees praticados no exerciacutecio de suas funccedilotildees e por natildeo fazerem efetivamente responsaacuteveis aos seus subalternos
41 Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p988) alerta para que o vocaacutebulo francecircs ldquofauterdquo seja traduzido corretamente em portuguecircs para ldquoculpardquo O equiacutevoco na translaccedilatildeo dos termos ensejaria a deturpaccedilatildeo da teoria que traz em seu acircmago a subjetividade da responsabilidade Nas suas palavras ldquoseu significado [faute] corrente em francecircs eacute o de culpa Todavia no Brasil como de resto em alguns outros paiacuteses foi inadequadamente traduzido como lsquofaltarsquo o que traz no seu espiacuterito a ideacuteia de algo objetivordquo 42 ldquoPosteriormente com a evoluccedilatildeo das ideias sobre o Estado este jaacute natildeo deve ser visto exclusivamente como certo poder mas tambeacutem como um prestador de serviccedilos que iraacute desenvolver suas atividades pautando-se por uma responsabilidade administrativa baseada no conceito de um mau funcionamento do serviccedilordquo (traduccedilatildeo livre)
107
Constituiccedilatildeo de 1891 ndash Art 79 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees em que incorrerem no exerciacutecio de seus cargos assim como pela indulgecircncia ou negligecircncia em natildeo responsabilizarem efetivamente os seus subalternos (Cf Projeto publicado no Decreto nordm 510 de 22061890)
Constituiccedilatildeo de 1934 ndash Art 171 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos sect 1ordm - Na accedilatildeo proposta contra a Fazenda Puacuteblica e fundada em lesatildeo praticada por funcionaacuterio este seraacute sempre citado como litisconsorte sect 2ordm - Executada a sentenccedila contra a Fazenda Puacuteblica estaacute promoveraacute execuccedilatildeo contra o funcionaacuterio culpado
Constituiccedilatildeo de 1937 ndash Art 158 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos
Constituiccedilatildeo de 1946 ndash Art 194 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico interno satildeo civilmente responsaacuteveis pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caber-lhes-aacute accedilatildeo regressiva contra os funcionaacuterios causadores do dano quando tiver havido culpa destes
Constituiccedilatildeo de 1967 ndash Art 105 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico respondem pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caberaacute accedilatildeo regressiva contra o funcionaacuterio responsaacutevel no caso de culpa ou dolo
Constituiccedilatildeo de 1988 ndash Art 37 sect 6ordm As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que os seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel nos casos de culpa ou dolo
Nesses meandros merece destaque o art 15 do Coacutedigo Civil de 1916 cuja previsatildeo
atestava que as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico eram civilmente responsaacuteveis por atos dos
seus representantes que nessa qualidade causassem danos a terceiros procedendo de modo
contraacuterio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei ressalvado o direito regressivo contra
os causadores do dano Ocorre que esta sistemaacutetica de responsabilizaccedilatildeo estaacute fadada agrave
imprestabilidade O Direito natildeo deve ser corroiacutedo pela tradiccedilatildeo somente porque eacute tradiccedilatildeo
Por esta razatildeo ousa-se neste momento em abordar a tese da responsabilizaccedilatildeo pessoal dos
servidores puacuteblicos que insistem em causar danos aos contribuintes e permanecem na
impunidade intocaacuteveis escondidos sob o manto da pessoa juriacutedica de direito puacuteblico a que
estatildeo vinculados como sugestatildeo para coibir referidas praacuteticas e posteriormente demonstrar-
se-aacute a necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
108
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados ao contribuinte43
Natildeo raramente a relaccedilatildeo tributaacuteria que em princiacutepio se constitui um liame juriacutedico eacute
materializada por imposiccedilotildees injustificadas de poder as quais deixam os sujeitos passivos ao
alvedrio das autoridades fazendaacuterias que natildeo hesitam em desrespeitar ordens judiciais de
cunho tributaacuterio sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel e com tal conduta ferem os direitos
fundamentais dos contribuintes A pesquisa se volta neste momento a uma tentativa de
explicaccedilatildeo dos comportamentos ilegiacutetimos dos agentes puacuteblicos que no desvirtuado exerciacutecio
de suas funccedilotildees causam danos aos contribuintes na esfera do contencioso tributaacuterio federal
Recorrer-se-aacute somente a tiacutetulo de sugestatildeo aos ensinamentos da Psicologia
Comportamental44
O dever profissional eacute representado por obrigaccedilotildees que com o desgaste do cotidiano
acabam gerando nos indiviacuteduos o teacutedio e a imobilidade A Psicologia Comportamental
denomina de reforccedilamento positivo as accedilotildees de um organismo que modificam o ambiente e
produzem um novo estiacutemulo aumentando a probabilidade de um agir semelhante no futuro
Por outro lado haacute o reforccedilamento negativo que eacute uma atitude do organismo que modifica o
ambiente retirando um estiacutemulo jaacute presente e se apresenta por intermeacutedio de um outro agora
aversivo ou seja aquele que seraacute removido pela accedilatildeo do organismo
A apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo eacute chamada de puniccedilatildeo traduzida em termos
praacuteticos pela privaccedilatildeo de reforccediladores positivos do comportamento de algueacutem
Exemplificando com um fato cotidiano uma matildee proiacutebe o filho de ficar diante do computador
ateacute tarde enquanto ele natildeo estudar Qual a real intenccedilatildeo Ela estaacute retirando temporariamente
os estiacutemulos que satildeo reforccediladores positivos para o seu filho Nesse contexto o controle
aversivo (CATANIA 1999) se mostra patente como uma forma de influenciar ou controlar o
comportamento tanto a apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo ndash cuja retirada eacute reforccedilada
negativamente ndash como a remoccedilatildeo de um estiacutemulo do tipo reforccedilador positivo constitui uma
43 A presente anaacutelise seraacute circunscrita agraves situaccedilotildees que se relacionam com a regularidade fiscal e suas consequecircncias no acircmbito federal Ao leitor faz-se este alerta por fidelidade acadecircmica e por ser este o objeto principal da presente dissertaccedilatildeo 44 A Psicologia Comportamental enfatiza as interaccedilotildees entre as emoccedilotildees os pensamentos os comportamentos e os estados fisioloacutegicos Seu ponto de partida foi o behaviorismo Entende em breves palavras que o comportamento humano tende a ser repetido se for recompensado ndash reforccedilo positivo ndash ou se for capaz de eliminar um estiacutemulo aversivo ndash reforccedilo negativo ndash quando da emissatildeo de um comportamento o qual seraacute naturalmente evitado quando for alvo de uma puniccedilatildeo
109
puniccedilatildeo a qual diminui a probabilidade da ocorrecircncia de comportamentos semelhantes no
futuro
Vale ressaltar que a puniccedilatildeo possui um papel passageiro na medida em que diminui
temporariamente as chances do comportamento atacado se repetir apenas enquanto possa ser
punido Por este raciociacutenio a sua presenccedila em abstrato por si soacute seraacute suficiente para
condicionar as atitudes tidas como ilegiacutetimas e quando isso se verifica entende-se na
linguagem psicoloacutegica que o indiviacuteduo aprendeu a evitaacute-la Surgem a partir daiacute as
denominas auto-regras (JONAS 2004) postulados que servem de orientadores das atitudes
dos indiviacuteduos que atingiram esta fase de controle comportamental pois quando isso se
verifica ele ldquoestaraacute mais preparado para lidar com estas situaccedilotildees quando o comportamento
alvo de suas atribuiccedilotildees estiver enfraquecidordquo (SKINNER 1988 p159) Teraacute portanto um
domiacutenio maior dos seus atos
Emiacutelio Mira y Loacutepez (1956 p275) ressalta que falta nos seres humanos desvendar o
porquecirc tanto da necessidade de se cumprir um dever como de ser aplicada uma sanccedilatildeo nos
casos de inobservacircncia das regras aplicaacuteveis E natildeo se olvidem os comportamentos reflexos
haja vista que ldquonatildeo haacute um soacute gecircnero de trabalho em que um descuido ou erro natildeo possa
acarretar danos (morais ou materiais) a inocentes desconhecidosrdquo (MIRA Y LOacutePEZ 1956
p296) Como processo de reaccedilatildeo a estes elementos pode emergir o denominado
contracontrole a tentativa de burlar a puniccedilatildeo
Transportando-se para o foco da dissertaccedilatildeo eacute importante asseverar que as sensaccedilotildees
produzidas pela puniccedilatildeo de um comportamento vatildeo depender do contexto no qual ocorrem
Se a puniccedilatildeo provier do Estado o punido sentir-se-aacute responsaacutevel e desestimulado a repetir a
atitude que a ensejou Cabe portanto a elaboraccedilatildeo de uma anaacutelise das contingecircncias cujo
resultado seraacute apontar a funccedilatildeo de tal comportamento no acircmbito da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria eacute a causa de danos aos contribuintes desarrazoadamente e a impunidade que
permanece albergada pelo sistema atual
Pelas palavras acima delineadas depreende-se que a puniccedilatildeo nesta perspectiva se
relaciona diretamente com a vida de todas as pessoas que vivem em sociedade pois eacute um
mecanismo de controle social45 muito eficaz ainda que tenha efeitos colaterais prejudiciais
45 O Controle Social eacute um conceito que se refere agraves maneiras como os pensamentos os sentimentos as aparecircncias e os comportamentos das pessoas satildeo regulados nos sistemas sociais Ateacute certo ponto o controle eacute
110
para os indiviacuteduos punidos e para a proacutepria sociedade O reforccedilamento negativo seria
representado pela aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees aos servidores que desvirtuassem suas funccedilotildees e
causassem prejuiacutezos aos contribuintes O reforccedilamento positivo pela certeza desta censura
Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito meacutetodo orientador desta pesquisa utilizando-se da
licenccedila concedida pela Behavioral Law and Economics tem-se que
O modelo do agente racional interpreta tendecircncias importantes do comportamento humano mas natildeo explica nem quer explicar desvios cognitivos ou psicoloacutegicos do agente marginal Em alguns casos estes desvios psicoloacutegicos da tendecircncia majoritaacuteria podem ser bastante importantes quer em termos da aplicaccedilatildeo do Direito quer na anaacutelise normativa Por exemplo a incapacidade que tecircm muitos grupos sociais de estimar ou mesmo entender a noccedilatildeo de risco pode ter um peso importante na forma de regular o mercado de seguros ou na imposiccedilatildeo de determinadas regras de responsabilidade civil Nos uacuteltimos anos surgiu a escola comportamental dentro da Anaacutelise Econocircmica do Direito (Behavioral Law and Economics) que procura avaliar ateacute que ponto certos desvios cognitivos podem ter importacircncia na anaacutelise positiva e normativa A aacuterea do Direito que trata a responsabilidade civil determina quem paga o quecirc quando um determinado acidente ou acontecimento que gera danos e perdas ocorre Uma indenizaccedilatildeo natildeo eacute uma simples transferecircncia de recursos de um indiviacuteduo para outro para que ambas as partes causador do dano e viacutetima tenham um comportamento eficiente (GAROUPA 2009 online)
Assim forccediloso eacute reconhecer que no cotidiano forense ocorre uma mitigaccedilatildeo das
disposiccedilotildees constitucionais e legais aplicaacuteveis prevalecendo em regra os interesses da
Fazenda Puacuteblica Encontra-se o contribuinte hodierno sujeito a uma ditadura da administraccedilatildeo
fiscal que possui uma visatildeo parcial e recortada da realidade de modo a ignorar todo e
qualquer respaldo legitimado Hugo de Brito Machado (2003 p25) denuncia que
Quem vivencia a relaccedilatildeo tributaacuteria sabe muito bem que ela embora teoricamente seja uma relaccedilatildeo juriacutedica na praacutetica eacute hoje muito mais uma relaccedilatildeo de poder na medida em que os direitos fundamentais do contribuinte satildeo puacuteblica e flagrantemente desrespeitados pelas autoridades fazendaacuterias
Situaccedilotildees deste jaez natildeo se justificam Natildeo se pode negar a existecircncia de sonegaccedilatildeo a
necessidade do Eraacuterio de defender-se contra as praacuteticas evasivas dos contribuintes Pagar
tributo eacute atualmente um dever fundamental do cidadatildeo e natildeo haacute o que se discutir A Histoacuteria
demonstra que o homem desde os primeiros momentos em que se organizou em sociedade
passou a contribuir para sustentar o grupo detentor do poder poliacutetico e natildeo vai ser diferente
Passadas tantas geraccedilotildees ainda persiste esta resistecircncia pois ldquoos cidadatildeos detestam
pagar tributos e fazem o possiacutevel para evitar pagaacute-los seja legal ou ilegalmenterdquo (CUNHA
exercido atraveacutes de vaacuterias formas de coerccedilatildeo Poreacutem esta eacute em geral ineficaz como meio uacutenico e deve ser aliada agrave crenccedila fundamental de que nos sistemas sociais as normas satildeo legiacutetimas e satildeo de cumprimento obrigatoacuterio para os integrantes da sociedade (JOHNSON 1997 p54)
111
2002 p01) Valores que em princiacutepio deveriam ser utilizados em seu proacuteprio benefiacutecio
Parte desta realidade se verifica porque o Estado usou sempre da forccedila para obrigar ao
pagamento de tributos impondo-se numa relaccedilatildeo de superioridade estrutura que soacute
recentemente levando-se em conta os primeiros registros da atividade tributaacuteria estatal foi
substituiacuteda por um sistema juriacutedico organizado aplicaacutevel tanto ao Fisco quanto aos
contribuintes
A cultura tributaacuteria do Brasil assim se mostra dentre outras razotildees porque o governo
em sentido amplo que deveria ser exemplar no exerciacutecio de suas atribuiccedilotildees molda suas
atividades pelo trinocircmio corrupccedilatildeo ndash irresponsabilidade ndash desperdiacutecio ldquoO cidadatildeo natildeo se
sente bem representadordquo (LOPES FILHO 2009 online) E daiacute surge a sonegaccedilatildeo O que se
quer demonstrar para o Estado eacute a existecircncia de meios para coibi-la sem violar o ordenamento
juriacutedico Natildeo eacute razoaacutevel se admitir que a defesa do eraacuterio se faccedila mediante praacuteticas arbitraacuterias
pois estas produzem evidente e progressivo desgaste da jaacute tempestuosa relaccedilatildeo
fiscocontribuinte Mesmo assim em que pesem as normas constitucionais aplicaacuteveis nem
sempre a atividade fiscal se desenvolve nos limites estabelecidos As notiacutecias de abusos de
poder praticados pelos agentes puacuteblicos em especial as autoridades fazendaacuterias fazem parte
do cotidiano Rui Barbosa (2005 p36) jaacute prelecionava que
A presunccedilatildeo de ter a Fazenda Puacuteblica razatildeo contra o resto do mundo nenhuma lei lhes reconhece Antes se admissiacutevel fosse aiacute qualquer presunccedilatildeo havia de ser em sentido contraacuterio pois essas entidades satildeo as mais irresponsaacuteveis as que mais abundam em meios de corromper as que exercem as perseguiccedilotildees administrativas poliacuteticas e policiais as que demitindo funcionaacuterios indemissiacuteveis rasgando contratos solenes consumando lesotildees de toda a ordem (por natildeo serem os perpetradores de tais atentados os que pagam) acumulam continuamente sobre o tesouro puacuteblico terriacuteveis responsabilidades
Nesse sentir Rafael de Freitas Valle Dresh (2008 p200) registra que ldquopara realizar
uma distribuiccedilatildeo eacute necessaacuterio determinar a quem atribuir responsabilidade sendo que essa
determinaccedilatildeo tem que estar pautada pela igualdade proporcionalrdquo A referecircncia a atos de
arbitrariedade do fisco por empresaacuterios por advogados por cidadatildeos comuns eacute uma
constante As proacuteximas linhas seratildeo dedicadas a apresentar os fundamentos da
responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico por danos causados aos contribuintes natildeo
112
obstante respeitaacuteveis opiniotildees em contraacuterio46 E esta providecircncia mostra-se necessaacuteria haja
vista que
O poder administrativo concedido agrave autoridade puacuteblica tem limites certos e forma legal de utilizaccedilatildeo Natildeo eacute carta branca para arbiacutetrios violecircncia perseguiccedilotildees e favoritismos governamentais Qualquer ato de autoridade para ser irrepreensiacutevel deve conformar-se com a lei com a moral da instituiccedilatildeo e com o interesse puacuteblico Sem esses requisitos o ato administrativo expotildee-se a nulidade (MEIRELLES 2001 p102)
Joseacute dos Santos Carvalho Filho (2007 p514) considera que o fato de ter sido atribuiacuteda
a responsabilidade objetiva agrave pessoa juriacutedica natildeo significa a exclusatildeo do direito de agir
diretamente contra aquele que causou o dano pois a disposiccedilatildeo do art 37 sect 6ordm da
Constituiccedilatildeo Federal tem por objetivo preciacutepuo favorecer o lesado Natildeo lhe retirou a
possibilidade de se utilizar normalmente do direito de accedilatildeo
Os argumentos para esta linha de raciociacutenio embora problemaacuteticos do ponto de vista
praacutetico se mostram convincentes Eacute certo que a Fazenda Puacuteblica pode oferecer maiores
garantias no pagamento da indenizaccedilatildeo arbitrada em juiacutezo contando ainda com a sistemaacutetica
que orienta a responsabilidade objetiva em juiacutezo Por outro lado acionar pessoalmente o
agente puacuteblico mesmo com as dificuldades que se apresentam na prova da responsabilidade
subjetiva livra o contribuinte prejudicado da conhecida e presente demora ndash e ateacute mesmo
inexistecircncia ndash do pagamento da indenizaccedilatildeo devido ao peculiar e inoperante sistema de
precatoacuterios na forma do art 100 da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou por Requisiccedilotildees de
Pequeno Valor (RPV) a depender do valor pecuniaacuterio
Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p1024) registra que o Poder Puacuteblico com
frequecircncia natildeo obedece agraves exigecircncias constitucionais concernentes aos precatoacuterios haja vista
que deixa ultrapassar os prazos sem lhes dar qualquer atendimento Para ele seria caso de
intervenccedilatildeo federal nos Estados-membros e destes nos municiacutepios (intervenccedilatildeo estadual) e ateacute
mesmo o impeachment do Presidente da Repuacuteblica na forma do art 85 VII CF88 Assim a
responsabilidade do Estado nesses casos adquire o inquestionaacutevel caraacuteter de ficccedilatildeo ou seja
46 Segundo Gustav Radbruch (1997 p55) a eleiccedilatildeo de uma entre as mais diferentes concepccedilotildees juriacutedicas sistematicamente desenvolvidas em funccedilatildeo de diversos pressupostos que lhes servem de base desaacutegua na impossibilidade de se tirar do indiviacuteduo a escolha proporcionando a procura por diferentes posiccedilotildees ldquodeixa poreacutem a escolha definitiva duma delas a um seu querer que emerge das profundezas de sua personalidaderdquo A divergecircncia de opiniotildees sempre existiraacute diante da relatividade dos conceitos Nenhuma ideia ou argumento satildeo absolutos A individualidade dos seres humanos sempre conduziraacute a pronunciamentos diferentes agraves vezes coincidentes outras natildeo Assim nunca se chegaraacute agrave unanimidade apesar dos protestos lanccedilados por David Hume para quem o espiacuterito humano se contentava e reputava natural a unanimidade de opiniotildees refutando as opiniotildees diferentes
113
despida de eficaacutecia Denuncia que existem inuacutemeros documentos na Comissatildeo de Precatoacuterios
da Ordem dos Advogados do Brasil de Satildeo Paulo da Bahia de Santa Catarina do Rio Grande
do Sul dentre outros estados-membros comprovantes desta iniacutequa realidade e que vg no
caso do Cearaacute os precatoacuterios trabalhistas natildeo satildeo pagos haacute cerca de 20 (vinte) anos Como se
pode acreditar em um sistema que comprovadamente natildeo funciona
Resgata os ensinamentos de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979 p487) ao
considerar que a norma visa agrave proteccedilatildeo do administrado e por isso natildeo cabe uma
interpretaccedilatildeo restritiva em seu desfavor A letra constitucional desta feita natildeo teria
restringido a possibilidade de acionar em juiacutezo quem na qualidade de agente do Estado
causou o dano diretamente A accedilatildeo regressiva volta-se para o resguardo do eraacuterio ou da
pessoa juriacutedica de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico e natildeo do contribuinte ldquoa
interpretaccedilatildeo deve coincidir com o sentido para o qual caminha a norma ao inveacutes de sacar
dela conclusotildees que caminham na direccedilatildeo inversa beneacutefica apenas ao presumido autor do
fatordquo (MELLO 2008 p1018)
A indenizaccedilatildeo quando paga pelo eraacuterio em uacuteltima instacircncia sai do bolso dos proacuteprios
contribuintes viacutetimas das atitudes arbitraacuterias dos agentes puacuteblicos fazendaacuterios Eacute um sistema
pelo qual quem paga eacute a viacutetima Resta portanto esvaziado o principal objetivo da reparaccedilatildeo
incutir no responsaacutevel a cultura do natildeo-fazer Por esta oacutetica conclui-se que o preceptivo deve
ser voltado para a defesa do administrado prejudicado e do Estado natildeo se vislumbrando
intenccedilotildees que se destinam a salvaguardar os agentes puacuteblicos Assinala Hugo de Brito
Machado (2005b p898) que
Eacute hora portanto de comeccedilar a responsabilizar pessoalmente o agente puacuteblico que formular exigecircncias assim tatildeo flagrantemente ilegais cobrando deste a indenizaccedilatildeo pelos danos de tais exigecircncias decorrente Uma indenizaccedilatildeo modesta de mil reais paga pelo agente puacuteblico pessoalmente agrave viacutetima do seu arbiacutetrio com certeza exerceraacute efeito positivo muito grande contra essas praacuteticas ilegais Mais grave eacute que em muitos casos de ilegalidade subsiste mesmo diante de decisatildeo judicial que agraves vezes eacute desobedecida sob os mais diversos e descabidos pretextos geralmente apoiados em interpretaccedilatildeo literal da ordem expedida pelo juiz Em casos assim com mais razatildeo eacute cabiacutevel a responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico do qual o prejudicado deve cobrar judicialmente a indenizaccedilatildeo cabiacutevel
Retoma-se nesta fase da pesquisa a concepccedilatildeo de um direito fundamental agrave boa
administraccedilatildeo puacuteblica (FREITAS 2009) que se materializa por meio do regular exerciacutecio das
atribuiccedilotildees administrativas em que o agente puacuteblico precisa zelar pela eficaacutecia direta e
imediata dos direitos fundamentais dos contribuintes sob pena de responsabilidade
114
Apresenta-se deste modo condenaacutevel toda e qualquer omissatildeo ou accedilatildeo despida de motivos
plausiacuteveis descumprindo flagrantemente decisotildees judiciais favoraacuteveis aos contribuintes Na
verdade o que existe eacute uma vinculaccedilatildeo cogente devendo ser abandonadas simples
justificativas retoacutericas que soacute possuem uma meta desrespeitar os direitos fundamentais dos
contribuintes O Poder Puacuteblico atuando do jeito que estaacute oscila impunemente pelo pecado
assaz comum de negaccedilatildeo de eficaacutecia desses ditames constitucionais E nada se faz para puni-
lo Para Juarez de Freitas (2009 p67)
Por tudo eacute vital evitar as arbitrariedades por accedilatildeo e por omissatildeo Ambas desrespeitam as prioridades constitucionais e causam (natildeo apenas oferecem condiccedilotildees favoraacuteveis mas causam) danos juridicamente injustos De sorte que no exerciacutecio legiacutetimo do controle dos atos administrativos nada impede a tomada de providecircncias de caraacuteter preventivo se a omissatildeo resultar irreparaacutevel ou de difiacutecil reparaccedilatildeo Ao reveacutes consubstancia-se a cogecircncia de tomar medidas cautelares (se necessaacuterio invocando a doutrina dos poderes impliacutecitos) Seria pecaminosa omissatildeo deixar de coibir tanto praacutetica abusiva como a insuficiente preferencialmente no nascedouro Forccedila nessa medida desenvolver a tutela inibitoacuteria da omissatildeo do Estado-administraccedilatildeo
Vale ainda mencionar somente a tiacutetulo de demonstraccedilatildeo de uma tendecircncia que estaacute
chegando ao ordenamento brasileiro que a lei no 1141706 (Suacutemulas vinculantes)
acrescentou por meio do seu art 9ordm o art 64-B ao corpo da lei no 978499 prevendo a
responsabilizaccedilatildeo pessoal do servidor puacuteblico nas esferas ciacutevel administrativa e penal quando
a reclamaccedilatildeo for fundada em violaccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante Parafraseando
Hugo de Brito Machado (2007) autoridades satildeo temporaacuterias devido agraves rotatividades que
permeiam os meandros administrativos Mas a cidadania fiscal acompanha o ser humano que
vive em um Estado Democraacutetico de Direito por toda a sua existecircncia E precisa ser respeitada
assegurada exercida
Preconizamos pois a responsabilidade do agente puacuteblico por lesotildees que pratique aos direitos do contribuinte sem prejuiacutezo da responsabilidade objetiva do Estado Esta eacute a forma mais adequada de se combater o cometimento arbitraacuterio do fisco Uma indenizaccedilatildeo por mais modesta que seja paga pessoalmente pelo agente puacuteblico produziraacute com certeza efeito significativo em sua conduta Ele natildeo agiraacute mais com a sensaccedilatildeo de absoluta irresponsabilidade como tem agido Esse efeito salutar aliaacutes comeccedilaraacute logo com a citaccedilatildeo Tendo de defender-se em juiacutezo de prestar depoimento pessoal o agente puacuteblico vai pensar bem antes de praticar ilegalidades flagrantes e assim jaacute natildeo cumpriraacute aquelas ordens superiores que de tatildeo flagrantemente ilegais natildeo podem ser dadas por escrito [] Teraacute portanto a responsabilizaccedilatildeo do agente fiscal um significativo efeito preventivo de litiacutegios evitando todos aqueles que sejam fruto de autuaccedilotildees irresponsaacuteveis (MACHADO 2003 p37)
Aliaacutes soacute o fato de ser chamado a juiacutezo como reacuteu ter de contratar advogado para defender-se posto que em geral haveraacute conflito entre a defesa do ente puacuteblico e a de seu agente impedindo o procurador do primeiro de atuar como advogado do segundo jaacute faraacute com que o agente puacuteblico passe a tratar com mais cuidado os
115
direitos alheios E uma condenaccedilatildeo ao pagamento de indenizaccedilatildeo por pequena que seja esta certamente teraacute muito mais efeito contra as praacuteticas abusivas do que uma vultosa indenizaccedilatildeo a ser paga pelo ente puacuteblico que ao final sai do bolso de todos noacutes contribuintes (MACHADO 2004 p384)
O valor pecuniaacuterio pelos danos causados aos contribuintes sendo pagos diretamente
pelo agente puacuteblico causador do dano certamente desempenharaacute dupla funccedilatildeo indenizar os
prejuiacutezos sofridos pelo contribuinte afetado e funcionar como medida educativa de forma a
produzir um efeito moralizador no causador do dano e impor uma padronizaccedilatildeo nos
comportamentos Egon Moreira (2003 p135) ressalta que ldquoo respeito a um Estado
Democraacutetico de Direito impotildee agrave Administraccedilatildeo a adoccedilatildeo de comportamento ativo e respeitoso
aos cidadatildeosrdquo
Os fundamentos que suplantam a responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por
danos aos contribuintes apresentam alguns entraves de ordem processual e normativa haja
vista que natildeo existe previsatildeo legal para referida forma de reparaccedilatildeo de danos Os tribunais
paacutetrios e o Poder Legislativo ainda se mostram tiacutemidos em admitir que o servidor puacuteblico seja
acionado diretamente medida que pelas razotildees acima delineadas eacute necessaacuteria oportunidade
em que se buscou ir aleacutem dos meandros legais Embora seja esta a tendecircncia ndash como restou
demonstrado pelo art 64-B ao corpo da lei no 978499 ndash os avanccedilos ainda natildeo satildeo visiacuteveis
Outro impasse enfrentado neste tipo de responsabilizaccedilatildeo eacute a necessidade de comprovaccedilatildeo de
dolo ou culpa nas accedilotildeesomissotildees dos servidores haja vista que se trata de responsabilidade
subjetiva Requer ainda a individualizaccedilatildeo do dano algo que pode apresentar grande
dificuldade pela complexidade das estruturas administrativas muitas vezes desconhecidas
pelos administrados A Controladoria Geral da Uniatildeo (CGU) jaacute se manifestou nesse sentido
Complementando a anaacutelise retornando o foco para a repercussatildeo sobre o servidor relembre-se que conceitualmente a responsabilizaccedilatildeo civil de reparar o dano causado no exerciacutecio do seu cargo requer a preacutevia comprovaccedilatildeo de que a conduta eivou-se de dolo ou culpa Natildeo havendo esses elementos da conduta resta apenas a responsabilizaccedilatildeo objetiva do Estado em indenizar o particular
Ou seja para o caso em que a atitude dolosa ou culposa do servidor no exerciacutecio do seu cargo causa dano a terceiro tecircm-se duas relaccedilotildees juriacutedicas de naturezas totalmente distintas aleacutem da jaacute mencionada responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo (que liga o particular agrave administraccedilatildeo para a qual basta a comprovaccedilatildeo do dano e da relaccedilatildeo causal entre a atividade puacuteblica e o prejuiacutezo) surge ainda entre a administraccedilatildeo e o seu servidor a responsabilidade subjetiva contra este uacuteltimo que requer a preacutevia comprovaccedilatildeo da sua atitude culposa ou dolosa []
O art 37 sect 6ordm da CF assegura agrave administraccedilatildeo uma vez indenizada a viacutetima o direito de propor accedilatildeo regressiva contra seu servidor cuja culpa subjetiva jaacute foi previamente comprovada Assim natildeo haacute accedilatildeo regressiva contra o servidor sem a
116
anterior condenaccedilatildeo definitiva da administraccedilatildeo e comprovaccedilatildeo da culpa subjetiva do agente []
Os argumentos em desfavor da aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nos casos de
responsabilidade extracontratual do Estado por danos causados aos contribuintes se
encontram albergados tanto pelo STJ como pelo STF em que pese os protestos de minoria
doutrinaacuteria A lei no 811290 estatuto dos servidores puacuteblicos no acircmbito federal prevecirc em
que termos se daacute a responsabilizaccedilatildeo dos pertencentes aos seus quadros
Art 122 A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo doloso ou culposo que resulte em prejuiacutezo ao eraacuterio ou a terceiros
[]
sect 2ordm Tratando-se de dano causado a terceiros responderaacute o servidor perante a Fazenda Puacuteblica em accedilatildeo regressiva
[]
Art 124 A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funccedilatildeo
A denunciaccedilatildeo da lide estaacute prevista no art 70 III do Coacutedigo de Processo Civil
segundo o qual aquele que estiver obrigado pela lei ou pelo contrato a indenizar em accedilatildeo
regressiva o prejuiacutezo do que perder a demanda deve ser denunciado agrave lide As raiacutezes deste
instituto processual remontam ao Direito Romano (CALAMANDREI 1972 p30)
conhecidas como denunciatio litis A sua aplicaccedilatildeo mais relevante era para permitir ao
adquirente de um bem que sofresse a sua perda em razatildeo de sentenccedila que reconhecesse um
direito anterior agrave sua aquisiccedilatildeo voltando-se contra aquele de quem havia adquirido a coisa
Apresentam-se as definiccedilotildees de respeitados processualistas paacutetrios sobre a denunciaccedilatildeo da
lide
Denunciar a lide a algueacutem natildeo eacute senatildeo trazer esse algueacutem para o processo por forccedila de garantia prestada ou em razatildeo de direito regressivo existente em face desta pessoa aproveita o denunciante do mesmo processo para exercer a accedilatildeo de garantia ou a accedilatildeo de regresso em face do denunciado visa pois a dois objetivos vincular o terceiro ao quanto decidido na causa e a condenaccedilatildeo do denunciado agrave indenizaccedilatildeo (DIDIER JUacuteNIOR 2008 p342)
A denunciaccedilatildeo da lide constitui modalidade de lsquointervenccedilatildeo de terceirorsquo em que se pretende incluir no processo uma nova accedilatildeo subsidiaacuteria agravequela originariamente instaurada a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na accedilatildeo principal E em regra funda-se a figura do direito de regresso pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuiacutezo pode posteriormente recuperaacute-lo de terceiro que por alguma razatildeo eacute seu garante Na denunciaccedilatildeo portanto inclui-se nova accedilatildeo justaposta agrave primeira mas dela dependente para ser examinada caso o denunciante (aquele que tem frente a algueacutem direito de regresso em decorrecircncia da relaccedilatildeo juriacutedica deduzida na accedilatildeo
117
principal) venha a sofrer prejuiacutezo diante da sentenccedila judicial relativa agrave accedilatildeo principal (MARINONI 2007 p182)
Pode-se definir a denunciaccedilatildeo da lide como uma accedilatildeo regressiva lsquoin simultaneus processusrsquo proponiacutevel tanto pelo autor como pelo reacuteu sendo citada como denunciada aquela pessoa contra quem o denunciante teraacute uma pretensatildeo indenizatoacuteria pretensatildeo de lsquoreembolsorsquo caso ele denunciante vier a sucumbir na accedilatildeo principal Em outros termos pode-se dizer que a denunciaccedilatildeo da lide eacute a modalidade de intervenccedilatildeo forccedilada de terceiro provocada por uma das partes da demanda original quando esta pretende exercer contra aquele direito de regresso que decorreraacute de eventual sucumbecircncia na causa principal (CAcircMARA 2007 p206)
O principal argumento para a negaccedilatildeo da possibilidade de denunciaccedilatildeo agrave lide no
acircmbito da responsabilidade estatal eacute que seria incluiacutedo um fundamento diverso daquele da
accedilatildeo originaacuteria qual seja a responsabilidade subjetiva do servidor em contraposiccedilatildeo agrave
responsabilidade objetiva do Estado Seria o que se convencionou chamar de ldquoelemento novo
da liderdquo Weida Zancaner (1981 p64-65) jaacute previa estas dificuldades quando asseverou que
Haveria prejuiacutezos para o autor porquanto procrastinar o reconhecimento de um legiacutetimo direito da viacutetima fazendo com que esta dependa da soluccedilatildeo de outro conflito intersubjetivo de interesses (entre Estado e funcionaacuterio) constitui um retardamento injustificado do direito do lesado considerando-se que este conflito eacute estranho ao direito da viacutetima natildeo necessaacuterio para a efetivaccedilatildeo do ressarcimento a que tem direito
Eacute bem verdade que existem algumas poucas vozes defendendo a aplicaccedilatildeo de
denunciaccedilatildeo da lide nos casos de responsabilidade civil do Estado como eacute o caso de
Humberto Theodoro Juacutenior (2005 p119) mas esta parece natildeo ser a orientaccedilatildeo mais acertada
Tambeacutem nesta esteira de pensamento e entendendo ser mais vantajoso para o Poder Puacuteblico
este instituto Fernanda Salinas di Giaacutecomo (2009 online) defende que
Como a demanda inicial prejudica a segunda accedilatildeo soacute haveraacute necessidade de essa uacuteltima persistir caso haja a obrigatoriedade de recomposiccedilatildeo patrimonial por parte do Estado Assim com a denunciaccedilatildeo a Administraccedilatildeo natildeo mais precisaraacute pagar o deacutebito uma vez que o funcionaacuterio jaacute teraacute adentrado no processo sendo abarcado pela decisatildeo e condenado caso seja a hipoacutetese a ressarcir diretamente a viacutetima permanecendo o Estado como devedor subsidiaacuterio nos termos do art 37 sect 6ordm da CF jaacute que o ente assume os riscos pelos serviccedilos prestados e pela contrataccedilatildeo dos servidores sendo responsabilizado objetivamente em caso de incapacidade do verdadeiro causador do prejuiacutezo Desse modo caso o agente possua condiccedilotildees financeiras para pagar a indenizaccedilatildeo o administrado receberaacute a quantia de forma direta sem necessidade que o Estado lhe pague via precatoacuterio
A sugestatildeo apresentada seria o ajuizamento de uma accedilatildeo diretamente contra o servidor
puacuteblico e somente de maneira subsidiaacuteria a assunccedilatildeo desta responsabilidade pelo Estado
dada a impossibilidade de denunciaccedilatildeo da lide As barreiras satildeo inuacutemeras aliadas ao fato de
que natildeo existe lastro legal doutrinaacuterio ou jurisprudencial para albergar esta orientaccedilatildeo
118
Acredita-se que esta eacute uma mudanccedila que se faz urgente pois resta claro que a sistemaacutetica
atual natildeo estaacute funcionando haja vista que os servidores puacuteblicos fazendaacuterios em todas as
esferas continuam com a certeza da impunidade e por isso escondem-se nos mantos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Respeitadas as limitaccedilotildees a que esta pesquisa estaacute sujeita passa-se a
defender a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva jaacute abraccedilada pelo ordenamento em vigor mas sem
materializaccedilatildeo satisfatoacuteria no cotidiano administrativo
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
A accedilatildeo regressiva da forma como estaacute prevista no art 37 sect 6ordm da CF88 configura-se
como uma sanccedilatildeo direcionada para o patrimocircnio pessoal do agente puacuteblico causador do dano
tendo em vista que por forccedila da responsabilidade objetiva primeiro ingressa-se contra o
Estado e somente a tiacutetulo secundaacuterio volta-se contra a pessoa fiacutesica do servidor A opccedilatildeo do
legislador em somente admitir o ajuizamento da accedilatildeo em face do servidor de forma regressiva
eacute reconhecida por Celso Ribeiro Bastos (1994 p195)
Os fundamentos que podem ser apontados convergem para a concepccedilatildeo de que se vive
em um Estado Democraacutetico de Direito e natildeo se pode deixar ao alvedrio dos servidores os
direitos fundamentais dos contribuintes O Direito tem possibilidades e limites ou seja os
viacutecios marcantes do cotidiano vivenciados pelos contribuintes em especial a corrupccedilatildeo
institucional devem obedecer antes de qualquer coisa a um processo de ldquosuperaccedilatildeo histoacuterica
e poliacutetica de ciclo de atrasos do que de normas juriacutedicasrdquo (BARROSO 2002 p383)
Registre-se ainda que a exigecircncia de um comportamento iacutentegro do Estado no trato com a
coisa puacuteblica deve ser pautada pela moralidade administrativa e impeccedila que os agentes
puacuteblicos exorbitem suas atividades Lembra Roque Antocircnio Carrazza (2008 p34) que as
normas constitucionais ldquoobrigam natildeo soacute as pessoas fiacutesicas ou juriacutedicas de direito puacuteblico ou
de direito privado como tambeacutem o proacuteprio Estadordquo
No tocante a accedilatildeo regressiva Celso Ribeiro Bastos (1994 p196-197) esclarece que ao
Estado incumbe a reparaccedilatildeo do dano ocorrido ao particular ldquomas a ele compete igualmente
o dever de natildeo arcar com o ocircnus decorrente desta reparaccedilatildeo quando seja ela originaacuteria de um
comportamento doloso ou culposo de seu agenterdquo Para o Ministro do Supremo Tribunal
Federal Carlos Ayres Brito a accedilatildeo regressiva eacute
119
[] Uma accedilatildeo de lsquovoltarsquo ou de lsquoretornorsquo contra aquele agente que praticou ato juridicamente imputaacutevel ao Estado mas causador de dano a terceiro Logo trata-se de accedilatildeo de ressarcimento a pressupor loacutegico a recuperaccedilatildeo de um desembolso Donde a clara ilaccedilatildeo de que natildeo pode fazer uso de uma accedilatildeo de regresso aquele que natildeo fez a lsquoviagem financeira de idarsquo ou seja em prol de quem natildeo pagou a ningueacutem mas ao contraacuterio quer receber de algueacutem pela primeira vez (BRASIL RE ndash Recurso Extraordinaacuterio no 327409SP ndash Relator Min Carlos Ayres Britto ndash DJU 08092006 ndash STF)
Joseacute Cretella Juacutenior (2002 p321) entende que o direito de regresso pode ser definido
como um ldquopoder-dever que tem o Estado de exigir do funcionaacuterio puacuteblico causador de dano
ao particular a repeticcedilatildeo da quantia que a Fazenda teve de adiantar agrave viacutetima de accedilatildeo ou
omissatildeordquo Com esta orientaccedilatildeo pode-se afirmar que se estaacute diante de um comando orientador
da atividade administrativa de iacutendole obrigatoacuteria com supedacircneo nos princiacutepios da
indisponibilidade do interesse puacuteblico da moralidade da eficiecircncia perseguindo o
restabelecimento da legalidade e a recomposiccedilatildeo do eraacuterio (BASTOS 1994 p197-200) A
presunccedilatildeo de que o agente puacuteblico natildeo disponha de patrimocircnio suficiente para arcar com a
obrigaccedilatildeo natildeo pode ser empecilho para a efetivaccedilatildeo do direito de regresso da Administraccedilatildeo
Puacuteblica haja vista ser este um direito da sociedade Nesse sentido Rui Stoco (2001 p834)
registra que
O direito de regresso do Estado traduz direito indisponiacutevel e intransferiacutevel natildeo podendo o administrador perquirir da conveniecircncia e oportunidade para o exerciacutecio da accedilatildeo Eacute sua obrigaccedilatildeo buscar o ressarcimento daquilo que pagou em razatildeo da accedilatildeo dolosa ou culposa do funcionaacuterio
Se o servidor tiver a certeza de que seraacute acionado pelo seu comportamento
inadequado quando do atendimento dos contribuintes certamente teraacute mais zelo no exerciacutecio
de suas funccedilotildees e se importaraacute com as consequecircncias financeiras que poderatildeo advir de suas
atitudes Funciona portanto como um freio eficaz aos abusos cometidos no exerciacutecio do
munus puacuteblico ldquoo hermeneuta sempre teraacute em vista o fim da lei o resultado que a mesma
precisa atingir em sua atuaccedilatildeo praacuteticardquo (MAXIMILIANO 1965 p163)
A mesma ideia eacute norteadora daqueles que defendem a responsabilidade pessoal e
direta dos agentes puacuteblicos conforme explanaccedilatildeo em toacutepico anterior podendo-se requisitar os
mesmos fundamentos com granus salis Desta forma busca-se a apuraccedilatildeo e aplicaccedilatildeo regular
da sanccedilatildeo proporcional ao dano independentemente da remuneraccedilatildeo percebida pelo agente A
intenccedilatildeo eacute incutir no servidor o temor de que se agir em desconformidade com as suas
120
funccedilotildees responderaacute pelos seus atos Esta orientaccedilatildeo encontra respaldo na doutrina de Eacuterico
Andrade (2005 p74)
Com isso se viabilizaria maior efetivaccedilatildeo do direito de regresso nesse contexto de buscar a responsabilidade do agente natildeo soacute para reparar o eraacuterio mas tambeacutem para obter mais cuidado do agente no trato com a coisa puacuteblica pois ciente que seraacute sempre acionado regressivamente para reparar os prejuiacutezos que causou ao Poder Puacuteblico mesmo que sua remuneraccedilatildeo seja pequena
Este regresso contra o servidor puacuteblico causador do dano no entanto natildeo eacute
automaacutetico e exige alguns requisitos a saber a condenaccedilatildeo transitada em julgado da
Administraccedilatildeo Puacuteblica a indenizar por ato lesivo de seu agente o efetivo pagamento do valor
da indenizaccedilatildeo a comprovaccedilatildeo de dolo ou culpa na accedilatildeo ou omissatildeo a ele imputada
(responsabilidade subjetiva) a existecircncia de dano e o nexo de causalidade Pelo que se
depreende do art 37 sect 5ordm da CF88 a accedilatildeo regressiva eacute imprescritiacutevel devendo se dirigir ao
agente causador do dano e na sua falta aos seus herdeiros ou sucessores (art 122 sect 3ordm da lei
no 811290) ndash eacute uma obrigaccedilatildeo meramente patrimonial ndash podendo ser intentada apoacutes o
afastamento de seu cargo emprego ou funccedilatildeo puacuteblica seja por exoneraccedilatildeo por demissatildeo por
disponibilidade ou por aposentadoria do agente causador do dano
Somente a tiacutetulo de exemplo a Constituiccedilatildeo do Estado do Cearaacute no seu art 154 sect 4ordm
tambeacutem concede o direito de accedilatildeo regressiva contra o agente de pessoa juriacutedica de direito
puacuteblico ou de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico que causar danos a terceiros nos
casos de dolo e culpa Da mesma forma a Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza no seu art
87 sect 1ordm No acircmbito federal a mateacuteria eacute regulada pela lei no 461965 recepcionada pela
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e pelo seu art 2ordm o prazo para ajuizamento da accedilatildeo regressiva
seraacute de 60 (sessenta) dias a partir da data em que transitar em julgado a condenaccedilatildeo imposta agrave
Fazenda Puacuteblica
Como se vecirc os dispositivos legais e constitucionais existem e estatildeo em pleno vigor
Mas isso de nada adianta se natildeo haacute implementaccedilatildeo de suas disposiccedilotildees seja por falta de
vontade por corporativismo por descaso com o serviccedilo puacuteblico prestado ou por
descompromisso com os contribuintes Mais do que isso este aparato precisa funcionar
Odete Medauar (2006 p371) transportando-se para a praacutetica ressalta que ldquomesmo evidente a
sua responsabilidade a Administraccedilatildeo em geral propotildee ressarcimento vil ou rejeita o pedido
para que a viacutetima se dirija agrave via jurisdicionalrdquo
121
O Poder Judiciaacuterio por vezes se vecirc desmoralizado pelo natildeo cumprimento sumaacuterio de
suas decisotildees sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel o que provoca uma crise institucional
entre os poderes47 haja vista que atitudes deste semblante se chocam prima facie com o art
2ordm da Constituiccedilatildeo Federal o qual prevecirc a independecircncia e harmonia entre os trecircs poderes do
Estado deixando-se a ressalva que por ser o poder uno a melhor denominaccedilatildeo seria
ldquofunccedilotildeesrdquo Os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo podados e as dificuldades para se
reverter estas situaccedilotildees satildeo inuacutemeras em nome da burocracia que eacute caracteriacutestica do setor
puacuteblico
A certeza da impunidade eacute uma realidade que precisa ser transformada A
Administraccedilatildeo Puacuteblica por representar a materializaccedilatildeo das atividades e dos serviccedilos estatais
colocados agrave disposiccedilatildeo dos contribuintes natildeo pode opor obstaacuteculos quase instransponiacuteveis
para o exerciacutecio dos direitos fundamentais que estatildeo com ela relacionados Esquece-se que
natildeo se trata de mero favor gentileza mas sim de um dever perante os administrados
contribuintes os quais mediante a tributaccedilatildeo satildeo os responsaacuteveis ainda que de modo
indireto pela remuneraccedilatildeo dos servidores
Os princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade da publicidade e da
eficiecircncia informadores da atividade administrativa hodierna pela previsatildeo expressa no caput
do art 37 do texto constitucional satildeo aplicados em sua inteireza para a atividade tributaacuteria
em toda sua amplitude ao lado dos princiacutepios impliacutecitos tais como a razoabilidade e a
proporcionalidade48 Satildeo limitaccedilotildees impostas que tecircm por base as opccedilotildees poliacuteticas
mensuradas pelo legislador harmonizando-as com os fins constuticionais previstos (vg a
salvaguarda dos direitos fundamentais dos contribuintes) intencionando evitar os abusos e os
excessos de poder por parte das autoridades puacuteblicas sendo entendido como tais de maneira 47 Para Odete Medauar (2003 p266) o termo ldquocriserdquo expressa uma situaccedilatildeo de passagem para um novo momento de elaboraccedilatildeo de conceitos na medida em que passam a existir crises nos modos de raciociacutenio assentados e por isso eacute que surgem as possibilidades de mudanccedilas que se datildeo para revitalizar para efetivar para atualizar institutos jaacute existentes mas adormecidos colocando-os em sintonia com o cenaacuterio atual da sociedade e do Estado 48 Os princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade comportam investigaccedilotildees amplas sendo encarados por alguns como sinocircnimos haja vista que guardam entre si certa interdependecircncia (esse eacute entendimento do Supremo Tribunal Federal por exemplo) A orientaccedilatildeo albergada por esta pesquisa eacute norteada pela compreensatildeo de que o princiacutepio da razoabilidade se relaciona com a utilizaccedilatildeo de criteacuterios aceitaacuteveis racionalmente que tenham como compromisso o cumprimento das finalidades da lei concatenada com a realidade O princiacutepio da proporcionalidade partilhado nos subprinciacutepios da adequaccedilatildeo da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito traz consigo a ideia de que as competecircncias administrativas soacute podem ser exercidas em uma relaccedilatildeo entre ldquofim e meiordquo ou seja se estiverem de acordo com as normas e o contexto em que estas se inserem fixando uma congruecircncia loacutegica entre o motivo ou o fato e a atuaccedilatildeo concreta da Administraccedilatildeo que possibilita averiguar se o ato administrativo estaacute dentro da moldura legal
122
geral os agentes puacuteblicos que detecircm poder de decisatildeo Serve portanto como uma espeacutecie de
balizamento a fim de delimitar a discricionariedade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Assim aliam-
se os preceitos do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional com a Constituiccedilatildeo Federal devendo
concordarem entre si Mas nem sempre eacute o que ocorre A anaacutelise de situaccedilotildees cotidianas
muitas vezes tem suas soluccedilotildees colocadas ao alvedrio dos fiscais que se pautam por
ldquoachismosrdquo e assim criam seus proacuteprios regulamentos prejudicando o contribuinte de forma
sumaacuteria e irregular Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p99) lembra que
Os poderes administrativos ndash na realidade poderes-deveres ndash soacute existiratildeo ndash e portanto soacute poderatildeo ser validamente exercidos ndash na extensatildeo e intensidade proporcionais ao que seja irrecusavelmente requerido para o atendimento do escopo legal a que estatildeo vinculados Todo excesso em qualquer sentido eacute extravasamento de sua configuraccedilatildeo juriacutedica Eacute afinal extralimitaccedilatildeo da competecircncia (nome que se daacute na esfera puacuteblica aos poderes de quem titulariza a funccedilatildeo) Eacute abuso ou seja uso aleacutem do permitido e como tal comportamento invaacutelido que o judiciaacuterio deve fulminar a requerimento do interessado
O respeito agrave legalidade estaacute inscrito no rol dos direitos e garantias fundamentais no art
5ordm II da CF88 e representa a pedra angular de qualquer ordenamento que se pretenda
juriacutedico Por seu conteuacutedo depreende-se que a Administraccedilatildeo Puacuteblica deve se pautar pela
estrita observacircncia das leis postas visto que ldquoa atividade de todos os seus agentes soacute pode ser
a de doacuteceis reverentes e obsequiososrdquo (MELLO 2008 p101) cumpridores dos seus deveres
envolvendo por consequecircncia a observacircncia das ordens juriacutedicas que forem direcionadas agraves
suas atribuiccedilotildees natildeo comportando qualquer margem de discricionariedade Na esfera fiscal
destaque-se a previsatildeo constante no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional em seu art 142 paraacutegrafo
uacutenico49 que prevecirc ser a atividade de cobranccedila do tributo plenamente vinculada (art 3ordm CTN)
sujeitando o agente o qual age em nome e por conta do Estado fiscal agrave responsabilidade
funcional quando se afastar dos preceitos cominados Nesse sentir a atuaccedilatildeo em desconforme
da Administraccedilatildeo Puacuteblica desvirtua as suas atribuiccedilotildees na medida em que fere os direitos
fundamentais dos contribuintes
49 ldquoArt 142 CTN Compete privativamente agrave autoridade administrativa constituir o creacutedito tributaacuterio pelo lanccedilamento assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrecircncia do fato gerador da obrigaccedilatildeo correspondente determinar a mateacuteria tributaacutevel calcular o montante do tributo devido identificar o sujeito passivo e sendo caso propor a aplicaccedilatildeo da penalidade cabiacutevel Paraacutegrafo uacutenico A atividade administrativa de lanccedilamento eacute vinculada e obrigatoacuteria sob pena de responsabilidade funcionalrdquo (destacou-se)
123
Cabe-lhe o reconhecimento das violaccedilotildees agrave Constituiccedilatildeo e agraves leis numa sistemaacutetica tarefa de desarmar desarticular obstaculizar inuacutemeras e variadas ambiccedilotildees que se contraponham ao ordenamento juriacutedico por isso fazendo desmoronar como areia muitos castelos de desmesuradas pretensotildees (RONZANI 2000 p81)
Por oportuno conveacutem tecer algumas consideraccedilotildees sobre o princiacutepio da eficiecircncia
acrescentado pela Emenda Constitucional no 199850 e insculpido no caput do art 37 da
CF8851 na medida em que estas linhas estatildeo sendo destinadas a demonstrar a necessidade da
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva contra o agente fazendaacuterio causador de danos aos contribuintes
Trata-se de uma exigecircncia juriacutedica que impotildee aos responsaacuteveis pela manipulaccedilatildeo dos serviccedilos
e recursos puacuteblicos a tarefa de perseguir uma atuaccedilatildeo idocircnea satisfatoacuteria que atenda agraves
finalidades esperadas Resgata-se a concepccedilatildeo existente no direito italiano do princiacutepio da boa
administraccedilatildeo (principio di buona amministrazione) que estaacute vinculada agrave estrita legalidade
somente podendo agir dentro das balizas legais Deve portanto ser eficiente e legal52 Dalton
Santos Morais (2006 p183-184) denuncia a necessidade de se buscar posturas mais
gerenciais e menos burocraacuteticas posto que
Talvez como fruto da influecircncia francesa na gecircnese de nosso Direito Administrativo geralmente no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira o administrador puacuteblico daacute mais importacircncia agrave formalidade do que agrave materialidade da atuaccedilatildeo administrativa em especial quanto ao alcance do fim de interesse puacuteblico que deve sempre ser pretendido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica A fixaccedilatildeo da eficiecircncia como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica nos termos da alteraccedilatildeo produzida pela EC no 1998 vem mudar de uma vez por todas este errocircneo paradigma natildeo soacute pela necessidade de observacircncia da eficiecircncia como norma pelo administrador puacuteblico como tambeacutem pela sindicabilidade judicial da existecircncia ou natildeo de eficiecircncia na atividade administrativa (MORAIS 2006 p183-184)
A eficiecircncia natildeo pode ser acometida por um entendimento reducionista que visa
somente agrave maximizaccedilatildeo do lucro Seu espectro eacute mais largo pois se preocupa com uma
melhor alocaccedilatildeo das suas atribuiccedilotildees sempre na busca de uma maior realizaccedilatildeo praacutetica
50 As origens da Emenda Constitucional no 1998 remontam agrave Mensagem Presidencial no 88695 e do Projeto de Emenda Constitucional 17395 51 A doutrina administrativista aponta que antes mesmo da Emenda Constitucional no 1998 o princiacutepio da eficiecircncia jaacute estava presente em diversas passagens da Constituiccedilatildeo Federal (vg arts 39 sect 7ordm 70 71 74 inciso II 144 sect 7ordm) e infraconstitucionais (vg no lei 898795) na medida em que era encarado jaacute em 1988 como uma exigecircncia inerente agrave atividade administrativa Assim seria um acreacutescimo desnecessaacuterio redundante A justificativa pode transcender agrave esfera juriacutedica na medida em que essa compulsatildeo pela repeticcedilatildeo seria uma tentativa de elaborar efetivar algo que mesmo posto no mundo real ainda natildeo foi totalmente absolvido pelos seus destinataacuterios Nesse sentido se manifestam por exemplo Jesseacute Torres Pereira Juacutenior (1999 p 41-42) Mauro Antocircnio Ribeiro Lopes (1998 p108-109) Luacutecia Vale Figueiredo (2000 p60) Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p122) Ivan Barbosa Rigolin (2003 p765-769) 52 Identifica-se com o princiacutepio da eficiecircncia o conceito de economicidade oriundo das Ciecircncias Econocircmicas com a intenccedilatildeo de conferir agrave atividade administrativa principalmente na esfera fiscal maior presteza perfeiccedilatildeo rendimento funcional respeito aos direitos fundamentais dos contribuintes O Supremo Tribunal Federal tambeacutem utilizou este termo para se referir ao princiacutepio da eficiecircncia no julgamento da ADI no 2472RS cuja relatoria coube ao Ministro Mauriacutecio Correcirca (BUGARIN 2003 p 3049-3054)
124
possiacutevel com menos ocircnus tanto para o Estado como para os administrados
(MANGANARO 2000 p25) As cobranccedilas da sociedade em relaccedilatildeo agrave atuaccedilatildeo da
Administraccedilatildeo Puacuteblica em especial no acircmbito fazendaacuterio extrapolam o mero cumprimento
da letra legal avanccedilam para exigecircncias finaliacutesticas materiais condizentes com a realidade em
que se inserem buscando sempre chegar o mais proacuteximo possiacutevel da mens legis E para esta
aacuterdua tarefa foi exposto no texto constitucional o princiacutepio da eficiecircncia como instrumento
apto para tanto Fala-se em uma atividade administrativa gerencial instrumental que se
compromete a atingir determinados resultados de uma maneira menos burocraacutetica e mais aacutegil
A orientaccedilatildeo se daacute no sentido de ser provida uma interpenetraccedilatildeo dos meandros juriacutedicos
sociais poliacuteticos e econocircmicos
Natildeo eacute uma missatildeo faacutecil poreacutem se mostra necessaacuteria e ateacute mesmo urgente diante do
quadro caoacutetico em que se insere a relaccedilatildeo Administraccedilatildeo Puacuteblicacontribuintes aquela um
gigante que parece mesmo invenciacutevel estes sempre com a uacutenica certeza de que teratildeo seus
direitos fundamentais desrespeitados Estaacute-se diante do que Norberto Bobbio (1977 p56)
denominou de Teoria Realista do Direito um arcabouccedilo cientiacutefico que reconhece a
efetividade das normas e natildeo somente a validade formal Alexandre Santos Aragatildeo (2006
online) reconhece esta transformaccedilatildeo ao afirmar que
O Direito deixa de ser aquela ciecircncia preocupada apenas com a realizaccedilatildeo loacutegica de seus preceitos desce do seu pedestal para aferir se esta realizaccedilatildeo loacutegica estaacute sendo apta a realizar os seus desiacutegnios na realidade da vida em sociedade Uma interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da lei que natildeo esteja sendo capaz de atingir concreta e materialmente seus objetivos natildeo pode ser considerada como a interpretaccedilatildeo mais correta Note-se que estas mudanccedilas metodoloacutegicas evidenciam a queda do mito da interpretaccedilatildeo como atividade meramente declaratoacuteria do que jaacute estava na lei da uacutenica interpretaccedilatildeo possiacutevel jaacute que os resultados praacuteticos desta ou daquela forma de aplicaccedilatildeo da norma teratildeo relevante papel na determinaccedilatildeo de qual entre as diversas interpretaccedilotildees plausiacuteveis existentes deveraacute ser adotada opccedilatildeo que posteriormente pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada mudanccedila dos dados da realidade que devam ser acompanhados de uma nova estrateacutegia regulatoacuteria
Os Administradores Puacuteblicos necessitam observar os procedimentos as orientaccedilotildees e
as cautelas que sejam aptos ao exerciacutecio de uma atividade regular comprometida em
materializar as garantias impostas pela Constituiccedilatildeo Federal pois ldquoem qualquer situaccedilatildeo da
vida social por mais privada que possa a mesma parecer estaraacute sendo garantida por alguma
espeacutecie de atividade administrativardquo (MORAIS 2004 p165) A preocupaccedilatildeo eacute com a
qualidade do agir e com a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees juriacutedicas agravequeles que natildeo as observarem sem
uma fundamentaccedilatildeo plausiacutevel Satildeo exigecircncias que se revestem de um caraacuteter vinculante para
125
o administrador publico em todas as esferas de atuaccedilatildeo Celso Antocircnio Bandeira de Mello
(1992 p33)53 identifica esta postura tambeacutem com o ldquodever de atuaccedilatildeo oacutetima ou excelente do
administrador nas hipoacuteteses de discricionariedaderdquo Odete Medauar (2003 p242) assim se
expressa sobre o princiacutepio da eficiecircncia
O vocaacutebulo eficiecircncia liga-se agrave ideacuteia de accedilatildeo que leve agrave ocorrecircncia de resultados de modo raacutepido e preciso significa obter o maacuteximo de resultado de um programa a ser realizado como expressatildeo de produtividade no exerciacutecio de atribuiccedilotildees Eficiecircncia opotildee-se a lentidatildeo a descaso a negligecircncia a omissatildeo Como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica determina que esta deva agir de modo aacutegil e preciso para produzir resultados que atendam agraves necessidades dos administrados
Natildeo teria razatildeo de ser a autorizaccedilatildeo para que a atividade administrativa fosse livre
para ser ineficiente sem que isso importasse em violaccedilatildeo de direitos Nenhuma ordem
juriacutedica comportaria esta concepccedilatildeo (MODESTO 2000) O arcabouccedilo normativo jaacute existe
falta apenas ser utilizado54 Exige-se um comprometimento por parte da Administraccedilatildeo e de
seus agentes para que o serviccedilo puacuteblico seja mais bem ofertado respeitando-se os direitos
fundamentais dos contribuintes haja vista que os danos a estes causados seriam reparados de
forma cabal desestimulando praacuteticas desta natureza Sainz de Bujanda (1967 p34) ressalta
que a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas indevidas e a natildeo responsabilizaccedilatildeo por estas posturas
interfere no processo de educaccedilatildeo tributaacuteria da sociedade e da proacutepria Administraccedilatildeo Fiscal
O particular que se sentir lesado nos seus direitos fundamentais seraacute legitimado a
pleitear uma indenizaccedilatildeo perante o Poder Puacuteblico haja vista que ldquonatildeo satildeo raras as hipoacuteteses
em que as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo aplicadas ndash ainda que previstas legalmente ndash prejudicando
sob uma visatildeo microeconocircmica a atividade econocircmica do contribuinterdquo (CARVALHO 2008
p88) emergindo a responsabilidade objetiva do Estado aqui se fazendo a devida extensatildeo agrave
necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva responsabilizando o real causador do dano A
tendecircncia procedimental adotada pelos institutos administrativos fazendaacuterios eacute a aplicaccedilatildeo das
sanccedilotildees tributaacuterias sem investigar as repercussotildees na vida financeira do contribuinte e por
tabela da sociedade ignorando as orientaccedilotildees desenvolvimentistas e dirigistas que devem
nortear a atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
53 Repare-se que a ediccedilatildeo da obra que estaacute citada eacute de 1992 quando ainda natildeo existia a previsatildeo expressa do princiacutepio da eficiecircncia para a atividade administrativa o que ocorreu somente em 1998 com a Emenda Constitucional no 19 dando a entender que jaacute era orientaccedilatildeo da doutrina o pressuposto de seu exerciacutecio dever ser eficiente servir para algo funcionar efetivamente 54 Joel de Menezes Niebuhr (2000 p138) assevera que ldquode nada adianta dizer que a Administraccedilatildeo deve cumprir suas finalidades constituindo-se em instrumento da Sociedade para lograr o bem comum mas manter-se uma seacuterie de obstaacuteculos ao seu bom desempenho Objetivando alcanccedilar a eficiecircncia inarredavelmente deve haver aporte instrumental que propicie ao administrador exercer sua funccedilatildeo de forma raacutepida e com meacuteritordquo
126
Urge a necessidade de profissionalizaccedilatildeo dos agentes integrantes dos quadros
administrativos fazendaacuterios o incentivo de novos meacutetodos que priorizassem agilidade no
tratamento com o puacuteblico e a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva se insere como um dos
instrumentos para alcanccedilar o objetivo de otimizar a prestaccedilatildeo juriacutedica pois balizaria e seria
determinante da atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
127
CONCLUSAtildeO
O conteuacutedo valorativo da Constituiccedilatildeo implica um dever negativo do Estado de natildeo
tocar certas esferas da subjetividade do cidadatildeo ao mesmo tempo em que tem a
responsabilidade de implementar accedilotildees positivas visando agrave concretizaccedilatildeo de valores
constitucionalmente albergados Considerando-se que essas praacuteticas se fazem sem qualquer
tipo de reaccedilatildeo social efetiva cumpre indagar se natildeo seriam produto dos fatores estruturais da
vida juriacutedica compreendendo a cumplicidade do Poder Legislativo em atender em larga
escala as encomendas governamentais Vale salientar a sensibilidade que vem atingindo o
Poder Judiciaacuterio natildeo mais propenso a homenagear o mero interesse fazendaacuterio como se
puacuteblico fosse mas sim em visualizar o contribuinte ndash individual ou empresa ndash como a
personagem principal da atividade de tributar exercida pelo Estado Fiscal
Natildeo eacute tarefa faacutecil definir um criteacuterio que em termos gerais seja aplicaacutevel para
distinguir quando eacute ou natildeo vaacutelida a exigecircncia de certidotildees de situaccedilatildeo fiscal como condiccedilatildeo
para o exerciacutecio de direitos fundamentais mas diante do que foi exposto neste estudo resta
claro que a melhor saiacuteda eacute a anaacutelise do direito afetado Para isso foram apresentadas
sugestotildees que podem servir de sustentaacuteculo para essa mudanccedila de orientaccedilatildeo tais como a
aplicaccedilatildeo dos postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio a ser encarada como
uma ferramenta complementar O Poder Judiciaacuterio tambeacutem vem atuando de forma mais
proacutexima ao contexto econocircmico em que se inserem os contribuintes podendo ser citado como
exemplo a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal para a concessatildeo do
plano de recuperaccedilatildeo judicial
Desta forma fica evidenciada a prevalecircncia dos direitos fundamentais do contribuinte
sobre os interesses de arrecadaccedilatildeo os quais decorrem do Direito positivado uma vez que as
finalidades da cobranccedila dos tributos satildeo a equidade a justiccedila fiscal o desenvolvimento
humano a estabilizaccedilatildeo interna da economia pelo combate ao desemprego e agrave inflaccedilatildeo o
fortalecimento da federaccedilatildeo e a eficaacutecia administrativa que representa a realizaccedilatildeo das demais
tarefas estatais e natildeo ao exerciacutecio incondicionado e voraz da tributaccedilatildeo Defendeu-se tambeacutem
a existecircncia de um dever eacutetico por parte da maacutequina administrativa quando do atendimento
aos contribuintes da aplicaccedilatildeo das normas tributaacuterias no desempenho de suas atribuiccedilotildees do
128
cumprimento de decisotildees judiciais que se dirijam aos oacutergatildeos fazendaacuterios federais enfim
atitudes que urgem permear o cotidiano administrativo
Diante dos acontecimentos que caminham na contramatildeo destas premissas
denunciados por advogados contadores contribuintes em geral buscou-se encorajar a
utilizaccedilatildeo de meios que coiacutebam ou pelo menos desestimulem o tratamento de baixa qualidade
que eacute conferido pela Receita Federal do Brasil aos que a procuram Como proposta sugeriu-
se a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva instrumento que embora existente e pronto a ser aplicado
natildeo eacute observado pela cuacutepula da Administraccedilatildeo Fiscal Federal Seja por corporativismo ou
pelos dispecircndios que causem natildeo se pode lesar contribuinte e nada ser imputado agravequele que
foi o responsaacutevel pelo respectivo dano
Faz-se necessaacuterio efetivar a letra constitucional em especial pelas mensagens
proferidas pelo princiacutepio da eficiecircncia e fornecer garantias aos direitos fundamentais dos
contribuintes que se veem diminuiacutedos frente ao aparato que se ergueu sobre a estrutura
fazendaacuteria A indenizaccedilatildeo nem que seja por um valor irrisoacuterio certamente serviraacute de liccedilatildeo ao
agente fiscal que extrapole seus poderes se utilizando de discricionariedades que natildeo lhe
foram conferidas A situaccedilatildeo eacute ainda mais preocupante quando se mostra necessaacuteria a
intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio para casos que demandavam apenas a observacircncia de deveres
primaacuterios (vg a verificaccedilatildeo de sistemas de documentos) movimentando tambeacutem a maacutequina
burocraacutetica judicial a qual jaacute possui demanda suficiente
O Poder Legislativo responsaacutevel pela ediccedilatildeo das leis deve caminhar ao lado do
desenvolvimento da sociedade das empresas do contexto econocircmico nacional e
internacional sendo relevante observar a realidade que se circunscreve ao seu redor para
balizar as determinaccedilotildees legais emanadas De nada adianta a proliferaccedilatildeo de leis instruccedilotildees
normativas emendas constitucionais que sejam apartadas do meio em se inserem e a quem se
destinam
Somente para ilustrar como conceber os comandos do art 57 da lei no 1110105 e da
lei complementar no 11805 que ao acrescentar o art 191-A ao Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
condicionaram a concessatildeo de recuperaccedilatildeo judicial agrave apresentaccedilatildeo da prova de quitaccedilatildeo de
todos os tributos de uma empresa jaacute em crise econocircmico-financeira Este tipo de
determinaccedilatildeo mostra-se distante dos fatos que habitam o mundo empresarial imerso no
129
sistema de mercado excludente e dominador por natureza ainda tendo que tolerar previsotildees
legais descabidas de nexo loacutegico bem como foi esquecida a mensagem trazida pela nova lei
de falecircncia em seu art 47 que se preocupa predominantemente com a preservaccedilatildeo da
atividade sua funccedilatildeo social e o desenvolvimento econocircmico E assim ocorre com tantas
outras leis e atos normativos que limitam o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos
contribuintes pela regularidade fiscal natildeo comportando nesta oportunidade mera repeticcedilatildeo
O papel a ser desempenhado pelo Poder Judiciaacuterio em especial na esfera federal ndash
tendo em vista a limitaccedilatildeo desta pesquisa a este plano ndash tem conquistado uma importacircncia
consideraacutevel O Supremo Tribunal Federal jaacute sinaliza que suas decisotildees estatildeo sendo pautadas
por uma anaacutelise mais sensiacutevel aos contribuintes como eacute de se notar das declaraccedilotildees parciais
de inconstitucionalidade das leis no 771188 (ADI no 173-6DF) e no 1103304 (ADI no
3453DF)
As normas existem para serem cumpridas Mas esta constataccedilatildeo natildeo isenta o Estado
Fiscal de empregar em seus meios de arrecadaccedilatildeo o dever eacutetico a busca por previsotildees que
visem agrave simplificaccedilatildeo no emprego de teacutecnicas o respeito agraves decisotildees judiciais pelos agentes
fiscais federais Os danos causados aos contribuintes pelo mau funcionamento da maacutequina
tributaacuteria satildeo corriqueiros e natildeo estatildeo sendo reparados como deveriam na medida em que tecircm
se submeter ao Estado Fiscal se estas sujeiccedilotildees forem legiacutetimas sem ser esta atuaccedilatildeo revestida
de arbiacutetrios
Forccediloso eacute reconhecer a complexidade que envolve o funcionamento da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria federal haja vista que o gerenciamento dos tributos que satildeo administrados natildeo eacute
simples Mas eacute preciso conscientizar as autoridades de que os direitos fundamentais dos
contribuintes natildeo podem ser deixados em um plano secundaacuterio Se existem de fato problemas
gerencias na capacidade operacional da estrutura administrativa que sejam buscados outros
instrumentos para que a situaccedilatildeo do sistema arrecadatoacuterio se torne cada vez mais satisfatoacuteria
O princiacutepio da eficiecircncia estaacute previsto no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal para cumprir
esta meta
O Fisco visualiza o contribuinte pelos olhos da suspeiccedilatildeo fazendo muitas vezes preacute-
julgamentos que os colocam em situaccedilotildees vexatoacuterias e absurdas A complexa normatividade
que envolve a tributaccedilatildeo as inuacutemeras instruccedilotildees normativas que satildeo elaboradas com uma
130
linguagem teacutecnica que escapa ao entendimento dos leigos satildeo outros obstaacuteculos que se
apresentam no relacionamento com o Estado Fiscal A natildeo observacircncia destas determinaccedilotildees
estabelecidas unilateralmente sujeita o particular a pesadas sanccedilotildees pecuniaacuterias seja por
desconhecimento por equiacutevoco ou por intenccedilatildeo de lesar o interesse arrecadatoacuterio estatal Natildeo
interessa as penalidades natildeo estatildeo atreladas agraves investigaccedilotildees das causas apenas se preocupam
com os efeitos
Nesta dissertaccedilatildeo natildeo se pretendeu criar uma nova Teoria Constitucional Tributaacuteria
Apresentaram-se reflexotildees que sem duacutevida estatildeo longe de esgotar a temaacutetica O objetivo foi
primordialmente realinhar algumas peccedilas deste jogo juriacutedico que estatildeo em desconformidade
com o ambiente em que se aplicam Por meio de instrumentos jaacute existentes procurou-se
demonstrar que a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos contribuintes os quais pelo sect 1ordm
do art 5ordm da CF88 possuem aplicaccedilatildeo imediata devendo esta ser a buacutessola para qualquer
atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
O constitucionalismo que inundou o ordenamento juriacutedico brasileiro eacute uma faceta que
registra uma evoluccedilatildeo na interpretaccedilatildeo das leis e da Constituiccedilatildeo antes pautadas basicamente
por regras mas agora embebidas pela normatividade dos princiacutepios O poder de tributar eacute
limitador e limitado ao mesmo tempo orientaccedilotildees que se confundem em um uacutenico instituto
para que seja possiacutevel a realizaccedilatildeo dos ditames inerentes ao Estado Democraacutetico de Direito
131
REFEREcircNCIAS AGUILLAR Fernando Herren Direito econocircmico do Direito nacional ao Direito supranacional Satildeo Paulo Atlas 2006 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva 5 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 AMARO Luciano Direito tributaacuterio brasileiro 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009
ANDRADE Eacuterico Responsabilidade civil do estado e direito de regresso Satildeo Paulo IOB Thompson 2005 ANDRADE Luciano Beneacutevolo de Curso moderno de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1975 ANTUNES J Pinto A interpretaccedilatildeo econocircmico-judiciaacuteria da constituiccedilatildeo Revista Forense Rio de Janeiro v 143 ano 49 n 591 p 21-24 setout 1952 ARAGAtildeO Alexandre Santos O princiacutepio da eficiecircncia Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico Salvador n 4 novjan 2006 Disponiacutevel em lthttpwwwdireitodoestadocomrevistaredae-4-novembro-2005-alexandre20aragC3A3opdf gt Acesso em 12 nov 2009 ARANHA Maacuterio Iorio Interpretaccedilatildeo constitucional e as garantias institucionais dos direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 1999 ARAUacuteJO Fernando Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2008 ARIELY Dan Previsivelmente irracional como as situaccedilotildees do dia-a-dia influenciam as nossas decisotildees Rio de Janeiro Campus 2008 ASENSIO Rafael Jimeacutenez El constitucionalismo proceso de formacioacuten y fundamentos del Derecho Constitucional 3 ed Madrid Marcial Pons 2005 ATALIBA Geraldo Sistema constitucional tributaacuterio brasileiro Satildeo Paulo RT 1968 ATTIE Paulo Margonari Certidatildeo positiva com efeito de negativa frente agrave existecircncia de deacutebitos agrave espera de execuccedilatildeo fiscal Revista dialeacutetica de direito tributaacuterio Satildeo Paulo n 106 p 61-69 jul 2004 AacuteVILA Humberto Bergmann Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 8 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 _______ Sistema constitucional tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 2004 BALEEIRO Aliomar Direito tributaacuterio brasileiro 11 ed Rio de Janeiro Forense 2008 ________ Uma introduccedilatildeo agrave ciecircncia das financcedilas Rio de Janeiro Forense 1969
132
BARBOSA Rui Os atos inconstitucionais do congresso e do executivo ante a justiccedila federal Rio de Janeiro Casa de Rui Barbosa 1962 ________ Oraccedilatildeo aos moccedilos Satildeo Paulo Rideel 2005 BARRACHO Carlos Liccedilotildees de psicologia econocircmica Lisboa Instituto Piaget 2001 BARROS Luiz Celso de Direito tributaacuterio 2 ed Satildeo Paulo Edipro 2008
BARROSO Luiacutes Roberto Neoconstitucionalismo e constitucionalizaccedilatildeo do direito o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 203-249 _______ Fundamentos teoacutericos e filosoacuteficos do novo direito constitucional brasileiro Direito e democracia revista de ciecircncias juriacutedicas Satildeo Paulo v 3 n 2 p 345-384 2002 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1994 _______ Curso de direito financeiro e de direito tributaacuterio 7 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 BECCARIA Cesare Dos delitos e das penas 5 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2005 BECKER Alfredo Augusto Teoria geral do direito tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 1963 BOBBIO Norberto A era dos direitos Satildeo Paulo Campus 1992 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 22 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Do estado liberal ao estado social 6 ed Satildeo Paulo Malheiros 1996 ________ Ciecircncia poliacutetica 10 ed Satildeo Paulo Malheiros 1995 ________ Histoacuteria constitucional do Brasil Brasiacutelia OAB 1989 ________ Dalla strutura alla funzione nuovi studi di teoria Del diritto Milano Edizioni di Comunitagrave 1977 BORGES Souto Maior O princiacutepio da seguranccedila juriacutedica na criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do tributo Revista diaacutelogo juriacutedico Salvador CAJ n 13 p 01-06 abrmaio 2002 BOUVIER Michel Introdution au droit fiscal general et agrave la theacuteorie de lrsquoimpocirct 6 ed Paris LGDJ 2004 BRASIL Dicionaacuterio bibliograacutefico de autores brasileiros Brasiacutelia Senado Federal 1999 ________ Constituiccedilatildeo (1824) Constituiccedilatildeo Poliacutetica do Impeacuterio do Brazil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009
133
________ Constituiccedilatildeo (1891) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1934) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1937) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1946) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1967) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1988) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 CEARAacute Constituiccedilatildeo (1989) Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 FORTALEZA Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza Disponiacutevel em ltwwwcmforcegovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Decreto nordm 70235 de 06 de marccedilo de 1972 Dispotildee sobre o processo administrativo fiscal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 3048 de 06 de maio de 1999 Aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5139 de 12 de julho de 2004 Dispotildee sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros referentes ao art 9ordm e o inciso VI do art 56 da Lei no 9615 de 24 de marccedilo de 1998 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5773 de 09 de maio de 2006 Dispotildee sobre o exerciacutecio das funccedilotildees de regulaccedilatildeo supervisatildeo e avaliaccedilatildeo de instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e cursos superiores de graduaccedilatildeo e sequumlenciais no sistema federal de ensino Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 6106 de 30 de abril de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional altera o Decreto no 3048 de 06 de maio de 1999 que aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 6759 de 05 de fevereiro de 2009 Regulamenta a administraccedilatildeo das atividades aduaneiras e a fiscalizaccedilatildeo o controle e a tributaccedilatildeo das operaccedilotildees de comeacutercio exterior Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
134
________ Decreto-lei no 5452 de 01 de maio de 1943 Aprova a Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho 10 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Decreto-lei no 1593 de 21 de dezembro de 1977 Altera a legislaccedilatildeo do Imposto sobre Produtos Industrializados em relaccedilatildeo aos casos que especifica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 734 de 02 de maio de 2007 Dispotildee sobre a emissatildeo de certidotildees de prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 735 de 02 de maio de 2007 Altera a Instruccedilatildeo Normativa SRF nordm 438 de 28 de julho de 2004 que dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal de imoacutevel rural Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 3071 de 01 de janeiro de 1916 Coacutedigo Civil de 1916 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 4357 de 16 de julho de 1964 Autoriza a emissatildeo de Obrigaccedilotildees do Tesouro Nacional altera a legislaccedilatildeo do imposto sobre a renda e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 4619 de 28 de abril de 1965 Dispotildee sobre a accedilatildeo regressiva da uniatildeo sobre seus agentes Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 Dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo Estados e Municiacutepios Coacutedigo Tributaacuterio Nacional 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 5869 de 11 de janeiro de 1973 Coacutedigo de Processo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 6830 de 22 de setembro de 1980 Dispotildee sobre a cobranccedila judicial da Diacutevida Ativa da Fazenda Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 7433 de 18 de dezembro de 1985 Dispotildee sobre os requisitos para a lavratura de escrituras puacuteblicas e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 7711 de 22 de dezembro de 1988 Dispotildee sobre formas de melhoria da administraccedilatildeo tributaria e da outras providencias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8036 de 11 de maio de 1990 Dispotildee sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviccedilo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
135
________ Lei no 8112 de 11 de dezembro de 1990 Dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 8212 de 24 de julho de 1991 Dispotildee sobre a organizaccedilatildeo da Seguridade Social institui Plano de Custeio e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8666 de 21 de junho de 1993 Regulamenta o art 37 inciso XXI da Constituiccedilatildeo Federal institui normas para licitaccedilotildees e contratos da Administraccedilatildeo Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8870 de 15 de abril de 1994 Altera dispositivo das Leis nordm 8212 e 8213 de 24 de julho de 1991 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8884 de 11 de junho de 1994 Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econocircmica (CADE) em Autarquia dispotildee sobre a prevenccedilatildeo e a repressatildeo agraves infraccedilotildees contra a ordem econocircmica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 _________ Lei no 8987 de 13 de fevereiro de 1995 Dispotildee sobre o regime de concessatildeo e permissatildeo da prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos previsto no art 175 da Constituiccedilatildeo Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 9051 de 18 de maio de 1995 Dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaccedilotildees Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9069 de 29 de junho de 1995 Dispotildee sobre o Plano Real o Sistema Monetaacuterio Nacional estabelece as regras e condiccedilotildees de emissatildeo do REAL e os criteacuterios para conversatildeo das obrigaccedilotildees para o REAL e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9394 de 20 de dezembro de 1996 Estabelece as diretrizes e bases da educaccedilatildeo nacional Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 Regula o processo administrativo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 10406 de 10 de janeiro de 2002 Institui o Coacutedigo Civil Coacutedigo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 10522 de 19 de julho de 2002 Dispotildee sobre o Cadastro Informativo dos creacuteditos natildeo quitados de oacutergatildeos e entidades federais e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
_________ Lei no 10684 de 30 de maio de 2003 Altera a legislaccedilatildeo tributaacuteria dispotildee sobre parcelamento de deacutebitos junto agrave Secretaria da Receita Federal agrave Procuradoria-Geral da
136
Fazenda Nacional e ao Instituto Nacional do Seguro Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009
________ Lei no 11033 de 21 de dezembro de 2004 Altera a tributaccedilatildeo do mercado financeiro e de capitais institui o Regime Tributaacuterio para Incentivo agrave Modernizaccedilatildeo e agrave Ampliaccedilatildeo da Estrutura Portuaacuteria ndash REPORTO altera as Leis nos 10865 de 30 de abril de 2004 8850 de 28 de janeiro de 1994 8383 de 30 de dezembro de 1991 10522 de 19 de julho de 2002 9430 de 27 de dezembro de 1996 e 10925 de 23 de julho de 2004 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11101 de 09 de fevereiro de 2005 Regula a recuperaccedilatildeo judicial a extrajudicial e a falecircncia do empresaacuterio e da sociedade empresaacuteria Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 11196 de 21 de novembro de 2005 Institui o Regime Especial de Tributaccedilatildeo para a Plataforma de Exportaccedilatildeo de Serviccedilos de Tecnologia da Informaccedilatildeo - REPES o Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusatildeo Digital dispotildee sobre incentivos fiscais para a inovaccedilatildeo tecnoloacutegica altera o Decreto-Lei no 288 de 28 de fevereiro de 1967 o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 o Decreto-Lei no 2287 de 23 de julho de 1986 as Leis no 4502 de 30 de novembro de 1964 8212 de 24 de julho de 1991 8245 de 18 de outubro de 1991 8387 de 30 de dezembro de 1991 8666 de 21 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 8987 de 13 de fevereiro de 1995 8989 de 24 de fevereiro de 1995 9249 de 26 de dezembro de 1995 9250 de 26 de dezembro de 1995 9311 de 24 de outubro de 1996 9317 de 5 de dezembro de 1996 9430 de 27 de dezembro de 1996 9718 de 27 de novembro de 1998 10336 de 19 de dezembro de 2001 10438 de 26 de abril de 2002 10485 de 3 de julho de 2002 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10833 de 29 de dezembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10925 de 23 de julho de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 11033 de 21 de dezembro de 2004 11051 de 29 de dezembro de 2004 11053 de 29 de dezembro de 2004 11101 de 9 de fevereiro de 2005 11128 de 28 de junho de 2005 e a Medida Provisoacuteria no 2199-14 de 24 de agosto de 2001 revoga a Lei no 8661 de 2 de junho de 1993 e dispositivos das Leis nos 8668 de 25 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 e da Medida Provisoacuteria no 2158-35 de 24 de agosto de 2001 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11417 de 19 de dezembro de 2006 Regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal e altera a Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 Dispotildee sobre a Administraccedilatildeo Tributaacuteria Federal altera as Leis nos 10593 de 6 de dezembro de 2002 10683 de 28 de maio de 2003 8212 de 24 de julho de 1991 10910 de 15 de julho de 2004 o Decreto-Lei no 5452 de 1o de maio de 1943 e o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 revoga dispositivos das Leis nos 8212 de 24 de julho de 1991 10593 de 6 de dezembro de 2002 10910 de 15 de julho de 2004 11098 de 13 de janeiro de 2005 e 9317 de 5 de dezembro de 1996 e daacute outras providecircncia Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
137
________ Lei no 12016 de 07 de agosto de 2009 Disciplina o mandado de seguranccedila individual e coletivo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _______ Lei Complementar no 73 de 10 de fevereiro de 1993 Institui a Lei Orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 123 de 14 de dezembro de 2006 Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte altera dispositivos das Leis nordm 8212 e 8213 ambas de 24 de julho de 1991 da Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho ndash CLT aprovada pelo Decreto-Lei nordm 5452 de 1ordm de maio de 1943 da Lei nordm 10189 de 14 de fevereiro de 2001 da Lei Complementar nordm 63 de 11 de janeiro de 1990 e revoga as Leis nordm 9317 de 5 de dezembro de 1996 e 9841 de 5 de outubro de 1999 Alterada pela Lei Complementar ndeg 127 de 14 de agosto de 2007 Alterada pela Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Republicaccedilatildeo em atendimento ao disposto no art 6ordm da Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Altera a Lei Complementar nordm123 de 14 de dezembro de 2006 altera as Leis nordm 8212 de 24 de julho de 1991 8213 de 24 de julho de 1991 10406 de 10 de janeiro de 2002 ndash Coacutedigo Civil 8029 de 12 de abril de 1990 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Portaria Conjunta PGFNRFB nordm 3 de 02 de Maio de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Superior Tribunal de Justiccedila Suacutemula no 127 Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 703471RN ndash Relator Min Joatildeo Otaacutevio de Noronha Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 maio 2006 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 24030SP ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 20 maio 1996 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial no 536037PR ndash Relator Min Teori Albino Zavascki Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 161903SP ndash Relator Min Adhemar Maciel Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 24 ago 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009
138
_________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 163549RS ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 14 set 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 10 mar 2003 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 fev 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 793331 ndash Relator Min Luiz Fux Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 nov 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 70 Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 323 Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 547 Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AR ndash Agravo Regimental no 811136DF ndash Relator Min Marco Aureacutelio Mello Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 04 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AC ndash Accedilatildeo Cautelar nordm 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal ADI ndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 3934-2DF ndash Relator Min Ricardo Lewandowski Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 maio 2009 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 138745 ndash Rel Min Fanciulli Netto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 25 jun 2001 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009
139
_________ Supremo Tribunal Federal ADIndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 2472RS ndash Relator Min Mauriacutecio Correcirca Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 413182SC ndash Relator Min Carlos Velloso Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 17 fev 2004 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200101006009552 ndash Relator Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 08 fev 02 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2004 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 3ordf Regiatildeo AMS - Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Rio de Janeiro 19 abr 2007 Disponiacutevel em ltwwwtrf3jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 08 jan 2002 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200404010446909 ndash Relator Desembargador Federal Wellington de Almeida Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 11 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 20060500000009-0 ndash Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 25 set 2006 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20060500014314-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 05 jun 2008 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 07 nov 2000 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 19 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010
140
________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo REOMS ndash Remessa Ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 26 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no
00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 27 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 01 dez 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 BUENO Joseacute Antocircnio Pimenta Direito puacuteblico brasileiro e anaacutelise da constituiccedilatildeo do impeacuterio Brasiacutelia Senado Federal 1978 BUGARIN Paulo Soares Dimensotildees significativas do princiacutepio constitucional da economicidade uma abordagem multidisciplinar Foacuterum Administrativo direito puacuteblico Belo Horizonte v 3 n33 p 3049-3054 nov 2003 BUJANDA Sainz de Teoriacutea de la educacioacuten tributaria Madrid Talleres 1967 BULOS Uadi Lamecircgo Curso de direito constitucional 2 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 CAHALI Yussef Said Responsabilidade civil do estado 3 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 CALABRESI Guido Some thoughts on risk distribution and the Law of torts Conneticut Yale Law Journal 1961 CALAMANDREI Piero Opere giuridiche la chiamata in garantia Naacutepoles Morano 1972 v V CALIENDO Paulo Direito tributaacuterio e anaacutelise econocircmica do direito uma visatildeo criacutetica Rio de Janeiro Elsevier 2009 _______ Reserva do possiacutevel direitos fundamentais e tributaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti SARLET Ingo Wolfgang (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 195-208 _______ Sanccedilotildees poliacuteticas e as recentes novidades jurisprudenciais Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 4 p 73-88 janmar 2009
CALMON Pedro Histoacuteria do Brasil Rio de Janeiro Livraria Joseacute Olympio 1959 v VI
CAcircMARA Alexandre Freitas Liccedilotildees de direito processual civil 16 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 v I
CANARIS Claus-Wilhelm Pensamento sistemaacutetico e conceito de sistema na ciecircncia do direito Trad Menezes Cordeiro 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2002
141
CANOTILHO JJ Gomes Direito constitucional e teoria da constituiccedilatildeo Coimbra Almedina 2003 ________ Constituiccedilatildeo dirigente e vinculaccedilatildeo do legislador contributo para a compreensatildeo das normas constitucionais programaacuteticas Coimbra Coimbra 1994 CARONE Edgar A primeira repuacuteblica Satildeo Paulo Difel 1969 CARRAZZA Roque Antocircnio Curso de direito constitucional tributaacuterio 24 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 CARVALHO Cristiano A Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio In SHOUERI Luiz Eduardo (Org) Direito tributaacuterio homenagem a Paulo de Barros Carvalho Satildeo Paulo Quartier Latin 2008 p 183-205 _______ MATOS Ely Joseacute de Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio e colisatildeo de princiacutepios juriacutedicos um caso concreto Berkeley Program in Law amp Economics Disponiacutevel em ltwwwrepositoriescdliborggt Acesso em 11 dez 2008 _______ JOBIM Eduardo O direito tributaacuterio e a interpretaccedilatildeo econocircmica do Direito deveres instrumentais custos de conformidade e custos de transaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 239-246 CARVALHO Andreacute Castro Uso das sanccedilotildees no descumprimento das obrigaccedilotildees tributaacuterias e consequecircncias no desenvolvimento das atividades econocircmicas Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 3 p 85-124 outdez 2008 CARVALHO Bruno Sciberras de A escolha racional como teoria social e poliacutetica uma interpretaccedilatildeo criacutetica Rio de Janeiro Topbooks 2008 CARVALHO Paulo de Barros Direito tributaacuterio linguagem e meacutetodo 2 ed Satildeo Paulo Noeses 2008 ________ Curso de direito tributaacuterio 13 ed Satildeo Paulo Saraiva 2000 CARVALHO Pedro Jorge da Rocha O princiacutepio da praticidade e a privatizaccedilatildeo da gestatildeo tributaacuteria Dissertaccedilatildeo defendida em 240809 no Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo MestradoDoutorado em Direito Constitucional na Universidade de Fortaleza 2009 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de direito administrativo 18 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 CASSONE Vittorio Direito tributaacuterio 20 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
CATANIA A Charles Aprendizagem comportamento linguagem e cogniccedilatildeo 4 ed Porto Alegre Artmed 1999 CAVALCANTE Denise Lucena Creacutedito tributaacuterio a funccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte na relaccedilatildeo tributaacuteria Satildeo Paulo Malheiros 2004
142
CAVALCANTI Amaro Regime federativo e a repuacuteblica brasileira Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1983 CAVALIERI FILHO Seacutergio Programa de responsabilidade civil 8 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 CINTRA Carlos Ceacutesar Sousa Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte aspectos teoacutericos e praacuteticos In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 163-229 CLEgraveVE Clegravemerson Merlin O juriacutedico como espaccedilo de luta sobre o uso alternativo do Direito 2 ed Satildeo Paulo Max Limonad 2001 _________ O direito e os direitos elementos para uma criacutetica do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Acadecircmica 1988
COASE Ronald The firm the market and the Law Chicago University press 1988
_________ The Problem of Social Cost Journal of law and economics Chicago n 3 p 01-23 1960
COEcircLHO Sacha Calmon Navarro Curso de direito tributaacuterio brasileiro 5 ed Rio de Janeiro Forense 2000
CONSTANT Benjamin Curso de poliacutetica constitucional Madrid Taurus 1968 CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO Guia para processo administrativo disciplinar Disponiacutevel em lthttpwwwcgugovbrcguguia_PAD_novoApostila20de20Texto20CGUpdfgt Acesso em 11 out 2009 COOK Karen Schweers Margaret LEVI The limits of racionality Chicago Chicago Press 1990 COOTER Robert Law and the Imperialism of Economics an Introduction to the Economic Analysis of Law and a Review of the Major Books UCLA Law Review Los Angeles v 29 p 1260-1269 1982 __________ ULEN Thomas Law and economics 5 ed Los Angeles Addison Wesley Longman 2007 COUTINHO Jacinto Nelson de Miranda Canotilho e a constituiccedilatildeo dirigente Rio de Janeiro Renovar 2005 CRETELLA JUNIOR Joseacute O estado e a obrigaccedilatildeo de indenizar 2 ed Rio de Janeiro Forense 2002 CUNHA Aeacutercio S Os impostos e a Histoacuteria In ______ (Org) Textos para discussatildeo Brasiacutelia UnB 2002 p 01-12
143
DAVID Reneacute Os grandes sistemas do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Martins Fontes 1996
DELGADO Joseacute Augusto Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 82-120
DENARI Zelmo Curso de direito tributaacuterio 9 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
DE PLAacuteCIDO E SILVA Vocabulaacuterio juriacutedico 27 ed Rio de Janeiro Forense 2008 DERZI Misabel Abreu Machado Direito tributaacuterio direito penal e tipo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 DIDIER JUacuteNIOR Fredie Curso de direito processual civil 9 ed Salvador Juspodivm 2008 v 01 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo 18 ed Satildeo Paulo Atlas 2005 DRESH Rafael de Freitas Valle Anaacutelise econocircmica do direito uma anaacutelise exclusiva ou complementar In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 193-202 ELIAS Teclim Olawale La nature du droit coutumier africain Paris Preacutesence Africaine 1961 FAORO Raymundo Os donos do poder 9 ed Rio de Janeiro Globo 1991 FARIA Guiomar T Estrella Interpretaccedilatildeo econocircmica do direito Porto Alegre Livraria do Advogado 1994 FAVIERO Viacutector O estatuto do contribuinte a pessoa do contribuinte no Estado Social de Direito Coimbra Coimbra 2002 FERNANDEZ German Alejandro San Martim Introduccedilatildeo ao Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo MP 2008 FIGUEIREDO Luacutecia Vale Curso de direito administrativo 4 ed Satildeo Paulo Malheiros 2000 FIORENTINI Luiz Augusto Iamassaki Responsabilidade extracontratual do estado Disponiacutevel em lthttpwwwunifranbrdaltrositejuridicoabrilgt Acesso em 18 ago 2009 FONROUGE Giuliani Conceitos de direito tributaacuterio Trad Geraldo Ataliba e Marco Aureacutelio Greco Porto Alegre Livraria do advogado 1999 FORGIONI Paula A Anaacutelise econocircmica do direito (AED) paranoacuteia ou mistificaccedilatildeo Revista de direito mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo Malheiros ano XLIV p 244-247 julset 2005
144
FRANCcedilA Reginaldo de Fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria prerrogativas e limites Curitiba Juruaacute 2008 FREITAS Juarez Discricionariedade administrativa e o direito fundamental agrave boa administraccedilatildeo puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 2009 GAROUPA Nuno Combinar a economia e o direito a anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em lthttpwwwrevistassystemascombrindexphpgt Acesso em 11 set 2009 GIAacuteCOMO Fernanda Salinas di A aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nas accedilotildees de responsabilidade civil do Estado Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=11766gt Acesso em 11 out 2009 GICO JUacuteNIOR Ivo Teixeira Cartel Teoria Unificada da Colusatildeo Satildeo Paulo Lex 2006 _________ Metodologia e epistemologia da anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em ltwwwworksbepresscomcgiviewcontentivo_teixeiragt Acesso em 08 nov 2009 GODILLO Augustin Los derechos humanos em um mundo nuevamente em crisis y transformacioacuten In CLEgraveVE Clegravemerson Merlin SARLET Ingo Wolfgang PAGLIARINI Alexandre Coutinho (Org) Direitos humanos e democracia Rio de Janeiro Forense 2007 p 01-10 GODOI Marciano Seabra de Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 571-585 GONCcedilALVES Carlos Roberto Responsabilidade civil 9 ed Satildeo Paulo Saraiva 2007 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica constitucional 12 ed Satildeo Paulo Malheiros 2007 GUASTINI Ricardo A ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo do ordenamento juriacutedico e a experiecircncia italiana In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Org) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 271-293 GUERRA FILHO Willis Santiago Processo constitucional e direitos fundamentais 5 ed Satildeo Paulo RCS 2007 HAumlBERLE Peter La garatiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentales em la ley fundamental de Bonn una contribuiacutecion a la concepcioacuten de los derechos fundamentales y la teoria de la reserva de la ley Trad Joaquiacuten Brage Camazano Madrid Dykinson 2003 HARADA Kiyoshi Direito financeiro e tributaacuterio 17 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 HART Herbert O conceito de direito Trad Ribeiro Mendes 2 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1994
145
HECK Philipp El problema de la creacioacuten del derecho Trad Manuel Enteza Barcelona Ariel 1961 HELLER Hermann Teoria del estado 5 ed Ciudad de Meacutexico Fondo de Cultura Economica 1992 HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Trad Gilmar Ferreira Mendes Porto Alegre Fabris 1991 ________ Escritos del derecho constitucional Trad Pedro Cruz Villaloacuten Madrid Centro de Estudios Constitucionales 1983 HAURIOU Maurice Principes de droit public Paris Larose 1916 IGLESIAS Roberto A economia do controle do tabaco nos paiacuteses do Mercosul e associados Brasil Washington DC OPAS 2006 JONAS Andreacute Luiacutes Regras e auto-regras no contexto terapecircutico Integraccedilatildeo Satildeo Paulo n 37 ano X p 187-190 abrjun 2004 KATZ Avery Foundations of the economic approach to law New York Foundation Press 1998 KELSEN Hans Teoria pura do direito Trad Joatildeo Baptista Machado 7 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2006 ________ Teoria geral do direito e do estado Trad Joatildeo Baptista Machado 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1995 KEYNES John Maynard A teoria geral do emprego do juro e da moeda Satildeo Paulo Nova Cultural 1988 JARDIM Eduardo Marcial Ferreira Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional In MARTINS Ives Gandra (Org) Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional Satildeo Paulo Saraiva 1998 v 2 p 513-524 JOHNSON Allan G Dicionaacuterio de sociologia guia praacutetico de linguagem socioloacutegica Rio de Janeiro Jorge Zahar 1997 LALANDE Andreacute Vocabulaacuterio teacutecnico e criacutetico da filosofia Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 LAPATZA JJ Ferrero Curso de derecho financiero espantildeol 19 ed Madrid Marcial Pons 1997 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997 LASSALE Ferdinand A essecircncia da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Lumen Juris 2001
146
LISBOA Marcos de Barros A racionalidade econocircmica da nova lei de falecircncias e de recuperaccedilatildeo de empresas In PAIVA Luiz Fernando Valente (Org) Direito falimentar e a nova lei de falecircncias e recuperaccedilatildeo de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 63-121 LOBO Jorge Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia art 35 ao art 69 da lei no 1110105 In TOLEDO Paulo F C Salles ABRAtildeO Carlos Henrique (Org) Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 p 94-202 LOEWENSTEIN Karl Teoriacutea de la constitucioacuten Trad Alfredo Gallego Anabitarte Barcelona Ariel 1986 LOPES Mauro Antocircnio Ribeiro Comentaacuterios agrave reforma administrativa de acordo com as emendas constitucionais 18 de 05021998 e 19 de 04061998 Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1998 LOPES FILHO Osiris Camuflagem tributaacuteria Disponiacutevel em lthttpwwwcorreiocidadaniacombrcontentview92752gt Acesso em 04 ago 2009 LUHMANN Niklas Legitimaccedilatildeo pelo procedimento Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1980
MACHADO Hugo de Brito Diacutevida tributaacuteria e recuperaccedilatildeo judicial da empresa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 120 p 69-81 set 2005a
_______ Direitos fundamentais dos contribuintes e a efetivaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2009
_______ Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional (art 139 a 218) Satildeo Paulo Atlas 2005b v III _______ Certidatildeo positiva com efeito de negativa e a crescente arbitrariedade do fisco Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 118 p 62-67 jul 2005c
_______ Curso de direito tributaacuterio 28 ed rev atual Satildeo Paulo Malheiros 2007
_______ Sanccedilotildees poliacuteticas no Direito Tributaacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 30 p 46-49 mar 1998
_______ Exigecircncia de certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 316-347 _______ Responsabilidade pessoal do agente puacuteblico por danos causados ao contribuinte Revista Forense Rio de Janeiro v 365 ano 99 p 25-42 janfev 2003 _______ Responsabilidade do agente puacuteblico distinccedilatildeo entre agente poliacutetico e agente administrativo Revista Trimestral de Direito Puacuteblico Satildeo Paulo n 45 p 279-288 2004
147
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Sanccedilotildees poliacuteticas como meio coercitivo na cobranccedila de tributo Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 150 p 85-101 mar 2008
MACHADO Raquel Cavalcanti Ramos Competecircncia para declarar a insuficiecircncia da penhora e seus reflexos na emissatildeo de certidatildeo positiva com efeito de negativa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 123 p 73-79 dez 2005
_______ Receita atendimento precaacuterio Diaacuterio do nordeste Fortaleza 26 set 2004
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Certidatildeo negativa e recebimento de precatoacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 136 p 56-67 jan 2007
MACHADO Schubert de Farias Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 604-622
MALDONATO Mauro A nova fronteira da neuroeconomia Scientific american Brasil n 23 p 86-94 nov 2007
MALERBI Diva Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 151-166
MALLOY Robin Paul BRAUN Christopher K Law and economics new and critical perspectives New York Peter Lang 1995
MANGANARO Francesco Principio de legalitaacute e simplificazione dellrsquoattivitaacute amministrativa i profili critici e principi ricostruttivi Naacutepole Scientifiche italiane 2000
MARINONI Luiz Guilherme ARENHART Seacutergio Cruz Curso de processo civil processo de conhecimento 6 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 v 02
MARMELSTEIN George Anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpdireitosfundamentaisnet20071214analise-economica-dos-direitos-fundamentaisgt Acesso em 14 jun 2009
________ Curso de direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 2008
________ Criacuteticas agrave teoria das geraccedilotildees (ou mesmo dimensotildees) dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=4666gt Acesso em 16 ago 2009
MARTINS Ives Gandra A defesa do contribuinte na constituiccedilatildeo federal In ______ MARTINS Rogeacuterio Gandra (Org) A defesa do contribuinte no Direito brasileiro Satildeo Paulo IOB 2002 p 01-20
________ Direitos fundamentais do contribuinte In _______ (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 45-81
148
________ MARTINS Rogeacuterio Gandra da Silva LOCATELLI Soraya David Monteiro FONSECA Luciana Cavalcante Quartim Comentaacuterio agrave lei complementar no 11805 In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 321-339
MARSHALL Thomas H Citizenship social class and other essays London Cambridge University press 1950
MARX Karl Para a questatildeo judaica Lisboa Avante 1997
MATTEI Ugo Comparative law and economics Michigan University Michigan Press 1998
MATTEUCCI Nicola Organizzazione del potere e libertagrave storia del constituzionalismo moderno Torino UTET 1976
MATURANA Humberto VARELA Francisco J Autopoiesis and cognition the organization of the living Boston Reidel 1980
________ A aacutervore do conhecimento Satildeo Paulo Pala Athena 2001
MAXIMILIANO Carlos Hermenecircutica e aplicaccedilatildeo do Direito Rio de Janeiro Freitas Bastos 1965
MAYER Otto Derecho administrativo alemaacuten Madrid Depalma 1950
MEDAUAR Odete A processualidade no direito administrativo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008
_______ O direito administrativo em evoluccedilatildeo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2003
_______ Direito administrativo moderno 10 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2006
MEIRELLES Hely Lopes Mandado de seguranccedila 28 ed Satildeo Paulo Malheiros 2005
________ Direito administrativo brasileiro 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2001
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de direito administrativo 25 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Discricionariedade e controle judicial Satildeo Paulo Malheiros 1992 MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais do direito administrativo 2 ed Rio de Janeiro Forense 1979 MENDONCcedilA Maria Luiza Vianna Pessoa de Multas tributaacuterias efeito confiscatoacuterio e desproporcionalidade (tratamento fundamental) In FISCHER Octaacutevio Campos (Org) Tributos e direitos fundamentais Satildeo Paulo Dialeacutetica 2004 p 241-259
149
MENKE Cassiano A proibiccedilatildeo aos efeitos do confisco no direito tributaacuterio Satildeo Paulo Malheiros 2008 MENDES Gilmar Ferreira Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2004 _______ COELHO Inocecircncio Maacutertires BRANCO Paulo Gustavo Gonet Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2007 MERCURO Nicholas OPPENHEIMER Margaret Law and economics alternative economic approaches to legal and regulatory issues Chicago Chicago Press 2005 MICHELS Gilson Wessler O princiacutepio da ampla defesa e o procedimento de apuraccedilatildeo das infraccedilotildees contra a ordem econocircmica Disponiacutevel em lthttpwwwiribrcomrdei4_edgilson_wessler_michels_01aspitem1gt Acesso em 27 dez 2008 MICELI Thomas J The economic approach to law California Stanford University Press 2004 MIRA Y LOacutePEZ Emilio Os quatro gigantes da alma o medo a ira o amor e o dever Trad Claacuteudio de Araujo Lima 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 MIRANDA Jorge Manual de direito constitucional 4 ed Coimbra Coimbra 1990 t 1 _______ Manual de direito constitucional 2 ed Coimbra Coimbra 1988 t 2 MIRANDA Pontes de Comentaacuterios a constituiccedilatildeo de 1946 Rio de Janeiro Bolsoi 1962 MIRETTI Luiz Antocircnio Caldeira Os creacuteditos tributaacuterios no processo de recuperaccedilatildeo de empresas e de falecircncia In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 268-282 MORAIS Dalton Santos A eficiecircncia administrativa como princiacutepio do direito administrativo brasileiro Boletim de Direito Administrativo BDA Satildeo Paulo v 22 n 2 p 175-188 fev 2006 MODESTO Paulo Notas para um debate sobre o princiacutepio constitucional da eficiecircncia Revista Interesse Puacuteblico Porto Alegre n 7 p 65-75 2000 MONTESQUIEU Charles L de Secondat O espiacuterito das leis as formas de governo a federaccedilatildeo a divisatildeo dos poderes o presidencialismo e o parlamentarismo 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 MONTORO FILHO Andreacute Franco Convite ao diaacutelogo In PILAGALLO Oscar (Org) Direito e economia Satildeo Paulo Saraiva 2008 p VII-XIV MORAIS Dalton Santos Os custos da atividade administrativa e o princiacutepio da eficiecircncia Revista de Direito Administrativo Rio de Janeiro v 237 p 165-196 julset 2004
150
MOREIRA Egon Bockmann Processo administrativo princiacutepios constitucionais e a lei 978499 3 ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 MUKAI Toshio As exigecircncias de regularidade fiscal e capacidade teacutecnica nas licitaccedilotildees e o STJ Boletim de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo v 16 n 8 p 523-525 ago 2003 NABAIS Joseacute Casalta O dever fundamental de pagar impostos Coimbra Almedina 2009 NEVES Marcelo A constitucionalizaccedilatildeo simboacutelica 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2007 NIEBUHR Joel de Menezes Princiacutepio da eficiecircncia dimensatildeo juriacutedico-administrativa Revista trimestral de direito puacuteblico Satildeo Paulo n 30 p 134-140 2000 NOGUEIRA Roberto Wagner Lima Eacutetica tributaacuteria e cidadania fiscal Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=3356ampp=2gt Acesso em 04 maio 2009 _________ Fundamentos do dever tributaacuterio Belo Horizonte Del Rey 2003 NUNES Paulo Dicionaacuterio de tecnologia juriacutedica 13 ed Satildeo Paulo Renovar 1999 OLIVEIRA Reacutegis Infraccedilotildees e sanccedilotildees administrativas 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 OLIVER John MacDonald Law and economics Sydney Allen and Unwin 1979 ORTIZ Gaspar Arintildeo Principios constitucionales de la libertad de empresa libertad de comercio e intervencionismo administrativo Madrid Marcial Pons 1995 PACHECO Joseacute da Silva Comentaacuterios agrave lei de execuccedilatildeo fiscal 11 ed rev atual Satildeo Paulo Saraiva 2008 PALMEIRA Marcos Rogeacuterio Direito tributaacuterio versus mercado Rio de Janeiro Renovar 2002 PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009 PAULSEN Leandro Direito tributaacuterio constituiccedilatildeo e coacutedigo tributaacuterio agrave luz da doutrina e da jurisprudecircncia 10 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2008 _________ Direito tributaacuterio certidotildees negativas de deacutebitos Porto Alegre Livraria do advogado 1999 PEDRA Anderson SantrsquoAna A constitucionalizaccedilatildeo do direito e o controle do meacuterito do ato administrativo pelo judiciaacuterio In AGRA Walber de Moura CASTRO Celso Luiz Braga de PERGORARO Olinto A Eacutetica eacute justiccedila 6 ed Petroacutepolis Vozes 2001
151
PEREIRA Caio Maacuterio da Silva Responsabilidade civil Rio de Janeiro Forense 1998 PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Da reforma administrativa constitucional Rio de Janeiro Renovar 1999 PINHEIRO Armando Castelar Direito e economia num mundo globalizado cooperaccedilatildeo ou confronto In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 19-45 _________ SADDI Jairo Direito economia e mercados Rio de Janeiro Elsevier 2006 PINTO Adriano Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 13-56 POLINSKY A Mitchell Introduccioacuten al anaacutelisis econoacutemica del derecho Barcelona Ariel 1985 PORTO Ederson Garin Estado de direito e direito tributaacuterio Porto Alegre Livraria do advogado 2009 POSNER Richard Economic analysis of law 5 ed New York Aspen 1998 PRATA Ana A tutela constitucional da autonomia privada Coimbra Almedina 1982 QUARESMA Ruben de Azevedo Eacutetica direito e cidadania Curitiba Juruaacute 2008 RADBRUCH Gustav Filosofia do direito 6 ed Coimbra Armecircnio Amado 1997 RIBEIRO Ricardo Lodi A constitucionalizaccedilatildeo do direito tributaacuterio In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 987-1009 RICARDO David Princiacutepios da economia poliacutetica e da tributaccedilatildeo 4 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2001 RIGOLIN Ivan Barbosa O Servidor puacuteblico na EC nordm 19 A Reforma administrativa Boletim de direito municipal BDM Satildeo Paulo v 19 n 11 p 765-769 nov 2003 ROCHA Leonel Severo SCHWARTZ Germano CLAM Jean Introduccedilatildeo agrave teoria do sistema autopoieacutetico do direito Porto Alegre Livraria do advogado 2005 RODRIGUES Vasco Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2007 RONZANI Dwight Cerqueira Direito administrativo concreto Rio de Janeiro Impetus 2000
152
ROSA Alexandre Morais da LINHARES Joseacute Manuel Aroso Diaacutelogos com a law and economics Rio de Janeiro Lumen Juris 2009 ROSA JUacuteNIOR Luis Emygdio F Manual de direito tributaacuterio Rio de Janeiro Renovar 2009 ROYO Fernando Peacuterez Derecho financiero y tributario parte general 10 ed Madrid Civitas ediciones 2000 SAacute FILHO Francisco Certidotildees requeridas agraves autoridades administrativas Revista de Direito Administrativo Satildeo Paulo v 1 p 266-271 jan 1945 SADDI Jairo Creacutedito e judiciaacuterio no Brasil uma anaacutelise de Direito e Economia Satildeo Paulo Quartier Latin 2007
SALAMA Bruno Meyerhof O que eacute direito e economia In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 49-61
SALDANHA Nelson O jardim e a praccedila ensaio sobre o lado privado e o lado puacuteblico da vida social e histoacuterica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1986
SANDRONI Paulo Dicionaacuterio de economia do seacuteculo XXI 4 ed Rio de Janeiro Record 2008 SANTI Eurico Marcos Diniz Lanccedilamento tributaacuterio Satildeo Paulo Max Limonad 1996 SANTOS Boaventura de Sousa Pela matildeo de Alice o social e o poliacutetico na poacutes-modernidade 6 ed Satildeo Paulo Cortez 1999 SANTOS Simone Risco administrativo acidente de tracircnsito Cadernos de temas juriacutedicos OAB Florianoacutepolis p 15-17 nov 2008 SARLET Ingo Wolfgang Eficaacutecia dos direitos fundamentais 6 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2006 SARMENTO Daniel Direitos fundamentais e relaccedilotildees privadas 2 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2008 _______ Os direitos fundamentais nos paradigmas liberal social e poacutes-social In SAMPAIO Joseacute Adeacutercio Leite (Org) Crise e desafios da constituiccedilatildeo perspectivas criacuteticas da teoria e das praacuteticas constitucionais brasileiras Belo Horizonte Del Rey 2003 p 375-414 SCHIER Paulo Ricardo Filtragem constitucional construindo uma nova dogmaacutetica juriacutedica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1999 _______ Novos desafios da filtragem constitucional no momento do neoconstitucionalismo Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo Horizonte n 10 ano 3 p 109-129 julset 2005
153
SCHOUERI Luiz Eduardo Normas tributaacuterias indutoras e intervenccedilatildeo econocircmica Rio de Janeiro Forense 2005 SICCA Gerson dos Santos Isonomia tributaacuteria e capacidade contributiva no Estado contemporacircneo Revista de Informaccedilatildeo Legislativa Brasiacutelia v 41 n 164 p 213-235 outdez 2004 SIEYEgraveS Emmanuel Joseph Que eacute o terceiro Estado Trad Norma Azeredo Rio de Janeiro Lumen Juris 1988 SILVA Ameacuterico Luiacutes Martins A execuccedilatildeo da diacutevida ativa da fazenda puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2009 SILVA Joseacute Afonso da Curso de direito constitucional positivo 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2006 SKINNER BF Sobre o behaviorismo Trad M da P Villalobos Satildeo Paulo Cultrix 1988 SMITH Adam A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultura 1983 v I _______ A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultural 1983 v II SODREacute Eduardo Mandado de Seguranccedila In DIDIER JUacuteNIOR Fredie (Org) Accedilotildees constitucionais 3 ed Salvador Juspodivm 2008 p 111-156 STRECK Lecircnio Luiz Hermenecircutica juriacutedica e(m) crise 5 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2004 SUSTEIN Cass R Behavioral law and economics New York Cambridge University Press 2000 SZTAJN Rachel Teoria juriacutedica da empresa atividade empresaacuteria e mercados Satildeo Paulo Atlas 2004 ________ Funccedilatildeo social do contrato e direito de empresa Revista de Direito Mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo v 44 n 139 p 29-49 julset 2005 ________ FRANCO Vera Helena Falecircncia e recuperaccedilatildeo da empresa em crise Rio de Janeiro Elsevier 2008 ________ ZILBERSZTAJN Decio Law and economics In _______ _______ (Org) Direito e economia Anaacutelise Econocircmica do Direito e das organizaccedilotildees Rio de Janeiro Elsevier 2005 p 74-83 STOCO Rui Tratado de responsabilidade civil responsabilidade civil e sua interpretaccedilatildeo doutrinaacuteria e jurisprudencial 5 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2001
154
TAJRA Alexandre GIANSANTE David C O caso da recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA In LUCCA Newton de DOMINGUES Alessandra de Azevedo (Org) Direito recuperacional aspectos teoacutericos e praacuteticos Satildeo Paulo Quartier Latin 2009 p 138-160
TAVARES Andreacute Ramos Fronteiras da hermenecircutica constitucional Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 _______ Curso de direito constitucional 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 THEODORO JUacuteNIOR Humberto Curso de direito processual civil 42 ed Rio de Janeiro Forense 2005 v I TIMM Luciano Benetti Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais uma perspectiva de Direito e Economia In _______ SARLET Ingo Wolfgang Sarlet (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 55-68 TIPKE Klaus Moral tributaria del estado y de los contribuintes Trad Pedro M Herrera Molina Madrid Marcial Pons 2002 TOLEDO Moacyr Direitos do contribuinte e da fiscalizaccedilatildeo como entender a fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria administrativa trabalhista e demais atividades fiscalizadoras Satildeo Paulo Atlas 2008 TOcircRRES Heleno Taveira Pena de perdimento de bens e sanccedilotildees interventivas em mateacuteria tributaacuteria Revista de Estudos Tributaacuterios Porto Alegre n 49 p 55-76 maiojun 2006 TORRES Ricardo Lobo Tratado de direito constitucional financeiro e tributaacuterio 2 ed Rio de Janeiro Renovar 2000 v V ________ A ideacuteia de liberdade no estado patrimonial e no estado fiscal Rio de Janeiro Renovar 1991 ________ Curso de direito financeiro e tributaacuterio 15 ed Rio de Janeiro Renovar 2008 ________ Cidadania multidimensional na era dos direitos In _______ (Org) Teoria dos direitos fundamentais Rio de Janeiro Renovar 2001 p 243-342 TRINDADE Heacutelgio Integralismo o fascismo brasileiro da deacutecada de 30 Satildeo Paulo Difel 1974 VELJANOVSKI Cento A economia do direito e da lei uma introduccedilatildeo Trad Francesco J Beralli Rio de Janeiro Instituto Liberal 1994 VIANNA Francisco Joseacute de Oliveira A evoluccedilatildeo do povo brasileiro 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 ________ Idealismo da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Terra do Sol 1927
155
VILLALOacuteN Pedro Cruz Formacioacuten y evolucioacuten de los derechos fundamentales Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Madrid n 25 ano 9 p 35-62 1989 VOLKWEISS Roque Joaquim Direito tributaacuterio nacional 3 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2002 ZAGREBELSKI Gustavo Il diritto mite Torino Einaudi 1992 ________ Historia y constituicioacuten Trad Miguel Carbonell Madrid Trotta 2005 ZANCANER Weida Da responsabilidade extracontratual da administraccedilatildeo puacuteblica Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1981 ZERBE Richard O Economic efficiency in law and economics Cheltenham Edward Elgar Press 2001 ZIPPELIUS Reinhold Teoria geral do estado Trad Karin Praefke-Aires Coutinho 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
156
3
__________________________________________________________________ C331a Carvalho Nathalie de Paula
Uma anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Nathalie de Paula Carvalho - 2010
154 f Dissertaccedilatildeo (mestrado) ndash Universidade de Fortaleza 2010 ldquoOrientaccedilatildeo Prof Dr Rosendo Freitas de Amorimrdquo 1Direitos fundamentais 2 Direito tributaacuterio 3 Responsabilidade fiscal 4 Administraccedilatildeo puacuteblica I Tiacutetulo CDU 3427 ___________________________________________________________________
4
NATHALIE DE PAULA CARVALHO
UMA ANAacuteLISE ECONOcircMICA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES EM FACE DA NECESSIDADE DE COMPROVACcedilAtildeO DE REGULARIDADE
FISCAL
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________ Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim
Orientador da Universidade de Fortaleza
______________________________________________________ Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto
Examinador da Universidade de Fortaleza
_______________________________________________________ Prof Dr Joatildeo Luis Nogueira Matias
Examinador da Universidade Federal do Cearaacute
5
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais que sempre me apoiaram em tudo que faccedilo pelo amor pela dedicaccedilatildeo
pelo carinho e pela valorizaccedilatildeo do meu trabalho
Ao Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim pela valiosa orientaccedilatildeo e pelas palavras de
carinho de apoio e gentileza
Ao Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto pela gentileza em estaacute presente a esta banca
pela dedicaccedilatildeo e pelo carinho sempre oferecidos aos seus alunos
Ao Prof Dr Joatildeo Luiacutes Nogueira Matias pela gentileza em estaacute presente a esta banca e
pela consideraccedilatildeo que sempre demonstrou em relaccedilatildeo ao meu trabalho
Aos Professores e funcionaacuterios do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito
MestradoDoutorado da Universidade de Fortaleza que nos dedicam atenccedilatildeo e presteza no
exerciacutecio do trabalho diaacuterio na Secretaria e nos Gabinetes em especial agrave Profa Dra Gina
Pompeu e ao Prof Dr Martocircnio MontrsquoAlverne Barreto Lima
Aos colegas do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito MestradoDoutorado da
Universidade de Fortaleza
6
RESUMO
A atividade tributaacuteria proveniente do Estado Fiscal eacute limitada pelos dispositivos que estatildeo inseridos na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 oportunidade em que se destacam os direitos fundamentais dos contribuintes e os princiacutepios tributaacuterios aplicaacuteveis Trata-se da constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio O dever de pagar tributos eacute uma realidade inconteste haja vista ser o principal meio de financiamento estatal Este interesse arrecadatoacuterio eacute por vezes sobreposto aos direitos fundamentais dos contribuintes quando o exerciacutecio destes eacute condicionado agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal As dificuldades que se encontram nos meandros da estrutura administrativa fazendaacuteria em especial no acircmbito federal representam outra ordem de obstaacuteculos ao respeito a estes ditames que segundo o art 5ordm sect 1ordm do texto constitucional por revestirem a qualificaccedilatildeo de fundamentais deveriam ter eficaacutecia imediata Os abusos por parte dos agentes puacuteblicos satildeo constantes e para coibir estas accedilotildees ou omissotildees que causem danos aos contribuintes urge a implementaccedilatildeo de uma sistemaacutetica responsabilizaccedilatildeo do ente estatal que envolva a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico mas natildeo somente isso demonstra-se necessaacuteria a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a que se refere o art 37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal de modo a atingir diretamente o causador do dano Este portanto eacute o objeto desta dissertaccedilatildeo que buscaraacute reconstruir uma Teoria Constitucional Tributaacuteria que seja capaz de conciliar a arrecadaccedilatildeo fiscal e o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes Os objetivos do presente estudo eacute propor uma interpretaccedilatildeo do instituto da regularidade fiscal de modo a se coadunar com o agressivo sistema de mercado que ladeia a ordem econocircmica e as atividades cotidianas dos contribuintes A Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio inserida neste contexto vem se mostrando uma ferramenta uacutetil com seus aparatos praacuteticos e teoacutericos para demonstrar a importacircncia do inteacuterpreteaplicador do Direito se sensibilizar com a realidade econocircmica e financeira em que estatildeo imersos os seus destinataacuterios sejam os contribuintes individuais ou as empresas Nesta dissertaccedilatildeo seratildeo apresentadas algumas reflexotildees sobre o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal apresentando-se uma concepccedilatildeo mais proacutexima da vida real tendo em vista a inserccedilatildeo contextual da sociedade em um sistema de mercado de modo a preponderar os ditames inscritos na Ordem Econocircmica Constitucional e natildeo o mero interesse fazendaacuterio que se revela cego e averso aos direitos fundamentais sendo esta a conclusatildeo que se pretende alcanccedilar Palavras-chave Direitos fundamentais dos contribuintes Regularidade fiscal Anaacutelise Econocircmica Direito Tributaacuterio Responsabilidade Administraccedilatildeo Puacuteblica
7
ABSTRACT The activity from the State Tax Committee is limited by the devices that are inserted in the Constitution of 1988 during which stand out the fundamental rights of taxpayers and tax principles apply This is the constitutionalization of the Tax Law The duty to pay taxes is an undisputed fact due to be the primary means of funding This interest revenue collection is sometimes superimposed on the fundamental rights of taxpayers when the exercise of these is subject to proof of tax regulations The difficulties encountered in the intricacies of treasury management structure particularly at the federal level are another order of the obstacles to these dictates which according to art 5 sect 1 of the constitutional text to be constituted by the fundamental skills they should have immediate effect The abuses by public officials are listed and to deter such actions or omissions that cause damage to taxpayers it is urgent to implement a systematic accountability of the government entity that involves the legal entity of public law but not only that it was shown necessary to effect the action backward referred to in art 37 sect 6 of the Federal Constitution in order to achieve directly caused the damage This then is the object of this thesis which will attempt to rebuild a Constitutional Theory Tax that is able to reconcile the tax revenues and the exercise of fundamental rights of taxpayers The objectives of this study is to propose an interpretation of the Institute of regular tax so as to be in line with the aggressive marketing system that runs alongside the economic order and the daily activities of taxpayers The Economic Analysis of the Tax Law placed in this context is proving a useful tool with its practical and theoretical apparatus to demonstrate the importance of the interpreter and enforcer of the law to raise the economic and financial reality in which they are immersed in their distribution are individual taxpayers or businesses This dissertation will present some reflections on the exercise of fundamental rights of taxpayers against the imposition of proof of compliance with taxes presenting a design closer to real life in order to insert contextual society in a market system in order to prevail the dictates placed on Constitutional Economic Order not the mere statersquos interest which seems blind and averse to fundamental rights this being the conclusion to be achieved Keywords Fundamental rights of taxpayers Tax regulations Economic Analysis Tax Law Responsibility Public Administration
8
SUMAacuteRIO INTRODUCcedilAtildeOhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
12 O movimento constitucional no Brasil
13 O Estado Fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
2 A REGULARIDADE FISCAL
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da
necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
32 A Empresa Industrial Teacutecnica e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade
fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios
questionados por pela penhora sobre o
faturamento
33 A Recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA e da VARIG
ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Riograndense SA a dispensa de apresentaccedilatildeo das certidotildees de
regularidade fiscal
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS
CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados aos
contribuintes
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
CONCLUSAtildeO
REFEREcircNCIAS
08
12
18
33
38
44
49
56
74
84
89
94
101
107
117
126
130
9
INTRODUCcedilAtildeO
Fruto do instrumento da racionalidade humana o Direito existe para substituir o poder
pela razatildeo nos relacionamentos entre o Estado e os cidadatildeos Nesse diapasatildeo cabe ao Direito
Tributaacuterio um papel especial fazer com que o poder de tributar seja exercido dentro de certos
limites Sendo o ente estatal titular do monopoacutelio da forccedila e dotado de personalidade juriacutedica
deve estar autolimitado no plano material por uma ordem constitucional e no plano funcional
pelo Direito Administrativo o que se convencionou chamar de atividade administrativa
gerencial Mesmo sendo o ordenamento juriacutedico um sistema hierarquicamente organizado e
axiologicamente estruturado na praacutetica o que se verifica eacute uma abstraccedilatildeo desses valores de
conteuacutedo normativo e princiacutepios loacutegicos em favor de meros interesses governamentais
O financiamento do Estado se daacute em grande monta pela tributaccedilatildeo um dever
institucional reconhecido haacute tempos Trata-se de um acordo em que a sociedade transfere ao
Fisco o poder de retirar parcelas de suas riquezas que se relacionam com os fatos geradores e
suas repercussotildees econocircmico-financeiras com a incumbecircncia de angariar os recursos de que
necessita As limitaccedilotildees agrave esfera individual satildeo uma realidade no Sistema Tributaacuterio
brasileiro na medida em que satildeo eleitos alguns episoacutedios que culminam no surgimento de
uma obrigaccedilatildeo tributaacuteria em primeiro lugar depois na constituiccedilatildeo de um creacutedito tributaacuterio
sujeitando quem se insere nesta situaccedilatildeo ao pagamento do referido tributo agora lanccedilado e
existente no mundo juriacutedico produzindo consequecircncias diretas e indiretas no exerciacutecio de
alguns direitos fundamentais dos contribuintes
A atividade de tributar do Estado envolve interesses em permanente tensatildeo e para
mitigar esta constataccedilatildeo urge a imposiccedilatildeo de limitaccedilotildees de ambos os lados A tributaccedilatildeo se
manifesta por uma via de matildeo dupla eacute o canal de que dispotildee o Poder Puacuteblico para a
concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais e o financiamento de suas atividades como um todo
por outra banda busca recursos dos particulares para tanto retirando-lhes parcelas de suas
conquistas para os cofres puacuteblicos Diante de uma realidade tatildeo delicada exige-se um miacutenimo
de eacutetica no exerciacutecio do poder de tributar por parte do Estado Fiscal uma contensatildeo que tem
por pano de fundo o ordenamento juriacutedico que o legitima O funcionamento desta estrutura eacute
amparado por princiacutepios constitucionalmente consagrados o que pode ateacute ser apontado como
10
um estatuto do contribuinte insculpido na Constituiccedilatildeo Federal quando trata do Sistema
Tributaacuterio Nacional
Um dos destaques deste arcabouccedilo principioloacutegico eacute a legalidade estrita que informa
os procedimentos a serem adotados no exerciacutecio do poder de tributar em que a margem de
discricionariedade por parte dos agentes fiscais eacute miacutenima senatildeo inexistente em situaccedilotildees
especiacuteficas Mas o cotidiano demonstra que nem sempre este eacute o norte da rotina
administrativa fiscal pois satildeo comuns as situaccedilotildees faacuteticas em que os poderes conferidos aos
responsaacuteveis pelo funcionamento da maacutequina fiscal satildeo por eles mesmos extrapolados Neste
diapasatildeo os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo desconsiderados violados e restam
sem qualquer aplicabilidade embora se encontrem embalsamados pelo movimento da
constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio que tem como um de seus pilares a proteccedilatildeo do
cidadatildeo-contribuinte e das empresas frente ao gigantismo do Estado Fiscal
Faz-se necessaacuterio recorrer ao Poder Judiciaacuterio para conseguir uma correccedilatildeo desta
distorccedilatildeo e como se ainda natildeo fosse suficiente as ordens judiciais singulares ou colegiadas
satildeo simplesmente ignoradas pelos agentes que possuem atribuiccedilotildees para cumpri-las
pautando-se por discricionariedades que natildeo estatildeo autorizadas pela normatividade em vigor
Reduzem-se a afirmar que somente cumprem as determinaccedilotildees dos seus superiores
sujeitando o contribuinte desde jaacute lesado em seus direitos fundamentais ao alvedrio do
humor dos atendentes aguardando nos balcotildees de atendimento por horas a fio A principal
consequecircncia desta dura realidade eacute a causa de danos a estes mesmos contribuintes que por
meio dos tributos pagam os vencimentos dos servidores que os desrespeitam Ao Estado
cumpre a iniciativa de punir o servidor que agindo com dolo ou culpa ocasionou o dano por
via da accedilatildeo regressiva previsatildeo constitucional que resta sem qualquer implementaccedilatildeo no
plano praacutetico reafirmando a impunidade dos agentes que descumprem seus deveres
Em uma sociedade complexa pluralista e em latente processo de transformaccedilatildeo natildeo
haacute lugar para concepccedilotildees de homogeneidade dos interesses poliacuteticos que levem ao sacrifiacutecio
os direitos fundamentais dos administrados em especial dos contribuintes Dentre esses
meios um dos mais utilizados eacute a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal como condiccedilatildeo
para a praacutetica de diferentes atos ou negoacutecios o que parece agrave primeira vista ser legiacutetimo mas
em uma anaacutelise mais refinada natildeo eacute certo que os direitos fundamentais devam ser
assegurados somente aos que estejam em dia com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias
11
As certidotildees de regularidade fiscal satildeo atestados fornecidos pelo Poder Puacuteblico que
indicam a situaccedilatildeo dos contribuintes dentro das respectivas searas seja nos planos federal
estadual ou municipal O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional (CTN) regula o fornecimento destes
documentos no Tiacutetulo IV (Administraccedilatildeo Tributaacuteria) e no Capiacutetulo III (Certidotildees Negativas)
Algumas atividades dos contribuintes ndash que representam tambeacutem direitos fundamentais ndash satildeo
por vezes condicionadas agrave apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas (art 205 do CTN) ou positivas
com efeito de negativa quando se verifiquem as previsotildees do art 206 do CTN Inuacutemeras
passagens da Constituiccedilatildeo Federal e de leis infraconstitucionais possuem em seu acircmago
limitaccedilotildees deste jaez consubstanciando o que se convencionou denominar de sanccedilotildees
poliacuteticas Some-se a isso a burocracia que investe o aparato administrativo fiscal em especial
no plano federal ndash jaacute delimitando o escopo desta pesquisa ndash agora com a nova roupagem dada
pela lei no 1145707 criando a Receita Federal do Brasil (RFB) vulgarmente conhecida
como ldquoSuper-receitardquo que unificou a cobranccedila de tributos federais em um uacutenico oacutergatildeo Para
isso deslocou-se a competecircncia do Instituto Nacional do Seguro Social de arrecadar as
contribuiccedilotildees sociais para a RFB concentrando a representaccedilatildeo judicial destes institutos nas
matildeos da Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) As instruccedilotildees normativas que surgiram a
partir deste marco tambeacutem promoveram algumas modificaccedilotildees no fornecimento de certidotildees
prevendo as denominadas ldquocertidotildees conjuntasrdquo
O ponto nodal desta relaccedilatildeo Estadocontribuinte eacute a desproporccedilatildeo dos privileacutegios de
que se investe o Estado Fiscal frente agrave fragilidade dos contribuintes A problemaacutetica desta
dissertaccedilatildeo consiste em demonstrar no plano federal que os direitos fundamentais destes em
meio ao movimento de constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio merecem um tratamento
mais proacuteximo da realidade faacutetica vale dizer do contexto social poliacutetico econocircmico em que
se inserem e que este papel cabe de maneira imediata ao Poder Judiciaacuterio que poderaacute tomar
frentes de decisatildeo no sentido de incrementar a interpretaccedilatildeo das previsotildees normativas que se
relacionam com a regularidade fiscal Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) seraacute
investigada a ineficiecircncia econocircmica da tributaccedilatildeo como uma tentativa de inseri-la no
espectro interdisciplinar oportunidade em que seratildeo visitados alguns conceitos econocircmicos
com vaacutelidas contribuiccedilotildees para o Direito
A pesquisa realizada insere-se no tipo bibliograacutefica pautada pela consulta de livros
perioacutedicos revistas especializadas Investe-se de natureza qualitativa por fundamentar a
proposta defendida utilizando-se de conceitos de opiniotildees e de teorias que foram buscados
12
nas doutrinas constitucional tributaacuteria administrativista e da Anaacutelise Econocircmica do Direito
Possui finalidades descritivas pois a preocupaccedilatildeo base eacute com a sobrevivecircncia dos
contribuintes individuais e das empresas em face do Estado Fiscal Apresentar-se-atildeo algumas
propostas para um realinhamento desta relaccedilatildeo destacando-se as posturas do Poder Judiciaacuterio
que jaacute apontam para o vieacutes que se pretende defender
Estruturou-se a dissertaccedilatildeo em quatro capiacutetulos o primeiro trata dos direitos
fundamentais dos contribuintes marcados pelas tessituras da constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio investigando tambeacutem as feiccedilotildees do Estado Fiscal de modo a encaixaacute-los no
sistema tributaacuterio vigente e investigar quais satildeo os reflexos na praacutetica o segundo capiacutetulo foi
dedicado agrave regularidade fiscal propriamente dita ao tratamento da mateacuteria pelas Instruccedilotildees
Normativas da Receita Federal do Brasil por meio de uma coletacircnea de diplomas normativos
que condicionam o exerciacutecio de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes agrave
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal abordando-se tambeacutem as sanccedilotildees poliacuteticas representaccedilatildeo
o centro da problematizaccedilatildeo deste estudo o terceiro capiacutetulo traz as contribuiccedilotildees da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio para a mateacuteria tratada apresentando alguns casos em que
Poder Judiciaacuterio se utilizou ndash ou poderia ter se utilizado ndash na fundamentaccedilatildeo de decisotildees que
se relacionam com a regularidade fiscal oportunidade em que se investigou de perto como os
tribunais paacutetrios vecircm encarando a mateacuteria apresentando-se tambeacutem uma anaacutelise criacutetica sobre
determinados posicionamentos o quarto capiacutetulo alberga a responsabilidade civil do Estado
por danos causados aos contribuintes tendo por principal meta demonstrar a necessidade de
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a qual embora prevista natildeo eacute aplicada como deveria tendo em
vista a crescente arbitrariedade do fisco em preservar a impunidade de servidores que
desrespeitam flagrantemente a ordem constitucional sem qualquer justificativa que se
pretenda legiacutetima
As reflexotildees aqui expostas almejam demonstrar que os direitos fundamentais dos
contribuintes estatildeo inseridos em um terreno de formato manco que natildeo os investe da
importacircncia pertinente Merecem um tratamento diferenciado e para isso deve-se munir o
Poder Judiciaacuterio de poderes modificadores da realidade e corretores dos equiacutevocos dos
legisladores em homenagem agrave efetivaccedilatildeo dos ditames consectaacuterios e inerentes aos direitos
eleitos como pilares da relaccedilatildeo entre o Estado e os contribuintes
13
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO CONTRIBUINTE
A cidadania estaacute inserta como um dos fundamentos do Estado Democraacutetico de Direito
na forma do art 1ordm inciso II da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 Os recursos puacuteblicos satildeo em
sua maioria retirados da sociedade ou seja originaacuterios do esforccedilo social de produccedilatildeo e
adquiridos em consideraacutevel monta por meio da tributaccedilatildeo que se reveste de suma importacircncia
para a Administraccedilatildeo Puacuteblica sendo esta a forma usual para o financiamento dos gastos
governamentais No exerciacutecio do poder de tributar essencial e irrenunciaacutevel (FONROUGE
1999 p34) o Estado assume o papel de legislador ao atuar na criaccedilatildeo de tributos autorizados
constitucionalmente
Ricardo Lobo Torres (2001 p251) concebe a ideia de cidadania ldquocomo uma
constelaccedilatildeo de direitos e deveres do homem em comunidaderdquo Para Thomas H Marshall
(1950) representa uma situaccedilatildeo social que inclui trecircs tipos de direitos dos indiviacuteduos em
relaccedilatildeo ao Estado os direitos civis que incluem a liberdade de expressatildeo de organizaccedilatildeo de
reuniatildeo de locomoccedilatildeo e o resguardo de igual tratamento perante a lei os direitos poliacuteticos
que visam a garantir a votaccedilatildeo a participaccedilatildeo nas disputas em cargos de eleiccedilatildeo e os direitos
socioeconocircmicos para a promoccedilatildeo do bem-estar coletivo
Baseando-se nestas premissas ldquouma questatildeo socioloacutegica fundamental sobre a
cidadania eacute saber de que forma os vaacuterios grupos satildeo dela incluiacutedos ou excluiacutedosrdquo
(JOHNSON 1997 p34) A poliacutetica fiscal nesse vieacutes representa um conjunto de medidas
financeiras empregadas pelos governos para orientar o comando da conjuntura econocircmica
como sendo o estudo axioloacutegico e teacutecnico destas atuaccedilotildees agrave luz da teoria econocircmica e
financeira segundo a concepccedilatildeo de Aliomar Baleeiro (1969 p42) Depreende-se que este eacute o
processo que deve anteceder a discriminaccedilatildeo de espeacutecies econocircmicas de renda e de capital
para sofrerem diferentes incidecircncias de tributaccedilatildeo no intuito de instrumentalizar os seus
objetivos (BECKER 1963 p458)
14
A concepccedilatildeo de justiccedila fiscal se constroacutei com base na solidariedade a qual estaacute
subjacente entre os princiacutepios constitucionais tributaacuterios1 apontados no art 150 da CF88 a
isonomia a universalidade a capacidade contributiva a essencialidade a tributaccedilatildeo
preferencialmente direta de caraacuteter pessoal e progressiva a vedaccedilatildeo ao confisco etc Para
uma maior e mais efetiva proteccedilatildeo do sujeito passivo da relaccedilatildeo tributaacuteria bem como a
preservaccedilatildeo do pacto federativo urge a implementaccedilatildeo de medidas de aproximaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte
Paradoxalmente esta relaccedilatildeo na mesma via que promove restringe os direitos
fundamentais dos contribuintes (MALERBI 2000) Explica-se para que o Estado forneccedila
sauacutede moradia assistecircncia social etc precisa buscar nos tributos os recursos necessaacuterios
para o atendimento destes fins que satildeo tambeacutem direitos fundamentais Utilizando-se do
fundamento de concretizar seus deveres o Poder Puacuteblico interfere na esfera privada dos
indiviacuteduos para o financiamento das suas tarefas provocando efeitos patrimoniais e ateacute
mesmo comportamentais (CAVALCANTE 2004 p28-33)
Ruben de Azevedo Quaresma (2008 p107) afirma que natildeo basta a certidatildeo de
nascimento ou o tiacutetulo de eleitor para caracterizar um indiviacuteduo como detentor de cidadania
haja vista que este conceito precisa ser construiacutedo a partir de uma ldquovivecircncia vigilante
conjugada consciente ao lado de uma participaccedilatildeo organizativa e estrutural de todosrdquo
ressaltando ainda a necessidade do cumprimento das normas juriacutedicas por parte do Estado
para assegurar a fruiccedilatildeo dos direitos ditos fundamentais em especial os que assistem aos
contribuintes atingidos por uma tensatildeo constante e inevitaacutevel quando confrontados com as
normas tributaacuterias natildeo importando se seus efeitos satildeo fiscais parafiscais ou extrafiscais
Maria Luiacuteza Vianna Pessoa de Mendonccedila (2004 p243) acrescenta que
Tambeacutem as obrigaccedilotildees acessoacuterias tecircm a potencialidade de restringir direitos liberdades e garantias fundamentais pois elas impotildeem aos contribuintes os deveres de suportar fiscalizaccedilotildees exames ou inspeccedilotildees fiscais aleacutem de exigir deles a praacutetica de uma seacuterie de tarefas ligadas agrave administraccedilatildeo ou gestatildeo de tributos vinculando-os sem qualquer compensaccedilatildeo financeira ao lanccedilamento a liquidaccedilatildeo e cobranccedila de diversos tributos
1 Gerson dos Santos Sicca (2004 p230) ressalta que por limitarem a accedilatildeo do Fisco e envolverem interesses arrecadatoacuterios (pagamento da diacutevida puacuteblica constituiccedilatildeo de um superaacutevit primaacuterio etc) os princiacutepios constitucionais tributaacuterios satildeo alvo de uma duvidosa rigorosidade metodoloacutegica quando de sua aplicaccedilatildeo pelos tribunais os quais sofrem com as pressotildees exercidas pelos empresaacuterios pelo governo pela miacutedia por vezes priorizando o caraacuteter poliacutetico e impossibilitando por outra banda uma eficaacutecia positiva dos princiacutepios tributaacuterios
15
Resgata-se a compreensatildeo de Karl Larenz (1997 p458) sobre a aplicaccedilatildeo das leis que
faz menccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo que privilegia a concordacircncia material do mundo dos fatos de
modo a evidenciar a ideia de unidade e bloco em que se insere o ordenamento juriacutedico
Assim a lei natildeo correria o perigo de carregar um texto sem aplicaccedilatildeo praacutetica mas sim se
torna latente viva gerando efeitos positivos para a sociedade sua principal destinataacuteria em
vez de se esconder em uma anaacutelise superficial e apegada agrave literalidade Nesse sentir os
direitos fundamentais dos contribuintes e os deveres do Estado na esfera tributaacuteria em
especial devem ser arrigementados agrave luz da ordem econocircmica e financeira
No dizer de Humberto Aacutevila (2008 p145) urge existir um equiliacutebrio na atividade
fiscal para que possa ser extraiacutedo o maacuteximo de efetividade possiacutevel E arremata mencionando
que a atuaccedilatildeo do poder de tributar e os efeitos concretos emanados das obrigaccedilotildees tributaacuterias
natildeo podem provocar restriccedilotildees excessivas aos direitos fundamentais devendo existir entre
ambos uma relaccedilatildeo de concordacircncia objetiva e praacutetica que se consubstancia em exigecircncias
inerentes agrave compreensatildeo e aplicaccedilatildeo do sistema tributaacuterio brasileiro (AacuteVILA 2004 p68)
Satildeo em outras palavras os limites quantitativos e qualitativos que devem orbitar o Direito
Tributaacuterio
Viacutector Faviero (2002) considera que a qualidade de cidadatildeo eacute inerente agrave pessoa
humana que se qualifica como tal por meio da ordem tributaacuteria Para esta materializaccedilatildeo
evidencia-se o dever de contribuir pautado por uma natureza eacutetica e social coesa com a
existecircncia do homem anterior agrave constituiccedilatildeo da sociedade poliacutetica e agrave formulaccedilatildeo do direito
fiscal positivo O resultado desta anaacutelise eacute a concepccedilatildeo de cidadania no campo da ordem
tributaacuteria como um componente da sociedade anterior agrave proacutepria autoridade e na mesma
linha agrave forccedila do Direito imposta pelo Estado Nesta oacutetica o poder soberano decorrente da
constituiccedilatildeo eacute medido e delimitado pelos fins eacutetico-sociais indispensaacuteveis para a realizaccedilatildeo
integral do papel do contribuinte
Sendo atraveacutes do Direito que se expressa em termos substantivos e formais a ordem tributaacuteria vinculante dos cidadatildeos a realizaccedilatildeo da ordem juriacutedica tributaacuteria em termos integrais assenta naturalmente na existecircncia e acccedilatildeo de uma realidade unitaacuteria no mundo das instituiccedilotildees juriacutedicas composta de dois elementos que formalmente se apresentam como subjectivamente individualizados e aparentemente opostos mas que sendo oriundos de uma causa comum ndash a sociedade politicamente organizada ndash satildeo tambeacutem indissociaacuteveis entre si tanto na acccedilatildeo como na realizaccedilatildeo o contribuinte e o Estado (FAVIERO 2002 p13)
16
Verifica-se a aplicaccedilatildeo da eacutetica nos ditames do Direito Tributaacuterio (TIPKE 2002
p21) ao lado da moralidade na atividade desenvolvida pelos poderes puacuteblicos ldquoO tributo natildeo
deve ser entendido como uma mera obrigaccedilatildeo do cidadatildeo mas sim como o preccedilo da
cidadaniardquo (NOGUEIRA 2009 online) e por esta razatildeo a receita puacuteblica derivada a qual eacute
proveniente da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria eacute imprescindiacutevel para o desenvolvimento econocircmico
social e cultural do paiacutes Esta orientaccedilatildeo tambeacutem eacute defendida por Marcos Rogeacuterio Palmeira
(2002) Paulo Caliendo (2009 p06) considera que a eacutetica eacute uma condiccedilatildeo do mundo que daacute
sentido agrave comunicaccedilatildeo e apesar de natildeo existir uma definiccedilatildeo exata perfeita e absoluta
fornece o sentido miacutenimo na linguagem visto que estaacute na base da accedilatildeo e da vontade que
forjam por sua vez a decisatildeo da sociedade A eacutetica tributaacuteria eacute verificada tanto a seara
puacuteblica como a privada Esta se relaciona com a obrigaccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte de pagar
os tributos de acordo com a legislaccedilatildeo vigente e atendendo ao mesmo tempo agrave sua
capacidade contributiva Aquela por seu turno deve ser pautada pela seguranccedila juriacutedica
representada por uma tributaccedilatildeo exercida pelo Estado Fiscal marcada pela previsibilidade
evitando assim surpresas para o contribuinte (NOGUEIRA 2003)
Em que pese a relatividade inerente ao conceito do vocaacutebulo eacutetica Olinto A
Pergoraro (2001 p13) a relaciona de forma iacutentima com a justiccedila afirmando que ldquotributar e
gastar de forma eacutetica eacute tributar e gastar conforme a justiccedila tributaacuteria levando o contribuinte a
viver como cidadatildeo que luta por uma ordem tributaacuteria socialmente mais justardquo Para a
Filosofia a eacutetica significa o que eacute bom para o indiviacuteduo e para a sociedade Seu estudo
contribui para estabelecer a natureza de deveres no relacionamento entre o indiviacuteduo e a
sociedade Este eacute o principal objetivo de uma teoria da eacutetica Os filoacutesofos antigos adotaram
diversas posiccedilotildees na sua definiccedilatildeo sobre como lidar com as prioridades em conflito dos
indiviacuteduos versus o todo A moral representa um conjunto de normas de princiacutepios de
preceitos de costumes e de valores que norteiam o comportamento do indiviacuteduo no seu grupo
social ldquoMoralrdquo e ldquoeacuteticardquo natildeo devem ser confundidas enquanto a moral eacute normativa a eacutetica eacute
teoacuterica buscando explicar e justificar os costumes de uma determinada sociedade bem como
fornecer subsiacutedios para a soluccedilatildeo de seus dilemas mais comuns A eacutetica pode ser apontada
como o julgamento do caraacuteter moral de determinada pessoa (LALANDE 1999 p349-350)
Nesta mesma orientaccedilatildeo George Marmelstein (2008 p18-19) encara os direitos
fundamentais sob duas vertentes uma de conteuacutedo eacutetico (aspecto material) e outra de
conteuacutedo normativo (aspecto formal) Pela primeira ressaltam-se os valores baacutesicos para uma
17
vida digna em sociedade que estatildeo intimamente ligados agrave limitaccedilatildeo do poder estatal Por seu
turno a segunda enaltece o conteuacutedo normativo afirmando que somente satildeo direitos
fundamentais aqueles valores que o poder constituinte reconheceu como merecedores de uma
proteccedilatildeo normativa especial ou seja ocorreu uma positivaccedilatildeo em termos constitucionais
De posse dessas breves consideraccedilotildees sem qualquer pretensatildeo de esgotar a mateacuteria
pode-se apontar uma distinccedilatildeo entre as nomenclaturas ldquodireitos do homemrdquo ldquodireitos
humanosrdquo e ldquodireitos fundamentaisrdquo por vezes tratadas como sinocircnimos Os direitos do
homem seriam aqueles valores ligados agrave dignidade da pessoa humana ndash em sua acepccedilatildeo mais
ampla ndash e que natildeo satildeo positivados Os direitos humanos correspondem agraves mesmas premissas
dos direitos do homem mas que se encontram positivados no plano internacional por meio de
tratados Os direitos fundamentais2 seriam os valores ligados agrave dignidade da pessoa humana e
agrave limitaccedilatildeo do poder estatal positivados no direito interno nas normas constitucionais
Nesta pesquisa adota-se a compreensatildeo proposta por Robert Alexy (2008) de que os
direitos fundamentais satildeo tratados como princiacutepios juriacutedicos que carregam em seu acircmago
pautas valorativas eleitas pela sociedade como orientadoras das atividades estatais que
servem para ordenar a busca por um estaacutegio ideal de convivecircncia entre os indiviacuteduos que
deles satildeo titulares Trata-se de ldquoum sistema qualificado como axioloacutegico e teleoloacutegicordquo
(CANARIS 2002 p77) Por serem normas-princiacutepios existe uma concorrecircncia e
complementaridade em sua aplicaccedilatildeo o que natildeo ocorre com as normas-regras as quais se
excluem mutuamente Satildeo instrumentalizados pelo criteacuterio do mandado de otimizaccedilatildeo pois o
grau de satisfaccedilatildeo de um depende da maior ou menor relevacircncia do outro Sempre tem de ser
levado em consideraccedilatildeo o contexto faacutetico em que se estaacute inserido
E como auxiacutelio para esta mensuraccedilatildeo Alexy propotildee que se faccedila uma ponderaccedilatildeo entre
os meios e os fins almejando-se alcanccedilar um resultado oacutetimo ou seja aquele que promove ao
maacuteximo um fim tornando os direitos envolvidos o mais eficaz possiacutevel e para isso eacute preciso
2 A divisatildeo dos direitos fundamentais em geraccedilotildees teve sua origem em um curioso acontecimento protagonizado por Karel Vasak o qual no ano de 1979 proferiu uma aula inaugural no Curso do Instituto Internacional dos Direitos do Homem em Estrasburgo-FR e utilizou pela primeira vez a expressatildeo ldquogeraccedilotildees de direitos do homemrdquo buscando metaforicamente demonstrar a evoluccedilatildeo destes direitos com base no lema da Revoluccedilatildeo francesa (liberteacute eacutegaliteacute fraterniteacute) Em conversa com Antocircnio Augusto Canccedilado Trindade em 2000 Karel Vasak revelou que o referido discurso foi na verdade improvisado sem maiores complexidades Embora despretensioso logo ganhou fama de modo que os mais variados juristas passaram a repeti-lo e ateacute a desenvolvecirc-lo (MARMELSTEIN 2009 online)
18
relacionaacute-los nos planos de interpretaccedilatildeo abstrato e concreto Peter Haumlberle (2003 p14)
denomina esse processo interpretativo de ldquocondicionamento reciacuteprocordquo Nesse sentir as
relaccedilotildees entre os direitos fundamentais satildeo bidirecionais um eacute condiccedilatildeo para a realizaccedilatildeo do
outro
Relevante se faz o papel dos aplicadores do Direito principalmente os tribunais que
tecircm como atribuiccedilatildeo a tarefa de criar as jurisprudecircncias enriquecendo e delineando os
contornos de prescriccedilotildees indeterminadas como satildeo os direitos fundamentais superando e
complementando a capacidade insuficiente de percepccedilatildeo do legislador (HECK 1961 p39)
As finalidades eleitas como fundamentais devem ser promovidas na maior medida possiacutevel e
o Direito Tributaacuterio ndash assim como os demais ramos ndash natildeo pode inviabilizaacute-las Essa vem
sendo a orientaccedilatildeo adotada pelo Supremo Tribunal Federal3 Gilmar Ferreira Mendes (2004
p15) sugere que o caminho a ser perseguido pelo inteacuterprete do Direito deve se pautar pela
identificaccedilatildeo dos bens juriacutedicos protegidos pela amplitude desta premissa e pela verificaccedilatildeo
das possiacuteveis restriccedilotildees Por isso essencial se mostra o exame do caso concreto para se
descobrir qual a intensidade da proteccedilatildeo que merece ser conferida aos bens juriacutedicos
envolvidos
A cidadania fiscal pode ser entendida como a relaccedilatildeo juriacutedica existente entre o Fisco e
o cidadatildeo-contribuinte no sentido de compreender a existecircncia de direitos e de deveres de
ambas as partes assegurando-se por meio de um aparato administrativo avanccedilado e capaz de
ao mesmo tempo permitir a rentabilidade do sistema tributaacuterio e uma melhor relaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte O conteuacutedo deste instrumento de arrecadaccedilatildeo de verbas para o Estado ndash
a tributaccedilatildeo ndash deve ser construiacutedo a partir dos direitos fundamentais dos contribuintes
protegendo-os contra uma atuaccedilatildeo excessiva desmedida e sem controle em nome do interesse
puacuteblico O art 150 inciso VI do texto constitucional ao versar sobre a proibiccedilatildeo do confisco
em mateacuteria tributaacuteria representa uma limitaccedilatildeo para toda e qualquer manifestaccedilatildeo do poder
de tributar que tenha aptidatildeo pelo menos em potencial de tornar ineficazes os direitos
fundamentais dos contribuintes
Trata-se de uma via de matildeo dupla na medida em que os tributos satildeo pagos e o Estado
por intermeacutedio dos seus servidores cobra as prestaccedilotildees dos sujeitos passivos realiza os atos
destinados ao controle e ao fiel adimplemento da legislaccedilatildeo tributaacuteria ldquoo dever de tributaccedilatildeo
3 Cf Julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC
19
eacute um encargo dos cidadatildeos em prol dos seus interessesrdquo (MENKE 2008 p23) A
exteriorizaccedilatildeo desta vontade se daacute pelos agentes que compotildeem a estrutura da Administraccedilatildeo
Puacuteblica por meio de atividades concretas e imediatas desenvolvidas sob o regime juriacutedico de
direito puacuteblico para a consecuccedilatildeo dos interesses coletivos (FRANCcedilA 2008 p55-62) As
diretrizes de ordem tributaacuteria que existem na Constituiccedilatildeo Federal podem ser consideradas
como um verdadeiro estatuto do contribuinte na medida em que satildeo postas como orientaccedilotildees
balizadoras da atividade fiscal Sobre a importacircncia desta constataccedilatildeo Roque Antocircnio
Carrazza (2008 p422) afirma que
O estatuto do contribuinte impotildee limitaccedilotildees aos Poderes Puacuteblicos inibindo-os de desrespeitarem os direitos subjetivos das pessoas que devem pagar tributos Inexistisse e o legislador poderia por meio de uma tributaccedilatildeo atrabiliaacuteria ateacute espoliar pessoas A Fazenda Puacuteblica agrave miacutengua deste estatuto natildeo poderia ser impedida de fazer o mesmo Evidentemente haacute da parte do Estado o interesse de arrecadar os tributos de maneira simples expedita e segura Afinal de contas eacute por intermeacutedio deste recolhimento que ele se instrumenta financeiramente a alcanccedilar com bom sucesso os fins que lhe satildeo assinalados pela Carta Constitucional ou pelas leis Ocorre poreacutem que em nome da comodidade e do aumento de arrecadaccedilatildeo do Poder Puacuteblico natildeo se pode fazer ouvidos moucos aos reclamos dos direitos subjetivos dos contribuintes assegurados como visto pela proacutepria Constituiccedilatildeo
Sugere-se o ldquodireito fundamental a uma boa administraccedilatildeo puacuteblicardquo (FREITAS
2009) como aquele aparato estatal que busca como principal motor do seu funcionamento a
garantia do exerciacutecio e do respeito aos direitos tambeacutem fundamentais dos cidadatildeos-
contribuinte e preza por uma atuaccedilatildeo do poder puacuteblico compromissada com esta missatildeo Para
um adequado funcionamento desta relaccedilatildeo exige-se uma postura idocircnea de ambos os lados
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
As Constituiccedilotildees atuais satildeo o resultado de um processo histoacuterico (VILLALOacuteN 1989)
trilhado por movimentos revolucionaacuterios materializados pela ideia de uma organizaccedilatildeo de
poderes poliacutetico-estatais limitados conectados com um conjunto de direitos fundamentais que
se manifestam por meio de um documento escrito dotado de supremacia sistecircmica entre os
seus enunciados Herbert Hart (1994) identifica que havia uma norma atributiva de mando nas
formas mais rudimentares de agrupamentos humanos embora os grupos sociais menos
desenvolvidos possuiacutessem diferenciaccedilotildees evolutivas no acircmbito normativo
20
Em outras palavras o termo ldquoconstituiccedilatildeordquo do latim constitutio constituere pode ser
entendido como um conjunto de preceitos estabelecidos pela soberania de um povo para servir
de base agrave sua organizaccedilatildeo poliacutetica e firmar os deveres dos componentes Vecirc-se uma clara
associaccedilatildeo com a ideia geral do contrato social ou seja um acordo entre os membros de uma
sociedade pelo qual reconhecem a autoridade igualmente sobre todos de um conjunto de
regras de um regime poliacutetico ou de um governante partindo do pressuposto de que os
indiviacuteduos o iratildeo respeitar As teorias sobre o contrato social se difundiram nos seacuteculos XVI e
XVII como forma de explicar a origem legiacutetima dos governos e portanto das obrigaccedilotildees
poliacuteticas dos governados ou suacuteditos
Para uma adequada compreensatildeo dessa transformaccedilatildeo necessaacuterio se faz um resgate
histoacuterico para compreender o presente e projetar o futuro de uma sociedade de modo a
evidenciar a trajetoacuteria percorrida pelo Direito Constitucional bem como direcionar as tarefas
dos inteacuterpretes Gustavo Zagrebelsky (2005 p25-26) aponta que
El actual derecho constitucional ha renunciado visiblemente a sus principales tareas Em vez de intentar siacutentesis histoacuterico-culturales de la eacutepoca constitucional presente como base de elaboraciones abiertas ao porvenir su maacutexima aspiracioacuten es propornerse como prontuario de soluciones inevitablemente dirigidas al pasado Asiacute el derecho constitucional termina por configurarse como una continua buacutesqueda de medios de emergecircncia perennemente retardataacuteria y necesariamente instrumentalizable y instrumentalizada em sentido poliacutetico De este modo el derecho constitucional se contenta continuamente con ser um subproducto de la historia y de la poliacutetica em vez de intentar convertise al menos en uma fuerza autoacutenomamente constitutiva tanto de una como de outra 4
O Constitucionalismo eleva a constituiccedilatildeo a uma categoria juriacutedico-poliacutetica JJ
Gomes Canotilho (2003 p51) o define como uma teoria que ergue o princiacutepio do governo
limitado para a garantia dos direitos na organizaccedilatildeo poliacutetico-social de uma comunidade Na
sua anaacutelise considera os conceitos moderno e histoacuterico de constituiccedilatildeo pelo primeiro
entende-se a ordenaccedilatildeo sistemaacutetica e racional da comunidade poliacutetica atraveacutes de um
documento escrito cujo conteuacutedo satildeo os direitos e as liberdades que fixam os limites do poder
puacuteblico pelo segundo a abordagem eacute centrada no conjunto de regras e estruturas
institucionais conformadoras de uma ordem juriacutedica em um sistema social 4 O atual Direito Constitucional tem cedido agraves suas principais tarefas Em vez de fazer uma siacutentese histoacuterico-cultural da eacutepoca constitucional presente como base de elaboraccedilotildees abertas ao futuro sua maacutexima aspiraccedilatildeo eacute propor um prontuaacuterio de soluccedilotildees inevitavelmente dirigidas ao passado Assim o direito constitucional termina por configurar-se em uma contiacutenua busca de meios de emergecircncia um pouco retardataacuteria e necessariamente instrumentalizadora e instrumentalizada em sentido poliacutetico Deste modo o direito constitucional se contenta continuamente em ser um subproduto da histoacuteria e da poliacutetica ao inveacutes de converter-se ao menos em uma forccedila autonomamente constitutiva tanto de uma como de outra (traduccedilatildeo livre)
21
O sistema constitucional agrave luz do Constitucionalismo representa o novo acircngulo
tomado pela Constituiccedilatildeo agora conectada a uma moldura social induzindo a um conjunto de
forccedilas e formatos poliacuteticos que unem a sociedade e o Estado evitando dessa forma um
esvaziamento do seu significado Em sentido amplo esse movimento estaacute relacionado ao fato
de todo Estado possuir uma Constituiccedilatildeo em qualquer eacutepoca independentemente do regime
adotado em sentido estrito eacute a teacutecnica juriacutedica de tutela das liberdades (seacuteculo XVIII) que
promoveu o exerciacutecio dos direitos e garantias fundamentais tendo como base as constituiccedilotildees
escritas e sendo protegidos contra o arbiacutetrio do Estado Andreacute Ramos Tavares (2008 p01)
identifica quatro sentidos para o constitucionalismo
Numa primeira acepccedilatildeo emprega-se a referecircncia ao movimento poliacutetico-social com origens histoacutericas bastante remotas que pretende em especial limitar o poder arbitraacuterio Numa segunda acepccedilatildeo eacute identificado com a imposiccedilatildeo de que hajam cartas constitucionais escritas Tem-se utilizado numa terceira concepccedilatildeo possiacutevel para indicar os propoacutesitos mais latentes e atuais da funccedilatildeo e posiccedilatildeo das constituiccedilotildees nas diversas sociedades Numa vertente mais restrita o constitucionalismo eacute reduzido agrave evoluccedilatildeo histoacuterico-constitucional de um determinado Estado
Segundo Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p11) o movimento constitucionalista inspirado
pela doutrina liberal possui quatro vertentes a juriacutedica uma vez que propocircs a
regulamentaccedilatildeo do exerciacutecio do poder por meio das constituiccedilotildees escritas subordinando a
sociedade aos atos governamentais a socioloacutegica por ter incentivado o povo a lutar contra a
hegemonia do poder absoluto para organizaacute-lo para disciplinaacute-lo e para conferir essa
limitaccedilatildeo pela movimentaccedilatildeo social de modo a impedir que os governantes faccedilam valer seus
proacuteprios interesses na conduccedilatildeo do Estado a poliacutetica por representar a defesa dos direitos e
garantias fundamentais e a ideoloacutegica que inspirou o estabelecimento de um governo de leis
abrangendo os setores econocircmicos sociais poliacuteticos e culturais
Com efeito o constitucionalismo pregava que todos os Estados deveriam possuir
constituiccedilotildees escritas as quais seriam os instrumentos garantidores dos direitos e garantias
fundamentais Para Nicola Matteucci (1976 p248) tal movimento representa ainda uma
identificaccedilatildeo direta com a divisatildeo dos poderes A evoluccedilatildeo do constitucionalismo se apresenta
pelas seguintes fases primitiva antiga medieval moderna e contemporacircnea
O constitucionalismo primitivo que antecedeu a dicotomia entre a constituiccedilatildeo formal
e a material tendo como base a observacircncia dos padrotildees de comportamento dos povos agrave
22
eacutepoca Para Hermann Heller (1992 p318) nessa etapa tal fenocircmeno partia da premissa
segundo a qual todas as entidades poliacuteticas sempre tiveram e tecircm uma constituiccedilatildeo podendo-
se inferir que o texto escrito natildeo se identifica necessariamente com a ideia de
constitucionalismo haja vista que organizaccedilotildees poliacuteticas anteriores viveram agrave luz de uma
ordem constitucional que natildeo era representada pela grafia vg o estado teocraacutetico dos hebreus
(LOEWENSTEIN 1986 p154) o qual era regido pelas convicccedilotildees da comunidade e pelos
costumes nacionais que estabeleciam limites ao poder poliacutetico por meio das imposiccedilotildees
biacuteblicas tambeacutem algumas etnias africanas (ELIAS 1961 p18) que conheceram um estaacutegio
de ordenaccedilatildeo semelhante agraves monarquias sem lastro em textos constitucionais escritos e as
cidades-estado gregas com a democracia direta que representou o iniacutecio de uma
racionalizaccedilatildeo do poder com uma identidade plena entre os governantes e governados
O constitucionalismo antigo no Baixo Impeacuterio Romano designava qualquer lei feita
pelo imperador e era pautado por acordos de vontade traduzidos em direitos e garantias
fundamentais sem respaldo em um texto escrito O Parlamento era a fonte criadora desses
direitos natildeo havendo subordinaccedilatildeo a qualquer outro poder Consagrava-se nesse contexto a
irresponsabilidade governamental uma vez que as autoridades (reis deacutespotas imperadores)
natildeo seguiam as pautas juriacutedicas atribuindo segundo informa JJ Gomes Canotilho (1994
p29) ldquouma eficaacutecia social zerordquo ao constitucionalismo antigo
O constitucionalismo medieval foi marcado pelo feudalismo no formato da
subordinaccedilatildeo entre suseranos e vassalos Firmou-se a necessidade de se assegurar a igualdade
entre os cidadatildeos e abrir caminho para um governo de leis por meio de textos juriacutedicos A
Magna Carta Libertatum de 15 de junho de 1215 outorgada por Joatildeo Sem Terra era o
reflexo das necessidades sociais dessa eacutepoca e tinha como conteuacutedo o direito de peticcedilatildeo a
instituiccedilatildeo do juacuteri a proporcionalidade na aplicaccedilatildeo das penas a claacuteusula do devido processo
legal o habeas corpus o princiacutepio do livre acesso agrave justiccedila a liberdade religiosa Outros
escritos com funccedilatildeo semelhante podem ser mencionados o Estatuto ou Nova Constituiccedilatildeo de
Merton de 1236 a Petition of Rights de 1628 o Habeas Corpus Act de 1679 a Bill of
Rights de 1689 o Act of Settlement de 1701 Predominava a concepccedilatildeo jusnaturalista de
constituiccedilatildeo consubstanciada no pensamento de que as leis preexistem aos homens aleacutem de
outros documentos que funcionavam como constituiccedilotildees natildeo escritas tais como os pactos os
forais os contratos de colonizaccedilatildeo A autoridade dos governantes se fundava em um acordo
de vontades com os suacuteditos e o aacuterbitro do seu fiel cumprimento era Deus
23
No final do seacuteculo XVIII surge o constitucionalismo moderno que adquiriu
consistecircncia com as declaraccedilotildees de direitos e garantias fundamentais conclamadas pelo
movimento de independecircncia das treze colocircnias norte-americanas (1776) e pela Revoluccedilatildeo
Francesa (1789) Os marcos principais que podem ser apontados satildeo as constituiccedilotildees dos
Estados Unidos da Ameacuterica de 14 de setembro de 1787 que instituiu o federalismo o
presidencialismo e a riacutegida separaccedilatildeo dos poderes em substituiccedilatildeo aos Articles of
Confederation e a constituiccedilatildeo da Franccedila de 3 de setembro de 1791 que foi a pioneira na
Europa e serviu de inspiraccedilatildeo para os textos constitucionais franceses de 1814 1830 1875 e
1946 e da Beacutelgica de 1831 dentre outros paiacuteses Falava-se na happy constitution (constituiccedilatildeo
feliz) a qual representava a transiccedilatildeo da sociedade patriarcal e imperialista para uma que
preconizava a liberdade a igualdade e a fraternidade
Rafael Jimeacutenez Asensio (2005 p19) aponta a apariccedilatildeo do Estado Moderno como um
pressuposto para o desenvolvimento do Direito Constitucional na medida em que o considera
como um substrato essencial a partir do qual se criaram as condiccedilotildees objetivas do
Constitucionalismo e sua expressatildeo racionalizada pelas constituiccedilotildees A realidade anterior era
marcada por uma dispersatildeo poliacutetica pois natildeo havia uma autoridade uacutenica e existiam vaacuterios
centros de poder As estruturas foram se tornando lentamente mais articuladas e
institucionalizadas no exerciacutecio das atribuiccedilotildees correspondentes A Reforma Protestante
contribuiu significativamente para a formaccedilatildeo do Estado Moderno que passou a ter mais
independecircncia para se autodeterminar tendo em vista o rompimento com a unidade cristatilde
Nesse contexto o Estado Liberal preconizava a intervenccedilatildeo miacutenima do Estado na
sociedade para promover um maior desenvolvimento Encarava o homem como um ser
desenraizado fora do contexto histoacuterico fundando-se na premissa antropoloacutegica de que o
indiviacuteduo era um aacutetomo social e nas palavras de Reinhold Zippelius (1997 p35) ldquoa
sociedade era um locus da livre concorrecircncia entre estes indiviacuteduos que mantinham entre si
relaccedilotildees contratuaisrdquo Essa orientaccedilatildeo era pautada pelo modelo econocircmico do laissez faire
laissez passer e na crenccedila do poder da ldquomatildeo-invisiacutevelrdquo do mercado para solucionar os
problemas sociais de forma que suas leis natildeo deviam sofrer intervenccedilotildees e a economia seria
direcionada por si mesma para o melhor caminho O papel do Estado era promover a
seguranccedila interna externa e o direito de propriedade dos cidadatildeos As outras necessidades
eram transferidas para a sociedade civil impulsionada pela energia do mercado
24
Adam Smith (1983) foi um dos principais nomes da formaccedilatildeo do Liberalismo claacutessico
e fundamentou sua descriccedilatildeo da ordem econocircmica nos sentimentos morais na busca da
aprovaccedilatildeo social nas razotildees maiores da acumulaccedilatildeo de riqueza e na conservaccedilatildeo da fortuna
material Defendia que o papel do Estado estava restrito a trecircs funccedilotildees principais proteger a
naccedilatildeo promover a justiccedila de modo a garantir a seguranccedila dos cidadatildeos e empreender obras
sociais necessaacuterias que a iniciativa privada natildeo conseguisse concretizar Considerou como
causa da riqueza das naccedilotildees o trabalho humano a livre iniciativa de mercado (laissez faire
laissez passer) a especializaccedilatildeo da matildeo-de-obra como instrumento da produtividade e a teoria
do bem-estar econocircmico ou da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo
Natildeo se devem olvidar as contribuiccedilotildees de seu seguidor David Ricardo (2001) que
trouxe como principal contribuiccedilatildeo para a Teoria Econocircmica as teorias do valor segundo a
qual o preccedilo de uma mercadoria eacute determinado pela quantidade de trabalho nela incorporado
e da reparticcedilatildeo em que as leis regulamentadoras da divisatildeo do produto consideravam a
existecircncia de trecircs classes sociais distintas os latifundiaacuterios os operaacuterios e os capitalistas
posicionando-se a favor dos uacuteltimos
Os reflexos sociais do liberalismo econocircmico dos excessos do capitalismo e da
industrializaccedilatildeo regidos pelo laissez faire laissez passer eram demonstrados pela crescente
exploraccedilatildeo do homem pelo homem o que ficou conhecido como ldquoquestatildeo socialrdquo
(SARMENTO 2003 p375-414) As reaccedilotildees se manifestaram pelo marxismo pelo
socialismo utoacutepico e pela doutrina social da Igreja Catoacutelica O marxismo pregava que a
dominaccedilatildeo econocircmica da burguesia sobre o proletariado cujos fundamentos eram a riqueza e
o poder do dinheiro soacute teria fim com a implantaccedilatildeo do comunismo e a extinccedilatildeo das classes
sociais oportunidade em que os trabalhadores tomariam o poder pela forccedila (MARX 1997
p75)
O socialismo utoacutepico exerceu grande influecircncia sobre o desenvolvimento do Direito
do Trabalho Os seus teoacutericos tais como Charles Fourier Louis Blanc e Robert Owen
acreditavam na possibilidade de convencimento da burguesia sobre a necessidade de reformas
sociais Por sua vez a doutrina social da Igreja Catoacutelica defendia a instituiccedilatildeo de direitos
miacutenimos para o trabalhador e uma atuaccedilatildeo mais ativa do Estado para com os mais
necessitados Foram editados alguns documentos com esse conteuacutedo a Enciacuteclica Rerum
Novarum de 1891 o Quadragesimo anno de 1931 a Enciacuteclica Mater et Magistra de 1961 o
Pacem in Terris de 1963 a Populorum Progressio de 1967 e a Humanae Vitae de 1969
25
Em 1917 eclodiu a Revoluccedilatildeo Russa sob a influecircncia das ideias marxistas A partir
deste acontecimento ocorreu um rompimento da hegemonia absoluta da burguesia e no
iniacutecio do seacuteculo XX surgiu o Estado do Bem-Estar Social (BONAVIDES 1996)
assegurando direitos constitucionalmente consagrados para a garantia de condiccedilotildees miacutenimas
para a populaccedilatildeo o que jaacute existia nas Constituiccedilotildees do Meacutexico de 1917 e de Weimar na
Alemanha em 1919 Segundo a liccedilatildeo de Eros Roberto Grau (2007 p39)
O mercado livre sem amarras impulsionava a formaccedilatildeo de monopoacutelios e oligopoacutelios prejudiciais agrave livre concorrecircncia Portanto ateacute para a preservaccedilatildeo do proacuteprio sistema capitalista tornava-se necessaacuterio que o Estado assumisse uma posiccedilatildeo mais ativa no cenaacuterio econocircmico para disciplinar e impor certos limites agraves forccedilas presentes no mercado
No periacuteodo entre as duas guerras mundiais ocorreu a crise do capitalismo decorrente
do colapso da Bolsa de Valores de Nova Iorque em 1929 surgiu no cenaacuterio econocircmico John
Maynard Keynes (1988) defendendo uma participaccedilatildeo ativa do Estado no meio social pela
busca do pleno emprego Tais ideias foram adotadas pelo presidente americano Franklin
Delano Roosevelt por meio do New Deal que consistiu em programas implementados nos
Estados Unidos entre 1933 e 1937 com o objetivo de recuperar reformar a economia norte-
americana e assistir aos prejudicados pela Grande Depressatildeo A denominaccedilatildeo dessa seacuterie de
programas foi inspirada pelo Square Deal nome dado pelo anterior presidente Theodore
Roosevelt agrave sua poliacutetica econocircmica
Assim o Estado Liberal se transformou paulatinamente no Estado Social que se
preocupava com a liberdade e o bem-estar do cidadatildeo por meio da positivaccedilatildeo dos direitos
fundamentais individuais sociais e econocircmicos JJ Gomes Canotilho (1994) introduziu o
conceito de ldquoconstituiccedilatildeo dirigenterdquo (COUTINHO 2005) em substituiccedilatildeo agraves constituiccedilotildees
liberais o qual foi posteriormente revisto pelo proacuteprio autor com o fito de adaptaacute-lo agrave nova
realidade ditada pela globalizaccedilatildeo e pela crise do Estado-Providecircncia
Destaca-se o papel desempenhado pelo controle de constitucionalidade cujo objetivo
eacute impedir que uma norma contraacuteria agrave constituiccedilatildeo permaneccedila no ordenamento juriacutedico Suas
origens remontam ao constitucionalismo norte-americano com a repercussatildeo do caso
Marbury x Madison5 relatado pelo presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos John
5 O Caso Marbury X Madison ocorreu no ano de 1803 quando da sucessatildeo presidencial dos Estados Unidos em que o entatildeo presidente Thomas Jefferson sucedeu John Adams Diante de sua derrota John Adams resolveu nomear o Juiz Federal Marbury de inclinaccedilatildeo republicana para a comissatildeo do cargo de juiz de Paz de Washington no Distrito de Coluacutembia Ao assumir a Presidecircncia Thomas Jefferson verificou que a comissatildeo de nomeaccedilatildeo natildeo havia sido entregue a William Marbury pelo que decidiu tornar sem efeito referido ato Para
26
Marshall em 1803 ao cuidar da eficaacutecia dos preceitos constitucionais e tem como base a
supremacia da constituiccedilatildeo escrita na medida em que as normas infraconstitucionais tecircm que
estar em perfeita sintonia com a Lei Fundamental Na liccedilatildeo de Jorge Miranda (1988 p274)
trata-se de uma relaccedilatildeo de caraacuteter normativo e valorativo No Brasil com as ideias de Rui
Barbosa (1962) foi implementado o controle de constitucionalidade na Constituiccedilatildeo de 1891
uma vez que a anterior natildeo contemplava qualquer sistema dessa natureza Pimenta Bueno
(1978 p69) defendia que soacute o poder elaborador da lei eacute o competente para declarar o
pensamento dela tendo a funccedilatildeo de interpretar suas vontades e seus fins
Apoacutes algum tempo floresceu o poacutes-positivismo juriacutedico ndash o constitucionalismo
contemporacircneo ndash que incluiu questotildees eacuteticas no Direito e o afastou de uma dimensatildeo
puramente normativa Eacute considerado por Luiacutes Roberto Barroso (2007 p208) o marco
filosoacutefico do novo direito constitucional na medida em que busca ir aleacutem da legalidade
estrita sem desprezar o direito posto procurando empreender uma leitura moral do Direito
sem recorrer agraves categorias metafiacutesicas haja vista ser formado por uma ligaccedilatildeo entre valores
princiacutepios e regras
Diante da dependecircncia em relaccedilatildeo agrave realidade social natildeo seria suficiente o sentido
uniacutevoco e objetivo da ordem vigente haja vista que a ldquoordenaccedilatildeo sistemaacutetica inclui valores
em si e isso natildeo vale apenas para a formaccedilatildeo do sistema atraveacutes da ciecircncia e da
jurisprudecircncia mas tambeacutem para as construccedilotildees do legisladorrdquo (CANARIS 2002 p179)
Reneacute David (1996 p93) esclarece que a lei eacute a melhor teacutecnica para enunciar orientaccedilotildees
claras tendo em vista a complexidade das relaccedilotildees sociais
Andreacute Ramos Tavares (2008 p18) ao considerar a Constituiccedilatildeo como um conjunto
normativo fundamental que concede aos seus preceitos a caracteriacutestica da superioridade
absoluta justifica a existecircncia de um sistema por meio do qual as normas se reconduzem a
uma uacutenica fonte de produccedilatildeo procedimental e formal Seguindo este raciociacutenio Jorge
Miranda (1990 p12) assevera que ldquonatildeo satildeo apenas os indiviacuteduos que vivem subordinados a
tanto determinou ao seu Secretaacuterio de Estado James Madison que assim procedesse Diante disto Marbury recorreu a Suprema Corte Norte-Americana no intuito de validar a sua nomeaccedilatildeo Em razatildeo da existecircncia de dispositivo legal determinando a apreciaccedilatildeo da mateacuteria pela Suprema Corte (seccedilatildeo 13 do Judiciaacuterio de 1789) o Juiz John Marshall apreciou o caso e concluiu que havia nulidade em qualquer disposiccedilatildeo legal que contrariasse preceitos constitucionais o que atualmente corresponde agrave concepccedilatildeo de supremacia da Lei Maior
27
normas juriacutedicas igualmente o Estado e as demais instituiccedilotildees que exercem autoridade
puacuteblica devem obediecircncia ao Direitordquo conceituando o Direito Constitucional assim
O Direito Constitucional eacute a parcela da ordem juriacutedica que rege o proacuteprio Estado enquanto comunidade e enquanto poder Eacute o conjunto de normas (disposiccedilotildees e princiacutepios) que recortam o contexto juriacutedico correspondente agrave comunidade poliacutetica como um todo e aiacute situam os indiviacuteduos e grupos uns em face dos outros e frente ao Estado-poder e que ao mesmo tempo definem a titularidade do poder os modos de formaccedilatildeo e manifestaccedilatildeo da vontade poliacutetica os oacutergatildeos de que esta carece e os actos em que se concretiza (MIRANDA 1990 p14)
Na concepccedilatildeo de Willis Santiago Guerra Filho (2007 p 51) pelo poacutes-positivismo
ocorreu uma siacutentese dialeacutetica entre o direito natural e o direito positivo Consiste em conceber
o ordenamento juriacutedico como um conjunto de regras e princiacutepios espeacutecies do gecircnero norma
juriacutedica que natildeo possuem hierarquia entre si apenas diferentes meios de aplicaccedilatildeo Sobre o
assunto Paulo Bonavides (2008 p462) afirma que
O caraacuteter poliacutetico da Constituiccedilatildeo avulta tambeacutem quando se trata de fixar o caraacuteter normativo dos princiacutepios constitucionais Estes natildeo satildeo outra coisa senatildeo princiacutepios poliacuteticos introduzidos na Constituiccedilatildeo Adquiriram graccedilas a esta uma juridicidade que se por uma parte os limita por outra natildeo quebranta de modo algum o elo axioloacutegico necessaacuterio que os prendem agraves matrizes sociais donde brotaram donde continuam aliaacutes a receber inspiraccedilatildeo calor e vida
As ideias dos poderes constituinte originaacuterio derivado e constituiacutedos (SIEYEgraveS 1988)
jaacute eram observadas Imperavam as constituiccedilotildees riacutegidas e as claacuteusulas peacutetreas por intermeacutedio
de um processo legislativo cerimonioso para a modificaccedilatildeo das disposiccedilotildees Nesse panorama
a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo era elucidada de modo a significar a sua supremacia a
efetividade plena de suas normas e o caraacuteter promocional do seu texto com o objetivo de
acompanhar a evoluccedilatildeo do Direito refletindo no organismo social diretamente
Representa a atribuiccedilatildeo de aplicabilidade e efetividade ao texto constitucional JJ
Gomes Canotilho (2003 p1150) se refere agrave Constituiccedilatildeo pela expressatildeo ldquolei-quadrordquo na
medida em que ldquoo caraacuteter aberto e a estrutura de muitas normas da constituiccedilatildeo obrigam agrave
mediaccedilatildeo criativa e concretizadora dos inteacuterpretes da constituiccedilatildeo comeccedilando pelo legislador
e pelos juiacutezesrdquo Daniel Sarmento (2008 p53) registra que a ineficaacutecia de alguns dispositivos
da Constituiccedilatildeo se daacute em situaccedilotildees peculiares por conta do grau de indeterminaccedilatildeo
semacircntica de algumas normas utilizaccedilatildeo de recursos escassos ou formulaccedilatildeo de poliacuteticas
puacuteblicas e natildeo pelo caraacuteter absenteiacutesta do Estado Complementa seu pensamento
asseverando que
28
Sem embargo o certo eacute que a falta de efetividade das normas constitucionais contribui decisivamente para comprometer a credibilidade da Constituiccedilatildeo e impedir a difusatildeo de um genuiacuteno lsquosentimento constitucionalrsquo entre o povo De fato quando os textos constitucionais acenam no sentido de mudanccedilas profundas e contemplam promessas generosas mas seus comandos natildeo logram nenhuma eficaacutecia social cria-se um profundo abismo entre o mundo do lsquodever-serrsquo e a realidade que constroacutei a crenccedila na Constituiccedilatildeo como norma Ela passa a ser vista pelos seus destinataacuterios como um repositoacuterio de utopias e de proclamaccedilotildees poliacuteticas de pouca valia praacutetica No imaginaacuterio social daacute-se uma completa inversatildeo de valores mais do que a Constituiccedilatildeo vale a lei e ainda mais do que esta a portaria do Ministro
O constitucionalismo contemporacircneo cenaacuterio do poacutes-positivismo e da nova
hermenecircutica constitucional pauta-se por uma orientaccedilatildeo principioloacutegica e inovadores
arqueacutetipos de compreensatildeo a buscar a eficaacutecia social dos seus ditames Aponta-se a existecircncia
de documentos constitucionais analiacuteticos Para Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p23)
Em verdade as constituiccedilotildees contemporacircneas firmaram o compromisso entre o liberalismo capitalista e o intervencionismo estatal Isso fez com que ocorresse um alargamento dos textos constitucionais isentando os indiviacuteduos das coaccedilotildees autoritaacuterias em nome da democracia poliacutetica dos direitos econocircmicos dos direitos dos trabalhadores Daiacute o conteuacutedo social das constituiccedilotildees de onde deriva a ideia de constituiccedilatildeo dirigente que encontra no Professor portuguecircs Joseacute Joaquim Gomes Canotilho [1994] sua expressatildeo maior Assim os textos constitucionais contemporacircneos deixaram de impor relaccedilotildees coativas de convivecircncia e passaram a consagrar princiacutepios socioeconocircmicos vertidos em normas dependentes de regulamentaccedilatildeo legislativa no intuito de celebrarem compromissos e promessas geneacutericas difiacuteceis de serem realizadas na praacutetica
Com a emergecircncia do Estado Social cuja principal contribuiccedilatildeo foi desempenhar uma
redefiniccedilatildeo dos papeacuteis da Constituiccedilatildeo passou-se a consagrar os direitos sociais econocircmicos
culturais e orientar as diretrizes dos Poderes Puacuteblicos para a transformaccedilatildeo da sociedade
Surge assim a constitucionalizaccedilatildeo do Direito ou seja a influecircncia direta da Constituiccedilatildeo
Federal e dos seus postulados no ordenamento juriacutedico como um todo incorporando ao seu
texto inuacutemeros temas afetos aos ramos infraconstitucionais do Direito contrapondo-se ao
Estado Liberal em que o diploma constitucional se limitava a organizar o Estado e a garantir
os direitos individuais Transfere-se a Constituiccedilatildeo e o seu conteuacutedo para o centro do
ordenamento juriacutedico natildeo sendo apenas um sistema em si dotado de unidade e harmonia
mas sim consistindo em um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito
Neste diapasatildeo a constitucionalizaccedilatildeo tem como efeito praacutetico a proteccedilatildeo dos direitos
fundamentais mediante o controle de constitucionalidade dos atos normativos a eles inerentes
devendo ser aplicados como ldquonormas juriacutedicas vinculativasrdquo conforme sugestatildeo de JJ
Gomes Canotilho (2003 p378)
29
Alguns autores tais como Clegravemerson Merlin Clegraveve (1988) Paulo Ricardo Schier
(1999) Anderson SantrsquoAna Pedra (2008) e Marcelo Neves (2007) denominam esse
fenocircmeno de ldquofiltragem constitucionalrdquo na medida em que toda a ordem juriacutedica deve ser lida
e apreendida sob a lente da Constituiccedilatildeo de modo a realizar os valores nela consagrados e
sugerir uma reinterpretaccedilatildeo dos seus institutos Assim surge a necessidade de uma nova
interpretaccedilatildeo constitucional pautada pela legitimidade e vinculatividade dos seus ditames
pelo desenvolvimento de novos mecanismos de concretizaccedilatildeo constitucional enaltecendo o
compromisso eacutetico dos operadores do Direito (SCHIER 2005 p110) Sobre o assunto Luiacutes
Roberto Barroso (2007 p217) considera que
A ideia de constitucionalizaccedilatildeo do Direito aqui explorada estaacute associada a um efeito expansivo das normas constitucionais cujo conteuacutedo material e axioloacutegico se irradia com forccedila normativa por todo o sistema juriacutedico Os valores os fins puacuteblicos e os comportamentos contemplados nos princiacutepios e regras da Constituiccedilatildeo passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional Como intuitivo a constitucionalizaccedilatildeo repercute sobre a atuaccedilatildeo dos trecircs Poderes inclusive e notadamente nas suas relaccedilotildees com os particulares
Na liccedilatildeo de Andreacute Ramos Tavares (2006 p134) quando se fala em
constitucionalizaccedilatildeo do direito natildeo se estaacute apenas fazendo referecircncia agrave supremacia formal da
Constituiccedilatildeo mas sim agrave admissatildeo de que as leis e todos os atos devem conformaccedilatildeo agrave lei
suprema O vocaacutebulo ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo possui trecircs acepccedilotildees (1) faz referecircncia ao
advento da primeira constituiccedilatildeo escrita (2) representa o processo histoacuterico-cultural que
transforma em viacutenculo juriacutedico a relaccedilatildeo entre os detentores do poder poliacutetico e os que estatildeo a
ele sujeitos (GUASTINI 2007 p271) e (3) como processo de transformaccedilatildeo de um
ordenamento juriacutedico impregnado por normas constitucionais caracterizado por uma
Constituiccedilatildeo invasora e expansiva
Esse fenocircmeno teve como marco temporal mais significativo a reconstitucionalizaccedilatildeo
da Europa no periacuteodo apoacutes a Segunda Guerra mundial e ao longo da segunda metade do
seacuteculo XX passou a redefinir o lugar da Constituiccedilatildeo e a influecircncia do direito constitucional
sobre as instituiccedilotildees contemporacircneas sendo estas entendidas como um modelo de accedilatildeo ou
padratildeo de comportamento um espaccedilo de ligaccedilatildeo do indiviacuteduo com a sociedade uma estrutura
de socializaccedilatildeo e estabilizaccedilatildeo dos padrotildees de conduta e das formas de comportamento
(ARANHA 1999 p131) Surgiu o que se convencionou chamar de Estado Constitucional de
Direito em que a lei eacute posta em conformidade e subordinada a um patamar mais elevado
representado pela Constituiccedilatildeo escrita (ZAGREBELSKI 1992 p39) promovendo a
30
formaccedilatildeo de uma nova organizaccedilatildeo poliacutetica pela aproximaccedilatildeo entre o constitucionalismo e a
democracia
A principal referecircncia no desenvolvimento do Neoconstitucionalismo (ou novo direito
constitucional) eacute a Constituiccedilatildeo alematilde (Lei Fundamental de Bonn) de 1949 com a criaccedilatildeo do
Tribunal Constitucional Federal em 1951 propiciando tambeacutem o incremento da seara
cientiacutefica do direito constitucional no acircmbito dos paiacuteses de tradiccedilatildeo romano-germacircnica Outro
marco eacute a Constituiccedilatildeo da Itaacutelia de 1947 com a instalaccedilatildeo da Corte Constituzionale em
1956 Portugal e Espanha seguiram os mesmo passos ao longo da deacutecada de 70 ao estabelecer
a redemocratizaccedilatildeo
No Brasil o renascimento do direito constitucional se deu por ocasiatildeo da discussatildeo
preacutevia da convocaccedilatildeo da elaboraccedilatildeo e da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 permitindo
a travessia do Estado brasileiro de um regime autoritaacuterio intolerante e violento para um
Estado Democraacutetico de Direito A nova concepccedilatildeo reconhece a forccedila normativa
constitucional o fortalecimento da jurisdiccedilatildeo constitucional e a inserccedilatildeo dos princiacutepios e
valores constitucionais em todo o ordenamento juriacutedico concebendo a Constituiccedilatildeo como o
ldquotopo hermenecircutico que conformaraacute a interpretaccedilatildeo juriacutedica do restante do sistema juriacutedicordquo
(STRECK 2004 p225) Ressaltando a importacircncia desta realidade Clegravemerson Merlin Clegraveve
(2001 p207) aponta que ldquouma Constituiccedilatildeo democraacutetica eacute uma fonte inesgotaacutevel de
argumentos que podem ser utilizados com o sentido de democratizar o direitordquo inclusive se
for o caso para o fim de negar a aplicaccedilatildeo agrave lei que viole um valor protegido pela Lei
Fundamental
Ainda em territoacuterio nacional do ponto de vista filosoacutefico devem-se registrar a funccedilatildeo
desempenhada pelas ideias do poacutes-positivismo extrapolando a legalidade estrita mas sem
desprezar o direito posto e o empreendimento de uma leitura moral do Direito A
interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do ordenamento juriacutedico hatildeo de ser inspiradas por um conjunto de
preceitos ricos e heterogecircneos que procuram abrigo neste paradigma para a implementaccedilatildeo
da constitucionalizaccedilatildeo do Direito da reabilitaccedilatildeo da razatildeo praacutetica e da argumentaccedilatildeo
juriacutedica culminando com a formaccedilatildeo de uma nova hermenecircutica constitucional
Marcelo Neves (2007 p64) registra que a constitucionalizaccedilatildeo do Direito significa
analisar a Constituiccedilatildeo como um acoplamento estrutural entre o Direito e a poliacutetica usando o
31
raciociacutenio de Niklas Luhmann (1980) Nesse sentido a Lei Maior eacute encarada como um
subsistema do sistema juriacutedico qual seja o direito constitucional sendo definido sob o ponto
de vista operativo e natildeo somente pelo acircngulo do aspecto estrutural (conjunto de normas
postas) ldquoela inclui as comunicaccedilotildees que de um lado fundamentam-se nas expectativas
constitucionais vigentes e de outro servem de base para elasrdquo (NEVES 2007 p68) Alerte-
se que em um primeiro momento a ampliaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo atravessou um momento de
crise quanto agrave sua juridicidade oportunidade em que as suas normas foram divididas em
autoaplicaacuteveis e natildeo autoaplicaacuteveis neutralizando os avanccedilos das constituiccedilotildees sociais
consoante a doutrina de Ana Prata (1982 p123)
Todas as normas que excedessem o estatuto organizatoacuterio do Estado e o elenco dos direitos assegurados aos cidadatildeos contra estes tinham um cariz perceptivo traduzindo-se num conjunto de declaraccedilotildees poliacuteticas de princiacutepios sem forccedila vinculativa
Marcelo Neves (2007 p92) e Daniel Sarmento (2008 p53) registram uma criacutetica a
essa realidade e a denominam de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo simboacutelicardquo criando-se a ilusatildeo de que
o Estado estaacute agindo para resolver os problemas sociais sem materializar nenhum empenho
em concretizaacute-los no mundo real Por este vieacutes a Constituiccedilatildeo eacute vista como um instrumento
ideoloacutegico da burguesia de modo a exprimir apenas a feiccedilatildeo juriacutedica do compromisso do
Estado com o indiviacuteduo que nas palavras de Ferdinand Lassale (2001 p17-25) se trata da
ldquoconstituiccedilatildeo folha de papelrdquo (constituiccedilatildeo escrita) Ressalta a necessidade de uma conexatildeo
com a constituiccedilatildeo real e efetiva cujo conteuacutedo eacute a ambiecircncia social Sugeriu ainda que uma
constituiccedilatildeo escrita seria duradoura quando correspondesse agrave constituiccedilatildeo real e tivesse suas
raiacutezes nos fatores reais do poder que regem um paiacutes
Konrad Hesse (1991 p24) reconhece que a constituiccedilatildeo juriacutedica estaacute condicionada
pela realidade histoacuterica sendo fundamental para a pretensatildeo de sua eficaacutecia No seu
pensamento o elemento normativo ordena e conforma a realidade poliacutetica e social logrando
conferir-lhe forma e modificaccedilatildeo Fazendo uma releitura das ideias de Lassale Hesse afirma
que a constituiccedilatildeo juriacutedica natildeo significa um simples pedaccedilo de papel pois natildeo estaacute
desvinculada da realidade concreta ndash a constituiccedilatildeo real ndash e com isso operando uma siacutentese
entre o ldquoserrdquo e o ldquodever-serrdquo
A forccedila normativa da constituiccedilatildeo segundo sua base teoacuterica se manifesta pela
verificaccedilatildeo da vontade constitucional haja vista que eacute necessaacuteria a mobilizaccedilatildeo da sociedade
32
para concretizar suas normas Nesse contexto busca-se uma soluccedilatildeo para os problemas
juriacutedicos que estejam de acordo com uma eficaacutecia oacutetima da lei fundamental deve-se dar
primazia agraves ldquosoluccedilotildees hermenecircuticas que compreendendo a historicidade das estruturas
constitucionais possibilitem a atualizaccedilatildeo normativa garantindo no mesmo peacute sua eficaacutecia e
permanecircnciardquo (CANOTILHO 2003 p1226) Para Anderson SantrsquoAna Pedra (2008 p42) o
Direito Constitucional se destaca pela efetividade das suas normas e pelo respeito agrave sua forccedila
normativa ou seja deve-se encarar a Constituiccedilatildeo como uma norma juriacutedica de eficaacutecia
imediata
Essa abordagem resvala no conceito de positividade ou positivaccedilatildeo do Direito como
uma indicaccedilatildeo de um sistema autodeterminado ou fechado operacionalmente e posto por
decisotildees implicando na exclusatildeo de qualquer supradeterminaccedilatildeo direta natildeo mediatizada por
criteacuterios intrassistecircmicos e por outros meandros tais como o social a poliacutetica a economia a
ciecircncia etc A Constituiccedilatildeo eacute a ordem normativo-juriacutedica essencial de uma comunidade e o
Direito Constitucional eacute direito positivo Assim pensa JJ Gomes Canotilho (2003 p1176)
ao afirmar que
A complexa articulaccedilatildeo da textura aberta da constituiccedilatildeo com a positividade constitucional sugere desde logo que a garantia da forccedila normativa da constituiccedilatildeo natildeo eacute tarefa faacutecil mas se o direito constitucional eacute direito positivo se a constituiccedilatildeo vale como lei entatildeo as regras e os princiacutepios constitucionais devem obter normatividade regulando juriacutedica e efectivamente as relaccedilotildees da vida (P Heck) dirigindo as condutas e dando seguranccedila a expectativas de comportamentos (Luhmann)
Paulo Bonavides (2008 p95) analisando a questatildeo da necessaacuteria uniatildeo entre as
dimensotildees constitucionais poliacuteticas e juriacutedicas ressalta a ausecircncia de uma foacutermula que venha
combinaacute-las ou conciliaacute-las ldquoora prepondera uma ora a outra no constitucionalismo claacutessico
e individualista preponderou a primeira no constitucionalismo social e contemporacircneo a
segundardquo Assim a relaccedilatildeo entre os sistemas eacute horizontal-funcional e natildeo vertical-hieraacuterquica
Nesse contexto o setor juriacutedico precisa de criteacuterios internos natildeo apenas para a aplicaccedilatildeo
juriacutedica concreta mas tambeacutem para o estabelecimento de normas juriacutedicas gerais ldquoa
Constituiccedilatildeo representa a forma pela qual o sistema juriacutedico reage agrave proacutepria autonomiardquo
(NEVES 2007 p70)
A hierarquizaccedilatildeo interna entre Constituiccedilatildeo e lei infraconstitucional traduz uma
condiccedilatildeo jaacute superada de reproduccedilatildeo autopoieacutetica (MATURANA VARELA 1980) do Direito
33
moderno servindo para o seu fechamento normativo e operacional (MATURANA
VARELA 2001) Em oposiccedilatildeo consequecircncia direta da constitucionalizaccedilatildeo encontra-se a
alopoiese fruto da reproduccedilatildeo de uma comunicaccedilatildeo juriacutedica ldquoa Constituiccedilatildeo determina como
e ateacute que ponto o sistema juriacutedico pode reciclar-se sem perder sua autonomia operacionalrdquo
(NEVES 2007 p71) Isso eacute o que se denomina de processo de concretizaccedilatildeo constitucional
mantendo-se uma circularidade entre a criaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do Direito Marcelo Neves (2007
p73) diz que se trata da funccedilatildeo descarregante da Constituiccedilatildeo que impede o bloqueio do
sistema juriacutedico pelas diversas expectativas de comportamentos que circundam a
complexidade da sociedade contemporacircnea reconhecida pela institucionalizaccedilatildeo dos direitos
fundamentais afirmando ainda que por intermeacutedio destes a Constituiccedilatildeo pretende responder
agraves exigecircncias do seu ambiente
A interpretaccedilatildeo dos fenocircmenos poliacuteticos e juriacutedicos eacute produto de uma determinada
contextualizaccedilatildeo histoacuterica envolvendo tambeacutem as circunstacircncias do inteacuterprete processo que
exige a identificaccedilatildeo da posiccedilatildeo dos atores em cena e das forccedilas materiais atuantes o que Karl
Larenz (1997 p285) denomina de preacute-compreensatildeo tambeacutem referenciada por Gilmar
Ferreira Mendes Inocecircncio Maacutertires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (2007 p04) na
medida em que o conceito e o objeto de uma constituiccedilatildeo estaratildeo condicionados por
concepccedilotildees preacutevias Os fundamentos iniciais satildeo os preacute-conceitos os preacute-juiacutezos as preacute-
suposiccedilotildees Surge a necessidade de racionalizar e controlar essa preacute-compreensatildeo
constitucional Neste diapasatildeo Konrad Hesse (1983 p44) considera que
El inteacuterprete no puede captar el contenido de la norma desde un punto casi arquimeacutedico situado fuera de la existencia histoacuterica sino uacutenicamente desde la concreta situacioacuten histoacuterica en la que se encuentra cuya plamacioacuten ha conformado sus haacutebitos mentales condicionando sus conocimentos y sus preacute-juicios6
O proacuteprio exaurimento do modelo iluminista-cientificista de explicaccedilatildeo da realidade
denunciado por exemplo pela Teoria Criacutetica Social (Escola de Frankfurt)7 jaacute pressentiu que
todos os mecanismos criados para uma nova compreensatildeo da realidade satildeo apenas novos
roacutetulos ganhando nomes adequados Ignorando este alerta ndash assim como vem sendo a
6 ldquoO inteacuterprete natildeo pode captar o conteuacutedo da norma por uma medida quase arquimeacutedica se estaacute fora da existecircncia histoacuterica soacute apoacutes a situaccedilatildeo histoacuterica concreta em que estatildeo localizados eacute que se tem moldado seus haacutebitos mentais condicionando seus conhecimentos e seus preacute-julgamentosrdquo (traduccedilatildeo livre) 7 Theodor Wiesengrund-Adorno Herbert Marcuse Juumlngen Habermas Karl-Otto Apel Walter Benjamin Axel Honneth Max Horkheimer dentre outros autores satildeo alguns representantes da Escola de Frankfurt
34
inesgotaacutevel criaccedilatildeo dos seres humanos e da Histoacuteria ndash convencionou-se denominar esse
momento de ldquopoacutes-modernidaderdquo
Boaventura de Sousa Santos (1999) investiga como esta orientaccedilatildeo inovadora ndash ateacute
que se demonstre o contraacuterio ndash se manifesta de maneira raacutepida e profunda nos cenaacuterios
sociais culturais poliacuteticos e econocircmicos natildeo escapando de uma perspectiva internacional
preocupando-se sempre com a histoacuteria das naccedilotildees atingidas Sua proposta eacute revisitar
conceitos modelos teorias e soluccedilotildees que ateacute entatildeo eram consideradas eficazes para
diagnosticar as crises institucionais que se instalavam mas com o novo constitucionalismo
satildeo necessaacuterias tambeacutem novas reflexotildees Diante do exposto resta claro que por essa nova
orientaccedilatildeo hermenecircutica e no contexto do Estado Democraacutetico de Direito a Constituiccedilatildeo
passa a ser vista como uma norma de hierarquia superior e suprema cujo conteuacutedo expressa
uma seacuterie de princiacutepios e valores que satildeo orientadores das disposiccedilotildees dos diversos ramos do
Direito e das atividades juriacutedicas
12 O movimento constitucional no Brasil
Pode-se dizer que o pensamento constitucional brasileiro (BONAVIDES
ANDRADE 1989) desdobra-se em quatro fases e o nascimento de cada uma destas foi
antecedido por importantes movimentos poliacuteticos ou sociais As influecircncias do movimento
constitucional no Brasil na fase monaacuterquica tiveram como marcos a chegada de D Joatildeo VI
em 1808 a elevaccedilatildeo do Brasil agrave categoria de Reino Unido a Portugal em 16 de dezembro de
1815 e a proclamaccedilatildeo da independecircncia em 7 de setembro de 1822 inaugurando a fase
imperial de governo Segundo relatos de Oliveira Vianna (1956 p247) a nobreza brasileira
era composta por uma aristocracia intelectual de graduados em universidades europeias
conhecimentos que contribuiacuteram significativamente para a sedimentaccedilatildeo das novas teorias
poliacuteticas que se desenvolviam na Europa o liberalismo o constitucionalismo o federalismo
etc Cogitou-se em aplicar no Brasil a Constituiccedilatildeo portuguesa O passo seguinte foi a
instalaccedilatildeo de uma unidade de poder que se afastasse da monarquia Na liccedilatildeo de Joseacute Afonso
da Silva (2006 p74) assim era o cenaacuterio do Brasil Impeacuterio
O constitucionalismo era o princiacutepio fundamental dessa teoria e realizar-se-ia por uma constituiccedilatildeo escrita em que se consubstanciasse o liberalismo assegurado por uma declaraccedilatildeo constitucional dos direitos do homem e um mecanismo de divisatildeo dos poderes de acordo com o postulado do art 16 da Declaraccedilatildeo dos Direitos do
35
Homem e do Cidadatildeo de 1789 segundo o qual natildeo tem constituiccedilatildeo a sociedade onde natildeo eacute assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separaccedilatildeo dos poderes
A fase dominante no Brasil Imperial foi caracterizada como liberal-centralizadora
destacando-se as contribuiccedilotildees de Pimenta Bueno (1978) o Marquecircs de Satildeo Vicente com a
sua obra ldquoDireito Puacuteblico Brasileiro e Anaacutelise da Constituiccedilatildeo do Impeacuteriordquo de 1857 Refletia
com a existecircncia do Poder Moderador sobre as questotildees poliacutetico-administrativas da
centralizaccedilatildeo e a relaccedilatildeo com o desenvolvimento nacional o que veio posteriormente com a
Repuacuteblica nos moldes das instituiccedilotildees norte-americanas Devem-se registrar ainda as
contribuiccedilotildees doutrinaacuterias de Aureliano Tavares Bastos em suas ldquoCartas do Solitaacuteriordquo (1863)
e ldquoA Proviacutenciardquo (1870) No Brasil embora a concepccedilatildeo liberal natildeo tenha sido aplicada em sua
pureza (FAORO 1991) manifestou-se de forma indireta nas Constituiccedilotildees de 25 de marccedilo de
1824 pela concentraccedilatildeo de poderes nas matildeos do imperador titular do Poder Moderador a
existecircncia da escravidatildeo e dos privileacutegios da nobreza e de 1891 devido agrave influecircncia marcante
do constitucionalismo norte-americano (BRASIL 1999 p96-121)
O Brasil Republicano representa a segunda fase do constitucionalismo nacional
dominada pelo pensamento de Rui Barbosa entatildeo Ministro da Fazenda e interino da Justiccedila o
qual foi o defensor dentre outras contribuiccedilotildees do habeas corpus e do controle de
constitucionalidade pelo Poder Judiciaacuterio Valem ressaltar os esforccedilos de Joatildeo Barbalho e de
Carlos Maximiliano referecircncias para a interpretaccedilatildeo da Carta de 1891 O periacuteodo foi marcado
ainda por um nacionalismo realista e autoritaacuterio inaugurado por Alberto Torres e no plano
constitucional pela obra de Oliveira Vianna (1927) que em ldquoIdealismo da Constituiccedilatildeordquo
enfraquece o trabalho de Rui Barbosa em prol das liberdades puacuteblicas Nesse periacuteodo
surgiram vozes dissonantes que procuraram substituir o direito pela sociologia e pela
economia sob o um olhar criacutetico do constitucionalismo
Ao lado do Poder Moderador pelo qual ldquoo Rei reinava governava e administravardquo
(SILVA 2006 p76) dois oacutergatildeos reforccedilavam a accedilatildeo do soberano o Senado e o Conselho de
Estado O primeiro era conservador e funcionava como oacutergatildeo de reaccedilatildeo contra os movimentos
liberais da Cacircmara dos Deputados O segundo era um oacutergatildeo consultivo Impregnada pela
sistemaacutetica dos poderes locais da eacutepoca colonial a ameaccedila da descentralizaccedilatildeo poliacutetica foi
uma constante na histoacuteria poliacutetico-constitucional do Impeacuterio Por meio das rebeliotildees que
ficaram conhecidas como ldquocabanadardquo ldquobalaiadardquo ldquosabinadardquo tentou-se implantar no Brasil a
36
monarquia federalista mas o Impeacuterio somente sucumbiu em 1889 quando as forccedilas
descentralizadoras firmaram-se como fatores de conduccedilatildeo da vida poliacutetica brasileira na
estruturaccedilatildeo do Estado e para isso apoiaram-se na democracia como regime juriacutedico que
assegurasse os direitos fundamentais iniciando-se a fase republicana O governo provisoacuterio
foi instituiacutedo pelo Decreto no 01 de 15 de novembro de 1889 sob o comando do Marechal
Deodoro da Fonseca
Em 24 de fevereiro de 1891 foi promulgada a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados
Unidos do Brasil ocasiatildeo em que ficou estabelecida como forma de governo a Repuacuteblica
federativa constituiacuteda pela uniatildeo perpeacutetua e indissoluacutevel das antigas proviacutencias e o regime
representativo A opccedilatildeo pelo presidencialismo de acordo com o modelo norte-americano foi
justificada por Pedro Calmon (1959 p1922) uma vez que ldquoestabilizava a autoridade
franqueara aos Estados vida proacutepria proclamara as liberdades democraacuteticasrdquo Outra novidade
foi a transiccedilatildeo da divisatildeo quadripartite de Benjamin Constant (1968) do Impeacuterio para a
doutrina tripartite de Montesquieu (1999) conforme versava o art 15 considerando oacutergatildeos da
soberania nacional os poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio Por ter sido inspirada
diretamente pelo diploma norte-americano a Constituiccedilatildeo de 1891 natildeo teve eficaacutecia social
pois natildeo se adequava agrave realidade brasileira conforme constataccedilatildeo de Amaro Cavalcanti
(1983 p160) O presidente e o vice respectivamente eram Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto
O sucessor Manuel Ferraz de Campos Sales cujo mandato foi de 1898 a 1902
defendia que o poder poliacutetico tinha de se concentrar nas matildeos de uma minoria uma
aristocracia que garantia a estabilizaccedilatildeo das oligarquias de poder Todavia o sistema
constitucional implantado enfraqueceu o poder central e fez ressurgir os poderes locais e
regionais deflagrando um processo de instabilidade poliacutetica o qual culminou com a
instalaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governadoresrdquo na Primeira Repuacuteblica marcada pelo coronelismo
fenocircmeno que ldquotem suas leis proacuteprias e funciona na base da coerccedilatildeo da forccedila e da lei oral
bem como de favores e obrigaccedilotildeesrdquo (CARONE 1969 p67) Os coroneacuteis representavam o
poder real e efetivo elegiam os deputados os senadores e os governadores Na Repuacuteblica
Velha vigorava o coronelismo um sistema eleitoral fraacutegil e manipulado que consistia na
compra ou troca dos votos pelos coroneacuteis para os candidatos que apoiavam Eram comuns as
praacuteticas fraudulentas nas urnas tais como os votos-fantasmas a alteraccedilatildeo de resultados a
falsificaccedilatildeo de documentos No comeccedilo do seacuteculo XX as economias mais ricas do Brasil
37
eram Satildeo Paulo (cafeacute) e Minas Gerais (leite) Os poliacuteticos desses estados eram dominantes no
poder central era a poliacutetica do cafeacute-com-leite Os favores eram constantes entre os
governadores e os membros da presidecircncia
Como tentativa de adequar a Constituiccedilatildeo de 1891 agrave realidade social foi promulgada a
Emenda Constitucional de 1926 mas foi somente quando Getuacutelio Dornelles Vargas subiu ao
poder em 1930 que o coronelismo comeccedilou a ser desarticulado inclinando-se a favor da
mencionada ldquoquestatildeo socialrdquo por meio do impulso agrave cultura da criaccedilatildeo do Ministeacuterio do
Trabalho da liquidaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governantesrdquo da mobilizaccedilatildeo operaacuteria etc A
Revoluccedilatildeo Constitucionalista em Satildeo Paulo foi o estopim para que a Carta Constitucional de
16 de julho de 1934 fosse promulgada Uma das inovaccedilotildees mais importantes para o
constitucionalismo brasileiro em 1930 foi a inscriccedilatildeo de um tiacutetulo referente agrave ordem
econocircmica e social outros sobre a famiacutelia a educaccedilatildeo e a cultura aleacutem de disposiccedilotildees
direcionadas aos problemas ligados agrave seguranccedila nacional com muitas normas programaacuteticas
influecircncias diretas da Constituiccedilatildeo de Weimar de 1919
Inaugura-se a terceira fase (autoritaacuteria) do pensamento constitucional brasileiro Em
10 de novembro de 1937 foi instaurado o Estado Novo de Vargas com a justificativa de
combater a Accedilatildeo Integralista Brasileira (TRINDADE 1974) comandada por Pliacutenio Salgado
e o renascimento do partido comunista comandado por Luiacutes Carlos Prestes A Constituiccedilatildeo
de 1937 foi elaborada por Francisco Campos sob a inspiraccedilatildeo da constituiccedilatildeo polonesa de
1935 marcada pelo autoritarismo no qual todos os poderes do Estado estavam sujeitos ao
arbiacutetrio do ditador O Poder Executivo foi fortalecido algumas atividades foram
nacionalizadas e foi conferida ao Estado a funccedilatildeo de orientaccedilatildeo e de coordenaccedilatildeo da
economia nacional Joseacute Afonso da Silva (2006 p83) registra que
A Carta de 1937 natildeo teve poreacutem aplicaccedilatildeo regular Muitos de seus dispositivos permaneceram letra morta Houve ditadura pura e simples com todo o Poder Executivo e Legislativo concentrado nas matildeos do Presidente da Repuacuteblica que legislava por via de decretos-leis que ele proacuteprio depois aplicava como oacutergatildeo do Executivo
Com o fim da Segunda Guerra Mundial quando o Brasil participou em defesa dos
Aliados comeccedilou um processo de redemocratizaccedilatildeo Em 18 de setembro de 1946 a nova
constituiccedilatildeo foi promulgada marcando o iniacutecio da quarta fase do constitucionalismo
brasileiro (liberal-social) a qual perdurou ateacute o golpe militar de 1964 e foi retomada em com
a Carta de 1988 Destacou-se a produccedilatildeo doutrinaacuteria de Pontes de Miranda (1962) Joseacute
38
Afonso da Silva Paulo Bonavides Celso Ribeiro Bastos Embora de cunho mais democraacutetico
as crises poliacuteticas natildeo permitiram que sua eficaacutecia tivesse o ecircxito esperado Getuacutelio Vargas
de volta ao poder em 1951 foi alvo de criacuteticas em relaccedilatildeo ao seu programa social e
econocircmico destacando-se o movimento denominado ldquoqueremismordquo em razatildeo da propaganda
ldquonoacutes queremos Getuacuteliordquo o que culminou com o suiciacutedio do chefe de governo em 1954
Assumiu o poder o vice Cafeacute Filho que logo depois adoeceu sendo sucedido por Carlos Luz
entatildeo presidente da Cacircmara dos Deputados que foi deposto por um movimento militar
liderado por Teixeira Lott que tambeacutem impediu o retorno de Cafeacute Filho O entatildeo presidente
do Senado Nereu Ramos assumiu o governo
Em seguida Juscelino Kubitschek de Oliveira torna-se o presidente do Brasil em
1955 O seu sucessor eacute Jacircnio Quadros que renunciou sete meses apoacutes assumir o mandato
sendo substituiacutedo pelo vice-presidente Joatildeo Goulart popularmente conhecido como ldquoJangordquo
Neste momento apesar das incertezas a economia prosperou significativamente Em 1ordm de
abril de 1964 o Movimento Militar o depotildee e a ditadura eacute instalada Em 1969 em meio a
novas crises poliacuteticas eacute editada a Emenda Constitucional nordm 01 que trouxe alteraccedilotildees de tal
magnitude na ordem juriacutedica vigente que muitos sustentam tratar-se de uma nova
Constituiccedilatildeo outorgada A abertura poliacutetica se manifestou pela anistia a eleiccedilatildeo direta dos
governadores dos estados-membros em 1982 a campanha das ldquoDiretas-jaacuterdquo que mobilizou
milhotildees de brasileiros e a eleiccedilatildeo indireta do civil Tancredo de Almeida Neves para a
Presidecircncia da Repuacuteblica acontecimentos que contribuiacuteram para derrota das forccedilas
autoritaacuterias que dominaram o poder por 20 anos (1964-1984) iniciando-se um processo de
redemocratizaccedilatildeo do paiacutes com a construccedilatildeo de uma Nova Repuacuteblica e a promulgaccedilatildeo de uma
Constituiccedilatildeo que refletisse um ideal mais democraacutetico e social A morte de Tancredo Neves
provocou grande comoccedilatildeo nacional e o vice Joseacute Sarney o sucedeu
Apoacutes este resgate histoacuterico breve mas que se acredita produtivo depreende-se pelas
palavras de Luiacutes Roberto Barroso (2007 p207) que ldquouma constituiccedilatildeo natildeo eacute soacute teacutecnica tem
de haver por traacutes dela a capacidade de simbolizar conquistas e de mobilizar o imaginaacuterio das
pessoas para novos avanccedilosrdquo O texto constitucional de 1988 eacute considerado moderno pois
traz inovaccedilotildees relevantes para o constitucionalismo brasileiro8 A Carta de 1988 ficou
8 Luiacutes Roberto Barros (2002 p379-383) esclarece que o novo Direito Constitucional brasileiro se desenvolveu nos processos de redemocratizaccedilatildeo e reconstitucionalizaccedilatildeo do paiacutes no periacuteodo que sucedeu a ditadura militar instaurada em 1964 apontando duas mudanccedilas de paradigmas essenciais a efetividade das normas constitucionais por conta da forccedila normativa da Constituiccedilatildeo e o desenvolvimento de uma dogmaacutetica
39
conhecida como ldquoConstituiccedilatildeo cidadatilderdquo expressatildeo de Ulysses Guimaratildees devendo-se registrar
o mais longo periacuteodo de estabilidade institucional na histoacuteria republicana do paiacutes
13 O Estado-fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
Para o desempenho de suas atividades (sauacutede educaccedilatildeo construccedilatildeo de estradas
fomento da economia etc) o Estado depende de recursos financeiros os quais provecircm em
sua maioria da tributaccedilatildeo A origem desta constataccedilatildeo remonta da necessidade percebida pelo
homem em tempos primitivos de que para uma garantia miacutenima de suas liberdades e de seus
direitos era necessaacuteria a sua reuniatildeo em grupos de indiviacuteduos Com o aumento destes as
relaccedilotildees de interesses comunitaacuterios passaram a ser mais complexas o que implicaria na
utilizaccedilatildeo de recursos mais dispendiosos A partir desse momento histoacuterico teve iniacutecio a
daccedilatildeo de uma parcela do patrimocircnio individual em prol do bem comum sendo esse o berccedilo da
tributaccedilatildeo na histoacuteria da humanidade
Do latim fiscus significava ldquocestordquo objeto que passava pelas residecircncias e era
apropriado para o recolhimento dos recursos provenientes da populaccedilatildeo Caso natildeo existisse
nada a ser fornecido os agentes estatais entravam nas casas e apreendiam outros bens Diante
dessa verificaccedilatildeo eacute vaacutelido ressaltar que desde os primoacuterdios da sociedade o homem se vecirc na
necessidade de despender seus esforccedilos para beneficiar a coletividade Com relaccedilatildeo ao
aspecto socioloacutegico da atividade de tributar partindo-se do princiacutepio de que o Estado existe
para servir ao homem o ente puacuteblico tem por obrigaccedilatildeo na sua origem promover a defesa
dos interesses coletivos existindo notadamente dentre estes a necessidade do provimento de
recursos de natureza financeira O objetivo da sociedade se traduz na busca do bem-estar
social por intermeacutedio das atribuiccedilotildees do Estado
A complexidade dos anseios em questatildeo demanda por sua vez a preexistecircncia de um
ordenamento juriacutedico que sirva de sustentaacuteculo para tais relaccedilotildees pois o ente estatal natildeo eacute
constituiacutedo apenas pela congruecircncia de vaacuterios indiviacuteduos de certo local e sim por uma
universalidade Nas palavras de Hans Kelsen (2006 p317)
constitucional balizada por novos meacutetodos de interpretaccedilatildeo (hermenecircuticos) A elevaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo nas searas poliacuteticas e juriacutedicas culminou no que o poacutes-positivismo denominou de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo do Direitordquo ou ldquofiltragem constitucionalrdquo
40
Como organizaccedilatildeo poliacutetica o Estado eacute uma ordem juriacutedica Mas nem toda ordem juriacutedica eacute um Estado Nem a ordem juriacutedica preacute-estadual da sociedade primitiva nem a ordem juriacutedica internacional supra-estadual (ou interestadual) representam um Estado Para ser um Estado a ordem juriacutedica necessita de ter o caraacuteter de uma organizaccedilatildeo no sentido estrito da palavra quer dizer tem de instituir oacutergatildeos funcionando segundo o princiacutepio da divisatildeo do trabalho para a criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo das normas que a formam tem de apresentar certo grau de centralizaccedilatildeo O Estado eacute uma ordem juriacutedica relativamente centralizada
Kelsen (1995 p191) aduz ainda que ldquoo Estado eacute uma sociedade politicamente
organizada porque eacute uma comunidade construiacuteda por uma ordem coercitiva e essa ordem
coercitiva eacute o Direitordquo Nesta linha de raciociacutenio Paulo Bonavides (1995 p107) considera o
Estado como uma forma de sociedade natildeo sendo a uacutenica nem a mais vasta coexistindo com
outras instituiccedilotildees como a famiacutelia e a religiatildeo Ao questionar sobre qual seria o ponto
essencial que separa o Estado como uma organizaccedilatildeo de poder das demais sociedades
influentes sobre o comportamento dos seus membros conclui
Inquestionavelmente esse traccedilo fundamental se cifra no caraacuteter inabdicaacutevel obrigatoacuterio ou necessaacuterio da participaccedilatildeo de todo indiviacuteduo numa sociedade estatal Nascemos no Estado e ao menos contemporaneamente eacute inconcebiacutevel a vida fora do Estado Ao passo que as demais associaccedilotildees ao de participaccedilatildeo voluntaacuteria conservando sempre livre aos membros a porta de entrada e saiacuteda o Estado que possui o monopoacutelio da coaccedilatildeo organizada e incondicionada natildeo somente emite regras de comportamento senatildeo que dispotildee dos meios materiais imprescindiacuteveis com que impor a observacircncia dos princiacutepios porventura estatuiacutedos de conduta social
Desde os primoacuterdios da histoacuteria da humanidade a relaccedilatildeo de tributaccedilatildeo entre os
indiviacuteduos e o Estado eacute representativa de uma obrigaccedilatildeo juriacutedica Os egiacutepcios os persas os
feniacutecios os assiacuterios usavam os tributos como instrumentos de servidatildeo Na Greacutecia Antiga
somente o cidadatildeo grego era isento do pagamento de tributos evidenciando a dualidade
ldquopovo dominante e povo dominadordquo dando-se o mesmo na Roma Antiga Na Idade Meacutedia os
tributos eram o principal sustentaacuteculo do sistema feudal consubstanciados na obrigaccedilatildeo de
pagamento pelos servos aos senhores feudais inuacutemeras prestaccedilotildees tais como a corveacuteia a
capitaccedilatildeo a talha etc
Com a Magna Carta de 1215 surge a primeira declaraccedilatildeo dos direitos contra a
tributaccedilatildeo ao impor no seu art XII que os tributos fossem cobrados de maneira razoaacutevel O
art XV previa o princiacutepio do consentimento que corresponde atualmente agrave legalidade
tributaacuteria na medida em que preconizava a necessidade de convocaccedilatildeo pelo Rei de um
conselho para a fixaccedilatildeo de um novo tributo salvo nos casos de costume de resgate do rei da
elevaccedilatildeo de seu filho mais velho a cavalheiro ou do dote para a filha mais velha Conforme
41
relatos de Ricardo Lobo Torres (2000 p03) somente na Idade Moderna os tributos deixaram
de ser destinados agraves despesas extraordinaacuterias constituindo-se na principal fonte de receita do
Estado com a missatildeo de custear as despesas puacuteblicas Sobre o surgimento do Estado Fiscal
registra-se que
Com o advento do Estado Fiscal feiccedilatildeo financeira do Estado Democraacutetico e a partir do desenvolvimento do capitalismo as despesas puacuteblicas passaram a ser financiadas por tributos (ingressos derivados) especialmente por impostos aleacutem de empreacutestimos puacuteblicos em substituiccedilatildeo agrave exploraccedilatildeo do patrimocircnio do priacutencipe que caracterizava o Estado Patrimonialista providos por ingressos ordinaacuterios (TORRES 2000 p97)
Pode-se afirmar que o Estado Fiscal9 surgiu pela modificaccedilatildeo social e econocircmica
ocorrida no Iluminismo e pela decadecircncia dos Estados monaacuterquicos do feudalismo periacuteodo
em que a tributaccedilatildeo era instaacutevel e dirigida a apenas determinado grupo de pessoas vg com a
finalidade de abastecer a fazenda do rei assumindo a feiccedilatildeo de confisco Com o crescente
desenvolvimento do comeacutercio da induacutestria da liberdade de iniciativa do homem o tributo
surgiu com a funccedilatildeo de angariar receitas para a manutenccedilatildeo do Estado e como instrumento
apto a proteger a propriedade privada O constitucionalismo passou a exigir do Estado a
preservaccedilatildeo dos valores de liberdade e de propriedade evidenciando pelo menos em tese um
equiliacutebrio de doaccedilatildeo de parte do patrimocircnio individual ao fisco como pagamento de
conservaccedilatildeo da sociedade
Nesse sentido Sacha Navarro Calmon Coelho (2000 p36) assevera que o exerciacutecio
da tributaccedilatildeo eacute fundamental aos interesses do Estado tanto para auferir as receitas necessaacuterias
agrave realizaccedilatildeo de seus fins sempre crescentes quanto para disciplinar e conter o amplo poder de
9 Joseacute Casalta Nabais (2009 p191-221) calcado no contexto portuguecircs considera que o Estado Fiscal possui interesses proacuteprios nas receitas provenientes da economia mas identifica tambeacutem seu caraacuteter limitado Considera que as tarefas de providecircncia e ordenaccedilatildeo seus objetivos sociais econocircmicos e poliacuteticos satildeo interligados com a necessidade de recursos para tanto alertando que ldquoum estado que atraveacutes de regulamentaccedilatildeo exarcebada ou de impostos exagerados estorve paralize ou destrua a produtividade da economia destroacutei-se como estado fiscal pois que ao minar a sua base mina ao fim e ao cabo automaticamente a sua proacutepria capacidade financeirardquo (NABAIS 2009 p198) Preocupa-se com o agigantamento do Estado Fiscal e propotildee que deve haver uma compatibilizaccedilatildeo dos princiacutepios da liberdade dos indiviacuteduos e da operacionalidade do sistema econocircmico ldquoa ponto de natildeo ser senatildeo um invoacutelucro de um estado em subsistecircncia dono (absoluto) da economia e da sociedade pela via (pretensamente) fiscalrdquo (NABAIS 2009 p203) Adverte ainda que ldquoconcretizar poreacutem tais limites quando natildeo constem especificamente da constituiccedilatildeo como eacute a regra natildeo eacute faacutecil Naturalmente que os mesmos natildeo podem ser colocados numa fasquia tatildeo baixa que equivala ao fim e ao cabo a abandonar os contribuintes agrave ferocidade do fisco o que ocorreraacute certamente se a tributaccedilatildeo atingir um niacutevel tal que o aproxime da verificaccedilatildeo da chamada lsquolei do bronze do impostorsquo segundo a qual ao particular deve ser deixado o miacutenimo necessaacuterio ao seu consumo de modo que junto dele natildeo possa constituir-se qualquer energia econocircmica potencialrdquo (NABAIS 2009 p218)
42
tributar em prol da seguranccedila dos cidadatildeos Souto Maior Borges (2002 p04) recupera esta
orientaccedilatildeo ao acrescentar que
E a virtude na relaccedilatildeo tributaacuteria identifica-se com a igualdade de tratamento o justo equiliacutebrio a ponderaccedilatildeo equilibrada das relaccedilotildees isonocircmicas entre fisco e contribuinte no plano normativo A justiccedila fiscal natildeo deve temer o passo atraacutes em direccedilatildeo agrave aurora romana da meditaccedilatildeo sobre o Direito Justiccedila fiscal eacute ela tambeacutem a arte de dar a cada um o que eacute seu O estatuto tributaacuterio eacute natildeo soacute do contribuinte Eacute do fisco e do contribuinte numa relaccedilatildeo isonocircmica Ao fisco o que eacute do fisco mas soacute o que eacute dele Ao contribuinte somente o que lhe pertence Soacute vive honestamente soacute natildeo lesiona ningueacutem quem daacute a cada um que eacute seu
O Estado Fiscal portanto eacute aquele que recebe o poder de tributar produto de uma
ordem constitucional que lhe conferiraacute essa prerrogativa de formaccedilatildeo de receitas e ao mesmo
tempo uma seacuterie de limitaccedilotildees para o exerciacutecio da tributaccedilatildeo caracteriacutestica marcante dos
estados contemporacircneos politicamente organizados e esculpidos em uma constituiccedilatildeo escrita e
riacutegida Um dos principais suportes desse poder atribuiacutedo ao Estado Fiscal se encontra no
contrato social que gera a publicizaccedilatildeo do tributo oportunidade em que todos os indiviacuteduos
sob a eacutegide do Estado dispotildeem de parte de seus bens para a conservaccedilatildeo de sua liberdade
Nas palavras de Ricardo Lobo Torres (1991 p121) ldquoeacute o preccedilo miacutenimo da liberdade eacute a
transformaccedilatildeo do imposto em coisa puacuteblicardquo
Com a consolidaccedilatildeo da funccedilatildeo fiscal do Estado em um momento de afirmaccedilatildeo da
burguesia o princiacutepio da legalidade tributaacuteria se fortaleceu os tributos se tornaram
permanentes e a partir do seacuteculo XVIII foi difundido na esteira da Revoluccedilatildeo Francesa e da
independecircncia dos Estados Unidos No Estado Democraacutetico de Direito com as influecircncias
das ideias iluministas ficou estabelecido que soacute os representantes do povo reunidos no
parlamento poderiam criar obrigaccedilotildees e de que o poder executivo seria um mero executor
das poliacuteticas por eles definidas traduzindo-se em ldquoum vieacutes plural como meio de garantir a
democracia a unidade do sistema juriacutedico e a igualdade de tratamento entre os cidadatildeosrdquo
(ROYO 2000 p42)
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 consagrou as principais diretrizes do Direito
Tributaacuterio com os direcionamentos baacutesicos responsaacuteveis pela relaccedilatildeo do Estado (fisco) com o
particular (contribuinte) definiu as espeacutecies de tributos com as suas limitaccedilotildees distribuiu as
competecircncias e estabeleceu a reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias Portanto o Direito Tributaacuterio
como os demais ramos juriacutedicos eacute projetado pela Constituiccedilatildeo por meio de orientaccedilotildees que
43
devem ser observadas eis que fundamentais na relaccedilatildeo do Estado com o indiviacuteduo e vice-
versa preservando os direitos os deveres e as garantias do contribuinte10 Na liccedilatildeo de Geraldo
Ataliba (1968 p08) o Sistema Constitucional Tributaacuterio eacute o ldquoconjunto de princiacutepios
constitucionais que informam o quadro orgacircnico de normas fundamentais e gerais de Direito
Tributaacuterio vigentes em determinado paiacutesrdquo
O fenocircmeno da Constitucionalizaccedilatildeo do Direito natildeo se perfaz apenas com a inclusatildeo
da Lei Fundamental nos diversos ramos juriacutedicos mas sobretudo com a reinterpretaccedilatildeo de
seus institutos sob uma oacutetica constitucional No tocante ao Direito Tributaacuterio esse movimento
se mostrou mais ativo no plano formal notadamente pela reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias e
pelos direitos fundamentais dos contribuintes e no plano material ou substancial pela
consolidaccedilatildeo dos valores constitucionais legitimadores do ordenamento tributaacuterio com a
finalidade de humanizar a relaccedilatildeo entre as duas partes em especial os contribuintes tendo em
vista que estes satildeo afetados por uma onerosa carga tributaacuteria uma das maiores do mundo
A populaccedilatildeo em geral natildeo tem suas necessidades baacutesicas supridas com qualidade e
eficiecircncia embora o dever de fazecirc-lo seja constitucionalmente consagrado Situaccedilatildeo mais
grave se revela quando a efetivaccedilatildeo de alguns direitos reputados fundamentais fica
condicionada agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal A ideia de justiccedila fiscal (RIBEIRO 2008
p987) simboliza esta tendecircncia fazendo surgir o que se convencionou chamar de Direito
Constitucional Tributaacuterio Ricardo Lodi Ribeiro (2008 p1007) afirma que
Nos dias atuais a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio longe de ser garantida pela abundante previsatildeo de dispositivos legais que contemplem institutos tributaacuterios vai se revelar pelo resgate dos princiacutepios eacutetico-juriacutedicos que informem a relaccedilatildeo fisco-contribuinte onde o ideal de justiccedila tributaacuteria natildeo se limita a uma mera figura de retoacuterica a ilustrar o discurso do legislador constituinte
A constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio evidenciou o potencial do conflito entre
os direitos fundamentais e as normas constitucionais proporcionando uma mudanccedila de
concepccedilatildeo da relaccedilatildeo vertical do contribuinte que se contrapotildee ao Estado para relaccedilatildeo
horizontal de uma sociedade que divide os encargos fiscais com respeito ao pluralismo
10 Para sedimentar a formaccedilatildeo de uma Teoria Constitucional Tributaacuteria direcionada para essa nova orientaccedilatildeo a qual inundou os obsoletos sustentaacuteculos do antigo Estado Fiscal que se mostra mais preocupado com o cidadatildeo-contribuinte recomendam-se as leituras dos seguintes doutrinadores Ederson Garin Porto (2009) Luiacutes Emygdio F Rosa Juacutenior (2009) Zelmo Denari (2009) Luiz Celso de Barros (2008) Vitorio Cassone (2009) Luciano Amaro (2009) German Alejandro San Martim Fernandez (2008)
44
Assim o Direito Tributaacuterio redimensionou as complexas relaccedilotildees entre a legalidade a praacutetica
administrativa a capacidade contributiva a extrafiscalidade e a progressividade do imposto
Paulo Caliendo (2008 p204) reconhece que
Igualmente o Direito Tributaacuterio possui a Constituiccedilatildeo como premissa maior na formataccedilatildeo do discurso juriacutedico Contudo tal fato natildeo decorre da situaccedilatildeo particular de cada sistema tal como se a posiccedilatildeo topoloacutegica de uma norma determinasse ab initio se a mateacuteria eacute o ou natildeo constitucional Tal erro indicaria a inexistecircncia de princiacutepios constitucionais impliacutecitos O Direito Tributaacuterio nacional deve ser analisado a partir da oacutetica constitucional e natildeo apenas do fato de a Constituiccedilatildeo brasileira consagrar grande espaccedilo agraves normas tributaacuterias Essa eacute uma peculiaridade de nosso modelo normativo moderno e arrojado mas natildeo refuta o fato de que a Constituiccedilatildeo eacute o lar por excelecircncia do problema da cidadania e a cidadania eacute questatildeo fundamental da tributaccedilatildeo
Neste contexto a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal se apresenta como
um obstaacuteculo por vezes intransponiacutevel para o exerciacutecio de alguns direitos fundamentais dos
contribuintes aniquilando as premissas que orientam a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio fazendo ruir todo o arcabouccedilo normativo que se pretende construir para abrigar em
um mesmo espaccedilo o Estado Fiscal e os contribuintes
45
2 A REGULARIDADE FISCAL
O direito de certidatildeo atestado fornecido pelo Poder Puacuteblico quanto a fatos que digam
respeito a quaisquer situaccedilotildees juriacutedicas do cidadatildeo tem como fundamento o Estado
Democraacutetico de Direito uma vez que a sua emissatildeo pode ser considerada essencial ao
exerciacutecio ou defesa de um direito No Brasil Imperial o Aviso Ministerial no 83 de 10 de
julho de 1838 e o art 14 sect 4ordm do Regulamento datado de 21 de dezembro de 1850 previam
ser o governo brasileiro responsaacutevel pelo fornecimento de certidatildeo a todo aquele que a
requeresse sobre assunto de interesse particular desde que natildeo envolvesse mateacuteria de segredo
ou comprometimento alheio (SAacute FILHO 1945 p266) O art 113 inciso 35 da Constituiccedilatildeo
de 1934 determinava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas para a defesa de direitos individuais
ou para o esclarecimento dos cidadatildeos acerca dos negoacutecios puacuteblicos ressalvados os casos de
reserva em nome do interesse puacuteblico Na Carta Constitucional de 1937 o referido direito foi
previsto no art 141 paraacutegrafo 36 inciso III Na Constituiccedilatildeo de 1967 o art 153 paraacutegrafo
35 assegurava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas agraves reparticcedilotildees administrativas
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 assegura em seu art 5ordm inciso XXXIII que ldquotodos
tecircm o direito de receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse particular ou de
interesse coletivo ou geral que seratildeo prestadas no prazo da lei sob pena de responsabilidade
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindiacutevel agrave seguranccedila da sociedade e do Estadordquo No
art 5ordm inciso XXXIV aliacutenea b prevecirc ldquoa obtenccedilatildeo de certidotildees em reparticcedilotildees puacuteblicas para a
defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees de interesse pessoalrdquo restando patente a
existecircncia de um direito constitucionalmente garantido quanto agrave obtenccedilatildeo de certidotildees fiscais
Eacute portanto uma claacuteusula peacutetrea e por essa razatildeo natildeo pode sequer ser objeto de proposta de
emenda tendente a extingui-la na forma do art 60 sect 4ordm do texto constitucional Nesse
sentido Ives Gandra Martins (2000 p48) registra que o constituinte houve-se bem ao colocar
os direitos fundamentais do contribuinte neste patamar os quais embora violentados o mais
das vezes pelas autoridades que buscam a arrecadaccedilatildeo a qualquer custo para enfrentar os
crocircnicos deacuteficits das maacutes administraccedilotildees puacuteblicas A lei no 9051 de 18 de maio de 1995 que
dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees
regulamentou estas disposiccedilotildees constitucionais A certidatildeo pode ser assim conceituada
46
Reproduccedilatildeo textual e autecircntica portadora de feacute de escrito original ou assento extraiacutedo de livro de registro ou de notas puacuteblicas papeacuteis peccedilas judiciais ou autos por oficial puacuteblico escrivatildeo ou qualquer outro serventuaacuterio ou funcionaacuterio competente que os tenha a seu cargo em seu poder ou cartoacuterio (NUNES 1999 p55) Derivado do latim certitudo de certus na teacutecnica juriacutedica tem sentido proacuteprio que natildeo se confunde com o geneacuterico e vulgar Significa o atestado ou ato pelo qual se daacute testemunho de um fato No rigor da teacutecnica juriacutedica certidatildeo expressa exatamente toda coacutepia autentica feita por pessoa que tenha feacute puacuteblica de teor de ato escrito registrado em autos ou em livros (DE PLAacuteCIDO E SILVA 2008 p282)
O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 recepcionada
pela Constituiccedilatildeo Federal com o status de lei complementar por expressa exigecircncia do art
146 da CF88 normatiza o fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal nos arts 205 ao
208 A certidatildeo negativa de deacutebito (CND) a que se refere o art 205 do CTN atesta que natildeo
existe qualquer pendecircncia do contribuinte em relaccedilatildeo ao Fisco estando em perfeita
regularidade para com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias A certidatildeo positiva com efeito de negativa
(CPD-EN) prevista no art 206 do CTN a qual possui os mesmo efeitos da CND por expressa
previsatildeo eacute fornecida quando se constate a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos natildeo podendo o
contribuinte ser considerado inadimplente em curso de cobranccedila executiva em que tenha se
efetivado a penhora estando a extinccedilatildeo do creacutedito de certa forma garantida natildeo tendo o Fisco
interesse em denegar a certidatildeo ou cuja exigibilidade esteja suspensa por umas das hipoacuteteses
aludidas no art 151 do CTN a moratoacuteria o depoacutesito do montante integral os recursos e as
reclamaccedilotildees nos termos das leis regulamentadoras do processo administrativo tributaacuterio
federal (Decreto no 7023572 no plano federal) a concessatildeo de liminar em mandado de
seguranccedila ou a antecipaccedilatildeo de tutela em qualquer outro tipo de accedilatildeo e o parcelamento A
certidatildeo positiva de deacutebito (CPD) por seu turno registra a irregularidade do contribuinte em
relaccedilatildeo ao Fisco sejam relacionadas agraves obrigaccedilotildees principais ou acessoacuterias
Na forma da Instruccedilatildeo Normativa da Receita Federal do Brasil (RFB) no 734 de 2 de
maio de 2007 a regularidade fiscal caracteriza-se pela natildeo existecircncia de pendecircncias cadastrais
e deacutebitos em nome do sujeito passivo bem como pela natildeo omissatildeo quanto agraves obrigaccedilotildees
acessoacuterias seguindo as orientaccedilotildees do art 113 do CTN Assim uma vez preenchidos tais
requisitos a certidatildeo fiscal ndash negativa positiva ou positiva com efeito de negativa ndash deve ser
expedida pela Administraccedilatildeo Fazendaacuteria nos termos do requerimento sem margem para
especulaccedilotildees Leandro Paulsen (2008 p1262) registra que a extraccedilatildeo de certidotildees natildeo se
compadece com especulaccedilotildees e presunccedilotildees exigindo um fato ou ato devidamente anotado ou
registrado As trecircs esferas de poder (federal estadual e municipal) adotaram a certidatildeo
47
negativa como prova de quitaccedilatildeo dos tributos ldquorepresentando uma manifestaccedilatildeo do poder-
dever do Estado em emiti-las quando cabiacuteveisrdquo (HARADA 2008 p522) Aliomar Baleeiro
(2008 p1022) registra que
O fornecimento da certidatildeo negativa obedecidos os requisitos da lei eacute obrigatoacuterio no prazo estabelecido de 10 dias pelo art205 Qualquer pessoa que tenha interesse legiacutetimo poderaacute requerecirc-la natildeo apenas os contribuintes mais ainda os sucessores os adquirentes os terceiros responsaacuteveis pelo pagamento do tributo A resistecircncia ao fornecimento e a omissatildeo da autoridade administrativa configuram abuso de autoridade e satildeo ofensas a direitos e garantias constitucionalmente assegurados como o direito de peticcedilatildeo e representaccedilatildeo junto aos oacutergatildeos puacuteblicos
A nova conjuntura da Administraccedilatildeo Fazendaacuteria Federal comeccedilou a ser delineada pela
Medida Provisoacuteria no 258 de 21 de julho de 2005 apelidada de ldquoMP da Super-receitardquo a qual
natildeo foi votada pelo Congresso Nacional e perdeu sua eficaacutecia em 18 de novembro de 2005
(art 62 sectsect 3ordm e 7ordm da Constituiccedilatildeo Federal) por falta de quorum para a composiccedilatildeo no
Senado Federal (estavam presentes 33 senadores quando eram necessaacuterios 41 no miacutenimo
para que a mateacuteria fosse examinada) Previa a fusatildeo da Secretaria da Receita Federal com a
aacuterea de arrecadaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo da Previdecircncia Social a Secretaria de Receita
Previdenciaacuteria Em cumprimento ao disposto no art 62 sect 3ordm da CF88 em 19 de novembro
de 2005 foi editado o decreto no 5586 dispondo sobre a prova de regularidade fiscal perante
a Fazenda Nacional e a Secretaria da Receita Previdenciaacuteria alterando o decreto no 304899
Com a lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 foi criada a Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB) uma uniatildeo administrativa entre a Receita Federal e a Previdecircncia
Social A principal intenccedilatildeo do Governo Federal foi aumentar sua proacutepria receita com a
diminuiccedilatildeo dos gastos materializando e positivando modificaccedilotildees de proporccedilotildees
significativas no Sistema Tributaacuterio Nacional Em termos praacuteticos a Super-receita unificou
111 delegacias que trabalham com fiscalizaccedilatildeo atendimento e arrecadaccedilatildeo de tributos Assim
a competecircncia que antes era do Ministeacuterio da Previdecircncia e Assistecircncia Social fica
centralizada no Ministeacuterio da Fazenda e o cumprimento das obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias
inerentes agrave Secretaria da Receita Previdenciaacuteria e Secretaria da Receita Federal estatildeo a cargo
de um soacute oacutergatildeo a Receita Federal do Brasil (RFB)
Quando o contribuinte entra com um requerimento perante a Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria Federal solicitando a expediccedilatildeo de certidatildeo de regularidade fiscal este deve ser
atendido nos termos em que formulou o pedido (art 205 paraacutegrafo uacutenico do CTN) Se for
48
positiva deve ainda a autoridade indicar detalhadamente os creacuteditos tributaacuterios que a Fazenda
Puacuteblica reputa existentes sendo os mesmos vencidos exigiacuteveis e natildeo pagos Essa exigecircncia
se coaduna com a moderna processualizaccedilatildeo da atividade administrativa que tem como foco
a preocupaccedilatildeo com a disciplina e com a democratizaccedilatildeo dos procedimentos formadores da
vontade administrativa e natildeo apenas o ato administrativo final
Nesse sentido se haacute duacutevida a certidatildeo natildeo deveraacute ser expedida Natildeo cabe ao servidor
puacuteblico alterar os termos do pedido ressaltando-se que soacute pode ser validamente recusada se
houver creacutedito constituiacutedo contra o interessado O fato de haver descumprido uma obrigaccedilatildeo
tributaacuteria seja principal ou acessoacuteria natildeo eacute motivo suficiente para a recusa a menos que jaacute
tenha sido feito o lanccedilamento correspondente
Esta postura tem como principal meta fazer uma releitura da orientaccedilatildeo claacutessica de que
a caracteriacutestica basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute a autoexecutoriedade dos seus atos para
promover ldquouma progressiva aproximaccedilatildeo entre a Administraccedilatildeo e os cidadatildeos da sociedade
civil em que inuacutemeros grupos sociais colaboram na identificaccedilatildeo do interesse puacuteblicordquo
(MEDAUAR 2008 p32) Nesse diapasatildeo Gilson Wessler Michels (2008 online) assevera
que
De tal sorte o cidadatildeo tem hoje natildeo apenas a garantia de acesso ao Poder Judiciaacuterio nos casos em que um ato administrativo jaacute formalizado afronte um direito seu como tambeacutem tem a possibilidade de previamente agrave formalizaccedilatildeo deste ato manifestar-se concreta e producentemente quanto ao seu conteuacutedo junto agrave Administraccedilatildeo Tal quadro representa uma importante medida de economia processual ndash pela possibilidade de que os atos permeados de viacutecios ou arbitrariedades sejam saneados ou extirpados antes que se constituam formalmente e natildeo apenas depois no acircmbito do Poder Judiciaacuterio ndash mas mais do que isto constitui-se em medida de resguardo das garantias individuais ndash dado que assim preserva-se o direito do cidadatildeo de natildeo ver formulada contra si pretensatildeo em relaccedilatildeo a qual natildeo pocircde opor suas razotildees no acircmbito do devido processo legal
Com a complexidade dos procedimentos o acreacutescimo de novos intervenientes e a
necessidade de definiccedilatildeo de suas responsabilidades os ritos sofisticaram-se e em muitos
casos a defesa teacutecnica eacute fundamental e a superaccedilatildeo dos limites de alguns dos princiacutepios
historicamente atribuiacutedos pela doutrina ao procedimento administrativo eacute inevitaacutevel Nesse
contexto o formalismo acaba se impondo em face destas mudanccedilas
O fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal no plano federal tambeacutem foi
afetado pelo novo sistema e normatizado pelos seguintes atos infralegais o decreto no
49
610607 jaacute com a redaccedilatildeo determinada pelo decreto no 642008 o qual instituiu um novo
modelo de certidatildeo de regularidade fiscal a Instruccedilatildeo Normativa no 73407 tratando sobre a
sua emissatildeo perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil a Instruccedilatildeo Normativa no 73507 que dispotildee sobre a prova de
quitaccedilatildeo com relaccedilatildeo ao imoacutevel rural e a Portaria Conjunta PGFNRFB no 0307 jaacute com a
sua redaccedilatildeo alterada pela Portaria Conjunta PGFNSRF no 01 de 20 de janeiro de 2010
O decreto no 610607 de 30 de abril de 2007 a Portaria Conjunta PGFNRFB no 307
e a Instruccedilatildeo Normativa no 734 estas de 2 de maio de 2007 dispotildeem sobre a regularidade
fiscal perante a Fazenda Nacional e possuem conteuacutedos semelhantes Pela sistemaacutetica descrita
nesses diplomas normativos existem atualmente duas espeacutecies de certidotildees a certidatildeo
especiacutefica e a certidatildeo conjunta A primeira seraacute emitida pela Secretaria da RFB natildeo sendo de
responsabilidade da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e atesta a situaccedilatildeo do
sujeito passivo quanto agraves contribuiccedilotildees sociais previstas nas aliacuteneas a b c do paraacutegrafo uacutenico
do art 11 da lei no 821291 as contribuiccedilotildees instituiacutedas a tiacutetulo de substituiccedilotildees as
contribuiccedilotildees devidas por lei a terceiros e as contribuiccedilotildees inscritas como diacutevida ativa do
INSS (decreto nordm 610607) A segunda seraacute emitida pela RFB e PGFN com informaccedilotildees da
situaccedilatildeo do sujeito passivo quanto aos demais tributos federais e agrave diacutevida ativa da Uniatildeo
obedecidos exatamente os procedimentos ateacute o presente momento empregados e sob as
modalidades ldquocertidatildeo conjunta negativardquo ldquocertidatildeo conjunta positiva com efeitos de
negativardquo e ldquocertidatildeo conjunta positivardquo na forma da Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 73407
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
Haacute decisotildees inclusive sumuladas reafirmando a convicccedilatildeo do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justiccedila de que o fisco natildeo pode atrapalhar o funcionamento
das empresas e das demais atividades dos contribuintes pessoas fiacutesicas em nome da
arrecadaccedilatildeo O cerne deste debate natildeo eacute o direito de certidatildeo propriamente dito mas sim a
privaccedilatildeo de direitos fundamentais agravequele que efetivamente natildeo o tem seja negativa ou
positiva com efeito de negativa ou ainda que possua o direito agrave expediccedilatildeo destes documentos
oficiais assegurado mediante ordens judiciais que satildeo ignoradas pelas autoridades fazendaacuterias
50
Joseacute Augusto Delgado (2000 p84) noticia um projeto de lei do Senador Jorge
Bornhausen que pretendia implantar um ldquoCoacutedigo de Defesa do Contribuinterdquo cujo principal
objetivo era a busca da justiccedila fiscal ao reconhecer que os contribuintes e o Fisco possuem
direitos e deveres reciacuteprocos Foi elaborado por juristas renomados tais como Paulo de Barros
Carvalho Roque Antocircnio Carrazza Torquato Jardim Joseacute Souto Maior Borges Ricardo
Lobo Torres Uma das justificativas apresentadas pelo senador foi a vedaccedilatildeo de interdiccedilatildeo de
estabelecimentos a proibiccedilatildeo de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas a instituiccedilatildeo de
barreiras fiscais e outros meios coercitivos para a cobranccedila extrajudicial dos tributos A ideia
natildeo vingou e os problemas continuam
Veja-se o caso das empresas que devem estar preparadas para confrontarem-se com
um sistema burocraacutetico paralelo agrave legislaccedilatildeo tributaacuteria formado por instruccedilotildees normativas
portarias e decretos da Receita Federal do Brasil e demais setores inerentes aleacutem do
desencontro de informaccedilotildees que diariamente surpreende os contribuintes e a complexidade
das estruturas da Administraccedilatildeo Puacuteblica Fiscal federal Esta constataccedilatildeo remete o contribuinte
ao princiacutepio da praticidade (ROCHA 2009) de origem alematilde11 e transportado para o Brasil
por Misabel Abreu Machado Derzi (2007) o qual objetiva possibilitar uma execuccedilatildeo mais
simplificada econocircmica e viaacutevel das leis tributaacuterias
O agente da Administraccedilatildeo fazendaacuteria que fiscaliza e apura os creacuteditos tributaacuterios
estaacute sujeito ao princiacutepio da indisponibilidade dos bens puacuteblicos e deveraacute atuar aplicando a lei
que disciplina o tributo ao caso concreto sem margem de discricionariedade A renuacutencia total
ou parcial e a reduccedilatildeo de suas garantias pelo funcionaacuterio fora das hipoacuteteses estabelecidas no
CTN acarretaratildeo a sua responsabilizaccedilatildeo funcional (art 142 do CTN) Mas a lei no 517266
(CTN) em conformidade com a Constituiccedilatildeo conteacutem normas gerais ao dispor sobre as causas
extintivas suspensivas ou excludentes do creacutedito tributaacuterio e em regra dita apenas o quadro
os princiacutepios norteadores ou os paracircmetros dentro dos quais deveraacute atuar o legislador
ordinaacuterio que concede vg a moratoacuteria (causa suspensiva) a remissatildeo a compensaccedilatildeo
(causas extintivas) a anistia ou a isenccedilatildeo (causas excludentes) Ruben de Azevedo Quaresma
(2008 p415) sintetiza esse contexto
11 Dentre os nomes mais importantes sobre o princiacutepio da praticidade na Alemanha destacam-se Hans Wolfgang Arndt Josef Isensee Eberhard Wennrich aleacutem de numerosas publicaccedilotildees
51
O sistema tributaacuterio nacional com todas as deficiecircncias que se lhe apontam montou-se com vistas agrave fixaccedilatildeo da foacutermula ideal do bom relacionamento entre o fisco e o cidadatildeo-contribuinte de molde a que ambos em paz cumpram seus respectivos deveres dentro das regras da exaccedilatildeo ndash este se adequando agraves suas obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias aquele exigindo o cumprimento da legislaccedilatildeo tributaacuteria dentro dos limites legais e regulamentares vigentes Contudo os contribuintes e os servidores fazendaacuterios atuam dentro de um vasto panorama que envolve outros protagonistas Satildeo os legisladores a quem cabe a instituiccedilatildeo de leis conformadoras da tributaccedilatildeo os promotores de justiccedila responsaacuteveis pela emissatildeo das denuacutencias em casos de crime contra a ordem tributaacuteria os julgadores administrativos de primeira e segunda instacircncias os procuradores do Estado responsaacuteveis pelas cobranccedilas judiciais as gerencias fiscais que desenvolvem os planejamentos e programas de fiscalizaccedilatildeo os governantes que nomeiam os gestores das accedilotildees fiscais os contadores que realizam a escrituraccedilatildeo das operaccedilotildees tributaacuterias os advogados que atuam em defesa dos contribuintes autuados os executivos que promovem a administraccedilatildeo empresarial Mergulhados nesse terreno impotildee-se que os servidores fazendaacuterios e os contribuintes assumam uma instrumentalizaccedilatildeo mais aacutegil sobre suas funccedilotildees e responsabilidades puacuteblicas diante dos quadros de injusticcedila fiscal
A Constituiccedilatildeo e a legislaccedilatildeo infraconstitucional enumeram uma seacuterie de direitos que
estatildeo condicionados agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Seguem alguns exemplos a
contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico e a participaccedilatildeo em licitaccedilotildees (art 195 sect 3ordm CF art 193
CTN12 cc art 47 I a da lei no 821291 e art 29 da lei no 866693) o recebimento de
benefiacutecios creditiacutecios e fiscais (art 195 sect 3ordm CF cc art 47 I a da lei no 821291) a
alienaccedilatildeo ou oneraccedilatildeo de bens imoacuteveis (art 47 I b da lei no 821291) a alienaccedilatildeo de bem
moacutevel de valor superior a R$ 20 69609 (art 47 I c da lei no 821291) a transferecircncia do
controle de sociedades de responsabilidade limitada (art 47 I d da lei no 821291) a
operaccedilatildeo de empreacutestimos ou financiamentos junto agrave instituiccedilatildeo financeira oficial a
contrataccedilatildeo de operaccedilatildeo financeira com recursos do FGTS e tambeacutem os captados atraveacutes de
caderneta de poupanccedila (art 27 b da lei no 803690 cc art 10 incisos I e II da lei no
887094) a extinccedilatildeo das obrigaccedilotildees do falido (art 191 CTN) o condicionamento da emissatildeo
da certidatildeo negativa agrave apresentaccedilatildeo de garantia (art 47 sect 8ordm da lei no 821291) em alguns
estados-membros a legislaccedilatildeo do ICMS exige fianccedila para a inscriccedilatildeo no cadastro dos
contribuintes exigem-se certidotildees de regularidade para impressatildeo de blocos de notas fiscais
ou aquisiccedilatildeo de equipamentos emissores de cupons fiscais13 agrave empresa em deacutebito com a
Seguridade Social eacute proibida a distribuiccedilatildeo de bonificaccedilotildees ou de dividendos para os
acionistas dar ou atribuir cotas ou participaccedilotildees nos lucros a soacutecio-cotista diretor ou membro
de oacutergatildeo dirigente fiscal ou consultivo ainda que a tiacutetulo de adiantamento (art 52 incisos I e 12 Ao comentar sobre os privileacutegios do creacutedito tributaacuterio Celso Ribeiro Bastos (1999 p225-226) afirma que a disposiccedilatildeo do art 193 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional que veda a Administraccedilatildeo Puacuteblica celebrar contratos com particulares ou conceder o aceite da participaccedilatildeo destes em concorrecircncias puacuteblicas nos casos de natildeo-quitaccedilatildeo do deacutebito tributaacuterio ldquonatildeo passou de mais uma forma de compelir o administrado ao pagamento de seus tributosrdquo e atesta que existe na sistemaacutetica tributaacuteria brasileira uma verdadeira supremacia do executivo fiscal 13 Cf STF Recurso Extraordinaacuterio no 374981RS
52
II da lei no 821291 cc o art 32 da lei no 435764) o Poder Municipal estaacute impedido de
conceder o alvaraacute de construccedilatildeo ou o ldquohabite-serdquo para uma residecircncia sem que o interessado
prove a matriacutecula da obra nos arquivos da Previdecircncia Social bem como a regularidade do
pagamento das contribuiccedilotildees da respectiva aacuterea (art 50 da lei no 821291) foi atestada pelo
STF a ausecircncia de direito do contribuinte em obter a restituiccedilatildeo do ICMS pago
antecipadamente por meio de substituiccedilatildeo tributaacuteria ldquopara frenterdquo (art 150 sect 7ordm CF88) na
hipoacutetese em que o fato gerador ocorrer com o preccedilo inferior ao previsto na pauta de valores
fixada pelas autoridades fazendaacuterias o art 1026 do Coacutedigo de Processo Civil cc o art 192
do CTN preveem que o juiz julgaraacute por sentenccedila a partilha depois da juntada aos autos da
certidatildeo ou informaccedilatildeo negativa de diacutevida com as Fazendas Puacuteblicas o art 1ordm sect 2ordm da lei no
743385 determina que o tabeliatildeo consignaraacute no ato notarial a apresentaccedilatildeo de documento
comprobatoacuterio do pagamento do imposto de transmissatildeo inter vivos e as certidotildees fiscais o
art 15 da lei no 1119605 condiciona a adesatildeo ao RECAP (Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de
Bens de Capital para Empresas Exportadoras) agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal da pessoa
juriacutedica em relaccedilatildeo aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela Receita Federal do
Brasil as pendecircncias fiscais tambeacutem impedem as empresas de ingressarem no
ldquoSupersimplesrdquo na medida em que a lei complementar no 12306 em seu art 17 inciso V jaacute
com a redaccedilatildeo dada pela lei complementar no 12808 natildeo permite esta adesatildeo a apresentaccedilatildeo
de certidotildees de regularidade eacute um dos preacute-requisitos para a realizaccedilatildeo dos atos de
concentraccedilatildeo a que alude a lei no 888494 (fusatildeo cisatildeo incorporaccedilatildeo incorporaccedilatildeo agraves
avessas reduccedilatildeo de capital e transferecircncia do controle de quotas) ao contribuinte
inadimplente eacute vedado ter acesso agraves operaccedilotildees de creacutedito com recursos puacuteblicos aos
incentivos fiscais ou financeiros e ao registro no Cadastro Informativo de Creacuteditos natildeo
quitados do Setor Puacuteblico Federal (CADIN) o qual seraacute suspenso quando a exigibilidade do
creacutedito questionado ficar comprovada nos termos da lei no 1052202 existe presunccedilatildeo de
fraude constante no art 185 do CTN para os sujeitos passivos em deacutebito com a Fazenda
Puacuteblica pelo art 60 da lei no 906995 a concessatildeo ou o reconhecimento de qualquer
benefiacutecio ou incentivo fiscal relativos aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela
Receita Federal eacute condicionada agrave comprovaccedilatildeo pelo contribuinte pessoa fiacutesica ou juriacutedica da
quitaccedilatildeo destes o art 9deg do decreto no 513904 prevecirc que eacute vedada a transferecircncia dos
recursos financeiros para as entidades beneficiadas com as verbas descentralizadas do setor de
esportes para o Comitecirc Oliacutempico Brasileiro ndash COB e para o Comitecirc Paraoliacutempico Brasileiro ndash
CPB em situaccedilatildeo irregular perante a Uniatildeo os estados-membros o Distrito Federal e os
Municiacutepios ao regulamentar a lei no 939496 (Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo
53
Nacional) o decreto no 577306 em seu art 15 inciso I aliacuteneas d e e determina que o
Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) exija a comprovaccedilatildeo de pagamento dos tributos nas esferas
federal estadual municipal e distrital incluindo-se a arrecadaccedilatildeo destinadas agrave Seguridade
Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviccedilo (FGTS) para o pedido de
credenciamento das instituiccedilotildees de ensino e para a transferecircncia ou alteraccedilatildeo da mantenccedila
(art 25 sect 5ordm do decreto no 577306) a aplicaccedilatildeo da pena de perdimento ou a apreensatildeo de
mercadorias na forma dos art 369 sect 2ordm discriminadas nos arts 688 ao 701 a depender do
objeto todos do decreto no 675909 (Regulamento Aduaneiro) quando se verificar a
existecircncia de pendecircncias tributaacuterias quando do desembaraccedilo das mercadorias o art 2ordm inciso
II do decreto-lei no 159377 prevecirc o cancelamento do registro especial que eacute necessaacuterio para
o funcionamento de empresas tabagistas quando ocorrer o descumprimento de obrigaccedilotildees
tributaacuterias principais ou acessoacuterias relativas aos tributo ou agraves contribuiccedilotildees administrados
pela Receita Federal do Brasil O rol eacute meramente exemplificativo
Aproveita-se o ensejo para destacar ndash jaacute considerando uma evoluccedilatildeo jurisprudencial na
temaacutetica ora discutida ndash a declaraccedilatildeo de inconstitucionalidade do art 19 da lei no 1103304
pela ADI no 3453DF ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
que previa a necessidade de apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal em juiacutezo para o
recebimento de precatoacuterios (MACHADO MACHADO SEGUNDO 2007 p66-67) Nesta
esteira tambeacutem foi o que aconteceu com o art 1ordm incisos I III IV e sectsect 1ordm 2ordm e 3ordm da lei nordm
771188 explicitando-se ainda o reconhecimento da revogaccedilatildeo do inciso II do mesmo art 1ordm
do referido diploma pela Lei nordm 866693 por meio das ADIs no 173-6DF e Medida Cautelar
no 394-1DF a primeira promovida pela Confederaccedilatildeo Nacional das Induacutestrias ndash CNI e a
segunda pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Tais restriccedilotildees de um modo geral violam o art 170 da Constituiccedilatildeo Federal que
afirma ser ldquoa ordem econocircmica fundada na valorizaccedilatildeo do trabalho humano e na livre
iniciativa e tem por fim assegurar a todos uma existecircncia digna conforme os ditames da
justiccedila social []rdquo Satildeo enumerados os seguintes princiacutepios de observacircncia obrigatoacuteria no
desempenho da atividade econocircmica a soberania nacional a propriedade privada a funccedilatildeo
social da propriedade a livre concorrecircncia a defesa do consumidor a defesa do meio
ambiente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
54
Sobre o assunto Hugo de Brito Machado (2007 p 337) assevera que a liberdade de
exerciacutecio da atividade econocircmica deve ser exercida independentemente da autorizaccedilatildeo de
oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico da CF88) natildeo estando de nenhum modo
condicionada ao pagamento regular dos tributos pois natildeo existe na Constituiccedilatildeo norma
impondo tal restriccedilatildeo e natildeo eacute razoaacutevel admitir-se que esteja impliacutecita Se assim fosse firma-se
a absoluta necessidade de um instrumento juriacutedico para a cobranccedila dos creacuteditos tributaacuterios o
que jaacute se compadece com a existecircncia da accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal instrumento juriacutedico
processual especiacutefico para esse fim Veja-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiccedila
sobre a mateacuteria
ICMS MANDADO DE SEGURANCcedilA AUTORIZACcedilAtildeO PARA EMISSAtildeO DE TALONAacuteRIO DE NOTAS FISCAIS EXISTEcircNCIA DE DEacuteBITOS COM A FAZENDA PUacuteBLICA PRINCIacutePIO DO LIVRE EXERCIacuteCIO DE ATIVIDADE ECONOcircMICA ARTIGO 170 PARAacuteGRAFO UacuteNICO DA CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL SUacuteMULA N 547 DO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL NORMA LOCAL RESSALVA DO ENTENDIMENTO DO RELATOR 1 O Poder Puacuteblico atua com desvio de poder negando ao comerciante em deacutebito de tributos a autorizaccedilatildeo para impressatildeo de documentos fiscais necessaacuterios ao livre exerciacutecio das suas atividades (artigo 170 paraacutegrafo uacutenico da Carta Magna) 2 A sanccedilatildeo que por via obliacutequa objetive o pagamento de tributo gerando a restriccedilatildeo ao direito de livre comeacutercio eacute coibida pelos Tribunais Superiores atraveacutes de inuacutemeros verbetes sumulares a saber a) lsquoeacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributorsquo (Suacutemula nordm 70STF) b) lsquoeacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributosrsquo (Suacutemula nordm 323STF) c) lsquonatildeo eacute liacutecito a autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionaisrsquo (Suacutemula nordm 547STF) e d) lsquoEacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificadorsquo (Suacutemula nordm 127STJ) (destacou-se) 3 Eacute defeso agrave administraccedilatildeo impedir ou cercear a atividade profissional do contribuinte para compeli-lo ao pagamento de deacutebito uma vez que este procedimento redundaria no bloqueio de atividades liacutecitas mercecirc de representar hipoacutetese da auto-tutela medida excepcional ante o monopoacutelio da jurisdiccedilatildeo nas matildeos do Estado-Juiz (destacou-se) 4 Recurso especial conhecido e provido (BRASIL STJ ndash REsp no 793331 ndash Relator Min Luiz Fux ndash DJU 01032007)
A nova hermenecircutica constitucional tem o papel de reorientar a interpretaccedilatildeo da lei e
principalmente da proacutepria constituiccedilatildeo para que ocorra uma maior adequaccedilatildeo possiacutevel ao
contexto social e econocircmico De nada adianta para a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos
contribuintes a previsatildeo de exigecircncias legais relacionadas agrave comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal que muitas vezes satildeo impossiacuteveis de serem implementadas seja por razotildees faacuteticas ou
juriacutedicas Deve-se afastar a aplicaccedilatildeo literal dos textos legais e partir para uma anaacutelise mais
55
proacutexima da realidade circundante conforme sugestatildeo de Ruben de Azevedo Quaresma (2008
p379)
Tambeacutem se arguumliratildeo direitos fundamentais do cidadatildeo E nesse quadro se veraacute o juiz diante de temas tributaacuterios que transcendem a mera relaccedilatildeo exatorial e resvalam por entre princiacutepios constitucionais cuja importacircncia se sobrepotildee agrave necessidade de arrecadaccedilatildeo do eraacuterio Cada caso eacute um caso dir-se-ia vulgarmente E emergiratildeo temas concretos trazidos a esse tipo de consideraccedilatildeo quando se deveraacute valer do (seguinte) juiacutezo da equilibrada ponderaccedilatildeo de elementos loacutegico-sistemaacuteticos e teleoloacutegicos que integram a moderna metodologia hermenecircutica das normas juriacutedicas Mormente agora que a doutrina vive a fase do poacutes-positivismo ou Estado principioloacutegico
Somente a tiacutetulo de exemplo Toshio Mukai (2003 p523-525) criticou a decisatildeo
proferida pela 2ordf Turma do Superior Tribunal de Justiccedila no julgamento do Recurso Especial
no 138745RS sob a relatoria do Ministro Franciulli Netto em que figurava como recorrente
o Estado do Rio Grande do Sul e como recorrido o Machado Meyer Sendacz e Opice
Advogados Tratava-se da participaccedilatildeo do escritoacuterio de advocacia recorrido em um consoacutercio
de licitaccedilatildeo promovido pela Secretaria de Estado de Energia Minas e Comunicaccedilotildees do Rio
Grande do Sul tendo sido inalibitado no certame por ter desatendido agrave comprovaccedilatildeo de
qualificaccedilatildeo teacutecnica e agrave prova de regularidade fiscal perante a fazenda estadual por parte de
duas integrantes do consoacutercio
Antes de chegar ao STJ o caso foi submetido agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal de Justiccedila do
Rio Grande do Sul que concedeu a seguranccedila requestada sob o fundamento de que a
exigecircncia de registro dos atestados eacute somente para obras e serviccedilos de engenharia e a
atividade desempenhada pelas empresas consorciadas natildeo se sujeitavam agrave cobranccedila de
tributos estaduais Portanto incabiacuteveis tais exigecircncias Confira-se o teor da decisatildeo proferida
pelo STJ
RECURSO ESPECIAL MANDADO DE SEGURANCcedilA LICITACcedilAtildeO SERVICcedilO DE CONSULTORIA ARTIGOS 29 E 30 DA LEI No 866693 CERTIFICACcedilAtildeO DOS ATESTADOS DE QUALIFICACcedilAtildeO TEacuteCNICA PROVA DE REGULARIDADE FISCAL JUNTO Agrave FAZENDA ESTADUAL A Lei de Licitaccedilotildees determina que deveraacute ser comprovada a aptidatildeo para o desempenho das atividades objeto da licitaccedilatildeo (artigo 30 inciso II) por meio de lsquoatestados fornecidos por pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico ou privado devidamente certificados pelas entidades profissionais competentes []rsquo (art 30 sect 1o) lsquoDispositivos do ordenamento juriacutedico ainda que natildeo previstos no edital - o edital natildeo tem como reproduzir todas as normas positivas vigentes ndash devem ser observados pela Administraccedilatildeo e pelo particular os quais se aplicam agrave licitaccedilatildeo indubitavelmentersquo (ALCOFORADO Luiacutes Carlos Licitaccedilatildeo e Contrato
56
Administrativo 2 Ed Brasiacutelia Brasiacutelia Juriacutedica p 45) A Lei 866693 exige prova de regularidade fiscal perante as todas as fazendas Federal Estadual e Municipal independentemente da atividade do licitante (destacou-se) Recurso especial provido (BRASIL STF ndash no RE 138745RS ndash Rel Min Fanciulli Netto ndash DJU 25062001)
Natildeo eacute bem assim Quer-se demonstrar como os Tribunais em algumas oportunidades
principalmente os Superiores fazem anaacutelises cegas dos institutos juriacutedicos sem atentar para
uma interpretaccedilatildeo mais adequada seja pelo acuacutemulo de processos seja por julgamentos
precipitados No que pertine agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal esta somente eacute exigida na
forma do art 29 da lei no 866693 mediante a inscriccedilatildeo no cadastro de contribuintes estadual
ou municipal conforme o ramo da atividade e se for compatiacutevel com o objeto contratual In
casu tratava-se de duas empresas que natildeo eram contribuintes de ICMS ou qualquer outro
tributo estadual e portanto natildeo estariam sujeitas a apresentar certidotildees negativas da Fazenda
estadual respectiva
Incorreu em equiacutevoco ainda o Eminente Relator quando afirmou ser de 5 (cinco) dias
uacuteteis o prazo para a impugnaccedilatildeo da exigecircncia de regularidade fiscal (art 41 sect 1ordm da lei no
866693) quando na verdade deveriam ser 2 (dois) na dicccedilatildeo do art 41 sect 2ordm da lei no
866693 valendo ressaltar que este prazo somente se destina agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica Para
Toshio Mukai (2003 p525)
Ora existe na moderna hermenecircutica juriacutedica um meacutetodo de interpretaccedilatildeo do Direito que natildeo pode jamais ser posto de lado pelo operador do direito que eacute o meacutetodo sistemaacutetico segundo o qual uma norma jamais pode ser interpretada isoladamente do contexto em que se situa
A legislaccedilatildeo dita os caminhos a serem seguidos Natildeo se deve viver no mundo dos
sonhos dos ideais Um paiacutes assolado por desigualdades sociais instabilidade econocircmica ndash
interna e externa ndash elevada carga tributaacuteria principalmente no tocante agrave atividade empresarial
natildeo deve ter um poder legislativo blindado para esses aspectos As exigecircncias de
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal como condiccedilatildeo para o exerciacutecio de alguns direitos
fundamentais dos contribuintes se mostram muito distante da realidade brasileira O Supremo
Tribunal Federal jaacute sinaliza que seguiraacute esta orientaccedilatildeo
Os magistrados devem perscrutar todos os meios admitidos em Direito confrontaacute-los
e apoacutes uma reflexatildeo contextualizada apresentar uma soluccedilatildeo passiacutevel de implementaccedilatildeo
Deve-se aplicar a orientaccedilatildeo sugerida por Savigny o qual se expressou no sentido de censurar
57
a restriccedilatildeo hermenecircutica agraves eventualidades sombrias da legislaccedilatildeo haja vista que o
entendimento consubstanciado nos textos legais precisa seguir a inteligecircncia contida no
conjunto de leis vinculadas agrave tessitura social poliacutetica e econocircmica para reconstruir os ditames
legais
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria eacute estabelecida por lei e une o sujeito ativo (Fazenda
Puacuteblica) ao sujeito passivo (contribuinte ou responsaacutevel tributaacuterio) em torno de uma
prestaccedilatildeo pecuniaacuteria manifestada pelos tributos ou natildeo-pecuniaacuterias que satildeo as obrigaccedilotildees
acessoacuterias Ricardo Lobo Torres (2008 p232) divide-a em formal abrangendo os viacutenculos
decorrentes das leis sobre os deveres instrumentais e procedimentos administrativos relativos
agraves exigecircncias tributaacuterias e material ao compreender os laccedilos legais que dispotildeem sobre os
tributos Eacute considerada uma relaccedilatildeo complexa haja vista que envolve direitos e deveres tanto
para o Fisco quanto para os contribuintes ou responsaacuteveis tributaacuterios
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria por outro lado aparece totalmente vinculada pelos direitos fundamentais declarados pela Constituiccedilatildeo Nasce por forccedila de lei no espaccedilo previamente aberto pela liberdade individual ao poder impositivo estatal Eacute rigidamente controlada pelas garantias dos direitos e pelo sistema de princiacutepios de seguranccedila juriacutedica Todas essas caracteriacutesticas fazem com que se neutralize a superioridade do Estado decorrente dos interesses gerais que representa sem que todavia se prejudique a publicidade do viacutenculo juriacutedico (TORRES 2008 p235)
Por meio do poder-dever de arrecadar tributos definidos pelo art 3ordm do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional o Estado exige que os indiviacuteduos lhe forneccedilam os recursos de que
necessita Por isso ldquoo poder de tributar nada mais eacute que um aspecto da soberania estatal ou
uma parcela destardquo (MACHADO 2007 p59) Depreende-se que na liccedilatildeo de Hugo de Brito
Machado a atividade financeira do Estado eacute um conjunto de atos praticados na obtenccedilatildeo na
gestatildeo e na aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros de que necessita para atingir os seus fins Sobre
o papel da tributaccedilatildeo na economia o referido jurista afirma que
A tributaccedilatildeo eacute sem sombra de duacutevida o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver Sem ele natildeo poderia o Estado realizar os seus fins sociais a natildeo ser que monopolizasse toda a atividade econocircmica O tributo eacute inegavelmente a grande e talvez a uacutenica arma contra a estatizaccedilatildeo da economia (MACHADO 2007 p56)
Na visatildeo do Estado Democraacutetico de Direito a atividade sancionatoacuteria eacute uma
consequecircncia do natildeo cumprimento de uma ordem legal O vocaacutebulo ldquosanccedilatildeordquo pode apresentar
58
inuacutemeros significados juriacutedicos Conforme registra Eurico Marcos Diniz de Santi (1996 p38-
39) pode ser definida como uma conduta substitutiva reparatoacuteria decorrente do
descumprimento de uma obrigaccedilatildeo imposta de uma consequecircncia processual de uma
sentenccedila condenatoacuteria etc Paulo de Barros Carvalho (2008 p758) aponta que este termos
pode ter uma acepccedilatildeo individual e concreta quando significa uma penalidade aplicada ao
infrator quanto agrave relaccedilatildeo juriacutedica que a veicula ou uma abordagem geral e abstrata tendo
como antecedente a tipificaccedilatildeo de um iliacutecito vg os crimes fiscais
Nesta esteira a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal pode comprometer alguns
importantes direitos fundamentais dos contribuintes ndash vg o trabalho o exerciacutecio de
atividades econocircmicas ndash dando margens ao que se convencionou chamar de sanccedilotildees poliacuteticas
Hugo de Brito Machado (2005c p896) considera estas praacuteticas flagrantemente
inconstitucionais porque implicam em uma indevida restriccedilatildeo ao direito de exercer atividade
econocircmica independentemente de autorizaccedilatildeo de oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico
da CF88) e configuram uma cobranccedila sem o devido processo legal com grave violaccedilatildeo do
direito de defesa do contribuinte haja vista que natildeo se estaacute diante de uma autoridade
competente para apreciar se a exigecircncia do tributo eacute ou natildeo indevida
Roque Joaquim Volkweiss (2002 p102) reverbera que a permissatildeo para que o Fisco
assim proceda eacute deixar uma porta aberta para o ldquochaacute-de-bancordquo que natildeo passa de um ato
arbitraacuterio e velada coaccedilatildeo o que fornece agrave autoridade fazendaacuteria a abertura para se fazer
justiccedila com as proacuteprias matildeos Luiacutes Roberto Barroso (2002 p381) a tiacutetulo de
complementaccedilatildeo menciona que no sistema tributaacuterio existe a cultura da sonegaccedilatildeo por conta
do estiacutemulo fornecido pela voracidade fiscal e ldquopor esquemas quase formais de extorsatildeo e
composiccedilatildeordquo revelando uma ditadura da Administraccedilatildeo Fiscal Para Eduardo Marcial
Ferreira Jardim (1998 p516)
A exigibilidade de certidotildees negativas a exemplo do quanto consta em diplomas de iacutendole tributaacuteria e administrativa exprime absurdez vitanda absolutamente incompaginaacutevel com uma seacuterie de princiacutepios constitucionais dentre eles o postulado assegurador ao livre exerciacutecio de qualquer trabalho ofiacutecio ou profissatildeo gravado no art 5ordm XIII bem como no primado proclamador da livre atividade econocircmica insculpido no art170 paraacutegrafo uacutenico bem como o vetor que prestigia o direito de propriedade e o direito concernente agrave igualdade
Nesse contexto as limitaccedilotildees ao poder de tributar (MARTINS 2002) devem ser
interpretadas como direitos fundamentais dos contribuintes determinando que o fisco aja
59
necessariamente de acordo com os princiacutepios maiores da legalidade da isonomia da
capacidade contributiva da irretroatividade da anterioridade do natildeo confisco da liberdade
de traacutefego da imunidade da seguranccedila juriacutedica da proporcionalidade dentre outros sem
olvidar as orientaccedilotildees do art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e dos princiacutepios impliacutecitos
As relaccedilotildees tributaacuterias constituem uma referecircncia e uma vinculaccedilatildeo agrave ordem
constitucional que prevecirc o direito agrave liberdade simultaneamente com a responsabilidade haja
vista que a sanccedilatildeo deve decorrer sempre da lei e natildeo do administrador no sentido de que ldquoos
direitos fundamentais constituem a essecircncia da liberdade e os deveres fundamentais o seu
corretivordquo (STERN 1998 p31) As sanccedilotildees poliacuteticas satildeo atos abusivos natildeo previstos em lei
(CALIENDO 2009 p74) Em Direito Tributaacuterio correspondem agraves restriccedilotildees ou agraves
proibiccedilotildees impostas ao contribuinte como forma indireta ou obliacutequa de obrigaacute-lo ao
pagamento dos tributos colocando-se essa condiccedilatildeo para vg o exerciacutecio de atividade
econocircmica que eacute um direito fundamental Heleno Taveira Tocircrres (2006 p62) denomina tais
praacuteticas de ldquosanccedilotildees natildeo-patrimoniais de caraacuteter interventivordquo e Andreacute Castro Carvalho
(2009 p95) as nomeia como ldquosanccedilotildees administrativas interventivas econocircmicasrdquo Nesse
sentido a atuaccedilatildeo privada natildeo pode ser condicionada agrave quitaccedilatildeo fiscal ldquoposto que estaria
subvertido todo o sistema de garantias constitucionais contra a exigecircncia de tributosrdquo
(MACHADO MACHADO SEGUNDO 2008 p88) O Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal de Justiccedila tecircm posicionamentos firmes no sentido de considerar
incompatiacuteveis as sanccedilotildees poliacuteticas com as garantias constitucionais dos contribuintes Para
evidenciar tal entendimento vejam-se as suacutemulas
Suacutemula 70 STF Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Suacutemula 323 STF Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Suacutemula 547 STF Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Suacutemula 127 STJ Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado
Adotar-se-aacute a discriminaccedilatildeo sugerida por Reacutegis de Oliveira (2005 p73) que
classifica as sanccedilotildees poliacuteticas de acordo com o seu conteuacutedo em repressivas suspensivas
privativas de atividade pecuniaacuterias e privativas de bens O natildeo pagamento do tributo natildeo
torna iliacutecita a atividade geradora do dever tributaacuterio uma vez que o Fisco dispotildee de meios
especiacuteficos para constituir o creacutedito tributaacuterio e cobraacute-lo mediante a accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal
regulada no plano federal pela lei no 683080 aleacutem dos procedimentos administrativos
60
aplicaacuteveis Apesar de serem inconstitucionais as sanccedilotildees poliacuteticas seguem largamente
praticadas no mais das vezes por puro comodismo das autoridades da administraccedilatildeo
tributaacuteria que nelas encontram um meio faacutecil de fazer a cobranccedila indevida de tributos Outra
questatildeo fulcral eacute o natildeo oferecimento da oportunidade de defesa do contribuinte apesar da
garantia constitucional de ampla defesa e contraditoacuterio ser a mais abrangente possiacutevel
preocupaccedilatildeo que natildeo eacute exclusiva ao direito brasileiro mas que se verifica tambeacutem nos
ordenamentos francecircs (BOUVIER 2004 p57-58) espanhol (LAPATZA 1997 p442) e
americano14 somente para ilustrar
Como forma de combater as praacuteticas do Fisco de negar injustificadamente o
fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal a doutrina e a jurisprudecircncia apontam o
mandado de seguranccedila como a medida mais eficaz remeacutedio constitucionalmente previsto no
art 5ordm LXIX do texto constitucional regulamentado pela lei no 1201609 e
subsidiariamente pelo Coacutedigo de Processo Civil Eacute portanto uma accedilatildeo de natureza
constitucional que acarreta uma importante consequecircncia praacutetica as hipoacuteteses do seu
cabimento devem ser interpretadas de forma ampla Os contribuintes precisam recorrer
muitas vezes a este instrumento para se livrarem das restriccedilotildees arbitraacuterias que as autoridades
fazendaacuterias lhes impotildeem O lado negativo desta constataccedilatildeo eacute que o deferimento do
provimento liminar ou a concessatildeo da seguranccedila nem sempre satildeo capazes de impedir tais
praacuteticas Assim se pronuncia a jurisprudecircncia paacutetria
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO AFASTADA A ALEGADA DECADEcircNCIA E A AUSEcircNCIA DE DIREITO LIacuteQUIDO E CERTO DIRETIO Agrave CERTIDAtildeO DE DEacuteBITOS RECUSA ECONOMICIAacuteRIA INJUSTIFICADA ADEQUACcedilAtildeO AO ART 5ordm XXXIV CF IMPROVIMENTO Agrave APELACcedilAtildeO E Agrave REMESSA OFICIAL CONCESSAtildeO DA SEGURANCcedilA
1 Superada a invocaccedilatildeo caduciaacuteria pois ao assim afirmar a Caixa Econocircmica Federal - CEF incumbir-lhe-ia provar o termo a quo este a equivaler ao da efetiva denegaccedilatildeo da certidatildeo ao qual natildeo se amolda o diligenciamento acostado aos autos logo agrave luz dos autos tempestiva a impetraccedilatildeo que aliaacutes destaque-se luta pelo direito de obtenccedilatildeo de certidatildeo em si quase a patentear omissatildeo economiaacuteria no fornecimento em qualquer rumo (certidatildeo positiva ou negativa) 2 Assentado no Texto Constitucional o direito agrave obtenccedilatildeo de certidotildees (art 5ordm XXXIV aliacutenea lsquobrsquo) clara se revela a classificaccedilatildeo das certidotildees entre as espeacutecies quais sejam as puramente negativas as puramente positivas e as negativas por equiparaccedilatildeo legais tambeacutem consagradas como positivas com efeito de negativa isto na forma do art 206 do CTN 3 A parte originariamente impetrante demonstrou a recusa da CEF em fornecer certidatildeo tanto positiva quanto negativa 4 Agrave evidecircncia natildeo se compadece
14 Cf PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009
61
a conduta administrativa combatida com o princiacutepio constitucional da legalidade dos atos administrativos art 37 caput CF pedra fundamental do Estado Democraacutetico de Direito inaugurado a partir de 05101988 (art 1ordm caput) garantia da maacutexima envergadura aos administrados 5 Tendo a impetrante demonstrado a recusa no fornecimento agrave certidatildeo requerida revela-se manifesto o inteiro acerto da r sentenccedila proferida ao assegurar o direito a certidatildeo na qual conste a real situaccedilatildeo do poacutelo apelado nos termos do art 5ordm XXXIV lsquobrsquo da Constituiccedilatildeo Federal (destacou-se) 6 Improvimento agrave apelaccedilatildeo e agrave remessa oficial Concessatildeo da seguranccedila (BRASIL AMS ndash APELACcedilAtildeO EM MANDADO DE SEGURANCcedilA ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior ndash DJU 19042007 ndash TRF 3ordf Regiatildeo)
O mandado de seguranccedila haacute de ser utilizado em face do ato de autoridade eivado de
ilegalidade ou abuso de poder legitimidade passiva que corresponde no contexto ora
analisado qual seja a seara federal ao Procurador-chefe da Fazenda Nacional ou ao Delegado
da Receita Federal do Brasil ambos da respectiva circunscriccedilatildeo dependendo de onde provier
a negativa para o fornecimento da certidatildeo os quais seratildeo notificados para a apresentaccedilatildeo de
informaccedilotildees (MACHADO 2009) Neste sentido o Poder Judiciaacuterio se mostra indispensaacutevel
no que concerne agrave coibiccedilatildeo destas atitudes lesivas agraves atividades dos contribuintes que se
traduzem em direitos fundamentais Assim elucida Moacyr Toledo (2008 p25)
Pode ocorrer no entanto que ao pleitear a certidatildeo negativa ou mesmo a certidatildeo positiva com efeito de negativa a autoridade fiscalizadora negue-se a fornececirc-la Caso ocorra tal circunstacircncia e os deacutebitos existentes estejam na situaccedilatildeo de exigibilidade suspensa ou ainda natildeo estejam vencidos ou finalmente estejam com execuccedilatildeo fiscal aparelhada poreacutem com penhora efetivada garantindo a liquidez do valor devido a negativa da autoridade afronta a Constituiccedilatildeo pois agride direito liacutequido e certo do contribuinte Nesses casos o aparelhamento da accedilatildeo de Mandado de Seguranccedila com pedido de liminar perante o Poder Judiciaacuterio eacute o remeacutedio raacutepido e eficaz contra ato de autoridade que agrida direito liacutequido e certo do cidadatildeo sendo certamente tal atrocidade corrigida pelo Poder competente para tanto
Autoridade na dicccedilatildeo do art 1ordm sect 2ordm inciso III da lei no 978499 eacute todo agente
puacuteblico dotado de poder de decisatildeo e titular de uma esfera de competecircncia natildeo importando a
categoria ou a funccedilatildeo que exerccedila O objeto de impetraccedilatildeo eacute pois um ato administrativo O
prazo eacute decadencial de 120 (cento e vinte) dias contados a partir da ciecircncia do ato a ser
impugnado na forma do art 23 da lei no 1201609 Eacute imprescindiacutevel a oitiva do Ministeacuterio
Puacuteblico sob pena de nulidade (art 12 da lei no 1201609)
Por expressa previsatildeo legal o descumprimento desarrazoado de ordens judiciais
proferidas em mandado de seguranccedila em especial os que se relacionem com a regularidade
fiscal ensejam o enquadramento da autoridade responsaacutevel no crime de desobediecircncia
previsto no art 330 do Coacutedigo Penal conforme enuncia o art 26 da lei no 1201609 O foro
62
competente ndash para o acircmbito de anaacutelise desta dissertaccedilatildeo ndash seraacute a Justiccedila Federal15 Para Hely
Lopes Meirelles (2005 p22) o mandado de seguranccedila pode ser assim conceituado
Mandado de seguranccedila eacute o meio constitucional posto agrave disposiccedilatildeo de toda pessoa fiacutesica ou juriacutedica oacutergatildeo com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para a proteccedilatildeo de direito individual ou coletivo liacutequido e certo natildeo amparado por habeas corpus ou habeas data lesado ou ameaccedilado de lesatildeo por ato de autoridade seja de que categoria for e sejam quais forem as funccedilotildees que exerccedila
Eduardo Sodreacute (2008 p114) alerta para a questatildeo de que o ato de autoridade em tese
pode ser comissivo (accedilatildeo) ou omissivo (abstenccedilatildeo) condutas que podem potencialmente
causar danos aos contribuintes o qual demonstraraacute por meio do mandado de seguranccedila o seu
direito liacutequido e certo a uma certidatildeo vaacutelida seja negativa positiva ou positiva com efeito de
negativa cabendo ao Fisco identificar de modo claro e elucidativo qual a real situaccedilatildeo do
contribuinte entendida como tal ldquoaquela embasada em uma situaccedilatildeo faacutetica perfeitamente
delineada e comprovada de plano por meio de prova preacute-constituiacutedardquo (SODREacute 2008 p124)
Adriano Pinto (2007 p33) aponta que as principais causas dessas condutas desviadas
da Procuradoria da Fazenda Nacional e Receita Federal satildeo a ausecircncia de uma adequada
formaccedilatildeo do agente puacuteblico a impunidade diante da quebra dos deveres funcionais
provocadores de danos aos contribuintes e os privileacutegios processuais que premiam os
servidores quando se permitem no tocante agrave Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA os institutos da
ldquosubstituiccedilatildeordquo16 ou da ldquoemendardquo17
Eacute cada vez mais corriqueiro o descumprimento de preceitos juriacutedicos baacutesicos por parte
da Fazenda Puacuteblica em especial no acircmbito federal ocorrendo uma inversatildeo de valores como
se o cidadatildeo existisse somente para servir ao Estado quando na verdade este uacuteltimo eacute um
instrumento de accedilatildeo social e de atendimento agrave democracia Andreacute Castro Carvalho (2008
p90) registra que por ser o acesso ao Judiciaacuterio uma ldquomedida de socorrordquo faz-se mister a
implantaccedilatildeo de um eficiente controle interno na Administraccedilatildeo Tributaacuteria com relaccedilatildeo aos 15 ldquoArt 2o lei no 1201609 Considerar-se-aacute federal a autoridade coatora se as consequecircncias de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela Uniatildeo ou entidade por ela controladardquo 16 ldquoArt 203 do CTN A omissatildeo de quaisquer dos requisitos previstos no artigo anterior ou o erro a eles relativo satildeo causas de nulidade da inscriccedilatildeo e do processo de cobranccedila dela decorrente mas a nulidade poderaacute ser sanada ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia mediante substituiccedilatildeo da certidatildeo nula devolvido ao sujeito passivo acusado ou interessado o prazo para defesa que somente poderaacute versar sobre a parte modificadardquo 17 ldquoArt 2ordm sect 8ordm da lei no 683080 Ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia a Certidatildeo de Diacutevida Ativa poderaacute ser emendada ou substituiacuteda assegurada ao executado a devoluccedilatildeo do prazo para embargosrdquo
63
atos impositivos de penalidades muitas vezes descabidas O proacuteprio Ministro do STF Ceacutezar
Peluzo jaacute se encontrou em uma situaccedilatildeo vexatoacuteria frente agrave Receita Federal conforme relato na
proferido por ocasiatildeo do julgamento da ADI no 3453DF
[] Aproveito a oportunidade de fazer menccedilatildeo a um fato concreto em que tive necessidade de obter certidatildeo para fazer um negocio juriacutedico Constava na Receita Federal a seguinte notiacutecia no site a situaccedilatildeo atual do contribuinte natildeo permite reconhecer-lhe plena regularidade Eu que tenho imposto recolhido na fonte compulsoriamente pensei o que teraacute acontecido com o Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo ou com o Supremo Tribunal Federal que natildeo recolheram o imposto de renda devido Fui ver do que se tratava Era diferenccedila de SELIC no tempo em que isso ainda era calculado pelo contribuinte de zero viacutergula natildeo sei quantos centavos que naquela data depois de natildeo sei quantos anos dava quatro reais e alguma coisa Eu natildeo ia conseguir obter a certidatildeo sem demonstrar que natildeo estava devendo
As arbitrariedades do Fisco satildeo visiacuteveis e frequentes Em nenhuma circunstacircncia a
Administraccedilatildeo Fazendaacuteria pode agir em detrimento dos contribuintes alegando a existecircncia de
pendecircncias como um fator determinante para a expediccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
agindo como se natildeo estivessem vivendo em um Estado Democraacutetico de Direito e para que as
suas atribuiccedilotildees sejam observadas se utilizam de meios informais prejudicando a
arrecadaccedilatildeo de tributos e negligenciando o trabalho de fiscalizaccedilatildeo capaz de alcanccedilaacute-los Os
tribunais demonstram ndash ou devem demonstrar ndash maior sensibilidade a esta realidade
conforme se verifica pelas jurisprudecircncias a seguir colacionadas
TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA DEVER DE EXPEDICcedilAtildeO ART 206 DO CTN REQUISITOS SATISFEITOS 1 A expediccedilatildeo da Certidatildeo Positiva de deacutebitos com efeitos de negativa - CPD-EN objetivada pela empresa apelada implica na existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos ou se em curso de cobranccedila executiva que tenha sido efetivada a penhora ou ainda cuja exigibilidade esteja suspensa (art 206 do CTN) 2 O creacutedito tributaacuterio apto a obstaculizar a certidatildeo de regularidade fiscal deve ser aquele regularmente constituiacutedo e plenamente exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos 3 Estando satisfeitos os requisitos exigidos pelo art 206 do CTN para a expediccedilatildeo da CPD-EN natildeo pode a administraccedilatildeo tributaacuteria se recusar a emiti-la (destacou-se) Apelaccedilatildeo e remessa necessaacuteria improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 01121009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA GFIP-GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E INFORMACcedilOtildeES Agrave PREVIDEcircNCIA SOCIAL 1 Mandado de Seguranccedila que visa a expediccedilatildeo de CPD-EN (Certidatildeo Positiva de Deacutebitos com efeito de negativa) que a autoridade impetrada deixou de fornecer sob a alegaccedilatildeo de ausecircncia da apresentaccedilatildeo mensal pelo municiacutepio da GFIP (Guia de recolhimento do FGTS) e informaccedilotildees agrave previdecircncia social assim como falhas nos valores declarados em outros meses 2 A irregularidade na GFIP pode ateacute ser um indicativo da existecircncia de creacuteditos tributaacuterios entretanto natildeo havendo a prova de que os valores ali declarados ensejaram inscriccedilatildeo em diacutevida ativa natildeo
64
haacute porque obstaculizar o direito agrave expediccedilatildeo da CPD-EN (destacou-se) 3 O deacutebito fiscal tem que ser regularmente inscrito para que se torne exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos Apelaccedilatildeo provida Inversatildeo do ocircnus da sucumbecircncia (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 27112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
ADMINISTRATIVO E TRIBUTAacuteRIO REMESSA OFICIAL EM MANDADO DE SEGURANCcedilA PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISACcedilAtildeO INJUSTIFICADA PRESCRICcedilAtildeO DOS CREacuteDITOS TRIBUTAacuteRIOS RECONHECIMENTO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO NEGATIVA DE DEacuteBITOS POSSIBILIDADE REMESSA OFICIAL IMPROVIDA 1 Hipoacutetese em que a impetrante requer a concessatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito sob o argumento de que a uacutenica pendecircncia que obstava a sua expediccedilatildeo era um deacutebito fiscal que fora alcanccedilado pela prescriccedilatildeo 2 Na sistemaacutetica do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional a certidatildeo negativa de deacutebito deveraacute ser expedida quando satisfeitos os requisitos previstos no caput do artigo 205 desde que inexistente diacutevida tributaacuteria a cargo do contribuinte ou responsaacutevel cabendo a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa quando da existecircncia de deacutebitos cuja exigibilidade se encontre suspensa ou o creacutedito natildeo esteja vencido ou quando garantido por penhora 3 O citado processo administrativo em que se discutia a exigibilidade da diacutevida fiscal permaneceu injustificadamente paralisado por longo periacuteodo e os documentos acostados aos autos levam ao convencimento de que todos os creacuteditos em discussatildeo foram alcanccedilados pela prescriccedilatildeo Neste caso natildeo haacute que se falar em existecircncia de creacuteditos em vigor a obstar a expediccedilatildeo da CND requerida 4 Os deacutebitos atingidos pela prescriccedilatildeo natildeo satildeo liacutequidos certos e exigiacuteveis requisitos essenciais agrave propositura da uma accedilatildeo executiva natildeo podendo constituir fator impeditivo para a expediccedilatildeo de certidotildees negativas 5 No caso presente impotildee-se a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebitos com efeito de negativa - CPD-EN - em favor da empresa impetrante desde que natildeo existam outros oacutebices agrave sua emissatildeo (destacou-se) 6 Remessa oficial improvida (BRASIL REOMS ndash Remessa ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias DJU 26112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA EXTINCcedilAtildeO DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POR MEIO DA COMPENSACcedilAtildeO ART 156 II DO CTN DCTF PENDEcircNCIA DE HOMOLOGACcedilAtildeO POR PARTE DO FISCO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA NOS TERMOS DO ART 205 CC O ART 206 DO CTN ILEGALIDADE DA RECUSA MANUTENCcedilAtildeO DOS HONORAacuteRIOS ADVOCATIacuteCIOS 1 Versa a presente demanda sobre a possibilidade de expediccedilatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito em face da ausecircncia de homologaccedilatildeo da declaraccedilatildeo de compensaccedilatildeo (DCTF) por parte do fisco 2 A certidatildeo negativa de deacutebito em direito tributaacuterio eacute o meio pelo qual se prova a quitaccedilatildeo de determinado tributo eacute o documento que busca informar a real situaccedilatildeo fiscal do contribuinte e deve espelhar a realidade do fato certificado por outro lado a expediccedilatildeo deste documento a quem efetivamente natildeo esteja quite com A Fazenda Nacional caracteriza falsa declaraccedilatildeo sobre fato juridicamente relevante 3 A parte autora requer a expediccedilatildeo de CND na pendecircncia de homologaccedilatildeo das declaraccedilotildees de compensaccedilatildeo (DCTFacuteS) referentes agrave contribuiccedilatildeo do PIS e FINSOCIAL em face das decisotildees judiciais proferidas em accedilatildeo declaratoacuteria e cautelar 4 O Art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 expressamente prevecirc a possibilidade do contribuinte apresentar manifestaccedilatildeo de inconformidade agrave decisatildeo administrativa que natildeo autoriza a compensaccedilatildeo 4 OS pedidos de compensaccedilatildeo da autora conforme devidamente comprovado nos autos agraves fls 105146 atraveacutes dos recibos de entrega das DCTFacuteS (Declaraccedilotildees de Deacutebitos e Creacuteditos Tributaacuterios Federais) natildeo foram ateacute entatildeo apreciados pela administraccedilatildeo tributaacuteria 5 Mesmo diante da ausecircncia de homologaccedilatildeo da compensaccedilatildeo requerida sob condiccedilatildeo resolutoacuteria natildeo se pode
65
deixar de reconhecer a compensaccedilatildeo iniciada pelo contribuinte prevista de forma taxativa no art 156 inciso II do CTN 6 Eacute direito do contribuinte quando quite com seus deacutebitos no caso de extinccedilatildeo do creacutedito ou quando suspenso obter certidatildeo negativa de deacutebito ou no caso de certidatildeo positiva com efeito de negativa conforme os arts 205 e 206 do CTN 7 Portanto no caso sob apreccedilo natildeo haacute como diante das normas do art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 e dos artigos 205 cc o 206 do CTN negar a certidatildeo de regularidade fiscal ao contribuinte 8 Quanto aos honoraacuterios advocatiacutecios a equumlitativa apreciaccedilatildeo do juiz a que se refere o paraacutegrafo 4ordm do art 20 do CPC representa uma liberalidade do julgador para nos casos menciona bem situar atendidas as normas de lsquoarsquo a lsquocrsquo do paraacutegrafo 3ordm do mesmo artigo fixar os honoraacuterios sem que esteja obrigado a obedecer aos limites miacutenimos de 10 ou no maacuteximo de 20 neste tocante eacute de se manter os honoraacuterios fixados na sentenccedila 10 Apelaccedilotildees e remessa oficial improvidas (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira ndash DJU 19112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA DEacuteBITOS INEXIGIacuteVEIS OU COM A EXIGIBILIDADE SUSPENSA (destacou-se)
1 Hipoacutetese em que a MM Juiacuteza a quo confirmando a liminar concedeu a seguranccedila para determinar agrave autoridade impetrada procedesse agrave expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa ressalvando eventuais obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 2 O pleito do apelado se fundamenta na questatildeo da extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos constantes dos processos administrativos relacionados na inicial 3 De fato restou comprovada nos autos a situaccedilatildeo regular da impetrante como bem asseverou a MM Juiacuteza sentenciante em face da documentaccedilatildeo acostadas aos autos e que natildeo foi impugnada pela fazenda nacional a qual se limitou tatildeo-somente a sustentar a falta de interesse processual do impetrante por natildeo haver segunda ela nenhum ato concreto da autoridade coatora que fosse ilegal ou abusivo 4 As informaccedilotildees fiscais de contribuintes disponibilizadas no site da Receita Federal revestem-se de caraacuteter oficial Existindo informaccedilatildeo atestando irregularidade da situaccedilatildeo fiscal do contribuinte quando o mesmo se encontra regular perante o fisco tendo em vista a extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos em discussatildeo de forma a obstar a expediccedilatildeo de CND constitui ato ilegal passiacutevel de afastamento em sede de mandado de seguranccedila 5 Destarte presentes os pressupostos do artigo 206 do coacutedigo tributaacuterio nacional eacute de rigor a expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa por ser direito liacutequido e certo do impetrante observada a ressalva na sentenccedila da existecircncia de obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 6 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 20068300014314-7 ndash Relator Min Francisco Cavalcanti ndash DJU 05062008 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA NEGACcedilAtildeO DO PEDIDO DE ALTERACcedilAtildeO DE INSCRICcedilAtildeO DO CGC INSTRUCcedilAtildeO NORMATIVA SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA PRECEDENTES SUacuteMULAS DO STF INCABIMENTO
1Encontra-se bastante firmado na jurisprudecircncia atual o posicionamento adotado pelo juiacutezo singular de que eacute inconstitucional a imposiccedilatildeo de restriccedilotildees agrave atividade comercial do contribuinte como forma de exigir a cobranccedila de creacuteditos tributaacuterios 2 A instruccedilatildeo normativa que fundamenta a negaccedilatildeo da inscriccedilatildeo de registro extrapolou sua funccedilatildeo meramente orientadora contrariando princiacutepios constitucionais e instituindo normas de conduta aos particulares 3 A fazenda nacional ao opor-se ao deferimento do pedido de inscriccedilatildeo junto ao novo cadastro de contribuintes em virtude da empresa possuir deacutebitos junto agrave receita federal instituiu restriccedilatildeo de caraacuteter privativo consubstanciado em sanccedilatildeo poliacutetica 4 As sanccedilotildees poliacuteticas como
66
meio de pressionar o contribuinte ao pagamento de deacutebitos tributaacuterios natildeo satildeo admissiacuteveis no atual sistema constitucional e tributaacuterio jaacute tendo sido repelidas inclusive pelo proacuteprio Supremo Tribunal Federal (Suacutemulas Nordm 70 323 E 547) 5 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 ndash Relator Min Petruacutecio Ferreira ndash DJ 07112000 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Satildeo comuns as situaccedilotildees em que as autoridades fiscais emitem certidotildees equivocadas
desconsiderando a real situaccedilatildeo dos contribuintes quando por exemplo fornecem uma CPD-
EN quando era caso de CND sem pormenorizar as informaccedilotildees cadastrais Carlos Ceacutesar
Sousa Cintra (2007 p167) registra que ldquonatildeo raro o contribuinte fica sujeito ao humor da
autoridade de plantatildeo que sequer aprecia o pedido formulado pelo administrado quanto ao
detalhamento de suposta diacutevida tributaacuteria a ele imputadardquo Nesse diapasatildeo atenta ainda o
referido doutrinador que o uacutenico caso em que uma CND pode ser negada eacute quando for
constatada a existecircncia de constituiccedilatildeo de creacutedito tributaacuterio no setor administrativo
competente e com o prazo para o pagamento vencido sendo portanto exigiacutevel haja vista que
a diacutevida regularmente inscrita goza da presunccedilatildeo de certeza e liquidez tendo o efeito de prova
preacute-constituiacuteda (art 204 CTN) Registre-se que a grande monta das recusas no fornecimento
de certidotildees positivas com efeito de negativa (art 206 CTN) se daacute por absoluta falta de
esclarecimento do agente puacuteblico o qual por excessivo apego agrave letra da lei e por despreparo
teacutecnico entende que a exigecircncia de certidatildeo negativa natildeo autorizaria o fornecimento de outras
espeacutecies ignorando os efeitos legais conferidos agrave CPD-EN
Segundo a redaccedilatildeo do art 201 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional estaacute constituiacuteda a
diacutevida ativa tributaacuteria (SILVA 2009) proveniente de creacutedito dessa natureza regularmente
inscrita na reparticcedilatildeo administrativa competente depois de esgotado o prazo fixado para
pagamento pela lei ou por decisatildeo final proferida em processo administrativo regular
Registre-se ainda a discutiacutevel qualidade no atendimento nas Secretarias das Receitas Federais
burocracia esta que submete o contribuinte a um sacrifiacutecio injustificado e compromete o
princiacutepio da eficiecircncia da atividade administrativa dentre outros Mas os problemas natildeo se
restringem a isso A imposiccedilatildeo de multas aos contribuintes pelo descumprimento de
obrigaccedilotildees tributaacuterias em geral ndash que a todo custo foram alvo de tentativas de implementaccedilatildeo
ndash eacute uma constante O respeito agraves normas juriacutedicas natildeo eacute estimulado pela Receita Federal pelo
contraacuterio eacute por ela impedido Esta situaccedilatildeo foi denunciada por Raquel Cavalcanti Ramos
Machado (2004)
67
Nada obstante o contribuinte tem o direito a uma CPD a qual deve discriminar todas
as informaccedilotildees que se referem aos supostos deacutebitos tributaacuterios que constem nos registros
fazendaacuterios tais como a identificaccedilatildeo do procedimento originaacuterio do deacutebito a data da
inscriccedilatildeo a identificaccedilatildeo do auto de infraccedilatildeo ou da notificaccedilatildeo fiscal de lanccedilamento de deacutebito
(NFLD) o detalhamento do creacutedito tributaacuterio etc
No caso das CPD-ENs (art 206 CTN) o Poder Judiciaacuterio eacute constantemente acionado
para solucionar alguns casos em que seu fornecimento eacute negado tais como a exigecircncia de
reforccedilo de penhora (art 15 inciso II da lei no 683080) por parte da autoridade responsaacutevel
ou seja o juiz presidente da execuccedilatildeo fiscal em questatildeo e natildeo da autoridade fiscal alerta
Raquel Cavalcanti Ramos Machado (2005 p77) o pagamento via DARFs (Documento de
Arrecadaccedilatildeo de Receitas Federais) sem contestaccedilatildeo sobre a suficiecircncia de valores pagos pelos
contribuintes a exigecircncia de garantias em parcelamentos a penhora sobre o faturamento das
empresas (PACHECO 2008 p225-227)
A situaccedilatildeo se tornava ainda mais absurda quando se exigia do contribuinte a reiteraccedilatildeo
da apresentaccedilatildeo de documentos do seu processo a cada pedido de renovaccedilatildeo de certidatildeo de
regularidade fiscal tais como o atestado de inteiro teor das varas competentes e coacutepias
autenticadas na forma do art 4ordm da Instruccedilatildeo Normativa RFB no 57405 com redaccedilatildeo
determinada pela Instruccedilatildeo Normativa RFB no 58605 ambas jaacute revogadas pela Instruccedilatildeo
Normativa RFB no 73407 Natildeo podia a Administraccedilatildeo Fazendaacuteria desconsiderar o fato de
que era parte processual e detinha todas as informaccedilotildees referentes aos tracircmites das lides
principalmente as decisotildees proferidas nos autos
A Uniatildeo Federal eacute uma entidade que nestes atos se faz representar em juiacutezo pela
Procuradoria da Fazenda Nacional na forma do art 12 da Lei Complementar no 7393 Os
arts 36 a 38 do mesmo diploma normativo exigem que os procuradores se deem por
intimados pessoalmente mediante a entrega dos autos com vista O Manual de Procedimentos
Internos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (Portaria no 53202 ndash PGFN) decreta
expressamente ser o procurador obrigado a comunicar o inteiro teor das determinaccedilotildees
judiciais que lhes satildeo impostas Os contribuintes ou seus respectivos advogados quando
sofrem tais exigecircncias substituem o representante legal da Fazenda Nacional na realizaccedilatildeo de
suas atividades que satildeo vinculadas Eacute outra forma de materializaccedilatildeo das sanccedilotildees poliacuteticas
68
Hugo de Brito Machado (2005c p66) eacute enfaacutetico ao considerar que em face de
restriccedilotildees nem sempre justificaacuteveis em muitos casos a certidatildeo negativa natildeo eacute fornecida
colhendo-se ao solicitaacute-la via eletrocircnica apenas a informaccedilatildeo de que existem pendecircncias a
serem esclarecidas junto agrave reparticcedilatildeo competente Ocorre que o interessado ao se dirigir aos
balcotildees de atendimento eacute surpreendido com uma barreira a ser transposta para obter a
informaccedilatildeo desejada Quando a conseguem Natildeo obstante o dispositivo constitucional
segundo o qual todos tecircm direito a receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse
particular que seratildeo prestadas no prazo de lei sob pena de responsabilidade incluindo-se as
certidotildees fiscais as reparticcedilotildees da Receita Federal criam dificuldades inexplicaacuteveis e
inadmissiacuteveis nesta prestaccedilatildeo Natildeo atentam para o fato de que ldquoa expediccedilatildeo de uma certidatildeo
implica na extraccedilatildeo de dadosinformaccedilotildees constantes de arquivos ou sistemas de determinadas
informaccedilotildeesrdquo (PAULSEN 1999 p10)
Ao analisar referida praacutetica fazendaacuteria Schubert de Farias Machado (2007 p606)
assevera que a simples indicaccedilatildeo de deacutebito nos registros do Fisco natildeo pode ser motivo
bastante para impedir um cidadatildeo de praticar uma atividade liacutecita pois devem ser indicados
quais satildeo os tributos que o contribuinte estaacute em aberto e explicitadas as ldquopendecircnciasrdquo O
Estado na qualidade de credor do tributo deve promover o lanccedilamento respectivo de forma a
assegurar ao administrado o direito agrave ampla defesa e ao contraditoacuterio Para o doutrinador
Schubert de Farias Machado (2007 p614)
Jaacute natildeo eacute mais a falta de pagamento do tributo o motivo da recusa da CND Satildeo pendecircncias outras que poderiam ndash por que natildeo ndash ser alargadas ou ateacute mesmo indeterminadas Com isso o Fisco passaria a desvestir a maacutescara colocando a CND como verdadeira autorizaccedilatildeo para que apenas os amigos do rei possam de fato exercer suas atividades
O STF por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 131741SP (Relator
Min Marco Aureacutelio) asseverou que a relaccedilatildeo juriacutedica Estadocontribuinte haacute de repousar na
confianccedila muacutetua devendo ambos atuarem com responsabilidade fieacuteis ao ordenamento
juriacutedico em vigor O ato de controle administrativo do creacutedito tributaacuterio inscrito na diacutevida
ativa enquadra-se na categoria dos atos de controle parahieraacuterquico que na liccedilatildeo de Luciano
Beneacutevolo de Andrade (1975 p187) funda-se na necessidade de submeter determinadas
atividades administrativas a um sistema mais tecnicamente efetivo perfeito coordenado
uniforme e especializado A Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA eacute um documento unilateral
representativo do creacutedito puacuteblico ou seja produz a Fazenda seu proacuteprio tiacutetulo extraindo do
69
livro de registro da diacutevida ativa a certidatildeo da inscriccedilatildeo No STJ vigora a tese de que na
hipoacutetese do tributo sujeito ao lanccedilamento por homologaccedilatildeo18 (art 150 CTN) pode haver a
inscriccedilatildeo na diacutevida ativa sem a instauraccedilatildeo de anterior procedimento administrativo fiscal de
deacutebito declarado pelo sujeito passivo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria e natildeo pago
TRIBUTAacuteRIO E PROCESSUAL CIVIL EMBARGOS Agrave EXECUCcedilAtildeO FISCAL CERTIDAtildeO DE DIacuteVIDA ATIVA ndash CDA NULIDADE NAtildeO CONFIGURADA CONTRIBUICcedilAtildeO SOCIAL SOBRE O LUCRO E IMPOSTO DE RENDA CORRECcedilAtildeO MONETAacuteRIA DAS DEMONSTRACcedilOtildeES FINANCEIRAS APLICACcedilAtildeO DO IPC COMO INDEXADOR DO BTNF ENTENDIMENTO RECENTE DA 1ordf SECcedilAtildeO DESTE SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA DEFERIMENTO PRONUNCIAMENTO DO COLENDO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL UTILIZACcedilAtildeO DA TAXA SELIC SOBRE OS DEacuteBITOS TRIUTAacuteRIOS EM MORA 1 Em se tratando de tributo sujeito a lanccedilamento por homologaccedilatildeo o qual se efetiva nos moldes do art 150 do CTN a inscriccedilatildeo do creacutedito em diacutevida ativa em face da inadimplecircncia no tempo devido natildeo compromete a liquidez e exigibilidade do tiacutetulo executivo pois dispensaacutevel a homologaccedilatildeo formal sendo o tributo exigiacutevel independentemente de procedimento administrativo fiscal (destacou-se) 2 A partir do julgamento realizado pela Primeira Seccedilatildeo deste Superior Tribunal de Justiccedila do Recurso Especial nordm 133069SC (DJU 04032002) da relatoria do Ministro Franciulli Neto prevaleceu o entendimento de ser vaacutelida e legal a aplicaccedilatildeo do IPC na atualizaccedilatildeo do BTNF Fiscal para a correccedilatildeo monetaacuteria das demonstraccedilotildees financeiras do ano-base de 1990 exerciacutecio de 1991 por ter sido o iacutendice que melhor refletiu a inflaccedilatildeo do periacuteodo e por natildeo atentar contra os princiacutepios constitucionais tributaacuterios consoante pronunciamento da Maacutexima Corte na ADIN 712-2-ML-DF Rel Min Celso de Mello DJU de 190293 3 Em data de 02 de maio de 2002 o Plenaacuterio do Colendo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Recurso Extraordinaacuterio nordm 201465-6MG declarou a constitucionalidade do artigo 3ordm inciso I da Lei 820091 com a redaccedilatildeo que lhe deu a Lei 868293 reconhecendo que este preceito legal prevecirc hipoacutetese nova de deduccedilatildeo na determinaccedilatildeo do lucro real constituindo-se como favor fiscal ditado por opccedilatildeo legislativa afastando-se consequumlentemente a ideacuteia de empreacutestimo compulsoacuterio Assim diante de pronunciamento no sentido de que a correccedilatildeo monetaacuteria complementar e retificadora das demonstraccedilotildees financeiras das pessoas juriacutedicas correspondente ao exerciacutecio social de 1990 natildeo pode ser de forma imediata utilizada esta Corte natildeo mais emite juiacutezo a respeito posto referida mateacuteria repousar agora no campo estritamente constitucional privativa de exame pelo Colendo Supremo Tribunal Federal 4 Entende-se aplicaacutevel a Taxa SELIC sem qualquer restriccedilatildeo em caso de compensaccedilatildeo tributaacuteria a partir de 1ordm de janeiro de 1996 conforme o disposto no art 39 sect 4ordm da Lei 925095 5 Recurso especial parcialmente provido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado ndash DJU 10032003) PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO PRESCRICcedilAtildeO ACOLHIDA EM SEGUNDO GRAU EFEITO TRANSLATIVO DA APELACcedilAtildeO POSSIBILIDADE ART 515 sect 1ordm DO CPC TRIBUTO SUJEITO A LANCcedilAMENTO POR HOMOLOGACcedilAtildeO CONSTITUICcedilAtildeO DO CREacuteDITO VIA DCTF TERMO INICIAL DA PRESCRICcedilAtildeO VENCIMENTO DA OBRIGACcedilAtildeO 1 Em funccedilatildeo do efeito devolutivo do recurso de apelaccedilatildeo o conhecimento do tribunal natildeo se cinge agraves questotildees efetivamente resolvidas na instacircncia inferior
18 O lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorre quanto aos tributos cuja legislaccedilatildeo atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem preacutevio exame da autoridade administrativa operando-se pelo ato em que a referida autoridade tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado expressamente a homologa
70
abrange tambeacutem as que poderiam tecirc-lo sido como por exemplo aquelas que natildeo sendo examinaacuteveis de ofiacutecio deixaram de ser apreciadas a despeito de haverem sido suscitadas e discutidas pelas partes 2 Falta de prequestionamento do tema inserto no artigo 46 da Lei 821291 natildeo obstante a oposiccedilatildeo de embargos de declaraccedilatildeo para suscitar o debate Incidecircncia da Suacutemula 211STJ 3 Nos tributos sujeitos a lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorrendo a declaraccedilatildeo do contribuinte desacompanhada do pagamento no vencimento natildeo se aguarda o decurso do prazo decadencial para o lanccedilamento A declaraccedilatildeo do contribuinte elide a necessidade da constituiccedilatildeo formal do deacutebito podendo este ser imediatamente inscrito em diacutevida ativa tornando-se exigiacutevel independentemente de qualquer procedimento administrativo ou de notificaccedilatildeo ao contribuinte (destacou-se) Precedentes 4 O termo inicial da prescriccedilatildeo em caso de tributo declarado e natildeo pago natildeo se inicia da declaraccedilatildeo mas da data estabelecida como vencimento para o pagamento da obrigaccedilatildeo tributaacuteria declarada 5 Recurso especial conhecido em parte e improvido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira ndash DJU 01022007)
Existe na Procuradoria da Fazenda Nacional o periacuteodo conhecido como ldquolimbordquo ou
seja quando o creacutedito tributaacuterio estaacute definitivamente constituiacutedo na esfera administrativa mas
natildeo inscrito na diacutevida ativa ou ainda natildeo foi ajuizada a execuccedilatildeo fiscal natildeo havendo como
oferecer bens agrave penhora para garantir o juiacutezo da execuccedilatildeo e nem como obter a certidatildeo
positiva com efeito de negativa e na hipoacutetese de ser indevido o tributo natildeo haacute como o
contribuinte requerer o parcelamento restando impedida a emissatildeo da certidatildeo positiva com
efeito de negativa (ATTIE 2004 62-68) O tratamento jurisprudencial da mateacuteria eacute o
seguinte
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO ACcedilAtildeO CAUTELAR PARA ASSEGURAR A EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA
1 Dispotildee o artigo 206 do CTN que tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidatildeo de que conste a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos em curso de cobranccedila executiva em que tenha sido efetivada a penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa A cauccedilatildeo oferecida pelo contribuinte antes da propositura da execuccedilatildeo fiscal eacute equiparaacutevel agrave penhora antecipada e viabiliza a certidatildeo pretendida 2 Eacute viaacutevel a antecipaccedilatildeo dos efeitos que seriam obtidos com a penhora no executivo fiscal atraveacutes de cauccedilatildeo de eficaacutecia semelhante A percorrer-se entendimento diverso o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco natildeo se voltou judicialmente ainda Precedentes (REsp 363518 Resp 99653 e Resp 424166) 3 Deveras natildeo pode ser imputado ao contribuinte solvente isto eacute aquele em condiccedilotildees de oferecer bens suficientes agrave garantia da diacutevida prejuiacutezo pela demora do Fisco em ajuizar a execuccedilatildeo fiscal para a cobranccedila do deacutebito tributaacuterio Raciociacutenio inverso implicaria em que o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco ainda natildeo se voltou judicialmente 4 Mutatis mutandis o mecanismo assemelha-se ao previsto no art 570 do CPC por forccedila do qual o proacuteprio devedor pode iniciar a execuccedilatildeo Isso porque as obrigaccedilotildees como viacutenculos pessoais nasceram para serem extintas pelo cumprimento diferentemente dos direitos reais que visam agrave perpetuaccedilatildeo da situaccedilatildeo juriacutedica nele edificadas 5 Outrossim instigada a Fazenda pela cauccedilatildeo oferecida pode ela iniciar a execuccedilatildeo convertendo-se a garantia prestada por iniciativa do contribuinte na famigerada
71
penhora que autoriza a expediccedilatildeo da certidatildeo 6 Recurso Especial desprovido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler ndash DJU 23111998)
CAUTELAR OFERECIMENTO DE CAUCcedilAtildeO REAL PARA OBTENCcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA POSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia mais atual desta Corte e do STJ aceita o oferecimento de cauccedilatildeo real por meio de accedilatildeo cautelar para fins de expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa de deacutebitos ao fundamento de que o contribuinte natildeo pode sofrer prejuiacutezo com a demora da Fazenda Puacuteblica em ajuizar executivo fiscal (destacou-se) 2 A aceitaccedilatildeo do bem deve ser feita pelo Juiacutezo monocraacutetico apoacutes manifestaccedilatildeo da Fazenda Nacional incumbindo-lhe avaliar a suficiecircncia e prestabilidade do bem em relaccedilatildeo ao montante dos deacutebitos que se pretende caucionar (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares ndash DJU 08012002 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO CERTIFICADO DE REGULARIDADE FISCAL ART 206 DO CTN EXECUCcedilAtildeO FISCAL VINDOURA PENHORA ANTECIPACcedilAtildeO ACcedilAtildeO CAUTELAR CAUCcedilAtildeO
1 Nos termos do art 206 do CTN opera os mesmos efeitos da Certidatildeo Negativa de Deacutebito o certificado do qual conste a existecircncia de creacutedito tributaacuterio natildeo vencido em curso de cobranccedila judicial em que tenha sido efetivada penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa 2 Em consonacircncia com remansosa jurisprudecircncia antolha-se viaacutevel a extraccedilatildeo de certificado de higidez fiscal mediante o ajuizamento de accedilatildeo cautelar na qual se antecipe mediante cauccedilatildeo a ulterior penhora a ser formalizada no curso do executivo fiscal ainda natildeo promovido (destacou-se) 3 Verificando-se em juiacutezo de cogniccedilatildeo sumaacuteria a idoneidade dos bens oferecidos em cauccedilatildeo eacute de ser deferida a liminar postulada garantindo-se a obtenccedilatildeo da certidatildeo almejada porquanto presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora 4 Agravo de instrumento provido Agravo regimental prejudicado (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200404010446909 ndash Relator Wellington de Almeida ndash DJU 11052005 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO CAUCcedilAtildeO DE BENS EM MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POSSIBILIDADE SEGUIMENTO NEGADO AGRAVO INOMINADO NAtildeO PROVIDO
1 Seja para garantia do juiacutezo em futura (ainda natildeo ajuizada) execuccedilatildeo fiscal ou como garantia dos deacutebitos tributaacuterios cuja nulidade pretende discutir em accedilatildeo ordinaacuteria o devedor tem direito a caucionar em processo cautelar bens suficientes em ordem a que caucionados se lhe expeccedila lsquoCertidatildeo Negativa de Deacutebito-CNDrsquo positiva com efeito de negativa (vg STJ REsp nordm 99653SP T2 TRF1 AG nordm 20000100096197-7GO T4) 2 A simploacuteria impugnaccedilatildeo calcada no fato de natildeo ser lsquodinheirorsquo eacute um vesgo que se alastra cada vez mais na administraccedilatildeo fiscal que parece natildeo se lembrar de que se eacute importante receber o tributo mais importante eacute manter o contribuinte com condiccedilotildees de gerar mais tributo e mais condiccedilotildees de pagaacute-lo (destacou-se) De outra banda o art 151 do CTN em sua redaccedilatildeo mais lsquomodernarsquo contempla vaacuterios modos de suspensatildeo da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio (depoacutesito em dinheiro eacute uma entre eles e no mesmo peacute de igualdade) 3 Agravo inominado natildeo provido 4 Peccedilas liberadas pelo Relator em 06042004 para publicaccedilatildeo do acoacuterdatildeo (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto ndash DJU 09032004 ndash TRF 1ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO DEacuteBITO FISCAL ACcedilAtildeO CAUTELAR LIMINAR OFERECIMENTO DE BENS EM ESTOQUE COMO CAUCcedilAtildeO
72
CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA INEXISTEcircNCIA DE ESPECIFICACcedilAtildeO ADEQUADA DOS BENS E PROVA DA PROPRIEDADE SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO IMPOSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia do Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo e a do Superior Tribunal de Justiccedila orientam-se no sentido da possibilidade de oferecimento de bens em cauccedilatildeo para fins de garantia do deacutebito fiscal e expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva de Deacutebito com Efeito de Negativa A medida justifica-se porque enquanto natildeo ajuizada a execuccedilatildeo fiscal o contribuinte permanece sem a possibilidade de oferecer bens a penhora para garantir o deacutebito e de desenvolver regularmente sua atividade (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 200101006009552 ndash0 ndash Relator Desembargador Luciano Tolentino Amaral ndash DJU 080202 ndash TRF-1ordf Regiatildeo)
O Superior Tribunal de Justiccedila (Cf Recurso Especial no 536037PR ndash DJU
23052005) entendeu que a medida cautelar preparatoacuteria de garantia para a execuccedilatildeo fiscal eacute
a soluccedilatildeo mais adequada para este caso autorizando o arrolamento de bens para a suspensatildeo
da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio para obter a certidatildeo a que alude o art 206 do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional Assim deve proceder a autoridade fiscal
A circunstacircncia de haver deacutebito regularmente inscrito na diacutevida ativa tributaacuteria natildeo autoriza o Fisco a recusar-se por negligecircncia ou comodidade a expedir uma certidatildeo cujo teor agrave obviedade natildeo seraacute idecircntico agravequele que constaria na CND caso o contribuinte verdadeiramente fizesse jus a esta certidatildeo mas sim teraacute de espelhar fidedignamente o que estaacute nos registros da reparticcedilatildeo fiscal competente (CINTRA 2007 p175)
Posteriormente o STF por meio do Agravo Regimental no 811136DF decidiu que
ao devedor eacute permitido oferecer garantias do valor do deacutebito sem que seja necessaacuteria a
existecircncia de uma execuccedilatildeo fiscal com o objetivo de antecipar a penhora que a garantiria e
assim ter direito agrave certidatildeo positiva com efeito de negativa Sobre essa corrente
jurisprudencial Marciano Seabra de Godoi (2007 p585) afirma que
O inteacuterprete deve privilegiar os propoacutesitos da norma que se mostram coincidentes com nossa tradiccedilatildeo jurisprudencial para escolher dentre os possiacuteveis sentidos literais do texto aquele que melhor realiza o ideal de resguardar os direitos fundamentais do contribuinte inadimplente sem que isso iniba o legislador e a administraccedilatildeo tributaacuteria de adotar medidas voltadas a garantir a eficaacutecia da norma tributaacuteria
A decisatildeo que suspende a exigibilidade do creacutedito tributaacuterio deve ser cumprida
integralmente e a Receita Federal do Brasil por intermeacutedio de seus servidores natildeo pode
dizer-se alheia ao procedimento e pretender que o contribuinte comprove a existecircncia e o
vigor de uma eventual decisatildeo judicial que jaacute sabe ser obrigado a cumprir Tendo em vista o
73
caraacuteter fundamental do direito de certidatildeo corrobora esta linha de raciociacutenio Ingo Wolfgang
Sarlet (2006 p343) ao aduzir que
O postulado da aplicabilidade imediata das normas de direitos fundamentais pode ser compreendido como um mandado de otimizaccedilatildeo da sua eficaacutecia pelo menos no sentido de impor aos poderes puacuteblicos a aplicaccedilatildeo imediata dos direitos fundamentais outorgando-lhes nos termos desta aplicabilidade a maior eficaacutecia possiacutevel
Diante dessa realidade deve a atuaccedilatildeo estatal se pautar no sentido de garantir uma
efetivaccedilatildeo cada vez maior dos direitos fundamentais dos contribuintes principalmente no
tocante agrave vinculaccedilatildeo destes com os poderes puacuteblicos (eficaacutecia vertical) As posturas que
consubstanciam as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo utilizadas pela Fazenda Puacuteblica aparentemente como
mecanismos indutores de pagamento de tributos mas na verdade satildeo instrumentos obliacutequos
de cobranccedila
Embora instituiacutedas por lei e ateacute mesmo pela Constituiccedilatildeo Federal as exigecircncias de
certidotildees fiscais nas situaccedilotildees elencadas desrespeitam os direitos fundamentais dos
contribuintes (vg o exerciacutecio das atividades empresariais) e enaltecem as prerrogativas
fazendaacuterias constrangendo de modo indireto o devedor agrave satisfaccedilatildeo do creacutedito tributaacuterio
Augustin Gordillo (2007 p03) ao comentar sobre as relaccedilotildees conflituosas entre a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e as empresas afirma que
En una primera situacioacuten que cuantativamente es importante y cualitativamente determinante se trata de la perspectiva que los conflictos tienen quienes ejercen concretamente el poder puacuteblico los funcionarios y autoridades puacuteblicas los concesionarios y licenciatarios del poder Obviamente es casi imposible que no tengan un sesgo proclive al poder que precisamente estaacuten ejerciendo en un momento dado Una segunda percepcioacuten poco significativa desde el punto de vista de su utilidad sistemaacutetica se da en los conflictos que puedan tener con la administracioacuten las grandes o medianas empresas y los grupos econoacutemicos relativamente fuertes En estos supuestos el lsquoadministradorsquo suele hacer una muy buena y eficaz utilizacioacuten de los recursos y remedios que le brindan el orden juriacutedico estaacute atento a la defensa de sus derechos y hace ademaacutes uso de todos los mecanismos informales de influencia y relacioacuten con la administracioacuten puacuteblica En estas situaciones el conflicto autoridad ndash empresa se resuelve ya sea con cierto equiliacutebrio a favor de la segunda parte de la ecuacioacuten y no de la primera a la inversa19
19 Em uma primeira situaccedilatildeo o que eacute qualitativa e quantitativamente determinante eacute a perspectiva de que o conflito tem sido particularmente entre o poder puacuteblico e os funcionaacuterios puacuteblicos comerciantes e licenciados do poder Obviamente eacute quase impossiacutevel natildeo ser tendencioso a uma propensa potecircncia que eacute exercida em um determinado momento Uma segunda percepccedilatildeo insignificante em termos de sua utilidade sistemaacutetica estaacute no conflito que a administraccedilatildeo pode ter com grandes ou meacutedias empresas e grupos econocircmicos relativamente fortes Nestes casos o administrado tem que ser eficaz na utilizaccedilatildeo dos recursos e soluccedilotildees oferecidos pelo sistema juriacutedico e estaacute atento para proteger os seus direitos e tambeacutem fazer uso de todos os mecanismos de influecircncia e de relaccedilotildees informais com o governo Nestas situaccedilotildees o conflito entre autoridade e empresa eacute
74
Pelo delineado resta patente a ausecircncia de parceria entre o fisco e os contribuintes
estes sempre sob suspeiccedilatildeo vendo seus direitos fundamentais flagrantemente desrespeitados
sem qualquer justificativa idocircnea e a certeza de impunidade destes agentes puacuteblicos que
vestem a indumentaacuteria estatal para desvirtuar esta jaacute tensa relaccedilatildeo descumprindo os deveres
que lhes foram transferidos e o ordenamento juriacutedico em vigor Os prejuiacutezos na linguagem
emprestada pelo senso comum satildeo sempre suportados pela parte mais fraca o contribuinte
resolvido com certo equiliacutebrio em favor da segunda parte da equaccedilatildeo [a empresa] e natildeo o inverso (traduccedilatildeo livre)
75
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
Sem a pretensatildeo de abarcar a complexidade de aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do
Direito (AED) ou Law and Economics20 objetiva-se delinear alguns traccedilos que relacionem
esta Escola com o Direito Tributaacuterio de modo a fornecer uma conjuntura mais coesa com a
realidade socioeconocircmica Parte-se do pressuposto metodoloacutegico de que os meandros
Econocircmicos e Tributaacuterios possuem coerecircncia intersistemaacutetica uma vez que a tributaccedilatildeo deve
ser considerada como um fenocircmeno que envolve simultaneamente a Poliacutetica a Economia e o
Direito Para Nelson Saldanha (1986 p15)
Haacute uma seacuterie de comportamentos e de expressotildees que representam a vida privada e a vida puacuteblica em diversos planos Assim a medicina a cama e a mesa a poesia liacuterica o direito privado a psicologia o dinheiro escondido por um lado Por outro a poliacutetica o direito puacuteblico a poesia eacutepica o comeacutercio os bancos a burocracia a forccedila e as comunicaccedilotildees A diferenccedila entre cemiteacuterios puacuteblicos e cemiteacuterios privados a qual se daacute por uma espeacutecie de ordenaccedilatildeo estimativa um sentido de evoluccedilatildeo A evoluccedilatildeo tambeacutem do dinheiro particular ao dinheiro puacuteblico
Eacute bem verdade que em uma primeira impressatildeo as distacircncias entre o Direito e a
Economia podem se sobressair haja vista que as duas abordagens possuem tempos diferentes
mas natildeo lugares Enquanto os economistas se preocupam com a eficiecircncia o foco dos juristas
eacute o ideal de justiccedila este sem criteacuterios objetivos e precisos para sua conceituaccedilatildeo ldquonatildeo adianta
lutar contra o vento eacute preciso utilizar a sua forccedila para que este nos leve ao nosso destinordquo
(MONTORO FILHO 2008 pXIII)
Em geral os juiacutezes parecem natildeo conhecer as repercussotildees macroeconocircmicas de suas
decisotildees e os economistas por seu turno ignoram a realidade sobre os fundamentos
institucionais em que alicerccedilam suas estrateacutegias de desenvolvimento Esse tenso diaacutelogo eacute
trocado pela seguinte intenccedilatildeo ldquose economistas e juristas natildeo puderem falar a mesma liacutengua
20 Dentre os doutrinadores que se dedicam a Anaacutelise Econocircmica do Direito podem-se apontar os seguintes nomes J Pinto Antunes (1952) Dan Ariely (2008) Carlos Barracho (2001) Bruno Sciberras de Carvalho (2008) Robert Cooter e Thomas Ulen (2007) Guiomar T Estrella Faria (1994) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2006) Alexandre Morais da Rosa e Joseacute Manuel Aroso Linhares (2009) Jairo Saddi (2007) Cento Veljanovski (1994) Fernando Arauacutejo (2008) Nicholas Mercuro e Margaret Oppenheimer (2005) Cass R Sustein (2000) Karen Schweers Cook e Margaret Levi (1990) John MacDonald Oliver (1979) Ugo Mattei (1998) Richard Zerbe (2001) Robin Paul Malloy e Christopher K Brau (1995) Thomas J Miceli (2004)
76
que pelo menos passem a viver no mesmo mundo Quem tem a ganhar com isso natildeo satildeo
apenas os dois grupos mas a sociedade como um todordquo (PINHEIRO 2008 p45) A
efetividade das decisotildees judiciais depende na praacutetica do poder de coerccedilatildeo ao lado de um
aparato policial bem equipado para os casos de descumprimento das normas Eacute preciso
incutir nos seus destinataacuterios a cultura do temor afastando-se assim a certeza da impunidade
Aos juristas a Anaacutelise Econocircmica do Direito proporciona a aproximaccedilatildeo com uma
ferramenta adicional para analisar os problemas que lhes interessam dando uma soluccedilatildeo mais
condizente com a realidade vivenciada em uma perspectiva ampla Aos economistas abre-se
um novo campo de estudo complementar ao aparato teacutecnico em que foram treinados
(RODRIGUES 2007) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2009 online) acrescenta que o objetivo da
AED eacute ldquoa utilizaccedilatildeo da abordagem econocircmica para tentar compreender o direito no mundo e o
mundo no direitordquo Tradicionalmente o lucro eacute alvo de desconfianccedilas Empresas lucrativas
quase sempre satildeo acusadas de suspeitas quando na verdade do ponto de vista econocircmico satildeo
eficientes Jaacute preconizava Adam Smith que se cada pessoa procurasse livremente os interesses
individuais ndash orientadores do comportamento humano ndash atingir-se-ia o interesse coletivo
Andreacute Franco Montoro Filho (2008 pX) registra sua preocupaccedilatildeo com esse recorte
epistemoloacutegico esteacuteril
Esse raciociacutenio exemplifica bem os riscos da postura de analisar a economia como uma disputa entre pobres e ricos entre aqueles que tecircm e natildeo tecircm A maacute vontade e a desconfianccedila proacuteprias dessa visatildeo contra aqueles que auferem bons resultados econocircmicos e contra empresas de sucesso podem resultar em accedilotildees cujos efeitos satildeo opostos ao inicialmente desejado pois assumem uma postura contra o interesse coletivo
A importacircncia deste diaacutelogo estabelecido pela AED se materializa pelas seguintes
razotildees apontadas por Luciano Benetti Timm (2008 p57) a Economia sendo uma ciecircncia
comportamental descreve de maneira adequada a atuaccedilatildeo do seres humanos frente ao
mercado coadunada com a participaccedilatildeo social atinge um consideraacutevel padratildeo cientiacutefico com
seus postulados economeacutetricos e por conta da importacircncia que dispensa agrave eficiecircncia21
insculpida prima facie no caput do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Os meacutetodos tradicionais
da hermenecircutica juriacutedica ndash o teleoloacutegico o literal o sistemaacutetico o histoacuterico o socioloacutegico ndash
21 Rachel Sztajn e Decio Zilbersztajn (2005 p83) esclarecem que a eficiecircncia eacute a aptidatildeo para obter o maacuteximo ou o melhor resultado ou rendimento com a menor perda ou menor dispecircndio de esforccedilos relacionando os conceitos de produtividade rendimento adequaccedilatildeo e natildeo se confunde com a eficaacutecia que eacute capacidade de gerar efeitos
77
por serem aplicados de acordo com a discricionariedade do inteacuterpreteaplicador do Direito
conduzem a caminhos muitas vezes contraditoacuterios distantes entre si sendo portanto
limitados Natildeo oferecem seguranccedila juriacutedica
A problemaacutetica que se revela nesse processo de interpretaccedilatildeo eacute que natildeo existe um
apontador de qual seja a teacutecnica hermenecircutica mais adequada para saber se certo resultado eacute
ou natildeo melhor para determinado caso concreto E eacute nesse espaccedilo que se insere a AED Sobre
esta conjuntura Leonel Severo Rocha Germano Schwartz e Jean Clam (2005) enfatizam que
o sistema social estaacute estruturado na repeticcedilatildeo e na diferenccedila ndash liacutecitoiliacutecito ternatildeo-ter
podernatildeo-poder ndash ou seja esclarece a existecircncia de um coacutedigo comunicativo que tenta
amenizar a complexidade da sociedade Trata-se de um sistema dinacircmico de organizaccedilatildeo
autorreprodutiva a que se denomina autopoiese
O sistema autopoieacutetico eacute aquele que eacute simultaneamente fechado e aberto ou seja eacute um sistema que tem repeticcedilatildeo e diferenccedila tendo que equacionar no seu interior esse paradoxo que os operadores do Direito vatildeo usar como criteacuterios para tomar decisotildees (ROCHA SCHWARTZ CLAM 2005 p69)
O empresariado moderno enfrenta inuacutemeros obstaacuteculos criados pela burocracia estatal
para se manter firme ndash ou pelo menos sobreviver ndash no sistema de mercado competitivo e
excludente por natureza Neste diapasatildeo satildeo comuns os empreacutestimos bancaacuterios para suportar
os exiacuteguos prazos de recolhimento de diversos tributos gerir os custos normais de uma
empresa em plena atividade de forma eficiente tudo para enfrentar a concorrecircncia muitas
vezes moldada em desconformidade com as leis Diante desta realidade pode-se afirmar sem
qualquer temor que ldquodo ponto de vista da racionalidade econocircmica o grau de burocracia22
brasileira passa a tornar proibitivo o cumprimento dos deveres instrumentais criando
incentivos para a evasatildeo fiscal e a informalidaderdquo (CARVALHO JOBIM 2008 p243) Luiz
Eduardo Shoueri (2005 p08-09) ao comentar sobre a necessidade de comunicaccedilatildeo entre as
mais diversas disciplinas que se encontram agrave disposiccedilatildeo enfatiza que
Surge assim uma nova visatildeo do ordenamento juriacutedico como algo aberto para a realidade que natildeo pretende expressar um conjunto completo em si sem lacunas sempre que eacute incompleto por definiccedilatildeo problemaacutetico e lacunoso Sistema aberto no
22 Cristiano Carvalho (2008 p201-203) menciona ainda atrelado agrave ideia da burocracia a que os contribuintes estatildeo sujeitos as inuacutemeras obrigaccedilotildees acessoacuterias ou deveres instrumentais que geram custos para o seu cumprimento o que ele denomina de ldquocustos de conformidaderdquo Aleacutem disso ressalta a existecircncia das sanccedilotildees poliacuteticas que provocam um ldquoenferrujamento do mercadordquo Para ilustrar suas consideraccedilotildees menciona as dificuldades que uma empresa enfrenta para obter uma certidatildeo de regularidade fiscal nos oacutergatildeos fazendaacuterios principalmente a Receita Federal do Brasil e a demora ou ateacute mesmo inviabilizaccedilatildeo de uma fusatildeo ou cisatildeo de empresas
78
sentido de que eacute incompleto evolui e se modifica [] importa esclarecer que ao jurista caberaacute sempre buscar a coerecircncia no sistema embora cocircnscio de que haveraacute ocasiotildees em que esta natildeo seraacute possiacutevel em tais casos deve o jurista buscar soluccedilotildees ndash oferecidas pelas regras estruturais do sistema inclusive o compromisso ndash para que a incoerecircncia natildeo leve agrave ruptura
Dados do Banco Mundial apresentados por Andreacute Franco Montoro Filho (2008 p49)
denunciam que o Brasil eacute um dos paiacuteses com maior burocracia fiscal haja vista que em um
estudo com 178 paiacuteses ficou classificado em penuacuteltimo lugar As empresas brasileiras gastam
cerca de 2600 horas para cumprir suas obrigaccedilotildees tributaacuterias perdendo para paiacuteses como a
Boliacutevia (1080 horas) e o Vietnatilde (1050 horas) A Suiacuteccedila ficou em primeiro lugar com apenas
63 horas destinadas ao cumprimento de compromissos fiscais
Uma das maiores preocupaccedilotildees da sociedade satildeo as determinaccedilotildees governamentais
que insistem em fortalecer os oacutergatildeos de arrecadaccedilatildeo tributaacuteria mesmo agrave margem da
constitucionalidade e da legalidade mediante a ediccedilatildeo de um aparato legislativo paralelo que
embora seja infralegal na praacutetica suplanta ateacute mesmo a letra constitucional23 A estrutura
exigida das empresas se pauta por um profundo conhecimento dos clientes dos fornecedores
da anaacutelise de circunstacircncias sociais das poliacuteticas econocircmicas que influenciam diretamente os
negoacutecios da planificaccedilatildeo das operaccedilotildees para o gerenciamento de contingecircncias
administrativas da necessidade de uma assessoria contaacutebil juriacutedica teacutecnica constante e
atuante Esse cenaacuterio denota que ldquoa fiscalizaccedilatildeo muitas vezes brandindo o enorme alfarraacutebio
de normas vigentes assusta o contribuinte deixando-o absolutamente desnorteado quanto ao
que fazerrdquo (TOLEDO 2008 p07)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) tambeacutem conhecida como Escola de
Chicago ou Law and Economics procura implementar os postulados econocircmicos na aplicaccedilatildeo
e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e
eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas sociais e juriacutedicas Busca-se aplicar as ferramentas da
Ciecircncia Econocircmica principalmente da Microeconomia24 ao Direito Os seus principais
23 Merece destaque a existecircncia do Coacutedigo de Defesa do Contribuinte do Estado de Satildeo Paulo (Lei Complementar Estadual no 9392003) que elenca de forma clara inuacutemeros dispositivos que enumeram os direitos e garantias dos contribuintes o funcionamento da maacutequina administrativa de fiscalizaccedilatildeo trazendo-os para o conhecimento geral Deveria servir de exemplo para os demais estados-membros que natildeo o possuem 24 A Microeconomia eacute um ramo da ciecircncia econocircmica que estuda o comportamento das unidades de consumo representadas pelos indiviacuteduos e pelas famiacutelias as empresas e suas produccedilotildees custos a produccedilatildeo e o preccedilo dos diversos bens serviccedilos e fatores produtivos Ocupa-se da forma como as unidades individuais que compotildeem a economia (os consumidores privados serviccedilos trabalhadores produccedilatildeo de bens) agem e reagem simultaneamente A Microeconomia trabalha com modelos ou seja construccedilotildees compostas por uma seacuterie de hipoacuteteses a partir das quais as conclusotildees satildeo retiradas selecionando as variaacuteveis mais significativas para um
79
pontos satildeo condensados na rejeiccedilatildeo da posiccedilatildeo que analisa o Direito apartado das realidades
sociais e econocircmicas estimulando a utilizaccedilatildeo das ideias e dos meacutetodos de outras disciplinas
no estudo conjunto enaltecendo a interdisciplinaridade
Embora no seacuteculo XVIII Adam Smith jaacute discutisse o efeito econocircmico da legislaccedilatildeo
mercantilista foi apenas no seacuteculo passado que se aplicou agrave economia para analisar atividades
natildeo diretamente relacionadas ao mercado Os seus primoacuterdios apontam para Cesare Beccaria
(2005) que em sua obra claacutessica ldquoDos delitos e das penasrdquo trouxe ao ordenamento juriacutedico
pela primeira vez as sanccedilotildees juriacutedicas como incentivos negativos Influenciou diretamente
Jeremy Bentham precursor do Utilitarismo25 Seus modernos contornos no entanto foram
dados principalmente por Ronald Coase (1988) com o artigo publicado em 1960 intitulado
ldquoThe Problem of Social Costrdquo Richard Posner (1998) e Guido Calabresi (1961)
Posner (1998 p26) observa que as origens da AED estatildeo ligadas ao Common Law
cuja prevalecircncia eacute pelo direito jurisprudencial ou seja baseado em precedentes judiciais
sendo apontado por ele como o campo por excelecircncia da maximizaccedilatildeo da riqueza de uma
sociedade Em sua atuaccedilatildeo como juiz do Tribunal de Apelaccedilatildeo do Seacutetimo Circuito revelou
que ao julgar um caso utilizava como paracircmetro natildeo os precedentes mas a sensatez da
repercussatildeo de suas decisotildees Com essa postura a AED critica o Direito posto e o interpreta
aos moldes do meacutetodo pautado pela eficiecircncia econocircmica (KATZ 1998) Nesse sentido
O Law and Economics procura demonstrar como o Direito pode ser mais eficiente na sua regulaccedilatildeo social e econocircmica Para tanto estabelece um ferramental conceitual baseado no individualismo metodoloacutegico e o no utilitarismo que impotildee o estudo da proacutepria poliacutetica econocircmica mais do que das normas juriacutedicas que a veiculam (AGUILLAR 2006 p38)
O foco da AED eacute unir a Economia ao Direito para estudar as regras legais e as
instituiccedilotildees usando o pressuposto do comportamento racional por parte dos indiviacuteduos como
principal instrumento de raciociacutenio ldquoempresas e mercados satildeo instituiccedilotildees ou institutos que
determinado contexto para auferir uma realidade mais proacutexima do fenocircmeno que se estuda (SANDRONI 2008 p541) 25 Trata-se de um meacutetodo utilizado para a compreensatildeo da vida humana ao enfatizar a importacircncia do pensamento racional individual considerando como premissa o indiviacuteduo motivado por um auto-interesse racional procurando o prazer e a felicidade e a contrario sensu evitando a dor e a infelicidade Pelo Utilitarismo a sociedade eacute portanto um aglomerado de indiviacuteduos que tecircm por principal meta buscar o maacuteximo do que possuem por meio das relaccedilotildees sociais que mantecircm entre si Seria este o sistema oacutetimo de vida O Utilitarismo exerceu influecircncias importantes sobre a Economia a Psicologia Behaviorista e a Sociologia (JOHNSON 1997 p246)
80
estatildeo na fronteira entre o direito e a economiardquo (SZTAJN 2004 p27) De forma sinteacutetica
podem-se apresentar os seguintes postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito (CALIENDO
2009 p15) o individualismo metodoloacutegico que implica serem os fenocircmenos coletivos
explicados como resultantes de decisotildees individuais as escolhas racionais de modo a ditaacute-las
como racionalmente dirigidas agrave maximizaccedilatildeo dos interesses individuais as preferecircncias
estaacuteveis e o equiliacutebrio nas relaccedilotildees entre a Poliacutetica o Direito e a Economia
Da mesma forma se expressa Bruno Meyerhof Salama (2008 p53) para quem ldquoa
Economia ilumina problemas e sugere hipoacuteteses mas se torna mais rica quando conjugada
com outros ramos do conhecimento notadamente a Antropologia a Psicologia a Histoacuteria a
Sociologia e a Filosofiardquo A vergastada intenccedilatildeo eacute modelar o comportamento humano
tornando possiacutevel ao profissional do Direito compreender os efeitos que adviratildeo das posturas
legais inerentes a cada situaccedilatildeo Nesse sentir busca-se a aplicaccedilatildeo das teorias e meacutetodos
empiacutericos da Economia para as instituiccedilotildees centrais do sistema juriacutedico
O risco que poderia advir desta abordagem eacute a manifestaccedilatildeo de uma visatildeo
reducionista segundo Robert Cooter (1982 p1260) o que ocasionaria a substituiccedilatildeo das
categorias juriacutedicas tradicionais pelas econocircmicas Vai aleacutem e corrige esta premissa na
medida em que se vale da capacidade explicativa da teoria econocircmica em relaccedilatildeo agrave estrutura
das normas juriacutedicas elucidando sua logicidade (POLINSKY 1985) Eacute bem verdade que a
Economia natildeo consegue explicar o Direito por inteiro mas eacute uma abordagem vaacutelida calcada
em soacutelidos argumentos Os postulados econocircmicos acabaram por seduzi-lo pelo caraacuteter
empiacuterico e forte matematizaccedilatildeo o que tornou a Economia uma ciecircncia no mais puro sentido
da palavra tendo em vista que eacute capaz de prever com razoaacutevel grau de precisatildeo o
comportamento futuro desse mesmo objeto Cristiano Carvalho (2008 p187) acrescenta que
Enquanto a teoria juriacutedica tradicional preocupa-se principalmente com definiccedilotildees e conceitos de institutos juriacutedicos a Anaacutelise Econocircmica do Direito aplica as ferramentas microeconocircmicas para construir modelos que possam predizer comportamentos regulados pelas leis E natildeo obstante esse caraacuteter analiacutetico e preditivo proacuteprio de uma autecircntica Ciecircncia a Anaacutelise Econocircmica ainda eacute capaz de sugerir mudanccedilas ou alternativas juriacutedicas mais capazes de alcanccedilar os objetivos pretendidos pelo legislador
Para isso usa-se a Anaacutelise Econocircmica do Direito para prever os efeitos das leis aleacutem
de dedicar-se a explicar seu desenvolvimento em termos de eficiecircncia econocircmica por meio
dos conceitos de otimizaccedilatildeo de Vilfredo Pareto ou Kaldor-Hicks como criteacuterios de eficiecircncia
81
(FORGIONI 2005) Por este uma mudanccedila em que alguns indiviacuteduos sejam prejudicados eacute
possiacutevel desde que aqueles que melhorem de posiccedilatildeo ganhem mais do que perdem aqueles
que pioram de situaccedilatildeo Por aquele uma sociedade natildeo se encontra em uma situaccedilatildeo oacutetima se
natildeo houver pelo menos uma modificaccedilatildeo capaz de melhorar a posiccedilatildeo de algueacutem sem
prejudicar a de outrem
As ideias tambeacutem tecircm a sua biografia Entre os juristas isso eacute facilmente verificaacutevel
O sistema europeu mais precisamente o romano-germanista provoca uma resistecircncia em
aceitar a importacircncia das consequecircncias das atitudes humanas para o Direito ou ateacute mesmo
ignoraacute-las A concepccedilatildeo do fiat justitia pareat mundus26 haurida da Deontologia Juriacutedica
afasta a realidade concreta podendo ser uma postura recortada Eacute o que Cristiano Carvalho e
Eduardo Jobim (2008 p240) denominam ldquoautismo epistemoloacutegicordquo Ivo Teixeira Gico
Juacutenior ao investigar a epistemologia da aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED)
registra que este movimento tem por propoacutesito introduzir uma ldquometodologia que contribua
significativamente para a compreensatildeo dos fenocircmenos sociais e que auxilie na tomada
racional de decisotildees juriacutedicasrdquo (GICO JUacuteNIOR 2009 online)
Certamente uma das maiores contribuiccedilotildees da AED foi estabelecer o liame entre as
reais consequecircncias (o consequencialismo) sobre a sociedade das decisotildees judiciais e dos
diplomas normativos O seu caraacuteter empiacuterico eacute um dos atrativos sendo dotado de uma
flexibilidade que permite uma ultra-adaptaccedilatildeo a situaccedilotildees faacuteticas especiacuteficas admitindo com
maior naturalidade as contribuiccedilotildees de outras ciecircncias Busca-se sempre a soluccedilatildeo mais
eficiente Isso porque na ausecircncia de recursos suficientes os direitos atribuiacutedos pelas
decisotildees juriacutedicas tornar-se-atildeo vazios destituiacutedos de sentido e de propoacutesito27
Goste-se ou natildeo a interpretaccedilatildeo da lei e do direito eacute hoje feita num contexto econocircmico e social de uma economia de mercado Uma reflexatildeo consequencialista eacute pois uma metodologia uacutetil e importante para ultrapassar anaacutelises miacuteopes [hellip] A insistecircncia no formalismo e na dogmaacutetica juriacutedica numa perspectiva teleoloacutegica e a recusa de uma anaacutelise consequencialista configuram na minha perspectiva um atentado potencial agrave independecircncia do poder judiciaacuterio O formalismo purista gera necessariamente um fosso entre a judicatura e o social uma incompreensatildeo profunda pela sociedade sobre as decisotildees do poder judiciaacuterio (GAROUPA 2009 online)
26 ldquoFaccedila-se justiccedila ainda que pereccedila o mundordquo 27 Faz-se esta ponderaccedilatildeo de cunho epistemoloacutegico porque um deontologista analisa os atos como se fossem bons ou maus por um vieacutes aprioriacutestico enquanto um consequencialista verifica quais os resultados que adviratildeo das decisotildees e se eacute possiacutevel a concretizaccedilatildeo sendo assim mais proacuteximo da realidade
82
A Anaacutelise Econocircmica do Direito comporta duas abordagens a positiva e a normativa
A AED positiva foca principalmente o territoacuterio ocupado pelas trocas econocircmicas no sistema
de mercado constituindo um meio de previsatildeo dos seus comportamentos Para a AED
aplicada ao Direito Tributaacuterio trata-se da tributaccedilatildeo excessiva que gera incentivos agrave
informalidade bem como a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para o exerciacutecio
de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes Jaacute a normativa se ocupa com qual seria
a melhor soluccedilatildeo de acordo com os juiacutezos de valor direcionados aos objetivos econocircmicos
oportunidade em que satildeo feitas prescriccedilotildees sobre como a economia deveria funcionar como
por exemplo a necessidade da diminuiccedilatildeo da carga tributaacuteria para a AED
As externalidades ndash positivas ou negativas ndash satildeo fatores que influenciam na tomada de
decisotildees principalmente com os olhos no acircmbito econocircmico Satildeo uma espeacutecie de falhas do
mercado ao lado da concorrecircncia imperfeita das informaccedilotildees assimeacutetricas etc Satildeo aquelas
situaccedilotildees nas quais supostamente a matildeo invisiacutevel de Smith natildeo eacute suficiente para corrigir os
desvios do sistema econocircmico A soluccedilatildeo de Coase para resolver este problema foi direcionar
a abordagem para os chamados custos de transaccedilatildeo
Embora seja um conceito que comporta as mais variadas visotildees pode-se afirmar que
satildeo as atividades e os custos necessaacuterios para a concretizaccedilatildeo de uma negociaccedilatildeo a saber a
busca pela informaccedilatildeo por partes dos agentes econocircmicos das circunstacircncias em que operam
a atividade de negociaccedilatildeo as quais determinaratildeo as verdadeiras intenccedilotildees dos compradores e
vendedores a realizaccedilatildeo e a formalizaccedilatildeo dos contratos de acordo com o Direito vigente a
verificaccedilatildeo do cumprimento e por fim a correta aplicaccedilatildeo desses contratos de forma a
garantir a cobranccedila de indenizaccedilatildeo por prejuiacutezos agraves partes que natildeo seguirem as obrigaccedilotildees
pactuadas (PINHEIRO SADDI 2006 p62)
Tradicionalmente os economistas partem de modelos ideais para explicar um
determinado fenocircmeno Com Ronald Coase natildeo foi diferente Pelo seu teorema se os custos
de transaccedilatildeo forem nulos e as partes puderem transacionar no sentido de atingir compensaccedilotildees
muacutetuas as externalidades geradas poderatildeo ser solucionadas por meio das escolhas de ambas
as partes A teoria dos custos de transaccedilatildeo (TCT) trabalha com o conceito de racionalidade
83
limitada ou imperfeita28 segundo a qual as pessoas tentam maximizar as suas utilidades
pontuadas pelos limites impostos ao lado da capacidade de absorver e processar informaccedilotildees
A principal meta da Teoria dos Custos de Transaccedilatildeo eacute entender como as leis e o Poder
Judiciaacuterio vatildeo ser balizadores para uma melhor alocaccedilatildeo dos recursos pois a capacidade de
economizar os custos de transaccedilatildeo dentro de uma determinada empresa eacute decisiva para aferir
quais operaccedilotildees seratildeo feitas dentro desta ou fora via mercado Rachel Sztajn (2004 p11)
considera que
As relaccedilotildees satildeo socioeconocircmicas devendo-se reconhecer natildeo soacute a presenccedila da economia como tambeacutem o espaccedilo por ela ocupado no desenvolvimento de novas relaccedilotildees de estruturas sociais de negoacutecios predispostos para atender agraves novas exigecircncias das pessoas
A realidade burocraacutetica brasileira representa um custo de transaccedilatildeo elevado
implicando efeitos negativos na relaccedilatildeo Estado e contribuinte Satildeo materializados por
exemplo pelas sanccedilotildees poliacuteticas impostas pelo Estado enferrujando o sistema de mercado O
sistema tributaacuterio brasileiro pela regra da tipicidade cerrada deixa pouca margem para
inovaccedilotildees do juiz O que poreacutem natildeo serviu de maacutescara para o Poder Judiciaacuterio nacional
Estuda-se pois conjuntamente o Direito a Economia as instituiccedilotildees e as organizaccedilotildees o
Direito influencia e eacute influenciado pela Economia refletindo nas organizaccedilotildees e instituiccedilotildees
Nessa linha de raciociacutenio Rachel Sztajn (2005 p03) afirma que
A anaacutelise econocircmica deve entatildeo considerar o ambiente normativo no qual os agentes atuam para natildeo correr o risco de chegar a conclusotildees equivocadas ou imprecisas por desconsiderar os constrangimentos impostos pelo Direito ao comportamento dos agentes econocircmicos O Direito por sua vez ao estabelecer regras de conduta que modelam as relaccedilotildees entre pessoas deveraacute levar em conta os impactos econocircmicos que delas derivaratildeo os efeitos sobre a distribuiccedilatildeo ou alocaccedilatildeo de recursos e os incentivos que influenciam o comportamento dos agentes econocircmicos privados
Paulo Caliendo (2009 p92-93) reputa indispensaacutevel que se faccedila menccedilatildeo agrave concepccedilatildeo
de eficiecircncia fiscal na medida em que no Estado Democraacutetico de Direito a carga fiscal
representa o equiliacutebrio entre os interesses de diversos grupos sociais principalmente no que se
relaciona com as tarefas do Estado e o seu financiamento O termo eficiecircncia pode ser
28 A Neuroeconomia se apresenta neste cenaacuterio como um estudo sistemaacutetico dos fundamentos bioloacutegicos dos comportamentos e dos processos ativados nas escolhas econocircmicas tornando possiacutevel um diaacutelogo entre a Economia o Direito a Psicologia e a Neurociecircncia despontando como uma contestaccedilatildeo agrave visatildeo neoclaacutessica da economia que enxerga o Homo oeconomicus dentro dos viacutenculos de uma racionalidade perfeita que pode ser formalizada e tende agrave maximizaccedilatildeo da utilidade esperada Os neuroeconomistas demonstram que a razatildeo e a emoccedilatildeo repercutem diretamente nas decisotildees econocircmicas natildeo podendo ser separadas haja vista que ldquoa atividade da mente natildeo coincide com o raciociacutenio puro e a do corpo natildeo se limita agrave satisfaccedilatildeo exclusiva das necessidades fiacutesicasrdquo (MALDONATO 2007 p88)
84
compreendido como a utilizaccedilatildeo de determinados processos para a maximizaccedilatildeo de resultados
pela menor utilizaccedilatildeo dos meios Depreende-se que a estrutura fiscal interfere diretamente nas
escolhas econocircmicas e poliacuteticas de forma a ser ressaltada a importacircncia do contexto
extranormativo e da interdisciplinaridade
Natildeo se trata de negar a autonomia semacircntica e sintaacutetica da linguagem juriacutedica mas de reconhecer que a rede de significados adotados no direito decorrem de uma conexatildeo entre eficiecircncia e justiccedila Natildeo haacute como negar qualquer relaccedilatildeo ou determinar uma ordem de prioridade de uma sobre a outra A compreensatildeo do relacionamento entre justiccedila e eficiecircncia eacute fundamental para a determinaccedilatildeo de um sistema tributaacuterio justo e a afirmaccedilatildeo de uma sociedade de direitos do contribuinte (CALIENDO 2009 p94)
Do ponto de vista econocircmico a tributaccedilatildeo gera a ineficiecircncia Certifique-se que por
oacutebvio natildeo deve ser eliminada ndash assim seria condenar o Estado agrave impossibilidade de subsistir
ndash mas praticada de modo a natildeo inibir ou intimidar a atividade privada principal geradora de
riquezas (CALIENDO 2009 p 211-214) Seria um mal necessaacuterio Pela lente da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio a resposta eacute afirmativa29
Lembra Paulo de Barros Carvalho (2000 p153) que o contribuinte aleacutem de cumprir
as obrigaccedilotildees principais (de pagar) ainda estaacute sujeito a uma gama de deveres instrumentais e
formais Satildeo os custos de conformidade espeacutecies de custos de transaccedilatildeo conceito
apresentado por Cristiano Carvalho e Eduardo Jobim (2008 p243) como ldquoaqueles que satildeo
gerados pela atividade que o contribuinte tem de prestar de modo a estar em dia com suas
obrigaccedilotildees tributaacuteriasrdquo Pede-se vecircnia para a exposiccedilatildeo de casos submetidos agrave apreciaccedilatildeo do
Poder Judiciaacuterio30 cujos julgamentos foram (ou deveriam ser) pautados pelo vieacutes da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
29 Cristiano Carvalho (2008 p194) considera a tributaccedilatildeo nociva do ponto de vista econocircmico por gerar ineficiecircncia e reconhece que o grande desafio eacute conciliar o que denomina de ldquomal necessaacuteriordquo (a tributaccedilatildeo) tendo em vista a manutenccedilatildeo do Estado com os direitos fundamentais dos contribuintes enaltecendo as limitaccedilotildees do poder de tributar 30 Cristiano Carvalho (2008 p204) ao comentar sobre a importacircncia do Poder Judiciaacuterio neste contexto afirma que ldquoo sistema tributaacuterio real repleto de custos de conformidade e gerador de imensos custos de transaccedilatildeo encontra-se em desconformidade com os mandamentos constitucionais E sendo assim cabe acionar o poder judiciaacuterio para que entatildeo livre o particular de tais violaccedilotildees aos seus direitos fundamentaisrdquo
85
A fabricante de cigarros ldquoAmerican Virginia Induacutestria e Comeacutercio Importaccedilatildeo e
Exportaccedilatildeo de Tabacos Ltdardquo foi personagem de uma clara situaccedilatildeo envolvendo as sanccedilotildees
poliacuteticas Esta empresa teve o seu registro especial cancelado pelo natildeo pagamento de IPI
(condiccedilatildeo necessaacuteria para a produccedilatildeo de cigarros) segundo os ditames do Decreto-lei no
159377 e o natildeo pagamento dos tributos administrados pela Receita Federal constitui
hipoacutetese de cancelamento deste registro especial a que alude o art 2ordm inciso II do referido
diploma normativo
Durante o processo fiscal a Receita Federal concedeu agrave ldquoAmerican Virginiardquo o prazo
de dez dias para regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo tributaacuteria ou seja o pagamento de todos os
deacutebitos existentes A empresa entatildeo ingressou com uma medida cautelar em primeiro grau
(Processo no 20075110002658-1 ndash 1ordf Vara de Execuccedilotildees Fiscais da Justiccedila Federal ndash Seccedilatildeo
Judiciaacuteria do Rio de Janeiro) para assegurar o seu direito ao livre-exerciacutecio da atividade
econocircmica alegando que o Estado estaria aplicando uma sanccedilatildeo poliacutetica ou seja impingindo
ao contribuinte este constrangimento como forma de coagi-la ao pagamento de tributo o que
eacute vedado pela Constituiccedilatildeo Federal e por entendimentos jaacute sumulados do Superior Tribunal de
Justiccedila e do Supremo Tribunal Federal Questionou-se tambeacutem na oportunidade a
constitucionalidade do Decreto-Lei no 159377 sob o argumento de que natildeo teria sido
recepcionado pela CF88 (arts XIII e LIV e 170) por implicar em uma manifesta sanccedilatildeo
poliacutetica
A medida cautelar foi concedida e depois de ajuizada a accedilatildeo principal foi prolatada
sentenccedila favoraacutevel agrave empresa A Uniatildeo apelou obtendo provimento do recurso no Tribunal
Regional Federal da 2ordf Regiatildeo (Processo no 20070201009971-8) Novamente a empresa
ingressou com accedilatildeo cautelar agora perante o Supremo Tribunal Federal (AC no 1657RJ)
para obter efeito suspensivo ao seu Recurso Extraordinaacuterio no 55076931 de modo a impedir a
paralisaccedilatildeo de suas atividades
Mas natildeo obteve o ecircxito esperado Pelo deferimento da medida cautelar votaram os
Ministros Joaquim Barbosa (relator) Marco Aureacutelio Mello Celso de Mello e Sepuacutelveda
Pertence Pelo indeferimento os Ministros Gilmar Mendes Eros Grau Ricardo
31 Na forma do art 542 sect 2ordm do CPC o Recurso Extraordinaacuterio e o Especial via de regra natildeo possuem eficaacutecia suspensiva mas pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal presentes os requisitos do pericullum in mora e do fumus boni juris eacute plausiacutevel o deferimento do referido efeito por meio de uma accedilatildeo cautelar
86
Lewandowski Carlos Britto Cezar Pelluso Carmen Luacutecia e Ellen Gracie O embate se deu
pela colisatildeo entre os princiacutepios constitucionais da livre-iniciativa e da livre-concorrecircncia O
argumento em prol da livre-iniciativa foi no sentido de evitar a utilizaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas
para coagir o particular a pagar seus deacutebitos tributaacuterios ao alvedrio das vedaccedilotildees jaacute expostas
destacando-se para este caso a Suacutemula no 70 do STF32 Por outro lado o argumento em prol
da livre concorrecircncia foi no sentido de evitar conferir vantagem injusta agrave empresa que natildeo
paga tributos responsaacuteveis por grande parte do preccedilo do cigarro Este argumento acaba por
invocar o princiacutepio da isonomia que se relaciona de certo modo com a livre concorrecircncia
Confira-se a ementa da Accedilatildeo Cautelar no 1657 (STF) cuja relatoria ficou sob a
responsabilidade do Ministro Joaquim Barbosa
RECURSO EXTRAORDINAacuteRIO EFEITO SUSPENSIVO INADMISSIBILIDADE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL INTERDICcedilAtildeO PELA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL FABRICACcedilAtildeO DE CIGARROS CANCELAMENTO DO REGISTRO ESPECIAL PARA PRODUCcedilAtildeO LEGALIDADE APARENTE INADIMPLEMENTO SISTEMAacuteTICO E ISOLADO DA OBRIGACcedilAtildeO DE PAGAR IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - IPI COMPORTAMENTO OFENSIVO Agrave LIVRE CONCORREcircNCIA SINGULARIDADE DO MERCADO E DO CASO LIMINAR INDEFERIDA EM ACcedilAtildeO CAUTELAR INEXISTEcircNCIA DE RAZOABILIDADE JURIacuteDICA DA PRETENSAtildeO VOTOS VENCIDOS Carece de razoabilidade juriacutedica para efeito de emprestar efeito suspensivo a recurso extraordinaacuterio a pretensatildeo de induacutestria de cigarros que deixando sistemaacutetica e isoladamente de recolher o Imposto sobre Produtos Industrializados com consequumlente reduccedilatildeo do preccedilo de venda da mercadoria e ofensa agrave livre concorrecircncia viu cancelado o registro especial e interditados os estabelecimentos (BRASIL STF AC ndash Accedilatildeo Cautelar no 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa ndash DJU 27062007)
Sobre o caso ldquoAmerican Virgiacuteniardquo Cristiano Carvalho e Ely Joseacute de Matos (2008
online) concluem que trecircs elementos baacutesicos foram levados em consideraccedilatildeo a relaccedilatildeo entre
cigarro e sauacutede a importacircncia econocircmica da induacutestria do cigarro e o papel do Estado na
regulamentaccedilatildeo da atividade que se manifesta por meio de elevaccedilatildeo da carga tributaacuteria ndash
cerca de 70 do seu preccedilo ndash com a finalidade de desestimular o consumo (extrafiscalidade)
por meio de campanhas publicitaacuterias Apesar de dados extremamente negativos em termos de
sauacutede puacuteblica a induacutestria do tabaco eacute soacutelida Em termos de emprego segundo relatos de
Roberto Iglesias (2006) a Associaccedilatildeo dos Fumicultores do Brasil (AFUBRA) estima que em
20012002 a cadeia produtiva do fumo envolveu cerca de 22 milhotildees de pessoas divididas
entre a lavoura a induacutestria e as atividades indiretas
32 Suacutemula no 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo
87
A induacutestria teve seu registro para fabricaccedilatildeo de cigarros suspenso dadas as pendecircncias
tributaacuterias junto aos cofres da Uniatildeo O principal argumento da empresa foi de que a
Constituiccedilatildeo de 1988 natildeo permite que o Estado adote medidas que impliquem o embaraccedilo ou
a vedaccedilatildeo do exerciacutecio profissional como instrumentos para coagir o sujeito passivo agrave
observacircncia das obrigaccedilotildees tributaacuterias Por outro lado a Uniatildeo Federal rebateu a alegaccedilatildeo
afirmando que a arrecadaccedilatildeo tributaacuteria decorrente da fabricaccedilatildeo do tabaco eacute imprescindiacutevel
para que possa arcar com os custos das doenccedilas relacionadas ao consumo de cigarros Pode-se
sintetizar o impasse da decisatildeo assim
Uma decisatildeo que preservasse a livre-iniciativa pode afetar os incentivos que as demais induacutestrias de cigarro tecircm para continuarem pagando rigorosamente os seus impostos Aleacutem disso traz um benefiacutecio extraordinaacuterio agrave induacutestria envolvida prejudicando ainda mais sua relaccedilatildeo com as outras e afetando o equiliacutebrio de mercado Esse desequiliacutebrio pode pelo menos local ou regionalmente afetar preccedilos e lesar os consumidores Por outro lado uma decisatildeo favoraacutevel agrave livre concorrecircncia iraacute encerrar as atividades da induacutestria envolvida no caso Assim um princiacutepio constitucional estaria sendo prima facie violado A concorrecircncia de mercado entretanto seria mantida equilibrada Os consumidores natildeo seriam lesados a natildeo ser que local ou regionalmente a induacutestria em questatildeo fosse uma forte produtora que tivesse parcela consideraacutevel na determinaccedilatildeo do preccedilo Se ela ajudar a determinar o preccedilo sua extinccedilatildeo atribuiraacute seu peso decisoacuterio agrave(s) outra(s) induacutestria(s) que pode derivar vantagens de tal situaccedilatildeo (CARVALHO MATOS 2008 online)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) procura implementar os postulados
econocircmicos na aplicaccedilatildeo e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos para dessa maneira
aumentar o grau de previsibilidade e de eficiecircncia das relaccedilotildees submetidas ao Direito
Principalmente depois da primeira fase da reforma do Poder Judiciaacuterio iniciada com a
Emenda Constitucional no 4504 a qual elevou o princiacutepio da eficiecircncia ao status
fundamental a AED vem de encontro aos anseios dos estudiosos e dos aplicadores do Direito
haja vista que a livre iniciativa mesmo antes da adiccedilatildeo do retalho agrave Constituiccedilatildeo jaacute estava
cravada no art 1o e art 170 ambos da CF88 como norteadora das atividades relacionadas
com o Direito Econocircmico
Os fundamentos da Anaacutelise Econocircmica do Direito almejam trazer seguranccedila e
previsibilidade para o ordenamento juriacutedico embora natildeo lhes sejam exclusivos Da mesma
maneira que os mercados para serem dotados de um funcionamento adequado necessitam
desses postulados a AED tenta agregar maximizaccedilatildeo equiliacutebrio e eficiecircncia agraves relaccedilotildees
juriacutedicas Muitos questionam qual seria a validade da aplicaccedilatildeo de princiacutepios econocircmicos ao
Direito e para que serviriam Os que o fazem se utilizam de argumentos socioloacutegicos
filosoacuteficos e psicoloacutegicos para tentar embasar os seus posicionamentos a favor da natildeo-
88
aplicaccedilatildeo Por outro vieacutes a Anaacutelise Econocircmica do Direito auxilia e conduz a uma melhor
compreensatildeo da realidade na missatildeo dos operadores do Direito em solucionar e evitar
problemas George Marmelstein (2007 online) faz uma relaccedilatildeo entre a AED e a efetivaccedilatildeo
dos direitos fundamentais consideraccedilotildees que podem ser aqui utilizadas mutatis mutandis
ponderando que ldquoos direitos fundamentais natildeo devem servir para acobertar praacuteticas iliacutecitasrdquo
Ressalta ainda que
O pensamento econocircmico natildeo resulta necessariamente em soluccedilotildees anti-eacuteticas ou amorais Aliaacutes muitas vezes o raciociacutenio econocircmico e o eacutetico caminharatildeo juntos levando aos mesmos resultados reforccedilando-se mutuamente na tarefa de convencimento social Natildeo adianta simplesmente afastar ou deixar de utilizar uma ferramenta que pode ajudar ao inveacutes de atrapalhar a realizaccedilatildeo de direitos fundamentais
A accedilatildeo cautelar via de regra natildeo tem por objeto investigar e solucionar o meacuterito da
lide o qual seraacute discutido apenas em sede de accedilatildeo principal ndash in casu eacute o Recurso
Extraordinaacuterio no 550769 ndash apenas cabendo analisar os requisitos do pericullum in mora e
fumus boni juris Ao longo dos votos dos ministros que denegaram o pedido podem-se extrair
inadequados argumentos em prol da sauacutede puacuteblica atribuiccedilatildeo jaacute desempenhada
satisfatoriamente pelo Ministeacuterio da Sauacutede A livre iniciativa natildeo se relaciona com a
nocividade da atividade empresarial desenvolvida A extrafiscalidade que incide nas
mercadorias de origem tabagista jaacute eacute um instrumento eficaz de intervenccedilatildeo estatal mas natildeo eacute
suficiente para impedir que os indiviacuteduos que satildeo livres para escolher se seratildeo ou natildeo
fumantes adquiram o produto A questatildeo posta em debate natildeo era sobre a sauacutede puacuteblica os
malefiacutecios causados pelo cigarro mas sim a continuaccedilatildeo de uma empresa que estaacute inserida no
sistema de mercado e joga de acordo com estes comandos
A liberdade de exerciacutecio de uma atividade econocircmica salvaguardada pelo art 170 da
CF88 se manifesta pela disponibilidade ao titular de uma empresa para exercer com
liberdade a sua criaccedilatildeo o acesso ao mercado dentre outras implicaccedilotildees de ordem juriacutedica
Assim natildeo cabe falar na imposiccedilatildeo de obstaacuteculos ilegiacutetimos sem fundamentaccedilatildeo plausiacutevel
Satildeo deveres negativos estatais que implicam necessariamente em uma abstenccedilatildeo (ORTIZ
1995)
A principal reflexatildeo que deveria ter norteado o Plenaacuterio do Supremo Tribunal Federal
naquele momento era com a demora processual lembrada pelo Ministro Joaquim Barbosa
relator da AC no 1657RJ pois natildeo haacute qualquer previsatildeo temporal para o julgamento do
89
Recurso Extraordinaacuterio (RE) a ela vinculado e a empresa neste periacuteodo permaneceria
fechada por tempo indeterminado com todos os prejuiacutezos inerentes a este ato que irradia
efeitos para aleacutem dos financeiros
Os ministros que denegaram o pedido acabaram por invadir o meacuterito propriamente
dito do Recurso Extraordinaacuterio em oportunidade inadequada sem qualquer efeito praacutetico
olvidando a importacircncia da medida cautelar em pauta para a continuidade da empresa
concentrando as suas fundamentaccedilotildees sobre a constitucionalidade do art 2ordm II do Decreto-lei
no 159377 natildeo o considerando uma manifestaccedilatildeo de sanccedilatildeo poliacutetica mas uma condiccedilatildeo para
o exerciacutecio de uma atividade considerada nociva agrave sauacutede puacuteblica o tabagismo Na verdade
esse registro eacute apenas um credenciamento para o desenvolvimento de uma atividade
diferenciada marcada fortemente pela extrafiscalidade Mas natildeo deixa de ser uma empresa
exatamente igual agraves outras
A decisatildeo do STF se pautada pela AED teria sido sensiacutevel ao fato de que se assim a
empresa permanecesse restaria condenada agrave extinccedilatildeo devido ao sumaacuterio encerramento de
suas atividades Seria mais importante neste momento a preservaccedilatildeo da atividade
empresarial Sim O momento na accedilatildeo cautelar natildeo eacute adentrar no meacuterito mas sim outro a
preservaccedilatildeo do direito da empresa em continuar as suas atividades gerando empregos rendas
que satildeo receitas para o Estado assegurar a permanecircncia no sistema de mercado etc Ressalte-
se a existecircncia da Suacutemula 70 do STF33 em pleno vigor que natildeo foi sequer lembrada pelos
ministros que negaram o efeito suspensivo
A medida processual que estava nas matildeos do STF poderia garantir a continuidade do
funcionamento da empresa a manutenccedilatildeo dos quase 800 empregados do forte mercado
consumidor que as empresas tabagistas conquistaram Por este exemplo restou demonstrado
que a Anaacutelise Econocircmica do Direito eacute uma importante ferramenta para o Direito Tributaacuterio
alcanccedilar decisotildees mais eficientes na medida em que fornece instrumentos aos julgadores que
33 Suacutemula 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo Invocando esta mesma suacutemula os Ministros Neacuteri da Silveira e Marco Aureacutelio Mello por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC em 17032005 que declarou a inconstitucionalidade da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para a emissatildeo de notas fiscais avulsas prevista em lei estadual de Santa Catarina afirmando que o exerciacutecio da atividade econocircmica desenvolvida resta inviabilizado se existe a necessidade de sempre se recorrer ao Fisco estadual todas as vezes em que surge a necessidade de emissatildeo de uma nota fiscal avulsa
90
os auxiliam na escolha de qual seria a melhor orientaccedilatildeo das suas decisotildees coadunando a
letra da lei com a realidade econocircmica que norteia os casos concretos postos a deslinde
32 A Empresa Industrial Teacutecnica SA e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios questionados pela penhora sobre o faturamento
A Empresa Industrial Teacutecnica SA sediada em FortalezaCE manejou o Agravo de
Instrumento nordm 20060500074375-0 perante o Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo contra
a decisatildeo da lavra do MM Juiz Federal da 6ordf VaraRN que nos autos da Execuccedilatildeo Fiscal nordm
990002253-0 e apensos deferiu em parte pedido requestado pelo INSS34 para assegurar a
penhora sobre o faturamento mensal da empresa executada no percentual de 5 (cinco por
cento) ou alternativamente que fosse reduzido para o montante de 075 ndash INSS e 075 ndash
Fazenda Nacional conforme criteacuterio de comprometimento maacuteximo da receita adotado em
diversas leis que versam sobre recuperaccedilatildeo fiscal notadamente os Programas de Recuperaccedilatildeo
Fiscal (REFISrsquos) e de Parcelamentos Especiais (PAES) e tambeacutem em razatildeo dos uacuteltimos
indicadores anuais de lucratividade da construccedilatildeo civil apontarem prejuiacutezos ou lucro moacutedico
no setor Em suma pleiteava-se a expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva com Efeito de Negativa pelo
INSS com base nas condiccedilotildees acima expostas
Foi deferido em parte o provimento de urgecircncia requestado para suspender os efeitos
da decisatildeo recorrida e determinar a observacircncia das formalidades processuais estatuiacutedas no
art 677 e seguintes do CPC haja vista o prudente arbiacutetrio bem como o esquema de
pagamento elaborado pelo administrador nomeado podendo ser ordenada a penhora sobre o
faturamento da empresa em percentual por ela indicado ou em outro que venha a ser sugerido
pelo aludido administrador Apoacutes minuciosa anaacutelise contaacutebil foi devidamente ofertada e
efetivada a penhora sobre o faturamento no percentual de 075 (zero viacutergula setenta e cinco
por cento) Assim natildeo mais existiria qualquer obstaacuteculo que impedisse a expediccedilatildeo da
correspondente certidatildeo positiva com efeito de negativa
O INSS por seu turno formulou pedido de reconsideraccedilatildeo da decisatildeo liminar
proferida no aludido recurso sustentando que o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees
34 Na eacutepoca em que tramitava este Agravo de Instrumento (2006) ainda natildeo estava em vigor a lei nordm 1145707 que instituiu a Receita Federal do Brasil e portanto o INSS ainda figurava nos poacutelos processuais que envolviam tributos atualmente defendidos em juiacutezo pela Procuradoria da Fazenda Nacional
91
financeiras (R$ 2733600000) e os balanccedilos patrimoniais da executada demonstram ser
viaacutevel a penhora do faturamento da empresa em percentual superior aos 075 por ela
ofertados Isso porque segundo afirmou a autarquia a executada com exceccedilatildeo do ano de
2003 em que alcanccedilou um lucro excepcional de 1683 de seu faturamento bruto (R$
2730800000) nos anos anteriores obteve lucro liacutequido de 283 (R$ 455000000)
Acrescentou ainda que a penhora sobre o faturamento da empresa nem de longe garantiria a
integralidade do deacutebito em cobranccedila pois ainda que se admita a sua realizaccedilatildeo no percentual
de 5 sobre o seu faturamento mensal apenas 031 do deacutebito exigido restaria caucionado o
que inviabilizaria a expediccedilatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal requestada haja vista que natildeo
se encontra configurada esta situaccedilatildeo no art 151 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
Em resposta agraves alegaccedilotildees do INSS a empresa argumentou que o simples fato de ter
apresentado em determinados periacuteodos fiscais consideraacuteveis iacutendices de lucratividade natildeo
autorizariam a penhora em percentual mais elevado que o arbitrado pelo insigne julgador
monocraacutetico vez que aleacutem de possuir outros deacutebitos com a Fazenda Nacional para os quais
tambeacutem jaacute foi ofertado o percentual de 075 a tiacutetulo de penhora necessita de reserva de
dinheiro para que possa realizar investimentos imprescindiacuteveis ao regular desenvolvimento de
suas atividades empresariais
Aduziu ainda que o fato de o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees financeiras
importar em R$ 2733600000 natildeo autorizaria a penhora do faturamento em percentual
superior aos 075 fixados vez que esse montante integra o capital de giro Defendeu
tambeacutem que se mantido o percentual fixado na decisatildeo recorrida a empresa estaria
condenada agrave quebra e que soacute seria possiacutevel pagar ao INSS 5 de seu faturamento se natildeo
tivesse nenhuma outra obrigaccedilatildeo fiscal salarial contratual com fornecedores e bancos o que
natildeo se verificava na realidade
Desta feita natildeo existiria qualquer obstaacuteculo para a concessatildeo do provimento
requerido notadamente quando se tem em conta que a empresa apenas pode dispor desse
montante (075) sem inviabilizar suas atividades funcionais Requereu por fim a imediata
expediccedilatildeo de CPD-EN ressalvando-se que esse documento somente se prestaraacute para que a
executada possa participar de licitaccedilotildees celebrar contratos e receber pagamentos
O Relator do Agravo de Instrumento ora em comento (AGTR nordm 20060500074375-
0) Desembargador Federal Francisco Cavalcanti proferiu seu voto entendendo natildeo existir
92
qualquer oacutebice agrave expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebito com efeito de negativa pois a
devedora estaria adimplindo o deacutebito em discussatildeo dentro da orientaccedilatildeo por ele traccedilada haja
vista que mensalmente vinha destacando de seu faturamento um percentual preacute-fixado a
tiacutetulo de penhora
Asseverou que o simples fato de o percentual constrito mecircs a mecircs natildeo garantir a
integralidade da diacutevida natildeo impede de per si a emissatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal
requestada eis que nos moldes em que estatui o art 151 inciso V do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional a mera concessatildeo de provimento liminar jaacute tem o condatildeo de suspender a
exigibilidade do creacutedito tributaacuterio e autorizar por consequecircncia a expediccedilatildeo da certidatildeo fiscal
competente observado o regramento contido no art 206 do CTN Para fundamentar seu voto
colheu orientaccedilotildees neste mesmo sentido jaacute existentes no Tribunal Regional Federal ndash 5a
Regiatildeo
ADMINISTRATIVO CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO FISCAL COM EFEITO DE NEGATIVA DEacuteBITO GARANTIDO POR PENHORA Deacutebitos fiscais garantidos por penhora incidente sobre percentual do faturamento do executado cujo numeraacuterio vem sendo depositado em juiacutezo A insuficiecircncia do montante ateacute agora depositado natildeo compromete a validade da penhora nem justifica a renitecircncia da autoridade impetrada de expedir a pertinente Certidatildeo Positiva com efeito de negativa (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 20060500000009-0 ndash DJU 25092006 ndash Relator Desembargador Federal Ridalvo Costa ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Diante das consideraccedilotildees expostas em 12 de novembro de 2007 foi determinada a
imediata expediccedilatildeo da CPD-EN ressalvando-se a hipoacutetese de existirem outros deacutebitos
distintos dos discutidos nas accedilotildees executivas originaacuterias que natildeo recomendassem a adoccedilatildeo da
medida Em situaccedilatildeo semelhante por intermeacutedio do Agravo de Instrumento nordm
20070599001443-2 em tracircmite tambeacutem no Tribunal Regional Federal ndash 5ordf Regiatildeo sob a
Relatoria do Desembargador Marcelo Navarro Ribeiro Dantas a EIT ndash Empresa Industrial
Teacutecnica SA pleiteou o efeito suspensivo contra decisatildeo da lavra do MM Juiz de Direito da
Vara Uacutenica da Comarca de Jaguaruana no Estado do Cearaacute o qual deferiu pedido de penhora
online ao considerar a ordem de preferecircncia prevista no art 655 I do Coacutedigo de Processo
Civil
Os argumentos da empresa em siacutentese foram no seguinte sentido que os creacuteditos
executados estatildeo incluiacutedos em razatildeo de sentenccedila judicial no programa de parcelamento
PAES estando por isso suspensos que a maioria das certidotildees de diacutevida ativa que esteiam a
93
execuccedilatildeo originaacuteria natildeo conteacutem informaccedilotildees completas e precisas tais como a origem a
natureza do creacutedito a fundamentaccedilatildeo legal a data da inscriccedilatildeo o nuacutemero do processo
administrativo fiscal que deu origem agrave diacutevida conforme exigecircncia dos artigos 202 e 203 do
CTN que o creacutedito cobrado pela Fazenda Nacional natildeo correspondia ao valor efetivamente
devido tendo em vista que diversos tributos foram lanccedilados inuacutemeras vezes criando uma
multiplicidade de cobranccedilas indevidas
A empresa ofereceu em garantia agrave execuccedilatildeo a penhora de 075 (zero viacutergula setenta
e cinco por cento) de seu faturamento por ser a uacutenica medida possiacutevel de se garantir o deacutebito
em questatildeo sem inviabilizar a continuidade de suas atividades Afirmou que a ordem de
bloqueio determinada pelo juiacutezo a quo importa em penhora de 100 (cem por cento) de seu
faturamento desde que os depoacutesitos em contas bancaacuterias da pessoa juriacutedica possam ser
considerados faturamento pois natildeo consistem em reserva ou aplicaccedilotildees financeiras e sim
capital de giro da empresa destinando-se agrave manutenccedilatildeo de suas rotinas e que a penhora online
soacute deveria ser admitida quando esgotadas todas as alternativas para satisfaccedilatildeo da diacutevida natildeo
existissem bens penhoraacuteveis aptos a garantir a execuccedilatildeo fosse apresentado e aprovado um
plano de administraccedilatildeo da empresa mediante a ouvida da parte executada e ainda se o
percentual de faturamento penhorado natildeo comprometer os demais compromissos financeiros
da empresa
Para complementar sua linha de fundamentaccedilatildeo registrou a prolaccedilatildeo de sentenccedila
procedente nos autos da Accedilatildeo Ordinaacuteria nordm 20058101000689-2 pelo juiacutezo da 15ordf Vara
Federal do Cearaacute assegurando a manutenccedilatildeo da empresa no programa de parcelamento
Especial (PAES) por ser indevida a ordem de bloqueio exarada e continuarem suspensos os
deacutebitos por forccedila do art 151 VI do CTN No seu voto o Desembargador Marcelo Navarro
Ribeiro Dantas relembrou a interposiccedilatildeo pela Fazenda Nacional do agravo de instrumento
tombado sob o nordm 66502-CE de sua relatoria em que pretendia a aplicaccedilatildeo do efeito
suspensivo a esta decisatildeo determinando a expediccedilatildeo de certidotildees positivas com efeitos de
negativas com a exclusatildeo de seu uso em operaccedilotildees de venda ou oneraccedilatildeo de qualquer bem do
ativo imobilizado
Em decisatildeo entendeu o Relator que caberia autorizar a empresa ateacute a decisatildeo final do
processo a continuar participando de licitaccedilotildees com possibilidade de celebraccedilatildeo de contratos
aditivos empenhos e pagamentos pelos serviccedilos prestados inclusive junto a Administraccedilatildeo
94
Federal direta e indireta nas trecircs esferas de governo mediante a exibiccedilatildeo da decisatildeo exarada
como substitutiva das certidotildees oriundas do fisco federal valendo tal ordem inclusive para
fins de regularizaccedilatildeo perante o SICAF (Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores)
Em manifestaccedilatildeo posterior foi determinada a extensatildeo dos efeitos da referida decisatildeo
agraves outras execuccedilotildees fiscais mencionadas no bojo do processo determinando a suspensatildeo do
bloqueio dos saldos das contas bancaacuterias da empresa agravante em relaccedilatildeo tambeacutem aos
valores cobrados nesses feitos Na mesma oportunidade foi ofertada pela empresa executada
a penhora de 075 de seu faturamento que serviria de momento agrave garantia das execuccedilotildees
fiscais reunidas tendo em vista a prolaccedilatildeo de sentenccedila de meacuterito na accedilatildeo ordinaacuteria nordm
20058101000689-2 mantendo a agravante no programa de parcelamento PAES nos termos
da lei nordm 1068403
A penhora sobre o faturamento de uma empresa ndash instituto que serviu como um
substituto da exigecircncia de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal formal ndash eacute fruto de um balanccedilo
contaacutebil que forneceraacute o real alcance do seu grau de normalidade no mercado O art 11 sect 1o
da lei no 683080 fixa o caraacuteter excepcional da medida ditando para a Fazenda Puacuteblica a
obrigatoriedade de justificaacute-lo tendo em vista o risco de causar efeitos negativos e imprecisos
na administraccedilatildeo do patrimocircnio privado sendo este o entendimento adotado pelo Superior
Tribunal de Justiccedila35 que tem por tradiccedilatildeo negar os pedidos de penhora sobre o faturamento
Os argumentos em contraacuterio apontam para uma orientaccedilatildeo de que natildeo se deve atingir o capital
de giro empresarial porque natildeo se tolera que as execuccedilotildees desnecessariamente interfiram na
estrutura de sustentaccedilatildeo da empresa Na praacutetica sua penhora poderia conduzi-la agrave falecircncia
Natildeo foi este o posicionamento do Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo quando do
julgamento do caso em comento
A empresa natildeo eacute uma figura estaacutetica de um simples patrimocircnio mas sim um ente cuja
preservaccedilatildeo eacute de interesse geral dos seus proprietaacuterios do quadro de profissionais das
respectivas famiacutelias do fisco do consumidor do meio ambiente pela reconhecida funccedilatildeo
social que desempenha na circulaccedilatildeo da riqueza e na produccedilatildeo de bens e serviccedilos uacuteteis agrave vida
35 Cf Alguns precedentes do Superior Tribunal de Justiccedila REsp no 24030SP REsp no 161903SP REsp no 163549RS
95
comunitaacuteria Estando inserida no sistema de mercado tem que participar do jogo econocircmico
com todas as suas potencialidades
Ao permitir que a empresa substituiacutesse a comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal mediante
a exibiccedilatildeo da decisatildeo judicial proferida para o que se mostre necessaacuterio no exerciacutecio o TRF ndash
5ordf Regiatildeo fez uso de uma hermenecircutica voltada agrave realidade vivenciada pelos empresaacuterios Natildeo
se curvou agrave firme orientaccedilatildeo contraacuteria existente nos Tribunais superiores Demonstra ainda
independecircncia ndash natildeo soacute no sentido administrativo mas doutrinaacuterio ndash na medida em que foram
utilizados paradigmas que retratam fielmente o contexto em que se circunscreve agrave construccedilatildeo
civil preocupando-se com a sobrevivecircncia da empresa e o seu regular funcionamento
33 A Recuperaccedilatildeo Judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Saulo SA e da VARIG ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
Por intermeacutedio do meacutetodo da Anaacutelise Econocircmica do Direito a qual procura
implementar os postulados econocircmicos na interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos
com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas
sociais e juriacutedicas seraacute investigada a inadequada imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal para o deferimento do plano de recuperaccedilatildeo judicial
Parte-se da premissa de que as empresas insolventes satildeo unidades produtivas
exatamente iguais agraves solventes com exceccedilatildeo de que seus passivos se encontram
desestruturados Fora isso geram empregos compram vendem enfim produzem riquezas
Nesse sentido vale mencionar ab initio alguns aspectos positivos da nova lei falimentar a
substituiccedilatildeo da concordata pela recuperaccedilatildeo judicial e extrajudicial a busca por amenizar a
tensa relaccedilatildeo entre o risco empresarial e o risco de mercado a previsatildeo do periacuteodo de stay em
que as accedilotildees que correm contra a empresa em crise seratildeo suspensas por 180 dias (art 6ordm sect 4ordm
da lei no 1110105) evitando desta forma uma avalanche de cobranccedilas o que daacute certo
ldquofocirclegordquo para o restabelecimento financeiro36 o privileacutegio do consenso na medida em que
podem ser estabelecidas condiccedilotildees especiais de pagamento das diacutevidas para os credores que
36 O art 6ordm sect 7ordm da lei no 1110105 prevecirc que as execuccedilotildees fiscaisaccedilotildees de natureza fiscal natildeo se sujeitam a esta suspensatildeo podendo ocorrer o deferimento de um parcelamento neste periacuteodo embora ainda natildeo exista lei especiacutefica para regulamentar esta mateacuteria
96
assim concordarem os creacuteditos decorrentes de obrigaccedilotildees contraiacutedas durante a recuperaccedilatildeo
judicial seratildeo considerados extraconcursais se a empresa vier a falir o que estimula a injeccedilatildeo
de capital
A responsabilidade por sucessatildeo empresarial em Direito Tributaacuterio estaacute regulada pelo
art 133 do CTN A depender da espeacutecie de creacutedito que se estaacute a cobrar cinco disciplinas
podem ser adotadas Se for de natureza civil ou comercial incide o teor do art 1146 do
Coacutedigo Civil que estabelece a responsabilidade do adquirente do estabelecimento pelo
pagamento dos deacutebitos anteriores agrave transferecircncia desde que regularmente contabilizados
continuando o devedor primitivo solidariamente obrigado pelo prazo de um ano quanto aos
creacuteditos vencidos e quanto aos demais a partir da data do vencimento
Caso se esteja diante de verbas trabalhistas aplica-se o disposto nos arts 10 e 448 da
Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho (CLT) haja vista que a alteraccedilatildeo na estrutura da empresa
natildeo interfere nos contratos em vigor permanecendo intactos os direitos deles advindos Na
seara tributaacuteria a sucessatildeo eacute regulada pelo art 133 do CTN segundo o qual a pessoa natural
ou juriacutedica de direito privado que adquirir de outra por qualquer tiacutetulo fundo de comeacutercio ou
estabelecimento comercial industrial ou profissional e continuar a respectiva exploraccedilatildeo sob
a mesma outra razatildeo social firma ou nome individual responde pelos tributos relativos ao
fundo ou estabelecimento adquirido devidos ateacute a data do ato de forma integral ndash para a
doutrina majoritaacuteria sinocircnimo de solidaacuteria ndash se o alienante cessar a exploraccedilatildeo do comeacutercio
induacutestria ou atividade ou subsidiariamente com o alienante se este prosseguir na exploraccedilatildeo
ou iniciar nova atividade no mesmo ou em outro ramo de comeacutercio induacutestria ou profissatildeo
dentro de seis meses a contar da data da alienaccedilatildeo
Nos casos de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial os dispositivos legais aplicaacuteveis satildeo
respectivamente os arts 141 inciso II e 60 paraacutegrafo uacutenico da Lei no 111010537 de
37 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade no 3934-2DF sob a Relatoria do Min Ricardo Lewandowski foi ajuizada pelo Partido Democraacutetico Trabalhista e tinha por objeto a impugnaccedilatildeo dos arts 60 paraacutegrafo uacutenico 83 I e IV c e 141 II da Lei no 1110105 por entendecirc-los incompatiacuteveis com o disposto nos arts 1ordm III e IV 6ordm 7ordm I e 170 VIII da Constituiccedilatildeo Federal O que ensejou referida accedilatildeo foi na compreensatildeo dos representantes do partido a perda de 10 mil empregos diretos e milhares de indiretos dos Trabalhadores do Grupo Varig A accedilatildeo foi julgada improcedente dentre outros fundamentos porque o STF entendeu que o papel do legislador infraconstitucional resumiu-se a escolher dentre os distintos valores e princiacutepios constitucionais igualmente aplicaacuteveis agrave espeacutecie aqueles que entendeu mais idocircneos na medida em que resultou de amplo debate com os setores sociais diretamente afetados por ela como tambeacutem surgiu da necessidade de preservar-se o sistema produtivo nacional inserido em uma ordem econocircmica mundial caracterizada pela concorrecircncia predatoacuteria
97
maneira que o objeto da alienaccedilatildeo estaraacute livre de qualquer ocircnus e natildeo haveraacute sucessatildeo do
arrematante nas obrigaccedilotildees do devedor inclusive as de natureza tributaacuteria as derivadas da
legislaccedilatildeo do trabalho e as decorrentes de acidentes de trabalho Para os creacuteditos relacionados
agrave recuperaccedilatildeo extrajudicial aplicam-se os art 1146 CC2002 (creacuteditos civis ou comerciais)
art 133 CTN (creacuteditos tributaacuterios) e arts 10 e 448 da CLT (creacuteditos trabalhistas) O que se
quer demonstrar eacute a inteligecircncia da Nova Lei Falimentar e da sistemaacutetica legal aplicaacutevel pois
tais determinaccedilotildees estimulam a injeccedilatildeo de capital promovendo a almejada recuperaccedilatildeo e a
retomada das atividades empresariais ou no caso de falecircncia uma maior satisfaccedilatildeo possiacutevel
dos credores Neste mesmo compasso vale mencionar o art 146 da lei no 1110105 que
dispensa a massa falida de apresentar as certidotildees negativas quando da realizaccedilatildeo do ativo
seja qual for a modalidade empregada (leilatildeo pregatildeo ou propostas fechadas ndash art 142 da lei
no 1110105) Apoacutes estes breves apontamentos passa-se a analisar os casos VASP e VARIG
A VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA (TAJRA GIANSANTE 2009) empresa do
ramo de transporte aeacutereo que enfrentava uma seacuteria crise financeira esteve em processo de
recuperaccedilatildeo judicial entre 1ordm de julho de 2005 e 4 de setembro de 2008 com o intuito de
encontrar meios que possibilitassem a retomada das suas operaccedilotildees O processo recebeu o
protocolo de no 583002005070715-0 e tramitou na 1ordf Vara de Falecircncias e Recuperaccedilotildees
Judiciais de Satildeo Paulo sob a responsabilidade do Juiz Alexandre Alves Lazzarini
Em 26 de julho de 2006 houve uma Assembleia de Credores quando foi aprovado o
plano de recuperaccedilatildeo da empresa com previsatildeo de retomar as atividades com cargas e
passageiros dentro de um prazo de 8 a 10 meses com 12 novas aeronaves adquiridas por
meio de leasing O juiz homologou no dia 24 de agosto de 2006 o aludido plano de
recuperaccedilatildeo judicial reafirmando a possibilidade de a empresa retomar suas atividades mas
isto natildeo aconteceu A VASP SA requereu a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial com a
dispensa das certidotildees negativas tributaacuterias apresentando suas razotildees para contrariar o
determinado no art 57 da lei no 1110105 pedido que foi acolhido pelo juiz conforme
extrato do processo de no 583002005070715-0SP abaixo colacionado
Como amplamente demonstrado nos autos a comeccedilar pela peticcedilatildeo da VIACcedilAtildeO AEacuteREA SAtildeO PAULO SOCIEDADE ANOtildeNIMA mdash VASP a exigecircncia das certidotildees negativas como pressuposto de admissibilidade para concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial aprovada pelos credores a ela sujeita natildeo pode prevalecer a despeito do art 57 da Lei n 1110105 pois afronta os princiacutepios que regem o instituto da recuperaccedilatildeo judicial regulado pela mesma lei bem como a proacutepria Constituiccedilatildeo Federal Em relaccedilatildeo agrave exigecircncia do art 57 da Lei
98
no 1110105 e artigo 191-A do CTN a) trata-se de sanccedilatildeo poliacutetica profligada pela jurisprudecircncia dos tribunais b) fere o princiacutepio da proporcionalidade e por isso satildeo insubsistentes c) o descumprimento natildeo acarreta a falecircncia consequecircncia natildeo desejada pela lei d) a jurisprudecircncia de nossos tribunais historicamente desprezou exigecircncias fiscais de empresas em crise econocircmica sem que isso represente proibiccedilatildeo de cobranccedila de tributos pelas vias proacuteprias (destacou-se)
Uma nova Assembleia de Credores foi realizada em 17 de julho de 2008 para que os
credores pudessem opinar pela manutenccedilatildeo ou natildeo da empresa em recuperaccedilatildeo judicial Com
as informaccedilotildees de descumprimento do plano deferido em 4 de setembro de 2008 o juiz
convolou a recuperaccedilatildeo judicial em falecircncia (art 53 cc art 61 sect 1ordm cc art 73 inciso IV da
lei no 1110105)
A mesma orientaccedilatildeo foi seguida no processo de Recuperaccedilatildeo Judicial da VARIG ndash
Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense SA da Rio Sul Linhas Aeacutereas SA e da Nordeste Linhas Aeacutereas
SA O Processo nordm 2005001072887-7 tramitou na 8a Vara Empresarial do Rio de Janeiro
titularizada pelo juiz Alexander dos Santos Macedo o qual concedeu liminarmente a dispensa
da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as empresas exercessem suas atividades
exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou
incentivos fiscais Confira-se o teor da decisatildeo
Isto posto considerando presentes e atendidos os requisitos exigidos pelo artigo 51 da Lei nordm 11101 de 090205 ratifico a nomeaccedilatildeo da empresa CYSNEIROS VIANNA ADVOGADOS ASSOCIADOS como ADMINISTRADOR JUDICIAL conforme fls 1659 (1) defiro o processamento da recuperaccedilatildeo judicial (2) determino a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as devedoras exerccedilam suas atividades exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou incentivos fiscais creditiacutecios acrescendo em todos os atos contratos e documentos firmados pelas autoras apoacutes o respectivo nome empresarial a expressatildeo lsquoem Recuperaccedilatildeo Judicialrsquo (destacou-se)
O parecer proferido pelo Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) representado pelo
subprocurador-geral da Repuacuteblica Durval Tadeu Guimaratildees foi favoraacutevel agrave continuidade da
recuperaccedilatildeo judicial da VARIG natildeo obstante a falta de verificaccedilatildeo dos pagamentos dos
tributos de que era devedora O fio condutor da argumentaccedilatildeo do MPF firmou-se no
entendimento de que a regra prevista na lei no 1110105 ao condicionar a concessatildeo da
recuperaccedilatildeo judicial agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal representaria um meio indireto de
cobranccedila dos tributos38
38 Cf Inteiro teor da notiacutecia e do parecer encontra-se disponiacutevel nos siacutetios eletrocircnicos lthttpwwwfederasulcombrnoticiasnoticiaDetalheaspidNoticia=7931ampCategoriaNome=Juridico e lthttpwwwstjjusbrgt
99
As decisotildees acima merecem aplausos haja vista que resgatam e tornam possiacuteveis as
principais intenccedilotildees da lei no 1110105 Marcos de Barros Lisboa (2005) aduz que o Fisco
colabora com a recuperaccedilatildeo da empresa mediante o parcelamento dos creacuteditos tributaacuterios
estabelecendo para isso regras especiacuteficas jaacute que dela natildeo participa diretamente Oferece-se
portanto uma dilataccedilatildeo dos prazos para pagamento aliviando as necessidades de fluxo de
caixa da empresa e propiciando a regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo fiscal
Jaacute era essa a orientaccedilatildeo quando da vigecircncia do decreto no 766145 Critica-se o fato de
que para o cumprimento da concordata o devedor estava obrigado pelo art 174 a apresentar
comprovaccedilatildeo de que havia pago todos os tributos relativos agraves profissotildees federais estaduais e
municipais e das contribuiccedilotildees devidas ao Instituto ou Caixa de Aposentadoria e Pensotildees do
ramo de induacutestria ou comeacutercio a que pertencer sob pena de falecircncia Tal disposiccedilatildeo de
praticamente impossiacutevel cumprimento redundou na criaccedilatildeo jurisprudencial que admitia o
pedido de desistecircncia da concordata embora sem expressa previsatildeo legal E assim a
jurisprudecircncia se firmou porque exigir o cumprimento do aludido art 174 do decreto no
766145 seria levar a empresa certamente agrave falecircncia ou pelo menos acelerar esse trajeto
Pelo visto foi repetido o erro pela lei no 1110105 e o art 191-A com a redaccedilatildeo dada pela
Lei Complementar no 11805 agora sob a roupagem de Recuperaccedilatildeo Judicial (TAJRA
GIANSANTE 2009 p156)
A exigecircncia do art 57 da lei no 1110105 cc o art 191-A do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional se mostra em total contradiccedilatildeo com a possibilidade de continuaccedilatildeo da atividade
empresarial ndash essecircncia do instituto da recuperaccedilatildeo judicial ndash haja vista que a exigecircncia de
apresentaccedilatildeo das certidotildees de regularidade seja negativa ou positiva com efeito de negativa
pode inviabilizar o procedimento recuperacional Atente-se ainda para o seguinte aspecto
No regime atual conforme art 83 da lei no 1110105 o creacutedito tributaacuterio cede espaccedilo natildeo apenas ao creacutedito trabalhista ateacute o limite de 150 salaacuterios miacutenimos e o decorrente de acidente de trabalho como tambeacutem ao creacutedito com garantia real como forma de diminuiccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo e estiacutemulo agrave organizaccedilatildeo da empresa Dentro deste novo enquadre a exigecircncia de certidatildeo negativa pode vir a inviabilizar o plano de recuperaccedilatildeo colocando o credor tributaacuterio numa posiccedilatildeo privilegiada em relaccedilatildeo aos demais credores inclusive os trabalhistas e aqueles com garantia real (PAULSEN 2008 p1262)
Eacute de conhecimento geral que as empresas que se encontram nesta situaccedilatildeo satildeo
detentoras de um volumoso passivo correspondente em grande parte aos deacutebitos de natureza
tributaacuteria e sendo assim natildeo haacute qualquer sentido em exigir-se certidotildees negativas para a
100
realizaccedilatildeo da recuperaccedilatildeo judicial ldquopois certamente natildeo seraacute possiacutevel o cumprimento deste
requisito para quem tem como um dos principais credores o Fiscordquo (MIRETTI 2005 p276)
tendo em vista que ldquoa grande maioria destas [empresas em crise financeira] possui deacutebitos
pendentes para com as fazendas federal estadual e municipal de forma que natildeo haacute como
serem expedidas referidas certidotildeesrdquo (MARTINS LOCATELLI FONSECA 2005 p335)
Relembre-se que o art 83 da lei falimentar classifica em terceiro lugar os creacuteditos tributaacuterios
preferindo os relativos agraves garantias reais Pela dicccedilatildeo do art 47 da lei no 1110105 a
recuperaccedilatildeo judicial tem por objetivo viabilizar a superaccedilatildeo da situaccedilatildeo de crise econocircmico-
financeira do devedor a fim de permitir a manutenccedilatildeo da fonte produtora do emprego dos
trabalhadores e dos interesses dos credores promovendo assim a preservaccedilatildeo da empresa
sua funccedilatildeo social e o estiacutemulo agrave atividade econocircmica nada obstante a controveacutersia doutrinaacuteria
que gira em torno da natureza juriacutedica do instituto (SZTAJN FRANCO 2008 p231-234)
Incorre em equiacutevoco e superficialismo metodoloacutegico Jorge Lobo (2009 p173) quando
conclui ldquoque o devedor por cautela deveraacute estar de posse das certidotildees negativas de deacutebitos
tributaacuteriosrdquo no momento descrito pelo art 57 da lei falimentar Ignora-se desta feita a
concepccedilatildeo de que as empresas quando atravessam um periacuteodo de instabilidade contaacutebil em
que os passivos superam os ativos deixam de pagar os tributos haja vista que precisam alocar
de modo eficiente os recursos neste lapso emergencial O que ocorre na praacutetica forense eacute a
postergaccedilatildeo pelo juiz da comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal pelo devedor em prol do
cumprimento do plano de recuperaccedilatildeo flexibilizaccedilatildeo esta necessaacuteria ao atendimento da mens
legis Os posicionamentos jurisprudenciais aqui expostos foram adotados significativamente
pelos Tribunais brasileiros o que demonstra uma evoluccedilatildeo no pensamento dos julgadores no
sentido de se mostrarem mais sensiacuteveis agrave realidade em detrimento ao texto seco e esteacuteril das
leis
Com efeito existe uma dissonacircncia clara entre os dispositivos legais ora analisados
Deve-se buscar uma interpretaccedilatildeo sistemaacutetica que compatibilize ou estabeleccedila criteacuterios para a
aplicaccedilatildeo ao caso concreto da melhor forma possiacutevel A anaacutelise leva em consideraccedilatildeo
preceitos constitucionais a exemplo dos arts 6ordm 7ordm 170 e do art 47 da lei no 1110105 que
traz os objetivos da recuperaccedilatildeo judicial consubstanciados na preservaccedilatildeo da funccedilatildeo social da
empresa na manutenccedilatildeo dos empregos no estiacutemulo agrave atividade econocircmica e do art 5ordm da Lei
101
de Introduccedilatildeo ao Coacutedigo Civil segundo o qual na aplicaccedilatildeo da lei o juiz atenderaacute aos fins
sociais a que ela se dirige e agraves exigecircncias do bem comum
Hugo de Brito Machado (2005a p71) ressalta que o interesse essencial que se busca
atender com a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial paras empresas necessitadas eacute o da ordem
econocircmica em homenagem a utilidade social da unidade produtiva A orientaccedilatildeo mais
adequada eacute a que considera inconstitucionais o art 191-A do CTN e o art 57 da lei
falimentar uma vez que o art 47 da lei no 1110105 apesar de estar previsto em uma lei
ordinaacuteria adquire um caraacuteter constitucionalizante A previsatildeo do CTN embora em lei
complementar natildeo se coaduna com a intenccedilatildeo do legislador que foi a de oferecer uma chance
agrave superaccedilatildeo das empresas que se encontram em situaccedilatildeo de crise financeira quase sempre
com pendecircncias fiscais
102
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
A Responsabilidade Civil do Estado em linhas gerais encontra-se enunciada no art
37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal segundo o qual as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as
de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que seus agentes
nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel
nos casos de dolo ou culpa Acredita-se produtiva a apresentaccedilatildeo de um breve apanhado
histoacuterico sobre a evoluccedilatildeo da responsabilidade civil do Estado
Vigorou por muito tempo nos estados despoacuteticos e absolutistas a tese da
irresponsabilidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Tendo como principal orientaccedilatildeo as concepccedilotildees
ldquoThe king can do no wrong ndash O rei natildeo faz coisa erradardquo e ldquoLrsquoeacutetat crsquoest moi ndash O Estado sou
eurdquo prevalecia a inexistecircncia do dever de indenizar os administrados pelos danos causados
pelo setor puacuteblico que tinham apenas accedilatildeo contra o proacuteprio funcionaacuterio causador do dano
jamais contra o Estado que se mantinha distante da situaccedilatildeo O resultado praacutetico era
frustrante ante a insolvecircncia do agente estatal Yussef Said Cahali (2007 p21) apresenta
alguns fundamentos que norteavam aquele periacuteodo histoacuterico
Resguardava-se assim o Estado regalista na sua prepotecircncia de natildeo contradiccedilatildeo o Estado eacute o oacutergatildeo gerador do Direito cabendo-lhe a tutela dele ao exercer a tutela juriacutedica o Estado natildeo atenta contra a ordem juriacutedica pois sendo ele proacuteprio o direito jamais praticaria injusticcedilas [] A irresponsabilidade aparece como um axioma cuja legitimidade natildeo eacute posta em duacutevida a existecircncia de uma responsabilidade pecuniaacuteria a cargo do patrimocircnio puacuteblico eacute considerada como entrave perigoso agrave liberdade dos serviccedilos na ordem patrimonial os administrados natildeo tecircm agrave sua disposiccedilatildeo senatildeo a accedilatildeo ressarcitoacuteria contra o agente causador do dano
Sustentava-se que o Estado e o funcionaacuterio eram sujeitos diferentes pelo que este
mesmo agindo fora dos limites de seus poderes ou abusando deles natildeo obrigava com seu
fato a Administraccedilatildeo Seacutergio Cavalieri Filho (2008 p228) ao criticar esta postura assevera
que ldquode fato se no Estado de Direito o Poder Puacuteblico tambeacutem se submete agrave lei a
responsabilidade estatal eacute simples corolaacuterio consequecircncia loacutegica e inevitaacutevel dessa
submissatildeordquo Questionava-se se o Estado eacute o guardiatildeo do Direito como deixar ao desamparo
o cidadatildeo que sofreu prejuiacutezos por atos do proacuteprio Estado
103
O incremento das atividades estatais e o consequente crescimento da maacutequina puacuteblica
que aos poucos foi ocorrendo fez com que os prejuiacutezos causados aos administrados se
tornassem cada vez mais frequentes Assim passou-se ainda que de maneira paulatina a
perceber que a manutenccedilatildeo da irresponsabilidade estatal seria um elemento criador de um
grande descontentamento social que poderia repercutir negativamente sobre a proacutepria ordem
puacuteblica Necessaacuteria foi entatildeo a reformulaccedilatildeo deste pensamento
A fase seguinte foi a concepccedilatildeo civilista que vinculou a responsabilidade estatal agrave
culpa do seu agente A origem desta orientaccedilatildeo segundo a unacircnime doutrina remonta agrave data
de 1ordm de fevereiro de 1873 em que uma crianccedila chamada Agnegraves Blanco ao atravessar uma
rua em Bordeaux foi atropelada por um veiacuteculo da Companhia Nacional de Manufatura do
Fumo Inconformado seu pai promoveu accedilatildeo civil de indenizaccedilatildeo com base no princiacutepio de
que o Estado eacute civilmente responsaacutevel por prejuiacutezos causados a terceiros em decorrecircncia de
accedilotildees danosas de seus agentes
Suscitado o conflito de atribuiccedilotildees entre a jurisdiccedilatildeo comum e o contencioso
administrativo francecircs o Tribunal de Conflitos decidiu que a controveacutersia deveria ser
solucionada pelo tribunal administrativo porque se tratava de apreciar a responsabilidade
decorrente de funcionamento do serviccedilo puacuteblico Entendeu-se que a responsabilidade do
Estado natildeo pode se reger pelos princiacutepios do Coacutedigo Civil porque se sujeita a regras especiais
que variam conforme as necessidades do serviccedilo e a imposiccedilatildeo de conciliar os direitos do
Estado com os diretos privados
Buscou-se transportar os institutos do Direito Civil para o direito puacuteblico Para isso
fazia-se a distinccedilatildeo entre os atos de impeacuterio e os atos de gestatildeo Os primeiros se
materializavam quando o Estado atuava no exerciacutecio de sua soberania como um poder
supremo supraindividual e a consequecircncia era que restariam incoacutelumes a qualquer
julgamento insuscetiacuteveis de gerar reparaccedilatildeo
Jaacute na praacutetica dos atos de gestatildeo o Estado era equiparado ao particular sendo
admissiacutevel portanto a responsabilizaccedilatildeo puacuteblica pelos danos que seus agentes agindo nesta
qualidade causassem a terceiros mediante a apuraccedilatildeo de culpa ou dolo Fazia-se
imprescindiacutevel a comprovaccedilatildeo do elemento subjetivo Logo se percebeu que a aplicaccedilatildeo dos
104
princiacutepios privados natildeo se coadunaria com a complexa vinculaccedilatildeo do servidor e do setor
puacuteblico pautada apoacutes a superaccedilatildeo de outras concepccedilotildees pela teoria do oacutergatildeo39
Partiu-se para a concepccedilatildeo das teorias publicistas em que pese a falta de contornos
definidos nas suas origens A despersonalizaccedilatildeo da culpa proporcionou o anonimato do
agente destacando a falha da maacutequina administrativa Passou-se a sustentar a obrigaccedilatildeo de
reparar os danos causados pelo Estado aos particulares O dever de indenizar pode surgir
tanto de uma accedilatildeo como de uma omissatildeo e no caso do Estado seraacute objetiva a
responsabilidade no primeiro caso (Teoria do Risco Administrativo) e subjetiva no segundo
(Teoria da faute du service)
Caio Maacuterio da Silva Pereira concebe a teoria objetiva como uma orientaccedilatildeo social que
considera o homem como participante de uma coletividade e que o trata como uma atividade
em confronto com as individualidades que o cercam enfatizando que ldquoo nosso direito atual
tende a substituir pela ideacuteia de reparaccedilatildeo a ideacuteia de responsabilidaderdquo (PEREIRA 1998
p17)
No acircmbito da Responsabilidade Civil do Estado duas teorias apresentam-se como
albergadas pela doutrina a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral sendo
consideradas por muitos doutrinadores como sinocircnimas (GONCcedilALVES 2007 p174-177)
Poreacutem Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005 p566) alerta que as divergecircncias apresentadas
satildeo de ordem terminoloacutegica na medida em que existe um consenso de que se trata de uma
responsabilidade objetiva que implica na averiguaccedilatildeo de que o dano teve como causa o
funcionamento regular ou natildeo de um serviccedilo
A teoria do risco administrativo tem suas origens em Leon Duguit ao conceber a ideia
de um seguro social a ser suportado pela caixa coletiva em proveito de quem sofre um
prejuiacutezo causado pelo funcionamento do serviccedilo puacuteblico tendo como pilar baacutesico a seguranccedila
social Assim a noccedilatildeo de culpa eacute substituiacuteda pela de nexo de causalidade entre o
funcionamento do serviccedilo puacuteblico e o prejuiacutezo sofrido pelo administrado Em linhas gerais
39 Haurida do Direito Alematildeo a Teoria do Oacutergatildeo foi concebida por Gierke e denota a apariccedilatildeo de uma personagem que faz supor a existecircncia de uma soacute pessoa o proacuteprio Estado um ente abstrato que investe seus servidores de atribuiccedilotildees poderes que transmitem suas manifestaccedilotildees agindo em seu nome Nas palavras de Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p140-141) trata-se de uma relaccedilatildeo orgacircnica em que os oacutergatildeos natildeo passam de simples particcedilotildees internas da pessoa cuja intimidade estrutural integra isto eacute natildeo tecircm personalidade juriacutedica Por isto as chamadas relaccedilotildees interorgacircnicas se datildeo entre os agentes enquanto titulares de respectivas competecircncias (liame juriacutedico travado) e natildeo entre os oacutergatildeos ldquona intimidade do Estado os que se relacionam entre si satildeo os agentes manifestando as respectivas competecircnciasrdquo (MELLO 2008 p141)
105
pela teoria do risco administrativo o que se tem que verificar eacute a existecircncia de um dano
sofrido em consequecircncia do funcionamento da maacutequina estatal Natildeo se cogita da culpa do
agente ou do proacuteprio serviccedilo nem se indaga se houve um mau funcionamento da atividade
administrativa
Podem-se apontar outras orientaccedilotildees que influenciaram na formaccedilatildeo da teoria do risco
(FIORENTINI 2009 online) A Teoria do sacrifiacutecio especial de Otto Mayer (1950) foi
desenvolvida a partir do princiacutepio da equidade consignando que a obrigaccedilatildeo do Estado de
indenizar surge sempre que um indiviacuteduo for submetido a um sacrifiacutecio desigual e
desproporcional frente aos demais administrados em decorrecircncia de uma atividade do ente
estatal liacutecita ou iliacutecita ligada por um nexo de causalidade com o evento danoso Era o
chamado ldquosacrifiacutecio especialrdquo a consistir no prejuiacutezo que extrapola os niacuteveis medianos
razoavelmente toleraacuteveis
Pela Teoria da igualdade dos encargos puacuteblicos oriunda dos franceses Tiraud Teissier
e Duez (2008 p15) tem por fundamento o princiacutepio da igualdade de todos na reparticcedilatildeo dos
encargos puacuteblicos e o dano excepcional imposto ao particular deve ser suportado por todos
salvo disposiccedilatildeo legal em contraacuterio A Teoria do enriquecimento sem causa do patrimocircnio
administrativo tese defendida por Maurice Hauriou (1916) procurava fundamentar a
obrigaccedilatildeo de indenizar com base em uma adaptaccedilatildeo do instituto do enriquecimento sem
causa de ordem civil e as peculiaridades do Direito Administrativo Pregava portanto que
se o patrimocircnio puacuteblico cresceu em consequecircncia de um desfalque do patrimocircnio particular
sem uma causa juriacutedica que o autorizasse impotildee-se a necessidade de recomposiccedilatildeo
A corrente majoritaacuteria entende que a teoria do risco integral40 eacute uma modalidade
extremada da doutrina do risco administrativo foacutermula em que a Administraccedilatildeo ficaria
obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros ainda que natildeo resultante de
culpa ou dolo da viacutetima com esteio nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2001 p616)
Em suma a teoria do risco administrativo admite a alegaccedilatildeo de excludentes de
responsabilidade ao passo que a teoria do risco integral natildeo
Os casos de omissatildeo estatal satildeo disciplinados pela teoria da faute du service segundo
a qual nestes casos a responsabilidade civil eacute subjetiva de modo a exigir uma culpa especial
40 A teoria do risco integral eacute aplicada para os casos de danos ambientais de guarda de material radioativo e de pessoas perigosas
106
da Administraccedilatildeo razatildeo pela qual tambeacutem eacute conhecida como teoria da culpa administrativa41
Francis-Paul Beacutenoicirct (1968 p677) registra as razotildees que levaram a essa mudanccedila de postura
Par la suite leacutevolution des ideacutees sur leacutetat consideacutereacute non plus exclusivement comme uns puissance mais aussi comme un prestaraire de services permettra de deacutevelopper une responsabiliteacute administrative fondeeacute sur la notion de mauvais fonctionnement du service42
Nas palavras do Superior Tribunal de Justiccedila (vg REsp nordm 703471RN) a
responsabilidade civil por omissatildeo quando a causa de pedir da accedilatildeo de reparaccedilatildeo de danos
assenta-se na faute du service publique eacute subjetiva uma vez que a ilicitude no
comportamento omissivo eacute aferida sob a hipoacutetese de o Estado deixar de agir na forma da lei
ou como ela determina Omitindo-se o agente tambeacutem pode causar danos Para Carlos
Roberto Gonccedilalves (2007 p180)
Satildeo casos de ineacutercia ou natildeo-atos Cruzam-se os braccedilos ou natildeo se vigia quando deveria agir o agente puacuteblico omite-se empenhando a responsabilidade do Estado por ineacutercia ou incuacuteria Devendo agir natildeo agiu Foi negligente agraves vezes imprudente ou ateacute imperito Negligente se a soleacutercia o dominou imprudente se confiou na sorte imperito se natildeo previu as possibilidades da concretizaccedilatildeo do evento Em todos esses casos tem-se a culpa ligada agrave ideacuteia de inaccedilatildeo fiacutesica ou mental
No Brasil jamais foi aceita a teoria da irresponsabilidade Seguindo a tradiccedilatildeo nascida
com a Constituiccedilatildeo de 1946 manteacutem o princiacutepio da responsabilidade objetiva do Estado
fundamentada em regra pela teoria do risco administrativo As evoluccedilotildees histoacutericas satildeo
evidenciadas nas redaccedilotildees dadas pelos legisladores de entatildeo nas quais se percebem as
influecircncias das doutrinas mais primitivas passando pela responsabilidade estatal subjetiva
baseada circunstancialmente na culpa em 1934 atingindo finalmente os primoacuterdios da
responsabilidade objetiva em 1946 As Constituiccedilotildees paacutetrias desde o impeacuterio saborearam
orientaccedilotildees dignas de nota
Constituiccedilatildeo de 1824 ndash Art 179 Item 29 Os empregados puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees praticados no exerciacutecio de suas funccedilotildees e por natildeo fazerem efetivamente responsaacuteveis aos seus subalternos
41 Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p988) alerta para que o vocaacutebulo francecircs ldquofauterdquo seja traduzido corretamente em portuguecircs para ldquoculpardquo O equiacutevoco na translaccedilatildeo dos termos ensejaria a deturpaccedilatildeo da teoria que traz em seu acircmago a subjetividade da responsabilidade Nas suas palavras ldquoseu significado [faute] corrente em francecircs eacute o de culpa Todavia no Brasil como de resto em alguns outros paiacuteses foi inadequadamente traduzido como lsquofaltarsquo o que traz no seu espiacuterito a ideacuteia de algo objetivordquo 42 ldquoPosteriormente com a evoluccedilatildeo das ideias sobre o Estado este jaacute natildeo deve ser visto exclusivamente como certo poder mas tambeacutem como um prestador de serviccedilos que iraacute desenvolver suas atividades pautando-se por uma responsabilidade administrativa baseada no conceito de um mau funcionamento do serviccedilordquo (traduccedilatildeo livre)
107
Constituiccedilatildeo de 1891 ndash Art 79 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees em que incorrerem no exerciacutecio de seus cargos assim como pela indulgecircncia ou negligecircncia em natildeo responsabilizarem efetivamente os seus subalternos (Cf Projeto publicado no Decreto nordm 510 de 22061890)
Constituiccedilatildeo de 1934 ndash Art 171 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos sect 1ordm - Na accedilatildeo proposta contra a Fazenda Puacuteblica e fundada em lesatildeo praticada por funcionaacuterio este seraacute sempre citado como litisconsorte sect 2ordm - Executada a sentenccedila contra a Fazenda Puacuteblica estaacute promoveraacute execuccedilatildeo contra o funcionaacuterio culpado
Constituiccedilatildeo de 1937 ndash Art 158 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos
Constituiccedilatildeo de 1946 ndash Art 194 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico interno satildeo civilmente responsaacuteveis pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caber-lhes-aacute accedilatildeo regressiva contra os funcionaacuterios causadores do dano quando tiver havido culpa destes
Constituiccedilatildeo de 1967 ndash Art 105 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico respondem pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caberaacute accedilatildeo regressiva contra o funcionaacuterio responsaacutevel no caso de culpa ou dolo
Constituiccedilatildeo de 1988 ndash Art 37 sect 6ordm As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que os seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel nos casos de culpa ou dolo
Nesses meandros merece destaque o art 15 do Coacutedigo Civil de 1916 cuja previsatildeo
atestava que as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico eram civilmente responsaacuteveis por atos dos
seus representantes que nessa qualidade causassem danos a terceiros procedendo de modo
contraacuterio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei ressalvado o direito regressivo contra
os causadores do dano Ocorre que esta sistemaacutetica de responsabilizaccedilatildeo estaacute fadada agrave
imprestabilidade O Direito natildeo deve ser corroiacutedo pela tradiccedilatildeo somente porque eacute tradiccedilatildeo
Por esta razatildeo ousa-se neste momento em abordar a tese da responsabilizaccedilatildeo pessoal dos
servidores puacuteblicos que insistem em causar danos aos contribuintes e permanecem na
impunidade intocaacuteveis escondidos sob o manto da pessoa juriacutedica de direito puacuteblico a que
estatildeo vinculados como sugestatildeo para coibir referidas praacuteticas e posteriormente demonstrar-
se-aacute a necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
108
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados ao contribuinte43
Natildeo raramente a relaccedilatildeo tributaacuteria que em princiacutepio se constitui um liame juriacutedico eacute
materializada por imposiccedilotildees injustificadas de poder as quais deixam os sujeitos passivos ao
alvedrio das autoridades fazendaacuterias que natildeo hesitam em desrespeitar ordens judiciais de
cunho tributaacuterio sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel e com tal conduta ferem os direitos
fundamentais dos contribuintes A pesquisa se volta neste momento a uma tentativa de
explicaccedilatildeo dos comportamentos ilegiacutetimos dos agentes puacuteblicos que no desvirtuado exerciacutecio
de suas funccedilotildees causam danos aos contribuintes na esfera do contencioso tributaacuterio federal
Recorrer-se-aacute somente a tiacutetulo de sugestatildeo aos ensinamentos da Psicologia
Comportamental44
O dever profissional eacute representado por obrigaccedilotildees que com o desgaste do cotidiano
acabam gerando nos indiviacuteduos o teacutedio e a imobilidade A Psicologia Comportamental
denomina de reforccedilamento positivo as accedilotildees de um organismo que modificam o ambiente e
produzem um novo estiacutemulo aumentando a probabilidade de um agir semelhante no futuro
Por outro lado haacute o reforccedilamento negativo que eacute uma atitude do organismo que modifica o
ambiente retirando um estiacutemulo jaacute presente e se apresenta por intermeacutedio de um outro agora
aversivo ou seja aquele que seraacute removido pela accedilatildeo do organismo
A apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo eacute chamada de puniccedilatildeo traduzida em termos
praacuteticos pela privaccedilatildeo de reforccediladores positivos do comportamento de algueacutem
Exemplificando com um fato cotidiano uma matildee proiacutebe o filho de ficar diante do computador
ateacute tarde enquanto ele natildeo estudar Qual a real intenccedilatildeo Ela estaacute retirando temporariamente
os estiacutemulos que satildeo reforccediladores positivos para o seu filho Nesse contexto o controle
aversivo (CATANIA 1999) se mostra patente como uma forma de influenciar ou controlar o
comportamento tanto a apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo ndash cuja retirada eacute reforccedilada
negativamente ndash como a remoccedilatildeo de um estiacutemulo do tipo reforccedilador positivo constitui uma
43 A presente anaacutelise seraacute circunscrita agraves situaccedilotildees que se relacionam com a regularidade fiscal e suas consequecircncias no acircmbito federal Ao leitor faz-se este alerta por fidelidade acadecircmica e por ser este o objeto principal da presente dissertaccedilatildeo 44 A Psicologia Comportamental enfatiza as interaccedilotildees entre as emoccedilotildees os pensamentos os comportamentos e os estados fisioloacutegicos Seu ponto de partida foi o behaviorismo Entende em breves palavras que o comportamento humano tende a ser repetido se for recompensado ndash reforccedilo positivo ndash ou se for capaz de eliminar um estiacutemulo aversivo ndash reforccedilo negativo ndash quando da emissatildeo de um comportamento o qual seraacute naturalmente evitado quando for alvo de uma puniccedilatildeo
109
puniccedilatildeo a qual diminui a probabilidade da ocorrecircncia de comportamentos semelhantes no
futuro
Vale ressaltar que a puniccedilatildeo possui um papel passageiro na medida em que diminui
temporariamente as chances do comportamento atacado se repetir apenas enquanto possa ser
punido Por este raciociacutenio a sua presenccedila em abstrato por si soacute seraacute suficiente para
condicionar as atitudes tidas como ilegiacutetimas e quando isso se verifica entende-se na
linguagem psicoloacutegica que o indiviacuteduo aprendeu a evitaacute-la Surgem a partir daiacute as
denominas auto-regras (JONAS 2004) postulados que servem de orientadores das atitudes
dos indiviacuteduos que atingiram esta fase de controle comportamental pois quando isso se
verifica ele ldquoestaraacute mais preparado para lidar com estas situaccedilotildees quando o comportamento
alvo de suas atribuiccedilotildees estiver enfraquecidordquo (SKINNER 1988 p159) Teraacute portanto um
domiacutenio maior dos seus atos
Emiacutelio Mira y Loacutepez (1956 p275) ressalta que falta nos seres humanos desvendar o
porquecirc tanto da necessidade de se cumprir um dever como de ser aplicada uma sanccedilatildeo nos
casos de inobservacircncia das regras aplicaacuteveis E natildeo se olvidem os comportamentos reflexos
haja vista que ldquonatildeo haacute um soacute gecircnero de trabalho em que um descuido ou erro natildeo possa
acarretar danos (morais ou materiais) a inocentes desconhecidosrdquo (MIRA Y LOacutePEZ 1956
p296) Como processo de reaccedilatildeo a estes elementos pode emergir o denominado
contracontrole a tentativa de burlar a puniccedilatildeo
Transportando-se para o foco da dissertaccedilatildeo eacute importante asseverar que as sensaccedilotildees
produzidas pela puniccedilatildeo de um comportamento vatildeo depender do contexto no qual ocorrem
Se a puniccedilatildeo provier do Estado o punido sentir-se-aacute responsaacutevel e desestimulado a repetir a
atitude que a ensejou Cabe portanto a elaboraccedilatildeo de uma anaacutelise das contingecircncias cujo
resultado seraacute apontar a funccedilatildeo de tal comportamento no acircmbito da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria eacute a causa de danos aos contribuintes desarrazoadamente e a impunidade que
permanece albergada pelo sistema atual
Pelas palavras acima delineadas depreende-se que a puniccedilatildeo nesta perspectiva se
relaciona diretamente com a vida de todas as pessoas que vivem em sociedade pois eacute um
mecanismo de controle social45 muito eficaz ainda que tenha efeitos colaterais prejudiciais
45 O Controle Social eacute um conceito que se refere agraves maneiras como os pensamentos os sentimentos as aparecircncias e os comportamentos das pessoas satildeo regulados nos sistemas sociais Ateacute certo ponto o controle eacute
110
para os indiviacuteduos punidos e para a proacutepria sociedade O reforccedilamento negativo seria
representado pela aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees aos servidores que desvirtuassem suas funccedilotildees e
causassem prejuiacutezos aos contribuintes O reforccedilamento positivo pela certeza desta censura
Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito meacutetodo orientador desta pesquisa utilizando-se da
licenccedila concedida pela Behavioral Law and Economics tem-se que
O modelo do agente racional interpreta tendecircncias importantes do comportamento humano mas natildeo explica nem quer explicar desvios cognitivos ou psicoloacutegicos do agente marginal Em alguns casos estes desvios psicoloacutegicos da tendecircncia majoritaacuteria podem ser bastante importantes quer em termos da aplicaccedilatildeo do Direito quer na anaacutelise normativa Por exemplo a incapacidade que tecircm muitos grupos sociais de estimar ou mesmo entender a noccedilatildeo de risco pode ter um peso importante na forma de regular o mercado de seguros ou na imposiccedilatildeo de determinadas regras de responsabilidade civil Nos uacuteltimos anos surgiu a escola comportamental dentro da Anaacutelise Econocircmica do Direito (Behavioral Law and Economics) que procura avaliar ateacute que ponto certos desvios cognitivos podem ter importacircncia na anaacutelise positiva e normativa A aacuterea do Direito que trata a responsabilidade civil determina quem paga o quecirc quando um determinado acidente ou acontecimento que gera danos e perdas ocorre Uma indenizaccedilatildeo natildeo eacute uma simples transferecircncia de recursos de um indiviacuteduo para outro para que ambas as partes causador do dano e viacutetima tenham um comportamento eficiente (GAROUPA 2009 online)
Assim forccediloso eacute reconhecer que no cotidiano forense ocorre uma mitigaccedilatildeo das
disposiccedilotildees constitucionais e legais aplicaacuteveis prevalecendo em regra os interesses da
Fazenda Puacuteblica Encontra-se o contribuinte hodierno sujeito a uma ditadura da administraccedilatildeo
fiscal que possui uma visatildeo parcial e recortada da realidade de modo a ignorar todo e
qualquer respaldo legitimado Hugo de Brito Machado (2003 p25) denuncia que
Quem vivencia a relaccedilatildeo tributaacuteria sabe muito bem que ela embora teoricamente seja uma relaccedilatildeo juriacutedica na praacutetica eacute hoje muito mais uma relaccedilatildeo de poder na medida em que os direitos fundamentais do contribuinte satildeo puacuteblica e flagrantemente desrespeitados pelas autoridades fazendaacuterias
Situaccedilotildees deste jaez natildeo se justificam Natildeo se pode negar a existecircncia de sonegaccedilatildeo a
necessidade do Eraacuterio de defender-se contra as praacuteticas evasivas dos contribuintes Pagar
tributo eacute atualmente um dever fundamental do cidadatildeo e natildeo haacute o que se discutir A Histoacuteria
demonstra que o homem desde os primeiros momentos em que se organizou em sociedade
passou a contribuir para sustentar o grupo detentor do poder poliacutetico e natildeo vai ser diferente
Passadas tantas geraccedilotildees ainda persiste esta resistecircncia pois ldquoos cidadatildeos detestam
pagar tributos e fazem o possiacutevel para evitar pagaacute-los seja legal ou ilegalmenterdquo (CUNHA
exercido atraveacutes de vaacuterias formas de coerccedilatildeo Poreacutem esta eacute em geral ineficaz como meio uacutenico e deve ser aliada agrave crenccedila fundamental de que nos sistemas sociais as normas satildeo legiacutetimas e satildeo de cumprimento obrigatoacuterio para os integrantes da sociedade (JOHNSON 1997 p54)
111
2002 p01) Valores que em princiacutepio deveriam ser utilizados em seu proacuteprio benefiacutecio
Parte desta realidade se verifica porque o Estado usou sempre da forccedila para obrigar ao
pagamento de tributos impondo-se numa relaccedilatildeo de superioridade estrutura que soacute
recentemente levando-se em conta os primeiros registros da atividade tributaacuteria estatal foi
substituiacuteda por um sistema juriacutedico organizado aplicaacutevel tanto ao Fisco quanto aos
contribuintes
A cultura tributaacuteria do Brasil assim se mostra dentre outras razotildees porque o governo
em sentido amplo que deveria ser exemplar no exerciacutecio de suas atribuiccedilotildees molda suas
atividades pelo trinocircmio corrupccedilatildeo ndash irresponsabilidade ndash desperdiacutecio ldquoO cidadatildeo natildeo se
sente bem representadordquo (LOPES FILHO 2009 online) E daiacute surge a sonegaccedilatildeo O que se
quer demonstrar para o Estado eacute a existecircncia de meios para coibi-la sem violar o ordenamento
juriacutedico Natildeo eacute razoaacutevel se admitir que a defesa do eraacuterio se faccedila mediante praacuteticas arbitraacuterias
pois estas produzem evidente e progressivo desgaste da jaacute tempestuosa relaccedilatildeo
fiscocontribuinte Mesmo assim em que pesem as normas constitucionais aplicaacuteveis nem
sempre a atividade fiscal se desenvolve nos limites estabelecidos As notiacutecias de abusos de
poder praticados pelos agentes puacuteblicos em especial as autoridades fazendaacuterias fazem parte
do cotidiano Rui Barbosa (2005 p36) jaacute prelecionava que
A presunccedilatildeo de ter a Fazenda Puacuteblica razatildeo contra o resto do mundo nenhuma lei lhes reconhece Antes se admissiacutevel fosse aiacute qualquer presunccedilatildeo havia de ser em sentido contraacuterio pois essas entidades satildeo as mais irresponsaacuteveis as que mais abundam em meios de corromper as que exercem as perseguiccedilotildees administrativas poliacuteticas e policiais as que demitindo funcionaacuterios indemissiacuteveis rasgando contratos solenes consumando lesotildees de toda a ordem (por natildeo serem os perpetradores de tais atentados os que pagam) acumulam continuamente sobre o tesouro puacuteblico terriacuteveis responsabilidades
Nesse sentir Rafael de Freitas Valle Dresh (2008 p200) registra que ldquopara realizar
uma distribuiccedilatildeo eacute necessaacuterio determinar a quem atribuir responsabilidade sendo que essa
determinaccedilatildeo tem que estar pautada pela igualdade proporcionalrdquo A referecircncia a atos de
arbitrariedade do fisco por empresaacuterios por advogados por cidadatildeos comuns eacute uma
constante As proacuteximas linhas seratildeo dedicadas a apresentar os fundamentos da
responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico por danos causados aos contribuintes natildeo
112
obstante respeitaacuteveis opiniotildees em contraacuterio46 E esta providecircncia mostra-se necessaacuteria haja
vista que
O poder administrativo concedido agrave autoridade puacuteblica tem limites certos e forma legal de utilizaccedilatildeo Natildeo eacute carta branca para arbiacutetrios violecircncia perseguiccedilotildees e favoritismos governamentais Qualquer ato de autoridade para ser irrepreensiacutevel deve conformar-se com a lei com a moral da instituiccedilatildeo e com o interesse puacuteblico Sem esses requisitos o ato administrativo expotildee-se a nulidade (MEIRELLES 2001 p102)
Joseacute dos Santos Carvalho Filho (2007 p514) considera que o fato de ter sido atribuiacuteda
a responsabilidade objetiva agrave pessoa juriacutedica natildeo significa a exclusatildeo do direito de agir
diretamente contra aquele que causou o dano pois a disposiccedilatildeo do art 37 sect 6ordm da
Constituiccedilatildeo Federal tem por objetivo preciacutepuo favorecer o lesado Natildeo lhe retirou a
possibilidade de se utilizar normalmente do direito de accedilatildeo
Os argumentos para esta linha de raciociacutenio embora problemaacuteticos do ponto de vista
praacutetico se mostram convincentes Eacute certo que a Fazenda Puacuteblica pode oferecer maiores
garantias no pagamento da indenizaccedilatildeo arbitrada em juiacutezo contando ainda com a sistemaacutetica
que orienta a responsabilidade objetiva em juiacutezo Por outro lado acionar pessoalmente o
agente puacuteblico mesmo com as dificuldades que se apresentam na prova da responsabilidade
subjetiva livra o contribuinte prejudicado da conhecida e presente demora ndash e ateacute mesmo
inexistecircncia ndash do pagamento da indenizaccedilatildeo devido ao peculiar e inoperante sistema de
precatoacuterios na forma do art 100 da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou por Requisiccedilotildees de
Pequeno Valor (RPV) a depender do valor pecuniaacuterio
Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p1024) registra que o Poder Puacuteblico com
frequecircncia natildeo obedece agraves exigecircncias constitucionais concernentes aos precatoacuterios haja vista
que deixa ultrapassar os prazos sem lhes dar qualquer atendimento Para ele seria caso de
intervenccedilatildeo federal nos Estados-membros e destes nos municiacutepios (intervenccedilatildeo estadual) e ateacute
mesmo o impeachment do Presidente da Repuacuteblica na forma do art 85 VII CF88 Assim a
responsabilidade do Estado nesses casos adquire o inquestionaacutevel caraacuteter de ficccedilatildeo ou seja
46 Segundo Gustav Radbruch (1997 p55) a eleiccedilatildeo de uma entre as mais diferentes concepccedilotildees juriacutedicas sistematicamente desenvolvidas em funccedilatildeo de diversos pressupostos que lhes servem de base desaacutegua na impossibilidade de se tirar do indiviacuteduo a escolha proporcionando a procura por diferentes posiccedilotildees ldquodeixa poreacutem a escolha definitiva duma delas a um seu querer que emerge das profundezas de sua personalidaderdquo A divergecircncia de opiniotildees sempre existiraacute diante da relatividade dos conceitos Nenhuma ideia ou argumento satildeo absolutos A individualidade dos seres humanos sempre conduziraacute a pronunciamentos diferentes agraves vezes coincidentes outras natildeo Assim nunca se chegaraacute agrave unanimidade apesar dos protestos lanccedilados por David Hume para quem o espiacuterito humano se contentava e reputava natural a unanimidade de opiniotildees refutando as opiniotildees diferentes
113
despida de eficaacutecia Denuncia que existem inuacutemeros documentos na Comissatildeo de Precatoacuterios
da Ordem dos Advogados do Brasil de Satildeo Paulo da Bahia de Santa Catarina do Rio Grande
do Sul dentre outros estados-membros comprovantes desta iniacutequa realidade e que vg no
caso do Cearaacute os precatoacuterios trabalhistas natildeo satildeo pagos haacute cerca de 20 (vinte) anos Como se
pode acreditar em um sistema que comprovadamente natildeo funciona
Resgata os ensinamentos de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979 p487) ao
considerar que a norma visa agrave proteccedilatildeo do administrado e por isso natildeo cabe uma
interpretaccedilatildeo restritiva em seu desfavor A letra constitucional desta feita natildeo teria
restringido a possibilidade de acionar em juiacutezo quem na qualidade de agente do Estado
causou o dano diretamente A accedilatildeo regressiva volta-se para o resguardo do eraacuterio ou da
pessoa juriacutedica de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico e natildeo do contribuinte ldquoa
interpretaccedilatildeo deve coincidir com o sentido para o qual caminha a norma ao inveacutes de sacar
dela conclusotildees que caminham na direccedilatildeo inversa beneacutefica apenas ao presumido autor do
fatordquo (MELLO 2008 p1018)
A indenizaccedilatildeo quando paga pelo eraacuterio em uacuteltima instacircncia sai do bolso dos proacuteprios
contribuintes viacutetimas das atitudes arbitraacuterias dos agentes puacuteblicos fazendaacuterios Eacute um sistema
pelo qual quem paga eacute a viacutetima Resta portanto esvaziado o principal objetivo da reparaccedilatildeo
incutir no responsaacutevel a cultura do natildeo-fazer Por esta oacutetica conclui-se que o preceptivo deve
ser voltado para a defesa do administrado prejudicado e do Estado natildeo se vislumbrando
intenccedilotildees que se destinam a salvaguardar os agentes puacuteblicos Assinala Hugo de Brito
Machado (2005b p898) que
Eacute hora portanto de comeccedilar a responsabilizar pessoalmente o agente puacuteblico que formular exigecircncias assim tatildeo flagrantemente ilegais cobrando deste a indenizaccedilatildeo pelos danos de tais exigecircncias decorrente Uma indenizaccedilatildeo modesta de mil reais paga pelo agente puacuteblico pessoalmente agrave viacutetima do seu arbiacutetrio com certeza exerceraacute efeito positivo muito grande contra essas praacuteticas ilegais Mais grave eacute que em muitos casos de ilegalidade subsiste mesmo diante de decisatildeo judicial que agraves vezes eacute desobedecida sob os mais diversos e descabidos pretextos geralmente apoiados em interpretaccedilatildeo literal da ordem expedida pelo juiz Em casos assim com mais razatildeo eacute cabiacutevel a responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico do qual o prejudicado deve cobrar judicialmente a indenizaccedilatildeo cabiacutevel
Retoma-se nesta fase da pesquisa a concepccedilatildeo de um direito fundamental agrave boa
administraccedilatildeo puacuteblica (FREITAS 2009) que se materializa por meio do regular exerciacutecio das
atribuiccedilotildees administrativas em que o agente puacuteblico precisa zelar pela eficaacutecia direta e
imediata dos direitos fundamentais dos contribuintes sob pena de responsabilidade
114
Apresenta-se deste modo condenaacutevel toda e qualquer omissatildeo ou accedilatildeo despida de motivos
plausiacuteveis descumprindo flagrantemente decisotildees judiciais favoraacuteveis aos contribuintes Na
verdade o que existe eacute uma vinculaccedilatildeo cogente devendo ser abandonadas simples
justificativas retoacutericas que soacute possuem uma meta desrespeitar os direitos fundamentais dos
contribuintes O Poder Puacuteblico atuando do jeito que estaacute oscila impunemente pelo pecado
assaz comum de negaccedilatildeo de eficaacutecia desses ditames constitucionais E nada se faz para puni-
lo Para Juarez de Freitas (2009 p67)
Por tudo eacute vital evitar as arbitrariedades por accedilatildeo e por omissatildeo Ambas desrespeitam as prioridades constitucionais e causam (natildeo apenas oferecem condiccedilotildees favoraacuteveis mas causam) danos juridicamente injustos De sorte que no exerciacutecio legiacutetimo do controle dos atos administrativos nada impede a tomada de providecircncias de caraacuteter preventivo se a omissatildeo resultar irreparaacutevel ou de difiacutecil reparaccedilatildeo Ao reveacutes consubstancia-se a cogecircncia de tomar medidas cautelares (se necessaacuterio invocando a doutrina dos poderes impliacutecitos) Seria pecaminosa omissatildeo deixar de coibir tanto praacutetica abusiva como a insuficiente preferencialmente no nascedouro Forccedila nessa medida desenvolver a tutela inibitoacuteria da omissatildeo do Estado-administraccedilatildeo
Vale ainda mencionar somente a tiacutetulo de demonstraccedilatildeo de uma tendecircncia que estaacute
chegando ao ordenamento brasileiro que a lei no 1141706 (Suacutemulas vinculantes)
acrescentou por meio do seu art 9ordm o art 64-B ao corpo da lei no 978499 prevendo a
responsabilizaccedilatildeo pessoal do servidor puacuteblico nas esferas ciacutevel administrativa e penal quando
a reclamaccedilatildeo for fundada em violaccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante Parafraseando
Hugo de Brito Machado (2007) autoridades satildeo temporaacuterias devido agraves rotatividades que
permeiam os meandros administrativos Mas a cidadania fiscal acompanha o ser humano que
vive em um Estado Democraacutetico de Direito por toda a sua existecircncia E precisa ser respeitada
assegurada exercida
Preconizamos pois a responsabilidade do agente puacuteblico por lesotildees que pratique aos direitos do contribuinte sem prejuiacutezo da responsabilidade objetiva do Estado Esta eacute a forma mais adequada de se combater o cometimento arbitraacuterio do fisco Uma indenizaccedilatildeo por mais modesta que seja paga pessoalmente pelo agente puacuteblico produziraacute com certeza efeito significativo em sua conduta Ele natildeo agiraacute mais com a sensaccedilatildeo de absoluta irresponsabilidade como tem agido Esse efeito salutar aliaacutes comeccedilaraacute logo com a citaccedilatildeo Tendo de defender-se em juiacutezo de prestar depoimento pessoal o agente puacuteblico vai pensar bem antes de praticar ilegalidades flagrantes e assim jaacute natildeo cumpriraacute aquelas ordens superiores que de tatildeo flagrantemente ilegais natildeo podem ser dadas por escrito [] Teraacute portanto a responsabilizaccedilatildeo do agente fiscal um significativo efeito preventivo de litiacutegios evitando todos aqueles que sejam fruto de autuaccedilotildees irresponsaacuteveis (MACHADO 2003 p37)
Aliaacutes soacute o fato de ser chamado a juiacutezo como reacuteu ter de contratar advogado para defender-se posto que em geral haveraacute conflito entre a defesa do ente puacuteblico e a de seu agente impedindo o procurador do primeiro de atuar como advogado do segundo jaacute faraacute com que o agente puacuteblico passe a tratar com mais cuidado os
115
direitos alheios E uma condenaccedilatildeo ao pagamento de indenizaccedilatildeo por pequena que seja esta certamente teraacute muito mais efeito contra as praacuteticas abusivas do que uma vultosa indenizaccedilatildeo a ser paga pelo ente puacuteblico que ao final sai do bolso de todos noacutes contribuintes (MACHADO 2004 p384)
O valor pecuniaacuterio pelos danos causados aos contribuintes sendo pagos diretamente
pelo agente puacuteblico causador do dano certamente desempenharaacute dupla funccedilatildeo indenizar os
prejuiacutezos sofridos pelo contribuinte afetado e funcionar como medida educativa de forma a
produzir um efeito moralizador no causador do dano e impor uma padronizaccedilatildeo nos
comportamentos Egon Moreira (2003 p135) ressalta que ldquoo respeito a um Estado
Democraacutetico de Direito impotildee agrave Administraccedilatildeo a adoccedilatildeo de comportamento ativo e respeitoso
aos cidadatildeosrdquo
Os fundamentos que suplantam a responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por
danos aos contribuintes apresentam alguns entraves de ordem processual e normativa haja
vista que natildeo existe previsatildeo legal para referida forma de reparaccedilatildeo de danos Os tribunais
paacutetrios e o Poder Legislativo ainda se mostram tiacutemidos em admitir que o servidor puacuteblico seja
acionado diretamente medida que pelas razotildees acima delineadas eacute necessaacuteria oportunidade
em que se buscou ir aleacutem dos meandros legais Embora seja esta a tendecircncia ndash como restou
demonstrado pelo art 64-B ao corpo da lei no 978499 ndash os avanccedilos ainda natildeo satildeo visiacuteveis
Outro impasse enfrentado neste tipo de responsabilizaccedilatildeo eacute a necessidade de comprovaccedilatildeo de
dolo ou culpa nas accedilotildeesomissotildees dos servidores haja vista que se trata de responsabilidade
subjetiva Requer ainda a individualizaccedilatildeo do dano algo que pode apresentar grande
dificuldade pela complexidade das estruturas administrativas muitas vezes desconhecidas
pelos administrados A Controladoria Geral da Uniatildeo (CGU) jaacute se manifestou nesse sentido
Complementando a anaacutelise retornando o foco para a repercussatildeo sobre o servidor relembre-se que conceitualmente a responsabilizaccedilatildeo civil de reparar o dano causado no exerciacutecio do seu cargo requer a preacutevia comprovaccedilatildeo de que a conduta eivou-se de dolo ou culpa Natildeo havendo esses elementos da conduta resta apenas a responsabilizaccedilatildeo objetiva do Estado em indenizar o particular
Ou seja para o caso em que a atitude dolosa ou culposa do servidor no exerciacutecio do seu cargo causa dano a terceiro tecircm-se duas relaccedilotildees juriacutedicas de naturezas totalmente distintas aleacutem da jaacute mencionada responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo (que liga o particular agrave administraccedilatildeo para a qual basta a comprovaccedilatildeo do dano e da relaccedilatildeo causal entre a atividade puacuteblica e o prejuiacutezo) surge ainda entre a administraccedilatildeo e o seu servidor a responsabilidade subjetiva contra este uacuteltimo que requer a preacutevia comprovaccedilatildeo da sua atitude culposa ou dolosa []
O art 37 sect 6ordm da CF assegura agrave administraccedilatildeo uma vez indenizada a viacutetima o direito de propor accedilatildeo regressiva contra seu servidor cuja culpa subjetiva jaacute foi previamente comprovada Assim natildeo haacute accedilatildeo regressiva contra o servidor sem a
116
anterior condenaccedilatildeo definitiva da administraccedilatildeo e comprovaccedilatildeo da culpa subjetiva do agente []
Os argumentos em desfavor da aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nos casos de
responsabilidade extracontratual do Estado por danos causados aos contribuintes se
encontram albergados tanto pelo STJ como pelo STF em que pese os protestos de minoria
doutrinaacuteria A lei no 811290 estatuto dos servidores puacuteblicos no acircmbito federal prevecirc em
que termos se daacute a responsabilizaccedilatildeo dos pertencentes aos seus quadros
Art 122 A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo doloso ou culposo que resulte em prejuiacutezo ao eraacuterio ou a terceiros
[]
sect 2ordm Tratando-se de dano causado a terceiros responderaacute o servidor perante a Fazenda Puacuteblica em accedilatildeo regressiva
[]
Art 124 A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funccedilatildeo
A denunciaccedilatildeo da lide estaacute prevista no art 70 III do Coacutedigo de Processo Civil
segundo o qual aquele que estiver obrigado pela lei ou pelo contrato a indenizar em accedilatildeo
regressiva o prejuiacutezo do que perder a demanda deve ser denunciado agrave lide As raiacutezes deste
instituto processual remontam ao Direito Romano (CALAMANDREI 1972 p30)
conhecidas como denunciatio litis A sua aplicaccedilatildeo mais relevante era para permitir ao
adquirente de um bem que sofresse a sua perda em razatildeo de sentenccedila que reconhecesse um
direito anterior agrave sua aquisiccedilatildeo voltando-se contra aquele de quem havia adquirido a coisa
Apresentam-se as definiccedilotildees de respeitados processualistas paacutetrios sobre a denunciaccedilatildeo da
lide
Denunciar a lide a algueacutem natildeo eacute senatildeo trazer esse algueacutem para o processo por forccedila de garantia prestada ou em razatildeo de direito regressivo existente em face desta pessoa aproveita o denunciante do mesmo processo para exercer a accedilatildeo de garantia ou a accedilatildeo de regresso em face do denunciado visa pois a dois objetivos vincular o terceiro ao quanto decidido na causa e a condenaccedilatildeo do denunciado agrave indenizaccedilatildeo (DIDIER JUacuteNIOR 2008 p342)
A denunciaccedilatildeo da lide constitui modalidade de lsquointervenccedilatildeo de terceirorsquo em que se pretende incluir no processo uma nova accedilatildeo subsidiaacuteria agravequela originariamente instaurada a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na accedilatildeo principal E em regra funda-se a figura do direito de regresso pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuiacutezo pode posteriormente recuperaacute-lo de terceiro que por alguma razatildeo eacute seu garante Na denunciaccedilatildeo portanto inclui-se nova accedilatildeo justaposta agrave primeira mas dela dependente para ser examinada caso o denunciante (aquele que tem frente a algueacutem direito de regresso em decorrecircncia da relaccedilatildeo juriacutedica deduzida na accedilatildeo
117
principal) venha a sofrer prejuiacutezo diante da sentenccedila judicial relativa agrave accedilatildeo principal (MARINONI 2007 p182)
Pode-se definir a denunciaccedilatildeo da lide como uma accedilatildeo regressiva lsquoin simultaneus processusrsquo proponiacutevel tanto pelo autor como pelo reacuteu sendo citada como denunciada aquela pessoa contra quem o denunciante teraacute uma pretensatildeo indenizatoacuteria pretensatildeo de lsquoreembolsorsquo caso ele denunciante vier a sucumbir na accedilatildeo principal Em outros termos pode-se dizer que a denunciaccedilatildeo da lide eacute a modalidade de intervenccedilatildeo forccedilada de terceiro provocada por uma das partes da demanda original quando esta pretende exercer contra aquele direito de regresso que decorreraacute de eventual sucumbecircncia na causa principal (CAcircMARA 2007 p206)
O principal argumento para a negaccedilatildeo da possibilidade de denunciaccedilatildeo agrave lide no
acircmbito da responsabilidade estatal eacute que seria incluiacutedo um fundamento diverso daquele da
accedilatildeo originaacuteria qual seja a responsabilidade subjetiva do servidor em contraposiccedilatildeo agrave
responsabilidade objetiva do Estado Seria o que se convencionou chamar de ldquoelemento novo
da liderdquo Weida Zancaner (1981 p64-65) jaacute previa estas dificuldades quando asseverou que
Haveria prejuiacutezos para o autor porquanto procrastinar o reconhecimento de um legiacutetimo direito da viacutetima fazendo com que esta dependa da soluccedilatildeo de outro conflito intersubjetivo de interesses (entre Estado e funcionaacuterio) constitui um retardamento injustificado do direito do lesado considerando-se que este conflito eacute estranho ao direito da viacutetima natildeo necessaacuterio para a efetivaccedilatildeo do ressarcimento a que tem direito
Eacute bem verdade que existem algumas poucas vozes defendendo a aplicaccedilatildeo de
denunciaccedilatildeo da lide nos casos de responsabilidade civil do Estado como eacute o caso de
Humberto Theodoro Juacutenior (2005 p119) mas esta parece natildeo ser a orientaccedilatildeo mais acertada
Tambeacutem nesta esteira de pensamento e entendendo ser mais vantajoso para o Poder Puacuteblico
este instituto Fernanda Salinas di Giaacutecomo (2009 online) defende que
Como a demanda inicial prejudica a segunda accedilatildeo soacute haveraacute necessidade de essa uacuteltima persistir caso haja a obrigatoriedade de recomposiccedilatildeo patrimonial por parte do Estado Assim com a denunciaccedilatildeo a Administraccedilatildeo natildeo mais precisaraacute pagar o deacutebito uma vez que o funcionaacuterio jaacute teraacute adentrado no processo sendo abarcado pela decisatildeo e condenado caso seja a hipoacutetese a ressarcir diretamente a viacutetima permanecendo o Estado como devedor subsidiaacuterio nos termos do art 37 sect 6ordm da CF jaacute que o ente assume os riscos pelos serviccedilos prestados e pela contrataccedilatildeo dos servidores sendo responsabilizado objetivamente em caso de incapacidade do verdadeiro causador do prejuiacutezo Desse modo caso o agente possua condiccedilotildees financeiras para pagar a indenizaccedilatildeo o administrado receberaacute a quantia de forma direta sem necessidade que o Estado lhe pague via precatoacuterio
A sugestatildeo apresentada seria o ajuizamento de uma accedilatildeo diretamente contra o servidor
puacuteblico e somente de maneira subsidiaacuteria a assunccedilatildeo desta responsabilidade pelo Estado
dada a impossibilidade de denunciaccedilatildeo da lide As barreiras satildeo inuacutemeras aliadas ao fato de
que natildeo existe lastro legal doutrinaacuterio ou jurisprudencial para albergar esta orientaccedilatildeo
118
Acredita-se que esta eacute uma mudanccedila que se faz urgente pois resta claro que a sistemaacutetica
atual natildeo estaacute funcionando haja vista que os servidores puacuteblicos fazendaacuterios em todas as
esferas continuam com a certeza da impunidade e por isso escondem-se nos mantos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Respeitadas as limitaccedilotildees a que esta pesquisa estaacute sujeita passa-se a
defender a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva jaacute abraccedilada pelo ordenamento em vigor mas sem
materializaccedilatildeo satisfatoacuteria no cotidiano administrativo
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
A accedilatildeo regressiva da forma como estaacute prevista no art 37 sect 6ordm da CF88 configura-se
como uma sanccedilatildeo direcionada para o patrimocircnio pessoal do agente puacuteblico causador do dano
tendo em vista que por forccedila da responsabilidade objetiva primeiro ingressa-se contra o
Estado e somente a tiacutetulo secundaacuterio volta-se contra a pessoa fiacutesica do servidor A opccedilatildeo do
legislador em somente admitir o ajuizamento da accedilatildeo em face do servidor de forma regressiva
eacute reconhecida por Celso Ribeiro Bastos (1994 p195)
Os fundamentos que podem ser apontados convergem para a concepccedilatildeo de que se vive
em um Estado Democraacutetico de Direito e natildeo se pode deixar ao alvedrio dos servidores os
direitos fundamentais dos contribuintes O Direito tem possibilidades e limites ou seja os
viacutecios marcantes do cotidiano vivenciados pelos contribuintes em especial a corrupccedilatildeo
institucional devem obedecer antes de qualquer coisa a um processo de ldquosuperaccedilatildeo histoacuterica
e poliacutetica de ciclo de atrasos do que de normas juriacutedicasrdquo (BARROSO 2002 p383)
Registre-se ainda que a exigecircncia de um comportamento iacutentegro do Estado no trato com a
coisa puacuteblica deve ser pautada pela moralidade administrativa e impeccedila que os agentes
puacuteblicos exorbitem suas atividades Lembra Roque Antocircnio Carrazza (2008 p34) que as
normas constitucionais ldquoobrigam natildeo soacute as pessoas fiacutesicas ou juriacutedicas de direito puacuteblico ou
de direito privado como tambeacutem o proacuteprio Estadordquo
No tocante a accedilatildeo regressiva Celso Ribeiro Bastos (1994 p196-197) esclarece que ao
Estado incumbe a reparaccedilatildeo do dano ocorrido ao particular ldquomas a ele compete igualmente
o dever de natildeo arcar com o ocircnus decorrente desta reparaccedilatildeo quando seja ela originaacuteria de um
comportamento doloso ou culposo de seu agenterdquo Para o Ministro do Supremo Tribunal
Federal Carlos Ayres Brito a accedilatildeo regressiva eacute
119
[] Uma accedilatildeo de lsquovoltarsquo ou de lsquoretornorsquo contra aquele agente que praticou ato juridicamente imputaacutevel ao Estado mas causador de dano a terceiro Logo trata-se de accedilatildeo de ressarcimento a pressupor loacutegico a recuperaccedilatildeo de um desembolso Donde a clara ilaccedilatildeo de que natildeo pode fazer uso de uma accedilatildeo de regresso aquele que natildeo fez a lsquoviagem financeira de idarsquo ou seja em prol de quem natildeo pagou a ningueacutem mas ao contraacuterio quer receber de algueacutem pela primeira vez (BRASIL RE ndash Recurso Extraordinaacuterio no 327409SP ndash Relator Min Carlos Ayres Britto ndash DJU 08092006 ndash STF)
Joseacute Cretella Juacutenior (2002 p321) entende que o direito de regresso pode ser definido
como um ldquopoder-dever que tem o Estado de exigir do funcionaacuterio puacuteblico causador de dano
ao particular a repeticcedilatildeo da quantia que a Fazenda teve de adiantar agrave viacutetima de accedilatildeo ou
omissatildeordquo Com esta orientaccedilatildeo pode-se afirmar que se estaacute diante de um comando orientador
da atividade administrativa de iacutendole obrigatoacuteria com supedacircneo nos princiacutepios da
indisponibilidade do interesse puacuteblico da moralidade da eficiecircncia perseguindo o
restabelecimento da legalidade e a recomposiccedilatildeo do eraacuterio (BASTOS 1994 p197-200) A
presunccedilatildeo de que o agente puacuteblico natildeo disponha de patrimocircnio suficiente para arcar com a
obrigaccedilatildeo natildeo pode ser empecilho para a efetivaccedilatildeo do direito de regresso da Administraccedilatildeo
Puacuteblica haja vista ser este um direito da sociedade Nesse sentido Rui Stoco (2001 p834)
registra que
O direito de regresso do Estado traduz direito indisponiacutevel e intransferiacutevel natildeo podendo o administrador perquirir da conveniecircncia e oportunidade para o exerciacutecio da accedilatildeo Eacute sua obrigaccedilatildeo buscar o ressarcimento daquilo que pagou em razatildeo da accedilatildeo dolosa ou culposa do funcionaacuterio
Se o servidor tiver a certeza de que seraacute acionado pelo seu comportamento
inadequado quando do atendimento dos contribuintes certamente teraacute mais zelo no exerciacutecio
de suas funccedilotildees e se importaraacute com as consequecircncias financeiras que poderatildeo advir de suas
atitudes Funciona portanto como um freio eficaz aos abusos cometidos no exerciacutecio do
munus puacuteblico ldquoo hermeneuta sempre teraacute em vista o fim da lei o resultado que a mesma
precisa atingir em sua atuaccedilatildeo praacuteticardquo (MAXIMILIANO 1965 p163)
A mesma ideia eacute norteadora daqueles que defendem a responsabilidade pessoal e
direta dos agentes puacuteblicos conforme explanaccedilatildeo em toacutepico anterior podendo-se requisitar os
mesmos fundamentos com granus salis Desta forma busca-se a apuraccedilatildeo e aplicaccedilatildeo regular
da sanccedilatildeo proporcional ao dano independentemente da remuneraccedilatildeo percebida pelo agente A
intenccedilatildeo eacute incutir no servidor o temor de que se agir em desconformidade com as suas
120
funccedilotildees responderaacute pelos seus atos Esta orientaccedilatildeo encontra respaldo na doutrina de Eacuterico
Andrade (2005 p74)
Com isso se viabilizaria maior efetivaccedilatildeo do direito de regresso nesse contexto de buscar a responsabilidade do agente natildeo soacute para reparar o eraacuterio mas tambeacutem para obter mais cuidado do agente no trato com a coisa puacuteblica pois ciente que seraacute sempre acionado regressivamente para reparar os prejuiacutezos que causou ao Poder Puacuteblico mesmo que sua remuneraccedilatildeo seja pequena
Este regresso contra o servidor puacuteblico causador do dano no entanto natildeo eacute
automaacutetico e exige alguns requisitos a saber a condenaccedilatildeo transitada em julgado da
Administraccedilatildeo Puacuteblica a indenizar por ato lesivo de seu agente o efetivo pagamento do valor
da indenizaccedilatildeo a comprovaccedilatildeo de dolo ou culpa na accedilatildeo ou omissatildeo a ele imputada
(responsabilidade subjetiva) a existecircncia de dano e o nexo de causalidade Pelo que se
depreende do art 37 sect 5ordm da CF88 a accedilatildeo regressiva eacute imprescritiacutevel devendo se dirigir ao
agente causador do dano e na sua falta aos seus herdeiros ou sucessores (art 122 sect 3ordm da lei
no 811290) ndash eacute uma obrigaccedilatildeo meramente patrimonial ndash podendo ser intentada apoacutes o
afastamento de seu cargo emprego ou funccedilatildeo puacuteblica seja por exoneraccedilatildeo por demissatildeo por
disponibilidade ou por aposentadoria do agente causador do dano
Somente a tiacutetulo de exemplo a Constituiccedilatildeo do Estado do Cearaacute no seu art 154 sect 4ordm
tambeacutem concede o direito de accedilatildeo regressiva contra o agente de pessoa juriacutedica de direito
puacuteblico ou de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico que causar danos a terceiros nos
casos de dolo e culpa Da mesma forma a Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza no seu art
87 sect 1ordm No acircmbito federal a mateacuteria eacute regulada pela lei no 461965 recepcionada pela
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e pelo seu art 2ordm o prazo para ajuizamento da accedilatildeo regressiva
seraacute de 60 (sessenta) dias a partir da data em que transitar em julgado a condenaccedilatildeo imposta agrave
Fazenda Puacuteblica
Como se vecirc os dispositivos legais e constitucionais existem e estatildeo em pleno vigor
Mas isso de nada adianta se natildeo haacute implementaccedilatildeo de suas disposiccedilotildees seja por falta de
vontade por corporativismo por descaso com o serviccedilo puacuteblico prestado ou por
descompromisso com os contribuintes Mais do que isso este aparato precisa funcionar
Odete Medauar (2006 p371) transportando-se para a praacutetica ressalta que ldquomesmo evidente a
sua responsabilidade a Administraccedilatildeo em geral propotildee ressarcimento vil ou rejeita o pedido
para que a viacutetima se dirija agrave via jurisdicionalrdquo
121
O Poder Judiciaacuterio por vezes se vecirc desmoralizado pelo natildeo cumprimento sumaacuterio de
suas decisotildees sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel o que provoca uma crise institucional
entre os poderes47 haja vista que atitudes deste semblante se chocam prima facie com o art
2ordm da Constituiccedilatildeo Federal o qual prevecirc a independecircncia e harmonia entre os trecircs poderes do
Estado deixando-se a ressalva que por ser o poder uno a melhor denominaccedilatildeo seria
ldquofunccedilotildeesrdquo Os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo podados e as dificuldades para se
reverter estas situaccedilotildees satildeo inuacutemeras em nome da burocracia que eacute caracteriacutestica do setor
puacuteblico
A certeza da impunidade eacute uma realidade que precisa ser transformada A
Administraccedilatildeo Puacuteblica por representar a materializaccedilatildeo das atividades e dos serviccedilos estatais
colocados agrave disposiccedilatildeo dos contribuintes natildeo pode opor obstaacuteculos quase instransponiacuteveis
para o exerciacutecio dos direitos fundamentais que estatildeo com ela relacionados Esquece-se que
natildeo se trata de mero favor gentileza mas sim de um dever perante os administrados
contribuintes os quais mediante a tributaccedilatildeo satildeo os responsaacuteveis ainda que de modo
indireto pela remuneraccedilatildeo dos servidores
Os princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade da publicidade e da
eficiecircncia informadores da atividade administrativa hodierna pela previsatildeo expressa no caput
do art 37 do texto constitucional satildeo aplicados em sua inteireza para a atividade tributaacuteria
em toda sua amplitude ao lado dos princiacutepios impliacutecitos tais como a razoabilidade e a
proporcionalidade48 Satildeo limitaccedilotildees impostas que tecircm por base as opccedilotildees poliacuteticas
mensuradas pelo legislador harmonizando-as com os fins constuticionais previstos (vg a
salvaguarda dos direitos fundamentais dos contribuintes) intencionando evitar os abusos e os
excessos de poder por parte das autoridades puacuteblicas sendo entendido como tais de maneira 47 Para Odete Medauar (2003 p266) o termo ldquocriserdquo expressa uma situaccedilatildeo de passagem para um novo momento de elaboraccedilatildeo de conceitos na medida em que passam a existir crises nos modos de raciociacutenio assentados e por isso eacute que surgem as possibilidades de mudanccedilas que se datildeo para revitalizar para efetivar para atualizar institutos jaacute existentes mas adormecidos colocando-os em sintonia com o cenaacuterio atual da sociedade e do Estado 48 Os princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade comportam investigaccedilotildees amplas sendo encarados por alguns como sinocircnimos haja vista que guardam entre si certa interdependecircncia (esse eacute entendimento do Supremo Tribunal Federal por exemplo) A orientaccedilatildeo albergada por esta pesquisa eacute norteada pela compreensatildeo de que o princiacutepio da razoabilidade se relaciona com a utilizaccedilatildeo de criteacuterios aceitaacuteveis racionalmente que tenham como compromisso o cumprimento das finalidades da lei concatenada com a realidade O princiacutepio da proporcionalidade partilhado nos subprinciacutepios da adequaccedilatildeo da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito traz consigo a ideia de que as competecircncias administrativas soacute podem ser exercidas em uma relaccedilatildeo entre ldquofim e meiordquo ou seja se estiverem de acordo com as normas e o contexto em que estas se inserem fixando uma congruecircncia loacutegica entre o motivo ou o fato e a atuaccedilatildeo concreta da Administraccedilatildeo que possibilita averiguar se o ato administrativo estaacute dentro da moldura legal
122
geral os agentes puacuteblicos que detecircm poder de decisatildeo Serve portanto como uma espeacutecie de
balizamento a fim de delimitar a discricionariedade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Assim aliam-
se os preceitos do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional com a Constituiccedilatildeo Federal devendo
concordarem entre si Mas nem sempre eacute o que ocorre A anaacutelise de situaccedilotildees cotidianas
muitas vezes tem suas soluccedilotildees colocadas ao alvedrio dos fiscais que se pautam por
ldquoachismosrdquo e assim criam seus proacuteprios regulamentos prejudicando o contribuinte de forma
sumaacuteria e irregular Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p99) lembra que
Os poderes administrativos ndash na realidade poderes-deveres ndash soacute existiratildeo ndash e portanto soacute poderatildeo ser validamente exercidos ndash na extensatildeo e intensidade proporcionais ao que seja irrecusavelmente requerido para o atendimento do escopo legal a que estatildeo vinculados Todo excesso em qualquer sentido eacute extravasamento de sua configuraccedilatildeo juriacutedica Eacute afinal extralimitaccedilatildeo da competecircncia (nome que se daacute na esfera puacuteblica aos poderes de quem titulariza a funccedilatildeo) Eacute abuso ou seja uso aleacutem do permitido e como tal comportamento invaacutelido que o judiciaacuterio deve fulminar a requerimento do interessado
O respeito agrave legalidade estaacute inscrito no rol dos direitos e garantias fundamentais no art
5ordm II da CF88 e representa a pedra angular de qualquer ordenamento que se pretenda
juriacutedico Por seu conteuacutedo depreende-se que a Administraccedilatildeo Puacuteblica deve se pautar pela
estrita observacircncia das leis postas visto que ldquoa atividade de todos os seus agentes soacute pode ser
a de doacuteceis reverentes e obsequiososrdquo (MELLO 2008 p101) cumpridores dos seus deveres
envolvendo por consequecircncia a observacircncia das ordens juriacutedicas que forem direcionadas agraves
suas atribuiccedilotildees natildeo comportando qualquer margem de discricionariedade Na esfera fiscal
destaque-se a previsatildeo constante no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional em seu art 142 paraacutegrafo
uacutenico49 que prevecirc ser a atividade de cobranccedila do tributo plenamente vinculada (art 3ordm CTN)
sujeitando o agente o qual age em nome e por conta do Estado fiscal agrave responsabilidade
funcional quando se afastar dos preceitos cominados Nesse sentir a atuaccedilatildeo em desconforme
da Administraccedilatildeo Puacuteblica desvirtua as suas atribuiccedilotildees na medida em que fere os direitos
fundamentais dos contribuintes
49 ldquoArt 142 CTN Compete privativamente agrave autoridade administrativa constituir o creacutedito tributaacuterio pelo lanccedilamento assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrecircncia do fato gerador da obrigaccedilatildeo correspondente determinar a mateacuteria tributaacutevel calcular o montante do tributo devido identificar o sujeito passivo e sendo caso propor a aplicaccedilatildeo da penalidade cabiacutevel Paraacutegrafo uacutenico A atividade administrativa de lanccedilamento eacute vinculada e obrigatoacuteria sob pena de responsabilidade funcionalrdquo (destacou-se)
123
Cabe-lhe o reconhecimento das violaccedilotildees agrave Constituiccedilatildeo e agraves leis numa sistemaacutetica tarefa de desarmar desarticular obstaculizar inuacutemeras e variadas ambiccedilotildees que se contraponham ao ordenamento juriacutedico por isso fazendo desmoronar como areia muitos castelos de desmesuradas pretensotildees (RONZANI 2000 p81)
Por oportuno conveacutem tecer algumas consideraccedilotildees sobre o princiacutepio da eficiecircncia
acrescentado pela Emenda Constitucional no 199850 e insculpido no caput do art 37 da
CF8851 na medida em que estas linhas estatildeo sendo destinadas a demonstrar a necessidade da
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva contra o agente fazendaacuterio causador de danos aos contribuintes
Trata-se de uma exigecircncia juriacutedica que impotildee aos responsaacuteveis pela manipulaccedilatildeo dos serviccedilos
e recursos puacuteblicos a tarefa de perseguir uma atuaccedilatildeo idocircnea satisfatoacuteria que atenda agraves
finalidades esperadas Resgata-se a concepccedilatildeo existente no direito italiano do princiacutepio da boa
administraccedilatildeo (principio di buona amministrazione) que estaacute vinculada agrave estrita legalidade
somente podendo agir dentro das balizas legais Deve portanto ser eficiente e legal52 Dalton
Santos Morais (2006 p183-184) denuncia a necessidade de se buscar posturas mais
gerenciais e menos burocraacuteticas posto que
Talvez como fruto da influecircncia francesa na gecircnese de nosso Direito Administrativo geralmente no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira o administrador puacuteblico daacute mais importacircncia agrave formalidade do que agrave materialidade da atuaccedilatildeo administrativa em especial quanto ao alcance do fim de interesse puacuteblico que deve sempre ser pretendido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica A fixaccedilatildeo da eficiecircncia como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica nos termos da alteraccedilatildeo produzida pela EC no 1998 vem mudar de uma vez por todas este errocircneo paradigma natildeo soacute pela necessidade de observacircncia da eficiecircncia como norma pelo administrador puacuteblico como tambeacutem pela sindicabilidade judicial da existecircncia ou natildeo de eficiecircncia na atividade administrativa (MORAIS 2006 p183-184)
A eficiecircncia natildeo pode ser acometida por um entendimento reducionista que visa
somente agrave maximizaccedilatildeo do lucro Seu espectro eacute mais largo pois se preocupa com uma
melhor alocaccedilatildeo das suas atribuiccedilotildees sempre na busca de uma maior realizaccedilatildeo praacutetica
50 As origens da Emenda Constitucional no 1998 remontam agrave Mensagem Presidencial no 88695 e do Projeto de Emenda Constitucional 17395 51 A doutrina administrativista aponta que antes mesmo da Emenda Constitucional no 1998 o princiacutepio da eficiecircncia jaacute estava presente em diversas passagens da Constituiccedilatildeo Federal (vg arts 39 sect 7ordm 70 71 74 inciso II 144 sect 7ordm) e infraconstitucionais (vg no lei 898795) na medida em que era encarado jaacute em 1988 como uma exigecircncia inerente agrave atividade administrativa Assim seria um acreacutescimo desnecessaacuterio redundante A justificativa pode transcender agrave esfera juriacutedica na medida em que essa compulsatildeo pela repeticcedilatildeo seria uma tentativa de elaborar efetivar algo que mesmo posto no mundo real ainda natildeo foi totalmente absolvido pelos seus destinataacuterios Nesse sentido se manifestam por exemplo Jesseacute Torres Pereira Juacutenior (1999 p 41-42) Mauro Antocircnio Ribeiro Lopes (1998 p108-109) Luacutecia Vale Figueiredo (2000 p60) Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p122) Ivan Barbosa Rigolin (2003 p765-769) 52 Identifica-se com o princiacutepio da eficiecircncia o conceito de economicidade oriundo das Ciecircncias Econocircmicas com a intenccedilatildeo de conferir agrave atividade administrativa principalmente na esfera fiscal maior presteza perfeiccedilatildeo rendimento funcional respeito aos direitos fundamentais dos contribuintes O Supremo Tribunal Federal tambeacutem utilizou este termo para se referir ao princiacutepio da eficiecircncia no julgamento da ADI no 2472RS cuja relatoria coube ao Ministro Mauriacutecio Correcirca (BUGARIN 2003 p 3049-3054)
124
possiacutevel com menos ocircnus tanto para o Estado como para os administrados
(MANGANARO 2000 p25) As cobranccedilas da sociedade em relaccedilatildeo agrave atuaccedilatildeo da
Administraccedilatildeo Puacuteblica em especial no acircmbito fazendaacuterio extrapolam o mero cumprimento
da letra legal avanccedilam para exigecircncias finaliacutesticas materiais condizentes com a realidade em
que se inserem buscando sempre chegar o mais proacuteximo possiacutevel da mens legis E para esta
aacuterdua tarefa foi exposto no texto constitucional o princiacutepio da eficiecircncia como instrumento
apto para tanto Fala-se em uma atividade administrativa gerencial instrumental que se
compromete a atingir determinados resultados de uma maneira menos burocraacutetica e mais aacutegil
A orientaccedilatildeo se daacute no sentido de ser provida uma interpenetraccedilatildeo dos meandros juriacutedicos
sociais poliacuteticos e econocircmicos
Natildeo eacute uma missatildeo faacutecil poreacutem se mostra necessaacuteria e ateacute mesmo urgente diante do
quadro caoacutetico em que se insere a relaccedilatildeo Administraccedilatildeo Puacuteblicacontribuintes aquela um
gigante que parece mesmo invenciacutevel estes sempre com a uacutenica certeza de que teratildeo seus
direitos fundamentais desrespeitados Estaacute-se diante do que Norberto Bobbio (1977 p56)
denominou de Teoria Realista do Direito um arcabouccedilo cientiacutefico que reconhece a
efetividade das normas e natildeo somente a validade formal Alexandre Santos Aragatildeo (2006
online) reconhece esta transformaccedilatildeo ao afirmar que
O Direito deixa de ser aquela ciecircncia preocupada apenas com a realizaccedilatildeo loacutegica de seus preceitos desce do seu pedestal para aferir se esta realizaccedilatildeo loacutegica estaacute sendo apta a realizar os seus desiacutegnios na realidade da vida em sociedade Uma interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da lei que natildeo esteja sendo capaz de atingir concreta e materialmente seus objetivos natildeo pode ser considerada como a interpretaccedilatildeo mais correta Note-se que estas mudanccedilas metodoloacutegicas evidenciam a queda do mito da interpretaccedilatildeo como atividade meramente declaratoacuteria do que jaacute estava na lei da uacutenica interpretaccedilatildeo possiacutevel jaacute que os resultados praacuteticos desta ou daquela forma de aplicaccedilatildeo da norma teratildeo relevante papel na determinaccedilatildeo de qual entre as diversas interpretaccedilotildees plausiacuteveis existentes deveraacute ser adotada opccedilatildeo que posteriormente pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada mudanccedila dos dados da realidade que devam ser acompanhados de uma nova estrateacutegia regulatoacuteria
Os Administradores Puacuteblicos necessitam observar os procedimentos as orientaccedilotildees e
as cautelas que sejam aptos ao exerciacutecio de uma atividade regular comprometida em
materializar as garantias impostas pela Constituiccedilatildeo Federal pois ldquoem qualquer situaccedilatildeo da
vida social por mais privada que possa a mesma parecer estaraacute sendo garantida por alguma
espeacutecie de atividade administrativardquo (MORAIS 2004 p165) A preocupaccedilatildeo eacute com a
qualidade do agir e com a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees juriacutedicas agravequeles que natildeo as observarem sem
uma fundamentaccedilatildeo plausiacutevel Satildeo exigecircncias que se revestem de um caraacuteter vinculante para
125
o administrador publico em todas as esferas de atuaccedilatildeo Celso Antocircnio Bandeira de Mello
(1992 p33)53 identifica esta postura tambeacutem com o ldquodever de atuaccedilatildeo oacutetima ou excelente do
administrador nas hipoacuteteses de discricionariedaderdquo Odete Medauar (2003 p242) assim se
expressa sobre o princiacutepio da eficiecircncia
O vocaacutebulo eficiecircncia liga-se agrave ideacuteia de accedilatildeo que leve agrave ocorrecircncia de resultados de modo raacutepido e preciso significa obter o maacuteximo de resultado de um programa a ser realizado como expressatildeo de produtividade no exerciacutecio de atribuiccedilotildees Eficiecircncia opotildee-se a lentidatildeo a descaso a negligecircncia a omissatildeo Como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica determina que esta deva agir de modo aacutegil e preciso para produzir resultados que atendam agraves necessidades dos administrados
Natildeo teria razatildeo de ser a autorizaccedilatildeo para que a atividade administrativa fosse livre
para ser ineficiente sem que isso importasse em violaccedilatildeo de direitos Nenhuma ordem
juriacutedica comportaria esta concepccedilatildeo (MODESTO 2000) O arcabouccedilo normativo jaacute existe
falta apenas ser utilizado54 Exige-se um comprometimento por parte da Administraccedilatildeo e de
seus agentes para que o serviccedilo puacuteblico seja mais bem ofertado respeitando-se os direitos
fundamentais dos contribuintes haja vista que os danos a estes causados seriam reparados de
forma cabal desestimulando praacuteticas desta natureza Sainz de Bujanda (1967 p34) ressalta
que a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas indevidas e a natildeo responsabilizaccedilatildeo por estas posturas
interfere no processo de educaccedilatildeo tributaacuteria da sociedade e da proacutepria Administraccedilatildeo Fiscal
O particular que se sentir lesado nos seus direitos fundamentais seraacute legitimado a
pleitear uma indenizaccedilatildeo perante o Poder Puacuteblico haja vista que ldquonatildeo satildeo raras as hipoacuteteses
em que as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo aplicadas ndash ainda que previstas legalmente ndash prejudicando
sob uma visatildeo microeconocircmica a atividade econocircmica do contribuinterdquo (CARVALHO 2008
p88) emergindo a responsabilidade objetiva do Estado aqui se fazendo a devida extensatildeo agrave
necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva responsabilizando o real causador do dano A
tendecircncia procedimental adotada pelos institutos administrativos fazendaacuterios eacute a aplicaccedilatildeo das
sanccedilotildees tributaacuterias sem investigar as repercussotildees na vida financeira do contribuinte e por
tabela da sociedade ignorando as orientaccedilotildees desenvolvimentistas e dirigistas que devem
nortear a atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
53 Repare-se que a ediccedilatildeo da obra que estaacute citada eacute de 1992 quando ainda natildeo existia a previsatildeo expressa do princiacutepio da eficiecircncia para a atividade administrativa o que ocorreu somente em 1998 com a Emenda Constitucional no 19 dando a entender que jaacute era orientaccedilatildeo da doutrina o pressuposto de seu exerciacutecio dever ser eficiente servir para algo funcionar efetivamente 54 Joel de Menezes Niebuhr (2000 p138) assevera que ldquode nada adianta dizer que a Administraccedilatildeo deve cumprir suas finalidades constituindo-se em instrumento da Sociedade para lograr o bem comum mas manter-se uma seacuterie de obstaacuteculos ao seu bom desempenho Objetivando alcanccedilar a eficiecircncia inarredavelmente deve haver aporte instrumental que propicie ao administrador exercer sua funccedilatildeo de forma raacutepida e com meacuteritordquo
126
Urge a necessidade de profissionalizaccedilatildeo dos agentes integrantes dos quadros
administrativos fazendaacuterios o incentivo de novos meacutetodos que priorizassem agilidade no
tratamento com o puacuteblico e a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva se insere como um dos
instrumentos para alcanccedilar o objetivo de otimizar a prestaccedilatildeo juriacutedica pois balizaria e seria
determinante da atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
127
CONCLUSAtildeO
O conteuacutedo valorativo da Constituiccedilatildeo implica um dever negativo do Estado de natildeo
tocar certas esferas da subjetividade do cidadatildeo ao mesmo tempo em que tem a
responsabilidade de implementar accedilotildees positivas visando agrave concretizaccedilatildeo de valores
constitucionalmente albergados Considerando-se que essas praacuteticas se fazem sem qualquer
tipo de reaccedilatildeo social efetiva cumpre indagar se natildeo seriam produto dos fatores estruturais da
vida juriacutedica compreendendo a cumplicidade do Poder Legislativo em atender em larga
escala as encomendas governamentais Vale salientar a sensibilidade que vem atingindo o
Poder Judiciaacuterio natildeo mais propenso a homenagear o mero interesse fazendaacuterio como se
puacuteblico fosse mas sim em visualizar o contribuinte ndash individual ou empresa ndash como a
personagem principal da atividade de tributar exercida pelo Estado Fiscal
Natildeo eacute tarefa faacutecil definir um criteacuterio que em termos gerais seja aplicaacutevel para
distinguir quando eacute ou natildeo vaacutelida a exigecircncia de certidotildees de situaccedilatildeo fiscal como condiccedilatildeo
para o exerciacutecio de direitos fundamentais mas diante do que foi exposto neste estudo resta
claro que a melhor saiacuteda eacute a anaacutelise do direito afetado Para isso foram apresentadas
sugestotildees que podem servir de sustentaacuteculo para essa mudanccedila de orientaccedilatildeo tais como a
aplicaccedilatildeo dos postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio a ser encarada como
uma ferramenta complementar O Poder Judiciaacuterio tambeacutem vem atuando de forma mais
proacutexima ao contexto econocircmico em que se inserem os contribuintes podendo ser citado como
exemplo a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal para a concessatildeo do
plano de recuperaccedilatildeo judicial
Desta forma fica evidenciada a prevalecircncia dos direitos fundamentais do contribuinte
sobre os interesses de arrecadaccedilatildeo os quais decorrem do Direito positivado uma vez que as
finalidades da cobranccedila dos tributos satildeo a equidade a justiccedila fiscal o desenvolvimento
humano a estabilizaccedilatildeo interna da economia pelo combate ao desemprego e agrave inflaccedilatildeo o
fortalecimento da federaccedilatildeo e a eficaacutecia administrativa que representa a realizaccedilatildeo das demais
tarefas estatais e natildeo ao exerciacutecio incondicionado e voraz da tributaccedilatildeo Defendeu-se tambeacutem
a existecircncia de um dever eacutetico por parte da maacutequina administrativa quando do atendimento
aos contribuintes da aplicaccedilatildeo das normas tributaacuterias no desempenho de suas atribuiccedilotildees do
128
cumprimento de decisotildees judiciais que se dirijam aos oacutergatildeos fazendaacuterios federais enfim
atitudes que urgem permear o cotidiano administrativo
Diante dos acontecimentos que caminham na contramatildeo destas premissas
denunciados por advogados contadores contribuintes em geral buscou-se encorajar a
utilizaccedilatildeo de meios que coiacutebam ou pelo menos desestimulem o tratamento de baixa qualidade
que eacute conferido pela Receita Federal do Brasil aos que a procuram Como proposta sugeriu-
se a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva instrumento que embora existente e pronto a ser aplicado
natildeo eacute observado pela cuacutepula da Administraccedilatildeo Fiscal Federal Seja por corporativismo ou
pelos dispecircndios que causem natildeo se pode lesar contribuinte e nada ser imputado agravequele que
foi o responsaacutevel pelo respectivo dano
Faz-se necessaacuterio efetivar a letra constitucional em especial pelas mensagens
proferidas pelo princiacutepio da eficiecircncia e fornecer garantias aos direitos fundamentais dos
contribuintes que se veem diminuiacutedos frente ao aparato que se ergueu sobre a estrutura
fazendaacuteria A indenizaccedilatildeo nem que seja por um valor irrisoacuterio certamente serviraacute de liccedilatildeo ao
agente fiscal que extrapole seus poderes se utilizando de discricionariedades que natildeo lhe
foram conferidas A situaccedilatildeo eacute ainda mais preocupante quando se mostra necessaacuteria a
intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio para casos que demandavam apenas a observacircncia de deveres
primaacuterios (vg a verificaccedilatildeo de sistemas de documentos) movimentando tambeacutem a maacutequina
burocraacutetica judicial a qual jaacute possui demanda suficiente
O Poder Legislativo responsaacutevel pela ediccedilatildeo das leis deve caminhar ao lado do
desenvolvimento da sociedade das empresas do contexto econocircmico nacional e
internacional sendo relevante observar a realidade que se circunscreve ao seu redor para
balizar as determinaccedilotildees legais emanadas De nada adianta a proliferaccedilatildeo de leis instruccedilotildees
normativas emendas constitucionais que sejam apartadas do meio em se inserem e a quem se
destinam
Somente para ilustrar como conceber os comandos do art 57 da lei no 1110105 e da
lei complementar no 11805 que ao acrescentar o art 191-A ao Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
condicionaram a concessatildeo de recuperaccedilatildeo judicial agrave apresentaccedilatildeo da prova de quitaccedilatildeo de
todos os tributos de uma empresa jaacute em crise econocircmico-financeira Este tipo de
determinaccedilatildeo mostra-se distante dos fatos que habitam o mundo empresarial imerso no
129
sistema de mercado excludente e dominador por natureza ainda tendo que tolerar previsotildees
legais descabidas de nexo loacutegico bem como foi esquecida a mensagem trazida pela nova lei
de falecircncia em seu art 47 que se preocupa predominantemente com a preservaccedilatildeo da
atividade sua funccedilatildeo social e o desenvolvimento econocircmico E assim ocorre com tantas
outras leis e atos normativos que limitam o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos
contribuintes pela regularidade fiscal natildeo comportando nesta oportunidade mera repeticcedilatildeo
O papel a ser desempenhado pelo Poder Judiciaacuterio em especial na esfera federal ndash
tendo em vista a limitaccedilatildeo desta pesquisa a este plano ndash tem conquistado uma importacircncia
consideraacutevel O Supremo Tribunal Federal jaacute sinaliza que suas decisotildees estatildeo sendo pautadas
por uma anaacutelise mais sensiacutevel aos contribuintes como eacute de se notar das declaraccedilotildees parciais
de inconstitucionalidade das leis no 771188 (ADI no 173-6DF) e no 1103304 (ADI no
3453DF)
As normas existem para serem cumpridas Mas esta constataccedilatildeo natildeo isenta o Estado
Fiscal de empregar em seus meios de arrecadaccedilatildeo o dever eacutetico a busca por previsotildees que
visem agrave simplificaccedilatildeo no emprego de teacutecnicas o respeito agraves decisotildees judiciais pelos agentes
fiscais federais Os danos causados aos contribuintes pelo mau funcionamento da maacutequina
tributaacuteria satildeo corriqueiros e natildeo estatildeo sendo reparados como deveriam na medida em que tecircm
se submeter ao Estado Fiscal se estas sujeiccedilotildees forem legiacutetimas sem ser esta atuaccedilatildeo revestida
de arbiacutetrios
Forccediloso eacute reconhecer a complexidade que envolve o funcionamento da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria federal haja vista que o gerenciamento dos tributos que satildeo administrados natildeo eacute
simples Mas eacute preciso conscientizar as autoridades de que os direitos fundamentais dos
contribuintes natildeo podem ser deixados em um plano secundaacuterio Se existem de fato problemas
gerencias na capacidade operacional da estrutura administrativa que sejam buscados outros
instrumentos para que a situaccedilatildeo do sistema arrecadatoacuterio se torne cada vez mais satisfatoacuteria
O princiacutepio da eficiecircncia estaacute previsto no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal para cumprir
esta meta
O Fisco visualiza o contribuinte pelos olhos da suspeiccedilatildeo fazendo muitas vezes preacute-
julgamentos que os colocam em situaccedilotildees vexatoacuterias e absurdas A complexa normatividade
que envolve a tributaccedilatildeo as inuacutemeras instruccedilotildees normativas que satildeo elaboradas com uma
130
linguagem teacutecnica que escapa ao entendimento dos leigos satildeo outros obstaacuteculos que se
apresentam no relacionamento com o Estado Fiscal A natildeo observacircncia destas determinaccedilotildees
estabelecidas unilateralmente sujeita o particular a pesadas sanccedilotildees pecuniaacuterias seja por
desconhecimento por equiacutevoco ou por intenccedilatildeo de lesar o interesse arrecadatoacuterio estatal Natildeo
interessa as penalidades natildeo estatildeo atreladas agraves investigaccedilotildees das causas apenas se preocupam
com os efeitos
Nesta dissertaccedilatildeo natildeo se pretendeu criar uma nova Teoria Constitucional Tributaacuteria
Apresentaram-se reflexotildees que sem duacutevida estatildeo longe de esgotar a temaacutetica O objetivo foi
primordialmente realinhar algumas peccedilas deste jogo juriacutedico que estatildeo em desconformidade
com o ambiente em que se aplicam Por meio de instrumentos jaacute existentes procurou-se
demonstrar que a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos contribuintes os quais pelo sect 1ordm
do art 5ordm da CF88 possuem aplicaccedilatildeo imediata devendo esta ser a buacutessola para qualquer
atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
O constitucionalismo que inundou o ordenamento juriacutedico brasileiro eacute uma faceta que
registra uma evoluccedilatildeo na interpretaccedilatildeo das leis e da Constituiccedilatildeo antes pautadas basicamente
por regras mas agora embebidas pela normatividade dos princiacutepios O poder de tributar eacute
limitador e limitado ao mesmo tempo orientaccedilotildees que se confundem em um uacutenico instituto
para que seja possiacutevel a realizaccedilatildeo dos ditames inerentes ao Estado Democraacutetico de Direito
131
REFEREcircNCIAS AGUILLAR Fernando Herren Direito econocircmico do Direito nacional ao Direito supranacional Satildeo Paulo Atlas 2006 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva 5 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 AMARO Luciano Direito tributaacuterio brasileiro 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009
ANDRADE Eacuterico Responsabilidade civil do estado e direito de regresso Satildeo Paulo IOB Thompson 2005 ANDRADE Luciano Beneacutevolo de Curso moderno de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1975 ANTUNES J Pinto A interpretaccedilatildeo econocircmico-judiciaacuteria da constituiccedilatildeo Revista Forense Rio de Janeiro v 143 ano 49 n 591 p 21-24 setout 1952 ARAGAtildeO Alexandre Santos O princiacutepio da eficiecircncia Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico Salvador n 4 novjan 2006 Disponiacutevel em lthttpwwwdireitodoestadocomrevistaredae-4-novembro-2005-alexandre20aragC3A3opdf gt Acesso em 12 nov 2009 ARANHA Maacuterio Iorio Interpretaccedilatildeo constitucional e as garantias institucionais dos direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 1999 ARAUacuteJO Fernando Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2008 ARIELY Dan Previsivelmente irracional como as situaccedilotildees do dia-a-dia influenciam as nossas decisotildees Rio de Janeiro Campus 2008 ASENSIO Rafael Jimeacutenez El constitucionalismo proceso de formacioacuten y fundamentos del Derecho Constitucional 3 ed Madrid Marcial Pons 2005 ATALIBA Geraldo Sistema constitucional tributaacuterio brasileiro Satildeo Paulo RT 1968 ATTIE Paulo Margonari Certidatildeo positiva com efeito de negativa frente agrave existecircncia de deacutebitos agrave espera de execuccedilatildeo fiscal Revista dialeacutetica de direito tributaacuterio Satildeo Paulo n 106 p 61-69 jul 2004 AacuteVILA Humberto Bergmann Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 8 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 _______ Sistema constitucional tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 2004 BALEEIRO Aliomar Direito tributaacuterio brasileiro 11 ed Rio de Janeiro Forense 2008 ________ Uma introduccedilatildeo agrave ciecircncia das financcedilas Rio de Janeiro Forense 1969
132
BARBOSA Rui Os atos inconstitucionais do congresso e do executivo ante a justiccedila federal Rio de Janeiro Casa de Rui Barbosa 1962 ________ Oraccedilatildeo aos moccedilos Satildeo Paulo Rideel 2005 BARRACHO Carlos Liccedilotildees de psicologia econocircmica Lisboa Instituto Piaget 2001 BARROS Luiz Celso de Direito tributaacuterio 2 ed Satildeo Paulo Edipro 2008
BARROSO Luiacutes Roberto Neoconstitucionalismo e constitucionalizaccedilatildeo do direito o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 203-249 _______ Fundamentos teoacutericos e filosoacuteficos do novo direito constitucional brasileiro Direito e democracia revista de ciecircncias juriacutedicas Satildeo Paulo v 3 n 2 p 345-384 2002 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1994 _______ Curso de direito financeiro e de direito tributaacuterio 7 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 BECCARIA Cesare Dos delitos e das penas 5 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2005 BECKER Alfredo Augusto Teoria geral do direito tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 1963 BOBBIO Norberto A era dos direitos Satildeo Paulo Campus 1992 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 22 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Do estado liberal ao estado social 6 ed Satildeo Paulo Malheiros 1996 ________ Ciecircncia poliacutetica 10 ed Satildeo Paulo Malheiros 1995 ________ Histoacuteria constitucional do Brasil Brasiacutelia OAB 1989 ________ Dalla strutura alla funzione nuovi studi di teoria Del diritto Milano Edizioni di Comunitagrave 1977 BORGES Souto Maior O princiacutepio da seguranccedila juriacutedica na criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do tributo Revista diaacutelogo juriacutedico Salvador CAJ n 13 p 01-06 abrmaio 2002 BOUVIER Michel Introdution au droit fiscal general et agrave la theacuteorie de lrsquoimpocirct 6 ed Paris LGDJ 2004 BRASIL Dicionaacuterio bibliograacutefico de autores brasileiros Brasiacutelia Senado Federal 1999 ________ Constituiccedilatildeo (1824) Constituiccedilatildeo Poliacutetica do Impeacuterio do Brazil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009
133
________ Constituiccedilatildeo (1891) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1934) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1937) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1946) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1967) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1988) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 CEARAacute Constituiccedilatildeo (1989) Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 FORTALEZA Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza Disponiacutevel em ltwwwcmforcegovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Decreto nordm 70235 de 06 de marccedilo de 1972 Dispotildee sobre o processo administrativo fiscal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 3048 de 06 de maio de 1999 Aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5139 de 12 de julho de 2004 Dispotildee sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros referentes ao art 9ordm e o inciso VI do art 56 da Lei no 9615 de 24 de marccedilo de 1998 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5773 de 09 de maio de 2006 Dispotildee sobre o exerciacutecio das funccedilotildees de regulaccedilatildeo supervisatildeo e avaliaccedilatildeo de instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e cursos superiores de graduaccedilatildeo e sequumlenciais no sistema federal de ensino Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 6106 de 30 de abril de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional altera o Decreto no 3048 de 06 de maio de 1999 que aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 6759 de 05 de fevereiro de 2009 Regulamenta a administraccedilatildeo das atividades aduaneiras e a fiscalizaccedilatildeo o controle e a tributaccedilatildeo das operaccedilotildees de comeacutercio exterior Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
134
________ Decreto-lei no 5452 de 01 de maio de 1943 Aprova a Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho 10 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Decreto-lei no 1593 de 21 de dezembro de 1977 Altera a legislaccedilatildeo do Imposto sobre Produtos Industrializados em relaccedilatildeo aos casos que especifica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 734 de 02 de maio de 2007 Dispotildee sobre a emissatildeo de certidotildees de prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 735 de 02 de maio de 2007 Altera a Instruccedilatildeo Normativa SRF nordm 438 de 28 de julho de 2004 que dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal de imoacutevel rural Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 3071 de 01 de janeiro de 1916 Coacutedigo Civil de 1916 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 4357 de 16 de julho de 1964 Autoriza a emissatildeo de Obrigaccedilotildees do Tesouro Nacional altera a legislaccedilatildeo do imposto sobre a renda e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 4619 de 28 de abril de 1965 Dispotildee sobre a accedilatildeo regressiva da uniatildeo sobre seus agentes Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 Dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo Estados e Municiacutepios Coacutedigo Tributaacuterio Nacional 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 5869 de 11 de janeiro de 1973 Coacutedigo de Processo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 6830 de 22 de setembro de 1980 Dispotildee sobre a cobranccedila judicial da Diacutevida Ativa da Fazenda Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 7433 de 18 de dezembro de 1985 Dispotildee sobre os requisitos para a lavratura de escrituras puacuteblicas e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 7711 de 22 de dezembro de 1988 Dispotildee sobre formas de melhoria da administraccedilatildeo tributaria e da outras providencias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8036 de 11 de maio de 1990 Dispotildee sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviccedilo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
135
________ Lei no 8112 de 11 de dezembro de 1990 Dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 8212 de 24 de julho de 1991 Dispotildee sobre a organizaccedilatildeo da Seguridade Social institui Plano de Custeio e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8666 de 21 de junho de 1993 Regulamenta o art 37 inciso XXI da Constituiccedilatildeo Federal institui normas para licitaccedilotildees e contratos da Administraccedilatildeo Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8870 de 15 de abril de 1994 Altera dispositivo das Leis nordm 8212 e 8213 de 24 de julho de 1991 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8884 de 11 de junho de 1994 Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econocircmica (CADE) em Autarquia dispotildee sobre a prevenccedilatildeo e a repressatildeo agraves infraccedilotildees contra a ordem econocircmica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 _________ Lei no 8987 de 13 de fevereiro de 1995 Dispotildee sobre o regime de concessatildeo e permissatildeo da prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos previsto no art 175 da Constituiccedilatildeo Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 9051 de 18 de maio de 1995 Dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaccedilotildees Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9069 de 29 de junho de 1995 Dispotildee sobre o Plano Real o Sistema Monetaacuterio Nacional estabelece as regras e condiccedilotildees de emissatildeo do REAL e os criteacuterios para conversatildeo das obrigaccedilotildees para o REAL e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9394 de 20 de dezembro de 1996 Estabelece as diretrizes e bases da educaccedilatildeo nacional Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 Regula o processo administrativo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 10406 de 10 de janeiro de 2002 Institui o Coacutedigo Civil Coacutedigo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 10522 de 19 de julho de 2002 Dispotildee sobre o Cadastro Informativo dos creacuteditos natildeo quitados de oacutergatildeos e entidades federais e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
_________ Lei no 10684 de 30 de maio de 2003 Altera a legislaccedilatildeo tributaacuteria dispotildee sobre parcelamento de deacutebitos junto agrave Secretaria da Receita Federal agrave Procuradoria-Geral da
136
Fazenda Nacional e ao Instituto Nacional do Seguro Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009
________ Lei no 11033 de 21 de dezembro de 2004 Altera a tributaccedilatildeo do mercado financeiro e de capitais institui o Regime Tributaacuterio para Incentivo agrave Modernizaccedilatildeo e agrave Ampliaccedilatildeo da Estrutura Portuaacuteria ndash REPORTO altera as Leis nos 10865 de 30 de abril de 2004 8850 de 28 de janeiro de 1994 8383 de 30 de dezembro de 1991 10522 de 19 de julho de 2002 9430 de 27 de dezembro de 1996 e 10925 de 23 de julho de 2004 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11101 de 09 de fevereiro de 2005 Regula a recuperaccedilatildeo judicial a extrajudicial e a falecircncia do empresaacuterio e da sociedade empresaacuteria Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 11196 de 21 de novembro de 2005 Institui o Regime Especial de Tributaccedilatildeo para a Plataforma de Exportaccedilatildeo de Serviccedilos de Tecnologia da Informaccedilatildeo - REPES o Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusatildeo Digital dispotildee sobre incentivos fiscais para a inovaccedilatildeo tecnoloacutegica altera o Decreto-Lei no 288 de 28 de fevereiro de 1967 o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 o Decreto-Lei no 2287 de 23 de julho de 1986 as Leis no 4502 de 30 de novembro de 1964 8212 de 24 de julho de 1991 8245 de 18 de outubro de 1991 8387 de 30 de dezembro de 1991 8666 de 21 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 8987 de 13 de fevereiro de 1995 8989 de 24 de fevereiro de 1995 9249 de 26 de dezembro de 1995 9250 de 26 de dezembro de 1995 9311 de 24 de outubro de 1996 9317 de 5 de dezembro de 1996 9430 de 27 de dezembro de 1996 9718 de 27 de novembro de 1998 10336 de 19 de dezembro de 2001 10438 de 26 de abril de 2002 10485 de 3 de julho de 2002 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10833 de 29 de dezembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10925 de 23 de julho de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 11033 de 21 de dezembro de 2004 11051 de 29 de dezembro de 2004 11053 de 29 de dezembro de 2004 11101 de 9 de fevereiro de 2005 11128 de 28 de junho de 2005 e a Medida Provisoacuteria no 2199-14 de 24 de agosto de 2001 revoga a Lei no 8661 de 2 de junho de 1993 e dispositivos das Leis nos 8668 de 25 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 e da Medida Provisoacuteria no 2158-35 de 24 de agosto de 2001 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11417 de 19 de dezembro de 2006 Regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal e altera a Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 Dispotildee sobre a Administraccedilatildeo Tributaacuteria Federal altera as Leis nos 10593 de 6 de dezembro de 2002 10683 de 28 de maio de 2003 8212 de 24 de julho de 1991 10910 de 15 de julho de 2004 o Decreto-Lei no 5452 de 1o de maio de 1943 e o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 revoga dispositivos das Leis nos 8212 de 24 de julho de 1991 10593 de 6 de dezembro de 2002 10910 de 15 de julho de 2004 11098 de 13 de janeiro de 2005 e 9317 de 5 de dezembro de 1996 e daacute outras providecircncia Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
137
________ Lei no 12016 de 07 de agosto de 2009 Disciplina o mandado de seguranccedila individual e coletivo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _______ Lei Complementar no 73 de 10 de fevereiro de 1993 Institui a Lei Orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 123 de 14 de dezembro de 2006 Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte altera dispositivos das Leis nordm 8212 e 8213 ambas de 24 de julho de 1991 da Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho ndash CLT aprovada pelo Decreto-Lei nordm 5452 de 1ordm de maio de 1943 da Lei nordm 10189 de 14 de fevereiro de 2001 da Lei Complementar nordm 63 de 11 de janeiro de 1990 e revoga as Leis nordm 9317 de 5 de dezembro de 1996 e 9841 de 5 de outubro de 1999 Alterada pela Lei Complementar ndeg 127 de 14 de agosto de 2007 Alterada pela Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Republicaccedilatildeo em atendimento ao disposto no art 6ordm da Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Altera a Lei Complementar nordm123 de 14 de dezembro de 2006 altera as Leis nordm 8212 de 24 de julho de 1991 8213 de 24 de julho de 1991 10406 de 10 de janeiro de 2002 ndash Coacutedigo Civil 8029 de 12 de abril de 1990 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Portaria Conjunta PGFNRFB nordm 3 de 02 de Maio de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Superior Tribunal de Justiccedila Suacutemula no 127 Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 703471RN ndash Relator Min Joatildeo Otaacutevio de Noronha Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 maio 2006 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 24030SP ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 20 maio 1996 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial no 536037PR ndash Relator Min Teori Albino Zavascki Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 161903SP ndash Relator Min Adhemar Maciel Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 24 ago 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009
138
_________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 163549RS ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 14 set 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 10 mar 2003 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 fev 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 793331 ndash Relator Min Luiz Fux Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 nov 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 70 Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 323 Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 547 Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AR ndash Agravo Regimental no 811136DF ndash Relator Min Marco Aureacutelio Mello Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 04 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AC ndash Accedilatildeo Cautelar nordm 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal ADI ndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 3934-2DF ndash Relator Min Ricardo Lewandowski Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 maio 2009 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 138745 ndash Rel Min Fanciulli Netto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 25 jun 2001 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009
139
_________ Supremo Tribunal Federal ADIndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 2472RS ndash Relator Min Mauriacutecio Correcirca Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 413182SC ndash Relator Min Carlos Velloso Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 17 fev 2004 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200101006009552 ndash Relator Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 08 fev 02 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2004 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 3ordf Regiatildeo AMS - Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Rio de Janeiro 19 abr 2007 Disponiacutevel em ltwwwtrf3jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 08 jan 2002 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200404010446909 ndash Relator Desembargador Federal Wellington de Almeida Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 11 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 20060500000009-0 ndash Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 25 set 2006 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20060500014314-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 05 jun 2008 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 07 nov 2000 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 19 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010
140
________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo REOMS ndash Remessa Ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 26 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no
00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 27 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 01 dez 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 BUENO Joseacute Antocircnio Pimenta Direito puacuteblico brasileiro e anaacutelise da constituiccedilatildeo do impeacuterio Brasiacutelia Senado Federal 1978 BUGARIN Paulo Soares Dimensotildees significativas do princiacutepio constitucional da economicidade uma abordagem multidisciplinar Foacuterum Administrativo direito puacuteblico Belo Horizonte v 3 n33 p 3049-3054 nov 2003 BUJANDA Sainz de Teoriacutea de la educacioacuten tributaria Madrid Talleres 1967 BULOS Uadi Lamecircgo Curso de direito constitucional 2 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 CAHALI Yussef Said Responsabilidade civil do estado 3 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 CALABRESI Guido Some thoughts on risk distribution and the Law of torts Conneticut Yale Law Journal 1961 CALAMANDREI Piero Opere giuridiche la chiamata in garantia Naacutepoles Morano 1972 v V CALIENDO Paulo Direito tributaacuterio e anaacutelise econocircmica do direito uma visatildeo criacutetica Rio de Janeiro Elsevier 2009 _______ Reserva do possiacutevel direitos fundamentais e tributaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti SARLET Ingo Wolfgang (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 195-208 _______ Sanccedilotildees poliacuteticas e as recentes novidades jurisprudenciais Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 4 p 73-88 janmar 2009
CALMON Pedro Histoacuteria do Brasil Rio de Janeiro Livraria Joseacute Olympio 1959 v VI
CAcircMARA Alexandre Freitas Liccedilotildees de direito processual civil 16 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 v I
CANARIS Claus-Wilhelm Pensamento sistemaacutetico e conceito de sistema na ciecircncia do direito Trad Menezes Cordeiro 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2002
141
CANOTILHO JJ Gomes Direito constitucional e teoria da constituiccedilatildeo Coimbra Almedina 2003 ________ Constituiccedilatildeo dirigente e vinculaccedilatildeo do legislador contributo para a compreensatildeo das normas constitucionais programaacuteticas Coimbra Coimbra 1994 CARONE Edgar A primeira repuacuteblica Satildeo Paulo Difel 1969 CARRAZZA Roque Antocircnio Curso de direito constitucional tributaacuterio 24 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 CARVALHO Cristiano A Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio In SHOUERI Luiz Eduardo (Org) Direito tributaacuterio homenagem a Paulo de Barros Carvalho Satildeo Paulo Quartier Latin 2008 p 183-205 _______ MATOS Ely Joseacute de Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio e colisatildeo de princiacutepios juriacutedicos um caso concreto Berkeley Program in Law amp Economics Disponiacutevel em ltwwwrepositoriescdliborggt Acesso em 11 dez 2008 _______ JOBIM Eduardo O direito tributaacuterio e a interpretaccedilatildeo econocircmica do Direito deveres instrumentais custos de conformidade e custos de transaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 239-246 CARVALHO Andreacute Castro Uso das sanccedilotildees no descumprimento das obrigaccedilotildees tributaacuterias e consequecircncias no desenvolvimento das atividades econocircmicas Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 3 p 85-124 outdez 2008 CARVALHO Bruno Sciberras de A escolha racional como teoria social e poliacutetica uma interpretaccedilatildeo criacutetica Rio de Janeiro Topbooks 2008 CARVALHO Paulo de Barros Direito tributaacuterio linguagem e meacutetodo 2 ed Satildeo Paulo Noeses 2008 ________ Curso de direito tributaacuterio 13 ed Satildeo Paulo Saraiva 2000 CARVALHO Pedro Jorge da Rocha O princiacutepio da praticidade e a privatizaccedilatildeo da gestatildeo tributaacuteria Dissertaccedilatildeo defendida em 240809 no Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo MestradoDoutorado em Direito Constitucional na Universidade de Fortaleza 2009 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de direito administrativo 18 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 CASSONE Vittorio Direito tributaacuterio 20 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
CATANIA A Charles Aprendizagem comportamento linguagem e cogniccedilatildeo 4 ed Porto Alegre Artmed 1999 CAVALCANTE Denise Lucena Creacutedito tributaacuterio a funccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte na relaccedilatildeo tributaacuteria Satildeo Paulo Malheiros 2004
142
CAVALCANTI Amaro Regime federativo e a repuacuteblica brasileira Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1983 CAVALIERI FILHO Seacutergio Programa de responsabilidade civil 8 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 CINTRA Carlos Ceacutesar Sousa Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte aspectos teoacutericos e praacuteticos In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 163-229 CLEgraveVE Clegravemerson Merlin O juriacutedico como espaccedilo de luta sobre o uso alternativo do Direito 2 ed Satildeo Paulo Max Limonad 2001 _________ O direito e os direitos elementos para uma criacutetica do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Acadecircmica 1988
COASE Ronald The firm the market and the Law Chicago University press 1988
_________ The Problem of Social Cost Journal of law and economics Chicago n 3 p 01-23 1960
COEcircLHO Sacha Calmon Navarro Curso de direito tributaacuterio brasileiro 5 ed Rio de Janeiro Forense 2000
CONSTANT Benjamin Curso de poliacutetica constitucional Madrid Taurus 1968 CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO Guia para processo administrativo disciplinar Disponiacutevel em lthttpwwwcgugovbrcguguia_PAD_novoApostila20de20Texto20CGUpdfgt Acesso em 11 out 2009 COOK Karen Schweers Margaret LEVI The limits of racionality Chicago Chicago Press 1990 COOTER Robert Law and the Imperialism of Economics an Introduction to the Economic Analysis of Law and a Review of the Major Books UCLA Law Review Los Angeles v 29 p 1260-1269 1982 __________ ULEN Thomas Law and economics 5 ed Los Angeles Addison Wesley Longman 2007 COUTINHO Jacinto Nelson de Miranda Canotilho e a constituiccedilatildeo dirigente Rio de Janeiro Renovar 2005 CRETELLA JUNIOR Joseacute O estado e a obrigaccedilatildeo de indenizar 2 ed Rio de Janeiro Forense 2002 CUNHA Aeacutercio S Os impostos e a Histoacuteria In ______ (Org) Textos para discussatildeo Brasiacutelia UnB 2002 p 01-12
143
DAVID Reneacute Os grandes sistemas do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Martins Fontes 1996
DELGADO Joseacute Augusto Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 82-120
DENARI Zelmo Curso de direito tributaacuterio 9 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
DE PLAacuteCIDO E SILVA Vocabulaacuterio juriacutedico 27 ed Rio de Janeiro Forense 2008 DERZI Misabel Abreu Machado Direito tributaacuterio direito penal e tipo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 DIDIER JUacuteNIOR Fredie Curso de direito processual civil 9 ed Salvador Juspodivm 2008 v 01 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo 18 ed Satildeo Paulo Atlas 2005 DRESH Rafael de Freitas Valle Anaacutelise econocircmica do direito uma anaacutelise exclusiva ou complementar In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 193-202 ELIAS Teclim Olawale La nature du droit coutumier africain Paris Preacutesence Africaine 1961 FAORO Raymundo Os donos do poder 9 ed Rio de Janeiro Globo 1991 FARIA Guiomar T Estrella Interpretaccedilatildeo econocircmica do direito Porto Alegre Livraria do Advogado 1994 FAVIERO Viacutector O estatuto do contribuinte a pessoa do contribuinte no Estado Social de Direito Coimbra Coimbra 2002 FERNANDEZ German Alejandro San Martim Introduccedilatildeo ao Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo MP 2008 FIGUEIREDO Luacutecia Vale Curso de direito administrativo 4 ed Satildeo Paulo Malheiros 2000 FIORENTINI Luiz Augusto Iamassaki Responsabilidade extracontratual do estado Disponiacutevel em lthttpwwwunifranbrdaltrositejuridicoabrilgt Acesso em 18 ago 2009 FONROUGE Giuliani Conceitos de direito tributaacuterio Trad Geraldo Ataliba e Marco Aureacutelio Greco Porto Alegre Livraria do advogado 1999 FORGIONI Paula A Anaacutelise econocircmica do direito (AED) paranoacuteia ou mistificaccedilatildeo Revista de direito mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo Malheiros ano XLIV p 244-247 julset 2005
144
FRANCcedilA Reginaldo de Fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria prerrogativas e limites Curitiba Juruaacute 2008 FREITAS Juarez Discricionariedade administrativa e o direito fundamental agrave boa administraccedilatildeo puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 2009 GAROUPA Nuno Combinar a economia e o direito a anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em lthttpwwwrevistassystemascombrindexphpgt Acesso em 11 set 2009 GIAacuteCOMO Fernanda Salinas di A aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nas accedilotildees de responsabilidade civil do Estado Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=11766gt Acesso em 11 out 2009 GICO JUacuteNIOR Ivo Teixeira Cartel Teoria Unificada da Colusatildeo Satildeo Paulo Lex 2006 _________ Metodologia e epistemologia da anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em ltwwwworksbepresscomcgiviewcontentivo_teixeiragt Acesso em 08 nov 2009 GODILLO Augustin Los derechos humanos em um mundo nuevamente em crisis y transformacioacuten In CLEgraveVE Clegravemerson Merlin SARLET Ingo Wolfgang PAGLIARINI Alexandre Coutinho (Org) Direitos humanos e democracia Rio de Janeiro Forense 2007 p 01-10 GODOI Marciano Seabra de Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 571-585 GONCcedilALVES Carlos Roberto Responsabilidade civil 9 ed Satildeo Paulo Saraiva 2007 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica constitucional 12 ed Satildeo Paulo Malheiros 2007 GUASTINI Ricardo A ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo do ordenamento juriacutedico e a experiecircncia italiana In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Org) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 271-293 GUERRA FILHO Willis Santiago Processo constitucional e direitos fundamentais 5 ed Satildeo Paulo RCS 2007 HAumlBERLE Peter La garatiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentales em la ley fundamental de Bonn una contribuiacutecion a la concepcioacuten de los derechos fundamentales y la teoria de la reserva de la ley Trad Joaquiacuten Brage Camazano Madrid Dykinson 2003 HARADA Kiyoshi Direito financeiro e tributaacuterio 17 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 HART Herbert O conceito de direito Trad Ribeiro Mendes 2 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1994
145
HECK Philipp El problema de la creacioacuten del derecho Trad Manuel Enteza Barcelona Ariel 1961 HELLER Hermann Teoria del estado 5 ed Ciudad de Meacutexico Fondo de Cultura Economica 1992 HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Trad Gilmar Ferreira Mendes Porto Alegre Fabris 1991 ________ Escritos del derecho constitucional Trad Pedro Cruz Villaloacuten Madrid Centro de Estudios Constitucionales 1983 HAURIOU Maurice Principes de droit public Paris Larose 1916 IGLESIAS Roberto A economia do controle do tabaco nos paiacuteses do Mercosul e associados Brasil Washington DC OPAS 2006 JONAS Andreacute Luiacutes Regras e auto-regras no contexto terapecircutico Integraccedilatildeo Satildeo Paulo n 37 ano X p 187-190 abrjun 2004 KATZ Avery Foundations of the economic approach to law New York Foundation Press 1998 KELSEN Hans Teoria pura do direito Trad Joatildeo Baptista Machado 7 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2006 ________ Teoria geral do direito e do estado Trad Joatildeo Baptista Machado 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1995 KEYNES John Maynard A teoria geral do emprego do juro e da moeda Satildeo Paulo Nova Cultural 1988 JARDIM Eduardo Marcial Ferreira Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional In MARTINS Ives Gandra (Org) Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional Satildeo Paulo Saraiva 1998 v 2 p 513-524 JOHNSON Allan G Dicionaacuterio de sociologia guia praacutetico de linguagem socioloacutegica Rio de Janeiro Jorge Zahar 1997 LALANDE Andreacute Vocabulaacuterio teacutecnico e criacutetico da filosofia Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 LAPATZA JJ Ferrero Curso de derecho financiero espantildeol 19 ed Madrid Marcial Pons 1997 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997 LASSALE Ferdinand A essecircncia da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Lumen Juris 2001
146
LISBOA Marcos de Barros A racionalidade econocircmica da nova lei de falecircncias e de recuperaccedilatildeo de empresas In PAIVA Luiz Fernando Valente (Org) Direito falimentar e a nova lei de falecircncias e recuperaccedilatildeo de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 63-121 LOBO Jorge Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia art 35 ao art 69 da lei no 1110105 In TOLEDO Paulo F C Salles ABRAtildeO Carlos Henrique (Org) Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 p 94-202 LOEWENSTEIN Karl Teoriacutea de la constitucioacuten Trad Alfredo Gallego Anabitarte Barcelona Ariel 1986 LOPES Mauro Antocircnio Ribeiro Comentaacuterios agrave reforma administrativa de acordo com as emendas constitucionais 18 de 05021998 e 19 de 04061998 Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1998 LOPES FILHO Osiris Camuflagem tributaacuteria Disponiacutevel em lthttpwwwcorreiocidadaniacombrcontentview92752gt Acesso em 04 ago 2009 LUHMANN Niklas Legitimaccedilatildeo pelo procedimento Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1980
MACHADO Hugo de Brito Diacutevida tributaacuteria e recuperaccedilatildeo judicial da empresa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 120 p 69-81 set 2005a
_______ Direitos fundamentais dos contribuintes e a efetivaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2009
_______ Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional (art 139 a 218) Satildeo Paulo Atlas 2005b v III _______ Certidatildeo positiva com efeito de negativa e a crescente arbitrariedade do fisco Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 118 p 62-67 jul 2005c
_______ Curso de direito tributaacuterio 28 ed rev atual Satildeo Paulo Malheiros 2007
_______ Sanccedilotildees poliacuteticas no Direito Tributaacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 30 p 46-49 mar 1998
_______ Exigecircncia de certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 316-347 _______ Responsabilidade pessoal do agente puacuteblico por danos causados ao contribuinte Revista Forense Rio de Janeiro v 365 ano 99 p 25-42 janfev 2003 _______ Responsabilidade do agente puacuteblico distinccedilatildeo entre agente poliacutetico e agente administrativo Revista Trimestral de Direito Puacuteblico Satildeo Paulo n 45 p 279-288 2004
147
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Sanccedilotildees poliacuteticas como meio coercitivo na cobranccedila de tributo Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 150 p 85-101 mar 2008
MACHADO Raquel Cavalcanti Ramos Competecircncia para declarar a insuficiecircncia da penhora e seus reflexos na emissatildeo de certidatildeo positiva com efeito de negativa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 123 p 73-79 dez 2005
_______ Receita atendimento precaacuterio Diaacuterio do nordeste Fortaleza 26 set 2004
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Certidatildeo negativa e recebimento de precatoacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 136 p 56-67 jan 2007
MACHADO Schubert de Farias Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 604-622
MALDONATO Mauro A nova fronteira da neuroeconomia Scientific american Brasil n 23 p 86-94 nov 2007
MALERBI Diva Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 151-166
MALLOY Robin Paul BRAUN Christopher K Law and economics new and critical perspectives New York Peter Lang 1995
MANGANARO Francesco Principio de legalitaacute e simplificazione dellrsquoattivitaacute amministrativa i profili critici e principi ricostruttivi Naacutepole Scientifiche italiane 2000
MARINONI Luiz Guilherme ARENHART Seacutergio Cruz Curso de processo civil processo de conhecimento 6 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 v 02
MARMELSTEIN George Anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpdireitosfundamentaisnet20071214analise-economica-dos-direitos-fundamentaisgt Acesso em 14 jun 2009
________ Curso de direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 2008
________ Criacuteticas agrave teoria das geraccedilotildees (ou mesmo dimensotildees) dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=4666gt Acesso em 16 ago 2009
MARTINS Ives Gandra A defesa do contribuinte na constituiccedilatildeo federal In ______ MARTINS Rogeacuterio Gandra (Org) A defesa do contribuinte no Direito brasileiro Satildeo Paulo IOB 2002 p 01-20
________ Direitos fundamentais do contribuinte In _______ (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 45-81
148
________ MARTINS Rogeacuterio Gandra da Silva LOCATELLI Soraya David Monteiro FONSECA Luciana Cavalcante Quartim Comentaacuterio agrave lei complementar no 11805 In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 321-339
MARSHALL Thomas H Citizenship social class and other essays London Cambridge University press 1950
MARX Karl Para a questatildeo judaica Lisboa Avante 1997
MATTEI Ugo Comparative law and economics Michigan University Michigan Press 1998
MATTEUCCI Nicola Organizzazione del potere e libertagrave storia del constituzionalismo moderno Torino UTET 1976
MATURANA Humberto VARELA Francisco J Autopoiesis and cognition the organization of the living Boston Reidel 1980
________ A aacutervore do conhecimento Satildeo Paulo Pala Athena 2001
MAXIMILIANO Carlos Hermenecircutica e aplicaccedilatildeo do Direito Rio de Janeiro Freitas Bastos 1965
MAYER Otto Derecho administrativo alemaacuten Madrid Depalma 1950
MEDAUAR Odete A processualidade no direito administrativo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008
_______ O direito administrativo em evoluccedilatildeo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2003
_______ Direito administrativo moderno 10 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2006
MEIRELLES Hely Lopes Mandado de seguranccedila 28 ed Satildeo Paulo Malheiros 2005
________ Direito administrativo brasileiro 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2001
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de direito administrativo 25 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Discricionariedade e controle judicial Satildeo Paulo Malheiros 1992 MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais do direito administrativo 2 ed Rio de Janeiro Forense 1979 MENDONCcedilA Maria Luiza Vianna Pessoa de Multas tributaacuterias efeito confiscatoacuterio e desproporcionalidade (tratamento fundamental) In FISCHER Octaacutevio Campos (Org) Tributos e direitos fundamentais Satildeo Paulo Dialeacutetica 2004 p 241-259
149
MENKE Cassiano A proibiccedilatildeo aos efeitos do confisco no direito tributaacuterio Satildeo Paulo Malheiros 2008 MENDES Gilmar Ferreira Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2004 _______ COELHO Inocecircncio Maacutertires BRANCO Paulo Gustavo Gonet Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2007 MERCURO Nicholas OPPENHEIMER Margaret Law and economics alternative economic approaches to legal and regulatory issues Chicago Chicago Press 2005 MICHELS Gilson Wessler O princiacutepio da ampla defesa e o procedimento de apuraccedilatildeo das infraccedilotildees contra a ordem econocircmica Disponiacutevel em lthttpwwwiribrcomrdei4_edgilson_wessler_michels_01aspitem1gt Acesso em 27 dez 2008 MICELI Thomas J The economic approach to law California Stanford University Press 2004 MIRA Y LOacutePEZ Emilio Os quatro gigantes da alma o medo a ira o amor e o dever Trad Claacuteudio de Araujo Lima 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 MIRANDA Jorge Manual de direito constitucional 4 ed Coimbra Coimbra 1990 t 1 _______ Manual de direito constitucional 2 ed Coimbra Coimbra 1988 t 2 MIRANDA Pontes de Comentaacuterios a constituiccedilatildeo de 1946 Rio de Janeiro Bolsoi 1962 MIRETTI Luiz Antocircnio Caldeira Os creacuteditos tributaacuterios no processo de recuperaccedilatildeo de empresas e de falecircncia In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 268-282 MORAIS Dalton Santos A eficiecircncia administrativa como princiacutepio do direito administrativo brasileiro Boletim de Direito Administrativo BDA Satildeo Paulo v 22 n 2 p 175-188 fev 2006 MODESTO Paulo Notas para um debate sobre o princiacutepio constitucional da eficiecircncia Revista Interesse Puacuteblico Porto Alegre n 7 p 65-75 2000 MONTESQUIEU Charles L de Secondat O espiacuterito das leis as formas de governo a federaccedilatildeo a divisatildeo dos poderes o presidencialismo e o parlamentarismo 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 MONTORO FILHO Andreacute Franco Convite ao diaacutelogo In PILAGALLO Oscar (Org) Direito e economia Satildeo Paulo Saraiva 2008 p VII-XIV MORAIS Dalton Santos Os custos da atividade administrativa e o princiacutepio da eficiecircncia Revista de Direito Administrativo Rio de Janeiro v 237 p 165-196 julset 2004
150
MOREIRA Egon Bockmann Processo administrativo princiacutepios constitucionais e a lei 978499 3 ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 MUKAI Toshio As exigecircncias de regularidade fiscal e capacidade teacutecnica nas licitaccedilotildees e o STJ Boletim de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo v 16 n 8 p 523-525 ago 2003 NABAIS Joseacute Casalta O dever fundamental de pagar impostos Coimbra Almedina 2009 NEVES Marcelo A constitucionalizaccedilatildeo simboacutelica 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2007 NIEBUHR Joel de Menezes Princiacutepio da eficiecircncia dimensatildeo juriacutedico-administrativa Revista trimestral de direito puacuteblico Satildeo Paulo n 30 p 134-140 2000 NOGUEIRA Roberto Wagner Lima Eacutetica tributaacuteria e cidadania fiscal Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=3356ampp=2gt Acesso em 04 maio 2009 _________ Fundamentos do dever tributaacuterio Belo Horizonte Del Rey 2003 NUNES Paulo Dicionaacuterio de tecnologia juriacutedica 13 ed Satildeo Paulo Renovar 1999 OLIVEIRA Reacutegis Infraccedilotildees e sanccedilotildees administrativas 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 OLIVER John MacDonald Law and economics Sydney Allen and Unwin 1979 ORTIZ Gaspar Arintildeo Principios constitucionales de la libertad de empresa libertad de comercio e intervencionismo administrativo Madrid Marcial Pons 1995 PACHECO Joseacute da Silva Comentaacuterios agrave lei de execuccedilatildeo fiscal 11 ed rev atual Satildeo Paulo Saraiva 2008 PALMEIRA Marcos Rogeacuterio Direito tributaacuterio versus mercado Rio de Janeiro Renovar 2002 PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009 PAULSEN Leandro Direito tributaacuterio constituiccedilatildeo e coacutedigo tributaacuterio agrave luz da doutrina e da jurisprudecircncia 10 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2008 _________ Direito tributaacuterio certidotildees negativas de deacutebitos Porto Alegre Livraria do advogado 1999 PEDRA Anderson SantrsquoAna A constitucionalizaccedilatildeo do direito e o controle do meacuterito do ato administrativo pelo judiciaacuterio In AGRA Walber de Moura CASTRO Celso Luiz Braga de PERGORARO Olinto A Eacutetica eacute justiccedila 6 ed Petroacutepolis Vozes 2001
151
PEREIRA Caio Maacuterio da Silva Responsabilidade civil Rio de Janeiro Forense 1998 PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Da reforma administrativa constitucional Rio de Janeiro Renovar 1999 PINHEIRO Armando Castelar Direito e economia num mundo globalizado cooperaccedilatildeo ou confronto In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 19-45 _________ SADDI Jairo Direito economia e mercados Rio de Janeiro Elsevier 2006 PINTO Adriano Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 13-56 POLINSKY A Mitchell Introduccioacuten al anaacutelisis econoacutemica del derecho Barcelona Ariel 1985 PORTO Ederson Garin Estado de direito e direito tributaacuterio Porto Alegre Livraria do advogado 2009 POSNER Richard Economic analysis of law 5 ed New York Aspen 1998 PRATA Ana A tutela constitucional da autonomia privada Coimbra Almedina 1982 QUARESMA Ruben de Azevedo Eacutetica direito e cidadania Curitiba Juruaacute 2008 RADBRUCH Gustav Filosofia do direito 6 ed Coimbra Armecircnio Amado 1997 RIBEIRO Ricardo Lodi A constitucionalizaccedilatildeo do direito tributaacuterio In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 987-1009 RICARDO David Princiacutepios da economia poliacutetica e da tributaccedilatildeo 4 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2001 RIGOLIN Ivan Barbosa O Servidor puacuteblico na EC nordm 19 A Reforma administrativa Boletim de direito municipal BDM Satildeo Paulo v 19 n 11 p 765-769 nov 2003 ROCHA Leonel Severo SCHWARTZ Germano CLAM Jean Introduccedilatildeo agrave teoria do sistema autopoieacutetico do direito Porto Alegre Livraria do advogado 2005 RODRIGUES Vasco Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2007 RONZANI Dwight Cerqueira Direito administrativo concreto Rio de Janeiro Impetus 2000
152
ROSA Alexandre Morais da LINHARES Joseacute Manuel Aroso Diaacutelogos com a law and economics Rio de Janeiro Lumen Juris 2009 ROSA JUacuteNIOR Luis Emygdio F Manual de direito tributaacuterio Rio de Janeiro Renovar 2009 ROYO Fernando Peacuterez Derecho financiero y tributario parte general 10 ed Madrid Civitas ediciones 2000 SAacute FILHO Francisco Certidotildees requeridas agraves autoridades administrativas Revista de Direito Administrativo Satildeo Paulo v 1 p 266-271 jan 1945 SADDI Jairo Creacutedito e judiciaacuterio no Brasil uma anaacutelise de Direito e Economia Satildeo Paulo Quartier Latin 2007
SALAMA Bruno Meyerhof O que eacute direito e economia In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 49-61
SALDANHA Nelson O jardim e a praccedila ensaio sobre o lado privado e o lado puacuteblico da vida social e histoacuterica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1986
SANDRONI Paulo Dicionaacuterio de economia do seacuteculo XXI 4 ed Rio de Janeiro Record 2008 SANTI Eurico Marcos Diniz Lanccedilamento tributaacuterio Satildeo Paulo Max Limonad 1996 SANTOS Boaventura de Sousa Pela matildeo de Alice o social e o poliacutetico na poacutes-modernidade 6 ed Satildeo Paulo Cortez 1999 SANTOS Simone Risco administrativo acidente de tracircnsito Cadernos de temas juriacutedicos OAB Florianoacutepolis p 15-17 nov 2008 SARLET Ingo Wolfgang Eficaacutecia dos direitos fundamentais 6 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2006 SARMENTO Daniel Direitos fundamentais e relaccedilotildees privadas 2 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2008 _______ Os direitos fundamentais nos paradigmas liberal social e poacutes-social In SAMPAIO Joseacute Adeacutercio Leite (Org) Crise e desafios da constituiccedilatildeo perspectivas criacuteticas da teoria e das praacuteticas constitucionais brasileiras Belo Horizonte Del Rey 2003 p 375-414 SCHIER Paulo Ricardo Filtragem constitucional construindo uma nova dogmaacutetica juriacutedica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1999 _______ Novos desafios da filtragem constitucional no momento do neoconstitucionalismo Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo Horizonte n 10 ano 3 p 109-129 julset 2005
153
SCHOUERI Luiz Eduardo Normas tributaacuterias indutoras e intervenccedilatildeo econocircmica Rio de Janeiro Forense 2005 SICCA Gerson dos Santos Isonomia tributaacuteria e capacidade contributiva no Estado contemporacircneo Revista de Informaccedilatildeo Legislativa Brasiacutelia v 41 n 164 p 213-235 outdez 2004 SIEYEgraveS Emmanuel Joseph Que eacute o terceiro Estado Trad Norma Azeredo Rio de Janeiro Lumen Juris 1988 SILVA Ameacuterico Luiacutes Martins A execuccedilatildeo da diacutevida ativa da fazenda puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2009 SILVA Joseacute Afonso da Curso de direito constitucional positivo 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2006 SKINNER BF Sobre o behaviorismo Trad M da P Villalobos Satildeo Paulo Cultrix 1988 SMITH Adam A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultura 1983 v I _______ A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultural 1983 v II SODREacute Eduardo Mandado de Seguranccedila In DIDIER JUacuteNIOR Fredie (Org) Accedilotildees constitucionais 3 ed Salvador Juspodivm 2008 p 111-156 STRECK Lecircnio Luiz Hermenecircutica juriacutedica e(m) crise 5 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2004 SUSTEIN Cass R Behavioral law and economics New York Cambridge University Press 2000 SZTAJN Rachel Teoria juriacutedica da empresa atividade empresaacuteria e mercados Satildeo Paulo Atlas 2004 ________ Funccedilatildeo social do contrato e direito de empresa Revista de Direito Mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo v 44 n 139 p 29-49 julset 2005 ________ FRANCO Vera Helena Falecircncia e recuperaccedilatildeo da empresa em crise Rio de Janeiro Elsevier 2008 ________ ZILBERSZTAJN Decio Law and economics In _______ _______ (Org) Direito e economia Anaacutelise Econocircmica do Direito e das organizaccedilotildees Rio de Janeiro Elsevier 2005 p 74-83 STOCO Rui Tratado de responsabilidade civil responsabilidade civil e sua interpretaccedilatildeo doutrinaacuteria e jurisprudencial 5 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2001
154
TAJRA Alexandre GIANSANTE David C O caso da recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA In LUCCA Newton de DOMINGUES Alessandra de Azevedo (Org) Direito recuperacional aspectos teoacutericos e praacuteticos Satildeo Paulo Quartier Latin 2009 p 138-160
TAVARES Andreacute Ramos Fronteiras da hermenecircutica constitucional Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 _______ Curso de direito constitucional 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 THEODORO JUacuteNIOR Humberto Curso de direito processual civil 42 ed Rio de Janeiro Forense 2005 v I TIMM Luciano Benetti Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais uma perspectiva de Direito e Economia In _______ SARLET Ingo Wolfgang Sarlet (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 55-68 TIPKE Klaus Moral tributaria del estado y de los contribuintes Trad Pedro M Herrera Molina Madrid Marcial Pons 2002 TOLEDO Moacyr Direitos do contribuinte e da fiscalizaccedilatildeo como entender a fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria administrativa trabalhista e demais atividades fiscalizadoras Satildeo Paulo Atlas 2008 TOcircRRES Heleno Taveira Pena de perdimento de bens e sanccedilotildees interventivas em mateacuteria tributaacuteria Revista de Estudos Tributaacuterios Porto Alegre n 49 p 55-76 maiojun 2006 TORRES Ricardo Lobo Tratado de direito constitucional financeiro e tributaacuterio 2 ed Rio de Janeiro Renovar 2000 v V ________ A ideacuteia de liberdade no estado patrimonial e no estado fiscal Rio de Janeiro Renovar 1991 ________ Curso de direito financeiro e tributaacuterio 15 ed Rio de Janeiro Renovar 2008 ________ Cidadania multidimensional na era dos direitos In _______ (Org) Teoria dos direitos fundamentais Rio de Janeiro Renovar 2001 p 243-342 TRINDADE Heacutelgio Integralismo o fascismo brasileiro da deacutecada de 30 Satildeo Paulo Difel 1974 VELJANOVSKI Cento A economia do direito e da lei uma introduccedilatildeo Trad Francesco J Beralli Rio de Janeiro Instituto Liberal 1994 VIANNA Francisco Joseacute de Oliveira A evoluccedilatildeo do povo brasileiro 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 ________ Idealismo da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Terra do Sol 1927
155
VILLALOacuteN Pedro Cruz Formacioacuten y evolucioacuten de los derechos fundamentales Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Madrid n 25 ano 9 p 35-62 1989 VOLKWEISS Roque Joaquim Direito tributaacuterio nacional 3 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2002 ZAGREBELSKI Gustavo Il diritto mite Torino Einaudi 1992 ________ Historia y constituicioacuten Trad Miguel Carbonell Madrid Trotta 2005 ZANCANER Weida Da responsabilidade extracontratual da administraccedilatildeo puacuteblica Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1981 ZERBE Richard O Economic efficiency in law and economics Cheltenham Edward Elgar Press 2001 ZIPPELIUS Reinhold Teoria geral do estado Trad Karin Praefke-Aires Coutinho 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
156
4
NATHALIE DE PAULA CARVALHO
UMA ANAacuteLISE ECONOcircMICA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES EM FACE DA NECESSIDADE DE COMPROVACcedilAtildeO DE REGULARIDADE
FISCAL
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________ Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim
Orientador da Universidade de Fortaleza
______________________________________________________ Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto
Examinador da Universidade de Fortaleza
_______________________________________________________ Prof Dr Joatildeo Luis Nogueira Matias
Examinador da Universidade Federal do Cearaacute
5
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais que sempre me apoiaram em tudo que faccedilo pelo amor pela dedicaccedilatildeo
pelo carinho e pela valorizaccedilatildeo do meu trabalho
Ao Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim pela valiosa orientaccedilatildeo e pelas palavras de
carinho de apoio e gentileza
Ao Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto pela gentileza em estaacute presente a esta banca
pela dedicaccedilatildeo e pelo carinho sempre oferecidos aos seus alunos
Ao Prof Dr Joatildeo Luiacutes Nogueira Matias pela gentileza em estaacute presente a esta banca e
pela consideraccedilatildeo que sempre demonstrou em relaccedilatildeo ao meu trabalho
Aos Professores e funcionaacuterios do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito
MestradoDoutorado da Universidade de Fortaleza que nos dedicam atenccedilatildeo e presteza no
exerciacutecio do trabalho diaacuterio na Secretaria e nos Gabinetes em especial agrave Profa Dra Gina
Pompeu e ao Prof Dr Martocircnio MontrsquoAlverne Barreto Lima
Aos colegas do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito MestradoDoutorado da
Universidade de Fortaleza
6
RESUMO
A atividade tributaacuteria proveniente do Estado Fiscal eacute limitada pelos dispositivos que estatildeo inseridos na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 oportunidade em que se destacam os direitos fundamentais dos contribuintes e os princiacutepios tributaacuterios aplicaacuteveis Trata-se da constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio O dever de pagar tributos eacute uma realidade inconteste haja vista ser o principal meio de financiamento estatal Este interesse arrecadatoacuterio eacute por vezes sobreposto aos direitos fundamentais dos contribuintes quando o exerciacutecio destes eacute condicionado agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal As dificuldades que se encontram nos meandros da estrutura administrativa fazendaacuteria em especial no acircmbito federal representam outra ordem de obstaacuteculos ao respeito a estes ditames que segundo o art 5ordm sect 1ordm do texto constitucional por revestirem a qualificaccedilatildeo de fundamentais deveriam ter eficaacutecia imediata Os abusos por parte dos agentes puacuteblicos satildeo constantes e para coibir estas accedilotildees ou omissotildees que causem danos aos contribuintes urge a implementaccedilatildeo de uma sistemaacutetica responsabilizaccedilatildeo do ente estatal que envolva a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico mas natildeo somente isso demonstra-se necessaacuteria a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a que se refere o art 37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal de modo a atingir diretamente o causador do dano Este portanto eacute o objeto desta dissertaccedilatildeo que buscaraacute reconstruir uma Teoria Constitucional Tributaacuteria que seja capaz de conciliar a arrecadaccedilatildeo fiscal e o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes Os objetivos do presente estudo eacute propor uma interpretaccedilatildeo do instituto da regularidade fiscal de modo a se coadunar com o agressivo sistema de mercado que ladeia a ordem econocircmica e as atividades cotidianas dos contribuintes A Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio inserida neste contexto vem se mostrando uma ferramenta uacutetil com seus aparatos praacuteticos e teoacutericos para demonstrar a importacircncia do inteacuterpreteaplicador do Direito se sensibilizar com a realidade econocircmica e financeira em que estatildeo imersos os seus destinataacuterios sejam os contribuintes individuais ou as empresas Nesta dissertaccedilatildeo seratildeo apresentadas algumas reflexotildees sobre o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal apresentando-se uma concepccedilatildeo mais proacutexima da vida real tendo em vista a inserccedilatildeo contextual da sociedade em um sistema de mercado de modo a preponderar os ditames inscritos na Ordem Econocircmica Constitucional e natildeo o mero interesse fazendaacuterio que se revela cego e averso aos direitos fundamentais sendo esta a conclusatildeo que se pretende alcanccedilar Palavras-chave Direitos fundamentais dos contribuintes Regularidade fiscal Anaacutelise Econocircmica Direito Tributaacuterio Responsabilidade Administraccedilatildeo Puacuteblica
7
ABSTRACT The activity from the State Tax Committee is limited by the devices that are inserted in the Constitution of 1988 during which stand out the fundamental rights of taxpayers and tax principles apply This is the constitutionalization of the Tax Law The duty to pay taxes is an undisputed fact due to be the primary means of funding This interest revenue collection is sometimes superimposed on the fundamental rights of taxpayers when the exercise of these is subject to proof of tax regulations The difficulties encountered in the intricacies of treasury management structure particularly at the federal level are another order of the obstacles to these dictates which according to art 5 sect 1 of the constitutional text to be constituted by the fundamental skills they should have immediate effect The abuses by public officials are listed and to deter such actions or omissions that cause damage to taxpayers it is urgent to implement a systematic accountability of the government entity that involves the legal entity of public law but not only that it was shown necessary to effect the action backward referred to in art 37 sect 6 of the Federal Constitution in order to achieve directly caused the damage This then is the object of this thesis which will attempt to rebuild a Constitutional Theory Tax that is able to reconcile the tax revenues and the exercise of fundamental rights of taxpayers The objectives of this study is to propose an interpretation of the Institute of regular tax so as to be in line with the aggressive marketing system that runs alongside the economic order and the daily activities of taxpayers The Economic Analysis of the Tax Law placed in this context is proving a useful tool with its practical and theoretical apparatus to demonstrate the importance of the interpreter and enforcer of the law to raise the economic and financial reality in which they are immersed in their distribution are individual taxpayers or businesses This dissertation will present some reflections on the exercise of fundamental rights of taxpayers against the imposition of proof of compliance with taxes presenting a design closer to real life in order to insert contextual society in a market system in order to prevail the dictates placed on Constitutional Economic Order not the mere statersquos interest which seems blind and averse to fundamental rights this being the conclusion to be achieved Keywords Fundamental rights of taxpayers Tax regulations Economic Analysis Tax Law Responsibility Public Administration
8
SUMAacuteRIO INTRODUCcedilAtildeOhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
12 O movimento constitucional no Brasil
13 O Estado Fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
2 A REGULARIDADE FISCAL
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da
necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
32 A Empresa Industrial Teacutecnica e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade
fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios
questionados por pela penhora sobre o
faturamento
33 A Recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA e da VARIG
ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Riograndense SA a dispensa de apresentaccedilatildeo das certidotildees de
regularidade fiscal
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS
CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados aos
contribuintes
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
CONCLUSAtildeO
REFEREcircNCIAS
08
12
18
33
38
44
49
56
74
84
89
94
101
107
117
126
130
9
INTRODUCcedilAtildeO
Fruto do instrumento da racionalidade humana o Direito existe para substituir o poder
pela razatildeo nos relacionamentos entre o Estado e os cidadatildeos Nesse diapasatildeo cabe ao Direito
Tributaacuterio um papel especial fazer com que o poder de tributar seja exercido dentro de certos
limites Sendo o ente estatal titular do monopoacutelio da forccedila e dotado de personalidade juriacutedica
deve estar autolimitado no plano material por uma ordem constitucional e no plano funcional
pelo Direito Administrativo o que se convencionou chamar de atividade administrativa
gerencial Mesmo sendo o ordenamento juriacutedico um sistema hierarquicamente organizado e
axiologicamente estruturado na praacutetica o que se verifica eacute uma abstraccedilatildeo desses valores de
conteuacutedo normativo e princiacutepios loacutegicos em favor de meros interesses governamentais
O financiamento do Estado se daacute em grande monta pela tributaccedilatildeo um dever
institucional reconhecido haacute tempos Trata-se de um acordo em que a sociedade transfere ao
Fisco o poder de retirar parcelas de suas riquezas que se relacionam com os fatos geradores e
suas repercussotildees econocircmico-financeiras com a incumbecircncia de angariar os recursos de que
necessita As limitaccedilotildees agrave esfera individual satildeo uma realidade no Sistema Tributaacuterio
brasileiro na medida em que satildeo eleitos alguns episoacutedios que culminam no surgimento de
uma obrigaccedilatildeo tributaacuteria em primeiro lugar depois na constituiccedilatildeo de um creacutedito tributaacuterio
sujeitando quem se insere nesta situaccedilatildeo ao pagamento do referido tributo agora lanccedilado e
existente no mundo juriacutedico produzindo consequecircncias diretas e indiretas no exerciacutecio de
alguns direitos fundamentais dos contribuintes
A atividade de tributar do Estado envolve interesses em permanente tensatildeo e para
mitigar esta constataccedilatildeo urge a imposiccedilatildeo de limitaccedilotildees de ambos os lados A tributaccedilatildeo se
manifesta por uma via de matildeo dupla eacute o canal de que dispotildee o Poder Puacuteblico para a
concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais e o financiamento de suas atividades como um todo
por outra banda busca recursos dos particulares para tanto retirando-lhes parcelas de suas
conquistas para os cofres puacuteblicos Diante de uma realidade tatildeo delicada exige-se um miacutenimo
de eacutetica no exerciacutecio do poder de tributar por parte do Estado Fiscal uma contensatildeo que tem
por pano de fundo o ordenamento juriacutedico que o legitima O funcionamento desta estrutura eacute
amparado por princiacutepios constitucionalmente consagrados o que pode ateacute ser apontado como
10
um estatuto do contribuinte insculpido na Constituiccedilatildeo Federal quando trata do Sistema
Tributaacuterio Nacional
Um dos destaques deste arcabouccedilo principioloacutegico eacute a legalidade estrita que informa
os procedimentos a serem adotados no exerciacutecio do poder de tributar em que a margem de
discricionariedade por parte dos agentes fiscais eacute miacutenima senatildeo inexistente em situaccedilotildees
especiacuteficas Mas o cotidiano demonstra que nem sempre este eacute o norte da rotina
administrativa fiscal pois satildeo comuns as situaccedilotildees faacuteticas em que os poderes conferidos aos
responsaacuteveis pelo funcionamento da maacutequina fiscal satildeo por eles mesmos extrapolados Neste
diapasatildeo os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo desconsiderados violados e restam
sem qualquer aplicabilidade embora se encontrem embalsamados pelo movimento da
constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio que tem como um de seus pilares a proteccedilatildeo do
cidadatildeo-contribuinte e das empresas frente ao gigantismo do Estado Fiscal
Faz-se necessaacuterio recorrer ao Poder Judiciaacuterio para conseguir uma correccedilatildeo desta
distorccedilatildeo e como se ainda natildeo fosse suficiente as ordens judiciais singulares ou colegiadas
satildeo simplesmente ignoradas pelos agentes que possuem atribuiccedilotildees para cumpri-las
pautando-se por discricionariedades que natildeo estatildeo autorizadas pela normatividade em vigor
Reduzem-se a afirmar que somente cumprem as determinaccedilotildees dos seus superiores
sujeitando o contribuinte desde jaacute lesado em seus direitos fundamentais ao alvedrio do
humor dos atendentes aguardando nos balcotildees de atendimento por horas a fio A principal
consequecircncia desta dura realidade eacute a causa de danos a estes mesmos contribuintes que por
meio dos tributos pagam os vencimentos dos servidores que os desrespeitam Ao Estado
cumpre a iniciativa de punir o servidor que agindo com dolo ou culpa ocasionou o dano por
via da accedilatildeo regressiva previsatildeo constitucional que resta sem qualquer implementaccedilatildeo no
plano praacutetico reafirmando a impunidade dos agentes que descumprem seus deveres
Em uma sociedade complexa pluralista e em latente processo de transformaccedilatildeo natildeo
haacute lugar para concepccedilotildees de homogeneidade dos interesses poliacuteticos que levem ao sacrifiacutecio
os direitos fundamentais dos administrados em especial dos contribuintes Dentre esses
meios um dos mais utilizados eacute a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal como condiccedilatildeo
para a praacutetica de diferentes atos ou negoacutecios o que parece agrave primeira vista ser legiacutetimo mas
em uma anaacutelise mais refinada natildeo eacute certo que os direitos fundamentais devam ser
assegurados somente aos que estejam em dia com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias
11
As certidotildees de regularidade fiscal satildeo atestados fornecidos pelo Poder Puacuteblico que
indicam a situaccedilatildeo dos contribuintes dentro das respectivas searas seja nos planos federal
estadual ou municipal O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional (CTN) regula o fornecimento destes
documentos no Tiacutetulo IV (Administraccedilatildeo Tributaacuteria) e no Capiacutetulo III (Certidotildees Negativas)
Algumas atividades dos contribuintes ndash que representam tambeacutem direitos fundamentais ndash satildeo
por vezes condicionadas agrave apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas (art 205 do CTN) ou positivas
com efeito de negativa quando se verifiquem as previsotildees do art 206 do CTN Inuacutemeras
passagens da Constituiccedilatildeo Federal e de leis infraconstitucionais possuem em seu acircmago
limitaccedilotildees deste jaez consubstanciando o que se convencionou denominar de sanccedilotildees
poliacuteticas Some-se a isso a burocracia que investe o aparato administrativo fiscal em especial
no plano federal ndash jaacute delimitando o escopo desta pesquisa ndash agora com a nova roupagem dada
pela lei no 1145707 criando a Receita Federal do Brasil (RFB) vulgarmente conhecida
como ldquoSuper-receitardquo que unificou a cobranccedila de tributos federais em um uacutenico oacutergatildeo Para
isso deslocou-se a competecircncia do Instituto Nacional do Seguro Social de arrecadar as
contribuiccedilotildees sociais para a RFB concentrando a representaccedilatildeo judicial destes institutos nas
matildeos da Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) As instruccedilotildees normativas que surgiram a
partir deste marco tambeacutem promoveram algumas modificaccedilotildees no fornecimento de certidotildees
prevendo as denominadas ldquocertidotildees conjuntasrdquo
O ponto nodal desta relaccedilatildeo Estadocontribuinte eacute a desproporccedilatildeo dos privileacutegios de
que se investe o Estado Fiscal frente agrave fragilidade dos contribuintes A problemaacutetica desta
dissertaccedilatildeo consiste em demonstrar no plano federal que os direitos fundamentais destes em
meio ao movimento de constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio merecem um tratamento
mais proacuteximo da realidade faacutetica vale dizer do contexto social poliacutetico econocircmico em que
se inserem e que este papel cabe de maneira imediata ao Poder Judiciaacuterio que poderaacute tomar
frentes de decisatildeo no sentido de incrementar a interpretaccedilatildeo das previsotildees normativas que se
relacionam com a regularidade fiscal Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) seraacute
investigada a ineficiecircncia econocircmica da tributaccedilatildeo como uma tentativa de inseri-la no
espectro interdisciplinar oportunidade em que seratildeo visitados alguns conceitos econocircmicos
com vaacutelidas contribuiccedilotildees para o Direito
A pesquisa realizada insere-se no tipo bibliograacutefica pautada pela consulta de livros
perioacutedicos revistas especializadas Investe-se de natureza qualitativa por fundamentar a
proposta defendida utilizando-se de conceitos de opiniotildees e de teorias que foram buscados
12
nas doutrinas constitucional tributaacuteria administrativista e da Anaacutelise Econocircmica do Direito
Possui finalidades descritivas pois a preocupaccedilatildeo base eacute com a sobrevivecircncia dos
contribuintes individuais e das empresas em face do Estado Fiscal Apresentar-se-atildeo algumas
propostas para um realinhamento desta relaccedilatildeo destacando-se as posturas do Poder Judiciaacuterio
que jaacute apontam para o vieacutes que se pretende defender
Estruturou-se a dissertaccedilatildeo em quatro capiacutetulos o primeiro trata dos direitos
fundamentais dos contribuintes marcados pelas tessituras da constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio investigando tambeacutem as feiccedilotildees do Estado Fiscal de modo a encaixaacute-los no
sistema tributaacuterio vigente e investigar quais satildeo os reflexos na praacutetica o segundo capiacutetulo foi
dedicado agrave regularidade fiscal propriamente dita ao tratamento da mateacuteria pelas Instruccedilotildees
Normativas da Receita Federal do Brasil por meio de uma coletacircnea de diplomas normativos
que condicionam o exerciacutecio de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes agrave
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal abordando-se tambeacutem as sanccedilotildees poliacuteticas representaccedilatildeo
o centro da problematizaccedilatildeo deste estudo o terceiro capiacutetulo traz as contribuiccedilotildees da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio para a mateacuteria tratada apresentando alguns casos em que
Poder Judiciaacuterio se utilizou ndash ou poderia ter se utilizado ndash na fundamentaccedilatildeo de decisotildees que
se relacionam com a regularidade fiscal oportunidade em que se investigou de perto como os
tribunais paacutetrios vecircm encarando a mateacuteria apresentando-se tambeacutem uma anaacutelise criacutetica sobre
determinados posicionamentos o quarto capiacutetulo alberga a responsabilidade civil do Estado
por danos causados aos contribuintes tendo por principal meta demonstrar a necessidade de
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a qual embora prevista natildeo eacute aplicada como deveria tendo em
vista a crescente arbitrariedade do fisco em preservar a impunidade de servidores que
desrespeitam flagrantemente a ordem constitucional sem qualquer justificativa que se
pretenda legiacutetima
As reflexotildees aqui expostas almejam demonstrar que os direitos fundamentais dos
contribuintes estatildeo inseridos em um terreno de formato manco que natildeo os investe da
importacircncia pertinente Merecem um tratamento diferenciado e para isso deve-se munir o
Poder Judiciaacuterio de poderes modificadores da realidade e corretores dos equiacutevocos dos
legisladores em homenagem agrave efetivaccedilatildeo dos ditames consectaacuterios e inerentes aos direitos
eleitos como pilares da relaccedilatildeo entre o Estado e os contribuintes
13
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO CONTRIBUINTE
A cidadania estaacute inserta como um dos fundamentos do Estado Democraacutetico de Direito
na forma do art 1ordm inciso II da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 Os recursos puacuteblicos satildeo em
sua maioria retirados da sociedade ou seja originaacuterios do esforccedilo social de produccedilatildeo e
adquiridos em consideraacutevel monta por meio da tributaccedilatildeo que se reveste de suma importacircncia
para a Administraccedilatildeo Puacuteblica sendo esta a forma usual para o financiamento dos gastos
governamentais No exerciacutecio do poder de tributar essencial e irrenunciaacutevel (FONROUGE
1999 p34) o Estado assume o papel de legislador ao atuar na criaccedilatildeo de tributos autorizados
constitucionalmente
Ricardo Lobo Torres (2001 p251) concebe a ideia de cidadania ldquocomo uma
constelaccedilatildeo de direitos e deveres do homem em comunidaderdquo Para Thomas H Marshall
(1950) representa uma situaccedilatildeo social que inclui trecircs tipos de direitos dos indiviacuteduos em
relaccedilatildeo ao Estado os direitos civis que incluem a liberdade de expressatildeo de organizaccedilatildeo de
reuniatildeo de locomoccedilatildeo e o resguardo de igual tratamento perante a lei os direitos poliacuteticos
que visam a garantir a votaccedilatildeo a participaccedilatildeo nas disputas em cargos de eleiccedilatildeo e os direitos
socioeconocircmicos para a promoccedilatildeo do bem-estar coletivo
Baseando-se nestas premissas ldquouma questatildeo socioloacutegica fundamental sobre a
cidadania eacute saber de que forma os vaacuterios grupos satildeo dela incluiacutedos ou excluiacutedosrdquo
(JOHNSON 1997 p34) A poliacutetica fiscal nesse vieacutes representa um conjunto de medidas
financeiras empregadas pelos governos para orientar o comando da conjuntura econocircmica
como sendo o estudo axioloacutegico e teacutecnico destas atuaccedilotildees agrave luz da teoria econocircmica e
financeira segundo a concepccedilatildeo de Aliomar Baleeiro (1969 p42) Depreende-se que este eacute o
processo que deve anteceder a discriminaccedilatildeo de espeacutecies econocircmicas de renda e de capital
para sofrerem diferentes incidecircncias de tributaccedilatildeo no intuito de instrumentalizar os seus
objetivos (BECKER 1963 p458)
14
A concepccedilatildeo de justiccedila fiscal se constroacutei com base na solidariedade a qual estaacute
subjacente entre os princiacutepios constitucionais tributaacuterios1 apontados no art 150 da CF88 a
isonomia a universalidade a capacidade contributiva a essencialidade a tributaccedilatildeo
preferencialmente direta de caraacuteter pessoal e progressiva a vedaccedilatildeo ao confisco etc Para
uma maior e mais efetiva proteccedilatildeo do sujeito passivo da relaccedilatildeo tributaacuteria bem como a
preservaccedilatildeo do pacto federativo urge a implementaccedilatildeo de medidas de aproximaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte
Paradoxalmente esta relaccedilatildeo na mesma via que promove restringe os direitos
fundamentais dos contribuintes (MALERBI 2000) Explica-se para que o Estado forneccedila
sauacutede moradia assistecircncia social etc precisa buscar nos tributos os recursos necessaacuterios
para o atendimento destes fins que satildeo tambeacutem direitos fundamentais Utilizando-se do
fundamento de concretizar seus deveres o Poder Puacuteblico interfere na esfera privada dos
indiviacuteduos para o financiamento das suas tarefas provocando efeitos patrimoniais e ateacute
mesmo comportamentais (CAVALCANTE 2004 p28-33)
Ruben de Azevedo Quaresma (2008 p107) afirma que natildeo basta a certidatildeo de
nascimento ou o tiacutetulo de eleitor para caracterizar um indiviacuteduo como detentor de cidadania
haja vista que este conceito precisa ser construiacutedo a partir de uma ldquovivecircncia vigilante
conjugada consciente ao lado de uma participaccedilatildeo organizativa e estrutural de todosrdquo
ressaltando ainda a necessidade do cumprimento das normas juriacutedicas por parte do Estado
para assegurar a fruiccedilatildeo dos direitos ditos fundamentais em especial os que assistem aos
contribuintes atingidos por uma tensatildeo constante e inevitaacutevel quando confrontados com as
normas tributaacuterias natildeo importando se seus efeitos satildeo fiscais parafiscais ou extrafiscais
Maria Luiacuteza Vianna Pessoa de Mendonccedila (2004 p243) acrescenta que
Tambeacutem as obrigaccedilotildees acessoacuterias tecircm a potencialidade de restringir direitos liberdades e garantias fundamentais pois elas impotildeem aos contribuintes os deveres de suportar fiscalizaccedilotildees exames ou inspeccedilotildees fiscais aleacutem de exigir deles a praacutetica de uma seacuterie de tarefas ligadas agrave administraccedilatildeo ou gestatildeo de tributos vinculando-os sem qualquer compensaccedilatildeo financeira ao lanccedilamento a liquidaccedilatildeo e cobranccedila de diversos tributos
1 Gerson dos Santos Sicca (2004 p230) ressalta que por limitarem a accedilatildeo do Fisco e envolverem interesses arrecadatoacuterios (pagamento da diacutevida puacuteblica constituiccedilatildeo de um superaacutevit primaacuterio etc) os princiacutepios constitucionais tributaacuterios satildeo alvo de uma duvidosa rigorosidade metodoloacutegica quando de sua aplicaccedilatildeo pelos tribunais os quais sofrem com as pressotildees exercidas pelos empresaacuterios pelo governo pela miacutedia por vezes priorizando o caraacuteter poliacutetico e impossibilitando por outra banda uma eficaacutecia positiva dos princiacutepios tributaacuterios
15
Resgata-se a compreensatildeo de Karl Larenz (1997 p458) sobre a aplicaccedilatildeo das leis que
faz menccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo que privilegia a concordacircncia material do mundo dos fatos de
modo a evidenciar a ideia de unidade e bloco em que se insere o ordenamento juriacutedico
Assim a lei natildeo correria o perigo de carregar um texto sem aplicaccedilatildeo praacutetica mas sim se
torna latente viva gerando efeitos positivos para a sociedade sua principal destinataacuteria em
vez de se esconder em uma anaacutelise superficial e apegada agrave literalidade Nesse sentir os
direitos fundamentais dos contribuintes e os deveres do Estado na esfera tributaacuteria em
especial devem ser arrigementados agrave luz da ordem econocircmica e financeira
No dizer de Humberto Aacutevila (2008 p145) urge existir um equiliacutebrio na atividade
fiscal para que possa ser extraiacutedo o maacuteximo de efetividade possiacutevel E arremata mencionando
que a atuaccedilatildeo do poder de tributar e os efeitos concretos emanados das obrigaccedilotildees tributaacuterias
natildeo podem provocar restriccedilotildees excessivas aos direitos fundamentais devendo existir entre
ambos uma relaccedilatildeo de concordacircncia objetiva e praacutetica que se consubstancia em exigecircncias
inerentes agrave compreensatildeo e aplicaccedilatildeo do sistema tributaacuterio brasileiro (AacuteVILA 2004 p68)
Satildeo em outras palavras os limites quantitativos e qualitativos que devem orbitar o Direito
Tributaacuterio
Viacutector Faviero (2002) considera que a qualidade de cidadatildeo eacute inerente agrave pessoa
humana que se qualifica como tal por meio da ordem tributaacuteria Para esta materializaccedilatildeo
evidencia-se o dever de contribuir pautado por uma natureza eacutetica e social coesa com a
existecircncia do homem anterior agrave constituiccedilatildeo da sociedade poliacutetica e agrave formulaccedilatildeo do direito
fiscal positivo O resultado desta anaacutelise eacute a concepccedilatildeo de cidadania no campo da ordem
tributaacuteria como um componente da sociedade anterior agrave proacutepria autoridade e na mesma
linha agrave forccedila do Direito imposta pelo Estado Nesta oacutetica o poder soberano decorrente da
constituiccedilatildeo eacute medido e delimitado pelos fins eacutetico-sociais indispensaacuteveis para a realizaccedilatildeo
integral do papel do contribuinte
Sendo atraveacutes do Direito que se expressa em termos substantivos e formais a ordem tributaacuteria vinculante dos cidadatildeos a realizaccedilatildeo da ordem juriacutedica tributaacuteria em termos integrais assenta naturalmente na existecircncia e acccedilatildeo de uma realidade unitaacuteria no mundo das instituiccedilotildees juriacutedicas composta de dois elementos que formalmente se apresentam como subjectivamente individualizados e aparentemente opostos mas que sendo oriundos de uma causa comum ndash a sociedade politicamente organizada ndash satildeo tambeacutem indissociaacuteveis entre si tanto na acccedilatildeo como na realizaccedilatildeo o contribuinte e o Estado (FAVIERO 2002 p13)
16
Verifica-se a aplicaccedilatildeo da eacutetica nos ditames do Direito Tributaacuterio (TIPKE 2002
p21) ao lado da moralidade na atividade desenvolvida pelos poderes puacuteblicos ldquoO tributo natildeo
deve ser entendido como uma mera obrigaccedilatildeo do cidadatildeo mas sim como o preccedilo da
cidadaniardquo (NOGUEIRA 2009 online) e por esta razatildeo a receita puacuteblica derivada a qual eacute
proveniente da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria eacute imprescindiacutevel para o desenvolvimento econocircmico
social e cultural do paiacutes Esta orientaccedilatildeo tambeacutem eacute defendida por Marcos Rogeacuterio Palmeira
(2002) Paulo Caliendo (2009 p06) considera que a eacutetica eacute uma condiccedilatildeo do mundo que daacute
sentido agrave comunicaccedilatildeo e apesar de natildeo existir uma definiccedilatildeo exata perfeita e absoluta
fornece o sentido miacutenimo na linguagem visto que estaacute na base da accedilatildeo e da vontade que
forjam por sua vez a decisatildeo da sociedade A eacutetica tributaacuteria eacute verificada tanto a seara
puacuteblica como a privada Esta se relaciona com a obrigaccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte de pagar
os tributos de acordo com a legislaccedilatildeo vigente e atendendo ao mesmo tempo agrave sua
capacidade contributiva Aquela por seu turno deve ser pautada pela seguranccedila juriacutedica
representada por uma tributaccedilatildeo exercida pelo Estado Fiscal marcada pela previsibilidade
evitando assim surpresas para o contribuinte (NOGUEIRA 2003)
Em que pese a relatividade inerente ao conceito do vocaacutebulo eacutetica Olinto A
Pergoraro (2001 p13) a relaciona de forma iacutentima com a justiccedila afirmando que ldquotributar e
gastar de forma eacutetica eacute tributar e gastar conforme a justiccedila tributaacuteria levando o contribuinte a
viver como cidadatildeo que luta por uma ordem tributaacuteria socialmente mais justardquo Para a
Filosofia a eacutetica significa o que eacute bom para o indiviacuteduo e para a sociedade Seu estudo
contribui para estabelecer a natureza de deveres no relacionamento entre o indiviacuteduo e a
sociedade Este eacute o principal objetivo de uma teoria da eacutetica Os filoacutesofos antigos adotaram
diversas posiccedilotildees na sua definiccedilatildeo sobre como lidar com as prioridades em conflito dos
indiviacuteduos versus o todo A moral representa um conjunto de normas de princiacutepios de
preceitos de costumes e de valores que norteiam o comportamento do indiviacuteduo no seu grupo
social ldquoMoralrdquo e ldquoeacuteticardquo natildeo devem ser confundidas enquanto a moral eacute normativa a eacutetica eacute
teoacuterica buscando explicar e justificar os costumes de uma determinada sociedade bem como
fornecer subsiacutedios para a soluccedilatildeo de seus dilemas mais comuns A eacutetica pode ser apontada
como o julgamento do caraacuteter moral de determinada pessoa (LALANDE 1999 p349-350)
Nesta mesma orientaccedilatildeo George Marmelstein (2008 p18-19) encara os direitos
fundamentais sob duas vertentes uma de conteuacutedo eacutetico (aspecto material) e outra de
conteuacutedo normativo (aspecto formal) Pela primeira ressaltam-se os valores baacutesicos para uma
17
vida digna em sociedade que estatildeo intimamente ligados agrave limitaccedilatildeo do poder estatal Por seu
turno a segunda enaltece o conteuacutedo normativo afirmando que somente satildeo direitos
fundamentais aqueles valores que o poder constituinte reconheceu como merecedores de uma
proteccedilatildeo normativa especial ou seja ocorreu uma positivaccedilatildeo em termos constitucionais
De posse dessas breves consideraccedilotildees sem qualquer pretensatildeo de esgotar a mateacuteria
pode-se apontar uma distinccedilatildeo entre as nomenclaturas ldquodireitos do homemrdquo ldquodireitos
humanosrdquo e ldquodireitos fundamentaisrdquo por vezes tratadas como sinocircnimos Os direitos do
homem seriam aqueles valores ligados agrave dignidade da pessoa humana ndash em sua acepccedilatildeo mais
ampla ndash e que natildeo satildeo positivados Os direitos humanos correspondem agraves mesmas premissas
dos direitos do homem mas que se encontram positivados no plano internacional por meio de
tratados Os direitos fundamentais2 seriam os valores ligados agrave dignidade da pessoa humana e
agrave limitaccedilatildeo do poder estatal positivados no direito interno nas normas constitucionais
Nesta pesquisa adota-se a compreensatildeo proposta por Robert Alexy (2008) de que os
direitos fundamentais satildeo tratados como princiacutepios juriacutedicos que carregam em seu acircmago
pautas valorativas eleitas pela sociedade como orientadoras das atividades estatais que
servem para ordenar a busca por um estaacutegio ideal de convivecircncia entre os indiviacuteduos que
deles satildeo titulares Trata-se de ldquoum sistema qualificado como axioloacutegico e teleoloacutegicordquo
(CANARIS 2002 p77) Por serem normas-princiacutepios existe uma concorrecircncia e
complementaridade em sua aplicaccedilatildeo o que natildeo ocorre com as normas-regras as quais se
excluem mutuamente Satildeo instrumentalizados pelo criteacuterio do mandado de otimizaccedilatildeo pois o
grau de satisfaccedilatildeo de um depende da maior ou menor relevacircncia do outro Sempre tem de ser
levado em consideraccedilatildeo o contexto faacutetico em que se estaacute inserido
E como auxiacutelio para esta mensuraccedilatildeo Alexy propotildee que se faccedila uma ponderaccedilatildeo entre
os meios e os fins almejando-se alcanccedilar um resultado oacutetimo ou seja aquele que promove ao
maacuteximo um fim tornando os direitos envolvidos o mais eficaz possiacutevel e para isso eacute preciso
2 A divisatildeo dos direitos fundamentais em geraccedilotildees teve sua origem em um curioso acontecimento protagonizado por Karel Vasak o qual no ano de 1979 proferiu uma aula inaugural no Curso do Instituto Internacional dos Direitos do Homem em Estrasburgo-FR e utilizou pela primeira vez a expressatildeo ldquogeraccedilotildees de direitos do homemrdquo buscando metaforicamente demonstrar a evoluccedilatildeo destes direitos com base no lema da Revoluccedilatildeo francesa (liberteacute eacutegaliteacute fraterniteacute) Em conversa com Antocircnio Augusto Canccedilado Trindade em 2000 Karel Vasak revelou que o referido discurso foi na verdade improvisado sem maiores complexidades Embora despretensioso logo ganhou fama de modo que os mais variados juristas passaram a repeti-lo e ateacute a desenvolvecirc-lo (MARMELSTEIN 2009 online)
18
relacionaacute-los nos planos de interpretaccedilatildeo abstrato e concreto Peter Haumlberle (2003 p14)
denomina esse processo interpretativo de ldquocondicionamento reciacuteprocordquo Nesse sentir as
relaccedilotildees entre os direitos fundamentais satildeo bidirecionais um eacute condiccedilatildeo para a realizaccedilatildeo do
outro
Relevante se faz o papel dos aplicadores do Direito principalmente os tribunais que
tecircm como atribuiccedilatildeo a tarefa de criar as jurisprudecircncias enriquecendo e delineando os
contornos de prescriccedilotildees indeterminadas como satildeo os direitos fundamentais superando e
complementando a capacidade insuficiente de percepccedilatildeo do legislador (HECK 1961 p39)
As finalidades eleitas como fundamentais devem ser promovidas na maior medida possiacutevel e
o Direito Tributaacuterio ndash assim como os demais ramos ndash natildeo pode inviabilizaacute-las Essa vem
sendo a orientaccedilatildeo adotada pelo Supremo Tribunal Federal3 Gilmar Ferreira Mendes (2004
p15) sugere que o caminho a ser perseguido pelo inteacuterprete do Direito deve se pautar pela
identificaccedilatildeo dos bens juriacutedicos protegidos pela amplitude desta premissa e pela verificaccedilatildeo
das possiacuteveis restriccedilotildees Por isso essencial se mostra o exame do caso concreto para se
descobrir qual a intensidade da proteccedilatildeo que merece ser conferida aos bens juriacutedicos
envolvidos
A cidadania fiscal pode ser entendida como a relaccedilatildeo juriacutedica existente entre o Fisco e
o cidadatildeo-contribuinte no sentido de compreender a existecircncia de direitos e de deveres de
ambas as partes assegurando-se por meio de um aparato administrativo avanccedilado e capaz de
ao mesmo tempo permitir a rentabilidade do sistema tributaacuterio e uma melhor relaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte O conteuacutedo deste instrumento de arrecadaccedilatildeo de verbas para o Estado ndash
a tributaccedilatildeo ndash deve ser construiacutedo a partir dos direitos fundamentais dos contribuintes
protegendo-os contra uma atuaccedilatildeo excessiva desmedida e sem controle em nome do interesse
puacuteblico O art 150 inciso VI do texto constitucional ao versar sobre a proibiccedilatildeo do confisco
em mateacuteria tributaacuteria representa uma limitaccedilatildeo para toda e qualquer manifestaccedilatildeo do poder
de tributar que tenha aptidatildeo pelo menos em potencial de tornar ineficazes os direitos
fundamentais dos contribuintes
Trata-se de uma via de matildeo dupla na medida em que os tributos satildeo pagos e o Estado
por intermeacutedio dos seus servidores cobra as prestaccedilotildees dos sujeitos passivos realiza os atos
destinados ao controle e ao fiel adimplemento da legislaccedilatildeo tributaacuteria ldquoo dever de tributaccedilatildeo
3 Cf Julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC
19
eacute um encargo dos cidadatildeos em prol dos seus interessesrdquo (MENKE 2008 p23) A
exteriorizaccedilatildeo desta vontade se daacute pelos agentes que compotildeem a estrutura da Administraccedilatildeo
Puacuteblica por meio de atividades concretas e imediatas desenvolvidas sob o regime juriacutedico de
direito puacuteblico para a consecuccedilatildeo dos interesses coletivos (FRANCcedilA 2008 p55-62) As
diretrizes de ordem tributaacuteria que existem na Constituiccedilatildeo Federal podem ser consideradas
como um verdadeiro estatuto do contribuinte na medida em que satildeo postas como orientaccedilotildees
balizadoras da atividade fiscal Sobre a importacircncia desta constataccedilatildeo Roque Antocircnio
Carrazza (2008 p422) afirma que
O estatuto do contribuinte impotildee limitaccedilotildees aos Poderes Puacuteblicos inibindo-os de desrespeitarem os direitos subjetivos das pessoas que devem pagar tributos Inexistisse e o legislador poderia por meio de uma tributaccedilatildeo atrabiliaacuteria ateacute espoliar pessoas A Fazenda Puacuteblica agrave miacutengua deste estatuto natildeo poderia ser impedida de fazer o mesmo Evidentemente haacute da parte do Estado o interesse de arrecadar os tributos de maneira simples expedita e segura Afinal de contas eacute por intermeacutedio deste recolhimento que ele se instrumenta financeiramente a alcanccedilar com bom sucesso os fins que lhe satildeo assinalados pela Carta Constitucional ou pelas leis Ocorre poreacutem que em nome da comodidade e do aumento de arrecadaccedilatildeo do Poder Puacuteblico natildeo se pode fazer ouvidos moucos aos reclamos dos direitos subjetivos dos contribuintes assegurados como visto pela proacutepria Constituiccedilatildeo
Sugere-se o ldquodireito fundamental a uma boa administraccedilatildeo puacuteblicardquo (FREITAS
2009) como aquele aparato estatal que busca como principal motor do seu funcionamento a
garantia do exerciacutecio e do respeito aos direitos tambeacutem fundamentais dos cidadatildeos-
contribuinte e preza por uma atuaccedilatildeo do poder puacuteblico compromissada com esta missatildeo Para
um adequado funcionamento desta relaccedilatildeo exige-se uma postura idocircnea de ambos os lados
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
As Constituiccedilotildees atuais satildeo o resultado de um processo histoacuterico (VILLALOacuteN 1989)
trilhado por movimentos revolucionaacuterios materializados pela ideia de uma organizaccedilatildeo de
poderes poliacutetico-estatais limitados conectados com um conjunto de direitos fundamentais que
se manifestam por meio de um documento escrito dotado de supremacia sistecircmica entre os
seus enunciados Herbert Hart (1994) identifica que havia uma norma atributiva de mando nas
formas mais rudimentares de agrupamentos humanos embora os grupos sociais menos
desenvolvidos possuiacutessem diferenciaccedilotildees evolutivas no acircmbito normativo
20
Em outras palavras o termo ldquoconstituiccedilatildeordquo do latim constitutio constituere pode ser
entendido como um conjunto de preceitos estabelecidos pela soberania de um povo para servir
de base agrave sua organizaccedilatildeo poliacutetica e firmar os deveres dos componentes Vecirc-se uma clara
associaccedilatildeo com a ideia geral do contrato social ou seja um acordo entre os membros de uma
sociedade pelo qual reconhecem a autoridade igualmente sobre todos de um conjunto de
regras de um regime poliacutetico ou de um governante partindo do pressuposto de que os
indiviacuteduos o iratildeo respeitar As teorias sobre o contrato social se difundiram nos seacuteculos XVI e
XVII como forma de explicar a origem legiacutetima dos governos e portanto das obrigaccedilotildees
poliacuteticas dos governados ou suacuteditos
Para uma adequada compreensatildeo dessa transformaccedilatildeo necessaacuterio se faz um resgate
histoacuterico para compreender o presente e projetar o futuro de uma sociedade de modo a
evidenciar a trajetoacuteria percorrida pelo Direito Constitucional bem como direcionar as tarefas
dos inteacuterpretes Gustavo Zagrebelsky (2005 p25-26) aponta que
El actual derecho constitucional ha renunciado visiblemente a sus principales tareas Em vez de intentar siacutentesis histoacuterico-culturales de la eacutepoca constitucional presente como base de elaboraciones abiertas ao porvenir su maacutexima aspiracioacuten es propornerse como prontuario de soluciones inevitablemente dirigidas al pasado Asiacute el derecho constitucional termina por configurarse como una continua buacutesqueda de medios de emergecircncia perennemente retardataacuteria y necesariamente instrumentalizable y instrumentalizada em sentido poliacutetico De este modo el derecho constitucional se contenta continuamente con ser um subproducto de la historia y de la poliacutetica em vez de intentar convertise al menos en uma fuerza autoacutenomamente constitutiva tanto de una como de outra 4
O Constitucionalismo eleva a constituiccedilatildeo a uma categoria juriacutedico-poliacutetica JJ
Gomes Canotilho (2003 p51) o define como uma teoria que ergue o princiacutepio do governo
limitado para a garantia dos direitos na organizaccedilatildeo poliacutetico-social de uma comunidade Na
sua anaacutelise considera os conceitos moderno e histoacuterico de constituiccedilatildeo pelo primeiro
entende-se a ordenaccedilatildeo sistemaacutetica e racional da comunidade poliacutetica atraveacutes de um
documento escrito cujo conteuacutedo satildeo os direitos e as liberdades que fixam os limites do poder
puacuteblico pelo segundo a abordagem eacute centrada no conjunto de regras e estruturas
institucionais conformadoras de uma ordem juriacutedica em um sistema social 4 O atual Direito Constitucional tem cedido agraves suas principais tarefas Em vez de fazer uma siacutentese histoacuterico-cultural da eacutepoca constitucional presente como base de elaboraccedilotildees abertas ao futuro sua maacutexima aspiraccedilatildeo eacute propor um prontuaacuterio de soluccedilotildees inevitavelmente dirigidas ao passado Assim o direito constitucional termina por configurar-se em uma contiacutenua busca de meios de emergecircncia um pouco retardataacuteria e necessariamente instrumentalizadora e instrumentalizada em sentido poliacutetico Deste modo o direito constitucional se contenta continuamente em ser um subproduto da histoacuteria e da poliacutetica ao inveacutes de converter-se ao menos em uma forccedila autonomamente constitutiva tanto de uma como de outra (traduccedilatildeo livre)
21
O sistema constitucional agrave luz do Constitucionalismo representa o novo acircngulo
tomado pela Constituiccedilatildeo agora conectada a uma moldura social induzindo a um conjunto de
forccedilas e formatos poliacuteticos que unem a sociedade e o Estado evitando dessa forma um
esvaziamento do seu significado Em sentido amplo esse movimento estaacute relacionado ao fato
de todo Estado possuir uma Constituiccedilatildeo em qualquer eacutepoca independentemente do regime
adotado em sentido estrito eacute a teacutecnica juriacutedica de tutela das liberdades (seacuteculo XVIII) que
promoveu o exerciacutecio dos direitos e garantias fundamentais tendo como base as constituiccedilotildees
escritas e sendo protegidos contra o arbiacutetrio do Estado Andreacute Ramos Tavares (2008 p01)
identifica quatro sentidos para o constitucionalismo
Numa primeira acepccedilatildeo emprega-se a referecircncia ao movimento poliacutetico-social com origens histoacutericas bastante remotas que pretende em especial limitar o poder arbitraacuterio Numa segunda acepccedilatildeo eacute identificado com a imposiccedilatildeo de que hajam cartas constitucionais escritas Tem-se utilizado numa terceira concepccedilatildeo possiacutevel para indicar os propoacutesitos mais latentes e atuais da funccedilatildeo e posiccedilatildeo das constituiccedilotildees nas diversas sociedades Numa vertente mais restrita o constitucionalismo eacute reduzido agrave evoluccedilatildeo histoacuterico-constitucional de um determinado Estado
Segundo Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p11) o movimento constitucionalista inspirado
pela doutrina liberal possui quatro vertentes a juriacutedica uma vez que propocircs a
regulamentaccedilatildeo do exerciacutecio do poder por meio das constituiccedilotildees escritas subordinando a
sociedade aos atos governamentais a socioloacutegica por ter incentivado o povo a lutar contra a
hegemonia do poder absoluto para organizaacute-lo para disciplinaacute-lo e para conferir essa
limitaccedilatildeo pela movimentaccedilatildeo social de modo a impedir que os governantes faccedilam valer seus
proacuteprios interesses na conduccedilatildeo do Estado a poliacutetica por representar a defesa dos direitos e
garantias fundamentais e a ideoloacutegica que inspirou o estabelecimento de um governo de leis
abrangendo os setores econocircmicos sociais poliacuteticos e culturais
Com efeito o constitucionalismo pregava que todos os Estados deveriam possuir
constituiccedilotildees escritas as quais seriam os instrumentos garantidores dos direitos e garantias
fundamentais Para Nicola Matteucci (1976 p248) tal movimento representa ainda uma
identificaccedilatildeo direta com a divisatildeo dos poderes A evoluccedilatildeo do constitucionalismo se apresenta
pelas seguintes fases primitiva antiga medieval moderna e contemporacircnea
O constitucionalismo primitivo que antecedeu a dicotomia entre a constituiccedilatildeo formal
e a material tendo como base a observacircncia dos padrotildees de comportamento dos povos agrave
22
eacutepoca Para Hermann Heller (1992 p318) nessa etapa tal fenocircmeno partia da premissa
segundo a qual todas as entidades poliacuteticas sempre tiveram e tecircm uma constituiccedilatildeo podendo-
se inferir que o texto escrito natildeo se identifica necessariamente com a ideia de
constitucionalismo haja vista que organizaccedilotildees poliacuteticas anteriores viveram agrave luz de uma
ordem constitucional que natildeo era representada pela grafia vg o estado teocraacutetico dos hebreus
(LOEWENSTEIN 1986 p154) o qual era regido pelas convicccedilotildees da comunidade e pelos
costumes nacionais que estabeleciam limites ao poder poliacutetico por meio das imposiccedilotildees
biacuteblicas tambeacutem algumas etnias africanas (ELIAS 1961 p18) que conheceram um estaacutegio
de ordenaccedilatildeo semelhante agraves monarquias sem lastro em textos constitucionais escritos e as
cidades-estado gregas com a democracia direta que representou o iniacutecio de uma
racionalizaccedilatildeo do poder com uma identidade plena entre os governantes e governados
O constitucionalismo antigo no Baixo Impeacuterio Romano designava qualquer lei feita
pelo imperador e era pautado por acordos de vontade traduzidos em direitos e garantias
fundamentais sem respaldo em um texto escrito O Parlamento era a fonte criadora desses
direitos natildeo havendo subordinaccedilatildeo a qualquer outro poder Consagrava-se nesse contexto a
irresponsabilidade governamental uma vez que as autoridades (reis deacutespotas imperadores)
natildeo seguiam as pautas juriacutedicas atribuindo segundo informa JJ Gomes Canotilho (1994
p29) ldquouma eficaacutecia social zerordquo ao constitucionalismo antigo
O constitucionalismo medieval foi marcado pelo feudalismo no formato da
subordinaccedilatildeo entre suseranos e vassalos Firmou-se a necessidade de se assegurar a igualdade
entre os cidadatildeos e abrir caminho para um governo de leis por meio de textos juriacutedicos A
Magna Carta Libertatum de 15 de junho de 1215 outorgada por Joatildeo Sem Terra era o
reflexo das necessidades sociais dessa eacutepoca e tinha como conteuacutedo o direito de peticcedilatildeo a
instituiccedilatildeo do juacuteri a proporcionalidade na aplicaccedilatildeo das penas a claacuteusula do devido processo
legal o habeas corpus o princiacutepio do livre acesso agrave justiccedila a liberdade religiosa Outros
escritos com funccedilatildeo semelhante podem ser mencionados o Estatuto ou Nova Constituiccedilatildeo de
Merton de 1236 a Petition of Rights de 1628 o Habeas Corpus Act de 1679 a Bill of
Rights de 1689 o Act of Settlement de 1701 Predominava a concepccedilatildeo jusnaturalista de
constituiccedilatildeo consubstanciada no pensamento de que as leis preexistem aos homens aleacutem de
outros documentos que funcionavam como constituiccedilotildees natildeo escritas tais como os pactos os
forais os contratos de colonizaccedilatildeo A autoridade dos governantes se fundava em um acordo
de vontades com os suacuteditos e o aacuterbitro do seu fiel cumprimento era Deus
23
No final do seacuteculo XVIII surge o constitucionalismo moderno que adquiriu
consistecircncia com as declaraccedilotildees de direitos e garantias fundamentais conclamadas pelo
movimento de independecircncia das treze colocircnias norte-americanas (1776) e pela Revoluccedilatildeo
Francesa (1789) Os marcos principais que podem ser apontados satildeo as constituiccedilotildees dos
Estados Unidos da Ameacuterica de 14 de setembro de 1787 que instituiu o federalismo o
presidencialismo e a riacutegida separaccedilatildeo dos poderes em substituiccedilatildeo aos Articles of
Confederation e a constituiccedilatildeo da Franccedila de 3 de setembro de 1791 que foi a pioneira na
Europa e serviu de inspiraccedilatildeo para os textos constitucionais franceses de 1814 1830 1875 e
1946 e da Beacutelgica de 1831 dentre outros paiacuteses Falava-se na happy constitution (constituiccedilatildeo
feliz) a qual representava a transiccedilatildeo da sociedade patriarcal e imperialista para uma que
preconizava a liberdade a igualdade e a fraternidade
Rafael Jimeacutenez Asensio (2005 p19) aponta a apariccedilatildeo do Estado Moderno como um
pressuposto para o desenvolvimento do Direito Constitucional na medida em que o considera
como um substrato essencial a partir do qual se criaram as condiccedilotildees objetivas do
Constitucionalismo e sua expressatildeo racionalizada pelas constituiccedilotildees A realidade anterior era
marcada por uma dispersatildeo poliacutetica pois natildeo havia uma autoridade uacutenica e existiam vaacuterios
centros de poder As estruturas foram se tornando lentamente mais articuladas e
institucionalizadas no exerciacutecio das atribuiccedilotildees correspondentes A Reforma Protestante
contribuiu significativamente para a formaccedilatildeo do Estado Moderno que passou a ter mais
independecircncia para se autodeterminar tendo em vista o rompimento com a unidade cristatilde
Nesse contexto o Estado Liberal preconizava a intervenccedilatildeo miacutenima do Estado na
sociedade para promover um maior desenvolvimento Encarava o homem como um ser
desenraizado fora do contexto histoacuterico fundando-se na premissa antropoloacutegica de que o
indiviacuteduo era um aacutetomo social e nas palavras de Reinhold Zippelius (1997 p35) ldquoa
sociedade era um locus da livre concorrecircncia entre estes indiviacuteduos que mantinham entre si
relaccedilotildees contratuaisrdquo Essa orientaccedilatildeo era pautada pelo modelo econocircmico do laissez faire
laissez passer e na crenccedila do poder da ldquomatildeo-invisiacutevelrdquo do mercado para solucionar os
problemas sociais de forma que suas leis natildeo deviam sofrer intervenccedilotildees e a economia seria
direcionada por si mesma para o melhor caminho O papel do Estado era promover a
seguranccedila interna externa e o direito de propriedade dos cidadatildeos As outras necessidades
eram transferidas para a sociedade civil impulsionada pela energia do mercado
24
Adam Smith (1983) foi um dos principais nomes da formaccedilatildeo do Liberalismo claacutessico
e fundamentou sua descriccedilatildeo da ordem econocircmica nos sentimentos morais na busca da
aprovaccedilatildeo social nas razotildees maiores da acumulaccedilatildeo de riqueza e na conservaccedilatildeo da fortuna
material Defendia que o papel do Estado estava restrito a trecircs funccedilotildees principais proteger a
naccedilatildeo promover a justiccedila de modo a garantir a seguranccedila dos cidadatildeos e empreender obras
sociais necessaacuterias que a iniciativa privada natildeo conseguisse concretizar Considerou como
causa da riqueza das naccedilotildees o trabalho humano a livre iniciativa de mercado (laissez faire
laissez passer) a especializaccedilatildeo da matildeo-de-obra como instrumento da produtividade e a teoria
do bem-estar econocircmico ou da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo
Natildeo se devem olvidar as contribuiccedilotildees de seu seguidor David Ricardo (2001) que
trouxe como principal contribuiccedilatildeo para a Teoria Econocircmica as teorias do valor segundo a
qual o preccedilo de uma mercadoria eacute determinado pela quantidade de trabalho nela incorporado
e da reparticcedilatildeo em que as leis regulamentadoras da divisatildeo do produto consideravam a
existecircncia de trecircs classes sociais distintas os latifundiaacuterios os operaacuterios e os capitalistas
posicionando-se a favor dos uacuteltimos
Os reflexos sociais do liberalismo econocircmico dos excessos do capitalismo e da
industrializaccedilatildeo regidos pelo laissez faire laissez passer eram demonstrados pela crescente
exploraccedilatildeo do homem pelo homem o que ficou conhecido como ldquoquestatildeo socialrdquo
(SARMENTO 2003 p375-414) As reaccedilotildees se manifestaram pelo marxismo pelo
socialismo utoacutepico e pela doutrina social da Igreja Catoacutelica O marxismo pregava que a
dominaccedilatildeo econocircmica da burguesia sobre o proletariado cujos fundamentos eram a riqueza e
o poder do dinheiro soacute teria fim com a implantaccedilatildeo do comunismo e a extinccedilatildeo das classes
sociais oportunidade em que os trabalhadores tomariam o poder pela forccedila (MARX 1997
p75)
O socialismo utoacutepico exerceu grande influecircncia sobre o desenvolvimento do Direito
do Trabalho Os seus teoacutericos tais como Charles Fourier Louis Blanc e Robert Owen
acreditavam na possibilidade de convencimento da burguesia sobre a necessidade de reformas
sociais Por sua vez a doutrina social da Igreja Catoacutelica defendia a instituiccedilatildeo de direitos
miacutenimos para o trabalhador e uma atuaccedilatildeo mais ativa do Estado para com os mais
necessitados Foram editados alguns documentos com esse conteuacutedo a Enciacuteclica Rerum
Novarum de 1891 o Quadragesimo anno de 1931 a Enciacuteclica Mater et Magistra de 1961 o
Pacem in Terris de 1963 a Populorum Progressio de 1967 e a Humanae Vitae de 1969
25
Em 1917 eclodiu a Revoluccedilatildeo Russa sob a influecircncia das ideias marxistas A partir
deste acontecimento ocorreu um rompimento da hegemonia absoluta da burguesia e no
iniacutecio do seacuteculo XX surgiu o Estado do Bem-Estar Social (BONAVIDES 1996)
assegurando direitos constitucionalmente consagrados para a garantia de condiccedilotildees miacutenimas
para a populaccedilatildeo o que jaacute existia nas Constituiccedilotildees do Meacutexico de 1917 e de Weimar na
Alemanha em 1919 Segundo a liccedilatildeo de Eros Roberto Grau (2007 p39)
O mercado livre sem amarras impulsionava a formaccedilatildeo de monopoacutelios e oligopoacutelios prejudiciais agrave livre concorrecircncia Portanto ateacute para a preservaccedilatildeo do proacuteprio sistema capitalista tornava-se necessaacuterio que o Estado assumisse uma posiccedilatildeo mais ativa no cenaacuterio econocircmico para disciplinar e impor certos limites agraves forccedilas presentes no mercado
No periacuteodo entre as duas guerras mundiais ocorreu a crise do capitalismo decorrente
do colapso da Bolsa de Valores de Nova Iorque em 1929 surgiu no cenaacuterio econocircmico John
Maynard Keynes (1988) defendendo uma participaccedilatildeo ativa do Estado no meio social pela
busca do pleno emprego Tais ideias foram adotadas pelo presidente americano Franklin
Delano Roosevelt por meio do New Deal que consistiu em programas implementados nos
Estados Unidos entre 1933 e 1937 com o objetivo de recuperar reformar a economia norte-
americana e assistir aos prejudicados pela Grande Depressatildeo A denominaccedilatildeo dessa seacuterie de
programas foi inspirada pelo Square Deal nome dado pelo anterior presidente Theodore
Roosevelt agrave sua poliacutetica econocircmica
Assim o Estado Liberal se transformou paulatinamente no Estado Social que se
preocupava com a liberdade e o bem-estar do cidadatildeo por meio da positivaccedilatildeo dos direitos
fundamentais individuais sociais e econocircmicos JJ Gomes Canotilho (1994) introduziu o
conceito de ldquoconstituiccedilatildeo dirigenterdquo (COUTINHO 2005) em substituiccedilatildeo agraves constituiccedilotildees
liberais o qual foi posteriormente revisto pelo proacuteprio autor com o fito de adaptaacute-lo agrave nova
realidade ditada pela globalizaccedilatildeo e pela crise do Estado-Providecircncia
Destaca-se o papel desempenhado pelo controle de constitucionalidade cujo objetivo
eacute impedir que uma norma contraacuteria agrave constituiccedilatildeo permaneccedila no ordenamento juriacutedico Suas
origens remontam ao constitucionalismo norte-americano com a repercussatildeo do caso
Marbury x Madison5 relatado pelo presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos John
5 O Caso Marbury X Madison ocorreu no ano de 1803 quando da sucessatildeo presidencial dos Estados Unidos em que o entatildeo presidente Thomas Jefferson sucedeu John Adams Diante de sua derrota John Adams resolveu nomear o Juiz Federal Marbury de inclinaccedilatildeo republicana para a comissatildeo do cargo de juiz de Paz de Washington no Distrito de Coluacutembia Ao assumir a Presidecircncia Thomas Jefferson verificou que a comissatildeo de nomeaccedilatildeo natildeo havia sido entregue a William Marbury pelo que decidiu tornar sem efeito referido ato Para
26
Marshall em 1803 ao cuidar da eficaacutecia dos preceitos constitucionais e tem como base a
supremacia da constituiccedilatildeo escrita na medida em que as normas infraconstitucionais tecircm que
estar em perfeita sintonia com a Lei Fundamental Na liccedilatildeo de Jorge Miranda (1988 p274)
trata-se de uma relaccedilatildeo de caraacuteter normativo e valorativo No Brasil com as ideias de Rui
Barbosa (1962) foi implementado o controle de constitucionalidade na Constituiccedilatildeo de 1891
uma vez que a anterior natildeo contemplava qualquer sistema dessa natureza Pimenta Bueno
(1978 p69) defendia que soacute o poder elaborador da lei eacute o competente para declarar o
pensamento dela tendo a funccedilatildeo de interpretar suas vontades e seus fins
Apoacutes algum tempo floresceu o poacutes-positivismo juriacutedico ndash o constitucionalismo
contemporacircneo ndash que incluiu questotildees eacuteticas no Direito e o afastou de uma dimensatildeo
puramente normativa Eacute considerado por Luiacutes Roberto Barroso (2007 p208) o marco
filosoacutefico do novo direito constitucional na medida em que busca ir aleacutem da legalidade
estrita sem desprezar o direito posto procurando empreender uma leitura moral do Direito
sem recorrer agraves categorias metafiacutesicas haja vista ser formado por uma ligaccedilatildeo entre valores
princiacutepios e regras
Diante da dependecircncia em relaccedilatildeo agrave realidade social natildeo seria suficiente o sentido
uniacutevoco e objetivo da ordem vigente haja vista que a ldquoordenaccedilatildeo sistemaacutetica inclui valores
em si e isso natildeo vale apenas para a formaccedilatildeo do sistema atraveacutes da ciecircncia e da
jurisprudecircncia mas tambeacutem para as construccedilotildees do legisladorrdquo (CANARIS 2002 p179)
Reneacute David (1996 p93) esclarece que a lei eacute a melhor teacutecnica para enunciar orientaccedilotildees
claras tendo em vista a complexidade das relaccedilotildees sociais
Andreacute Ramos Tavares (2008 p18) ao considerar a Constituiccedilatildeo como um conjunto
normativo fundamental que concede aos seus preceitos a caracteriacutestica da superioridade
absoluta justifica a existecircncia de um sistema por meio do qual as normas se reconduzem a
uma uacutenica fonte de produccedilatildeo procedimental e formal Seguindo este raciociacutenio Jorge
Miranda (1990 p12) assevera que ldquonatildeo satildeo apenas os indiviacuteduos que vivem subordinados a
tanto determinou ao seu Secretaacuterio de Estado James Madison que assim procedesse Diante disto Marbury recorreu a Suprema Corte Norte-Americana no intuito de validar a sua nomeaccedilatildeo Em razatildeo da existecircncia de dispositivo legal determinando a apreciaccedilatildeo da mateacuteria pela Suprema Corte (seccedilatildeo 13 do Judiciaacuterio de 1789) o Juiz John Marshall apreciou o caso e concluiu que havia nulidade em qualquer disposiccedilatildeo legal que contrariasse preceitos constitucionais o que atualmente corresponde agrave concepccedilatildeo de supremacia da Lei Maior
27
normas juriacutedicas igualmente o Estado e as demais instituiccedilotildees que exercem autoridade
puacuteblica devem obediecircncia ao Direitordquo conceituando o Direito Constitucional assim
O Direito Constitucional eacute a parcela da ordem juriacutedica que rege o proacuteprio Estado enquanto comunidade e enquanto poder Eacute o conjunto de normas (disposiccedilotildees e princiacutepios) que recortam o contexto juriacutedico correspondente agrave comunidade poliacutetica como um todo e aiacute situam os indiviacuteduos e grupos uns em face dos outros e frente ao Estado-poder e que ao mesmo tempo definem a titularidade do poder os modos de formaccedilatildeo e manifestaccedilatildeo da vontade poliacutetica os oacutergatildeos de que esta carece e os actos em que se concretiza (MIRANDA 1990 p14)
Na concepccedilatildeo de Willis Santiago Guerra Filho (2007 p 51) pelo poacutes-positivismo
ocorreu uma siacutentese dialeacutetica entre o direito natural e o direito positivo Consiste em conceber
o ordenamento juriacutedico como um conjunto de regras e princiacutepios espeacutecies do gecircnero norma
juriacutedica que natildeo possuem hierarquia entre si apenas diferentes meios de aplicaccedilatildeo Sobre o
assunto Paulo Bonavides (2008 p462) afirma que
O caraacuteter poliacutetico da Constituiccedilatildeo avulta tambeacutem quando se trata de fixar o caraacuteter normativo dos princiacutepios constitucionais Estes natildeo satildeo outra coisa senatildeo princiacutepios poliacuteticos introduzidos na Constituiccedilatildeo Adquiriram graccedilas a esta uma juridicidade que se por uma parte os limita por outra natildeo quebranta de modo algum o elo axioloacutegico necessaacuterio que os prendem agraves matrizes sociais donde brotaram donde continuam aliaacutes a receber inspiraccedilatildeo calor e vida
As ideias dos poderes constituinte originaacuterio derivado e constituiacutedos (SIEYEgraveS 1988)
jaacute eram observadas Imperavam as constituiccedilotildees riacutegidas e as claacuteusulas peacutetreas por intermeacutedio
de um processo legislativo cerimonioso para a modificaccedilatildeo das disposiccedilotildees Nesse panorama
a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo era elucidada de modo a significar a sua supremacia a
efetividade plena de suas normas e o caraacuteter promocional do seu texto com o objetivo de
acompanhar a evoluccedilatildeo do Direito refletindo no organismo social diretamente
Representa a atribuiccedilatildeo de aplicabilidade e efetividade ao texto constitucional JJ
Gomes Canotilho (2003 p1150) se refere agrave Constituiccedilatildeo pela expressatildeo ldquolei-quadrordquo na
medida em que ldquoo caraacuteter aberto e a estrutura de muitas normas da constituiccedilatildeo obrigam agrave
mediaccedilatildeo criativa e concretizadora dos inteacuterpretes da constituiccedilatildeo comeccedilando pelo legislador
e pelos juiacutezesrdquo Daniel Sarmento (2008 p53) registra que a ineficaacutecia de alguns dispositivos
da Constituiccedilatildeo se daacute em situaccedilotildees peculiares por conta do grau de indeterminaccedilatildeo
semacircntica de algumas normas utilizaccedilatildeo de recursos escassos ou formulaccedilatildeo de poliacuteticas
puacuteblicas e natildeo pelo caraacuteter absenteiacutesta do Estado Complementa seu pensamento
asseverando que
28
Sem embargo o certo eacute que a falta de efetividade das normas constitucionais contribui decisivamente para comprometer a credibilidade da Constituiccedilatildeo e impedir a difusatildeo de um genuiacuteno lsquosentimento constitucionalrsquo entre o povo De fato quando os textos constitucionais acenam no sentido de mudanccedilas profundas e contemplam promessas generosas mas seus comandos natildeo logram nenhuma eficaacutecia social cria-se um profundo abismo entre o mundo do lsquodever-serrsquo e a realidade que constroacutei a crenccedila na Constituiccedilatildeo como norma Ela passa a ser vista pelos seus destinataacuterios como um repositoacuterio de utopias e de proclamaccedilotildees poliacuteticas de pouca valia praacutetica No imaginaacuterio social daacute-se uma completa inversatildeo de valores mais do que a Constituiccedilatildeo vale a lei e ainda mais do que esta a portaria do Ministro
O constitucionalismo contemporacircneo cenaacuterio do poacutes-positivismo e da nova
hermenecircutica constitucional pauta-se por uma orientaccedilatildeo principioloacutegica e inovadores
arqueacutetipos de compreensatildeo a buscar a eficaacutecia social dos seus ditames Aponta-se a existecircncia
de documentos constitucionais analiacuteticos Para Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p23)
Em verdade as constituiccedilotildees contemporacircneas firmaram o compromisso entre o liberalismo capitalista e o intervencionismo estatal Isso fez com que ocorresse um alargamento dos textos constitucionais isentando os indiviacuteduos das coaccedilotildees autoritaacuterias em nome da democracia poliacutetica dos direitos econocircmicos dos direitos dos trabalhadores Daiacute o conteuacutedo social das constituiccedilotildees de onde deriva a ideia de constituiccedilatildeo dirigente que encontra no Professor portuguecircs Joseacute Joaquim Gomes Canotilho [1994] sua expressatildeo maior Assim os textos constitucionais contemporacircneos deixaram de impor relaccedilotildees coativas de convivecircncia e passaram a consagrar princiacutepios socioeconocircmicos vertidos em normas dependentes de regulamentaccedilatildeo legislativa no intuito de celebrarem compromissos e promessas geneacutericas difiacuteceis de serem realizadas na praacutetica
Com a emergecircncia do Estado Social cuja principal contribuiccedilatildeo foi desempenhar uma
redefiniccedilatildeo dos papeacuteis da Constituiccedilatildeo passou-se a consagrar os direitos sociais econocircmicos
culturais e orientar as diretrizes dos Poderes Puacuteblicos para a transformaccedilatildeo da sociedade
Surge assim a constitucionalizaccedilatildeo do Direito ou seja a influecircncia direta da Constituiccedilatildeo
Federal e dos seus postulados no ordenamento juriacutedico como um todo incorporando ao seu
texto inuacutemeros temas afetos aos ramos infraconstitucionais do Direito contrapondo-se ao
Estado Liberal em que o diploma constitucional se limitava a organizar o Estado e a garantir
os direitos individuais Transfere-se a Constituiccedilatildeo e o seu conteuacutedo para o centro do
ordenamento juriacutedico natildeo sendo apenas um sistema em si dotado de unidade e harmonia
mas sim consistindo em um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito
Neste diapasatildeo a constitucionalizaccedilatildeo tem como efeito praacutetico a proteccedilatildeo dos direitos
fundamentais mediante o controle de constitucionalidade dos atos normativos a eles inerentes
devendo ser aplicados como ldquonormas juriacutedicas vinculativasrdquo conforme sugestatildeo de JJ
Gomes Canotilho (2003 p378)
29
Alguns autores tais como Clegravemerson Merlin Clegraveve (1988) Paulo Ricardo Schier
(1999) Anderson SantrsquoAna Pedra (2008) e Marcelo Neves (2007) denominam esse
fenocircmeno de ldquofiltragem constitucionalrdquo na medida em que toda a ordem juriacutedica deve ser lida
e apreendida sob a lente da Constituiccedilatildeo de modo a realizar os valores nela consagrados e
sugerir uma reinterpretaccedilatildeo dos seus institutos Assim surge a necessidade de uma nova
interpretaccedilatildeo constitucional pautada pela legitimidade e vinculatividade dos seus ditames
pelo desenvolvimento de novos mecanismos de concretizaccedilatildeo constitucional enaltecendo o
compromisso eacutetico dos operadores do Direito (SCHIER 2005 p110) Sobre o assunto Luiacutes
Roberto Barroso (2007 p217) considera que
A ideia de constitucionalizaccedilatildeo do Direito aqui explorada estaacute associada a um efeito expansivo das normas constitucionais cujo conteuacutedo material e axioloacutegico se irradia com forccedila normativa por todo o sistema juriacutedico Os valores os fins puacuteblicos e os comportamentos contemplados nos princiacutepios e regras da Constituiccedilatildeo passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional Como intuitivo a constitucionalizaccedilatildeo repercute sobre a atuaccedilatildeo dos trecircs Poderes inclusive e notadamente nas suas relaccedilotildees com os particulares
Na liccedilatildeo de Andreacute Ramos Tavares (2006 p134) quando se fala em
constitucionalizaccedilatildeo do direito natildeo se estaacute apenas fazendo referecircncia agrave supremacia formal da
Constituiccedilatildeo mas sim agrave admissatildeo de que as leis e todos os atos devem conformaccedilatildeo agrave lei
suprema O vocaacutebulo ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo possui trecircs acepccedilotildees (1) faz referecircncia ao
advento da primeira constituiccedilatildeo escrita (2) representa o processo histoacuterico-cultural que
transforma em viacutenculo juriacutedico a relaccedilatildeo entre os detentores do poder poliacutetico e os que estatildeo a
ele sujeitos (GUASTINI 2007 p271) e (3) como processo de transformaccedilatildeo de um
ordenamento juriacutedico impregnado por normas constitucionais caracterizado por uma
Constituiccedilatildeo invasora e expansiva
Esse fenocircmeno teve como marco temporal mais significativo a reconstitucionalizaccedilatildeo
da Europa no periacuteodo apoacutes a Segunda Guerra mundial e ao longo da segunda metade do
seacuteculo XX passou a redefinir o lugar da Constituiccedilatildeo e a influecircncia do direito constitucional
sobre as instituiccedilotildees contemporacircneas sendo estas entendidas como um modelo de accedilatildeo ou
padratildeo de comportamento um espaccedilo de ligaccedilatildeo do indiviacuteduo com a sociedade uma estrutura
de socializaccedilatildeo e estabilizaccedilatildeo dos padrotildees de conduta e das formas de comportamento
(ARANHA 1999 p131) Surgiu o que se convencionou chamar de Estado Constitucional de
Direito em que a lei eacute posta em conformidade e subordinada a um patamar mais elevado
representado pela Constituiccedilatildeo escrita (ZAGREBELSKI 1992 p39) promovendo a
30
formaccedilatildeo de uma nova organizaccedilatildeo poliacutetica pela aproximaccedilatildeo entre o constitucionalismo e a
democracia
A principal referecircncia no desenvolvimento do Neoconstitucionalismo (ou novo direito
constitucional) eacute a Constituiccedilatildeo alematilde (Lei Fundamental de Bonn) de 1949 com a criaccedilatildeo do
Tribunal Constitucional Federal em 1951 propiciando tambeacutem o incremento da seara
cientiacutefica do direito constitucional no acircmbito dos paiacuteses de tradiccedilatildeo romano-germacircnica Outro
marco eacute a Constituiccedilatildeo da Itaacutelia de 1947 com a instalaccedilatildeo da Corte Constituzionale em
1956 Portugal e Espanha seguiram os mesmo passos ao longo da deacutecada de 70 ao estabelecer
a redemocratizaccedilatildeo
No Brasil o renascimento do direito constitucional se deu por ocasiatildeo da discussatildeo
preacutevia da convocaccedilatildeo da elaboraccedilatildeo e da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 permitindo
a travessia do Estado brasileiro de um regime autoritaacuterio intolerante e violento para um
Estado Democraacutetico de Direito A nova concepccedilatildeo reconhece a forccedila normativa
constitucional o fortalecimento da jurisdiccedilatildeo constitucional e a inserccedilatildeo dos princiacutepios e
valores constitucionais em todo o ordenamento juriacutedico concebendo a Constituiccedilatildeo como o
ldquotopo hermenecircutico que conformaraacute a interpretaccedilatildeo juriacutedica do restante do sistema juriacutedicordquo
(STRECK 2004 p225) Ressaltando a importacircncia desta realidade Clegravemerson Merlin Clegraveve
(2001 p207) aponta que ldquouma Constituiccedilatildeo democraacutetica eacute uma fonte inesgotaacutevel de
argumentos que podem ser utilizados com o sentido de democratizar o direitordquo inclusive se
for o caso para o fim de negar a aplicaccedilatildeo agrave lei que viole um valor protegido pela Lei
Fundamental
Ainda em territoacuterio nacional do ponto de vista filosoacutefico devem-se registrar a funccedilatildeo
desempenhada pelas ideias do poacutes-positivismo extrapolando a legalidade estrita mas sem
desprezar o direito posto e o empreendimento de uma leitura moral do Direito A
interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do ordenamento juriacutedico hatildeo de ser inspiradas por um conjunto de
preceitos ricos e heterogecircneos que procuram abrigo neste paradigma para a implementaccedilatildeo
da constitucionalizaccedilatildeo do Direito da reabilitaccedilatildeo da razatildeo praacutetica e da argumentaccedilatildeo
juriacutedica culminando com a formaccedilatildeo de uma nova hermenecircutica constitucional
Marcelo Neves (2007 p64) registra que a constitucionalizaccedilatildeo do Direito significa
analisar a Constituiccedilatildeo como um acoplamento estrutural entre o Direito e a poliacutetica usando o
31
raciociacutenio de Niklas Luhmann (1980) Nesse sentido a Lei Maior eacute encarada como um
subsistema do sistema juriacutedico qual seja o direito constitucional sendo definido sob o ponto
de vista operativo e natildeo somente pelo acircngulo do aspecto estrutural (conjunto de normas
postas) ldquoela inclui as comunicaccedilotildees que de um lado fundamentam-se nas expectativas
constitucionais vigentes e de outro servem de base para elasrdquo (NEVES 2007 p68) Alerte-
se que em um primeiro momento a ampliaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo atravessou um momento de
crise quanto agrave sua juridicidade oportunidade em que as suas normas foram divididas em
autoaplicaacuteveis e natildeo autoaplicaacuteveis neutralizando os avanccedilos das constituiccedilotildees sociais
consoante a doutrina de Ana Prata (1982 p123)
Todas as normas que excedessem o estatuto organizatoacuterio do Estado e o elenco dos direitos assegurados aos cidadatildeos contra estes tinham um cariz perceptivo traduzindo-se num conjunto de declaraccedilotildees poliacuteticas de princiacutepios sem forccedila vinculativa
Marcelo Neves (2007 p92) e Daniel Sarmento (2008 p53) registram uma criacutetica a
essa realidade e a denominam de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo simboacutelicardquo criando-se a ilusatildeo de que
o Estado estaacute agindo para resolver os problemas sociais sem materializar nenhum empenho
em concretizaacute-los no mundo real Por este vieacutes a Constituiccedilatildeo eacute vista como um instrumento
ideoloacutegico da burguesia de modo a exprimir apenas a feiccedilatildeo juriacutedica do compromisso do
Estado com o indiviacuteduo que nas palavras de Ferdinand Lassale (2001 p17-25) se trata da
ldquoconstituiccedilatildeo folha de papelrdquo (constituiccedilatildeo escrita) Ressalta a necessidade de uma conexatildeo
com a constituiccedilatildeo real e efetiva cujo conteuacutedo eacute a ambiecircncia social Sugeriu ainda que uma
constituiccedilatildeo escrita seria duradoura quando correspondesse agrave constituiccedilatildeo real e tivesse suas
raiacutezes nos fatores reais do poder que regem um paiacutes
Konrad Hesse (1991 p24) reconhece que a constituiccedilatildeo juriacutedica estaacute condicionada
pela realidade histoacuterica sendo fundamental para a pretensatildeo de sua eficaacutecia No seu
pensamento o elemento normativo ordena e conforma a realidade poliacutetica e social logrando
conferir-lhe forma e modificaccedilatildeo Fazendo uma releitura das ideias de Lassale Hesse afirma
que a constituiccedilatildeo juriacutedica natildeo significa um simples pedaccedilo de papel pois natildeo estaacute
desvinculada da realidade concreta ndash a constituiccedilatildeo real ndash e com isso operando uma siacutentese
entre o ldquoserrdquo e o ldquodever-serrdquo
A forccedila normativa da constituiccedilatildeo segundo sua base teoacuterica se manifesta pela
verificaccedilatildeo da vontade constitucional haja vista que eacute necessaacuteria a mobilizaccedilatildeo da sociedade
32
para concretizar suas normas Nesse contexto busca-se uma soluccedilatildeo para os problemas
juriacutedicos que estejam de acordo com uma eficaacutecia oacutetima da lei fundamental deve-se dar
primazia agraves ldquosoluccedilotildees hermenecircuticas que compreendendo a historicidade das estruturas
constitucionais possibilitem a atualizaccedilatildeo normativa garantindo no mesmo peacute sua eficaacutecia e
permanecircnciardquo (CANOTILHO 2003 p1226) Para Anderson SantrsquoAna Pedra (2008 p42) o
Direito Constitucional se destaca pela efetividade das suas normas e pelo respeito agrave sua forccedila
normativa ou seja deve-se encarar a Constituiccedilatildeo como uma norma juriacutedica de eficaacutecia
imediata
Essa abordagem resvala no conceito de positividade ou positivaccedilatildeo do Direito como
uma indicaccedilatildeo de um sistema autodeterminado ou fechado operacionalmente e posto por
decisotildees implicando na exclusatildeo de qualquer supradeterminaccedilatildeo direta natildeo mediatizada por
criteacuterios intrassistecircmicos e por outros meandros tais como o social a poliacutetica a economia a
ciecircncia etc A Constituiccedilatildeo eacute a ordem normativo-juriacutedica essencial de uma comunidade e o
Direito Constitucional eacute direito positivo Assim pensa JJ Gomes Canotilho (2003 p1176)
ao afirmar que
A complexa articulaccedilatildeo da textura aberta da constituiccedilatildeo com a positividade constitucional sugere desde logo que a garantia da forccedila normativa da constituiccedilatildeo natildeo eacute tarefa faacutecil mas se o direito constitucional eacute direito positivo se a constituiccedilatildeo vale como lei entatildeo as regras e os princiacutepios constitucionais devem obter normatividade regulando juriacutedica e efectivamente as relaccedilotildees da vida (P Heck) dirigindo as condutas e dando seguranccedila a expectativas de comportamentos (Luhmann)
Paulo Bonavides (2008 p95) analisando a questatildeo da necessaacuteria uniatildeo entre as
dimensotildees constitucionais poliacuteticas e juriacutedicas ressalta a ausecircncia de uma foacutermula que venha
combinaacute-las ou conciliaacute-las ldquoora prepondera uma ora a outra no constitucionalismo claacutessico
e individualista preponderou a primeira no constitucionalismo social e contemporacircneo a
segundardquo Assim a relaccedilatildeo entre os sistemas eacute horizontal-funcional e natildeo vertical-hieraacuterquica
Nesse contexto o setor juriacutedico precisa de criteacuterios internos natildeo apenas para a aplicaccedilatildeo
juriacutedica concreta mas tambeacutem para o estabelecimento de normas juriacutedicas gerais ldquoa
Constituiccedilatildeo representa a forma pela qual o sistema juriacutedico reage agrave proacutepria autonomiardquo
(NEVES 2007 p70)
A hierarquizaccedilatildeo interna entre Constituiccedilatildeo e lei infraconstitucional traduz uma
condiccedilatildeo jaacute superada de reproduccedilatildeo autopoieacutetica (MATURANA VARELA 1980) do Direito
33
moderno servindo para o seu fechamento normativo e operacional (MATURANA
VARELA 2001) Em oposiccedilatildeo consequecircncia direta da constitucionalizaccedilatildeo encontra-se a
alopoiese fruto da reproduccedilatildeo de uma comunicaccedilatildeo juriacutedica ldquoa Constituiccedilatildeo determina como
e ateacute que ponto o sistema juriacutedico pode reciclar-se sem perder sua autonomia operacionalrdquo
(NEVES 2007 p71) Isso eacute o que se denomina de processo de concretizaccedilatildeo constitucional
mantendo-se uma circularidade entre a criaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do Direito Marcelo Neves (2007
p73) diz que se trata da funccedilatildeo descarregante da Constituiccedilatildeo que impede o bloqueio do
sistema juriacutedico pelas diversas expectativas de comportamentos que circundam a
complexidade da sociedade contemporacircnea reconhecida pela institucionalizaccedilatildeo dos direitos
fundamentais afirmando ainda que por intermeacutedio destes a Constituiccedilatildeo pretende responder
agraves exigecircncias do seu ambiente
A interpretaccedilatildeo dos fenocircmenos poliacuteticos e juriacutedicos eacute produto de uma determinada
contextualizaccedilatildeo histoacuterica envolvendo tambeacutem as circunstacircncias do inteacuterprete processo que
exige a identificaccedilatildeo da posiccedilatildeo dos atores em cena e das forccedilas materiais atuantes o que Karl
Larenz (1997 p285) denomina de preacute-compreensatildeo tambeacutem referenciada por Gilmar
Ferreira Mendes Inocecircncio Maacutertires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (2007 p04) na
medida em que o conceito e o objeto de uma constituiccedilatildeo estaratildeo condicionados por
concepccedilotildees preacutevias Os fundamentos iniciais satildeo os preacute-conceitos os preacute-juiacutezos as preacute-
suposiccedilotildees Surge a necessidade de racionalizar e controlar essa preacute-compreensatildeo
constitucional Neste diapasatildeo Konrad Hesse (1983 p44) considera que
El inteacuterprete no puede captar el contenido de la norma desde un punto casi arquimeacutedico situado fuera de la existencia histoacuterica sino uacutenicamente desde la concreta situacioacuten histoacuterica en la que se encuentra cuya plamacioacuten ha conformado sus haacutebitos mentales condicionando sus conocimentos y sus preacute-juicios6
O proacuteprio exaurimento do modelo iluminista-cientificista de explicaccedilatildeo da realidade
denunciado por exemplo pela Teoria Criacutetica Social (Escola de Frankfurt)7 jaacute pressentiu que
todos os mecanismos criados para uma nova compreensatildeo da realidade satildeo apenas novos
roacutetulos ganhando nomes adequados Ignorando este alerta ndash assim como vem sendo a
6 ldquoO inteacuterprete natildeo pode captar o conteuacutedo da norma por uma medida quase arquimeacutedica se estaacute fora da existecircncia histoacuterica soacute apoacutes a situaccedilatildeo histoacuterica concreta em que estatildeo localizados eacute que se tem moldado seus haacutebitos mentais condicionando seus conhecimentos e seus preacute-julgamentosrdquo (traduccedilatildeo livre) 7 Theodor Wiesengrund-Adorno Herbert Marcuse Juumlngen Habermas Karl-Otto Apel Walter Benjamin Axel Honneth Max Horkheimer dentre outros autores satildeo alguns representantes da Escola de Frankfurt
34
inesgotaacutevel criaccedilatildeo dos seres humanos e da Histoacuteria ndash convencionou-se denominar esse
momento de ldquopoacutes-modernidaderdquo
Boaventura de Sousa Santos (1999) investiga como esta orientaccedilatildeo inovadora ndash ateacute
que se demonstre o contraacuterio ndash se manifesta de maneira raacutepida e profunda nos cenaacuterios
sociais culturais poliacuteticos e econocircmicos natildeo escapando de uma perspectiva internacional
preocupando-se sempre com a histoacuteria das naccedilotildees atingidas Sua proposta eacute revisitar
conceitos modelos teorias e soluccedilotildees que ateacute entatildeo eram consideradas eficazes para
diagnosticar as crises institucionais que se instalavam mas com o novo constitucionalismo
satildeo necessaacuterias tambeacutem novas reflexotildees Diante do exposto resta claro que por essa nova
orientaccedilatildeo hermenecircutica e no contexto do Estado Democraacutetico de Direito a Constituiccedilatildeo
passa a ser vista como uma norma de hierarquia superior e suprema cujo conteuacutedo expressa
uma seacuterie de princiacutepios e valores que satildeo orientadores das disposiccedilotildees dos diversos ramos do
Direito e das atividades juriacutedicas
12 O movimento constitucional no Brasil
Pode-se dizer que o pensamento constitucional brasileiro (BONAVIDES
ANDRADE 1989) desdobra-se em quatro fases e o nascimento de cada uma destas foi
antecedido por importantes movimentos poliacuteticos ou sociais As influecircncias do movimento
constitucional no Brasil na fase monaacuterquica tiveram como marcos a chegada de D Joatildeo VI
em 1808 a elevaccedilatildeo do Brasil agrave categoria de Reino Unido a Portugal em 16 de dezembro de
1815 e a proclamaccedilatildeo da independecircncia em 7 de setembro de 1822 inaugurando a fase
imperial de governo Segundo relatos de Oliveira Vianna (1956 p247) a nobreza brasileira
era composta por uma aristocracia intelectual de graduados em universidades europeias
conhecimentos que contribuiacuteram significativamente para a sedimentaccedilatildeo das novas teorias
poliacuteticas que se desenvolviam na Europa o liberalismo o constitucionalismo o federalismo
etc Cogitou-se em aplicar no Brasil a Constituiccedilatildeo portuguesa O passo seguinte foi a
instalaccedilatildeo de uma unidade de poder que se afastasse da monarquia Na liccedilatildeo de Joseacute Afonso
da Silva (2006 p74) assim era o cenaacuterio do Brasil Impeacuterio
O constitucionalismo era o princiacutepio fundamental dessa teoria e realizar-se-ia por uma constituiccedilatildeo escrita em que se consubstanciasse o liberalismo assegurado por uma declaraccedilatildeo constitucional dos direitos do homem e um mecanismo de divisatildeo dos poderes de acordo com o postulado do art 16 da Declaraccedilatildeo dos Direitos do
35
Homem e do Cidadatildeo de 1789 segundo o qual natildeo tem constituiccedilatildeo a sociedade onde natildeo eacute assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separaccedilatildeo dos poderes
A fase dominante no Brasil Imperial foi caracterizada como liberal-centralizadora
destacando-se as contribuiccedilotildees de Pimenta Bueno (1978) o Marquecircs de Satildeo Vicente com a
sua obra ldquoDireito Puacuteblico Brasileiro e Anaacutelise da Constituiccedilatildeo do Impeacuteriordquo de 1857 Refletia
com a existecircncia do Poder Moderador sobre as questotildees poliacutetico-administrativas da
centralizaccedilatildeo e a relaccedilatildeo com o desenvolvimento nacional o que veio posteriormente com a
Repuacuteblica nos moldes das instituiccedilotildees norte-americanas Devem-se registrar ainda as
contribuiccedilotildees doutrinaacuterias de Aureliano Tavares Bastos em suas ldquoCartas do Solitaacuteriordquo (1863)
e ldquoA Proviacutenciardquo (1870) No Brasil embora a concepccedilatildeo liberal natildeo tenha sido aplicada em sua
pureza (FAORO 1991) manifestou-se de forma indireta nas Constituiccedilotildees de 25 de marccedilo de
1824 pela concentraccedilatildeo de poderes nas matildeos do imperador titular do Poder Moderador a
existecircncia da escravidatildeo e dos privileacutegios da nobreza e de 1891 devido agrave influecircncia marcante
do constitucionalismo norte-americano (BRASIL 1999 p96-121)
O Brasil Republicano representa a segunda fase do constitucionalismo nacional
dominada pelo pensamento de Rui Barbosa entatildeo Ministro da Fazenda e interino da Justiccedila o
qual foi o defensor dentre outras contribuiccedilotildees do habeas corpus e do controle de
constitucionalidade pelo Poder Judiciaacuterio Valem ressaltar os esforccedilos de Joatildeo Barbalho e de
Carlos Maximiliano referecircncias para a interpretaccedilatildeo da Carta de 1891 O periacuteodo foi marcado
ainda por um nacionalismo realista e autoritaacuterio inaugurado por Alberto Torres e no plano
constitucional pela obra de Oliveira Vianna (1927) que em ldquoIdealismo da Constituiccedilatildeordquo
enfraquece o trabalho de Rui Barbosa em prol das liberdades puacuteblicas Nesse periacuteodo
surgiram vozes dissonantes que procuraram substituir o direito pela sociologia e pela
economia sob o um olhar criacutetico do constitucionalismo
Ao lado do Poder Moderador pelo qual ldquoo Rei reinava governava e administravardquo
(SILVA 2006 p76) dois oacutergatildeos reforccedilavam a accedilatildeo do soberano o Senado e o Conselho de
Estado O primeiro era conservador e funcionava como oacutergatildeo de reaccedilatildeo contra os movimentos
liberais da Cacircmara dos Deputados O segundo era um oacutergatildeo consultivo Impregnada pela
sistemaacutetica dos poderes locais da eacutepoca colonial a ameaccedila da descentralizaccedilatildeo poliacutetica foi
uma constante na histoacuteria poliacutetico-constitucional do Impeacuterio Por meio das rebeliotildees que
ficaram conhecidas como ldquocabanadardquo ldquobalaiadardquo ldquosabinadardquo tentou-se implantar no Brasil a
36
monarquia federalista mas o Impeacuterio somente sucumbiu em 1889 quando as forccedilas
descentralizadoras firmaram-se como fatores de conduccedilatildeo da vida poliacutetica brasileira na
estruturaccedilatildeo do Estado e para isso apoiaram-se na democracia como regime juriacutedico que
assegurasse os direitos fundamentais iniciando-se a fase republicana O governo provisoacuterio
foi instituiacutedo pelo Decreto no 01 de 15 de novembro de 1889 sob o comando do Marechal
Deodoro da Fonseca
Em 24 de fevereiro de 1891 foi promulgada a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados
Unidos do Brasil ocasiatildeo em que ficou estabelecida como forma de governo a Repuacuteblica
federativa constituiacuteda pela uniatildeo perpeacutetua e indissoluacutevel das antigas proviacutencias e o regime
representativo A opccedilatildeo pelo presidencialismo de acordo com o modelo norte-americano foi
justificada por Pedro Calmon (1959 p1922) uma vez que ldquoestabilizava a autoridade
franqueara aos Estados vida proacutepria proclamara as liberdades democraacuteticasrdquo Outra novidade
foi a transiccedilatildeo da divisatildeo quadripartite de Benjamin Constant (1968) do Impeacuterio para a
doutrina tripartite de Montesquieu (1999) conforme versava o art 15 considerando oacutergatildeos da
soberania nacional os poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio Por ter sido inspirada
diretamente pelo diploma norte-americano a Constituiccedilatildeo de 1891 natildeo teve eficaacutecia social
pois natildeo se adequava agrave realidade brasileira conforme constataccedilatildeo de Amaro Cavalcanti
(1983 p160) O presidente e o vice respectivamente eram Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto
O sucessor Manuel Ferraz de Campos Sales cujo mandato foi de 1898 a 1902
defendia que o poder poliacutetico tinha de se concentrar nas matildeos de uma minoria uma
aristocracia que garantia a estabilizaccedilatildeo das oligarquias de poder Todavia o sistema
constitucional implantado enfraqueceu o poder central e fez ressurgir os poderes locais e
regionais deflagrando um processo de instabilidade poliacutetica o qual culminou com a
instalaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governadoresrdquo na Primeira Repuacuteblica marcada pelo coronelismo
fenocircmeno que ldquotem suas leis proacuteprias e funciona na base da coerccedilatildeo da forccedila e da lei oral
bem como de favores e obrigaccedilotildeesrdquo (CARONE 1969 p67) Os coroneacuteis representavam o
poder real e efetivo elegiam os deputados os senadores e os governadores Na Repuacuteblica
Velha vigorava o coronelismo um sistema eleitoral fraacutegil e manipulado que consistia na
compra ou troca dos votos pelos coroneacuteis para os candidatos que apoiavam Eram comuns as
praacuteticas fraudulentas nas urnas tais como os votos-fantasmas a alteraccedilatildeo de resultados a
falsificaccedilatildeo de documentos No comeccedilo do seacuteculo XX as economias mais ricas do Brasil
37
eram Satildeo Paulo (cafeacute) e Minas Gerais (leite) Os poliacuteticos desses estados eram dominantes no
poder central era a poliacutetica do cafeacute-com-leite Os favores eram constantes entre os
governadores e os membros da presidecircncia
Como tentativa de adequar a Constituiccedilatildeo de 1891 agrave realidade social foi promulgada a
Emenda Constitucional de 1926 mas foi somente quando Getuacutelio Dornelles Vargas subiu ao
poder em 1930 que o coronelismo comeccedilou a ser desarticulado inclinando-se a favor da
mencionada ldquoquestatildeo socialrdquo por meio do impulso agrave cultura da criaccedilatildeo do Ministeacuterio do
Trabalho da liquidaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governantesrdquo da mobilizaccedilatildeo operaacuteria etc A
Revoluccedilatildeo Constitucionalista em Satildeo Paulo foi o estopim para que a Carta Constitucional de
16 de julho de 1934 fosse promulgada Uma das inovaccedilotildees mais importantes para o
constitucionalismo brasileiro em 1930 foi a inscriccedilatildeo de um tiacutetulo referente agrave ordem
econocircmica e social outros sobre a famiacutelia a educaccedilatildeo e a cultura aleacutem de disposiccedilotildees
direcionadas aos problemas ligados agrave seguranccedila nacional com muitas normas programaacuteticas
influecircncias diretas da Constituiccedilatildeo de Weimar de 1919
Inaugura-se a terceira fase (autoritaacuteria) do pensamento constitucional brasileiro Em
10 de novembro de 1937 foi instaurado o Estado Novo de Vargas com a justificativa de
combater a Accedilatildeo Integralista Brasileira (TRINDADE 1974) comandada por Pliacutenio Salgado
e o renascimento do partido comunista comandado por Luiacutes Carlos Prestes A Constituiccedilatildeo
de 1937 foi elaborada por Francisco Campos sob a inspiraccedilatildeo da constituiccedilatildeo polonesa de
1935 marcada pelo autoritarismo no qual todos os poderes do Estado estavam sujeitos ao
arbiacutetrio do ditador O Poder Executivo foi fortalecido algumas atividades foram
nacionalizadas e foi conferida ao Estado a funccedilatildeo de orientaccedilatildeo e de coordenaccedilatildeo da
economia nacional Joseacute Afonso da Silva (2006 p83) registra que
A Carta de 1937 natildeo teve poreacutem aplicaccedilatildeo regular Muitos de seus dispositivos permaneceram letra morta Houve ditadura pura e simples com todo o Poder Executivo e Legislativo concentrado nas matildeos do Presidente da Repuacuteblica que legislava por via de decretos-leis que ele proacuteprio depois aplicava como oacutergatildeo do Executivo
Com o fim da Segunda Guerra Mundial quando o Brasil participou em defesa dos
Aliados comeccedilou um processo de redemocratizaccedilatildeo Em 18 de setembro de 1946 a nova
constituiccedilatildeo foi promulgada marcando o iniacutecio da quarta fase do constitucionalismo
brasileiro (liberal-social) a qual perdurou ateacute o golpe militar de 1964 e foi retomada em com
a Carta de 1988 Destacou-se a produccedilatildeo doutrinaacuteria de Pontes de Miranda (1962) Joseacute
38
Afonso da Silva Paulo Bonavides Celso Ribeiro Bastos Embora de cunho mais democraacutetico
as crises poliacuteticas natildeo permitiram que sua eficaacutecia tivesse o ecircxito esperado Getuacutelio Vargas
de volta ao poder em 1951 foi alvo de criacuteticas em relaccedilatildeo ao seu programa social e
econocircmico destacando-se o movimento denominado ldquoqueremismordquo em razatildeo da propaganda
ldquonoacutes queremos Getuacuteliordquo o que culminou com o suiciacutedio do chefe de governo em 1954
Assumiu o poder o vice Cafeacute Filho que logo depois adoeceu sendo sucedido por Carlos Luz
entatildeo presidente da Cacircmara dos Deputados que foi deposto por um movimento militar
liderado por Teixeira Lott que tambeacutem impediu o retorno de Cafeacute Filho O entatildeo presidente
do Senado Nereu Ramos assumiu o governo
Em seguida Juscelino Kubitschek de Oliveira torna-se o presidente do Brasil em
1955 O seu sucessor eacute Jacircnio Quadros que renunciou sete meses apoacutes assumir o mandato
sendo substituiacutedo pelo vice-presidente Joatildeo Goulart popularmente conhecido como ldquoJangordquo
Neste momento apesar das incertezas a economia prosperou significativamente Em 1ordm de
abril de 1964 o Movimento Militar o depotildee e a ditadura eacute instalada Em 1969 em meio a
novas crises poliacuteticas eacute editada a Emenda Constitucional nordm 01 que trouxe alteraccedilotildees de tal
magnitude na ordem juriacutedica vigente que muitos sustentam tratar-se de uma nova
Constituiccedilatildeo outorgada A abertura poliacutetica se manifestou pela anistia a eleiccedilatildeo direta dos
governadores dos estados-membros em 1982 a campanha das ldquoDiretas-jaacuterdquo que mobilizou
milhotildees de brasileiros e a eleiccedilatildeo indireta do civil Tancredo de Almeida Neves para a
Presidecircncia da Repuacuteblica acontecimentos que contribuiacuteram para derrota das forccedilas
autoritaacuterias que dominaram o poder por 20 anos (1964-1984) iniciando-se um processo de
redemocratizaccedilatildeo do paiacutes com a construccedilatildeo de uma Nova Repuacuteblica e a promulgaccedilatildeo de uma
Constituiccedilatildeo que refletisse um ideal mais democraacutetico e social A morte de Tancredo Neves
provocou grande comoccedilatildeo nacional e o vice Joseacute Sarney o sucedeu
Apoacutes este resgate histoacuterico breve mas que se acredita produtivo depreende-se pelas
palavras de Luiacutes Roberto Barroso (2007 p207) que ldquouma constituiccedilatildeo natildeo eacute soacute teacutecnica tem
de haver por traacutes dela a capacidade de simbolizar conquistas e de mobilizar o imaginaacuterio das
pessoas para novos avanccedilosrdquo O texto constitucional de 1988 eacute considerado moderno pois
traz inovaccedilotildees relevantes para o constitucionalismo brasileiro8 A Carta de 1988 ficou
8 Luiacutes Roberto Barros (2002 p379-383) esclarece que o novo Direito Constitucional brasileiro se desenvolveu nos processos de redemocratizaccedilatildeo e reconstitucionalizaccedilatildeo do paiacutes no periacuteodo que sucedeu a ditadura militar instaurada em 1964 apontando duas mudanccedilas de paradigmas essenciais a efetividade das normas constitucionais por conta da forccedila normativa da Constituiccedilatildeo e o desenvolvimento de uma dogmaacutetica
39
conhecida como ldquoConstituiccedilatildeo cidadatilderdquo expressatildeo de Ulysses Guimaratildees devendo-se registrar
o mais longo periacuteodo de estabilidade institucional na histoacuteria republicana do paiacutes
13 O Estado-fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
Para o desempenho de suas atividades (sauacutede educaccedilatildeo construccedilatildeo de estradas
fomento da economia etc) o Estado depende de recursos financeiros os quais provecircm em
sua maioria da tributaccedilatildeo A origem desta constataccedilatildeo remonta da necessidade percebida pelo
homem em tempos primitivos de que para uma garantia miacutenima de suas liberdades e de seus
direitos era necessaacuteria a sua reuniatildeo em grupos de indiviacuteduos Com o aumento destes as
relaccedilotildees de interesses comunitaacuterios passaram a ser mais complexas o que implicaria na
utilizaccedilatildeo de recursos mais dispendiosos A partir desse momento histoacuterico teve iniacutecio a
daccedilatildeo de uma parcela do patrimocircnio individual em prol do bem comum sendo esse o berccedilo da
tributaccedilatildeo na histoacuteria da humanidade
Do latim fiscus significava ldquocestordquo objeto que passava pelas residecircncias e era
apropriado para o recolhimento dos recursos provenientes da populaccedilatildeo Caso natildeo existisse
nada a ser fornecido os agentes estatais entravam nas casas e apreendiam outros bens Diante
dessa verificaccedilatildeo eacute vaacutelido ressaltar que desde os primoacuterdios da sociedade o homem se vecirc na
necessidade de despender seus esforccedilos para beneficiar a coletividade Com relaccedilatildeo ao
aspecto socioloacutegico da atividade de tributar partindo-se do princiacutepio de que o Estado existe
para servir ao homem o ente puacuteblico tem por obrigaccedilatildeo na sua origem promover a defesa
dos interesses coletivos existindo notadamente dentre estes a necessidade do provimento de
recursos de natureza financeira O objetivo da sociedade se traduz na busca do bem-estar
social por intermeacutedio das atribuiccedilotildees do Estado
A complexidade dos anseios em questatildeo demanda por sua vez a preexistecircncia de um
ordenamento juriacutedico que sirva de sustentaacuteculo para tais relaccedilotildees pois o ente estatal natildeo eacute
constituiacutedo apenas pela congruecircncia de vaacuterios indiviacuteduos de certo local e sim por uma
universalidade Nas palavras de Hans Kelsen (2006 p317)
constitucional balizada por novos meacutetodos de interpretaccedilatildeo (hermenecircuticos) A elevaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo nas searas poliacuteticas e juriacutedicas culminou no que o poacutes-positivismo denominou de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo do Direitordquo ou ldquofiltragem constitucionalrdquo
40
Como organizaccedilatildeo poliacutetica o Estado eacute uma ordem juriacutedica Mas nem toda ordem juriacutedica eacute um Estado Nem a ordem juriacutedica preacute-estadual da sociedade primitiva nem a ordem juriacutedica internacional supra-estadual (ou interestadual) representam um Estado Para ser um Estado a ordem juriacutedica necessita de ter o caraacuteter de uma organizaccedilatildeo no sentido estrito da palavra quer dizer tem de instituir oacutergatildeos funcionando segundo o princiacutepio da divisatildeo do trabalho para a criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo das normas que a formam tem de apresentar certo grau de centralizaccedilatildeo O Estado eacute uma ordem juriacutedica relativamente centralizada
Kelsen (1995 p191) aduz ainda que ldquoo Estado eacute uma sociedade politicamente
organizada porque eacute uma comunidade construiacuteda por uma ordem coercitiva e essa ordem
coercitiva eacute o Direitordquo Nesta linha de raciociacutenio Paulo Bonavides (1995 p107) considera o
Estado como uma forma de sociedade natildeo sendo a uacutenica nem a mais vasta coexistindo com
outras instituiccedilotildees como a famiacutelia e a religiatildeo Ao questionar sobre qual seria o ponto
essencial que separa o Estado como uma organizaccedilatildeo de poder das demais sociedades
influentes sobre o comportamento dos seus membros conclui
Inquestionavelmente esse traccedilo fundamental se cifra no caraacuteter inabdicaacutevel obrigatoacuterio ou necessaacuterio da participaccedilatildeo de todo indiviacuteduo numa sociedade estatal Nascemos no Estado e ao menos contemporaneamente eacute inconcebiacutevel a vida fora do Estado Ao passo que as demais associaccedilotildees ao de participaccedilatildeo voluntaacuteria conservando sempre livre aos membros a porta de entrada e saiacuteda o Estado que possui o monopoacutelio da coaccedilatildeo organizada e incondicionada natildeo somente emite regras de comportamento senatildeo que dispotildee dos meios materiais imprescindiacuteveis com que impor a observacircncia dos princiacutepios porventura estatuiacutedos de conduta social
Desde os primoacuterdios da histoacuteria da humanidade a relaccedilatildeo de tributaccedilatildeo entre os
indiviacuteduos e o Estado eacute representativa de uma obrigaccedilatildeo juriacutedica Os egiacutepcios os persas os
feniacutecios os assiacuterios usavam os tributos como instrumentos de servidatildeo Na Greacutecia Antiga
somente o cidadatildeo grego era isento do pagamento de tributos evidenciando a dualidade
ldquopovo dominante e povo dominadordquo dando-se o mesmo na Roma Antiga Na Idade Meacutedia os
tributos eram o principal sustentaacuteculo do sistema feudal consubstanciados na obrigaccedilatildeo de
pagamento pelos servos aos senhores feudais inuacutemeras prestaccedilotildees tais como a corveacuteia a
capitaccedilatildeo a talha etc
Com a Magna Carta de 1215 surge a primeira declaraccedilatildeo dos direitos contra a
tributaccedilatildeo ao impor no seu art XII que os tributos fossem cobrados de maneira razoaacutevel O
art XV previa o princiacutepio do consentimento que corresponde atualmente agrave legalidade
tributaacuteria na medida em que preconizava a necessidade de convocaccedilatildeo pelo Rei de um
conselho para a fixaccedilatildeo de um novo tributo salvo nos casos de costume de resgate do rei da
elevaccedilatildeo de seu filho mais velho a cavalheiro ou do dote para a filha mais velha Conforme
41
relatos de Ricardo Lobo Torres (2000 p03) somente na Idade Moderna os tributos deixaram
de ser destinados agraves despesas extraordinaacuterias constituindo-se na principal fonte de receita do
Estado com a missatildeo de custear as despesas puacuteblicas Sobre o surgimento do Estado Fiscal
registra-se que
Com o advento do Estado Fiscal feiccedilatildeo financeira do Estado Democraacutetico e a partir do desenvolvimento do capitalismo as despesas puacuteblicas passaram a ser financiadas por tributos (ingressos derivados) especialmente por impostos aleacutem de empreacutestimos puacuteblicos em substituiccedilatildeo agrave exploraccedilatildeo do patrimocircnio do priacutencipe que caracterizava o Estado Patrimonialista providos por ingressos ordinaacuterios (TORRES 2000 p97)
Pode-se afirmar que o Estado Fiscal9 surgiu pela modificaccedilatildeo social e econocircmica
ocorrida no Iluminismo e pela decadecircncia dos Estados monaacuterquicos do feudalismo periacuteodo
em que a tributaccedilatildeo era instaacutevel e dirigida a apenas determinado grupo de pessoas vg com a
finalidade de abastecer a fazenda do rei assumindo a feiccedilatildeo de confisco Com o crescente
desenvolvimento do comeacutercio da induacutestria da liberdade de iniciativa do homem o tributo
surgiu com a funccedilatildeo de angariar receitas para a manutenccedilatildeo do Estado e como instrumento
apto a proteger a propriedade privada O constitucionalismo passou a exigir do Estado a
preservaccedilatildeo dos valores de liberdade e de propriedade evidenciando pelo menos em tese um
equiliacutebrio de doaccedilatildeo de parte do patrimocircnio individual ao fisco como pagamento de
conservaccedilatildeo da sociedade
Nesse sentido Sacha Navarro Calmon Coelho (2000 p36) assevera que o exerciacutecio
da tributaccedilatildeo eacute fundamental aos interesses do Estado tanto para auferir as receitas necessaacuterias
agrave realizaccedilatildeo de seus fins sempre crescentes quanto para disciplinar e conter o amplo poder de
9 Joseacute Casalta Nabais (2009 p191-221) calcado no contexto portuguecircs considera que o Estado Fiscal possui interesses proacuteprios nas receitas provenientes da economia mas identifica tambeacutem seu caraacuteter limitado Considera que as tarefas de providecircncia e ordenaccedilatildeo seus objetivos sociais econocircmicos e poliacuteticos satildeo interligados com a necessidade de recursos para tanto alertando que ldquoum estado que atraveacutes de regulamentaccedilatildeo exarcebada ou de impostos exagerados estorve paralize ou destrua a produtividade da economia destroacutei-se como estado fiscal pois que ao minar a sua base mina ao fim e ao cabo automaticamente a sua proacutepria capacidade financeirardquo (NABAIS 2009 p198) Preocupa-se com o agigantamento do Estado Fiscal e propotildee que deve haver uma compatibilizaccedilatildeo dos princiacutepios da liberdade dos indiviacuteduos e da operacionalidade do sistema econocircmico ldquoa ponto de natildeo ser senatildeo um invoacutelucro de um estado em subsistecircncia dono (absoluto) da economia e da sociedade pela via (pretensamente) fiscalrdquo (NABAIS 2009 p203) Adverte ainda que ldquoconcretizar poreacutem tais limites quando natildeo constem especificamente da constituiccedilatildeo como eacute a regra natildeo eacute faacutecil Naturalmente que os mesmos natildeo podem ser colocados numa fasquia tatildeo baixa que equivala ao fim e ao cabo a abandonar os contribuintes agrave ferocidade do fisco o que ocorreraacute certamente se a tributaccedilatildeo atingir um niacutevel tal que o aproxime da verificaccedilatildeo da chamada lsquolei do bronze do impostorsquo segundo a qual ao particular deve ser deixado o miacutenimo necessaacuterio ao seu consumo de modo que junto dele natildeo possa constituir-se qualquer energia econocircmica potencialrdquo (NABAIS 2009 p218)
42
tributar em prol da seguranccedila dos cidadatildeos Souto Maior Borges (2002 p04) recupera esta
orientaccedilatildeo ao acrescentar que
E a virtude na relaccedilatildeo tributaacuteria identifica-se com a igualdade de tratamento o justo equiliacutebrio a ponderaccedilatildeo equilibrada das relaccedilotildees isonocircmicas entre fisco e contribuinte no plano normativo A justiccedila fiscal natildeo deve temer o passo atraacutes em direccedilatildeo agrave aurora romana da meditaccedilatildeo sobre o Direito Justiccedila fiscal eacute ela tambeacutem a arte de dar a cada um o que eacute seu O estatuto tributaacuterio eacute natildeo soacute do contribuinte Eacute do fisco e do contribuinte numa relaccedilatildeo isonocircmica Ao fisco o que eacute do fisco mas soacute o que eacute dele Ao contribuinte somente o que lhe pertence Soacute vive honestamente soacute natildeo lesiona ningueacutem quem daacute a cada um que eacute seu
O Estado Fiscal portanto eacute aquele que recebe o poder de tributar produto de uma
ordem constitucional que lhe conferiraacute essa prerrogativa de formaccedilatildeo de receitas e ao mesmo
tempo uma seacuterie de limitaccedilotildees para o exerciacutecio da tributaccedilatildeo caracteriacutestica marcante dos
estados contemporacircneos politicamente organizados e esculpidos em uma constituiccedilatildeo escrita e
riacutegida Um dos principais suportes desse poder atribuiacutedo ao Estado Fiscal se encontra no
contrato social que gera a publicizaccedilatildeo do tributo oportunidade em que todos os indiviacuteduos
sob a eacutegide do Estado dispotildeem de parte de seus bens para a conservaccedilatildeo de sua liberdade
Nas palavras de Ricardo Lobo Torres (1991 p121) ldquoeacute o preccedilo miacutenimo da liberdade eacute a
transformaccedilatildeo do imposto em coisa puacuteblicardquo
Com a consolidaccedilatildeo da funccedilatildeo fiscal do Estado em um momento de afirmaccedilatildeo da
burguesia o princiacutepio da legalidade tributaacuteria se fortaleceu os tributos se tornaram
permanentes e a partir do seacuteculo XVIII foi difundido na esteira da Revoluccedilatildeo Francesa e da
independecircncia dos Estados Unidos No Estado Democraacutetico de Direito com as influecircncias
das ideias iluministas ficou estabelecido que soacute os representantes do povo reunidos no
parlamento poderiam criar obrigaccedilotildees e de que o poder executivo seria um mero executor
das poliacuteticas por eles definidas traduzindo-se em ldquoum vieacutes plural como meio de garantir a
democracia a unidade do sistema juriacutedico e a igualdade de tratamento entre os cidadatildeosrdquo
(ROYO 2000 p42)
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 consagrou as principais diretrizes do Direito
Tributaacuterio com os direcionamentos baacutesicos responsaacuteveis pela relaccedilatildeo do Estado (fisco) com o
particular (contribuinte) definiu as espeacutecies de tributos com as suas limitaccedilotildees distribuiu as
competecircncias e estabeleceu a reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias Portanto o Direito Tributaacuterio
como os demais ramos juriacutedicos eacute projetado pela Constituiccedilatildeo por meio de orientaccedilotildees que
43
devem ser observadas eis que fundamentais na relaccedilatildeo do Estado com o indiviacuteduo e vice-
versa preservando os direitos os deveres e as garantias do contribuinte10 Na liccedilatildeo de Geraldo
Ataliba (1968 p08) o Sistema Constitucional Tributaacuterio eacute o ldquoconjunto de princiacutepios
constitucionais que informam o quadro orgacircnico de normas fundamentais e gerais de Direito
Tributaacuterio vigentes em determinado paiacutesrdquo
O fenocircmeno da Constitucionalizaccedilatildeo do Direito natildeo se perfaz apenas com a inclusatildeo
da Lei Fundamental nos diversos ramos juriacutedicos mas sobretudo com a reinterpretaccedilatildeo de
seus institutos sob uma oacutetica constitucional No tocante ao Direito Tributaacuterio esse movimento
se mostrou mais ativo no plano formal notadamente pela reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias e
pelos direitos fundamentais dos contribuintes e no plano material ou substancial pela
consolidaccedilatildeo dos valores constitucionais legitimadores do ordenamento tributaacuterio com a
finalidade de humanizar a relaccedilatildeo entre as duas partes em especial os contribuintes tendo em
vista que estes satildeo afetados por uma onerosa carga tributaacuteria uma das maiores do mundo
A populaccedilatildeo em geral natildeo tem suas necessidades baacutesicas supridas com qualidade e
eficiecircncia embora o dever de fazecirc-lo seja constitucionalmente consagrado Situaccedilatildeo mais
grave se revela quando a efetivaccedilatildeo de alguns direitos reputados fundamentais fica
condicionada agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal A ideia de justiccedila fiscal (RIBEIRO 2008
p987) simboliza esta tendecircncia fazendo surgir o que se convencionou chamar de Direito
Constitucional Tributaacuterio Ricardo Lodi Ribeiro (2008 p1007) afirma que
Nos dias atuais a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio longe de ser garantida pela abundante previsatildeo de dispositivos legais que contemplem institutos tributaacuterios vai se revelar pelo resgate dos princiacutepios eacutetico-juriacutedicos que informem a relaccedilatildeo fisco-contribuinte onde o ideal de justiccedila tributaacuteria natildeo se limita a uma mera figura de retoacuterica a ilustrar o discurso do legislador constituinte
A constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio evidenciou o potencial do conflito entre
os direitos fundamentais e as normas constitucionais proporcionando uma mudanccedila de
concepccedilatildeo da relaccedilatildeo vertical do contribuinte que se contrapotildee ao Estado para relaccedilatildeo
horizontal de uma sociedade que divide os encargos fiscais com respeito ao pluralismo
10 Para sedimentar a formaccedilatildeo de uma Teoria Constitucional Tributaacuteria direcionada para essa nova orientaccedilatildeo a qual inundou os obsoletos sustentaacuteculos do antigo Estado Fiscal que se mostra mais preocupado com o cidadatildeo-contribuinte recomendam-se as leituras dos seguintes doutrinadores Ederson Garin Porto (2009) Luiacutes Emygdio F Rosa Juacutenior (2009) Zelmo Denari (2009) Luiz Celso de Barros (2008) Vitorio Cassone (2009) Luciano Amaro (2009) German Alejandro San Martim Fernandez (2008)
44
Assim o Direito Tributaacuterio redimensionou as complexas relaccedilotildees entre a legalidade a praacutetica
administrativa a capacidade contributiva a extrafiscalidade e a progressividade do imposto
Paulo Caliendo (2008 p204) reconhece que
Igualmente o Direito Tributaacuterio possui a Constituiccedilatildeo como premissa maior na formataccedilatildeo do discurso juriacutedico Contudo tal fato natildeo decorre da situaccedilatildeo particular de cada sistema tal como se a posiccedilatildeo topoloacutegica de uma norma determinasse ab initio se a mateacuteria eacute o ou natildeo constitucional Tal erro indicaria a inexistecircncia de princiacutepios constitucionais impliacutecitos O Direito Tributaacuterio nacional deve ser analisado a partir da oacutetica constitucional e natildeo apenas do fato de a Constituiccedilatildeo brasileira consagrar grande espaccedilo agraves normas tributaacuterias Essa eacute uma peculiaridade de nosso modelo normativo moderno e arrojado mas natildeo refuta o fato de que a Constituiccedilatildeo eacute o lar por excelecircncia do problema da cidadania e a cidadania eacute questatildeo fundamental da tributaccedilatildeo
Neste contexto a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal se apresenta como
um obstaacuteculo por vezes intransponiacutevel para o exerciacutecio de alguns direitos fundamentais dos
contribuintes aniquilando as premissas que orientam a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio fazendo ruir todo o arcabouccedilo normativo que se pretende construir para abrigar em
um mesmo espaccedilo o Estado Fiscal e os contribuintes
45
2 A REGULARIDADE FISCAL
O direito de certidatildeo atestado fornecido pelo Poder Puacuteblico quanto a fatos que digam
respeito a quaisquer situaccedilotildees juriacutedicas do cidadatildeo tem como fundamento o Estado
Democraacutetico de Direito uma vez que a sua emissatildeo pode ser considerada essencial ao
exerciacutecio ou defesa de um direito No Brasil Imperial o Aviso Ministerial no 83 de 10 de
julho de 1838 e o art 14 sect 4ordm do Regulamento datado de 21 de dezembro de 1850 previam
ser o governo brasileiro responsaacutevel pelo fornecimento de certidatildeo a todo aquele que a
requeresse sobre assunto de interesse particular desde que natildeo envolvesse mateacuteria de segredo
ou comprometimento alheio (SAacute FILHO 1945 p266) O art 113 inciso 35 da Constituiccedilatildeo
de 1934 determinava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas para a defesa de direitos individuais
ou para o esclarecimento dos cidadatildeos acerca dos negoacutecios puacuteblicos ressalvados os casos de
reserva em nome do interesse puacuteblico Na Carta Constitucional de 1937 o referido direito foi
previsto no art 141 paraacutegrafo 36 inciso III Na Constituiccedilatildeo de 1967 o art 153 paraacutegrafo
35 assegurava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas agraves reparticcedilotildees administrativas
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 assegura em seu art 5ordm inciso XXXIII que ldquotodos
tecircm o direito de receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse particular ou de
interesse coletivo ou geral que seratildeo prestadas no prazo da lei sob pena de responsabilidade
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindiacutevel agrave seguranccedila da sociedade e do Estadordquo No
art 5ordm inciso XXXIV aliacutenea b prevecirc ldquoa obtenccedilatildeo de certidotildees em reparticcedilotildees puacuteblicas para a
defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees de interesse pessoalrdquo restando patente a
existecircncia de um direito constitucionalmente garantido quanto agrave obtenccedilatildeo de certidotildees fiscais
Eacute portanto uma claacuteusula peacutetrea e por essa razatildeo natildeo pode sequer ser objeto de proposta de
emenda tendente a extingui-la na forma do art 60 sect 4ordm do texto constitucional Nesse
sentido Ives Gandra Martins (2000 p48) registra que o constituinte houve-se bem ao colocar
os direitos fundamentais do contribuinte neste patamar os quais embora violentados o mais
das vezes pelas autoridades que buscam a arrecadaccedilatildeo a qualquer custo para enfrentar os
crocircnicos deacuteficits das maacutes administraccedilotildees puacuteblicas A lei no 9051 de 18 de maio de 1995 que
dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees
regulamentou estas disposiccedilotildees constitucionais A certidatildeo pode ser assim conceituada
46
Reproduccedilatildeo textual e autecircntica portadora de feacute de escrito original ou assento extraiacutedo de livro de registro ou de notas puacuteblicas papeacuteis peccedilas judiciais ou autos por oficial puacuteblico escrivatildeo ou qualquer outro serventuaacuterio ou funcionaacuterio competente que os tenha a seu cargo em seu poder ou cartoacuterio (NUNES 1999 p55) Derivado do latim certitudo de certus na teacutecnica juriacutedica tem sentido proacuteprio que natildeo se confunde com o geneacuterico e vulgar Significa o atestado ou ato pelo qual se daacute testemunho de um fato No rigor da teacutecnica juriacutedica certidatildeo expressa exatamente toda coacutepia autentica feita por pessoa que tenha feacute puacuteblica de teor de ato escrito registrado em autos ou em livros (DE PLAacuteCIDO E SILVA 2008 p282)
O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 recepcionada
pela Constituiccedilatildeo Federal com o status de lei complementar por expressa exigecircncia do art
146 da CF88 normatiza o fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal nos arts 205 ao
208 A certidatildeo negativa de deacutebito (CND) a que se refere o art 205 do CTN atesta que natildeo
existe qualquer pendecircncia do contribuinte em relaccedilatildeo ao Fisco estando em perfeita
regularidade para com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias A certidatildeo positiva com efeito de negativa
(CPD-EN) prevista no art 206 do CTN a qual possui os mesmo efeitos da CND por expressa
previsatildeo eacute fornecida quando se constate a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos natildeo podendo o
contribuinte ser considerado inadimplente em curso de cobranccedila executiva em que tenha se
efetivado a penhora estando a extinccedilatildeo do creacutedito de certa forma garantida natildeo tendo o Fisco
interesse em denegar a certidatildeo ou cuja exigibilidade esteja suspensa por umas das hipoacuteteses
aludidas no art 151 do CTN a moratoacuteria o depoacutesito do montante integral os recursos e as
reclamaccedilotildees nos termos das leis regulamentadoras do processo administrativo tributaacuterio
federal (Decreto no 7023572 no plano federal) a concessatildeo de liminar em mandado de
seguranccedila ou a antecipaccedilatildeo de tutela em qualquer outro tipo de accedilatildeo e o parcelamento A
certidatildeo positiva de deacutebito (CPD) por seu turno registra a irregularidade do contribuinte em
relaccedilatildeo ao Fisco sejam relacionadas agraves obrigaccedilotildees principais ou acessoacuterias
Na forma da Instruccedilatildeo Normativa da Receita Federal do Brasil (RFB) no 734 de 2 de
maio de 2007 a regularidade fiscal caracteriza-se pela natildeo existecircncia de pendecircncias cadastrais
e deacutebitos em nome do sujeito passivo bem como pela natildeo omissatildeo quanto agraves obrigaccedilotildees
acessoacuterias seguindo as orientaccedilotildees do art 113 do CTN Assim uma vez preenchidos tais
requisitos a certidatildeo fiscal ndash negativa positiva ou positiva com efeito de negativa ndash deve ser
expedida pela Administraccedilatildeo Fazendaacuteria nos termos do requerimento sem margem para
especulaccedilotildees Leandro Paulsen (2008 p1262) registra que a extraccedilatildeo de certidotildees natildeo se
compadece com especulaccedilotildees e presunccedilotildees exigindo um fato ou ato devidamente anotado ou
registrado As trecircs esferas de poder (federal estadual e municipal) adotaram a certidatildeo
47
negativa como prova de quitaccedilatildeo dos tributos ldquorepresentando uma manifestaccedilatildeo do poder-
dever do Estado em emiti-las quando cabiacuteveisrdquo (HARADA 2008 p522) Aliomar Baleeiro
(2008 p1022) registra que
O fornecimento da certidatildeo negativa obedecidos os requisitos da lei eacute obrigatoacuterio no prazo estabelecido de 10 dias pelo art205 Qualquer pessoa que tenha interesse legiacutetimo poderaacute requerecirc-la natildeo apenas os contribuintes mais ainda os sucessores os adquirentes os terceiros responsaacuteveis pelo pagamento do tributo A resistecircncia ao fornecimento e a omissatildeo da autoridade administrativa configuram abuso de autoridade e satildeo ofensas a direitos e garantias constitucionalmente assegurados como o direito de peticcedilatildeo e representaccedilatildeo junto aos oacutergatildeos puacuteblicos
A nova conjuntura da Administraccedilatildeo Fazendaacuteria Federal comeccedilou a ser delineada pela
Medida Provisoacuteria no 258 de 21 de julho de 2005 apelidada de ldquoMP da Super-receitardquo a qual
natildeo foi votada pelo Congresso Nacional e perdeu sua eficaacutecia em 18 de novembro de 2005
(art 62 sectsect 3ordm e 7ordm da Constituiccedilatildeo Federal) por falta de quorum para a composiccedilatildeo no
Senado Federal (estavam presentes 33 senadores quando eram necessaacuterios 41 no miacutenimo
para que a mateacuteria fosse examinada) Previa a fusatildeo da Secretaria da Receita Federal com a
aacuterea de arrecadaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo da Previdecircncia Social a Secretaria de Receita
Previdenciaacuteria Em cumprimento ao disposto no art 62 sect 3ordm da CF88 em 19 de novembro
de 2005 foi editado o decreto no 5586 dispondo sobre a prova de regularidade fiscal perante
a Fazenda Nacional e a Secretaria da Receita Previdenciaacuteria alterando o decreto no 304899
Com a lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 foi criada a Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB) uma uniatildeo administrativa entre a Receita Federal e a Previdecircncia
Social A principal intenccedilatildeo do Governo Federal foi aumentar sua proacutepria receita com a
diminuiccedilatildeo dos gastos materializando e positivando modificaccedilotildees de proporccedilotildees
significativas no Sistema Tributaacuterio Nacional Em termos praacuteticos a Super-receita unificou
111 delegacias que trabalham com fiscalizaccedilatildeo atendimento e arrecadaccedilatildeo de tributos Assim
a competecircncia que antes era do Ministeacuterio da Previdecircncia e Assistecircncia Social fica
centralizada no Ministeacuterio da Fazenda e o cumprimento das obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias
inerentes agrave Secretaria da Receita Previdenciaacuteria e Secretaria da Receita Federal estatildeo a cargo
de um soacute oacutergatildeo a Receita Federal do Brasil (RFB)
Quando o contribuinte entra com um requerimento perante a Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria Federal solicitando a expediccedilatildeo de certidatildeo de regularidade fiscal este deve ser
atendido nos termos em que formulou o pedido (art 205 paraacutegrafo uacutenico do CTN) Se for
48
positiva deve ainda a autoridade indicar detalhadamente os creacuteditos tributaacuterios que a Fazenda
Puacuteblica reputa existentes sendo os mesmos vencidos exigiacuteveis e natildeo pagos Essa exigecircncia
se coaduna com a moderna processualizaccedilatildeo da atividade administrativa que tem como foco
a preocupaccedilatildeo com a disciplina e com a democratizaccedilatildeo dos procedimentos formadores da
vontade administrativa e natildeo apenas o ato administrativo final
Nesse sentido se haacute duacutevida a certidatildeo natildeo deveraacute ser expedida Natildeo cabe ao servidor
puacuteblico alterar os termos do pedido ressaltando-se que soacute pode ser validamente recusada se
houver creacutedito constituiacutedo contra o interessado O fato de haver descumprido uma obrigaccedilatildeo
tributaacuteria seja principal ou acessoacuteria natildeo eacute motivo suficiente para a recusa a menos que jaacute
tenha sido feito o lanccedilamento correspondente
Esta postura tem como principal meta fazer uma releitura da orientaccedilatildeo claacutessica de que
a caracteriacutestica basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute a autoexecutoriedade dos seus atos para
promover ldquouma progressiva aproximaccedilatildeo entre a Administraccedilatildeo e os cidadatildeos da sociedade
civil em que inuacutemeros grupos sociais colaboram na identificaccedilatildeo do interesse puacuteblicordquo
(MEDAUAR 2008 p32) Nesse diapasatildeo Gilson Wessler Michels (2008 online) assevera
que
De tal sorte o cidadatildeo tem hoje natildeo apenas a garantia de acesso ao Poder Judiciaacuterio nos casos em que um ato administrativo jaacute formalizado afronte um direito seu como tambeacutem tem a possibilidade de previamente agrave formalizaccedilatildeo deste ato manifestar-se concreta e producentemente quanto ao seu conteuacutedo junto agrave Administraccedilatildeo Tal quadro representa uma importante medida de economia processual ndash pela possibilidade de que os atos permeados de viacutecios ou arbitrariedades sejam saneados ou extirpados antes que se constituam formalmente e natildeo apenas depois no acircmbito do Poder Judiciaacuterio ndash mas mais do que isto constitui-se em medida de resguardo das garantias individuais ndash dado que assim preserva-se o direito do cidadatildeo de natildeo ver formulada contra si pretensatildeo em relaccedilatildeo a qual natildeo pocircde opor suas razotildees no acircmbito do devido processo legal
Com a complexidade dos procedimentos o acreacutescimo de novos intervenientes e a
necessidade de definiccedilatildeo de suas responsabilidades os ritos sofisticaram-se e em muitos
casos a defesa teacutecnica eacute fundamental e a superaccedilatildeo dos limites de alguns dos princiacutepios
historicamente atribuiacutedos pela doutrina ao procedimento administrativo eacute inevitaacutevel Nesse
contexto o formalismo acaba se impondo em face destas mudanccedilas
O fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal no plano federal tambeacutem foi
afetado pelo novo sistema e normatizado pelos seguintes atos infralegais o decreto no
49
610607 jaacute com a redaccedilatildeo determinada pelo decreto no 642008 o qual instituiu um novo
modelo de certidatildeo de regularidade fiscal a Instruccedilatildeo Normativa no 73407 tratando sobre a
sua emissatildeo perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil a Instruccedilatildeo Normativa no 73507 que dispotildee sobre a prova de
quitaccedilatildeo com relaccedilatildeo ao imoacutevel rural e a Portaria Conjunta PGFNRFB no 0307 jaacute com a
sua redaccedilatildeo alterada pela Portaria Conjunta PGFNSRF no 01 de 20 de janeiro de 2010
O decreto no 610607 de 30 de abril de 2007 a Portaria Conjunta PGFNRFB no 307
e a Instruccedilatildeo Normativa no 734 estas de 2 de maio de 2007 dispotildeem sobre a regularidade
fiscal perante a Fazenda Nacional e possuem conteuacutedos semelhantes Pela sistemaacutetica descrita
nesses diplomas normativos existem atualmente duas espeacutecies de certidotildees a certidatildeo
especiacutefica e a certidatildeo conjunta A primeira seraacute emitida pela Secretaria da RFB natildeo sendo de
responsabilidade da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e atesta a situaccedilatildeo do
sujeito passivo quanto agraves contribuiccedilotildees sociais previstas nas aliacuteneas a b c do paraacutegrafo uacutenico
do art 11 da lei no 821291 as contribuiccedilotildees instituiacutedas a tiacutetulo de substituiccedilotildees as
contribuiccedilotildees devidas por lei a terceiros e as contribuiccedilotildees inscritas como diacutevida ativa do
INSS (decreto nordm 610607) A segunda seraacute emitida pela RFB e PGFN com informaccedilotildees da
situaccedilatildeo do sujeito passivo quanto aos demais tributos federais e agrave diacutevida ativa da Uniatildeo
obedecidos exatamente os procedimentos ateacute o presente momento empregados e sob as
modalidades ldquocertidatildeo conjunta negativardquo ldquocertidatildeo conjunta positiva com efeitos de
negativardquo e ldquocertidatildeo conjunta positivardquo na forma da Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 73407
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
Haacute decisotildees inclusive sumuladas reafirmando a convicccedilatildeo do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justiccedila de que o fisco natildeo pode atrapalhar o funcionamento
das empresas e das demais atividades dos contribuintes pessoas fiacutesicas em nome da
arrecadaccedilatildeo O cerne deste debate natildeo eacute o direito de certidatildeo propriamente dito mas sim a
privaccedilatildeo de direitos fundamentais agravequele que efetivamente natildeo o tem seja negativa ou
positiva com efeito de negativa ou ainda que possua o direito agrave expediccedilatildeo destes documentos
oficiais assegurado mediante ordens judiciais que satildeo ignoradas pelas autoridades fazendaacuterias
50
Joseacute Augusto Delgado (2000 p84) noticia um projeto de lei do Senador Jorge
Bornhausen que pretendia implantar um ldquoCoacutedigo de Defesa do Contribuinterdquo cujo principal
objetivo era a busca da justiccedila fiscal ao reconhecer que os contribuintes e o Fisco possuem
direitos e deveres reciacuteprocos Foi elaborado por juristas renomados tais como Paulo de Barros
Carvalho Roque Antocircnio Carrazza Torquato Jardim Joseacute Souto Maior Borges Ricardo
Lobo Torres Uma das justificativas apresentadas pelo senador foi a vedaccedilatildeo de interdiccedilatildeo de
estabelecimentos a proibiccedilatildeo de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas a instituiccedilatildeo de
barreiras fiscais e outros meios coercitivos para a cobranccedila extrajudicial dos tributos A ideia
natildeo vingou e os problemas continuam
Veja-se o caso das empresas que devem estar preparadas para confrontarem-se com
um sistema burocraacutetico paralelo agrave legislaccedilatildeo tributaacuteria formado por instruccedilotildees normativas
portarias e decretos da Receita Federal do Brasil e demais setores inerentes aleacutem do
desencontro de informaccedilotildees que diariamente surpreende os contribuintes e a complexidade
das estruturas da Administraccedilatildeo Puacuteblica Fiscal federal Esta constataccedilatildeo remete o contribuinte
ao princiacutepio da praticidade (ROCHA 2009) de origem alematilde11 e transportado para o Brasil
por Misabel Abreu Machado Derzi (2007) o qual objetiva possibilitar uma execuccedilatildeo mais
simplificada econocircmica e viaacutevel das leis tributaacuterias
O agente da Administraccedilatildeo fazendaacuteria que fiscaliza e apura os creacuteditos tributaacuterios
estaacute sujeito ao princiacutepio da indisponibilidade dos bens puacuteblicos e deveraacute atuar aplicando a lei
que disciplina o tributo ao caso concreto sem margem de discricionariedade A renuacutencia total
ou parcial e a reduccedilatildeo de suas garantias pelo funcionaacuterio fora das hipoacuteteses estabelecidas no
CTN acarretaratildeo a sua responsabilizaccedilatildeo funcional (art 142 do CTN) Mas a lei no 517266
(CTN) em conformidade com a Constituiccedilatildeo conteacutem normas gerais ao dispor sobre as causas
extintivas suspensivas ou excludentes do creacutedito tributaacuterio e em regra dita apenas o quadro
os princiacutepios norteadores ou os paracircmetros dentro dos quais deveraacute atuar o legislador
ordinaacuterio que concede vg a moratoacuteria (causa suspensiva) a remissatildeo a compensaccedilatildeo
(causas extintivas) a anistia ou a isenccedilatildeo (causas excludentes) Ruben de Azevedo Quaresma
(2008 p415) sintetiza esse contexto
11 Dentre os nomes mais importantes sobre o princiacutepio da praticidade na Alemanha destacam-se Hans Wolfgang Arndt Josef Isensee Eberhard Wennrich aleacutem de numerosas publicaccedilotildees
51
O sistema tributaacuterio nacional com todas as deficiecircncias que se lhe apontam montou-se com vistas agrave fixaccedilatildeo da foacutermula ideal do bom relacionamento entre o fisco e o cidadatildeo-contribuinte de molde a que ambos em paz cumpram seus respectivos deveres dentro das regras da exaccedilatildeo ndash este se adequando agraves suas obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias aquele exigindo o cumprimento da legislaccedilatildeo tributaacuteria dentro dos limites legais e regulamentares vigentes Contudo os contribuintes e os servidores fazendaacuterios atuam dentro de um vasto panorama que envolve outros protagonistas Satildeo os legisladores a quem cabe a instituiccedilatildeo de leis conformadoras da tributaccedilatildeo os promotores de justiccedila responsaacuteveis pela emissatildeo das denuacutencias em casos de crime contra a ordem tributaacuteria os julgadores administrativos de primeira e segunda instacircncias os procuradores do Estado responsaacuteveis pelas cobranccedilas judiciais as gerencias fiscais que desenvolvem os planejamentos e programas de fiscalizaccedilatildeo os governantes que nomeiam os gestores das accedilotildees fiscais os contadores que realizam a escrituraccedilatildeo das operaccedilotildees tributaacuterias os advogados que atuam em defesa dos contribuintes autuados os executivos que promovem a administraccedilatildeo empresarial Mergulhados nesse terreno impotildee-se que os servidores fazendaacuterios e os contribuintes assumam uma instrumentalizaccedilatildeo mais aacutegil sobre suas funccedilotildees e responsabilidades puacuteblicas diante dos quadros de injusticcedila fiscal
A Constituiccedilatildeo e a legislaccedilatildeo infraconstitucional enumeram uma seacuterie de direitos que
estatildeo condicionados agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Seguem alguns exemplos a
contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico e a participaccedilatildeo em licitaccedilotildees (art 195 sect 3ordm CF art 193
CTN12 cc art 47 I a da lei no 821291 e art 29 da lei no 866693) o recebimento de
benefiacutecios creditiacutecios e fiscais (art 195 sect 3ordm CF cc art 47 I a da lei no 821291) a
alienaccedilatildeo ou oneraccedilatildeo de bens imoacuteveis (art 47 I b da lei no 821291) a alienaccedilatildeo de bem
moacutevel de valor superior a R$ 20 69609 (art 47 I c da lei no 821291) a transferecircncia do
controle de sociedades de responsabilidade limitada (art 47 I d da lei no 821291) a
operaccedilatildeo de empreacutestimos ou financiamentos junto agrave instituiccedilatildeo financeira oficial a
contrataccedilatildeo de operaccedilatildeo financeira com recursos do FGTS e tambeacutem os captados atraveacutes de
caderneta de poupanccedila (art 27 b da lei no 803690 cc art 10 incisos I e II da lei no
887094) a extinccedilatildeo das obrigaccedilotildees do falido (art 191 CTN) o condicionamento da emissatildeo
da certidatildeo negativa agrave apresentaccedilatildeo de garantia (art 47 sect 8ordm da lei no 821291) em alguns
estados-membros a legislaccedilatildeo do ICMS exige fianccedila para a inscriccedilatildeo no cadastro dos
contribuintes exigem-se certidotildees de regularidade para impressatildeo de blocos de notas fiscais
ou aquisiccedilatildeo de equipamentos emissores de cupons fiscais13 agrave empresa em deacutebito com a
Seguridade Social eacute proibida a distribuiccedilatildeo de bonificaccedilotildees ou de dividendos para os
acionistas dar ou atribuir cotas ou participaccedilotildees nos lucros a soacutecio-cotista diretor ou membro
de oacutergatildeo dirigente fiscal ou consultivo ainda que a tiacutetulo de adiantamento (art 52 incisos I e 12 Ao comentar sobre os privileacutegios do creacutedito tributaacuterio Celso Ribeiro Bastos (1999 p225-226) afirma que a disposiccedilatildeo do art 193 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional que veda a Administraccedilatildeo Puacuteblica celebrar contratos com particulares ou conceder o aceite da participaccedilatildeo destes em concorrecircncias puacuteblicas nos casos de natildeo-quitaccedilatildeo do deacutebito tributaacuterio ldquonatildeo passou de mais uma forma de compelir o administrado ao pagamento de seus tributosrdquo e atesta que existe na sistemaacutetica tributaacuteria brasileira uma verdadeira supremacia do executivo fiscal 13 Cf STF Recurso Extraordinaacuterio no 374981RS
52
II da lei no 821291 cc o art 32 da lei no 435764) o Poder Municipal estaacute impedido de
conceder o alvaraacute de construccedilatildeo ou o ldquohabite-serdquo para uma residecircncia sem que o interessado
prove a matriacutecula da obra nos arquivos da Previdecircncia Social bem como a regularidade do
pagamento das contribuiccedilotildees da respectiva aacuterea (art 50 da lei no 821291) foi atestada pelo
STF a ausecircncia de direito do contribuinte em obter a restituiccedilatildeo do ICMS pago
antecipadamente por meio de substituiccedilatildeo tributaacuteria ldquopara frenterdquo (art 150 sect 7ordm CF88) na
hipoacutetese em que o fato gerador ocorrer com o preccedilo inferior ao previsto na pauta de valores
fixada pelas autoridades fazendaacuterias o art 1026 do Coacutedigo de Processo Civil cc o art 192
do CTN preveem que o juiz julgaraacute por sentenccedila a partilha depois da juntada aos autos da
certidatildeo ou informaccedilatildeo negativa de diacutevida com as Fazendas Puacuteblicas o art 1ordm sect 2ordm da lei no
743385 determina que o tabeliatildeo consignaraacute no ato notarial a apresentaccedilatildeo de documento
comprobatoacuterio do pagamento do imposto de transmissatildeo inter vivos e as certidotildees fiscais o
art 15 da lei no 1119605 condiciona a adesatildeo ao RECAP (Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de
Bens de Capital para Empresas Exportadoras) agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal da pessoa
juriacutedica em relaccedilatildeo aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela Receita Federal do
Brasil as pendecircncias fiscais tambeacutem impedem as empresas de ingressarem no
ldquoSupersimplesrdquo na medida em que a lei complementar no 12306 em seu art 17 inciso V jaacute
com a redaccedilatildeo dada pela lei complementar no 12808 natildeo permite esta adesatildeo a apresentaccedilatildeo
de certidotildees de regularidade eacute um dos preacute-requisitos para a realizaccedilatildeo dos atos de
concentraccedilatildeo a que alude a lei no 888494 (fusatildeo cisatildeo incorporaccedilatildeo incorporaccedilatildeo agraves
avessas reduccedilatildeo de capital e transferecircncia do controle de quotas) ao contribuinte
inadimplente eacute vedado ter acesso agraves operaccedilotildees de creacutedito com recursos puacuteblicos aos
incentivos fiscais ou financeiros e ao registro no Cadastro Informativo de Creacuteditos natildeo
quitados do Setor Puacuteblico Federal (CADIN) o qual seraacute suspenso quando a exigibilidade do
creacutedito questionado ficar comprovada nos termos da lei no 1052202 existe presunccedilatildeo de
fraude constante no art 185 do CTN para os sujeitos passivos em deacutebito com a Fazenda
Puacuteblica pelo art 60 da lei no 906995 a concessatildeo ou o reconhecimento de qualquer
benefiacutecio ou incentivo fiscal relativos aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela
Receita Federal eacute condicionada agrave comprovaccedilatildeo pelo contribuinte pessoa fiacutesica ou juriacutedica da
quitaccedilatildeo destes o art 9deg do decreto no 513904 prevecirc que eacute vedada a transferecircncia dos
recursos financeiros para as entidades beneficiadas com as verbas descentralizadas do setor de
esportes para o Comitecirc Oliacutempico Brasileiro ndash COB e para o Comitecirc Paraoliacutempico Brasileiro ndash
CPB em situaccedilatildeo irregular perante a Uniatildeo os estados-membros o Distrito Federal e os
Municiacutepios ao regulamentar a lei no 939496 (Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo
53
Nacional) o decreto no 577306 em seu art 15 inciso I aliacuteneas d e e determina que o
Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) exija a comprovaccedilatildeo de pagamento dos tributos nas esferas
federal estadual municipal e distrital incluindo-se a arrecadaccedilatildeo destinadas agrave Seguridade
Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviccedilo (FGTS) para o pedido de
credenciamento das instituiccedilotildees de ensino e para a transferecircncia ou alteraccedilatildeo da mantenccedila
(art 25 sect 5ordm do decreto no 577306) a aplicaccedilatildeo da pena de perdimento ou a apreensatildeo de
mercadorias na forma dos art 369 sect 2ordm discriminadas nos arts 688 ao 701 a depender do
objeto todos do decreto no 675909 (Regulamento Aduaneiro) quando se verificar a
existecircncia de pendecircncias tributaacuterias quando do desembaraccedilo das mercadorias o art 2ordm inciso
II do decreto-lei no 159377 prevecirc o cancelamento do registro especial que eacute necessaacuterio para
o funcionamento de empresas tabagistas quando ocorrer o descumprimento de obrigaccedilotildees
tributaacuterias principais ou acessoacuterias relativas aos tributo ou agraves contribuiccedilotildees administrados
pela Receita Federal do Brasil O rol eacute meramente exemplificativo
Aproveita-se o ensejo para destacar ndash jaacute considerando uma evoluccedilatildeo jurisprudencial na
temaacutetica ora discutida ndash a declaraccedilatildeo de inconstitucionalidade do art 19 da lei no 1103304
pela ADI no 3453DF ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
que previa a necessidade de apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal em juiacutezo para o
recebimento de precatoacuterios (MACHADO MACHADO SEGUNDO 2007 p66-67) Nesta
esteira tambeacutem foi o que aconteceu com o art 1ordm incisos I III IV e sectsect 1ordm 2ordm e 3ordm da lei nordm
771188 explicitando-se ainda o reconhecimento da revogaccedilatildeo do inciso II do mesmo art 1ordm
do referido diploma pela Lei nordm 866693 por meio das ADIs no 173-6DF e Medida Cautelar
no 394-1DF a primeira promovida pela Confederaccedilatildeo Nacional das Induacutestrias ndash CNI e a
segunda pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Tais restriccedilotildees de um modo geral violam o art 170 da Constituiccedilatildeo Federal que
afirma ser ldquoa ordem econocircmica fundada na valorizaccedilatildeo do trabalho humano e na livre
iniciativa e tem por fim assegurar a todos uma existecircncia digna conforme os ditames da
justiccedila social []rdquo Satildeo enumerados os seguintes princiacutepios de observacircncia obrigatoacuteria no
desempenho da atividade econocircmica a soberania nacional a propriedade privada a funccedilatildeo
social da propriedade a livre concorrecircncia a defesa do consumidor a defesa do meio
ambiente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
54
Sobre o assunto Hugo de Brito Machado (2007 p 337) assevera que a liberdade de
exerciacutecio da atividade econocircmica deve ser exercida independentemente da autorizaccedilatildeo de
oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico da CF88) natildeo estando de nenhum modo
condicionada ao pagamento regular dos tributos pois natildeo existe na Constituiccedilatildeo norma
impondo tal restriccedilatildeo e natildeo eacute razoaacutevel admitir-se que esteja impliacutecita Se assim fosse firma-se
a absoluta necessidade de um instrumento juriacutedico para a cobranccedila dos creacuteditos tributaacuterios o
que jaacute se compadece com a existecircncia da accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal instrumento juriacutedico
processual especiacutefico para esse fim Veja-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiccedila
sobre a mateacuteria
ICMS MANDADO DE SEGURANCcedilA AUTORIZACcedilAtildeO PARA EMISSAtildeO DE TALONAacuteRIO DE NOTAS FISCAIS EXISTEcircNCIA DE DEacuteBITOS COM A FAZENDA PUacuteBLICA PRINCIacutePIO DO LIVRE EXERCIacuteCIO DE ATIVIDADE ECONOcircMICA ARTIGO 170 PARAacuteGRAFO UacuteNICO DA CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL SUacuteMULA N 547 DO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL NORMA LOCAL RESSALVA DO ENTENDIMENTO DO RELATOR 1 O Poder Puacuteblico atua com desvio de poder negando ao comerciante em deacutebito de tributos a autorizaccedilatildeo para impressatildeo de documentos fiscais necessaacuterios ao livre exerciacutecio das suas atividades (artigo 170 paraacutegrafo uacutenico da Carta Magna) 2 A sanccedilatildeo que por via obliacutequa objetive o pagamento de tributo gerando a restriccedilatildeo ao direito de livre comeacutercio eacute coibida pelos Tribunais Superiores atraveacutes de inuacutemeros verbetes sumulares a saber a) lsquoeacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributorsquo (Suacutemula nordm 70STF) b) lsquoeacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributosrsquo (Suacutemula nordm 323STF) c) lsquonatildeo eacute liacutecito a autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionaisrsquo (Suacutemula nordm 547STF) e d) lsquoEacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificadorsquo (Suacutemula nordm 127STJ) (destacou-se) 3 Eacute defeso agrave administraccedilatildeo impedir ou cercear a atividade profissional do contribuinte para compeli-lo ao pagamento de deacutebito uma vez que este procedimento redundaria no bloqueio de atividades liacutecitas mercecirc de representar hipoacutetese da auto-tutela medida excepcional ante o monopoacutelio da jurisdiccedilatildeo nas matildeos do Estado-Juiz (destacou-se) 4 Recurso especial conhecido e provido (BRASIL STJ ndash REsp no 793331 ndash Relator Min Luiz Fux ndash DJU 01032007)
A nova hermenecircutica constitucional tem o papel de reorientar a interpretaccedilatildeo da lei e
principalmente da proacutepria constituiccedilatildeo para que ocorra uma maior adequaccedilatildeo possiacutevel ao
contexto social e econocircmico De nada adianta para a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos
contribuintes a previsatildeo de exigecircncias legais relacionadas agrave comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal que muitas vezes satildeo impossiacuteveis de serem implementadas seja por razotildees faacuteticas ou
juriacutedicas Deve-se afastar a aplicaccedilatildeo literal dos textos legais e partir para uma anaacutelise mais
55
proacutexima da realidade circundante conforme sugestatildeo de Ruben de Azevedo Quaresma (2008
p379)
Tambeacutem se arguumliratildeo direitos fundamentais do cidadatildeo E nesse quadro se veraacute o juiz diante de temas tributaacuterios que transcendem a mera relaccedilatildeo exatorial e resvalam por entre princiacutepios constitucionais cuja importacircncia se sobrepotildee agrave necessidade de arrecadaccedilatildeo do eraacuterio Cada caso eacute um caso dir-se-ia vulgarmente E emergiratildeo temas concretos trazidos a esse tipo de consideraccedilatildeo quando se deveraacute valer do (seguinte) juiacutezo da equilibrada ponderaccedilatildeo de elementos loacutegico-sistemaacuteticos e teleoloacutegicos que integram a moderna metodologia hermenecircutica das normas juriacutedicas Mormente agora que a doutrina vive a fase do poacutes-positivismo ou Estado principioloacutegico
Somente a tiacutetulo de exemplo Toshio Mukai (2003 p523-525) criticou a decisatildeo
proferida pela 2ordf Turma do Superior Tribunal de Justiccedila no julgamento do Recurso Especial
no 138745RS sob a relatoria do Ministro Franciulli Netto em que figurava como recorrente
o Estado do Rio Grande do Sul e como recorrido o Machado Meyer Sendacz e Opice
Advogados Tratava-se da participaccedilatildeo do escritoacuterio de advocacia recorrido em um consoacutercio
de licitaccedilatildeo promovido pela Secretaria de Estado de Energia Minas e Comunicaccedilotildees do Rio
Grande do Sul tendo sido inalibitado no certame por ter desatendido agrave comprovaccedilatildeo de
qualificaccedilatildeo teacutecnica e agrave prova de regularidade fiscal perante a fazenda estadual por parte de
duas integrantes do consoacutercio
Antes de chegar ao STJ o caso foi submetido agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal de Justiccedila do
Rio Grande do Sul que concedeu a seguranccedila requestada sob o fundamento de que a
exigecircncia de registro dos atestados eacute somente para obras e serviccedilos de engenharia e a
atividade desempenhada pelas empresas consorciadas natildeo se sujeitavam agrave cobranccedila de
tributos estaduais Portanto incabiacuteveis tais exigecircncias Confira-se o teor da decisatildeo proferida
pelo STJ
RECURSO ESPECIAL MANDADO DE SEGURANCcedilA LICITACcedilAtildeO SERVICcedilO DE CONSULTORIA ARTIGOS 29 E 30 DA LEI No 866693 CERTIFICACcedilAtildeO DOS ATESTADOS DE QUALIFICACcedilAtildeO TEacuteCNICA PROVA DE REGULARIDADE FISCAL JUNTO Agrave FAZENDA ESTADUAL A Lei de Licitaccedilotildees determina que deveraacute ser comprovada a aptidatildeo para o desempenho das atividades objeto da licitaccedilatildeo (artigo 30 inciso II) por meio de lsquoatestados fornecidos por pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico ou privado devidamente certificados pelas entidades profissionais competentes []rsquo (art 30 sect 1o) lsquoDispositivos do ordenamento juriacutedico ainda que natildeo previstos no edital - o edital natildeo tem como reproduzir todas as normas positivas vigentes ndash devem ser observados pela Administraccedilatildeo e pelo particular os quais se aplicam agrave licitaccedilatildeo indubitavelmentersquo (ALCOFORADO Luiacutes Carlos Licitaccedilatildeo e Contrato
56
Administrativo 2 Ed Brasiacutelia Brasiacutelia Juriacutedica p 45) A Lei 866693 exige prova de regularidade fiscal perante as todas as fazendas Federal Estadual e Municipal independentemente da atividade do licitante (destacou-se) Recurso especial provido (BRASIL STF ndash no RE 138745RS ndash Rel Min Fanciulli Netto ndash DJU 25062001)
Natildeo eacute bem assim Quer-se demonstrar como os Tribunais em algumas oportunidades
principalmente os Superiores fazem anaacutelises cegas dos institutos juriacutedicos sem atentar para
uma interpretaccedilatildeo mais adequada seja pelo acuacutemulo de processos seja por julgamentos
precipitados No que pertine agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal esta somente eacute exigida na
forma do art 29 da lei no 866693 mediante a inscriccedilatildeo no cadastro de contribuintes estadual
ou municipal conforme o ramo da atividade e se for compatiacutevel com o objeto contratual In
casu tratava-se de duas empresas que natildeo eram contribuintes de ICMS ou qualquer outro
tributo estadual e portanto natildeo estariam sujeitas a apresentar certidotildees negativas da Fazenda
estadual respectiva
Incorreu em equiacutevoco ainda o Eminente Relator quando afirmou ser de 5 (cinco) dias
uacuteteis o prazo para a impugnaccedilatildeo da exigecircncia de regularidade fiscal (art 41 sect 1ordm da lei no
866693) quando na verdade deveriam ser 2 (dois) na dicccedilatildeo do art 41 sect 2ordm da lei no
866693 valendo ressaltar que este prazo somente se destina agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica Para
Toshio Mukai (2003 p525)
Ora existe na moderna hermenecircutica juriacutedica um meacutetodo de interpretaccedilatildeo do Direito que natildeo pode jamais ser posto de lado pelo operador do direito que eacute o meacutetodo sistemaacutetico segundo o qual uma norma jamais pode ser interpretada isoladamente do contexto em que se situa
A legislaccedilatildeo dita os caminhos a serem seguidos Natildeo se deve viver no mundo dos
sonhos dos ideais Um paiacutes assolado por desigualdades sociais instabilidade econocircmica ndash
interna e externa ndash elevada carga tributaacuteria principalmente no tocante agrave atividade empresarial
natildeo deve ter um poder legislativo blindado para esses aspectos As exigecircncias de
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal como condiccedilatildeo para o exerciacutecio de alguns direitos
fundamentais dos contribuintes se mostram muito distante da realidade brasileira O Supremo
Tribunal Federal jaacute sinaliza que seguiraacute esta orientaccedilatildeo
Os magistrados devem perscrutar todos os meios admitidos em Direito confrontaacute-los
e apoacutes uma reflexatildeo contextualizada apresentar uma soluccedilatildeo passiacutevel de implementaccedilatildeo
Deve-se aplicar a orientaccedilatildeo sugerida por Savigny o qual se expressou no sentido de censurar
57
a restriccedilatildeo hermenecircutica agraves eventualidades sombrias da legislaccedilatildeo haja vista que o
entendimento consubstanciado nos textos legais precisa seguir a inteligecircncia contida no
conjunto de leis vinculadas agrave tessitura social poliacutetica e econocircmica para reconstruir os ditames
legais
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria eacute estabelecida por lei e une o sujeito ativo (Fazenda
Puacuteblica) ao sujeito passivo (contribuinte ou responsaacutevel tributaacuterio) em torno de uma
prestaccedilatildeo pecuniaacuteria manifestada pelos tributos ou natildeo-pecuniaacuterias que satildeo as obrigaccedilotildees
acessoacuterias Ricardo Lobo Torres (2008 p232) divide-a em formal abrangendo os viacutenculos
decorrentes das leis sobre os deveres instrumentais e procedimentos administrativos relativos
agraves exigecircncias tributaacuterias e material ao compreender os laccedilos legais que dispotildeem sobre os
tributos Eacute considerada uma relaccedilatildeo complexa haja vista que envolve direitos e deveres tanto
para o Fisco quanto para os contribuintes ou responsaacuteveis tributaacuterios
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria por outro lado aparece totalmente vinculada pelos direitos fundamentais declarados pela Constituiccedilatildeo Nasce por forccedila de lei no espaccedilo previamente aberto pela liberdade individual ao poder impositivo estatal Eacute rigidamente controlada pelas garantias dos direitos e pelo sistema de princiacutepios de seguranccedila juriacutedica Todas essas caracteriacutesticas fazem com que se neutralize a superioridade do Estado decorrente dos interesses gerais que representa sem que todavia se prejudique a publicidade do viacutenculo juriacutedico (TORRES 2008 p235)
Por meio do poder-dever de arrecadar tributos definidos pelo art 3ordm do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional o Estado exige que os indiviacuteduos lhe forneccedilam os recursos de que
necessita Por isso ldquoo poder de tributar nada mais eacute que um aspecto da soberania estatal ou
uma parcela destardquo (MACHADO 2007 p59) Depreende-se que na liccedilatildeo de Hugo de Brito
Machado a atividade financeira do Estado eacute um conjunto de atos praticados na obtenccedilatildeo na
gestatildeo e na aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros de que necessita para atingir os seus fins Sobre
o papel da tributaccedilatildeo na economia o referido jurista afirma que
A tributaccedilatildeo eacute sem sombra de duacutevida o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver Sem ele natildeo poderia o Estado realizar os seus fins sociais a natildeo ser que monopolizasse toda a atividade econocircmica O tributo eacute inegavelmente a grande e talvez a uacutenica arma contra a estatizaccedilatildeo da economia (MACHADO 2007 p56)
Na visatildeo do Estado Democraacutetico de Direito a atividade sancionatoacuteria eacute uma
consequecircncia do natildeo cumprimento de uma ordem legal O vocaacutebulo ldquosanccedilatildeordquo pode apresentar
58
inuacutemeros significados juriacutedicos Conforme registra Eurico Marcos Diniz de Santi (1996 p38-
39) pode ser definida como uma conduta substitutiva reparatoacuteria decorrente do
descumprimento de uma obrigaccedilatildeo imposta de uma consequecircncia processual de uma
sentenccedila condenatoacuteria etc Paulo de Barros Carvalho (2008 p758) aponta que este termos
pode ter uma acepccedilatildeo individual e concreta quando significa uma penalidade aplicada ao
infrator quanto agrave relaccedilatildeo juriacutedica que a veicula ou uma abordagem geral e abstrata tendo
como antecedente a tipificaccedilatildeo de um iliacutecito vg os crimes fiscais
Nesta esteira a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal pode comprometer alguns
importantes direitos fundamentais dos contribuintes ndash vg o trabalho o exerciacutecio de
atividades econocircmicas ndash dando margens ao que se convencionou chamar de sanccedilotildees poliacuteticas
Hugo de Brito Machado (2005c p896) considera estas praacuteticas flagrantemente
inconstitucionais porque implicam em uma indevida restriccedilatildeo ao direito de exercer atividade
econocircmica independentemente de autorizaccedilatildeo de oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico
da CF88) e configuram uma cobranccedila sem o devido processo legal com grave violaccedilatildeo do
direito de defesa do contribuinte haja vista que natildeo se estaacute diante de uma autoridade
competente para apreciar se a exigecircncia do tributo eacute ou natildeo indevida
Roque Joaquim Volkweiss (2002 p102) reverbera que a permissatildeo para que o Fisco
assim proceda eacute deixar uma porta aberta para o ldquochaacute-de-bancordquo que natildeo passa de um ato
arbitraacuterio e velada coaccedilatildeo o que fornece agrave autoridade fazendaacuteria a abertura para se fazer
justiccedila com as proacuteprias matildeos Luiacutes Roberto Barroso (2002 p381) a tiacutetulo de
complementaccedilatildeo menciona que no sistema tributaacuterio existe a cultura da sonegaccedilatildeo por conta
do estiacutemulo fornecido pela voracidade fiscal e ldquopor esquemas quase formais de extorsatildeo e
composiccedilatildeordquo revelando uma ditadura da Administraccedilatildeo Fiscal Para Eduardo Marcial
Ferreira Jardim (1998 p516)
A exigibilidade de certidotildees negativas a exemplo do quanto consta em diplomas de iacutendole tributaacuteria e administrativa exprime absurdez vitanda absolutamente incompaginaacutevel com uma seacuterie de princiacutepios constitucionais dentre eles o postulado assegurador ao livre exerciacutecio de qualquer trabalho ofiacutecio ou profissatildeo gravado no art 5ordm XIII bem como no primado proclamador da livre atividade econocircmica insculpido no art170 paraacutegrafo uacutenico bem como o vetor que prestigia o direito de propriedade e o direito concernente agrave igualdade
Nesse contexto as limitaccedilotildees ao poder de tributar (MARTINS 2002) devem ser
interpretadas como direitos fundamentais dos contribuintes determinando que o fisco aja
59
necessariamente de acordo com os princiacutepios maiores da legalidade da isonomia da
capacidade contributiva da irretroatividade da anterioridade do natildeo confisco da liberdade
de traacutefego da imunidade da seguranccedila juriacutedica da proporcionalidade dentre outros sem
olvidar as orientaccedilotildees do art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e dos princiacutepios impliacutecitos
As relaccedilotildees tributaacuterias constituem uma referecircncia e uma vinculaccedilatildeo agrave ordem
constitucional que prevecirc o direito agrave liberdade simultaneamente com a responsabilidade haja
vista que a sanccedilatildeo deve decorrer sempre da lei e natildeo do administrador no sentido de que ldquoos
direitos fundamentais constituem a essecircncia da liberdade e os deveres fundamentais o seu
corretivordquo (STERN 1998 p31) As sanccedilotildees poliacuteticas satildeo atos abusivos natildeo previstos em lei
(CALIENDO 2009 p74) Em Direito Tributaacuterio correspondem agraves restriccedilotildees ou agraves
proibiccedilotildees impostas ao contribuinte como forma indireta ou obliacutequa de obrigaacute-lo ao
pagamento dos tributos colocando-se essa condiccedilatildeo para vg o exerciacutecio de atividade
econocircmica que eacute um direito fundamental Heleno Taveira Tocircrres (2006 p62) denomina tais
praacuteticas de ldquosanccedilotildees natildeo-patrimoniais de caraacuteter interventivordquo e Andreacute Castro Carvalho
(2009 p95) as nomeia como ldquosanccedilotildees administrativas interventivas econocircmicasrdquo Nesse
sentido a atuaccedilatildeo privada natildeo pode ser condicionada agrave quitaccedilatildeo fiscal ldquoposto que estaria
subvertido todo o sistema de garantias constitucionais contra a exigecircncia de tributosrdquo
(MACHADO MACHADO SEGUNDO 2008 p88) O Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal de Justiccedila tecircm posicionamentos firmes no sentido de considerar
incompatiacuteveis as sanccedilotildees poliacuteticas com as garantias constitucionais dos contribuintes Para
evidenciar tal entendimento vejam-se as suacutemulas
Suacutemula 70 STF Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Suacutemula 323 STF Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Suacutemula 547 STF Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Suacutemula 127 STJ Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado
Adotar-se-aacute a discriminaccedilatildeo sugerida por Reacutegis de Oliveira (2005 p73) que
classifica as sanccedilotildees poliacuteticas de acordo com o seu conteuacutedo em repressivas suspensivas
privativas de atividade pecuniaacuterias e privativas de bens O natildeo pagamento do tributo natildeo
torna iliacutecita a atividade geradora do dever tributaacuterio uma vez que o Fisco dispotildee de meios
especiacuteficos para constituir o creacutedito tributaacuterio e cobraacute-lo mediante a accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal
regulada no plano federal pela lei no 683080 aleacutem dos procedimentos administrativos
60
aplicaacuteveis Apesar de serem inconstitucionais as sanccedilotildees poliacuteticas seguem largamente
praticadas no mais das vezes por puro comodismo das autoridades da administraccedilatildeo
tributaacuteria que nelas encontram um meio faacutecil de fazer a cobranccedila indevida de tributos Outra
questatildeo fulcral eacute o natildeo oferecimento da oportunidade de defesa do contribuinte apesar da
garantia constitucional de ampla defesa e contraditoacuterio ser a mais abrangente possiacutevel
preocupaccedilatildeo que natildeo eacute exclusiva ao direito brasileiro mas que se verifica tambeacutem nos
ordenamentos francecircs (BOUVIER 2004 p57-58) espanhol (LAPATZA 1997 p442) e
americano14 somente para ilustrar
Como forma de combater as praacuteticas do Fisco de negar injustificadamente o
fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal a doutrina e a jurisprudecircncia apontam o
mandado de seguranccedila como a medida mais eficaz remeacutedio constitucionalmente previsto no
art 5ordm LXIX do texto constitucional regulamentado pela lei no 1201609 e
subsidiariamente pelo Coacutedigo de Processo Civil Eacute portanto uma accedilatildeo de natureza
constitucional que acarreta uma importante consequecircncia praacutetica as hipoacuteteses do seu
cabimento devem ser interpretadas de forma ampla Os contribuintes precisam recorrer
muitas vezes a este instrumento para se livrarem das restriccedilotildees arbitraacuterias que as autoridades
fazendaacuterias lhes impotildeem O lado negativo desta constataccedilatildeo eacute que o deferimento do
provimento liminar ou a concessatildeo da seguranccedila nem sempre satildeo capazes de impedir tais
praacuteticas Assim se pronuncia a jurisprudecircncia paacutetria
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO AFASTADA A ALEGADA DECADEcircNCIA E A AUSEcircNCIA DE DIREITO LIacuteQUIDO E CERTO DIRETIO Agrave CERTIDAtildeO DE DEacuteBITOS RECUSA ECONOMICIAacuteRIA INJUSTIFICADA ADEQUACcedilAtildeO AO ART 5ordm XXXIV CF IMPROVIMENTO Agrave APELACcedilAtildeO E Agrave REMESSA OFICIAL CONCESSAtildeO DA SEGURANCcedilA
1 Superada a invocaccedilatildeo caduciaacuteria pois ao assim afirmar a Caixa Econocircmica Federal - CEF incumbir-lhe-ia provar o termo a quo este a equivaler ao da efetiva denegaccedilatildeo da certidatildeo ao qual natildeo se amolda o diligenciamento acostado aos autos logo agrave luz dos autos tempestiva a impetraccedilatildeo que aliaacutes destaque-se luta pelo direito de obtenccedilatildeo de certidatildeo em si quase a patentear omissatildeo economiaacuteria no fornecimento em qualquer rumo (certidatildeo positiva ou negativa) 2 Assentado no Texto Constitucional o direito agrave obtenccedilatildeo de certidotildees (art 5ordm XXXIV aliacutenea lsquobrsquo) clara se revela a classificaccedilatildeo das certidotildees entre as espeacutecies quais sejam as puramente negativas as puramente positivas e as negativas por equiparaccedilatildeo legais tambeacutem consagradas como positivas com efeito de negativa isto na forma do art 206 do CTN 3 A parte originariamente impetrante demonstrou a recusa da CEF em fornecer certidatildeo tanto positiva quanto negativa 4 Agrave evidecircncia natildeo se compadece
14 Cf PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009
61
a conduta administrativa combatida com o princiacutepio constitucional da legalidade dos atos administrativos art 37 caput CF pedra fundamental do Estado Democraacutetico de Direito inaugurado a partir de 05101988 (art 1ordm caput) garantia da maacutexima envergadura aos administrados 5 Tendo a impetrante demonstrado a recusa no fornecimento agrave certidatildeo requerida revela-se manifesto o inteiro acerto da r sentenccedila proferida ao assegurar o direito a certidatildeo na qual conste a real situaccedilatildeo do poacutelo apelado nos termos do art 5ordm XXXIV lsquobrsquo da Constituiccedilatildeo Federal (destacou-se) 6 Improvimento agrave apelaccedilatildeo e agrave remessa oficial Concessatildeo da seguranccedila (BRASIL AMS ndash APELACcedilAtildeO EM MANDADO DE SEGURANCcedilA ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior ndash DJU 19042007 ndash TRF 3ordf Regiatildeo)
O mandado de seguranccedila haacute de ser utilizado em face do ato de autoridade eivado de
ilegalidade ou abuso de poder legitimidade passiva que corresponde no contexto ora
analisado qual seja a seara federal ao Procurador-chefe da Fazenda Nacional ou ao Delegado
da Receita Federal do Brasil ambos da respectiva circunscriccedilatildeo dependendo de onde provier
a negativa para o fornecimento da certidatildeo os quais seratildeo notificados para a apresentaccedilatildeo de
informaccedilotildees (MACHADO 2009) Neste sentido o Poder Judiciaacuterio se mostra indispensaacutevel
no que concerne agrave coibiccedilatildeo destas atitudes lesivas agraves atividades dos contribuintes que se
traduzem em direitos fundamentais Assim elucida Moacyr Toledo (2008 p25)
Pode ocorrer no entanto que ao pleitear a certidatildeo negativa ou mesmo a certidatildeo positiva com efeito de negativa a autoridade fiscalizadora negue-se a fornececirc-la Caso ocorra tal circunstacircncia e os deacutebitos existentes estejam na situaccedilatildeo de exigibilidade suspensa ou ainda natildeo estejam vencidos ou finalmente estejam com execuccedilatildeo fiscal aparelhada poreacutem com penhora efetivada garantindo a liquidez do valor devido a negativa da autoridade afronta a Constituiccedilatildeo pois agride direito liacutequido e certo do contribuinte Nesses casos o aparelhamento da accedilatildeo de Mandado de Seguranccedila com pedido de liminar perante o Poder Judiciaacuterio eacute o remeacutedio raacutepido e eficaz contra ato de autoridade que agrida direito liacutequido e certo do cidadatildeo sendo certamente tal atrocidade corrigida pelo Poder competente para tanto
Autoridade na dicccedilatildeo do art 1ordm sect 2ordm inciso III da lei no 978499 eacute todo agente
puacuteblico dotado de poder de decisatildeo e titular de uma esfera de competecircncia natildeo importando a
categoria ou a funccedilatildeo que exerccedila O objeto de impetraccedilatildeo eacute pois um ato administrativo O
prazo eacute decadencial de 120 (cento e vinte) dias contados a partir da ciecircncia do ato a ser
impugnado na forma do art 23 da lei no 1201609 Eacute imprescindiacutevel a oitiva do Ministeacuterio
Puacuteblico sob pena de nulidade (art 12 da lei no 1201609)
Por expressa previsatildeo legal o descumprimento desarrazoado de ordens judiciais
proferidas em mandado de seguranccedila em especial os que se relacionem com a regularidade
fiscal ensejam o enquadramento da autoridade responsaacutevel no crime de desobediecircncia
previsto no art 330 do Coacutedigo Penal conforme enuncia o art 26 da lei no 1201609 O foro
62
competente ndash para o acircmbito de anaacutelise desta dissertaccedilatildeo ndash seraacute a Justiccedila Federal15 Para Hely
Lopes Meirelles (2005 p22) o mandado de seguranccedila pode ser assim conceituado
Mandado de seguranccedila eacute o meio constitucional posto agrave disposiccedilatildeo de toda pessoa fiacutesica ou juriacutedica oacutergatildeo com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para a proteccedilatildeo de direito individual ou coletivo liacutequido e certo natildeo amparado por habeas corpus ou habeas data lesado ou ameaccedilado de lesatildeo por ato de autoridade seja de que categoria for e sejam quais forem as funccedilotildees que exerccedila
Eduardo Sodreacute (2008 p114) alerta para a questatildeo de que o ato de autoridade em tese
pode ser comissivo (accedilatildeo) ou omissivo (abstenccedilatildeo) condutas que podem potencialmente
causar danos aos contribuintes o qual demonstraraacute por meio do mandado de seguranccedila o seu
direito liacutequido e certo a uma certidatildeo vaacutelida seja negativa positiva ou positiva com efeito de
negativa cabendo ao Fisco identificar de modo claro e elucidativo qual a real situaccedilatildeo do
contribuinte entendida como tal ldquoaquela embasada em uma situaccedilatildeo faacutetica perfeitamente
delineada e comprovada de plano por meio de prova preacute-constituiacutedardquo (SODREacute 2008 p124)
Adriano Pinto (2007 p33) aponta que as principais causas dessas condutas desviadas
da Procuradoria da Fazenda Nacional e Receita Federal satildeo a ausecircncia de uma adequada
formaccedilatildeo do agente puacuteblico a impunidade diante da quebra dos deveres funcionais
provocadores de danos aos contribuintes e os privileacutegios processuais que premiam os
servidores quando se permitem no tocante agrave Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA os institutos da
ldquosubstituiccedilatildeordquo16 ou da ldquoemendardquo17
Eacute cada vez mais corriqueiro o descumprimento de preceitos juriacutedicos baacutesicos por parte
da Fazenda Puacuteblica em especial no acircmbito federal ocorrendo uma inversatildeo de valores como
se o cidadatildeo existisse somente para servir ao Estado quando na verdade este uacuteltimo eacute um
instrumento de accedilatildeo social e de atendimento agrave democracia Andreacute Castro Carvalho (2008
p90) registra que por ser o acesso ao Judiciaacuterio uma ldquomedida de socorrordquo faz-se mister a
implantaccedilatildeo de um eficiente controle interno na Administraccedilatildeo Tributaacuteria com relaccedilatildeo aos 15 ldquoArt 2o lei no 1201609 Considerar-se-aacute federal a autoridade coatora se as consequecircncias de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela Uniatildeo ou entidade por ela controladardquo 16 ldquoArt 203 do CTN A omissatildeo de quaisquer dos requisitos previstos no artigo anterior ou o erro a eles relativo satildeo causas de nulidade da inscriccedilatildeo e do processo de cobranccedila dela decorrente mas a nulidade poderaacute ser sanada ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia mediante substituiccedilatildeo da certidatildeo nula devolvido ao sujeito passivo acusado ou interessado o prazo para defesa que somente poderaacute versar sobre a parte modificadardquo 17 ldquoArt 2ordm sect 8ordm da lei no 683080 Ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia a Certidatildeo de Diacutevida Ativa poderaacute ser emendada ou substituiacuteda assegurada ao executado a devoluccedilatildeo do prazo para embargosrdquo
63
atos impositivos de penalidades muitas vezes descabidas O proacuteprio Ministro do STF Ceacutezar
Peluzo jaacute se encontrou em uma situaccedilatildeo vexatoacuteria frente agrave Receita Federal conforme relato na
proferido por ocasiatildeo do julgamento da ADI no 3453DF
[] Aproveito a oportunidade de fazer menccedilatildeo a um fato concreto em que tive necessidade de obter certidatildeo para fazer um negocio juriacutedico Constava na Receita Federal a seguinte notiacutecia no site a situaccedilatildeo atual do contribuinte natildeo permite reconhecer-lhe plena regularidade Eu que tenho imposto recolhido na fonte compulsoriamente pensei o que teraacute acontecido com o Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo ou com o Supremo Tribunal Federal que natildeo recolheram o imposto de renda devido Fui ver do que se tratava Era diferenccedila de SELIC no tempo em que isso ainda era calculado pelo contribuinte de zero viacutergula natildeo sei quantos centavos que naquela data depois de natildeo sei quantos anos dava quatro reais e alguma coisa Eu natildeo ia conseguir obter a certidatildeo sem demonstrar que natildeo estava devendo
As arbitrariedades do Fisco satildeo visiacuteveis e frequentes Em nenhuma circunstacircncia a
Administraccedilatildeo Fazendaacuteria pode agir em detrimento dos contribuintes alegando a existecircncia de
pendecircncias como um fator determinante para a expediccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
agindo como se natildeo estivessem vivendo em um Estado Democraacutetico de Direito e para que as
suas atribuiccedilotildees sejam observadas se utilizam de meios informais prejudicando a
arrecadaccedilatildeo de tributos e negligenciando o trabalho de fiscalizaccedilatildeo capaz de alcanccedilaacute-los Os
tribunais demonstram ndash ou devem demonstrar ndash maior sensibilidade a esta realidade
conforme se verifica pelas jurisprudecircncias a seguir colacionadas
TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA DEVER DE EXPEDICcedilAtildeO ART 206 DO CTN REQUISITOS SATISFEITOS 1 A expediccedilatildeo da Certidatildeo Positiva de deacutebitos com efeitos de negativa - CPD-EN objetivada pela empresa apelada implica na existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos ou se em curso de cobranccedila executiva que tenha sido efetivada a penhora ou ainda cuja exigibilidade esteja suspensa (art 206 do CTN) 2 O creacutedito tributaacuterio apto a obstaculizar a certidatildeo de regularidade fiscal deve ser aquele regularmente constituiacutedo e plenamente exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos 3 Estando satisfeitos os requisitos exigidos pelo art 206 do CTN para a expediccedilatildeo da CPD-EN natildeo pode a administraccedilatildeo tributaacuteria se recusar a emiti-la (destacou-se) Apelaccedilatildeo e remessa necessaacuteria improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 01121009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA GFIP-GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E INFORMACcedilOtildeES Agrave PREVIDEcircNCIA SOCIAL 1 Mandado de Seguranccedila que visa a expediccedilatildeo de CPD-EN (Certidatildeo Positiva de Deacutebitos com efeito de negativa) que a autoridade impetrada deixou de fornecer sob a alegaccedilatildeo de ausecircncia da apresentaccedilatildeo mensal pelo municiacutepio da GFIP (Guia de recolhimento do FGTS) e informaccedilotildees agrave previdecircncia social assim como falhas nos valores declarados em outros meses 2 A irregularidade na GFIP pode ateacute ser um indicativo da existecircncia de creacuteditos tributaacuterios entretanto natildeo havendo a prova de que os valores ali declarados ensejaram inscriccedilatildeo em diacutevida ativa natildeo
64
haacute porque obstaculizar o direito agrave expediccedilatildeo da CPD-EN (destacou-se) 3 O deacutebito fiscal tem que ser regularmente inscrito para que se torne exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos Apelaccedilatildeo provida Inversatildeo do ocircnus da sucumbecircncia (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 27112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
ADMINISTRATIVO E TRIBUTAacuteRIO REMESSA OFICIAL EM MANDADO DE SEGURANCcedilA PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISACcedilAtildeO INJUSTIFICADA PRESCRICcedilAtildeO DOS CREacuteDITOS TRIBUTAacuteRIOS RECONHECIMENTO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO NEGATIVA DE DEacuteBITOS POSSIBILIDADE REMESSA OFICIAL IMPROVIDA 1 Hipoacutetese em que a impetrante requer a concessatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito sob o argumento de que a uacutenica pendecircncia que obstava a sua expediccedilatildeo era um deacutebito fiscal que fora alcanccedilado pela prescriccedilatildeo 2 Na sistemaacutetica do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional a certidatildeo negativa de deacutebito deveraacute ser expedida quando satisfeitos os requisitos previstos no caput do artigo 205 desde que inexistente diacutevida tributaacuteria a cargo do contribuinte ou responsaacutevel cabendo a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa quando da existecircncia de deacutebitos cuja exigibilidade se encontre suspensa ou o creacutedito natildeo esteja vencido ou quando garantido por penhora 3 O citado processo administrativo em que se discutia a exigibilidade da diacutevida fiscal permaneceu injustificadamente paralisado por longo periacuteodo e os documentos acostados aos autos levam ao convencimento de que todos os creacuteditos em discussatildeo foram alcanccedilados pela prescriccedilatildeo Neste caso natildeo haacute que se falar em existecircncia de creacuteditos em vigor a obstar a expediccedilatildeo da CND requerida 4 Os deacutebitos atingidos pela prescriccedilatildeo natildeo satildeo liacutequidos certos e exigiacuteveis requisitos essenciais agrave propositura da uma accedilatildeo executiva natildeo podendo constituir fator impeditivo para a expediccedilatildeo de certidotildees negativas 5 No caso presente impotildee-se a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebitos com efeito de negativa - CPD-EN - em favor da empresa impetrante desde que natildeo existam outros oacutebices agrave sua emissatildeo (destacou-se) 6 Remessa oficial improvida (BRASIL REOMS ndash Remessa ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias DJU 26112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA EXTINCcedilAtildeO DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POR MEIO DA COMPENSACcedilAtildeO ART 156 II DO CTN DCTF PENDEcircNCIA DE HOMOLOGACcedilAtildeO POR PARTE DO FISCO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA NOS TERMOS DO ART 205 CC O ART 206 DO CTN ILEGALIDADE DA RECUSA MANUTENCcedilAtildeO DOS HONORAacuteRIOS ADVOCATIacuteCIOS 1 Versa a presente demanda sobre a possibilidade de expediccedilatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito em face da ausecircncia de homologaccedilatildeo da declaraccedilatildeo de compensaccedilatildeo (DCTF) por parte do fisco 2 A certidatildeo negativa de deacutebito em direito tributaacuterio eacute o meio pelo qual se prova a quitaccedilatildeo de determinado tributo eacute o documento que busca informar a real situaccedilatildeo fiscal do contribuinte e deve espelhar a realidade do fato certificado por outro lado a expediccedilatildeo deste documento a quem efetivamente natildeo esteja quite com A Fazenda Nacional caracteriza falsa declaraccedilatildeo sobre fato juridicamente relevante 3 A parte autora requer a expediccedilatildeo de CND na pendecircncia de homologaccedilatildeo das declaraccedilotildees de compensaccedilatildeo (DCTFacuteS) referentes agrave contribuiccedilatildeo do PIS e FINSOCIAL em face das decisotildees judiciais proferidas em accedilatildeo declaratoacuteria e cautelar 4 O Art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 expressamente prevecirc a possibilidade do contribuinte apresentar manifestaccedilatildeo de inconformidade agrave decisatildeo administrativa que natildeo autoriza a compensaccedilatildeo 4 OS pedidos de compensaccedilatildeo da autora conforme devidamente comprovado nos autos agraves fls 105146 atraveacutes dos recibos de entrega das DCTFacuteS (Declaraccedilotildees de Deacutebitos e Creacuteditos Tributaacuterios Federais) natildeo foram ateacute entatildeo apreciados pela administraccedilatildeo tributaacuteria 5 Mesmo diante da ausecircncia de homologaccedilatildeo da compensaccedilatildeo requerida sob condiccedilatildeo resolutoacuteria natildeo se pode
65
deixar de reconhecer a compensaccedilatildeo iniciada pelo contribuinte prevista de forma taxativa no art 156 inciso II do CTN 6 Eacute direito do contribuinte quando quite com seus deacutebitos no caso de extinccedilatildeo do creacutedito ou quando suspenso obter certidatildeo negativa de deacutebito ou no caso de certidatildeo positiva com efeito de negativa conforme os arts 205 e 206 do CTN 7 Portanto no caso sob apreccedilo natildeo haacute como diante das normas do art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 e dos artigos 205 cc o 206 do CTN negar a certidatildeo de regularidade fiscal ao contribuinte 8 Quanto aos honoraacuterios advocatiacutecios a equumlitativa apreciaccedilatildeo do juiz a que se refere o paraacutegrafo 4ordm do art 20 do CPC representa uma liberalidade do julgador para nos casos menciona bem situar atendidas as normas de lsquoarsquo a lsquocrsquo do paraacutegrafo 3ordm do mesmo artigo fixar os honoraacuterios sem que esteja obrigado a obedecer aos limites miacutenimos de 10 ou no maacuteximo de 20 neste tocante eacute de se manter os honoraacuterios fixados na sentenccedila 10 Apelaccedilotildees e remessa oficial improvidas (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira ndash DJU 19112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA DEacuteBITOS INEXIGIacuteVEIS OU COM A EXIGIBILIDADE SUSPENSA (destacou-se)
1 Hipoacutetese em que a MM Juiacuteza a quo confirmando a liminar concedeu a seguranccedila para determinar agrave autoridade impetrada procedesse agrave expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa ressalvando eventuais obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 2 O pleito do apelado se fundamenta na questatildeo da extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos constantes dos processos administrativos relacionados na inicial 3 De fato restou comprovada nos autos a situaccedilatildeo regular da impetrante como bem asseverou a MM Juiacuteza sentenciante em face da documentaccedilatildeo acostadas aos autos e que natildeo foi impugnada pela fazenda nacional a qual se limitou tatildeo-somente a sustentar a falta de interesse processual do impetrante por natildeo haver segunda ela nenhum ato concreto da autoridade coatora que fosse ilegal ou abusivo 4 As informaccedilotildees fiscais de contribuintes disponibilizadas no site da Receita Federal revestem-se de caraacuteter oficial Existindo informaccedilatildeo atestando irregularidade da situaccedilatildeo fiscal do contribuinte quando o mesmo se encontra regular perante o fisco tendo em vista a extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos em discussatildeo de forma a obstar a expediccedilatildeo de CND constitui ato ilegal passiacutevel de afastamento em sede de mandado de seguranccedila 5 Destarte presentes os pressupostos do artigo 206 do coacutedigo tributaacuterio nacional eacute de rigor a expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa por ser direito liacutequido e certo do impetrante observada a ressalva na sentenccedila da existecircncia de obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 6 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 20068300014314-7 ndash Relator Min Francisco Cavalcanti ndash DJU 05062008 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA NEGACcedilAtildeO DO PEDIDO DE ALTERACcedilAtildeO DE INSCRICcedilAtildeO DO CGC INSTRUCcedilAtildeO NORMATIVA SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA PRECEDENTES SUacuteMULAS DO STF INCABIMENTO
1Encontra-se bastante firmado na jurisprudecircncia atual o posicionamento adotado pelo juiacutezo singular de que eacute inconstitucional a imposiccedilatildeo de restriccedilotildees agrave atividade comercial do contribuinte como forma de exigir a cobranccedila de creacuteditos tributaacuterios 2 A instruccedilatildeo normativa que fundamenta a negaccedilatildeo da inscriccedilatildeo de registro extrapolou sua funccedilatildeo meramente orientadora contrariando princiacutepios constitucionais e instituindo normas de conduta aos particulares 3 A fazenda nacional ao opor-se ao deferimento do pedido de inscriccedilatildeo junto ao novo cadastro de contribuintes em virtude da empresa possuir deacutebitos junto agrave receita federal instituiu restriccedilatildeo de caraacuteter privativo consubstanciado em sanccedilatildeo poliacutetica 4 As sanccedilotildees poliacuteticas como
66
meio de pressionar o contribuinte ao pagamento de deacutebitos tributaacuterios natildeo satildeo admissiacuteveis no atual sistema constitucional e tributaacuterio jaacute tendo sido repelidas inclusive pelo proacuteprio Supremo Tribunal Federal (Suacutemulas Nordm 70 323 E 547) 5 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 ndash Relator Min Petruacutecio Ferreira ndash DJ 07112000 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Satildeo comuns as situaccedilotildees em que as autoridades fiscais emitem certidotildees equivocadas
desconsiderando a real situaccedilatildeo dos contribuintes quando por exemplo fornecem uma CPD-
EN quando era caso de CND sem pormenorizar as informaccedilotildees cadastrais Carlos Ceacutesar
Sousa Cintra (2007 p167) registra que ldquonatildeo raro o contribuinte fica sujeito ao humor da
autoridade de plantatildeo que sequer aprecia o pedido formulado pelo administrado quanto ao
detalhamento de suposta diacutevida tributaacuteria a ele imputadardquo Nesse diapasatildeo atenta ainda o
referido doutrinador que o uacutenico caso em que uma CND pode ser negada eacute quando for
constatada a existecircncia de constituiccedilatildeo de creacutedito tributaacuterio no setor administrativo
competente e com o prazo para o pagamento vencido sendo portanto exigiacutevel haja vista que
a diacutevida regularmente inscrita goza da presunccedilatildeo de certeza e liquidez tendo o efeito de prova
preacute-constituiacuteda (art 204 CTN) Registre-se que a grande monta das recusas no fornecimento
de certidotildees positivas com efeito de negativa (art 206 CTN) se daacute por absoluta falta de
esclarecimento do agente puacuteblico o qual por excessivo apego agrave letra da lei e por despreparo
teacutecnico entende que a exigecircncia de certidatildeo negativa natildeo autorizaria o fornecimento de outras
espeacutecies ignorando os efeitos legais conferidos agrave CPD-EN
Segundo a redaccedilatildeo do art 201 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional estaacute constituiacuteda a
diacutevida ativa tributaacuteria (SILVA 2009) proveniente de creacutedito dessa natureza regularmente
inscrita na reparticcedilatildeo administrativa competente depois de esgotado o prazo fixado para
pagamento pela lei ou por decisatildeo final proferida em processo administrativo regular
Registre-se ainda a discutiacutevel qualidade no atendimento nas Secretarias das Receitas Federais
burocracia esta que submete o contribuinte a um sacrifiacutecio injustificado e compromete o
princiacutepio da eficiecircncia da atividade administrativa dentre outros Mas os problemas natildeo se
restringem a isso A imposiccedilatildeo de multas aos contribuintes pelo descumprimento de
obrigaccedilotildees tributaacuterias em geral ndash que a todo custo foram alvo de tentativas de implementaccedilatildeo
ndash eacute uma constante O respeito agraves normas juriacutedicas natildeo eacute estimulado pela Receita Federal pelo
contraacuterio eacute por ela impedido Esta situaccedilatildeo foi denunciada por Raquel Cavalcanti Ramos
Machado (2004)
67
Nada obstante o contribuinte tem o direito a uma CPD a qual deve discriminar todas
as informaccedilotildees que se referem aos supostos deacutebitos tributaacuterios que constem nos registros
fazendaacuterios tais como a identificaccedilatildeo do procedimento originaacuterio do deacutebito a data da
inscriccedilatildeo a identificaccedilatildeo do auto de infraccedilatildeo ou da notificaccedilatildeo fiscal de lanccedilamento de deacutebito
(NFLD) o detalhamento do creacutedito tributaacuterio etc
No caso das CPD-ENs (art 206 CTN) o Poder Judiciaacuterio eacute constantemente acionado
para solucionar alguns casos em que seu fornecimento eacute negado tais como a exigecircncia de
reforccedilo de penhora (art 15 inciso II da lei no 683080) por parte da autoridade responsaacutevel
ou seja o juiz presidente da execuccedilatildeo fiscal em questatildeo e natildeo da autoridade fiscal alerta
Raquel Cavalcanti Ramos Machado (2005 p77) o pagamento via DARFs (Documento de
Arrecadaccedilatildeo de Receitas Federais) sem contestaccedilatildeo sobre a suficiecircncia de valores pagos pelos
contribuintes a exigecircncia de garantias em parcelamentos a penhora sobre o faturamento das
empresas (PACHECO 2008 p225-227)
A situaccedilatildeo se tornava ainda mais absurda quando se exigia do contribuinte a reiteraccedilatildeo
da apresentaccedilatildeo de documentos do seu processo a cada pedido de renovaccedilatildeo de certidatildeo de
regularidade fiscal tais como o atestado de inteiro teor das varas competentes e coacutepias
autenticadas na forma do art 4ordm da Instruccedilatildeo Normativa RFB no 57405 com redaccedilatildeo
determinada pela Instruccedilatildeo Normativa RFB no 58605 ambas jaacute revogadas pela Instruccedilatildeo
Normativa RFB no 73407 Natildeo podia a Administraccedilatildeo Fazendaacuteria desconsiderar o fato de
que era parte processual e detinha todas as informaccedilotildees referentes aos tracircmites das lides
principalmente as decisotildees proferidas nos autos
A Uniatildeo Federal eacute uma entidade que nestes atos se faz representar em juiacutezo pela
Procuradoria da Fazenda Nacional na forma do art 12 da Lei Complementar no 7393 Os
arts 36 a 38 do mesmo diploma normativo exigem que os procuradores se deem por
intimados pessoalmente mediante a entrega dos autos com vista O Manual de Procedimentos
Internos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (Portaria no 53202 ndash PGFN) decreta
expressamente ser o procurador obrigado a comunicar o inteiro teor das determinaccedilotildees
judiciais que lhes satildeo impostas Os contribuintes ou seus respectivos advogados quando
sofrem tais exigecircncias substituem o representante legal da Fazenda Nacional na realizaccedilatildeo de
suas atividades que satildeo vinculadas Eacute outra forma de materializaccedilatildeo das sanccedilotildees poliacuteticas
68
Hugo de Brito Machado (2005c p66) eacute enfaacutetico ao considerar que em face de
restriccedilotildees nem sempre justificaacuteveis em muitos casos a certidatildeo negativa natildeo eacute fornecida
colhendo-se ao solicitaacute-la via eletrocircnica apenas a informaccedilatildeo de que existem pendecircncias a
serem esclarecidas junto agrave reparticcedilatildeo competente Ocorre que o interessado ao se dirigir aos
balcotildees de atendimento eacute surpreendido com uma barreira a ser transposta para obter a
informaccedilatildeo desejada Quando a conseguem Natildeo obstante o dispositivo constitucional
segundo o qual todos tecircm direito a receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse
particular que seratildeo prestadas no prazo de lei sob pena de responsabilidade incluindo-se as
certidotildees fiscais as reparticcedilotildees da Receita Federal criam dificuldades inexplicaacuteveis e
inadmissiacuteveis nesta prestaccedilatildeo Natildeo atentam para o fato de que ldquoa expediccedilatildeo de uma certidatildeo
implica na extraccedilatildeo de dadosinformaccedilotildees constantes de arquivos ou sistemas de determinadas
informaccedilotildeesrdquo (PAULSEN 1999 p10)
Ao analisar referida praacutetica fazendaacuteria Schubert de Farias Machado (2007 p606)
assevera que a simples indicaccedilatildeo de deacutebito nos registros do Fisco natildeo pode ser motivo
bastante para impedir um cidadatildeo de praticar uma atividade liacutecita pois devem ser indicados
quais satildeo os tributos que o contribuinte estaacute em aberto e explicitadas as ldquopendecircnciasrdquo O
Estado na qualidade de credor do tributo deve promover o lanccedilamento respectivo de forma a
assegurar ao administrado o direito agrave ampla defesa e ao contraditoacuterio Para o doutrinador
Schubert de Farias Machado (2007 p614)
Jaacute natildeo eacute mais a falta de pagamento do tributo o motivo da recusa da CND Satildeo pendecircncias outras que poderiam ndash por que natildeo ndash ser alargadas ou ateacute mesmo indeterminadas Com isso o Fisco passaria a desvestir a maacutescara colocando a CND como verdadeira autorizaccedilatildeo para que apenas os amigos do rei possam de fato exercer suas atividades
O STF por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 131741SP (Relator
Min Marco Aureacutelio) asseverou que a relaccedilatildeo juriacutedica Estadocontribuinte haacute de repousar na
confianccedila muacutetua devendo ambos atuarem com responsabilidade fieacuteis ao ordenamento
juriacutedico em vigor O ato de controle administrativo do creacutedito tributaacuterio inscrito na diacutevida
ativa enquadra-se na categoria dos atos de controle parahieraacuterquico que na liccedilatildeo de Luciano
Beneacutevolo de Andrade (1975 p187) funda-se na necessidade de submeter determinadas
atividades administrativas a um sistema mais tecnicamente efetivo perfeito coordenado
uniforme e especializado A Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA eacute um documento unilateral
representativo do creacutedito puacuteblico ou seja produz a Fazenda seu proacuteprio tiacutetulo extraindo do
69
livro de registro da diacutevida ativa a certidatildeo da inscriccedilatildeo No STJ vigora a tese de que na
hipoacutetese do tributo sujeito ao lanccedilamento por homologaccedilatildeo18 (art 150 CTN) pode haver a
inscriccedilatildeo na diacutevida ativa sem a instauraccedilatildeo de anterior procedimento administrativo fiscal de
deacutebito declarado pelo sujeito passivo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria e natildeo pago
TRIBUTAacuteRIO E PROCESSUAL CIVIL EMBARGOS Agrave EXECUCcedilAtildeO FISCAL CERTIDAtildeO DE DIacuteVIDA ATIVA ndash CDA NULIDADE NAtildeO CONFIGURADA CONTRIBUICcedilAtildeO SOCIAL SOBRE O LUCRO E IMPOSTO DE RENDA CORRECcedilAtildeO MONETAacuteRIA DAS DEMONSTRACcedilOtildeES FINANCEIRAS APLICACcedilAtildeO DO IPC COMO INDEXADOR DO BTNF ENTENDIMENTO RECENTE DA 1ordf SECcedilAtildeO DESTE SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA DEFERIMENTO PRONUNCIAMENTO DO COLENDO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL UTILIZACcedilAtildeO DA TAXA SELIC SOBRE OS DEacuteBITOS TRIUTAacuteRIOS EM MORA 1 Em se tratando de tributo sujeito a lanccedilamento por homologaccedilatildeo o qual se efetiva nos moldes do art 150 do CTN a inscriccedilatildeo do creacutedito em diacutevida ativa em face da inadimplecircncia no tempo devido natildeo compromete a liquidez e exigibilidade do tiacutetulo executivo pois dispensaacutevel a homologaccedilatildeo formal sendo o tributo exigiacutevel independentemente de procedimento administrativo fiscal (destacou-se) 2 A partir do julgamento realizado pela Primeira Seccedilatildeo deste Superior Tribunal de Justiccedila do Recurso Especial nordm 133069SC (DJU 04032002) da relatoria do Ministro Franciulli Neto prevaleceu o entendimento de ser vaacutelida e legal a aplicaccedilatildeo do IPC na atualizaccedilatildeo do BTNF Fiscal para a correccedilatildeo monetaacuteria das demonstraccedilotildees financeiras do ano-base de 1990 exerciacutecio de 1991 por ter sido o iacutendice que melhor refletiu a inflaccedilatildeo do periacuteodo e por natildeo atentar contra os princiacutepios constitucionais tributaacuterios consoante pronunciamento da Maacutexima Corte na ADIN 712-2-ML-DF Rel Min Celso de Mello DJU de 190293 3 Em data de 02 de maio de 2002 o Plenaacuterio do Colendo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Recurso Extraordinaacuterio nordm 201465-6MG declarou a constitucionalidade do artigo 3ordm inciso I da Lei 820091 com a redaccedilatildeo que lhe deu a Lei 868293 reconhecendo que este preceito legal prevecirc hipoacutetese nova de deduccedilatildeo na determinaccedilatildeo do lucro real constituindo-se como favor fiscal ditado por opccedilatildeo legislativa afastando-se consequumlentemente a ideacuteia de empreacutestimo compulsoacuterio Assim diante de pronunciamento no sentido de que a correccedilatildeo monetaacuteria complementar e retificadora das demonstraccedilotildees financeiras das pessoas juriacutedicas correspondente ao exerciacutecio social de 1990 natildeo pode ser de forma imediata utilizada esta Corte natildeo mais emite juiacutezo a respeito posto referida mateacuteria repousar agora no campo estritamente constitucional privativa de exame pelo Colendo Supremo Tribunal Federal 4 Entende-se aplicaacutevel a Taxa SELIC sem qualquer restriccedilatildeo em caso de compensaccedilatildeo tributaacuteria a partir de 1ordm de janeiro de 1996 conforme o disposto no art 39 sect 4ordm da Lei 925095 5 Recurso especial parcialmente provido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado ndash DJU 10032003) PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO PRESCRICcedilAtildeO ACOLHIDA EM SEGUNDO GRAU EFEITO TRANSLATIVO DA APELACcedilAtildeO POSSIBILIDADE ART 515 sect 1ordm DO CPC TRIBUTO SUJEITO A LANCcedilAMENTO POR HOMOLOGACcedilAtildeO CONSTITUICcedilAtildeO DO CREacuteDITO VIA DCTF TERMO INICIAL DA PRESCRICcedilAtildeO VENCIMENTO DA OBRIGACcedilAtildeO 1 Em funccedilatildeo do efeito devolutivo do recurso de apelaccedilatildeo o conhecimento do tribunal natildeo se cinge agraves questotildees efetivamente resolvidas na instacircncia inferior
18 O lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorre quanto aos tributos cuja legislaccedilatildeo atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem preacutevio exame da autoridade administrativa operando-se pelo ato em que a referida autoridade tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado expressamente a homologa
70
abrange tambeacutem as que poderiam tecirc-lo sido como por exemplo aquelas que natildeo sendo examinaacuteveis de ofiacutecio deixaram de ser apreciadas a despeito de haverem sido suscitadas e discutidas pelas partes 2 Falta de prequestionamento do tema inserto no artigo 46 da Lei 821291 natildeo obstante a oposiccedilatildeo de embargos de declaraccedilatildeo para suscitar o debate Incidecircncia da Suacutemula 211STJ 3 Nos tributos sujeitos a lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorrendo a declaraccedilatildeo do contribuinte desacompanhada do pagamento no vencimento natildeo se aguarda o decurso do prazo decadencial para o lanccedilamento A declaraccedilatildeo do contribuinte elide a necessidade da constituiccedilatildeo formal do deacutebito podendo este ser imediatamente inscrito em diacutevida ativa tornando-se exigiacutevel independentemente de qualquer procedimento administrativo ou de notificaccedilatildeo ao contribuinte (destacou-se) Precedentes 4 O termo inicial da prescriccedilatildeo em caso de tributo declarado e natildeo pago natildeo se inicia da declaraccedilatildeo mas da data estabelecida como vencimento para o pagamento da obrigaccedilatildeo tributaacuteria declarada 5 Recurso especial conhecido em parte e improvido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira ndash DJU 01022007)
Existe na Procuradoria da Fazenda Nacional o periacuteodo conhecido como ldquolimbordquo ou
seja quando o creacutedito tributaacuterio estaacute definitivamente constituiacutedo na esfera administrativa mas
natildeo inscrito na diacutevida ativa ou ainda natildeo foi ajuizada a execuccedilatildeo fiscal natildeo havendo como
oferecer bens agrave penhora para garantir o juiacutezo da execuccedilatildeo e nem como obter a certidatildeo
positiva com efeito de negativa e na hipoacutetese de ser indevido o tributo natildeo haacute como o
contribuinte requerer o parcelamento restando impedida a emissatildeo da certidatildeo positiva com
efeito de negativa (ATTIE 2004 62-68) O tratamento jurisprudencial da mateacuteria eacute o
seguinte
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO ACcedilAtildeO CAUTELAR PARA ASSEGURAR A EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA
1 Dispotildee o artigo 206 do CTN que tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidatildeo de que conste a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos em curso de cobranccedila executiva em que tenha sido efetivada a penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa A cauccedilatildeo oferecida pelo contribuinte antes da propositura da execuccedilatildeo fiscal eacute equiparaacutevel agrave penhora antecipada e viabiliza a certidatildeo pretendida 2 Eacute viaacutevel a antecipaccedilatildeo dos efeitos que seriam obtidos com a penhora no executivo fiscal atraveacutes de cauccedilatildeo de eficaacutecia semelhante A percorrer-se entendimento diverso o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco natildeo se voltou judicialmente ainda Precedentes (REsp 363518 Resp 99653 e Resp 424166) 3 Deveras natildeo pode ser imputado ao contribuinte solvente isto eacute aquele em condiccedilotildees de oferecer bens suficientes agrave garantia da diacutevida prejuiacutezo pela demora do Fisco em ajuizar a execuccedilatildeo fiscal para a cobranccedila do deacutebito tributaacuterio Raciociacutenio inverso implicaria em que o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco ainda natildeo se voltou judicialmente 4 Mutatis mutandis o mecanismo assemelha-se ao previsto no art 570 do CPC por forccedila do qual o proacuteprio devedor pode iniciar a execuccedilatildeo Isso porque as obrigaccedilotildees como viacutenculos pessoais nasceram para serem extintas pelo cumprimento diferentemente dos direitos reais que visam agrave perpetuaccedilatildeo da situaccedilatildeo juriacutedica nele edificadas 5 Outrossim instigada a Fazenda pela cauccedilatildeo oferecida pode ela iniciar a execuccedilatildeo convertendo-se a garantia prestada por iniciativa do contribuinte na famigerada
71
penhora que autoriza a expediccedilatildeo da certidatildeo 6 Recurso Especial desprovido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler ndash DJU 23111998)
CAUTELAR OFERECIMENTO DE CAUCcedilAtildeO REAL PARA OBTENCcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA POSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia mais atual desta Corte e do STJ aceita o oferecimento de cauccedilatildeo real por meio de accedilatildeo cautelar para fins de expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa de deacutebitos ao fundamento de que o contribuinte natildeo pode sofrer prejuiacutezo com a demora da Fazenda Puacuteblica em ajuizar executivo fiscal (destacou-se) 2 A aceitaccedilatildeo do bem deve ser feita pelo Juiacutezo monocraacutetico apoacutes manifestaccedilatildeo da Fazenda Nacional incumbindo-lhe avaliar a suficiecircncia e prestabilidade do bem em relaccedilatildeo ao montante dos deacutebitos que se pretende caucionar (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares ndash DJU 08012002 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO CERTIFICADO DE REGULARIDADE FISCAL ART 206 DO CTN EXECUCcedilAtildeO FISCAL VINDOURA PENHORA ANTECIPACcedilAtildeO ACcedilAtildeO CAUTELAR CAUCcedilAtildeO
1 Nos termos do art 206 do CTN opera os mesmos efeitos da Certidatildeo Negativa de Deacutebito o certificado do qual conste a existecircncia de creacutedito tributaacuterio natildeo vencido em curso de cobranccedila judicial em que tenha sido efetivada penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa 2 Em consonacircncia com remansosa jurisprudecircncia antolha-se viaacutevel a extraccedilatildeo de certificado de higidez fiscal mediante o ajuizamento de accedilatildeo cautelar na qual se antecipe mediante cauccedilatildeo a ulterior penhora a ser formalizada no curso do executivo fiscal ainda natildeo promovido (destacou-se) 3 Verificando-se em juiacutezo de cogniccedilatildeo sumaacuteria a idoneidade dos bens oferecidos em cauccedilatildeo eacute de ser deferida a liminar postulada garantindo-se a obtenccedilatildeo da certidatildeo almejada porquanto presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora 4 Agravo de instrumento provido Agravo regimental prejudicado (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200404010446909 ndash Relator Wellington de Almeida ndash DJU 11052005 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO CAUCcedilAtildeO DE BENS EM MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POSSIBILIDADE SEGUIMENTO NEGADO AGRAVO INOMINADO NAtildeO PROVIDO
1 Seja para garantia do juiacutezo em futura (ainda natildeo ajuizada) execuccedilatildeo fiscal ou como garantia dos deacutebitos tributaacuterios cuja nulidade pretende discutir em accedilatildeo ordinaacuteria o devedor tem direito a caucionar em processo cautelar bens suficientes em ordem a que caucionados se lhe expeccedila lsquoCertidatildeo Negativa de Deacutebito-CNDrsquo positiva com efeito de negativa (vg STJ REsp nordm 99653SP T2 TRF1 AG nordm 20000100096197-7GO T4) 2 A simploacuteria impugnaccedilatildeo calcada no fato de natildeo ser lsquodinheirorsquo eacute um vesgo que se alastra cada vez mais na administraccedilatildeo fiscal que parece natildeo se lembrar de que se eacute importante receber o tributo mais importante eacute manter o contribuinte com condiccedilotildees de gerar mais tributo e mais condiccedilotildees de pagaacute-lo (destacou-se) De outra banda o art 151 do CTN em sua redaccedilatildeo mais lsquomodernarsquo contempla vaacuterios modos de suspensatildeo da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio (depoacutesito em dinheiro eacute uma entre eles e no mesmo peacute de igualdade) 3 Agravo inominado natildeo provido 4 Peccedilas liberadas pelo Relator em 06042004 para publicaccedilatildeo do acoacuterdatildeo (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto ndash DJU 09032004 ndash TRF 1ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO DEacuteBITO FISCAL ACcedilAtildeO CAUTELAR LIMINAR OFERECIMENTO DE BENS EM ESTOQUE COMO CAUCcedilAtildeO
72
CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA INEXISTEcircNCIA DE ESPECIFICACcedilAtildeO ADEQUADA DOS BENS E PROVA DA PROPRIEDADE SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO IMPOSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia do Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo e a do Superior Tribunal de Justiccedila orientam-se no sentido da possibilidade de oferecimento de bens em cauccedilatildeo para fins de garantia do deacutebito fiscal e expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva de Deacutebito com Efeito de Negativa A medida justifica-se porque enquanto natildeo ajuizada a execuccedilatildeo fiscal o contribuinte permanece sem a possibilidade de oferecer bens a penhora para garantir o deacutebito e de desenvolver regularmente sua atividade (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 200101006009552 ndash0 ndash Relator Desembargador Luciano Tolentino Amaral ndash DJU 080202 ndash TRF-1ordf Regiatildeo)
O Superior Tribunal de Justiccedila (Cf Recurso Especial no 536037PR ndash DJU
23052005) entendeu que a medida cautelar preparatoacuteria de garantia para a execuccedilatildeo fiscal eacute
a soluccedilatildeo mais adequada para este caso autorizando o arrolamento de bens para a suspensatildeo
da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio para obter a certidatildeo a que alude o art 206 do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional Assim deve proceder a autoridade fiscal
A circunstacircncia de haver deacutebito regularmente inscrito na diacutevida ativa tributaacuteria natildeo autoriza o Fisco a recusar-se por negligecircncia ou comodidade a expedir uma certidatildeo cujo teor agrave obviedade natildeo seraacute idecircntico agravequele que constaria na CND caso o contribuinte verdadeiramente fizesse jus a esta certidatildeo mas sim teraacute de espelhar fidedignamente o que estaacute nos registros da reparticcedilatildeo fiscal competente (CINTRA 2007 p175)
Posteriormente o STF por meio do Agravo Regimental no 811136DF decidiu que
ao devedor eacute permitido oferecer garantias do valor do deacutebito sem que seja necessaacuteria a
existecircncia de uma execuccedilatildeo fiscal com o objetivo de antecipar a penhora que a garantiria e
assim ter direito agrave certidatildeo positiva com efeito de negativa Sobre essa corrente
jurisprudencial Marciano Seabra de Godoi (2007 p585) afirma que
O inteacuterprete deve privilegiar os propoacutesitos da norma que se mostram coincidentes com nossa tradiccedilatildeo jurisprudencial para escolher dentre os possiacuteveis sentidos literais do texto aquele que melhor realiza o ideal de resguardar os direitos fundamentais do contribuinte inadimplente sem que isso iniba o legislador e a administraccedilatildeo tributaacuteria de adotar medidas voltadas a garantir a eficaacutecia da norma tributaacuteria
A decisatildeo que suspende a exigibilidade do creacutedito tributaacuterio deve ser cumprida
integralmente e a Receita Federal do Brasil por intermeacutedio de seus servidores natildeo pode
dizer-se alheia ao procedimento e pretender que o contribuinte comprove a existecircncia e o
vigor de uma eventual decisatildeo judicial que jaacute sabe ser obrigado a cumprir Tendo em vista o
73
caraacuteter fundamental do direito de certidatildeo corrobora esta linha de raciociacutenio Ingo Wolfgang
Sarlet (2006 p343) ao aduzir que
O postulado da aplicabilidade imediata das normas de direitos fundamentais pode ser compreendido como um mandado de otimizaccedilatildeo da sua eficaacutecia pelo menos no sentido de impor aos poderes puacuteblicos a aplicaccedilatildeo imediata dos direitos fundamentais outorgando-lhes nos termos desta aplicabilidade a maior eficaacutecia possiacutevel
Diante dessa realidade deve a atuaccedilatildeo estatal se pautar no sentido de garantir uma
efetivaccedilatildeo cada vez maior dos direitos fundamentais dos contribuintes principalmente no
tocante agrave vinculaccedilatildeo destes com os poderes puacuteblicos (eficaacutecia vertical) As posturas que
consubstanciam as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo utilizadas pela Fazenda Puacuteblica aparentemente como
mecanismos indutores de pagamento de tributos mas na verdade satildeo instrumentos obliacutequos
de cobranccedila
Embora instituiacutedas por lei e ateacute mesmo pela Constituiccedilatildeo Federal as exigecircncias de
certidotildees fiscais nas situaccedilotildees elencadas desrespeitam os direitos fundamentais dos
contribuintes (vg o exerciacutecio das atividades empresariais) e enaltecem as prerrogativas
fazendaacuterias constrangendo de modo indireto o devedor agrave satisfaccedilatildeo do creacutedito tributaacuterio
Augustin Gordillo (2007 p03) ao comentar sobre as relaccedilotildees conflituosas entre a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e as empresas afirma que
En una primera situacioacuten que cuantativamente es importante y cualitativamente determinante se trata de la perspectiva que los conflictos tienen quienes ejercen concretamente el poder puacuteblico los funcionarios y autoridades puacuteblicas los concesionarios y licenciatarios del poder Obviamente es casi imposible que no tengan un sesgo proclive al poder que precisamente estaacuten ejerciendo en un momento dado Una segunda percepcioacuten poco significativa desde el punto de vista de su utilidad sistemaacutetica se da en los conflictos que puedan tener con la administracioacuten las grandes o medianas empresas y los grupos econoacutemicos relativamente fuertes En estos supuestos el lsquoadministradorsquo suele hacer una muy buena y eficaz utilizacioacuten de los recursos y remedios que le brindan el orden juriacutedico estaacute atento a la defensa de sus derechos y hace ademaacutes uso de todos los mecanismos informales de influencia y relacioacuten con la administracioacuten puacuteblica En estas situaciones el conflicto autoridad ndash empresa se resuelve ya sea con cierto equiliacutebrio a favor de la segunda parte de la ecuacioacuten y no de la primera a la inversa19
19 Em uma primeira situaccedilatildeo o que eacute qualitativa e quantitativamente determinante eacute a perspectiva de que o conflito tem sido particularmente entre o poder puacuteblico e os funcionaacuterios puacuteblicos comerciantes e licenciados do poder Obviamente eacute quase impossiacutevel natildeo ser tendencioso a uma propensa potecircncia que eacute exercida em um determinado momento Uma segunda percepccedilatildeo insignificante em termos de sua utilidade sistemaacutetica estaacute no conflito que a administraccedilatildeo pode ter com grandes ou meacutedias empresas e grupos econocircmicos relativamente fortes Nestes casos o administrado tem que ser eficaz na utilizaccedilatildeo dos recursos e soluccedilotildees oferecidos pelo sistema juriacutedico e estaacute atento para proteger os seus direitos e tambeacutem fazer uso de todos os mecanismos de influecircncia e de relaccedilotildees informais com o governo Nestas situaccedilotildees o conflito entre autoridade e empresa eacute
74
Pelo delineado resta patente a ausecircncia de parceria entre o fisco e os contribuintes
estes sempre sob suspeiccedilatildeo vendo seus direitos fundamentais flagrantemente desrespeitados
sem qualquer justificativa idocircnea e a certeza de impunidade destes agentes puacuteblicos que
vestem a indumentaacuteria estatal para desvirtuar esta jaacute tensa relaccedilatildeo descumprindo os deveres
que lhes foram transferidos e o ordenamento juriacutedico em vigor Os prejuiacutezos na linguagem
emprestada pelo senso comum satildeo sempre suportados pela parte mais fraca o contribuinte
resolvido com certo equiliacutebrio em favor da segunda parte da equaccedilatildeo [a empresa] e natildeo o inverso (traduccedilatildeo livre)
75
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
Sem a pretensatildeo de abarcar a complexidade de aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do
Direito (AED) ou Law and Economics20 objetiva-se delinear alguns traccedilos que relacionem
esta Escola com o Direito Tributaacuterio de modo a fornecer uma conjuntura mais coesa com a
realidade socioeconocircmica Parte-se do pressuposto metodoloacutegico de que os meandros
Econocircmicos e Tributaacuterios possuem coerecircncia intersistemaacutetica uma vez que a tributaccedilatildeo deve
ser considerada como um fenocircmeno que envolve simultaneamente a Poliacutetica a Economia e o
Direito Para Nelson Saldanha (1986 p15)
Haacute uma seacuterie de comportamentos e de expressotildees que representam a vida privada e a vida puacuteblica em diversos planos Assim a medicina a cama e a mesa a poesia liacuterica o direito privado a psicologia o dinheiro escondido por um lado Por outro a poliacutetica o direito puacuteblico a poesia eacutepica o comeacutercio os bancos a burocracia a forccedila e as comunicaccedilotildees A diferenccedila entre cemiteacuterios puacuteblicos e cemiteacuterios privados a qual se daacute por uma espeacutecie de ordenaccedilatildeo estimativa um sentido de evoluccedilatildeo A evoluccedilatildeo tambeacutem do dinheiro particular ao dinheiro puacuteblico
Eacute bem verdade que em uma primeira impressatildeo as distacircncias entre o Direito e a
Economia podem se sobressair haja vista que as duas abordagens possuem tempos diferentes
mas natildeo lugares Enquanto os economistas se preocupam com a eficiecircncia o foco dos juristas
eacute o ideal de justiccedila este sem criteacuterios objetivos e precisos para sua conceituaccedilatildeo ldquonatildeo adianta
lutar contra o vento eacute preciso utilizar a sua forccedila para que este nos leve ao nosso destinordquo
(MONTORO FILHO 2008 pXIII)
Em geral os juiacutezes parecem natildeo conhecer as repercussotildees macroeconocircmicas de suas
decisotildees e os economistas por seu turno ignoram a realidade sobre os fundamentos
institucionais em que alicerccedilam suas estrateacutegias de desenvolvimento Esse tenso diaacutelogo eacute
trocado pela seguinte intenccedilatildeo ldquose economistas e juristas natildeo puderem falar a mesma liacutengua
20 Dentre os doutrinadores que se dedicam a Anaacutelise Econocircmica do Direito podem-se apontar os seguintes nomes J Pinto Antunes (1952) Dan Ariely (2008) Carlos Barracho (2001) Bruno Sciberras de Carvalho (2008) Robert Cooter e Thomas Ulen (2007) Guiomar T Estrella Faria (1994) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2006) Alexandre Morais da Rosa e Joseacute Manuel Aroso Linhares (2009) Jairo Saddi (2007) Cento Veljanovski (1994) Fernando Arauacutejo (2008) Nicholas Mercuro e Margaret Oppenheimer (2005) Cass R Sustein (2000) Karen Schweers Cook e Margaret Levi (1990) John MacDonald Oliver (1979) Ugo Mattei (1998) Richard Zerbe (2001) Robin Paul Malloy e Christopher K Brau (1995) Thomas J Miceli (2004)
76
que pelo menos passem a viver no mesmo mundo Quem tem a ganhar com isso natildeo satildeo
apenas os dois grupos mas a sociedade como um todordquo (PINHEIRO 2008 p45) A
efetividade das decisotildees judiciais depende na praacutetica do poder de coerccedilatildeo ao lado de um
aparato policial bem equipado para os casos de descumprimento das normas Eacute preciso
incutir nos seus destinataacuterios a cultura do temor afastando-se assim a certeza da impunidade
Aos juristas a Anaacutelise Econocircmica do Direito proporciona a aproximaccedilatildeo com uma
ferramenta adicional para analisar os problemas que lhes interessam dando uma soluccedilatildeo mais
condizente com a realidade vivenciada em uma perspectiva ampla Aos economistas abre-se
um novo campo de estudo complementar ao aparato teacutecnico em que foram treinados
(RODRIGUES 2007) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2009 online) acrescenta que o objetivo da
AED eacute ldquoa utilizaccedilatildeo da abordagem econocircmica para tentar compreender o direito no mundo e o
mundo no direitordquo Tradicionalmente o lucro eacute alvo de desconfianccedilas Empresas lucrativas
quase sempre satildeo acusadas de suspeitas quando na verdade do ponto de vista econocircmico satildeo
eficientes Jaacute preconizava Adam Smith que se cada pessoa procurasse livremente os interesses
individuais ndash orientadores do comportamento humano ndash atingir-se-ia o interesse coletivo
Andreacute Franco Montoro Filho (2008 pX) registra sua preocupaccedilatildeo com esse recorte
epistemoloacutegico esteacuteril
Esse raciociacutenio exemplifica bem os riscos da postura de analisar a economia como uma disputa entre pobres e ricos entre aqueles que tecircm e natildeo tecircm A maacute vontade e a desconfianccedila proacuteprias dessa visatildeo contra aqueles que auferem bons resultados econocircmicos e contra empresas de sucesso podem resultar em accedilotildees cujos efeitos satildeo opostos ao inicialmente desejado pois assumem uma postura contra o interesse coletivo
A importacircncia deste diaacutelogo estabelecido pela AED se materializa pelas seguintes
razotildees apontadas por Luciano Benetti Timm (2008 p57) a Economia sendo uma ciecircncia
comportamental descreve de maneira adequada a atuaccedilatildeo do seres humanos frente ao
mercado coadunada com a participaccedilatildeo social atinge um consideraacutevel padratildeo cientiacutefico com
seus postulados economeacutetricos e por conta da importacircncia que dispensa agrave eficiecircncia21
insculpida prima facie no caput do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Os meacutetodos tradicionais
da hermenecircutica juriacutedica ndash o teleoloacutegico o literal o sistemaacutetico o histoacuterico o socioloacutegico ndash
21 Rachel Sztajn e Decio Zilbersztajn (2005 p83) esclarecem que a eficiecircncia eacute a aptidatildeo para obter o maacuteximo ou o melhor resultado ou rendimento com a menor perda ou menor dispecircndio de esforccedilos relacionando os conceitos de produtividade rendimento adequaccedilatildeo e natildeo se confunde com a eficaacutecia que eacute capacidade de gerar efeitos
77
por serem aplicados de acordo com a discricionariedade do inteacuterpreteaplicador do Direito
conduzem a caminhos muitas vezes contraditoacuterios distantes entre si sendo portanto
limitados Natildeo oferecem seguranccedila juriacutedica
A problemaacutetica que se revela nesse processo de interpretaccedilatildeo eacute que natildeo existe um
apontador de qual seja a teacutecnica hermenecircutica mais adequada para saber se certo resultado eacute
ou natildeo melhor para determinado caso concreto E eacute nesse espaccedilo que se insere a AED Sobre
esta conjuntura Leonel Severo Rocha Germano Schwartz e Jean Clam (2005) enfatizam que
o sistema social estaacute estruturado na repeticcedilatildeo e na diferenccedila ndash liacutecitoiliacutecito ternatildeo-ter
podernatildeo-poder ndash ou seja esclarece a existecircncia de um coacutedigo comunicativo que tenta
amenizar a complexidade da sociedade Trata-se de um sistema dinacircmico de organizaccedilatildeo
autorreprodutiva a que se denomina autopoiese
O sistema autopoieacutetico eacute aquele que eacute simultaneamente fechado e aberto ou seja eacute um sistema que tem repeticcedilatildeo e diferenccedila tendo que equacionar no seu interior esse paradoxo que os operadores do Direito vatildeo usar como criteacuterios para tomar decisotildees (ROCHA SCHWARTZ CLAM 2005 p69)
O empresariado moderno enfrenta inuacutemeros obstaacuteculos criados pela burocracia estatal
para se manter firme ndash ou pelo menos sobreviver ndash no sistema de mercado competitivo e
excludente por natureza Neste diapasatildeo satildeo comuns os empreacutestimos bancaacuterios para suportar
os exiacuteguos prazos de recolhimento de diversos tributos gerir os custos normais de uma
empresa em plena atividade de forma eficiente tudo para enfrentar a concorrecircncia muitas
vezes moldada em desconformidade com as leis Diante desta realidade pode-se afirmar sem
qualquer temor que ldquodo ponto de vista da racionalidade econocircmica o grau de burocracia22
brasileira passa a tornar proibitivo o cumprimento dos deveres instrumentais criando
incentivos para a evasatildeo fiscal e a informalidaderdquo (CARVALHO JOBIM 2008 p243) Luiz
Eduardo Shoueri (2005 p08-09) ao comentar sobre a necessidade de comunicaccedilatildeo entre as
mais diversas disciplinas que se encontram agrave disposiccedilatildeo enfatiza que
Surge assim uma nova visatildeo do ordenamento juriacutedico como algo aberto para a realidade que natildeo pretende expressar um conjunto completo em si sem lacunas sempre que eacute incompleto por definiccedilatildeo problemaacutetico e lacunoso Sistema aberto no
22 Cristiano Carvalho (2008 p201-203) menciona ainda atrelado agrave ideia da burocracia a que os contribuintes estatildeo sujeitos as inuacutemeras obrigaccedilotildees acessoacuterias ou deveres instrumentais que geram custos para o seu cumprimento o que ele denomina de ldquocustos de conformidaderdquo Aleacutem disso ressalta a existecircncia das sanccedilotildees poliacuteticas que provocam um ldquoenferrujamento do mercadordquo Para ilustrar suas consideraccedilotildees menciona as dificuldades que uma empresa enfrenta para obter uma certidatildeo de regularidade fiscal nos oacutergatildeos fazendaacuterios principalmente a Receita Federal do Brasil e a demora ou ateacute mesmo inviabilizaccedilatildeo de uma fusatildeo ou cisatildeo de empresas
78
sentido de que eacute incompleto evolui e se modifica [] importa esclarecer que ao jurista caberaacute sempre buscar a coerecircncia no sistema embora cocircnscio de que haveraacute ocasiotildees em que esta natildeo seraacute possiacutevel em tais casos deve o jurista buscar soluccedilotildees ndash oferecidas pelas regras estruturais do sistema inclusive o compromisso ndash para que a incoerecircncia natildeo leve agrave ruptura
Dados do Banco Mundial apresentados por Andreacute Franco Montoro Filho (2008 p49)
denunciam que o Brasil eacute um dos paiacuteses com maior burocracia fiscal haja vista que em um
estudo com 178 paiacuteses ficou classificado em penuacuteltimo lugar As empresas brasileiras gastam
cerca de 2600 horas para cumprir suas obrigaccedilotildees tributaacuterias perdendo para paiacuteses como a
Boliacutevia (1080 horas) e o Vietnatilde (1050 horas) A Suiacuteccedila ficou em primeiro lugar com apenas
63 horas destinadas ao cumprimento de compromissos fiscais
Uma das maiores preocupaccedilotildees da sociedade satildeo as determinaccedilotildees governamentais
que insistem em fortalecer os oacutergatildeos de arrecadaccedilatildeo tributaacuteria mesmo agrave margem da
constitucionalidade e da legalidade mediante a ediccedilatildeo de um aparato legislativo paralelo que
embora seja infralegal na praacutetica suplanta ateacute mesmo a letra constitucional23 A estrutura
exigida das empresas se pauta por um profundo conhecimento dos clientes dos fornecedores
da anaacutelise de circunstacircncias sociais das poliacuteticas econocircmicas que influenciam diretamente os
negoacutecios da planificaccedilatildeo das operaccedilotildees para o gerenciamento de contingecircncias
administrativas da necessidade de uma assessoria contaacutebil juriacutedica teacutecnica constante e
atuante Esse cenaacuterio denota que ldquoa fiscalizaccedilatildeo muitas vezes brandindo o enorme alfarraacutebio
de normas vigentes assusta o contribuinte deixando-o absolutamente desnorteado quanto ao
que fazerrdquo (TOLEDO 2008 p07)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) tambeacutem conhecida como Escola de
Chicago ou Law and Economics procura implementar os postulados econocircmicos na aplicaccedilatildeo
e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e
eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas sociais e juriacutedicas Busca-se aplicar as ferramentas da
Ciecircncia Econocircmica principalmente da Microeconomia24 ao Direito Os seus principais
23 Merece destaque a existecircncia do Coacutedigo de Defesa do Contribuinte do Estado de Satildeo Paulo (Lei Complementar Estadual no 9392003) que elenca de forma clara inuacutemeros dispositivos que enumeram os direitos e garantias dos contribuintes o funcionamento da maacutequina administrativa de fiscalizaccedilatildeo trazendo-os para o conhecimento geral Deveria servir de exemplo para os demais estados-membros que natildeo o possuem 24 A Microeconomia eacute um ramo da ciecircncia econocircmica que estuda o comportamento das unidades de consumo representadas pelos indiviacuteduos e pelas famiacutelias as empresas e suas produccedilotildees custos a produccedilatildeo e o preccedilo dos diversos bens serviccedilos e fatores produtivos Ocupa-se da forma como as unidades individuais que compotildeem a economia (os consumidores privados serviccedilos trabalhadores produccedilatildeo de bens) agem e reagem simultaneamente A Microeconomia trabalha com modelos ou seja construccedilotildees compostas por uma seacuterie de hipoacuteteses a partir das quais as conclusotildees satildeo retiradas selecionando as variaacuteveis mais significativas para um
79
pontos satildeo condensados na rejeiccedilatildeo da posiccedilatildeo que analisa o Direito apartado das realidades
sociais e econocircmicas estimulando a utilizaccedilatildeo das ideias e dos meacutetodos de outras disciplinas
no estudo conjunto enaltecendo a interdisciplinaridade
Embora no seacuteculo XVIII Adam Smith jaacute discutisse o efeito econocircmico da legislaccedilatildeo
mercantilista foi apenas no seacuteculo passado que se aplicou agrave economia para analisar atividades
natildeo diretamente relacionadas ao mercado Os seus primoacuterdios apontam para Cesare Beccaria
(2005) que em sua obra claacutessica ldquoDos delitos e das penasrdquo trouxe ao ordenamento juriacutedico
pela primeira vez as sanccedilotildees juriacutedicas como incentivos negativos Influenciou diretamente
Jeremy Bentham precursor do Utilitarismo25 Seus modernos contornos no entanto foram
dados principalmente por Ronald Coase (1988) com o artigo publicado em 1960 intitulado
ldquoThe Problem of Social Costrdquo Richard Posner (1998) e Guido Calabresi (1961)
Posner (1998 p26) observa que as origens da AED estatildeo ligadas ao Common Law
cuja prevalecircncia eacute pelo direito jurisprudencial ou seja baseado em precedentes judiciais
sendo apontado por ele como o campo por excelecircncia da maximizaccedilatildeo da riqueza de uma
sociedade Em sua atuaccedilatildeo como juiz do Tribunal de Apelaccedilatildeo do Seacutetimo Circuito revelou
que ao julgar um caso utilizava como paracircmetro natildeo os precedentes mas a sensatez da
repercussatildeo de suas decisotildees Com essa postura a AED critica o Direito posto e o interpreta
aos moldes do meacutetodo pautado pela eficiecircncia econocircmica (KATZ 1998) Nesse sentido
O Law and Economics procura demonstrar como o Direito pode ser mais eficiente na sua regulaccedilatildeo social e econocircmica Para tanto estabelece um ferramental conceitual baseado no individualismo metodoloacutegico e o no utilitarismo que impotildee o estudo da proacutepria poliacutetica econocircmica mais do que das normas juriacutedicas que a veiculam (AGUILLAR 2006 p38)
O foco da AED eacute unir a Economia ao Direito para estudar as regras legais e as
instituiccedilotildees usando o pressuposto do comportamento racional por parte dos indiviacuteduos como
principal instrumento de raciociacutenio ldquoempresas e mercados satildeo instituiccedilotildees ou institutos que
determinado contexto para auferir uma realidade mais proacutexima do fenocircmeno que se estuda (SANDRONI 2008 p541) 25 Trata-se de um meacutetodo utilizado para a compreensatildeo da vida humana ao enfatizar a importacircncia do pensamento racional individual considerando como premissa o indiviacuteduo motivado por um auto-interesse racional procurando o prazer e a felicidade e a contrario sensu evitando a dor e a infelicidade Pelo Utilitarismo a sociedade eacute portanto um aglomerado de indiviacuteduos que tecircm por principal meta buscar o maacuteximo do que possuem por meio das relaccedilotildees sociais que mantecircm entre si Seria este o sistema oacutetimo de vida O Utilitarismo exerceu influecircncias importantes sobre a Economia a Psicologia Behaviorista e a Sociologia (JOHNSON 1997 p246)
80
estatildeo na fronteira entre o direito e a economiardquo (SZTAJN 2004 p27) De forma sinteacutetica
podem-se apresentar os seguintes postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito (CALIENDO
2009 p15) o individualismo metodoloacutegico que implica serem os fenocircmenos coletivos
explicados como resultantes de decisotildees individuais as escolhas racionais de modo a ditaacute-las
como racionalmente dirigidas agrave maximizaccedilatildeo dos interesses individuais as preferecircncias
estaacuteveis e o equiliacutebrio nas relaccedilotildees entre a Poliacutetica o Direito e a Economia
Da mesma forma se expressa Bruno Meyerhof Salama (2008 p53) para quem ldquoa
Economia ilumina problemas e sugere hipoacuteteses mas se torna mais rica quando conjugada
com outros ramos do conhecimento notadamente a Antropologia a Psicologia a Histoacuteria a
Sociologia e a Filosofiardquo A vergastada intenccedilatildeo eacute modelar o comportamento humano
tornando possiacutevel ao profissional do Direito compreender os efeitos que adviratildeo das posturas
legais inerentes a cada situaccedilatildeo Nesse sentir busca-se a aplicaccedilatildeo das teorias e meacutetodos
empiacutericos da Economia para as instituiccedilotildees centrais do sistema juriacutedico
O risco que poderia advir desta abordagem eacute a manifestaccedilatildeo de uma visatildeo
reducionista segundo Robert Cooter (1982 p1260) o que ocasionaria a substituiccedilatildeo das
categorias juriacutedicas tradicionais pelas econocircmicas Vai aleacutem e corrige esta premissa na
medida em que se vale da capacidade explicativa da teoria econocircmica em relaccedilatildeo agrave estrutura
das normas juriacutedicas elucidando sua logicidade (POLINSKY 1985) Eacute bem verdade que a
Economia natildeo consegue explicar o Direito por inteiro mas eacute uma abordagem vaacutelida calcada
em soacutelidos argumentos Os postulados econocircmicos acabaram por seduzi-lo pelo caraacuteter
empiacuterico e forte matematizaccedilatildeo o que tornou a Economia uma ciecircncia no mais puro sentido
da palavra tendo em vista que eacute capaz de prever com razoaacutevel grau de precisatildeo o
comportamento futuro desse mesmo objeto Cristiano Carvalho (2008 p187) acrescenta que
Enquanto a teoria juriacutedica tradicional preocupa-se principalmente com definiccedilotildees e conceitos de institutos juriacutedicos a Anaacutelise Econocircmica do Direito aplica as ferramentas microeconocircmicas para construir modelos que possam predizer comportamentos regulados pelas leis E natildeo obstante esse caraacuteter analiacutetico e preditivo proacuteprio de uma autecircntica Ciecircncia a Anaacutelise Econocircmica ainda eacute capaz de sugerir mudanccedilas ou alternativas juriacutedicas mais capazes de alcanccedilar os objetivos pretendidos pelo legislador
Para isso usa-se a Anaacutelise Econocircmica do Direito para prever os efeitos das leis aleacutem
de dedicar-se a explicar seu desenvolvimento em termos de eficiecircncia econocircmica por meio
dos conceitos de otimizaccedilatildeo de Vilfredo Pareto ou Kaldor-Hicks como criteacuterios de eficiecircncia
81
(FORGIONI 2005) Por este uma mudanccedila em que alguns indiviacuteduos sejam prejudicados eacute
possiacutevel desde que aqueles que melhorem de posiccedilatildeo ganhem mais do que perdem aqueles
que pioram de situaccedilatildeo Por aquele uma sociedade natildeo se encontra em uma situaccedilatildeo oacutetima se
natildeo houver pelo menos uma modificaccedilatildeo capaz de melhorar a posiccedilatildeo de algueacutem sem
prejudicar a de outrem
As ideias tambeacutem tecircm a sua biografia Entre os juristas isso eacute facilmente verificaacutevel
O sistema europeu mais precisamente o romano-germanista provoca uma resistecircncia em
aceitar a importacircncia das consequecircncias das atitudes humanas para o Direito ou ateacute mesmo
ignoraacute-las A concepccedilatildeo do fiat justitia pareat mundus26 haurida da Deontologia Juriacutedica
afasta a realidade concreta podendo ser uma postura recortada Eacute o que Cristiano Carvalho e
Eduardo Jobim (2008 p240) denominam ldquoautismo epistemoloacutegicordquo Ivo Teixeira Gico
Juacutenior ao investigar a epistemologia da aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED)
registra que este movimento tem por propoacutesito introduzir uma ldquometodologia que contribua
significativamente para a compreensatildeo dos fenocircmenos sociais e que auxilie na tomada
racional de decisotildees juriacutedicasrdquo (GICO JUacuteNIOR 2009 online)
Certamente uma das maiores contribuiccedilotildees da AED foi estabelecer o liame entre as
reais consequecircncias (o consequencialismo) sobre a sociedade das decisotildees judiciais e dos
diplomas normativos O seu caraacuteter empiacuterico eacute um dos atrativos sendo dotado de uma
flexibilidade que permite uma ultra-adaptaccedilatildeo a situaccedilotildees faacuteticas especiacuteficas admitindo com
maior naturalidade as contribuiccedilotildees de outras ciecircncias Busca-se sempre a soluccedilatildeo mais
eficiente Isso porque na ausecircncia de recursos suficientes os direitos atribuiacutedos pelas
decisotildees juriacutedicas tornar-se-atildeo vazios destituiacutedos de sentido e de propoacutesito27
Goste-se ou natildeo a interpretaccedilatildeo da lei e do direito eacute hoje feita num contexto econocircmico e social de uma economia de mercado Uma reflexatildeo consequencialista eacute pois uma metodologia uacutetil e importante para ultrapassar anaacutelises miacuteopes [hellip] A insistecircncia no formalismo e na dogmaacutetica juriacutedica numa perspectiva teleoloacutegica e a recusa de uma anaacutelise consequencialista configuram na minha perspectiva um atentado potencial agrave independecircncia do poder judiciaacuterio O formalismo purista gera necessariamente um fosso entre a judicatura e o social uma incompreensatildeo profunda pela sociedade sobre as decisotildees do poder judiciaacuterio (GAROUPA 2009 online)
26 ldquoFaccedila-se justiccedila ainda que pereccedila o mundordquo 27 Faz-se esta ponderaccedilatildeo de cunho epistemoloacutegico porque um deontologista analisa os atos como se fossem bons ou maus por um vieacutes aprioriacutestico enquanto um consequencialista verifica quais os resultados que adviratildeo das decisotildees e se eacute possiacutevel a concretizaccedilatildeo sendo assim mais proacuteximo da realidade
82
A Anaacutelise Econocircmica do Direito comporta duas abordagens a positiva e a normativa
A AED positiva foca principalmente o territoacuterio ocupado pelas trocas econocircmicas no sistema
de mercado constituindo um meio de previsatildeo dos seus comportamentos Para a AED
aplicada ao Direito Tributaacuterio trata-se da tributaccedilatildeo excessiva que gera incentivos agrave
informalidade bem como a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para o exerciacutecio
de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes Jaacute a normativa se ocupa com qual seria
a melhor soluccedilatildeo de acordo com os juiacutezos de valor direcionados aos objetivos econocircmicos
oportunidade em que satildeo feitas prescriccedilotildees sobre como a economia deveria funcionar como
por exemplo a necessidade da diminuiccedilatildeo da carga tributaacuteria para a AED
As externalidades ndash positivas ou negativas ndash satildeo fatores que influenciam na tomada de
decisotildees principalmente com os olhos no acircmbito econocircmico Satildeo uma espeacutecie de falhas do
mercado ao lado da concorrecircncia imperfeita das informaccedilotildees assimeacutetricas etc Satildeo aquelas
situaccedilotildees nas quais supostamente a matildeo invisiacutevel de Smith natildeo eacute suficiente para corrigir os
desvios do sistema econocircmico A soluccedilatildeo de Coase para resolver este problema foi direcionar
a abordagem para os chamados custos de transaccedilatildeo
Embora seja um conceito que comporta as mais variadas visotildees pode-se afirmar que
satildeo as atividades e os custos necessaacuterios para a concretizaccedilatildeo de uma negociaccedilatildeo a saber a
busca pela informaccedilatildeo por partes dos agentes econocircmicos das circunstacircncias em que operam
a atividade de negociaccedilatildeo as quais determinaratildeo as verdadeiras intenccedilotildees dos compradores e
vendedores a realizaccedilatildeo e a formalizaccedilatildeo dos contratos de acordo com o Direito vigente a
verificaccedilatildeo do cumprimento e por fim a correta aplicaccedilatildeo desses contratos de forma a
garantir a cobranccedila de indenizaccedilatildeo por prejuiacutezos agraves partes que natildeo seguirem as obrigaccedilotildees
pactuadas (PINHEIRO SADDI 2006 p62)
Tradicionalmente os economistas partem de modelos ideais para explicar um
determinado fenocircmeno Com Ronald Coase natildeo foi diferente Pelo seu teorema se os custos
de transaccedilatildeo forem nulos e as partes puderem transacionar no sentido de atingir compensaccedilotildees
muacutetuas as externalidades geradas poderatildeo ser solucionadas por meio das escolhas de ambas
as partes A teoria dos custos de transaccedilatildeo (TCT) trabalha com o conceito de racionalidade
83
limitada ou imperfeita28 segundo a qual as pessoas tentam maximizar as suas utilidades
pontuadas pelos limites impostos ao lado da capacidade de absorver e processar informaccedilotildees
A principal meta da Teoria dos Custos de Transaccedilatildeo eacute entender como as leis e o Poder
Judiciaacuterio vatildeo ser balizadores para uma melhor alocaccedilatildeo dos recursos pois a capacidade de
economizar os custos de transaccedilatildeo dentro de uma determinada empresa eacute decisiva para aferir
quais operaccedilotildees seratildeo feitas dentro desta ou fora via mercado Rachel Sztajn (2004 p11)
considera que
As relaccedilotildees satildeo socioeconocircmicas devendo-se reconhecer natildeo soacute a presenccedila da economia como tambeacutem o espaccedilo por ela ocupado no desenvolvimento de novas relaccedilotildees de estruturas sociais de negoacutecios predispostos para atender agraves novas exigecircncias das pessoas
A realidade burocraacutetica brasileira representa um custo de transaccedilatildeo elevado
implicando efeitos negativos na relaccedilatildeo Estado e contribuinte Satildeo materializados por
exemplo pelas sanccedilotildees poliacuteticas impostas pelo Estado enferrujando o sistema de mercado O
sistema tributaacuterio brasileiro pela regra da tipicidade cerrada deixa pouca margem para
inovaccedilotildees do juiz O que poreacutem natildeo serviu de maacutescara para o Poder Judiciaacuterio nacional
Estuda-se pois conjuntamente o Direito a Economia as instituiccedilotildees e as organizaccedilotildees o
Direito influencia e eacute influenciado pela Economia refletindo nas organizaccedilotildees e instituiccedilotildees
Nessa linha de raciociacutenio Rachel Sztajn (2005 p03) afirma que
A anaacutelise econocircmica deve entatildeo considerar o ambiente normativo no qual os agentes atuam para natildeo correr o risco de chegar a conclusotildees equivocadas ou imprecisas por desconsiderar os constrangimentos impostos pelo Direito ao comportamento dos agentes econocircmicos O Direito por sua vez ao estabelecer regras de conduta que modelam as relaccedilotildees entre pessoas deveraacute levar em conta os impactos econocircmicos que delas derivaratildeo os efeitos sobre a distribuiccedilatildeo ou alocaccedilatildeo de recursos e os incentivos que influenciam o comportamento dos agentes econocircmicos privados
Paulo Caliendo (2009 p92-93) reputa indispensaacutevel que se faccedila menccedilatildeo agrave concepccedilatildeo
de eficiecircncia fiscal na medida em que no Estado Democraacutetico de Direito a carga fiscal
representa o equiliacutebrio entre os interesses de diversos grupos sociais principalmente no que se
relaciona com as tarefas do Estado e o seu financiamento O termo eficiecircncia pode ser
28 A Neuroeconomia se apresenta neste cenaacuterio como um estudo sistemaacutetico dos fundamentos bioloacutegicos dos comportamentos e dos processos ativados nas escolhas econocircmicas tornando possiacutevel um diaacutelogo entre a Economia o Direito a Psicologia e a Neurociecircncia despontando como uma contestaccedilatildeo agrave visatildeo neoclaacutessica da economia que enxerga o Homo oeconomicus dentro dos viacutenculos de uma racionalidade perfeita que pode ser formalizada e tende agrave maximizaccedilatildeo da utilidade esperada Os neuroeconomistas demonstram que a razatildeo e a emoccedilatildeo repercutem diretamente nas decisotildees econocircmicas natildeo podendo ser separadas haja vista que ldquoa atividade da mente natildeo coincide com o raciociacutenio puro e a do corpo natildeo se limita agrave satisfaccedilatildeo exclusiva das necessidades fiacutesicasrdquo (MALDONATO 2007 p88)
84
compreendido como a utilizaccedilatildeo de determinados processos para a maximizaccedilatildeo de resultados
pela menor utilizaccedilatildeo dos meios Depreende-se que a estrutura fiscal interfere diretamente nas
escolhas econocircmicas e poliacuteticas de forma a ser ressaltada a importacircncia do contexto
extranormativo e da interdisciplinaridade
Natildeo se trata de negar a autonomia semacircntica e sintaacutetica da linguagem juriacutedica mas de reconhecer que a rede de significados adotados no direito decorrem de uma conexatildeo entre eficiecircncia e justiccedila Natildeo haacute como negar qualquer relaccedilatildeo ou determinar uma ordem de prioridade de uma sobre a outra A compreensatildeo do relacionamento entre justiccedila e eficiecircncia eacute fundamental para a determinaccedilatildeo de um sistema tributaacuterio justo e a afirmaccedilatildeo de uma sociedade de direitos do contribuinte (CALIENDO 2009 p94)
Do ponto de vista econocircmico a tributaccedilatildeo gera a ineficiecircncia Certifique-se que por
oacutebvio natildeo deve ser eliminada ndash assim seria condenar o Estado agrave impossibilidade de subsistir
ndash mas praticada de modo a natildeo inibir ou intimidar a atividade privada principal geradora de
riquezas (CALIENDO 2009 p 211-214) Seria um mal necessaacuterio Pela lente da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio a resposta eacute afirmativa29
Lembra Paulo de Barros Carvalho (2000 p153) que o contribuinte aleacutem de cumprir
as obrigaccedilotildees principais (de pagar) ainda estaacute sujeito a uma gama de deveres instrumentais e
formais Satildeo os custos de conformidade espeacutecies de custos de transaccedilatildeo conceito
apresentado por Cristiano Carvalho e Eduardo Jobim (2008 p243) como ldquoaqueles que satildeo
gerados pela atividade que o contribuinte tem de prestar de modo a estar em dia com suas
obrigaccedilotildees tributaacuteriasrdquo Pede-se vecircnia para a exposiccedilatildeo de casos submetidos agrave apreciaccedilatildeo do
Poder Judiciaacuterio30 cujos julgamentos foram (ou deveriam ser) pautados pelo vieacutes da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
29 Cristiano Carvalho (2008 p194) considera a tributaccedilatildeo nociva do ponto de vista econocircmico por gerar ineficiecircncia e reconhece que o grande desafio eacute conciliar o que denomina de ldquomal necessaacuteriordquo (a tributaccedilatildeo) tendo em vista a manutenccedilatildeo do Estado com os direitos fundamentais dos contribuintes enaltecendo as limitaccedilotildees do poder de tributar 30 Cristiano Carvalho (2008 p204) ao comentar sobre a importacircncia do Poder Judiciaacuterio neste contexto afirma que ldquoo sistema tributaacuterio real repleto de custos de conformidade e gerador de imensos custos de transaccedilatildeo encontra-se em desconformidade com os mandamentos constitucionais E sendo assim cabe acionar o poder judiciaacuterio para que entatildeo livre o particular de tais violaccedilotildees aos seus direitos fundamentaisrdquo
85
A fabricante de cigarros ldquoAmerican Virginia Induacutestria e Comeacutercio Importaccedilatildeo e
Exportaccedilatildeo de Tabacos Ltdardquo foi personagem de uma clara situaccedilatildeo envolvendo as sanccedilotildees
poliacuteticas Esta empresa teve o seu registro especial cancelado pelo natildeo pagamento de IPI
(condiccedilatildeo necessaacuteria para a produccedilatildeo de cigarros) segundo os ditames do Decreto-lei no
159377 e o natildeo pagamento dos tributos administrados pela Receita Federal constitui
hipoacutetese de cancelamento deste registro especial a que alude o art 2ordm inciso II do referido
diploma normativo
Durante o processo fiscal a Receita Federal concedeu agrave ldquoAmerican Virginiardquo o prazo
de dez dias para regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo tributaacuteria ou seja o pagamento de todos os
deacutebitos existentes A empresa entatildeo ingressou com uma medida cautelar em primeiro grau
(Processo no 20075110002658-1 ndash 1ordf Vara de Execuccedilotildees Fiscais da Justiccedila Federal ndash Seccedilatildeo
Judiciaacuteria do Rio de Janeiro) para assegurar o seu direito ao livre-exerciacutecio da atividade
econocircmica alegando que o Estado estaria aplicando uma sanccedilatildeo poliacutetica ou seja impingindo
ao contribuinte este constrangimento como forma de coagi-la ao pagamento de tributo o que
eacute vedado pela Constituiccedilatildeo Federal e por entendimentos jaacute sumulados do Superior Tribunal de
Justiccedila e do Supremo Tribunal Federal Questionou-se tambeacutem na oportunidade a
constitucionalidade do Decreto-Lei no 159377 sob o argumento de que natildeo teria sido
recepcionado pela CF88 (arts XIII e LIV e 170) por implicar em uma manifesta sanccedilatildeo
poliacutetica
A medida cautelar foi concedida e depois de ajuizada a accedilatildeo principal foi prolatada
sentenccedila favoraacutevel agrave empresa A Uniatildeo apelou obtendo provimento do recurso no Tribunal
Regional Federal da 2ordf Regiatildeo (Processo no 20070201009971-8) Novamente a empresa
ingressou com accedilatildeo cautelar agora perante o Supremo Tribunal Federal (AC no 1657RJ)
para obter efeito suspensivo ao seu Recurso Extraordinaacuterio no 55076931 de modo a impedir a
paralisaccedilatildeo de suas atividades
Mas natildeo obteve o ecircxito esperado Pelo deferimento da medida cautelar votaram os
Ministros Joaquim Barbosa (relator) Marco Aureacutelio Mello Celso de Mello e Sepuacutelveda
Pertence Pelo indeferimento os Ministros Gilmar Mendes Eros Grau Ricardo
31 Na forma do art 542 sect 2ordm do CPC o Recurso Extraordinaacuterio e o Especial via de regra natildeo possuem eficaacutecia suspensiva mas pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal presentes os requisitos do pericullum in mora e do fumus boni juris eacute plausiacutevel o deferimento do referido efeito por meio de uma accedilatildeo cautelar
86
Lewandowski Carlos Britto Cezar Pelluso Carmen Luacutecia e Ellen Gracie O embate se deu
pela colisatildeo entre os princiacutepios constitucionais da livre-iniciativa e da livre-concorrecircncia O
argumento em prol da livre-iniciativa foi no sentido de evitar a utilizaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas
para coagir o particular a pagar seus deacutebitos tributaacuterios ao alvedrio das vedaccedilotildees jaacute expostas
destacando-se para este caso a Suacutemula no 70 do STF32 Por outro lado o argumento em prol
da livre concorrecircncia foi no sentido de evitar conferir vantagem injusta agrave empresa que natildeo
paga tributos responsaacuteveis por grande parte do preccedilo do cigarro Este argumento acaba por
invocar o princiacutepio da isonomia que se relaciona de certo modo com a livre concorrecircncia
Confira-se a ementa da Accedilatildeo Cautelar no 1657 (STF) cuja relatoria ficou sob a
responsabilidade do Ministro Joaquim Barbosa
RECURSO EXTRAORDINAacuteRIO EFEITO SUSPENSIVO INADMISSIBILIDADE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL INTERDICcedilAtildeO PELA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL FABRICACcedilAtildeO DE CIGARROS CANCELAMENTO DO REGISTRO ESPECIAL PARA PRODUCcedilAtildeO LEGALIDADE APARENTE INADIMPLEMENTO SISTEMAacuteTICO E ISOLADO DA OBRIGACcedilAtildeO DE PAGAR IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - IPI COMPORTAMENTO OFENSIVO Agrave LIVRE CONCORREcircNCIA SINGULARIDADE DO MERCADO E DO CASO LIMINAR INDEFERIDA EM ACcedilAtildeO CAUTELAR INEXISTEcircNCIA DE RAZOABILIDADE JURIacuteDICA DA PRETENSAtildeO VOTOS VENCIDOS Carece de razoabilidade juriacutedica para efeito de emprestar efeito suspensivo a recurso extraordinaacuterio a pretensatildeo de induacutestria de cigarros que deixando sistemaacutetica e isoladamente de recolher o Imposto sobre Produtos Industrializados com consequumlente reduccedilatildeo do preccedilo de venda da mercadoria e ofensa agrave livre concorrecircncia viu cancelado o registro especial e interditados os estabelecimentos (BRASIL STF AC ndash Accedilatildeo Cautelar no 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa ndash DJU 27062007)
Sobre o caso ldquoAmerican Virgiacuteniardquo Cristiano Carvalho e Ely Joseacute de Matos (2008
online) concluem que trecircs elementos baacutesicos foram levados em consideraccedilatildeo a relaccedilatildeo entre
cigarro e sauacutede a importacircncia econocircmica da induacutestria do cigarro e o papel do Estado na
regulamentaccedilatildeo da atividade que se manifesta por meio de elevaccedilatildeo da carga tributaacuteria ndash
cerca de 70 do seu preccedilo ndash com a finalidade de desestimular o consumo (extrafiscalidade)
por meio de campanhas publicitaacuterias Apesar de dados extremamente negativos em termos de
sauacutede puacuteblica a induacutestria do tabaco eacute soacutelida Em termos de emprego segundo relatos de
Roberto Iglesias (2006) a Associaccedilatildeo dos Fumicultores do Brasil (AFUBRA) estima que em
20012002 a cadeia produtiva do fumo envolveu cerca de 22 milhotildees de pessoas divididas
entre a lavoura a induacutestria e as atividades indiretas
32 Suacutemula no 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo
87
A induacutestria teve seu registro para fabricaccedilatildeo de cigarros suspenso dadas as pendecircncias
tributaacuterias junto aos cofres da Uniatildeo O principal argumento da empresa foi de que a
Constituiccedilatildeo de 1988 natildeo permite que o Estado adote medidas que impliquem o embaraccedilo ou
a vedaccedilatildeo do exerciacutecio profissional como instrumentos para coagir o sujeito passivo agrave
observacircncia das obrigaccedilotildees tributaacuterias Por outro lado a Uniatildeo Federal rebateu a alegaccedilatildeo
afirmando que a arrecadaccedilatildeo tributaacuteria decorrente da fabricaccedilatildeo do tabaco eacute imprescindiacutevel
para que possa arcar com os custos das doenccedilas relacionadas ao consumo de cigarros Pode-se
sintetizar o impasse da decisatildeo assim
Uma decisatildeo que preservasse a livre-iniciativa pode afetar os incentivos que as demais induacutestrias de cigarro tecircm para continuarem pagando rigorosamente os seus impostos Aleacutem disso traz um benefiacutecio extraordinaacuterio agrave induacutestria envolvida prejudicando ainda mais sua relaccedilatildeo com as outras e afetando o equiliacutebrio de mercado Esse desequiliacutebrio pode pelo menos local ou regionalmente afetar preccedilos e lesar os consumidores Por outro lado uma decisatildeo favoraacutevel agrave livre concorrecircncia iraacute encerrar as atividades da induacutestria envolvida no caso Assim um princiacutepio constitucional estaria sendo prima facie violado A concorrecircncia de mercado entretanto seria mantida equilibrada Os consumidores natildeo seriam lesados a natildeo ser que local ou regionalmente a induacutestria em questatildeo fosse uma forte produtora que tivesse parcela consideraacutevel na determinaccedilatildeo do preccedilo Se ela ajudar a determinar o preccedilo sua extinccedilatildeo atribuiraacute seu peso decisoacuterio agrave(s) outra(s) induacutestria(s) que pode derivar vantagens de tal situaccedilatildeo (CARVALHO MATOS 2008 online)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) procura implementar os postulados
econocircmicos na aplicaccedilatildeo e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos para dessa maneira
aumentar o grau de previsibilidade e de eficiecircncia das relaccedilotildees submetidas ao Direito
Principalmente depois da primeira fase da reforma do Poder Judiciaacuterio iniciada com a
Emenda Constitucional no 4504 a qual elevou o princiacutepio da eficiecircncia ao status
fundamental a AED vem de encontro aos anseios dos estudiosos e dos aplicadores do Direito
haja vista que a livre iniciativa mesmo antes da adiccedilatildeo do retalho agrave Constituiccedilatildeo jaacute estava
cravada no art 1o e art 170 ambos da CF88 como norteadora das atividades relacionadas
com o Direito Econocircmico
Os fundamentos da Anaacutelise Econocircmica do Direito almejam trazer seguranccedila e
previsibilidade para o ordenamento juriacutedico embora natildeo lhes sejam exclusivos Da mesma
maneira que os mercados para serem dotados de um funcionamento adequado necessitam
desses postulados a AED tenta agregar maximizaccedilatildeo equiliacutebrio e eficiecircncia agraves relaccedilotildees
juriacutedicas Muitos questionam qual seria a validade da aplicaccedilatildeo de princiacutepios econocircmicos ao
Direito e para que serviriam Os que o fazem se utilizam de argumentos socioloacutegicos
filosoacuteficos e psicoloacutegicos para tentar embasar os seus posicionamentos a favor da natildeo-
88
aplicaccedilatildeo Por outro vieacutes a Anaacutelise Econocircmica do Direito auxilia e conduz a uma melhor
compreensatildeo da realidade na missatildeo dos operadores do Direito em solucionar e evitar
problemas George Marmelstein (2007 online) faz uma relaccedilatildeo entre a AED e a efetivaccedilatildeo
dos direitos fundamentais consideraccedilotildees que podem ser aqui utilizadas mutatis mutandis
ponderando que ldquoos direitos fundamentais natildeo devem servir para acobertar praacuteticas iliacutecitasrdquo
Ressalta ainda que
O pensamento econocircmico natildeo resulta necessariamente em soluccedilotildees anti-eacuteticas ou amorais Aliaacutes muitas vezes o raciociacutenio econocircmico e o eacutetico caminharatildeo juntos levando aos mesmos resultados reforccedilando-se mutuamente na tarefa de convencimento social Natildeo adianta simplesmente afastar ou deixar de utilizar uma ferramenta que pode ajudar ao inveacutes de atrapalhar a realizaccedilatildeo de direitos fundamentais
A accedilatildeo cautelar via de regra natildeo tem por objeto investigar e solucionar o meacuterito da
lide o qual seraacute discutido apenas em sede de accedilatildeo principal ndash in casu eacute o Recurso
Extraordinaacuterio no 550769 ndash apenas cabendo analisar os requisitos do pericullum in mora e
fumus boni juris Ao longo dos votos dos ministros que denegaram o pedido podem-se extrair
inadequados argumentos em prol da sauacutede puacuteblica atribuiccedilatildeo jaacute desempenhada
satisfatoriamente pelo Ministeacuterio da Sauacutede A livre iniciativa natildeo se relaciona com a
nocividade da atividade empresarial desenvolvida A extrafiscalidade que incide nas
mercadorias de origem tabagista jaacute eacute um instrumento eficaz de intervenccedilatildeo estatal mas natildeo eacute
suficiente para impedir que os indiviacuteduos que satildeo livres para escolher se seratildeo ou natildeo
fumantes adquiram o produto A questatildeo posta em debate natildeo era sobre a sauacutede puacuteblica os
malefiacutecios causados pelo cigarro mas sim a continuaccedilatildeo de uma empresa que estaacute inserida no
sistema de mercado e joga de acordo com estes comandos
A liberdade de exerciacutecio de uma atividade econocircmica salvaguardada pelo art 170 da
CF88 se manifesta pela disponibilidade ao titular de uma empresa para exercer com
liberdade a sua criaccedilatildeo o acesso ao mercado dentre outras implicaccedilotildees de ordem juriacutedica
Assim natildeo cabe falar na imposiccedilatildeo de obstaacuteculos ilegiacutetimos sem fundamentaccedilatildeo plausiacutevel
Satildeo deveres negativos estatais que implicam necessariamente em uma abstenccedilatildeo (ORTIZ
1995)
A principal reflexatildeo que deveria ter norteado o Plenaacuterio do Supremo Tribunal Federal
naquele momento era com a demora processual lembrada pelo Ministro Joaquim Barbosa
relator da AC no 1657RJ pois natildeo haacute qualquer previsatildeo temporal para o julgamento do
89
Recurso Extraordinaacuterio (RE) a ela vinculado e a empresa neste periacuteodo permaneceria
fechada por tempo indeterminado com todos os prejuiacutezos inerentes a este ato que irradia
efeitos para aleacutem dos financeiros
Os ministros que denegaram o pedido acabaram por invadir o meacuterito propriamente
dito do Recurso Extraordinaacuterio em oportunidade inadequada sem qualquer efeito praacutetico
olvidando a importacircncia da medida cautelar em pauta para a continuidade da empresa
concentrando as suas fundamentaccedilotildees sobre a constitucionalidade do art 2ordm II do Decreto-lei
no 159377 natildeo o considerando uma manifestaccedilatildeo de sanccedilatildeo poliacutetica mas uma condiccedilatildeo para
o exerciacutecio de uma atividade considerada nociva agrave sauacutede puacuteblica o tabagismo Na verdade
esse registro eacute apenas um credenciamento para o desenvolvimento de uma atividade
diferenciada marcada fortemente pela extrafiscalidade Mas natildeo deixa de ser uma empresa
exatamente igual agraves outras
A decisatildeo do STF se pautada pela AED teria sido sensiacutevel ao fato de que se assim a
empresa permanecesse restaria condenada agrave extinccedilatildeo devido ao sumaacuterio encerramento de
suas atividades Seria mais importante neste momento a preservaccedilatildeo da atividade
empresarial Sim O momento na accedilatildeo cautelar natildeo eacute adentrar no meacuterito mas sim outro a
preservaccedilatildeo do direito da empresa em continuar as suas atividades gerando empregos rendas
que satildeo receitas para o Estado assegurar a permanecircncia no sistema de mercado etc Ressalte-
se a existecircncia da Suacutemula 70 do STF33 em pleno vigor que natildeo foi sequer lembrada pelos
ministros que negaram o efeito suspensivo
A medida processual que estava nas matildeos do STF poderia garantir a continuidade do
funcionamento da empresa a manutenccedilatildeo dos quase 800 empregados do forte mercado
consumidor que as empresas tabagistas conquistaram Por este exemplo restou demonstrado
que a Anaacutelise Econocircmica do Direito eacute uma importante ferramenta para o Direito Tributaacuterio
alcanccedilar decisotildees mais eficientes na medida em que fornece instrumentos aos julgadores que
33 Suacutemula 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo Invocando esta mesma suacutemula os Ministros Neacuteri da Silveira e Marco Aureacutelio Mello por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC em 17032005 que declarou a inconstitucionalidade da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para a emissatildeo de notas fiscais avulsas prevista em lei estadual de Santa Catarina afirmando que o exerciacutecio da atividade econocircmica desenvolvida resta inviabilizado se existe a necessidade de sempre se recorrer ao Fisco estadual todas as vezes em que surge a necessidade de emissatildeo de uma nota fiscal avulsa
90
os auxiliam na escolha de qual seria a melhor orientaccedilatildeo das suas decisotildees coadunando a
letra da lei com a realidade econocircmica que norteia os casos concretos postos a deslinde
32 A Empresa Industrial Teacutecnica SA e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios questionados pela penhora sobre o faturamento
A Empresa Industrial Teacutecnica SA sediada em FortalezaCE manejou o Agravo de
Instrumento nordm 20060500074375-0 perante o Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo contra
a decisatildeo da lavra do MM Juiz Federal da 6ordf VaraRN que nos autos da Execuccedilatildeo Fiscal nordm
990002253-0 e apensos deferiu em parte pedido requestado pelo INSS34 para assegurar a
penhora sobre o faturamento mensal da empresa executada no percentual de 5 (cinco por
cento) ou alternativamente que fosse reduzido para o montante de 075 ndash INSS e 075 ndash
Fazenda Nacional conforme criteacuterio de comprometimento maacuteximo da receita adotado em
diversas leis que versam sobre recuperaccedilatildeo fiscal notadamente os Programas de Recuperaccedilatildeo
Fiscal (REFISrsquos) e de Parcelamentos Especiais (PAES) e tambeacutem em razatildeo dos uacuteltimos
indicadores anuais de lucratividade da construccedilatildeo civil apontarem prejuiacutezos ou lucro moacutedico
no setor Em suma pleiteava-se a expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva com Efeito de Negativa pelo
INSS com base nas condiccedilotildees acima expostas
Foi deferido em parte o provimento de urgecircncia requestado para suspender os efeitos
da decisatildeo recorrida e determinar a observacircncia das formalidades processuais estatuiacutedas no
art 677 e seguintes do CPC haja vista o prudente arbiacutetrio bem como o esquema de
pagamento elaborado pelo administrador nomeado podendo ser ordenada a penhora sobre o
faturamento da empresa em percentual por ela indicado ou em outro que venha a ser sugerido
pelo aludido administrador Apoacutes minuciosa anaacutelise contaacutebil foi devidamente ofertada e
efetivada a penhora sobre o faturamento no percentual de 075 (zero viacutergula setenta e cinco
por cento) Assim natildeo mais existiria qualquer obstaacuteculo que impedisse a expediccedilatildeo da
correspondente certidatildeo positiva com efeito de negativa
O INSS por seu turno formulou pedido de reconsideraccedilatildeo da decisatildeo liminar
proferida no aludido recurso sustentando que o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees
34 Na eacutepoca em que tramitava este Agravo de Instrumento (2006) ainda natildeo estava em vigor a lei nordm 1145707 que instituiu a Receita Federal do Brasil e portanto o INSS ainda figurava nos poacutelos processuais que envolviam tributos atualmente defendidos em juiacutezo pela Procuradoria da Fazenda Nacional
91
financeiras (R$ 2733600000) e os balanccedilos patrimoniais da executada demonstram ser
viaacutevel a penhora do faturamento da empresa em percentual superior aos 075 por ela
ofertados Isso porque segundo afirmou a autarquia a executada com exceccedilatildeo do ano de
2003 em que alcanccedilou um lucro excepcional de 1683 de seu faturamento bruto (R$
2730800000) nos anos anteriores obteve lucro liacutequido de 283 (R$ 455000000)
Acrescentou ainda que a penhora sobre o faturamento da empresa nem de longe garantiria a
integralidade do deacutebito em cobranccedila pois ainda que se admita a sua realizaccedilatildeo no percentual
de 5 sobre o seu faturamento mensal apenas 031 do deacutebito exigido restaria caucionado o
que inviabilizaria a expediccedilatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal requestada haja vista que natildeo
se encontra configurada esta situaccedilatildeo no art 151 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
Em resposta agraves alegaccedilotildees do INSS a empresa argumentou que o simples fato de ter
apresentado em determinados periacuteodos fiscais consideraacuteveis iacutendices de lucratividade natildeo
autorizariam a penhora em percentual mais elevado que o arbitrado pelo insigne julgador
monocraacutetico vez que aleacutem de possuir outros deacutebitos com a Fazenda Nacional para os quais
tambeacutem jaacute foi ofertado o percentual de 075 a tiacutetulo de penhora necessita de reserva de
dinheiro para que possa realizar investimentos imprescindiacuteveis ao regular desenvolvimento de
suas atividades empresariais
Aduziu ainda que o fato de o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees financeiras
importar em R$ 2733600000 natildeo autorizaria a penhora do faturamento em percentual
superior aos 075 fixados vez que esse montante integra o capital de giro Defendeu
tambeacutem que se mantido o percentual fixado na decisatildeo recorrida a empresa estaria
condenada agrave quebra e que soacute seria possiacutevel pagar ao INSS 5 de seu faturamento se natildeo
tivesse nenhuma outra obrigaccedilatildeo fiscal salarial contratual com fornecedores e bancos o que
natildeo se verificava na realidade
Desta feita natildeo existiria qualquer obstaacuteculo para a concessatildeo do provimento
requerido notadamente quando se tem em conta que a empresa apenas pode dispor desse
montante (075) sem inviabilizar suas atividades funcionais Requereu por fim a imediata
expediccedilatildeo de CPD-EN ressalvando-se que esse documento somente se prestaraacute para que a
executada possa participar de licitaccedilotildees celebrar contratos e receber pagamentos
O Relator do Agravo de Instrumento ora em comento (AGTR nordm 20060500074375-
0) Desembargador Federal Francisco Cavalcanti proferiu seu voto entendendo natildeo existir
92
qualquer oacutebice agrave expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebito com efeito de negativa pois a
devedora estaria adimplindo o deacutebito em discussatildeo dentro da orientaccedilatildeo por ele traccedilada haja
vista que mensalmente vinha destacando de seu faturamento um percentual preacute-fixado a
tiacutetulo de penhora
Asseverou que o simples fato de o percentual constrito mecircs a mecircs natildeo garantir a
integralidade da diacutevida natildeo impede de per si a emissatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal
requestada eis que nos moldes em que estatui o art 151 inciso V do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional a mera concessatildeo de provimento liminar jaacute tem o condatildeo de suspender a
exigibilidade do creacutedito tributaacuterio e autorizar por consequecircncia a expediccedilatildeo da certidatildeo fiscal
competente observado o regramento contido no art 206 do CTN Para fundamentar seu voto
colheu orientaccedilotildees neste mesmo sentido jaacute existentes no Tribunal Regional Federal ndash 5a
Regiatildeo
ADMINISTRATIVO CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO FISCAL COM EFEITO DE NEGATIVA DEacuteBITO GARANTIDO POR PENHORA Deacutebitos fiscais garantidos por penhora incidente sobre percentual do faturamento do executado cujo numeraacuterio vem sendo depositado em juiacutezo A insuficiecircncia do montante ateacute agora depositado natildeo compromete a validade da penhora nem justifica a renitecircncia da autoridade impetrada de expedir a pertinente Certidatildeo Positiva com efeito de negativa (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 20060500000009-0 ndash DJU 25092006 ndash Relator Desembargador Federal Ridalvo Costa ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Diante das consideraccedilotildees expostas em 12 de novembro de 2007 foi determinada a
imediata expediccedilatildeo da CPD-EN ressalvando-se a hipoacutetese de existirem outros deacutebitos
distintos dos discutidos nas accedilotildees executivas originaacuterias que natildeo recomendassem a adoccedilatildeo da
medida Em situaccedilatildeo semelhante por intermeacutedio do Agravo de Instrumento nordm
20070599001443-2 em tracircmite tambeacutem no Tribunal Regional Federal ndash 5ordf Regiatildeo sob a
Relatoria do Desembargador Marcelo Navarro Ribeiro Dantas a EIT ndash Empresa Industrial
Teacutecnica SA pleiteou o efeito suspensivo contra decisatildeo da lavra do MM Juiz de Direito da
Vara Uacutenica da Comarca de Jaguaruana no Estado do Cearaacute o qual deferiu pedido de penhora
online ao considerar a ordem de preferecircncia prevista no art 655 I do Coacutedigo de Processo
Civil
Os argumentos da empresa em siacutentese foram no seguinte sentido que os creacuteditos
executados estatildeo incluiacutedos em razatildeo de sentenccedila judicial no programa de parcelamento
PAES estando por isso suspensos que a maioria das certidotildees de diacutevida ativa que esteiam a
93
execuccedilatildeo originaacuteria natildeo conteacutem informaccedilotildees completas e precisas tais como a origem a
natureza do creacutedito a fundamentaccedilatildeo legal a data da inscriccedilatildeo o nuacutemero do processo
administrativo fiscal que deu origem agrave diacutevida conforme exigecircncia dos artigos 202 e 203 do
CTN que o creacutedito cobrado pela Fazenda Nacional natildeo correspondia ao valor efetivamente
devido tendo em vista que diversos tributos foram lanccedilados inuacutemeras vezes criando uma
multiplicidade de cobranccedilas indevidas
A empresa ofereceu em garantia agrave execuccedilatildeo a penhora de 075 (zero viacutergula setenta
e cinco por cento) de seu faturamento por ser a uacutenica medida possiacutevel de se garantir o deacutebito
em questatildeo sem inviabilizar a continuidade de suas atividades Afirmou que a ordem de
bloqueio determinada pelo juiacutezo a quo importa em penhora de 100 (cem por cento) de seu
faturamento desde que os depoacutesitos em contas bancaacuterias da pessoa juriacutedica possam ser
considerados faturamento pois natildeo consistem em reserva ou aplicaccedilotildees financeiras e sim
capital de giro da empresa destinando-se agrave manutenccedilatildeo de suas rotinas e que a penhora online
soacute deveria ser admitida quando esgotadas todas as alternativas para satisfaccedilatildeo da diacutevida natildeo
existissem bens penhoraacuteveis aptos a garantir a execuccedilatildeo fosse apresentado e aprovado um
plano de administraccedilatildeo da empresa mediante a ouvida da parte executada e ainda se o
percentual de faturamento penhorado natildeo comprometer os demais compromissos financeiros
da empresa
Para complementar sua linha de fundamentaccedilatildeo registrou a prolaccedilatildeo de sentenccedila
procedente nos autos da Accedilatildeo Ordinaacuteria nordm 20058101000689-2 pelo juiacutezo da 15ordf Vara
Federal do Cearaacute assegurando a manutenccedilatildeo da empresa no programa de parcelamento
Especial (PAES) por ser indevida a ordem de bloqueio exarada e continuarem suspensos os
deacutebitos por forccedila do art 151 VI do CTN No seu voto o Desembargador Marcelo Navarro
Ribeiro Dantas relembrou a interposiccedilatildeo pela Fazenda Nacional do agravo de instrumento
tombado sob o nordm 66502-CE de sua relatoria em que pretendia a aplicaccedilatildeo do efeito
suspensivo a esta decisatildeo determinando a expediccedilatildeo de certidotildees positivas com efeitos de
negativas com a exclusatildeo de seu uso em operaccedilotildees de venda ou oneraccedilatildeo de qualquer bem do
ativo imobilizado
Em decisatildeo entendeu o Relator que caberia autorizar a empresa ateacute a decisatildeo final do
processo a continuar participando de licitaccedilotildees com possibilidade de celebraccedilatildeo de contratos
aditivos empenhos e pagamentos pelos serviccedilos prestados inclusive junto a Administraccedilatildeo
94
Federal direta e indireta nas trecircs esferas de governo mediante a exibiccedilatildeo da decisatildeo exarada
como substitutiva das certidotildees oriundas do fisco federal valendo tal ordem inclusive para
fins de regularizaccedilatildeo perante o SICAF (Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores)
Em manifestaccedilatildeo posterior foi determinada a extensatildeo dos efeitos da referida decisatildeo
agraves outras execuccedilotildees fiscais mencionadas no bojo do processo determinando a suspensatildeo do
bloqueio dos saldos das contas bancaacuterias da empresa agravante em relaccedilatildeo tambeacutem aos
valores cobrados nesses feitos Na mesma oportunidade foi ofertada pela empresa executada
a penhora de 075 de seu faturamento que serviria de momento agrave garantia das execuccedilotildees
fiscais reunidas tendo em vista a prolaccedilatildeo de sentenccedila de meacuterito na accedilatildeo ordinaacuteria nordm
20058101000689-2 mantendo a agravante no programa de parcelamento PAES nos termos
da lei nordm 1068403
A penhora sobre o faturamento de uma empresa ndash instituto que serviu como um
substituto da exigecircncia de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal formal ndash eacute fruto de um balanccedilo
contaacutebil que forneceraacute o real alcance do seu grau de normalidade no mercado O art 11 sect 1o
da lei no 683080 fixa o caraacuteter excepcional da medida ditando para a Fazenda Puacuteblica a
obrigatoriedade de justificaacute-lo tendo em vista o risco de causar efeitos negativos e imprecisos
na administraccedilatildeo do patrimocircnio privado sendo este o entendimento adotado pelo Superior
Tribunal de Justiccedila35 que tem por tradiccedilatildeo negar os pedidos de penhora sobre o faturamento
Os argumentos em contraacuterio apontam para uma orientaccedilatildeo de que natildeo se deve atingir o capital
de giro empresarial porque natildeo se tolera que as execuccedilotildees desnecessariamente interfiram na
estrutura de sustentaccedilatildeo da empresa Na praacutetica sua penhora poderia conduzi-la agrave falecircncia
Natildeo foi este o posicionamento do Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo quando do
julgamento do caso em comento
A empresa natildeo eacute uma figura estaacutetica de um simples patrimocircnio mas sim um ente cuja
preservaccedilatildeo eacute de interesse geral dos seus proprietaacuterios do quadro de profissionais das
respectivas famiacutelias do fisco do consumidor do meio ambiente pela reconhecida funccedilatildeo
social que desempenha na circulaccedilatildeo da riqueza e na produccedilatildeo de bens e serviccedilos uacuteteis agrave vida
35 Cf Alguns precedentes do Superior Tribunal de Justiccedila REsp no 24030SP REsp no 161903SP REsp no 163549RS
95
comunitaacuteria Estando inserida no sistema de mercado tem que participar do jogo econocircmico
com todas as suas potencialidades
Ao permitir que a empresa substituiacutesse a comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal mediante
a exibiccedilatildeo da decisatildeo judicial proferida para o que se mostre necessaacuterio no exerciacutecio o TRF ndash
5ordf Regiatildeo fez uso de uma hermenecircutica voltada agrave realidade vivenciada pelos empresaacuterios Natildeo
se curvou agrave firme orientaccedilatildeo contraacuteria existente nos Tribunais superiores Demonstra ainda
independecircncia ndash natildeo soacute no sentido administrativo mas doutrinaacuterio ndash na medida em que foram
utilizados paradigmas que retratam fielmente o contexto em que se circunscreve agrave construccedilatildeo
civil preocupando-se com a sobrevivecircncia da empresa e o seu regular funcionamento
33 A Recuperaccedilatildeo Judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Saulo SA e da VARIG ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
Por intermeacutedio do meacutetodo da Anaacutelise Econocircmica do Direito a qual procura
implementar os postulados econocircmicos na interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos
com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas
sociais e juriacutedicas seraacute investigada a inadequada imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal para o deferimento do plano de recuperaccedilatildeo judicial
Parte-se da premissa de que as empresas insolventes satildeo unidades produtivas
exatamente iguais agraves solventes com exceccedilatildeo de que seus passivos se encontram
desestruturados Fora isso geram empregos compram vendem enfim produzem riquezas
Nesse sentido vale mencionar ab initio alguns aspectos positivos da nova lei falimentar a
substituiccedilatildeo da concordata pela recuperaccedilatildeo judicial e extrajudicial a busca por amenizar a
tensa relaccedilatildeo entre o risco empresarial e o risco de mercado a previsatildeo do periacuteodo de stay em
que as accedilotildees que correm contra a empresa em crise seratildeo suspensas por 180 dias (art 6ordm sect 4ordm
da lei no 1110105) evitando desta forma uma avalanche de cobranccedilas o que daacute certo
ldquofocirclegordquo para o restabelecimento financeiro36 o privileacutegio do consenso na medida em que
podem ser estabelecidas condiccedilotildees especiais de pagamento das diacutevidas para os credores que
36 O art 6ordm sect 7ordm da lei no 1110105 prevecirc que as execuccedilotildees fiscaisaccedilotildees de natureza fiscal natildeo se sujeitam a esta suspensatildeo podendo ocorrer o deferimento de um parcelamento neste periacuteodo embora ainda natildeo exista lei especiacutefica para regulamentar esta mateacuteria
96
assim concordarem os creacuteditos decorrentes de obrigaccedilotildees contraiacutedas durante a recuperaccedilatildeo
judicial seratildeo considerados extraconcursais se a empresa vier a falir o que estimula a injeccedilatildeo
de capital
A responsabilidade por sucessatildeo empresarial em Direito Tributaacuterio estaacute regulada pelo
art 133 do CTN A depender da espeacutecie de creacutedito que se estaacute a cobrar cinco disciplinas
podem ser adotadas Se for de natureza civil ou comercial incide o teor do art 1146 do
Coacutedigo Civil que estabelece a responsabilidade do adquirente do estabelecimento pelo
pagamento dos deacutebitos anteriores agrave transferecircncia desde que regularmente contabilizados
continuando o devedor primitivo solidariamente obrigado pelo prazo de um ano quanto aos
creacuteditos vencidos e quanto aos demais a partir da data do vencimento
Caso se esteja diante de verbas trabalhistas aplica-se o disposto nos arts 10 e 448 da
Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho (CLT) haja vista que a alteraccedilatildeo na estrutura da empresa
natildeo interfere nos contratos em vigor permanecendo intactos os direitos deles advindos Na
seara tributaacuteria a sucessatildeo eacute regulada pelo art 133 do CTN segundo o qual a pessoa natural
ou juriacutedica de direito privado que adquirir de outra por qualquer tiacutetulo fundo de comeacutercio ou
estabelecimento comercial industrial ou profissional e continuar a respectiva exploraccedilatildeo sob
a mesma outra razatildeo social firma ou nome individual responde pelos tributos relativos ao
fundo ou estabelecimento adquirido devidos ateacute a data do ato de forma integral ndash para a
doutrina majoritaacuteria sinocircnimo de solidaacuteria ndash se o alienante cessar a exploraccedilatildeo do comeacutercio
induacutestria ou atividade ou subsidiariamente com o alienante se este prosseguir na exploraccedilatildeo
ou iniciar nova atividade no mesmo ou em outro ramo de comeacutercio induacutestria ou profissatildeo
dentro de seis meses a contar da data da alienaccedilatildeo
Nos casos de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial os dispositivos legais aplicaacuteveis satildeo
respectivamente os arts 141 inciso II e 60 paraacutegrafo uacutenico da Lei no 111010537 de
37 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade no 3934-2DF sob a Relatoria do Min Ricardo Lewandowski foi ajuizada pelo Partido Democraacutetico Trabalhista e tinha por objeto a impugnaccedilatildeo dos arts 60 paraacutegrafo uacutenico 83 I e IV c e 141 II da Lei no 1110105 por entendecirc-los incompatiacuteveis com o disposto nos arts 1ordm III e IV 6ordm 7ordm I e 170 VIII da Constituiccedilatildeo Federal O que ensejou referida accedilatildeo foi na compreensatildeo dos representantes do partido a perda de 10 mil empregos diretos e milhares de indiretos dos Trabalhadores do Grupo Varig A accedilatildeo foi julgada improcedente dentre outros fundamentos porque o STF entendeu que o papel do legislador infraconstitucional resumiu-se a escolher dentre os distintos valores e princiacutepios constitucionais igualmente aplicaacuteveis agrave espeacutecie aqueles que entendeu mais idocircneos na medida em que resultou de amplo debate com os setores sociais diretamente afetados por ela como tambeacutem surgiu da necessidade de preservar-se o sistema produtivo nacional inserido em uma ordem econocircmica mundial caracterizada pela concorrecircncia predatoacuteria
97
maneira que o objeto da alienaccedilatildeo estaraacute livre de qualquer ocircnus e natildeo haveraacute sucessatildeo do
arrematante nas obrigaccedilotildees do devedor inclusive as de natureza tributaacuteria as derivadas da
legislaccedilatildeo do trabalho e as decorrentes de acidentes de trabalho Para os creacuteditos relacionados
agrave recuperaccedilatildeo extrajudicial aplicam-se os art 1146 CC2002 (creacuteditos civis ou comerciais)
art 133 CTN (creacuteditos tributaacuterios) e arts 10 e 448 da CLT (creacuteditos trabalhistas) O que se
quer demonstrar eacute a inteligecircncia da Nova Lei Falimentar e da sistemaacutetica legal aplicaacutevel pois
tais determinaccedilotildees estimulam a injeccedilatildeo de capital promovendo a almejada recuperaccedilatildeo e a
retomada das atividades empresariais ou no caso de falecircncia uma maior satisfaccedilatildeo possiacutevel
dos credores Neste mesmo compasso vale mencionar o art 146 da lei no 1110105 que
dispensa a massa falida de apresentar as certidotildees negativas quando da realizaccedilatildeo do ativo
seja qual for a modalidade empregada (leilatildeo pregatildeo ou propostas fechadas ndash art 142 da lei
no 1110105) Apoacutes estes breves apontamentos passa-se a analisar os casos VASP e VARIG
A VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA (TAJRA GIANSANTE 2009) empresa do
ramo de transporte aeacutereo que enfrentava uma seacuteria crise financeira esteve em processo de
recuperaccedilatildeo judicial entre 1ordm de julho de 2005 e 4 de setembro de 2008 com o intuito de
encontrar meios que possibilitassem a retomada das suas operaccedilotildees O processo recebeu o
protocolo de no 583002005070715-0 e tramitou na 1ordf Vara de Falecircncias e Recuperaccedilotildees
Judiciais de Satildeo Paulo sob a responsabilidade do Juiz Alexandre Alves Lazzarini
Em 26 de julho de 2006 houve uma Assembleia de Credores quando foi aprovado o
plano de recuperaccedilatildeo da empresa com previsatildeo de retomar as atividades com cargas e
passageiros dentro de um prazo de 8 a 10 meses com 12 novas aeronaves adquiridas por
meio de leasing O juiz homologou no dia 24 de agosto de 2006 o aludido plano de
recuperaccedilatildeo judicial reafirmando a possibilidade de a empresa retomar suas atividades mas
isto natildeo aconteceu A VASP SA requereu a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial com a
dispensa das certidotildees negativas tributaacuterias apresentando suas razotildees para contrariar o
determinado no art 57 da lei no 1110105 pedido que foi acolhido pelo juiz conforme
extrato do processo de no 583002005070715-0SP abaixo colacionado
Como amplamente demonstrado nos autos a comeccedilar pela peticcedilatildeo da VIACcedilAtildeO AEacuteREA SAtildeO PAULO SOCIEDADE ANOtildeNIMA mdash VASP a exigecircncia das certidotildees negativas como pressuposto de admissibilidade para concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial aprovada pelos credores a ela sujeita natildeo pode prevalecer a despeito do art 57 da Lei n 1110105 pois afronta os princiacutepios que regem o instituto da recuperaccedilatildeo judicial regulado pela mesma lei bem como a proacutepria Constituiccedilatildeo Federal Em relaccedilatildeo agrave exigecircncia do art 57 da Lei
98
no 1110105 e artigo 191-A do CTN a) trata-se de sanccedilatildeo poliacutetica profligada pela jurisprudecircncia dos tribunais b) fere o princiacutepio da proporcionalidade e por isso satildeo insubsistentes c) o descumprimento natildeo acarreta a falecircncia consequecircncia natildeo desejada pela lei d) a jurisprudecircncia de nossos tribunais historicamente desprezou exigecircncias fiscais de empresas em crise econocircmica sem que isso represente proibiccedilatildeo de cobranccedila de tributos pelas vias proacuteprias (destacou-se)
Uma nova Assembleia de Credores foi realizada em 17 de julho de 2008 para que os
credores pudessem opinar pela manutenccedilatildeo ou natildeo da empresa em recuperaccedilatildeo judicial Com
as informaccedilotildees de descumprimento do plano deferido em 4 de setembro de 2008 o juiz
convolou a recuperaccedilatildeo judicial em falecircncia (art 53 cc art 61 sect 1ordm cc art 73 inciso IV da
lei no 1110105)
A mesma orientaccedilatildeo foi seguida no processo de Recuperaccedilatildeo Judicial da VARIG ndash
Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense SA da Rio Sul Linhas Aeacutereas SA e da Nordeste Linhas Aeacutereas
SA O Processo nordm 2005001072887-7 tramitou na 8a Vara Empresarial do Rio de Janeiro
titularizada pelo juiz Alexander dos Santos Macedo o qual concedeu liminarmente a dispensa
da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as empresas exercessem suas atividades
exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou
incentivos fiscais Confira-se o teor da decisatildeo
Isto posto considerando presentes e atendidos os requisitos exigidos pelo artigo 51 da Lei nordm 11101 de 090205 ratifico a nomeaccedilatildeo da empresa CYSNEIROS VIANNA ADVOGADOS ASSOCIADOS como ADMINISTRADOR JUDICIAL conforme fls 1659 (1) defiro o processamento da recuperaccedilatildeo judicial (2) determino a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as devedoras exerccedilam suas atividades exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou incentivos fiscais creditiacutecios acrescendo em todos os atos contratos e documentos firmados pelas autoras apoacutes o respectivo nome empresarial a expressatildeo lsquoem Recuperaccedilatildeo Judicialrsquo (destacou-se)
O parecer proferido pelo Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) representado pelo
subprocurador-geral da Repuacuteblica Durval Tadeu Guimaratildees foi favoraacutevel agrave continuidade da
recuperaccedilatildeo judicial da VARIG natildeo obstante a falta de verificaccedilatildeo dos pagamentos dos
tributos de que era devedora O fio condutor da argumentaccedilatildeo do MPF firmou-se no
entendimento de que a regra prevista na lei no 1110105 ao condicionar a concessatildeo da
recuperaccedilatildeo judicial agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal representaria um meio indireto de
cobranccedila dos tributos38
38 Cf Inteiro teor da notiacutecia e do parecer encontra-se disponiacutevel nos siacutetios eletrocircnicos lthttpwwwfederasulcombrnoticiasnoticiaDetalheaspidNoticia=7931ampCategoriaNome=Juridico e lthttpwwwstjjusbrgt
99
As decisotildees acima merecem aplausos haja vista que resgatam e tornam possiacuteveis as
principais intenccedilotildees da lei no 1110105 Marcos de Barros Lisboa (2005) aduz que o Fisco
colabora com a recuperaccedilatildeo da empresa mediante o parcelamento dos creacuteditos tributaacuterios
estabelecendo para isso regras especiacuteficas jaacute que dela natildeo participa diretamente Oferece-se
portanto uma dilataccedilatildeo dos prazos para pagamento aliviando as necessidades de fluxo de
caixa da empresa e propiciando a regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo fiscal
Jaacute era essa a orientaccedilatildeo quando da vigecircncia do decreto no 766145 Critica-se o fato de
que para o cumprimento da concordata o devedor estava obrigado pelo art 174 a apresentar
comprovaccedilatildeo de que havia pago todos os tributos relativos agraves profissotildees federais estaduais e
municipais e das contribuiccedilotildees devidas ao Instituto ou Caixa de Aposentadoria e Pensotildees do
ramo de induacutestria ou comeacutercio a que pertencer sob pena de falecircncia Tal disposiccedilatildeo de
praticamente impossiacutevel cumprimento redundou na criaccedilatildeo jurisprudencial que admitia o
pedido de desistecircncia da concordata embora sem expressa previsatildeo legal E assim a
jurisprudecircncia se firmou porque exigir o cumprimento do aludido art 174 do decreto no
766145 seria levar a empresa certamente agrave falecircncia ou pelo menos acelerar esse trajeto
Pelo visto foi repetido o erro pela lei no 1110105 e o art 191-A com a redaccedilatildeo dada pela
Lei Complementar no 11805 agora sob a roupagem de Recuperaccedilatildeo Judicial (TAJRA
GIANSANTE 2009 p156)
A exigecircncia do art 57 da lei no 1110105 cc o art 191-A do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional se mostra em total contradiccedilatildeo com a possibilidade de continuaccedilatildeo da atividade
empresarial ndash essecircncia do instituto da recuperaccedilatildeo judicial ndash haja vista que a exigecircncia de
apresentaccedilatildeo das certidotildees de regularidade seja negativa ou positiva com efeito de negativa
pode inviabilizar o procedimento recuperacional Atente-se ainda para o seguinte aspecto
No regime atual conforme art 83 da lei no 1110105 o creacutedito tributaacuterio cede espaccedilo natildeo apenas ao creacutedito trabalhista ateacute o limite de 150 salaacuterios miacutenimos e o decorrente de acidente de trabalho como tambeacutem ao creacutedito com garantia real como forma de diminuiccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo e estiacutemulo agrave organizaccedilatildeo da empresa Dentro deste novo enquadre a exigecircncia de certidatildeo negativa pode vir a inviabilizar o plano de recuperaccedilatildeo colocando o credor tributaacuterio numa posiccedilatildeo privilegiada em relaccedilatildeo aos demais credores inclusive os trabalhistas e aqueles com garantia real (PAULSEN 2008 p1262)
Eacute de conhecimento geral que as empresas que se encontram nesta situaccedilatildeo satildeo
detentoras de um volumoso passivo correspondente em grande parte aos deacutebitos de natureza
tributaacuteria e sendo assim natildeo haacute qualquer sentido em exigir-se certidotildees negativas para a
100
realizaccedilatildeo da recuperaccedilatildeo judicial ldquopois certamente natildeo seraacute possiacutevel o cumprimento deste
requisito para quem tem como um dos principais credores o Fiscordquo (MIRETTI 2005 p276)
tendo em vista que ldquoa grande maioria destas [empresas em crise financeira] possui deacutebitos
pendentes para com as fazendas federal estadual e municipal de forma que natildeo haacute como
serem expedidas referidas certidotildeesrdquo (MARTINS LOCATELLI FONSECA 2005 p335)
Relembre-se que o art 83 da lei falimentar classifica em terceiro lugar os creacuteditos tributaacuterios
preferindo os relativos agraves garantias reais Pela dicccedilatildeo do art 47 da lei no 1110105 a
recuperaccedilatildeo judicial tem por objetivo viabilizar a superaccedilatildeo da situaccedilatildeo de crise econocircmico-
financeira do devedor a fim de permitir a manutenccedilatildeo da fonte produtora do emprego dos
trabalhadores e dos interesses dos credores promovendo assim a preservaccedilatildeo da empresa
sua funccedilatildeo social e o estiacutemulo agrave atividade econocircmica nada obstante a controveacutersia doutrinaacuteria
que gira em torno da natureza juriacutedica do instituto (SZTAJN FRANCO 2008 p231-234)
Incorre em equiacutevoco e superficialismo metodoloacutegico Jorge Lobo (2009 p173) quando
conclui ldquoque o devedor por cautela deveraacute estar de posse das certidotildees negativas de deacutebitos
tributaacuteriosrdquo no momento descrito pelo art 57 da lei falimentar Ignora-se desta feita a
concepccedilatildeo de que as empresas quando atravessam um periacuteodo de instabilidade contaacutebil em
que os passivos superam os ativos deixam de pagar os tributos haja vista que precisam alocar
de modo eficiente os recursos neste lapso emergencial O que ocorre na praacutetica forense eacute a
postergaccedilatildeo pelo juiz da comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal pelo devedor em prol do
cumprimento do plano de recuperaccedilatildeo flexibilizaccedilatildeo esta necessaacuteria ao atendimento da mens
legis Os posicionamentos jurisprudenciais aqui expostos foram adotados significativamente
pelos Tribunais brasileiros o que demonstra uma evoluccedilatildeo no pensamento dos julgadores no
sentido de se mostrarem mais sensiacuteveis agrave realidade em detrimento ao texto seco e esteacuteril das
leis
Com efeito existe uma dissonacircncia clara entre os dispositivos legais ora analisados
Deve-se buscar uma interpretaccedilatildeo sistemaacutetica que compatibilize ou estabeleccedila criteacuterios para a
aplicaccedilatildeo ao caso concreto da melhor forma possiacutevel A anaacutelise leva em consideraccedilatildeo
preceitos constitucionais a exemplo dos arts 6ordm 7ordm 170 e do art 47 da lei no 1110105 que
traz os objetivos da recuperaccedilatildeo judicial consubstanciados na preservaccedilatildeo da funccedilatildeo social da
empresa na manutenccedilatildeo dos empregos no estiacutemulo agrave atividade econocircmica e do art 5ordm da Lei
101
de Introduccedilatildeo ao Coacutedigo Civil segundo o qual na aplicaccedilatildeo da lei o juiz atenderaacute aos fins
sociais a que ela se dirige e agraves exigecircncias do bem comum
Hugo de Brito Machado (2005a p71) ressalta que o interesse essencial que se busca
atender com a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial paras empresas necessitadas eacute o da ordem
econocircmica em homenagem a utilidade social da unidade produtiva A orientaccedilatildeo mais
adequada eacute a que considera inconstitucionais o art 191-A do CTN e o art 57 da lei
falimentar uma vez que o art 47 da lei no 1110105 apesar de estar previsto em uma lei
ordinaacuteria adquire um caraacuteter constitucionalizante A previsatildeo do CTN embora em lei
complementar natildeo se coaduna com a intenccedilatildeo do legislador que foi a de oferecer uma chance
agrave superaccedilatildeo das empresas que se encontram em situaccedilatildeo de crise financeira quase sempre
com pendecircncias fiscais
102
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
A Responsabilidade Civil do Estado em linhas gerais encontra-se enunciada no art
37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal segundo o qual as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as
de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que seus agentes
nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel
nos casos de dolo ou culpa Acredita-se produtiva a apresentaccedilatildeo de um breve apanhado
histoacuterico sobre a evoluccedilatildeo da responsabilidade civil do Estado
Vigorou por muito tempo nos estados despoacuteticos e absolutistas a tese da
irresponsabilidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Tendo como principal orientaccedilatildeo as concepccedilotildees
ldquoThe king can do no wrong ndash O rei natildeo faz coisa erradardquo e ldquoLrsquoeacutetat crsquoest moi ndash O Estado sou
eurdquo prevalecia a inexistecircncia do dever de indenizar os administrados pelos danos causados
pelo setor puacuteblico que tinham apenas accedilatildeo contra o proacuteprio funcionaacuterio causador do dano
jamais contra o Estado que se mantinha distante da situaccedilatildeo O resultado praacutetico era
frustrante ante a insolvecircncia do agente estatal Yussef Said Cahali (2007 p21) apresenta
alguns fundamentos que norteavam aquele periacuteodo histoacuterico
Resguardava-se assim o Estado regalista na sua prepotecircncia de natildeo contradiccedilatildeo o Estado eacute o oacutergatildeo gerador do Direito cabendo-lhe a tutela dele ao exercer a tutela juriacutedica o Estado natildeo atenta contra a ordem juriacutedica pois sendo ele proacuteprio o direito jamais praticaria injusticcedilas [] A irresponsabilidade aparece como um axioma cuja legitimidade natildeo eacute posta em duacutevida a existecircncia de uma responsabilidade pecuniaacuteria a cargo do patrimocircnio puacuteblico eacute considerada como entrave perigoso agrave liberdade dos serviccedilos na ordem patrimonial os administrados natildeo tecircm agrave sua disposiccedilatildeo senatildeo a accedilatildeo ressarcitoacuteria contra o agente causador do dano
Sustentava-se que o Estado e o funcionaacuterio eram sujeitos diferentes pelo que este
mesmo agindo fora dos limites de seus poderes ou abusando deles natildeo obrigava com seu
fato a Administraccedilatildeo Seacutergio Cavalieri Filho (2008 p228) ao criticar esta postura assevera
que ldquode fato se no Estado de Direito o Poder Puacuteblico tambeacutem se submete agrave lei a
responsabilidade estatal eacute simples corolaacuterio consequecircncia loacutegica e inevitaacutevel dessa
submissatildeordquo Questionava-se se o Estado eacute o guardiatildeo do Direito como deixar ao desamparo
o cidadatildeo que sofreu prejuiacutezos por atos do proacuteprio Estado
103
O incremento das atividades estatais e o consequente crescimento da maacutequina puacuteblica
que aos poucos foi ocorrendo fez com que os prejuiacutezos causados aos administrados se
tornassem cada vez mais frequentes Assim passou-se ainda que de maneira paulatina a
perceber que a manutenccedilatildeo da irresponsabilidade estatal seria um elemento criador de um
grande descontentamento social que poderia repercutir negativamente sobre a proacutepria ordem
puacuteblica Necessaacuteria foi entatildeo a reformulaccedilatildeo deste pensamento
A fase seguinte foi a concepccedilatildeo civilista que vinculou a responsabilidade estatal agrave
culpa do seu agente A origem desta orientaccedilatildeo segundo a unacircnime doutrina remonta agrave data
de 1ordm de fevereiro de 1873 em que uma crianccedila chamada Agnegraves Blanco ao atravessar uma
rua em Bordeaux foi atropelada por um veiacuteculo da Companhia Nacional de Manufatura do
Fumo Inconformado seu pai promoveu accedilatildeo civil de indenizaccedilatildeo com base no princiacutepio de
que o Estado eacute civilmente responsaacutevel por prejuiacutezos causados a terceiros em decorrecircncia de
accedilotildees danosas de seus agentes
Suscitado o conflito de atribuiccedilotildees entre a jurisdiccedilatildeo comum e o contencioso
administrativo francecircs o Tribunal de Conflitos decidiu que a controveacutersia deveria ser
solucionada pelo tribunal administrativo porque se tratava de apreciar a responsabilidade
decorrente de funcionamento do serviccedilo puacuteblico Entendeu-se que a responsabilidade do
Estado natildeo pode se reger pelos princiacutepios do Coacutedigo Civil porque se sujeita a regras especiais
que variam conforme as necessidades do serviccedilo e a imposiccedilatildeo de conciliar os direitos do
Estado com os diretos privados
Buscou-se transportar os institutos do Direito Civil para o direito puacuteblico Para isso
fazia-se a distinccedilatildeo entre os atos de impeacuterio e os atos de gestatildeo Os primeiros se
materializavam quando o Estado atuava no exerciacutecio de sua soberania como um poder
supremo supraindividual e a consequecircncia era que restariam incoacutelumes a qualquer
julgamento insuscetiacuteveis de gerar reparaccedilatildeo
Jaacute na praacutetica dos atos de gestatildeo o Estado era equiparado ao particular sendo
admissiacutevel portanto a responsabilizaccedilatildeo puacuteblica pelos danos que seus agentes agindo nesta
qualidade causassem a terceiros mediante a apuraccedilatildeo de culpa ou dolo Fazia-se
imprescindiacutevel a comprovaccedilatildeo do elemento subjetivo Logo se percebeu que a aplicaccedilatildeo dos
104
princiacutepios privados natildeo se coadunaria com a complexa vinculaccedilatildeo do servidor e do setor
puacuteblico pautada apoacutes a superaccedilatildeo de outras concepccedilotildees pela teoria do oacutergatildeo39
Partiu-se para a concepccedilatildeo das teorias publicistas em que pese a falta de contornos
definidos nas suas origens A despersonalizaccedilatildeo da culpa proporcionou o anonimato do
agente destacando a falha da maacutequina administrativa Passou-se a sustentar a obrigaccedilatildeo de
reparar os danos causados pelo Estado aos particulares O dever de indenizar pode surgir
tanto de uma accedilatildeo como de uma omissatildeo e no caso do Estado seraacute objetiva a
responsabilidade no primeiro caso (Teoria do Risco Administrativo) e subjetiva no segundo
(Teoria da faute du service)
Caio Maacuterio da Silva Pereira concebe a teoria objetiva como uma orientaccedilatildeo social que
considera o homem como participante de uma coletividade e que o trata como uma atividade
em confronto com as individualidades que o cercam enfatizando que ldquoo nosso direito atual
tende a substituir pela ideacuteia de reparaccedilatildeo a ideacuteia de responsabilidaderdquo (PEREIRA 1998
p17)
No acircmbito da Responsabilidade Civil do Estado duas teorias apresentam-se como
albergadas pela doutrina a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral sendo
consideradas por muitos doutrinadores como sinocircnimas (GONCcedilALVES 2007 p174-177)
Poreacutem Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005 p566) alerta que as divergecircncias apresentadas
satildeo de ordem terminoloacutegica na medida em que existe um consenso de que se trata de uma
responsabilidade objetiva que implica na averiguaccedilatildeo de que o dano teve como causa o
funcionamento regular ou natildeo de um serviccedilo
A teoria do risco administrativo tem suas origens em Leon Duguit ao conceber a ideia
de um seguro social a ser suportado pela caixa coletiva em proveito de quem sofre um
prejuiacutezo causado pelo funcionamento do serviccedilo puacuteblico tendo como pilar baacutesico a seguranccedila
social Assim a noccedilatildeo de culpa eacute substituiacuteda pela de nexo de causalidade entre o
funcionamento do serviccedilo puacuteblico e o prejuiacutezo sofrido pelo administrado Em linhas gerais
39 Haurida do Direito Alematildeo a Teoria do Oacutergatildeo foi concebida por Gierke e denota a apariccedilatildeo de uma personagem que faz supor a existecircncia de uma soacute pessoa o proacuteprio Estado um ente abstrato que investe seus servidores de atribuiccedilotildees poderes que transmitem suas manifestaccedilotildees agindo em seu nome Nas palavras de Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p140-141) trata-se de uma relaccedilatildeo orgacircnica em que os oacutergatildeos natildeo passam de simples particcedilotildees internas da pessoa cuja intimidade estrutural integra isto eacute natildeo tecircm personalidade juriacutedica Por isto as chamadas relaccedilotildees interorgacircnicas se datildeo entre os agentes enquanto titulares de respectivas competecircncias (liame juriacutedico travado) e natildeo entre os oacutergatildeos ldquona intimidade do Estado os que se relacionam entre si satildeo os agentes manifestando as respectivas competecircnciasrdquo (MELLO 2008 p141)
105
pela teoria do risco administrativo o que se tem que verificar eacute a existecircncia de um dano
sofrido em consequecircncia do funcionamento da maacutequina estatal Natildeo se cogita da culpa do
agente ou do proacuteprio serviccedilo nem se indaga se houve um mau funcionamento da atividade
administrativa
Podem-se apontar outras orientaccedilotildees que influenciaram na formaccedilatildeo da teoria do risco
(FIORENTINI 2009 online) A Teoria do sacrifiacutecio especial de Otto Mayer (1950) foi
desenvolvida a partir do princiacutepio da equidade consignando que a obrigaccedilatildeo do Estado de
indenizar surge sempre que um indiviacuteduo for submetido a um sacrifiacutecio desigual e
desproporcional frente aos demais administrados em decorrecircncia de uma atividade do ente
estatal liacutecita ou iliacutecita ligada por um nexo de causalidade com o evento danoso Era o
chamado ldquosacrifiacutecio especialrdquo a consistir no prejuiacutezo que extrapola os niacuteveis medianos
razoavelmente toleraacuteveis
Pela Teoria da igualdade dos encargos puacuteblicos oriunda dos franceses Tiraud Teissier
e Duez (2008 p15) tem por fundamento o princiacutepio da igualdade de todos na reparticcedilatildeo dos
encargos puacuteblicos e o dano excepcional imposto ao particular deve ser suportado por todos
salvo disposiccedilatildeo legal em contraacuterio A Teoria do enriquecimento sem causa do patrimocircnio
administrativo tese defendida por Maurice Hauriou (1916) procurava fundamentar a
obrigaccedilatildeo de indenizar com base em uma adaptaccedilatildeo do instituto do enriquecimento sem
causa de ordem civil e as peculiaridades do Direito Administrativo Pregava portanto que
se o patrimocircnio puacuteblico cresceu em consequecircncia de um desfalque do patrimocircnio particular
sem uma causa juriacutedica que o autorizasse impotildee-se a necessidade de recomposiccedilatildeo
A corrente majoritaacuteria entende que a teoria do risco integral40 eacute uma modalidade
extremada da doutrina do risco administrativo foacutermula em que a Administraccedilatildeo ficaria
obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros ainda que natildeo resultante de
culpa ou dolo da viacutetima com esteio nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2001 p616)
Em suma a teoria do risco administrativo admite a alegaccedilatildeo de excludentes de
responsabilidade ao passo que a teoria do risco integral natildeo
Os casos de omissatildeo estatal satildeo disciplinados pela teoria da faute du service segundo
a qual nestes casos a responsabilidade civil eacute subjetiva de modo a exigir uma culpa especial
40 A teoria do risco integral eacute aplicada para os casos de danos ambientais de guarda de material radioativo e de pessoas perigosas
106
da Administraccedilatildeo razatildeo pela qual tambeacutem eacute conhecida como teoria da culpa administrativa41
Francis-Paul Beacutenoicirct (1968 p677) registra as razotildees que levaram a essa mudanccedila de postura
Par la suite leacutevolution des ideacutees sur leacutetat consideacutereacute non plus exclusivement comme uns puissance mais aussi comme un prestaraire de services permettra de deacutevelopper une responsabiliteacute administrative fondeeacute sur la notion de mauvais fonctionnement du service42
Nas palavras do Superior Tribunal de Justiccedila (vg REsp nordm 703471RN) a
responsabilidade civil por omissatildeo quando a causa de pedir da accedilatildeo de reparaccedilatildeo de danos
assenta-se na faute du service publique eacute subjetiva uma vez que a ilicitude no
comportamento omissivo eacute aferida sob a hipoacutetese de o Estado deixar de agir na forma da lei
ou como ela determina Omitindo-se o agente tambeacutem pode causar danos Para Carlos
Roberto Gonccedilalves (2007 p180)
Satildeo casos de ineacutercia ou natildeo-atos Cruzam-se os braccedilos ou natildeo se vigia quando deveria agir o agente puacuteblico omite-se empenhando a responsabilidade do Estado por ineacutercia ou incuacuteria Devendo agir natildeo agiu Foi negligente agraves vezes imprudente ou ateacute imperito Negligente se a soleacutercia o dominou imprudente se confiou na sorte imperito se natildeo previu as possibilidades da concretizaccedilatildeo do evento Em todos esses casos tem-se a culpa ligada agrave ideacuteia de inaccedilatildeo fiacutesica ou mental
No Brasil jamais foi aceita a teoria da irresponsabilidade Seguindo a tradiccedilatildeo nascida
com a Constituiccedilatildeo de 1946 manteacutem o princiacutepio da responsabilidade objetiva do Estado
fundamentada em regra pela teoria do risco administrativo As evoluccedilotildees histoacutericas satildeo
evidenciadas nas redaccedilotildees dadas pelos legisladores de entatildeo nas quais se percebem as
influecircncias das doutrinas mais primitivas passando pela responsabilidade estatal subjetiva
baseada circunstancialmente na culpa em 1934 atingindo finalmente os primoacuterdios da
responsabilidade objetiva em 1946 As Constituiccedilotildees paacutetrias desde o impeacuterio saborearam
orientaccedilotildees dignas de nota
Constituiccedilatildeo de 1824 ndash Art 179 Item 29 Os empregados puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees praticados no exerciacutecio de suas funccedilotildees e por natildeo fazerem efetivamente responsaacuteveis aos seus subalternos
41 Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p988) alerta para que o vocaacutebulo francecircs ldquofauterdquo seja traduzido corretamente em portuguecircs para ldquoculpardquo O equiacutevoco na translaccedilatildeo dos termos ensejaria a deturpaccedilatildeo da teoria que traz em seu acircmago a subjetividade da responsabilidade Nas suas palavras ldquoseu significado [faute] corrente em francecircs eacute o de culpa Todavia no Brasil como de resto em alguns outros paiacuteses foi inadequadamente traduzido como lsquofaltarsquo o que traz no seu espiacuterito a ideacuteia de algo objetivordquo 42 ldquoPosteriormente com a evoluccedilatildeo das ideias sobre o Estado este jaacute natildeo deve ser visto exclusivamente como certo poder mas tambeacutem como um prestador de serviccedilos que iraacute desenvolver suas atividades pautando-se por uma responsabilidade administrativa baseada no conceito de um mau funcionamento do serviccedilordquo (traduccedilatildeo livre)
107
Constituiccedilatildeo de 1891 ndash Art 79 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees em que incorrerem no exerciacutecio de seus cargos assim como pela indulgecircncia ou negligecircncia em natildeo responsabilizarem efetivamente os seus subalternos (Cf Projeto publicado no Decreto nordm 510 de 22061890)
Constituiccedilatildeo de 1934 ndash Art 171 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos sect 1ordm - Na accedilatildeo proposta contra a Fazenda Puacuteblica e fundada em lesatildeo praticada por funcionaacuterio este seraacute sempre citado como litisconsorte sect 2ordm - Executada a sentenccedila contra a Fazenda Puacuteblica estaacute promoveraacute execuccedilatildeo contra o funcionaacuterio culpado
Constituiccedilatildeo de 1937 ndash Art 158 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos
Constituiccedilatildeo de 1946 ndash Art 194 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico interno satildeo civilmente responsaacuteveis pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caber-lhes-aacute accedilatildeo regressiva contra os funcionaacuterios causadores do dano quando tiver havido culpa destes
Constituiccedilatildeo de 1967 ndash Art 105 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico respondem pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caberaacute accedilatildeo regressiva contra o funcionaacuterio responsaacutevel no caso de culpa ou dolo
Constituiccedilatildeo de 1988 ndash Art 37 sect 6ordm As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que os seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel nos casos de culpa ou dolo
Nesses meandros merece destaque o art 15 do Coacutedigo Civil de 1916 cuja previsatildeo
atestava que as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico eram civilmente responsaacuteveis por atos dos
seus representantes que nessa qualidade causassem danos a terceiros procedendo de modo
contraacuterio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei ressalvado o direito regressivo contra
os causadores do dano Ocorre que esta sistemaacutetica de responsabilizaccedilatildeo estaacute fadada agrave
imprestabilidade O Direito natildeo deve ser corroiacutedo pela tradiccedilatildeo somente porque eacute tradiccedilatildeo
Por esta razatildeo ousa-se neste momento em abordar a tese da responsabilizaccedilatildeo pessoal dos
servidores puacuteblicos que insistem em causar danos aos contribuintes e permanecem na
impunidade intocaacuteveis escondidos sob o manto da pessoa juriacutedica de direito puacuteblico a que
estatildeo vinculados como sugestatildeo para coibir referidas praacuteticas e posteriormente demonstrar-
se-aacute a necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
108
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados ao contribuinte43
Natildeo raramente a relaccedilatildeo tributaacuteria que em princiacutepio se constitui um liame juriacutedico eacute
materializada por imposiccedilotildees injustificadas de poder as quais deixam os sujeitos passivos ao
alvedrio das autoridades fazendaacuterias que natildeo hesitam em desrespeitar ordens judiciais de
cunho tributaacuterio sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel e com tal conduta ferem os direitos
fundamentais dos contribuintes A pesquisa se volta neste momento a uma tentativa de
explicaccedilatildeo dos comportamentos ilegiacutetimos dos agentes puacuteblicos que no desvirtuado exerciacutecio
de suas funccedilotildees causam danos aos contribuintes na esfera do contencioso tributaacuterio federal
Recorrer-se-aacute somente a tiacutetulo de sugestatildeo aos ensinamentos da Psicologia
Comportamental44
O dever profissional eacute representado por obrigaccedilotildees que com o desgaste do cotidiano
acabam gerando nos indiviacuteduos o teacutedio e a imobilidade A Psicologia Comportamental
denomina de reforccedilamento positivo as accedilotildees de um organismo que modificam o ambiente e
produzem um novo estiacutemulo aumentando a probabilidade de um agir semelhante no futuro
Por outro lado haacute o reforccedilamento negativo que eacute uma atitude do organismo que modifica o
ambiente retirando um estiacutemulo jaacute presente e se apresenta por intermeacutedio de um outro agora
aversivo ou seja aquele que seraacute removido pela accedilatildeo do organismo
A apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo eacute chamada de puniccedilatildeo traduzida em termos
praacuteticos pela privaccedilatildeo de reforccediladores positivos do comportamento de algueacutem
Exemplificando com um fato cotidiano uma matildee proiacutebe o filho de ficar diante do computador
ateacute tarde enquanto ele natildeo estudar Qual a real intenccedilatildeo Ela estaacute retirando temporariamente
os estiacutemulos que satildeo reforccediladores positivos para o seu filho Nesse contexto o controle
aversivo (CATANIA 1999) se mostra patente como uma forma de influenciar ou controlar o
comportamento tanto a apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo ndash cuja retirada eacute reforccedilada
negativamente ndash como a remoccedilatildeo de um estiacutemulo do tipo reforccedilador positivo constitui uma
43 A presente anaacutelise seraacute circunscrita agraves situaccedilotildees que se relacionam com a regularidade fiscal e suas consequecircncias no acircmbito federal Ao leitor faz-se este alerta por fidelidade acadecircmica e por ser este o objeto principal da presente dissertaccedilatildeo 44 A Psicologia Comportamental enfatiza as interaccedilotildees entre as emoccedilotildees os pensamentos os comportamentos e os estados fisioloacutegicos Seu ponto de partida foi o behaviorismo Entende em breves palavras que o comportamento humano tende a ser repetido se for recompensado ndash reforccedilo positivo ndash ou se for capaz de eliminar um estiacutemulo aversivo ndash reforccedilo negativo ndash quando da emissatildeo de um comportamento o qual seraacute naturalmente evitado quando for alvo de uma puniccedilatildeo
109
puniccedilatildeo a qual diminui a probabilidade da ocorrecircncia de comportamentos semelhantes no
futuro
Vale ressaltar que a puniccedilatildeo possui um papel passageiro na medida em que diminui
temporariamente as chances do comportamento atacado se repetir apenas enquanto possa ser
punido Por este raciociacutenio a sua presenccedila em abstrato por si soacute seraacute suficiente para
condicionar as atitudes tidas como ilegiacutetimas e quando isso se verifica entende-se na
linguagem psicoloacutegica que o indiviacuteduo aprendeu a evitaacute-la Surgem a partir daiacute as
denominas auto-regras (JONAS 2004) postulados que servem de orientadores das atitudes
dos indiviacuteduos que atingiram esta fase de controle comportamental pois quando isso se
verifica ele ldquoestaraacute mais preparado para lidar com estas situaccedilotildees quando o comportamento
alvo de suas atribuiccedilotildees estiver enfraquecidordquo (SKINNER 1988 p159) Teraacute portanto um
domiacutenio maior dos seus atos
Emiacutelio Mira y Loacutepez (1956 p275) ressalta que falta nos seres humanos desvendar o
porquecirc tanto da necessidade de se cumprir um dever como de ser aplicada uma sanccedilatildeo nos
casos de inobservacircncia das regras aplicaacuteveis E natildeo se olvidem os comportamentos reflexos
haja vista que ldquonatildeo haacute um soacute gecircnero de trabalho em que um descuido ou erro natildeo possa
acarretar danos (morais ou materiais) a inocentes desconhecidosrdquo (MIRA Y LOacutePEZ 1956
p296) Como processo de reaccedilatildeo a estes elementos pode emergir o denominado
contracontrole a tentativa de burlar a puniccedilatildeo
Transportando-se para o foco da dissertaccedilatildeo eacute importante asseverar que as sensaccedilotildees
produzidas pela puniccedilatildeo de um comportamento vatildeo depender do contexto no qual ocorrem
Se a puniccedilatildeo provier do Estado o punido sentir-se-aacute responsaacutevel e desestimulado a repetir a
atitude que a ensejou Cabe portanto a elaboraccedilatildeo de uma anaacutelise das contingecircncias cujo
resultado seraacute apontar a funccedilatildeo de tal comportamento no acircmbito da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria eacute a causa de danos aos contribuintes desarrazoadamente e a impunidade que
permanece albergada pelo sistema atual
Pelas palavras acima delineadas depreende-se que a puniccedilatildeo nesta perspectiva se
relaciona diretamente com a vida de todas as pessoas que vivem em sociedade pois eacute um
mecanismo de controle social45 muito eficaz ainda que tenha efeitos colaterais prejudiciais
45 O Controle Social eacute um conceito que se refere agraves maneiras como os pensamentos os sentimentos as aparecircncias e os comportamentos das pessoas satildeo regulados nos sistemas sociais Ateacute certo ponto o controle eacute
110
para os indiviacuteduos punidos e para a proacutepria sociedade O reforccedilamento negativo seria
representado pela aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees aos servidores que desvirtuassem suas funccedilotildees e
causassem prejuiacutezos aos contribuintes O reforccedilamento positivo pela certeza desta censura
Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito meacutetodo orientador desta pesquisa utilizando-se da
licenccedila concedida pela Behavioral Law and Economics tem-se que
O modelo do agente racional interpreta tendecircncias importantes do comportamento humano mas natildeo explica nem quer explicar desvios cognitivos ou psicoloacutegicos do agente marginal Em alguns casos estes desvios psicoloacutegicos da tendecircncia majoritaacuteria podem ser bastante importantes quer em termos da aplicaccedilatildeo do Direito quer na anaacutelise normativa Por exemplo a incapacidade que tecircm muitos grupos sociais de estimar ou mesmo entender a noccedilatildeo de risco pode ter um peso importante na forma de regular o mercado de seguros ou na imposiccedilatildeo de determinadas regras de responsabilidade civil Nos uacuteltimos anos surgiu a escola comportamental dentro da Anaacutelise Econocircmica do Direito (Behavioral Law and Economics) que procura avaliar ateacute que ponto certos desvios cognitivos podem ter importacircncia na anaacutelise positiva e normativa A aacuterea do Direito que trata a responsabilidade civil determina quem paga o quecirc quando um determinado acidente ou acontecimento que gera danos e perdas ocorre Uma indenizaccedilatildeo natildeo eacute uma simples transferecircncia de recursos de um indiviacuteduo para outro para que ambas as partes causador do dano e viacutetima tenham um comportamento eficiente (GAROUPA 2009 online)
Assim forccediloso eacute reconhecer que no cotidiano forense ocorre uma mitigaccedilatildeo das
disposiccedilotildees constitucionais e legais aplicaacuteveis prevalecendo em regra os interesses da
Fazenda Puacuteblica Encontra-se o contribuinte hodierno sujeito a uma ditadura da administraccedilatildeo
fiscal que possui uma visatildeo parcial e recortada da realidade de modo a ignorar todo e
qualquer respaldo legitimado Hugo de Brito Machado (2003 p25) denuncia que
Quem vivencia a relaccedilatildeo tributaacuteria sabe muito bem que ela embora teoricamente seja uma relaccedilatildeo juriacutedica na praacutetica eacute hoje muito mais uma relaccedilatildeo de poder na medida em que os direitos fundamentais do contribuinte satildeo puacuteblica e flagrantemente desrespeitados pelas autoridades fazendaacuterias
Situaccedilotildees deste jaez natildeo se justificam Natildeo se pode negar a existecircncia de sonegaccedilatildeo a
necessidade do Eraacuterio de defender-se contra as praacuteticas evasivas dos contribuintes Pagar
tributo eacute atualmente um dever fundamental do cidadatildeo e natildeo haacute o que se discutir A Histoacuteria
demonstra que o homem desde os primeiros momentos em que se organizou em sociedade
passou a contribuir para sustentar o grupo detentor do poder poliacutetico e natildeo vai ser diferente
Passadas tantas geraccedilotildees ainda persiste esta resistecircncia pois ldquoos cidadatildeos detestam
pagar tributos e fazem o possiacutevel para evitar pagaacute-los seja legal ou ilegalmenterdquo (CUNHA
exercido atraveacutes de vaacuterias formas de coerccedilatildeo Poreacutem esta eacute em geral ineficaz como meio uacutenico e deve ser aliada agrave crenccedila fundamental de que nos sistemas sociais as normas satildeo legiacutetimas e satildeo de cumprimento obrigatoacuterio para os integrantes da sociedade (JOHNSON 1997 p54)
111
2002 p01) Valores que em princiacutepio deveriam ser utilizados em seu proacuteprio benefiacutecio
Parte desta realidade se verifica porque o Estado usou sempre da forccedila para obrigar ao
pagamento de tributos impondo-se numa relaccedilatildeo de superioridade estrutura que soacute
recentemente levando-se em conta os primeiros registros da atividade tributaacuteria estatal foi
substituiacuteda por um sistema juriacutedico organizado aplicaacutevel tanto ao Fisco quanto aos
contribuintes
A cultura tributaacuteria do Brasil assim se mostra dentre outras razotildees porque o governo
em sentido amplo que deveria ser exemplar no exerciacutecio de suas atribuiccedilotildees molda suas
atividades pelo trinocircmio corrupccedilatildeo ndash irresponsabilidade ndash desperdiacutecio ldquoO cidadatildeo natildeo se
sente bem representadordquo (LOPES FILHO 2009 online) E daiacute surge a sonegaccedilatildeo O que se
quer demonstrar para o Estado eacute a existecircncia de meios para coibi-la sem violar o ordenamento
juriacutedico Natildeo eacute razoaacutevel se admitir que a defesa do eraacuterio se faccedila mediante praacuteticas arbitraacuterias
pois estas produzem evidente e progressivo desgaste da jaacute tempestuosa relaccedilatildeo
fiscocontribuinte Mesmo assim em que pesem as normas constitucionais aplicaacuteveis nem
sempre a atividade fiscal se desenvolve nos limites estabelecidos As notiacutecias de abusos de
poder praticados pelos agentes puacuteblicos em especial as autoridades fazendaacuterias fazem parte
do cotidiano Rui Barbosa (2005 p36) jaacute prelecionava que
A presunccedilatildeo de ter a Fazenda Puacuteblica razatildeo contra o resto do mundo nenhuma lei lhes reconhece Antes se admissiacutevel fosse aiacute qualquer presunccedilatildeo havia de ser em sentido contraacuterio pois essas entidades satildeo as mais irresponsaacuteveis as que mais abundam em meios de corromper as que exercem as perseguiccedilotildees administrativas poliacuteticas e policiais as que demitindo funcionaacuterios indemissiacuteveis rasgando contratos solenes consumando lesotildees de toda a ordem (por natildeo serem os perpetradores de tais atentados os que pagam) acumulam continuamente sobre o tesouro puacuteblico terriacuteveis responsabilidades
Nesse sentir Rafael de Freitas Valle Dresh (2008 p200) registra que ldquopara realizar
uma distribuiccedilatildeo eacute necessaacuterio determinar a quem atribuir responsabilidade sendo que essa
determinaccedilatildeo tem que estar pautada pela igualdade proporcionalrdquo A referecircncia a atos de
arbitrariedade do fisco por empresaacuterios por advogados por cidadatildeos comuns eacute uma
constante As proacuteximas linhas seratildeo dedicadas a apresentar os fundamentos da
responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico por danos causados aos contribuintes natildeo
112
obstante respeitaacuteveis opiniotildees em contraacuterio46 E esta providecircncia mostra-se necessaacuteria haja
vista que
O poder administrativo concedido agrave autoridade puacuteblica tem limites certos e forma legal de utilizaccedilatildeo Natildeo eacute carta branca para arbiacutetrios violecircncia perseguiccedilotildees e favoritismos governamentais Qualquer ato de autoridade para ser irrepreensiacutevel deve conformar-se com a lei com a moral da instituiccedilatildeo e com o interesse puacuteblico Sem esses requisitos o ato administrativo expotildee-se a nulidade (MEIRELLES 2001 p102)
Joseacute dos Santos Carvalho Filho (2007 p514) considera que o fato de ter sido atribuiacuteda
a responsabilidade objetiva agrave pessoa juriacutedica natildeo significa a exclusatildeo do direito de agir
diretamente contra aquele que causou o dano pois a disposiccedilatildeo do art 37 sect 6ordm da
Constituiccedilatildeo Federal tem por objetivo preciacutepuo favorecer o lesado Natildeo lhe retirou a
possibilidade de se utilizar normalmente do direito de accedilatildeo
Os argumentos para esta linha de raciociacutenio embora problemaacuteticos do ponto de vista
praacutetico se mostram convincentes Eacute certo que a Fazenda Puacuteblica pode oferecer maiores
garantias no pagamento da indenizaccedilatildeo arbitrada em juiacutezo contando ainda com a sistemaacutetica
que orienta a responsabilidade objetiva em juiacutezo Por outro lado acionar pessoalmente o
agente puacuteblico mesmo com as dificuldades que se apresentam na prova da responsabilidade
subjetiva livra o contribuinte prejudicado da conhecida e presente demora ndash e ateacute mesmo
inexistecircncia ndash do pagamento da indenizaccedilatildeo devido ao peculiar e inoperante sistema de
precatoacuterios na forma do art 100 da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou por Requisiccedilotildees de
Pequeno Valor (RPV) a depender do valor pecuniaacuterio
Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p1024) registra que o Poder Puacuteblico com
frequecircncia natildeo obedece agraves exigecircncias constitucionais concernentes aos precatoacuterios haja vista
que deixa ultrapassar os prazos sem lhes dar qualquer atendimento Para ele seria caso de
intervenccedilatildeo federal nos Estados-membros e destes nos municiacutepios (intervenccedilatildeo estadual) e ateacute
mesmo o impeachment do Presidente da Repuacuteblica na forma do art 85 VII CF88 Assim a
responsabilidade do Estado nesses casos adquire o inquestionaacutevel caraacuteter de ficccedilatildeo ou seja
46 Segundo Gustav Radbruch (1997 p55) a eleiccedilatildeo de uma entre as mais diferentes concepccedilotildees juriacutedicas sistematicamente desenvolvidas em funccedilatildeo de diversos pressupostos que lhes servem de base desaacutegua na impossibilidade de se tirar do indiviacuteduo a escolha proporcionando a procura por diferentes posiccedilotildees ldquodeixa poreacutem a escolha definitiva duma delas a um seu querer que emerge das profundezas de sua personalidaderdquo A divergecircncia de opiniotildees sempre existiraacute diante da relatividade dos conceitos Nenhuma ideia ou argumento satildeo absolutos A individualidade dos seres humanos sempre conduziraacute a pronunciamentos diferentes agraves vezes coincidentes outras natildeo Assim nunca se chegaraacute agrave unanimidade apesar dos protestos lanccedilados por David Hume para quem o espiacuterito humano se contentava e reputava natural a unanimidade de opiniotildees refutando as opiniotildees diferentes
113
despida de eficaacutecia Denuncia que existem inuacutemeros documentos na Comissatildeo de Precatoacuterios
da Ordem dos Advogados do Brasil de Satildeo Paulo da Bahia de Santa Catarina do Rio Grande
do Sul dentre outros estados-membros comprovantes desta iniacutequa realidade e que vg no
caso do Cearaacute os precatoacuterios trabalhistas natildeo satildeo pagos haacute cerca de 20 (vinte) anos Como se
pode acreditar em um sistema que comprovadamente natildeo funciona
Resgata os ensinamentos de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979 p487) ao
considerar que a norma visa agrave proteccedilatildeo do administrado e por isso natildeo cabe uma
interpretaccedilatildeo restritiva em seu desfavor A letra constitucional desta feita natildeo teria
restringido a possibilidade de acionar em juiacutezo quem na qualidade de agente do Estado
causou o dano diretamente A accedilatildeo regressiva volta-se para o resguardo do eraacuterio ou da
pessoa juriacutedica de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico e natildeo do contribuinte ldquoa
interpretaccedilatildeo deve coincidir com o sentido para o qual caminha a norma ao inveacutes de sacar
dela conclusotildees que caminham na direccedilatildeo inversa beneacutefica apenas ao presumido autor do
fatordquo (MELLO 2008 p1018)
A indenizaccedilatildeo quando paga pelo eraacuterio em uacuteltima instacircncia sai do bolso dos proacuteprios
contribuintes viacutetimas das atitudes arbitraacuterias dos agentes puacuteblicos fazendaacuterios Eacute um sistema
pelo qual quem paga eacute a viacutetima Resta portanto esvaziado o principal objetivo da reparaccedilatildeo
incutir no responsaacutevel a cultura do natildeo-fazer Por esta oacutetica conclui-se que o preceptivo deve
ser voltado para a defesa do administrado prejudicado e do Estado natildeo se vislumbrando
intenccedilotildees que se destinam a salvaguardar os agentes puacuteblicos Assinala Hugo de Brito
Machado (2005b p898) que
Eacute hora portanto de comeccedilar a responsabilizar pessoalmente o agente puacuteblico que formular exigecircncias assim tatildeo flagrantemente ilegais cobrando deste a indenizaccedilatildeo pelos danos de tais exigecircncias decorrente Uma indenizaccedilatildeo modesta de mil reais paga pelo agente puacuteblico pessoalmente agrave viacutetima do seu arbiacutetrio com certeza exerceraacute efeito positivo muito grande contra essas praacuteticas ilegais Mais grave eacute que em muitos casos de ilegalidade subsiste mesmo diante de decisatildeo judicial que agraves vezes eacute desobedecida sob os mais diversos e descabidos pretextos geralmente apoiados em interpretaccedilatildeo literal da ordem expedida pelo juiz Em casos assim com mais razatildeo eacute cabiacutevel a responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico do qual o prejudicado deve cobrar judicialmente a indenizaccedilatildeo cabiacutevel
Retoma-se nesta fase da pesquisa a concepccedilatildeo de um direito fundamental agrave boa
administraccedilatildeo puacuteblica (FREITAS 2009) que se materializa por meio do regular exerciacutecio das
atribuiccedilotildees administrativas em que o agente puacuteblico precisa zelar pela eficaacutecia direta e
imediata dos direitos fundamentais dos contribuintes sob pena de responsabilidade
114
Apresenta-se deste modo condenaacutevel toda e qualquer omissatildeo ou accedilatildeo despida de motivos
plausiacuteveis descumprindo flagrantemente decisotildees judiciais favoraacuteveis aos contribuintes Na
verdade o que existe eacute uma vinculaccedilatildeo cogente devendo ser abandonadas simples
justificativas retoacutericas que soacute possuem uma meta desrespeitar os direitos fundamentais dos
contribuintes O Poder Puacuteblico atuando do jeito que estaacute oscila impunemente pelo pecado
assaz comum de negaccedilatildeo de eficaacutecia desses ditames constitucionais E nada se faz para puni-
lo Para Juarez de Freitas (2009 p67)
Por tudo eacute vital evitar as arbitrariedades por accedilatildeo e por omissatildeo Ambas desrespeitam as prioridades constitucionais e causam (natildeo apenas oferecem condiccedilotildees favoraacuteveis mas causam) danos juridicamente injustos De sorte que no exerciacutecio legiacutetimo do controle dos atos administrativos nada impede a tomada de providecircncias de caraacuteter preventivo se a omissatildeo resultar irreparaacutevel ou de difiacutecil reparaccedilatildeo Ao reveacutes consubstancia-se a cogecircncia de tomar medidas cautelares (se necessaacuterio invocando a doutrina dos poderes impliacutecitos) Seria pecaminosa omissatildeo deixar de coibir tanto praacutetica abusiva como a insuficiente preferencialmente no nascedouro Forccedila nessa medida desenvolver a tutela inibitoacuteria da omissatildeo do Estado-administraccedilatildeo
Vale ainda mencionar somente a tiacutetulo de demonstraccedilatildeo de uma tendecircncia que estaacute
chegando ao ordenamento brasileiro que a lei no 1141706 (Suacutemulas vinculantes)
acrescentou por meio do seu art 9ordm o art 64-B ao corpo da lei no 978499 prevendo a
responsabilizaccedilatildeo pessoal do servidor puacuteblico nas esferas ciacutevel administrativa e penal quando
a reclamaccedilatildeo for fundada em violaccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante Parafraseando
Hugo de Brito Machado (2007) autoridades satildeo temporaacuterias devido agraves rotatividades que
permeiam os meandros administrativos Mas a cidadania fiscal acompanha o ser humano que
vive em um Estado Democraacutetico de Direito por toda a sua existecircncia E precisa ser respeitada
assegurada exercida
Preconizamos pois a responsabilidade do agente puacuteblico por lesotildees que pratique aos direitos do contribuinte sem prejuiacutezo da responsabilidade objetiva do Estado Esta eacute a forma mais adequada de se combater o cometimento arbitraacuterio do fisco Uma indenizaccedilatildeo por mais modesta que seja paga pessoalmente pelo agente puacuteblico produziraacute com certeza efeito significativo em sua conduta Ele natildeo agiraacute mais com a sensaccedilatildeo de absoluta irresponsabilidade como tem agido Esse efeito salutar aliaacutes comeccedilaraacute logo com a citaccedilatildeo Tendo de defender-se em juiacutezo de prestar depoimento pessoal o agente puacuteblico vai pensar bem antes de praticar ilegalidades flagrantes e assim jaacute natildeo cumpriraacute aquelas ordens superiores que de tatildeo flagrantemente ilegais natildeo podem ser dadas por escrito [] Teraacute portanto a responsabilizaccedilatildeo do agente fiscal um significativo efeito preventivo de litiacutegios evitando todos aqueles que sejam fruto de autuaccedilotildees irresponsaacuteveis (MACHADO 2003 p37)
Aliaacutes soacute o fato de ser chamado a juiacutezo como reacuteu ter de contratar advogado para defender-se posto que em geral haveraacute conflito entre a defesa do ente puacuteblico e a de seu agente impedindo o procurador do primeiro de atuar como advogado do segundo jaacute faraacute com que o agente puacuteblico passe a tratar com mais cuidado os
115
direitos alheios E uma condenaccedilatildeo ao pagamento de indenizaccedilatildeo por pequena que seja esta certamente teraacute muito mais efeito contra as praacuteticas abusivas do que uma vultosa indenizaccedilatildeo a ser paga pelo ente puacuteblico que ao final sai do bolso de todos noacutes contribuintes (MACHADO 2004 p384)
O valor pecuniaacuterio pelos danos causados aos contribuintes sendo pagos diretamente
pelo agente puacuteblico causador do dano certamente desempenharaacute dupla funccedilatildeo indenizar os
prejuiacutezos sofridos pelo contribuinte afetado e funcionar como medida educativa de forma a
produzir um efeito moralizador no causador do dano e impor uma padronizaccedilatildeo nos
comportamentos Egon Moreira (2003 p135) ressalta que ldquoo respeito a um Estado
Democraacutetico de Direito impotildee agrave Administraccedilatildeo a adoccedilatildeo de comportamento ativo e respeitoso
aos cidadatildeosrdquo
Os fundamentos que suplantam a responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por
danos aos contribuintes apresentam alguns entraves de ordem processual e normativa haja
vista que natildeo existe previsatildeo legal para referida forma de reparaccedilatildeo de danos Os tribunais
paacutetrios e o Poder Legislativo ainda se mostram tiacutemidos em admitir que o servidor puacuteblico seja
acionado diretamente medida que pelas razotildees acima delineadas eacute necessaacuteria oportunidade
em que se buscou ir aleacutem dos meandros legais Embora seja esta a tendecircncia ndash como restou
demonstrado pelo art 64-B ao corpo da lei no 978499 ndash os avanccedilos ainda natildeo satildeo visiacuteveis
Outro impasse enfrentado neste tipo de responsabilizaccedilatildeo eacute a necessidade de comprovaccedilatildeo de
dolo ou culpa nas accedilotildeesomissotildees dos servidores haja vista que se trata de responsabilidade
subjetiva Requer ainda a individualizaccedilatildeo do dano algo que pode apresentar grande
dificuldade pela complexidade das estruturas administrativas muitas vezes desconhecidas
pelos administrados A Controladoria Geral da Uniatildeo (CGU) jaacute se manifestou nesse sentido
Complementando a anaacutelise retornando o foco para a repercussatildeo sobre o servidor relembre-se que conceitualmente a responsabilizaccedilatildeo civil de reparar o dano causado no exerciacutecio do seu cargo requer a preacutevia comprovaccedilatildeo de que a conduta eivou-se de dolo ou culpa Natildeo havendo esses elementos da conduta resta apenas a responsabilizaccedilatildeo objetiva do Estado em indenizar o particular
Ou seja para o caso em que a atitude dolosa ou culposa do servidor no exerciacutecio do seu cargo causa dano a terceiro tecircm-se duas relaccedilotildees juriacutedicas de naturezas totalmente distintas aleacutem da jaacute mencionada responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo (que liga o particular agrave administraccedilatildeo para a qual basta a comprovaccedilatildeo do dano e da relaccedilatildeo causal entre a atividade puacuteblica e o prejuiacutezo) surge ainda entre a administraccedilatildeo e o seu servidor a responsabilidade subjetiva contra este uacuteltimo que requer a preacutevia comprovaccedilatildeo da sua atitude culposa ou dolosa []
O art 37 sect 6ordm da CF assegura agrave administraccedilatildeo uma vez indenizada a viacutetima o direito de propor accedilatildeo regressiva contra seu servidor cuja culpa subjetiva jaacute foi previamente comprovada Assim natildeo haacute accedilatildeo regressiva contra o servidor sem a
116
anterior condenaccedilatildeo definitiva da administraccedilatildeo e comprovaccedilatildeo da culpa subjetiva do agente []
Os argumentos em desfavor da aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nos casos de
responsabilidade extracontratual do Estado por danos causados aos contribuintes se
encontram albergados tanto pelo STJ como pelo STF em que pese os protestos de minoria
doutrinaacuteria A lei no 811290 estatuto dos servidores puacuteblicos no acircmbito federal prevecirc em
que termos se daacute a responsabilizaccedilatildeo dos pertencentes aos seus quadros
Art 122 A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo doloso ou culposo que resulte em prejuiacutezo ao eraacuterio ou a terceiros
[]
sect 2ordm Tratando-se de dano causado a terceiros responderaacute o servidor perante a Fazenda Puacuteblica em accedilatildeo regressiva
[]
Art 124 A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funccedilatildeo
A denunciaccedilatildeo da lide estaacute prevista no art 70 III do Coacutedigo de Processo Civil
segundo o qual aquele que estiver obrigado pela lei ou pelo contrato a indenizar em accedilatildeo
regressiva o prejuiacutezo do que perder a demanda deve ser denunciado agrave lide As raiacutezes deste
instituto processual remontam ao Direito Romano (CALAMANDREI 1972 p30)
conhecidas como denunciatio litis A sua aplicaccedilatildeo mais relevante era para permitir ao
adquirente de um bem que sofresse a sua perda em razatildeo de sentenccedila que reconhecesse um
direito anterior agrave sua aquisiccedilatildeo voltando-se contra aquele de quem havia adquirido a coisa
Apresentam-se as definiccedilotildees de respeitados processualistas paacutetrios sobre a denunciaccedilatildeo da
lide
Denunciar a lide a algueacutem natildeo eacute senatildeo trazer esse algueacutem para o processo por forccedila de garantia prestada ou em razatildeo de direito regressivo existente em face desta pessoa aproveita o denunciante do mesmo processo para exercer a accedilatildeo de garantia ou a accedilatildeo de regresso em face do denunciado visa pois a dois objetivos vincular o terceiro ao quanto decidido na causa e a condenaccedilatildeo do denunciado agrave indenizaccedilatildeo (DIDIER JUacuteNIOR 2008 p342)
A denunciaccedilatildeo da lide constitui modalidade de lsquointervenccedilatildeo de terceirorsquo em que se pretende incluir no processo uma nova accedilatildeo subsidiaacuteria agravequela originariamente instaurada a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na accedilatildeo principal E em regra funda-se a figura do direito de regresso pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuiacutezo pode posteriormente recuperaacute-lo de terceiro que por alguma razatildeo eacute seu garante Na denunciaccedilatildeo portanto inclui-se nova accedilatildeo justaposta agrave primeira mas dela dependente para ser examinada caso o denunciante (aquele que tem frente a algueacutem direito de regresso em decorrecircncia da relaccedilatildeo juriacutedica deduzida na accedilatildeo
117
principal) venha a sofrer prejuiacutezo diante da sentenccedila judicial relativa agrave accedilatildeo principal (MARINONI 2007 p182)
Pode-se definir a denunciaccedilatildeo da lide como uma accedilatildeo regressiva lsquoin simultaneus processusrsquo proponiacutevel tanto pelo autor como pelo reacuteu sendo citada como denunciada aquela pessoa contra quem o denunciante teraacute uma pretensatildeo indenizatoacuteria pretensatildeo de lsquoreembolsorsquo caso ele denunciante vier a sucumbir na accedilatildeo principal Em outros termos pode-se dizer que a denunciaccedilatildeo da lide eacute a modalidade de intervenccedilatildeo forccedilada de terceiro provocada por uma das partes da demanda original quando esta pretende exercer contra aquele direito de regresso que decorreraacute de eventual sucumbecircncia na causa principal (CAcircMARA 2007 p206)
O principal argumento para a negaccedilatildeo da possibilidade de denunciaccedilatildeo agrave lide no
acircmbito da responsabilidade estatal eacute que seria incluiacutedo um fundamento diverso daquele da
accedilatildeo originaacuteria qual seja a responsabilidade subjetiva do servidor em contraposiccedilatildeo agrave
responsabilidade objetiva do Estado Seria o que se convencionou chamar de ldquoelemento novo
da liderdquo Weida Zancaner (1981 p64-65) jaacute previa estas dificuldades quando asseverou que
Haveria prejuiacutezos para o autor porquanto procrastinar o reconhecimento de um legiacutetimo direito da viacutetima fazendo com que esta dependa da soluccedilatildeo de outro conflito intersubjetivo de interesses (entre Estado e funcionaacuterio) constitui um retardamento injustificado do direito do lesado considerando-se que este conflito eacute estranho ao direito da viacutetima natildeo necessaacuterio para a efetivaccedilatildeo do ressarcimento a que tem direito
Eacute bem verdade que existem algumas poucas vozes defendendo a aplicaccedilatildeo de
denunciaccedilatildeo da lide nos casos de responsabilidade civil do Estado como eacute o caso de
Humberto Theodoro Juacutenior (2005 p119) mas esta parece natildeo ser a orientaccedilatildeo mais acertada
Tambeacutem nesta esteira de pensamento e entendendo ser mais vantajoso para o Poder Puacuteblico
este instituto Fernanda Salinas di Giaacutecomo (2009 online) defende que
Como a demanda inicial prejudica a segunda accedilatildeo soacute haveraacute necessidade de essa uacuteltima persistir caso haja a obrigatoriedade de recomposiccedilatildeo patrimonial por parte do Estado Assim com a denunciaccedilatildeo a Administraccedilatildeo natildeo mais precisaraacute pagar o deacutebito uma vez que o funcionaacuterio jaacute teraacute adentrado no processo sendo abarcado pela decisatildeo e condenado caso seja a hipoacutetese a ressarcir diretamente a viacutetima permanecendo o Estado como devedor subsidiaacuterio nos termos do art 37 sect 6ordm da CF jaacute que o ente assume os riscos pelos serviccedilos prestados e pela contrataccedilatildeo dos servidores sendo responsabilizado objetivamente em caso de incapacidade do verdadeiro causador do prejuiacutezo Desse modo caso o agente possua condiccedilotildees financeiras para pagar a indenizaccedilatildeo o administrado receberaacute a quantia de forma direta sem necessidade que o Estado lhe pague via precatoacuterio
A sugestatildeo apresentada seria o ajuizamento de uma accedilatildeo diretamente contra o servidor
puacuteblico e somente de maneira subsidiaacuteria a assunccedilatildeo desta responsabilidade pelo Estado
dada a impossibilidade de denunciaccedilatildeo da lide As barreiras satildeo inuacutemeras aliadas ao fato de
que natildeo existe lastro legal doutrinaacuterio ou jurisprudencial para albergar esta orientaccedilatildeo
118
Acredita-se que esta eacute uma mudanccedila que se faz urgente pois resta claro que a sistemaacutetica
atual natildeo estaacute funcionando haja vista que os servidores puacuteblicos fazendaacuterios em todas as
esferas continuam com a certeza da impunidade e por isso escondem-se nos mantos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Respeitadas as limitaccedilotildees a que esta pesquisa estaacute sujeita passa-se a
defender a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva jaacute abraccedilada pelo ordenamento em vigor mas sem
materializaccedilatildeo satisfatoacuteria no cotidiano administrativo
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
A accedilatildeo regressiva da forma como estaacute prevista no art 37 sect 6ordm da CF88 configura-se
como uma sanccedilatildeo direcionada para o patrimocircnio pessoal do agente puacuteblico causador do dano
tendo em vista que por forccedila da responsabilidade objetiva primeiro ingressa-se contra o
Estado e somente a tiacutetulo secundaacuterio volta-se contra a pessoa fiacutesica do servidor A opccedilatildeo do
legislador em somente admitir o ajuizamento da accedilatildeo em face do servidor de forma regressiva
eacute reconhecida por Celso Ribeiro Bastos (1994 p195)
Os fundamentos que podem ser apontados convergem para a concepccedilatildeo de que se vive
em um Estado Democraacutetico de Direito e natildeo se pode deixar ao alvedrio dos servidores os
direitos fundamentais dos contribuintes O Direito tem possibilidades e limites ou seja os
viacutecios marcantes do cotidiano vivenciados pelos contribuintes em especial a corrupccedilatildeo
institucional devem obedecer antes de qualquer coisa a um processo de ldquosuperaccedilatildeo histoacuterica
e poliacutetica de ciclo de atrasos do que de normas juriacutedicasrdquo (BARROSO 2002 p383)
Registre-se ainda que a exigecircncia de um comportamento iacutentegro do Estado no trato com a
coisa puacuteblica deve ser pautada pela moralidade administrativa e impeccedila que os agentes
puacuteblicos exorbitem suas atividades Lembra Roque Antocircnio Carrazza (2008 p34) que as
normas constitucionais ldquoobrigam natildeo soacute as pessoas fiacutesicas ou juriacutedicas de direito puacuteblico ou
de direito privado como tambeacutem o proacuteprio Estadordquo
No tocante a accedilatildeo regressiva Celso Ribeiro Bastos (1994 p196-197) esclarece que ao
Estado incumbe a reparaccedilatildeo do dano ocorrido ao particular ldquomas a ele compete igualmente
o dever de natildeo arcar com o ocircnus decorrente desta reparaccedilatildeo quando seja ela originaacuteria de um
comportamento doloso ou culposo de seu agenterdquo Para o Ministro do Supremo Tribunal
Federal Carlos Ayres Brito a accedilatildeo regressiva eacute
119
[] Uma accedilatildeo de lsquovoltarsquo ou de lsquoretornorsquo contra aquele agente que praticou ato juridicamente imputaacutevel ao Estado mas causador de dano a terceiro Logo trata-se de accedilatildeo de ressarcimento a pressupor loacutegico a recuperaccedilatildeo de um desembolso Donde a clara ilaccedilatildeo de que natildeo pode fazer uso de uma accedilatildeo de regresso aquele que natildeo fez a lsquoviagem financeira de idarsquo ou seja em prol de quem natildeo pagou a ningueacutem mas ao contraacuterio quer receber de algueacutem pela primeira vez (BRASIL RE ndash Recurso Extraordinaacuterio no 327409SP ndash Relator Min Carlos Ayres Britto ndash DJU 08092006 ndash STF)
Joseacute Cretella Juacutenior (2002 p321) entende que o direito de regresso pode ser definido
como um ldquopoder-dever que tem o Estado de exigir do funcionaacuterio puacuteblico causador de dano
ao particular a repeticcedilatildeo da quantia que a Fazenda teve de adiantar agrave viacutetima de accedilatildeo ou
omissatildeordquo Com esta orientaccedilatildeo pode-se afirmar que se estaacute diante de um comando orientador
da atividade administrativa de iacutendole obrigatoacuteria com supedacircneo nos princiacutepios da
indisponibilidade do interesse puacuteblico da moralidade da eficiecircncia perseguindo o
restabelecimento da legalidade e a recomposiccedilatildeo do eraacuterio (BASTOS 1994 p197-200) A
presunccedilatildeo de que o agente puacuteblico natildeo disponha de patrimocircnio suficiente para arcar com a
obrigaccedilatildeo natildeo pode ser empecilho para a efetivaccedilatildeo do direito de regresso da Administraccedilatildeo
Puacuteblica haja vista ser este um direito da sociedade Nesse sentido Rui Stoco (2001 p834)
registra que
O direito de regresso do Estado traduz direito indisponiacutevel e intransferiacutevel natildeo podendo o administrador perquirir da conveniecircncia e oportunidade para o exerciacutecio da accedilatildeo Eacute sua obrigaccedilatildeo buscar o ressarcimento daquilo que pagou em razatildeo da accedilatildeo dolosa ou culposa do funcionaacuterio
Se o servidor tiver a certeza de que seraacute acionado pelo seu comportamento
inadequado quando do atendimento dos contribuintes certamente teraacute mais zelo no exerciacutecio
de suas funccedilotildees e se importaraacute com as consequecircncias financeiras que poderatildeo advir de suas
atitudes Funciona portanto como um freio eficaz aos abusos cometidos no exerciacutecio do
munus puacuteblico ldquoo hermeneuta sempre teraacute em vista o fim da lei o resultado que a mesma
precisa atingir em sua atuaccedilatildeo praacuteticardquo (MAXIMILIANO 1965 p163)
A mesma ideia eacute norteadora daqueles que defendem a responsabilidade pessoal e
direta dos agentes puacuteblicos conforme explanaccedilatildeo em toacutepico anterior podendo-se requisitar os
mesmos fundamentos com granus salis Desta forma busca-se a apuraccedilatildeo e aplicaccedilatildeo regular
da sanccedilatildeo proporcional ao dano independentemente da remuneraccedilatildeo percebida pelo agente A
intenccedilatildeo eacute incutir no servidor o temor de que se agir em desconformidade com as suas
120
funccedilotildees responderaacute pelos seus atos Esta orientaccedilatildeo encontra respaldo na doutrina de Eacuterico
Andrade (2005 p74)
Com isso se viabilizaria maior efetivaccedilatildeo do direito de regresso nesse contexto de buscar a responsabilidade do agente natildeo soacute para reparar o eraacuterio mas tambeacutem para obter mais cuidado do agente no trato com a coisa puacuteblica pois ciente que seraacute sempre acionado regressivamente para reparar os prejuiacutezos que causou ao Poder Puacuteblico mesmo que sua remuneraccedilatildeo seja pequena
Este regresso contra o servidor puacuteblico causador do dano no entanto natildeo eacute
automaacutetico e exige alguns requisitos a saber a condenaccedilatildeo transitada em julgado da
Administraccedilatildeo Puacuteblica a indenizar por ato lesivo de seu agente o efetivo pagamento do valor
da indenizaccedilatildeo a comprovaccedilatildeo de dolo ou culpa na accedilatildeo ou omissatildeo a ele imputada
(responsabilidade subjetiva) a existecircncia de dano e o nexo de causalidade Pelo que se
depreende do art 37 sect 5ordm da CF88 a accedilatildeo regressiva eacute imprescritiacutevel devendo se dirigir ao
agente causador do dano e na sua falta aos seus herdeiros ou sucessores (art 122 sect 3ordm da lei
no 811290) ndash eacute uma obrigaccedilatildeo meramente patrimonial ndash podendo ser intentada apoacutes o
afastamento de seu cargo emprego ou funccedilatildeo puacuteblica seja por exoneraccedilatildeo por demissatildeo por
disponibilidade ou por aposentadoria do agente causador do dano
Somente a tiacutetulo de exemplo a Constituiccedilatildeo do Estado do Cearaacute no seu art 154 sect 4ordm
tambeacutem concede o direito de accedilatildeo regressiva contra o agente de pessoa juriacutedica de direito
puacuteblico ou de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico que causar danos a terceiros nos
casos de dolo e culpa Da mesma forma a Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza no seu art
87 sect 1ordm No acircmbito federal a mateacuteria eacute regulada pela lei no 461965 recepcionada pela
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e pelo seu art 2ordm o prazo para ajuizamento da accedilatildeo regressiva
seraacute de 60 (sessenta) dias a partir da data em que transitar em julgado a condenaccedilatildeo imposta agrave
Fazenda Puacuteblica
Como se vecirc os dispositivos legais e constitucionais existem e estatildeo em pleno vigor
Mas isso de nada adianta se natildeo haacute implementaccedilatildeo de suas disposiccedilotildees seja por falta de
vontade por corporativismo por descaso com o serviccedilo puacuteblico prestado ou por
descompromisso com os contribuintes Mais do que isso este aparato precisa funcionar
Odete Medauar (2006 p371) transportando-se para a praacutetica ressalta que ldquomesmo evidente a
sua responsabilidade a Administraccedilatildeo em geral propotildee ressarcimento vil ou rejeita o pedido
para que a viacutetima se dirija agrave via jurisdicionalrdquo
121
O Poder Judiciaacuterio por vezes se vecirc desmoralizado pelo natildeo cumprimento sumaacuterio de
suas decisotildees sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel o que provoca uma crise institucional
entre os poderes47 haja vista que atitudes deste semblante se chocam prima facie com o art
2ordm da Constituiccedilatildeo Federal o qual prevecirc a independecircncia e harmonia entre os trecircs poderes do
Estado deixando-se a ressalva que por ser o poder uno a melhor denominaccedilatildeo seria
ldquofunccedilotildeesrdquo Os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo podados e as dificuldades para se
reverter estas situaccedilotildees satildeo inuacutemeras em nome da burocracia que eacute caracteriacutestica do setor
puacuteblico
A certeza da impunidade eacute uma realidade que precisa ser transformada A
Administraccedilatildeo Puacuteblica por representar a materializaccedilatildeo das atividades e dos serviccedilos estatais
colocados agrave disposiccedilatildeo dos contribuintes natildeo pode opor obstaacuteculos quase instransponiacuteveis
para o exerciacutecio dos direitos fundamentais que estatildeo com ela relacionados Esquece-se que
natildeo se trata de mero favor gentileza mas sim de um dever perante os administrados
contribuintes os quais mediante a tributaccedilatildeo satildeo os responsaacuteveis ainda que de modo
indireto pela remuneraccedilatildeo dos servidores
Os princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade da publicidade e da
eficiecircncia informadores da atividade administrativa hodierna pela previsatildeo expressa no caput
do art 37 do texto constitucional satildeo aplicados em sua inteireza para a atividade tributaacuteria
em toda sua amplitude ao lado dos princiacutepios impliacutecitos tais como a razoabilidade e a
proporcionalidade48 Satildeo limitaccedilotildees impostas que tecircm por base as opccedilotildees poliacuteticas
mensuradas pelo legislador harmonizando-as com os fins constuticionais previstos (vg a
salvaguarda dos direitos fundamentais dos contribuintes) intencionando evitar os abusos e os
excessos de poder por parte das autoridades puacuteblicas sendo entendido como tais de maneira 47 Para Odete Medauar (2003 p266) o termo ldquocriserdquo expressa uma situaccedilatildeo de passagem para um novo momento de elaboraccedilatildeo de conceitos na medida em que passam a existir crises nos modos de raciociacutenio assentados e por isso eacute que surgem as possibilidades de mudanccedilas que se datildeo para revitalizar para efetivar para atualizar institutos jaacute existentes mas adormecidos colocando-os em sintonia com o cenaacuterio atual da sociedade e do Estado 48 Os princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade comportam investigaccedilotildees amplas sendo encarados por alguns como sinocircnimos haja vista que guardam entre si certa interdependecircncia (esse eacute entendimento do Supremo Tribunal Federal por exemplo) A orientaccedilatildeo albergada por esta pesquisa eacute norteada pela compreensatildeo de que o princiacutepio da razoabilidade se relaciona com a utilizaccedilatildeo de criteacuterios aceitaacuteveis racionalmente que tenham como compromisso o cumprimento das finalidades da lei concatenada com a realidade O princiacutepio da proporcionalidade partilhado nos subprinciacutepios da adequaccedilatildeo da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito traz consigo a ideia de que as competecircncias administrativas soacute podem ser exercidas em uma relaccedilatildeo entre ldquofim e meiordquo ou seja se estiverem de acordo com as normas e o contexto em que estas se inserem fixando uma congruecircncia loacutegica entre o motivo ou o fato e a atuaccedilatildeo concreta da Administraccedilatildeo que possibilita averiguar se o ato administrativo estaacute dentro da moldura legal
122
geral os agentes puacuteblicos que detecircm poder de decisatildeo Serve portanto como uma espeacutecie de
balizamento a fim de delimitar a discricionariedade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Assim aliam-
se os preceitos do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional com a Constituiccedilatildeo Federal devendo
concordarem entre si Mas nem sempre eacute o que ocorre A anaacutelise de situaccedilotildees cotidianas
muitas vezes tem suas soluccedilotildees colocadas ao alvedrio dos fiscais que se pautam por
ldquoachismosrdquo e assim criam seus proacuteprios regulamentos prejudicando o contribuinte de forma
sumaacuteria e irregular Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p99) lembra que
Os poderes administrativos ndash na realidade poderes-deveres ndash soacute existiratildeo ndash e portanto soacute poderatildeo ser validamente exercidos ndash na extensatildeo e intensidade proporcionais ao que seja irrecusavelmente requerido para o atendimento do escopo legal a que estatildeo vinculados Todo excesso em qualquer sentido eacute extravasamento de sua configuraccedilatildeo juriacutedica Eacute afinal extralimitaccedilatildeo da competecircncia (nome que se daacute na esfera puacuteblica aos poderes de quem titulariza a funccedilatildeo) Eacute abuso ou seja uso aleacutem do permitido e como tal comportamento invaacutelido que o judiciaacuterio deve fulminar a requerimento do interessado
O respeito agrave legalidade estaacute inscrito no rol dos direitos e garantias fundamentais no art
5ordm II da CF88 e representa a pedra angular de qualquer ordenamento que se pretenda
juriacutedico Por seu conteuacutedo depreende-se que a Administraccedilatildeo Puacuteblica deve se pautar pela
estrita observacircncia das leis postas visto que ldquoa atividade de todos os seus agentes soacute pode ser
a de doacuteceis reverentes e obsequiososrdquo (MELLO 2008 p101) cumpridores dos seus deveres
envolvendo por consequecircncia a observacircncia das ordens juriacutedicas que forem direcionadas agraves
suas atribuiccedilotildees natildeo comportando qualquer margem de discricionariedade Na esfera fiscal
destaque-se a previsatildeo constante no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional em seu art 142 paraacutegrafo
uacutenico49 que prevecirc ser a atividade de cobranccedila do tributo plenamente vinculada (art 3ordm CTN)
sujeitando o agente o qual age em nome e por conta do Estado fiscal agrave responsabilidade
funcional quando se afastar dos preceitos cominados Nesse sentir a atuaccedilatildeo em desconforme
da Administraccedilatildeo Puacuteblica desvirtua as suas atribuiccedilotildees na medida em que fere os direitos
fundamentais dos contribuintes
49 ldquoArt 142 CTN Compete privativamente agrave autoridade administrativa constituir o creacutedito tributaacuterio pelo lanccedilamento assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrecircncia do fato gerador da obrigaccedilatildeo correspondente determinar a mateacuteria tributaacutevel calcular o montante do tributo devido identificar o sujeito passivo e sendo caso propor a aplicaccedilatildeo da penalidade cabiacutevel Paraacutegrafo uacutenico A atividade administrativa de lanccedilamento eacute vinculada e obrigatoacuteria sob pena de responsabilidade funcionalrdquo (destacou-se)
123
Cabe-lhe o reconhecimento das violaccedilotildees agrave Constituiccedilatildeo e agraves leis numa sistemaacutetica tarefa de desarmar desarticular obstaculizar inuacutemeras e variadas ambiccedilotildees que se contraponham ao ordenamento juriacutedico por isso fazendo desmoronar como areia muitos castelos de desmesuradas pretensotildees (RONZANI 2000 p81)
Por oportuno conveacutem tecer algumas consideraccedilotildees sobre o princiacutepio da eficiecircncia
acrescentado pela Emenda Constitucional no 199850 e insculpido no caput do art 37 da
CF8851 na medida em que estas linhas estatildeo sendo destinadas a demonstrar a necessidade da
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva contra o agente fazendaacuterio causador de danos aos contribuintes
Trata-se de uma exigecircncia juriacutedica que impotildee aos responsaacuteveis pela manipulaccedilatildeo dos serviccedilos
e recursos puacuteblicos a tarefa de perseguir uma atuaccedilatildeo idocircnea satisfatoacuteria que atenda agraves
finalidades esperadas Resgata-se a concepccedilatildeo existente no direito italiano do princiacutepio da boa
administraccedilatildeo (principio di buona amministrazione) que estaacute vinculada agrave estrita legalidade
somente podendo agir dentro das balizas legais Deve portanto ser eficiente e legal52 Dalton
Santos Morais (2006 p183-184) denuncia a necessidade de se buscar posturas mais
gerenciais e menos burocraacuteticas posto que
Talvez como fruto da influecircncia francesa na gecircnese de nosso Direito Administrativo geralmente no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira o administrador puacuteblico daacute mais importacircncia agrave formalidade do que agrave materialidade da atuaccedilatildeo administrativa em especial quanto ao alcance do fim de interesse puacuteblico que deve sempre ser pretendido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica A fixaccedilatildeo da eficiecircncia como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica nos termos da alteraccedilatildeo produzida pela EC no 1998 vem mudar de uma vez por todas este errocircneo paradigma natildeo soacute pela necessidade de observacircncia da eficiecircncia como norma pelo administrador puacuteblico como tambeacutem pela sindicabilidade judicial da existecircncia ou natildeo de eficiecircncia na atividade administrativa (MORAIS 2006 p183-184)
A eficiecircncia natildeo pode ser acometida por um entendimento reducionista que visa
somente agrave maximizaccedilatildeo do lucro Seu espectro eacute mais largo pois se preocupa com uma
melhor alocaccedilatildeo das suas atribuiccedilotildees sempre na busca de uma maior realizaccedilatildeo praacutetica
50 As origens da Emenda Constitucional no 1998 remontam agrave Mensagem Presidencial no 88695 e do Projeto de Emenda Constitucional 17395 51 A doutrina administrativista aponta que antes mesmo da Emenda Constitucional no 1998 o princiacutepio da eficiecircncia jaacute estava presente em diversas passagens da Constituiccedilatildeo Federal (vg arts 39 sect 7ordm 70 71 74 inciso II 144 sect 7ordm) e infraconstitucionais (vg no lei 898795) na medida em que era encarado jaacute em 1988 como uma exigecircncia inerente agrave atividade administrativa Assim seria um acreacutescimo desnecessaacuterio redundante A justificativa pode transcender agrave esfera juriacutedica na medida em que essa compulsatildeo pela repeticcedilatildeo seria uma tentativa de elaborar efetivar algo que mesmo posto no mundo real ainda natildeo foi totalmente absolvido pelos seus destinataacuterios Nesse sentido se manifestam por exemplo Jesseacute Torres Pereira Juacutenior (1999 p 41-42) Mauro Antocircnio Ribeiro Lopes (1998 p108-109) Luacutecia Vale Figueiredo (2000 p60) Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p122) Ivan Barbosa Rigolin (2003 p765-769) 52 Identifica-se com o princiacutepio da eficiecircncia o conceito de economicidade oriundo das Ciecircncias Econocircmicas com a intenccedilatildeo de conferir agrave atividade administrativa principalmente na esfera fiscal maior presteza perfeiccedilatildeo rendimento funcional respeito aos direitos fundamentais dos contribuintes O Supremo Tribunal Federal tambeacutem utilizou este termo para se referir ao princiacutepio da eficiecircncia no julgamento da ADI no 2472RS cuja relatoria coube ao Ministro Mauriacutecio Correcirca (BUGARIN 2003 p 3049-3054)
124
possiacutevel com menos ocircnus tanto para o Estado como para os administrados
(MANGANARO 2000 p25) As cobranccedilas da sociedade em relaccedilatildeo agrave atuaccedilatildeo da
Administraccedilatildeo Puacuteblica em especial no acircmbito fazendaacuterio extrapolam o mero cumprimento
da letra legal avanccedilam para exigecircncias finaliacutesticas materiais condizentes com a realidade em
que se inserem buscando sempre chegar o mais proacuteximo possiacutevel da mens legis E para esta
aacuterdua tarefa foi exposto no texto constitucional o princiacutepio da eficiecircncia como instrumento
apto para tanto Fala-se em uma atividade administrativa gerencial instrumental que se
compromete a atingir determinados resultados de uma maneira menos burocraacutetica e mais aacutegil
A orientaccedilatildeo se daacute no sentido de ser provida uma interpenetraccedilatildeo dos meandros juriacutedicos
sociais poliacuteticos e econocircmicos
Natildeo eacute uma missatildeo faacutecil poreacutem se mostra necessaacuteria e ateacute mesmo urgente diante do
quadro caoacutetico em que se insere a relaccedilatildeo Administraccedilatildeo Puacuteblicacontribuintes aquela um
gigante que parece mesmo invenciacutevel estes sempre com a uacutenica certeza de que teratildeo seus
direitos fundamentais desrespeitados Estaacute-se diante do que Norberto Bobbio (1977 p56)
denominou de Teoria Realista do Direito um arcabouccedilo cientiacutefico que reconhece a
efetividade das normas e natildeo somente a validade formal Alexandre Santos Aragatildeo (2006
online) reconhece esta transformaccedilatildeo ao afirmar que
O Direito deixa de ser aquela ciecircncia preocupada apenas com a realizaccedilatildeo loacutegica de seus preceitos desce do seu pedestal para aferir se esta realizaccedilatildeo loacutegica estaacute sendo apta a realizar os seus desiacutegnios na realidade da vida em sociedade Uma interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da lei que natildeo esteja sendo capaz de atingir concreta e materialmente seus objetivos natildeo pode ser considerada como a interpretaccedilatildeo mais correta Note-se que estas mudanccedilas metodoloacutegicas evidenciam a queda do mito da interpretaccedilatildeo como atividade meramente declaratoacuteria do que jaacute estava na lei da uacutenica interpretaccedilatildeo possiacutevel jaacute que os resultados praacuteticos desta ou daquela forma de aplicaccedilatildeo da norma teratildeo relevante papel na determinaccedilatildeo de qual entre as diversas interpretaccedilotildees plausiacuteveis existentes deveraacute ser adotada opccedilatildeo que posteriormente pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada mudanccedila dos dados da realidade que devam ser acompanhados de uma nova estrateacutegia regulatoacuteria
Os Administradores Puacuteblicos necessitam observar os procedimentos as orientaccedilotildees e
as cautelas que sejam aptos ao exerciacutecio de uma atividade regular comprometida em
materializar as garantias impostas pela Constituiccedilatildeo Federal pois ldquoem qualquer situaccedilatildeo da
vida social por mais privada que possa a mesma parecer estaraacute sendo garantida por alguma
espeacutecie de atividade administrativardquo (MORAIS 2004 p165) A preocupaccedilatildeo eacute com a
qualidade do agir e com a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees juriacutedicas agravequeles que natildeo as observarem sem
uma fundamentaccedilatildeo plausiacutevel Satildeo exigecircncias que se revestem de um caraacuteter vinculante para
125
o administrador publico em todas as esferas de atuaccedilatildeo Celso Antocircnio Bandeira de Mello
(1992 p33)53 identifica esta postura tambeacutem com o ldquodever de atuaccedilatildeo oacutetima ou excelente do
administrador nas hipoacuteteses de discricionariedaderdquo Odete Medauar (2003 p242) assim se
expressa sobre o princiacutepio da eficiecircncia
O vocaacutebulo eficiecircncia liga-se agrave ideacuteia de accedilatildeo que leve agrave ocorrecircncia de resultados de modo raacutepido e preciso significa obter o maacuteximo de resultado de um programa a ser realizado como expressatildeo de produtividade no exerciacutecio de atribuiccedilotildees Eficiecircncia opotildee-se a lentidatildeo a descaso a negligecircncia a omissatildeo Como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica determina que esta deva agir de modo aacutegil e preciso para produzir resultados que atendam agraves necessidades dos administrados
Natildeo teria razatildeo de ser a autorizaccedilatildeo para que a atividade administrativa fosse livre
para ser ineficiente sem que isso importasse em violaccedilatildeo de direitos Nenhuma ordem
juriacutedica comportaria esta concepccedilatildeo (MODESTO 2000) O arcabouccedilo normativo jaacute existe
falta apenas ser utilizado54 Exige-se um comprometimento por parte da Administraccedilatildeo e de
seus agentes para que o serviccedilo puacuteblico seja mais bem ofertado respeitando-se os direitos
fundamentais dos contribuintes haja vista que os danos a estes causados seriam reparados de
forma cabal desestimulando praacuteticas desta natureza Sainz de Bujanda (1967 p34) ressalta
que a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas indevidas e a natildeo responsabilizaccedilatildeo por estas posturas
interfere no processo de educaccedilatildeo tributaacuteria da sociedade e da proacutepria Administraccedilatildeo Fiscal
O particular que se sentir lesado nos seus direitos fundamentais seraacute legitimado a
pleitear uma indenizaccedilatildeo perante o Poder Puacuteblico haja vista que ldquonatildeo satildeo raras as hipoacuteteses
em que as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo aplicadas ndash ainda que previstas legalmente ndash prejudicando
sob uma visatildeo microeconocircmica a atividade econocircmica do contribuinterdquo (CARVALHO 2008
p88) emergindo a responsabilidade objetiva do Estado aqui se fazendo a devida extensatildeo agrave
necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva responsabilizando o real causador do dano A
tendecircncia procedimental adotada pelos institutos administrativos fazendaacuterios eacute a aplicaccedilatildeo das
sanccedilotildees tributaacuterias sem investigar as repercussotildees na vida financeira do contribuinte e por
tabela da sociedade ignorando as orientaccedilotildees desenvolvimentistas e dirigistas que devem
nortear a atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
53 Repare-se que a ediccedilatildeo da obra que estaacute citada eacute de 1992 quando ainda natildeo existia a previsatildeo expressa do princiacutepio da eficiecircncia para a atividade administrativa o que ocorreu somente em 1998 com a Emenda Constitucional no 19 dando a entender que jaacute era orientaccedilatildeo da doutrina o pressuposto de seu exerciacutecio dever ser eficiente servir para algo funcionar efetivamente 54 Joel de Menezes Niebuhr (2000 p138) assevera que ldquode nada adianta dizer que a Administraccedilatildeo deve cumprir suas finalidades constituindo-se em instrumento da Sociedade para lograr o bem comum mas manter-se uma seacuterie de obstaacuteculos ao seu bom desempenho Objetivando alcanccedilar a eficiecircncia inarredavelmente deve haver aporte instrumental que propicie ao administrador exercer sua funccedilatildeo de forma raacutepida e com meacuteritordquo
126
Urge a necessidade de profissionalizaccedilatildeo dos agentes integrantes dos quadros
administrativos fazendaacuterios o incentivo de novos meacutetodos que priorizassem agilidade no
tratamento com o puacuteblico e a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva se insere como um dos
instrumentos para alcanccedilar o objetivo de otimizar a prestaccedilatildeo juriacutedica pois balizaria e seria
determinante da atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
127
CONCLUSAtildeO
O conteuacutedo valorativo da Constituiccedilatildeo implica um dever negativo do Estado de natildeo
tocar certas esferas da subjetividade do cidadatildeo ao mesmo tempo em que tem a
responsabilidade de implementar accedilotildees positivas visando agrave concretizaccedilatildeo de valores
constitucionalmente albergados Considerando-se que essas praacuteticas se fazem sem qualquer
tipo de reaccedilatildeo social efetiva cumpre indagar se natildeo seriam produto dos fatores estruturais da
vida juriacutedica compreendendo a cumplicidade do Poder Legislativo em atender em larga
escala as encomendas governamentais Vale salientar a sensibilidade que vem atingindo o
Poder Judiciaacuterio natildeo mais propenso a homenagear o mero interesse fazendaacuterio como se
puacuteblico fosse mas sim em visualizar o contribuinte ndash individual ou empresa ndash como a
personagem principal da atividade de tributar exercida pelo Estado Fiscal
Natildeo eacute tarefa faacutecil definir um criteacuterio que em termos gerais seja aplicaacutevel para
distinguir quando eacute ou natildeo vaacutelida a exigecircncia de certidotildees de situaccedilatildeo fiscal como condiccedilatildeo
para o exerciacutecio de direitos fundamentais mas diante do que foi exposto neste estudo resta
claro que a melhor saiacuteda eacute a anaacutelise do direito afetado Para isso foram apresentadas
sugestotildees que podem servir de sustentaacuteculo para essa mudanccedila de orientaccedilatildeo tais como a
aplicaccedilatildeo dos postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio a ser encarada como
uma ferramenta complementar O Poder Judiciaacuterio tambeacutem vem atuando de forma mais
proacutexima ao contexto econocircmico em que se inserem os contribuintes podendo ser citado como
exemplo a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal para a concessatildeo do
plano de recuperaccedilatildeo judicial
Desta forma fica evidenciada a prevalecircncia dos direitos fundamentais do contribuinte
sobre os interesses de arrecadaccedilatildeo os quais decorrem do Direito positivado uma vez que as
finalidades da cobranccedila dos tributos satildeo a equidade a justiccedila fiscal o desenvolvimento
humano a estabilizaccedilatildeo interna da economia pelo combate ao desemprego e agrave inflaccedilatildeo o
fortalecimento da federaccedilatildeo e a eficaacutecia administrativa que representa a realizaccedilatildeo das demais
tarefas estatais e natildeo ao exerciacutecio incondicionado e voraz da tributaccedilatildeo Defendeu-se tambeacutem
a existecircncia de um dever eacutetico por parte da maacutequina administrativa quando do atendimento
aos contribuintes da aplicaccedilatildeo das normas tributaacuterias no desempenho de suas atribuiccedilotildees do
128
cumprimento de decisotildees judiciais que se dirijam aos oacutergatildeos fazendaacuterios federais enfim
atitudes que urgem permear o cotidiano administrativo
Diante dos acontecimentos que caminham na contramatildeo destas premissas
denunciados por advogados contadores contribuintes em geral buscou-se encorajar a
utilizaccedilatildeo de meios que coiacutebam ou pelo menos desestimulem o tratamento de baixa qualidade
que eacute conferido pela Receita Federal do Brasil aos que a procuram Como proposta sugeriu-
se a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva instrumento que embora existente e pronto a ser aplicado
natildeo eacute observado pela cuacutepula da Administraccedilatildeo Fiscal Federal Seja por corporativismo ou
pelos dispecircndios que causem natildeo se pode lesar contribuinte e nada ser imputado agravequele que
foi o responsaacutevel pelo respectivo dano
Faz-se necessaacuterio efetivar a letra constitucional em especial pelas mensagens
proferidas pelo princiacutepio da eficiecircncia e fornecer garantias aos direitos fundamentais dos
contribuintes que se veem diminuiacutedos frente ao aparato que se ergueu sobre a estrutura
fazendaacuteria A indenizaccedilatildeo nem que seja por um valor irrisoacuterio certamente serviraacute de liccedilatildeo ao
agente fiscal que extrapole seus poderes se utilizando de discricionariedades que natildeo lhe
foram conferidas A situaccedilatildeo eacute ainda mais preocupante quando se mostra necessaacuteria a
intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio para casos que demandavam apenas a observacircncia de deveres
primaacuterios (vg a verificaccedilatildeo de sistemas de documentos) movimentando tambeacutem a maacutequina
burocraacutetica judicial a qual jaacute possui demanda suficiente
O Poder Legislativo responsaacutevel pela ediccedilatildeo das leis deve caminhar ao lado do
desenvolvimento da sociedade das empresas do contexto econocircmico nacional e
internacional sendo relevante observar a realidade que se circunscreve ao seu redor para
balizar as determinaccedilotildees legais emanadas De nada adianta a proliferaccedilatildeo de leis instruccedilotildees
normativas emendas constitucionais que sejam apartadas do meio em se inserem e a quem se
destinam
Somente para ilustrar como conceber os comandos do art 57 da lei no 1110105 e da
lei complementar no 11805 que ao acrescentar o art 191-A ao Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
condicionaram a concessatildeo de recuperaccedilatildeo judicial agrave apresentaccedilatildeo da prova de quitaccedilatildeo de
todos os tributos de uma empresa jaacute em crise econocircmico-financeira Este tipo de
determinaccedilatildeo mostra-se distante dos fatos que habitam o mundo empresarial imerso no
129
sistema de mercado excludente e dominador por natureza ainda tendo que tolerar previsotildees
legais descabidas de nexo loacutegico bem como foi esquecida a mensagem trazida pela nova lei
de falecircncia em seu art 47 que se preocupa predominantemente com a preservaccedilatildeo da
atividade sua funccedilatildeo social e o desenvolvimento econocircmico E assim ocorre com tantas
outras leis e atos normativos que limitam o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos
contribuintes pela regularidade fiscal natildeo comportando nesta oportunidade mera repeticcedilatildeo
O papel a ser desempenhado pelo Poder Judiciaacuterio em especial na esfera federal ndash
tendo em vista a limitaccedilatildeo desta pesquisa a este plano ndash tem conquistado uma importacircncia
consideraacutevel O Supremo Tribunal Federal jaacute sinaliza que suas decisotildees estatildeo sendo pautadas
por uma anaacutelise mais sensiacutevel aos contribuintes como eacute de se notar das declaraccedilotildees parciais
de inconstitucionalidade das leis no 771188 (ADI no 173-6DF) e no 1103304 (ADI no
3453DF)
As normas existem para serem cumpridas Mas esta constataccedilatildeo natildeo isenta o Estado
Fiscal de empregar em seus meios de arrecadaccedilatildeo o dever eacutetico a busca por previsotildees que
visem agrave simplificaccedilatildeo no emprego de teacutecnicas o respeito agraves decisotildees judiciais pelos agentes
fiscais federais Os danos causados aos contribuintes pelo mau funcionamento da maacutequina
tributaacuteria satildeo corriqueiros e natildeo estatildeo sendo reparados como deveriam na medida em que tecircm
se submeter ao Estado Fiscal se estas sujeiccedilotildees forem legiacutetimas sem ser esta atuaccedilatildeo revestida
de arbiacutetrios
Forccediloso eacute reconhecer a complexidade que envolve o funcionamento da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria federal haja vista que o gerenciamento dos tributos que satildeo administrados natildeo eacute
simples Mas eacute preciso conscientizar as autoridades de que os direitos fundamentais dos
contribuintes natildeo podem ser deixados em um plano secundaacuterio Se existem de fato problemas
gerencias na capacidade operacional da estrutura administrativa que sejam buscados outros
instrumentos para que a situaccedilatildeo do sistema arrecadatoacuterio se torne cada vez mais satisfatoacuteria
O princiacutepio da eficiecircncia estaacute previsto no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal para cumprir
esta meta
O Fisco visualiza o contribuinte pelos olhos da suspeiccedilatildeo fazendo muitas vezes preacute-
julgamentos que os colocam em situaccedilotildees vexatoacuterias e absurdas A complexa normatividade
que envolve a tributaccedilatildeo as inuacutemeras instruccedilotildees normativas que satildeo elaboradas com uma
130
linguagem teacutecnica que escapa ao entendimento dos leigos satildeo outros obstaacuteculos que se
apresentam no relacionamento com o Estado Fiscal A natildeo observacircncia destas determinaccedilotildees
estabelecidas unilateralmente sujeita o particular a pesadas sanccedilotildees pecuniaacuterias seja por
desconhecimento por equiacutevoco ou por intenccedilatildeo de lesar o interesse arrecadatoacuterio estatal Natildeo
interessa as penalidades natildeo estatildeo atreladas agraves investigaccedilotildees das causas apenas se preocupam
com os efeitos
Nesta dissertaccedilatildeo natildeo se pretendeu criar uma nova Teoria Constitucional Tributaacuteria
Apresentaram-se reflexotildees que sem duacutevida estatildeo longe de esgotar a temaacutetica O objetivo foi
primordialmente realinhar algumas peccedilas deste jogo juriacutedico que estatildeo em desconformidade
com o ambiente em que se aplicam Por meio de instrumentos jaacute existentes procurou-se
demonstrar que a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos contribuintes os quais pelo sect 1ordm
do art 5ordm da CF88 possuem aplicaccedilatildeo imediata devendo esta ser a buacutessola para qualquer
atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
O constitucionalismo que inundou o ordenamento juriacutedico brasileiro eacute uma faceta que
registra uma evoluccedilatildeo na interpretaccedilatildeo das leis e da Constituiccedilatildeo antes pautadas basicamente
por regras mas agora embebidas pela normatividade dos princiacutepios O poder de tributar eacute
limitador e limitado ao mesmo tempo orientaccedilotildees que se confundem em um uacutenico instituto
para que seja possiacutevel a realizaccedilatildeo dos ditames inerentes ao Estado Democraacutetico de Direito
131
REFEREcircNCIAS AGUILLAR Fernando Herren Direito econocircmico do Direito nacional ao Direito supranacional Satildeo Paulo Atlas 2006 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva 5 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 AMARO Luciano Direito tributaacuterio brasileiro 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009
ANDRADE Eacuterico Responsabilidade civil do estado e direito de regresso Satildeo Paulo IOB Thompson 2005 ANDRADE Luciano Beneacutevolo de Curso moderno de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1975 ANTUNES J Pinto A interpretaccedilatildeo econocircmico-judiciaacuteria da constituiccedilatildeo Revista Forense Rio de Janeiro v 143 ano 49 n 591 p 21-24 setout 1952 ARAGAtildeO Alexandre Santos O princiacutepio da eficiecircncia Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico Salvador n 4 novjan 2006 Disponiacutevel em lthttpwwwdireitodoestadocomrevistaredae-4-novembro-2005-alexandre20aragC3A3opdf gt Acesso em 12 nov 2009 ARANHA Maacuterio Iorio Interpretaccedilatildeo constitucional e as garantias institucionais dos direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 1999 ARAUacuteJO Fernando Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2008 ARIELY Dan Previsivelmente irracional como as situaccedilotildees do dia-a-dia influenciam as nossas decisotildees Rio de Janeiro Campus 2008 ASENSIO Rafael Jimeacutenez El constitucionalismo proceso de formacioacuten y fundamentos del Derecho Constitucional 3 ed Madrid Marcial Pons 2005 ATALIBA Geraldo Sistema constitucional tributaacuterio brasileiro Satildeo Paulo RT 1968 ATTIE Paulo Margonari Certidatildeo positiva com efeito de negativa frente agrave existecircncia de deacutebitos agrave espera de execuccedilatildeo fiscal Revista dialeacutetica de direito tributaacuterio Satildeo Paulo n 106 p 61-69 jul 2004 AacuteVILA Humberto Bergmann Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 8 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 _______ Sistema constitucional tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 2004 BALEEIRO Aliomar Direito tributaacuterio brasileiro 11 ed Rio de Janeiro Forense 2008 ________ Uma introduccedilatildeo agrave ciecircncia das financcedilas Rio de Janeiro Forense 1969
132
BARBOSA Rui Os atos inconstitucionais do congresso e do executivo ante a justiccedila federal Rio de Janeiro Casa de Rui Barbosa 1962 ________ Oraccedilatildeo aos moccedilos Satildeo Paulo Rideel 2005 BARRACHO Carlos Liccedilotildees de psicologia econocircmica Lisboa Instituto Piaget 2001 BARROS Luiz Celso de Direito tributaacuterio 2 ed Satildeo Paulo Edipro 2008
BARROSO Luiacutes Roberto Neoconstitucionalismo e constitucionalizaccedilatildeo do direito o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 203-249 _______ Fundamentos teoacutericos e filosoacuteficos do novo direito constitucional brasileiro Direito e democracia revista de ciecircncias juriacutedicas Satildeo Paulo v 3 n 2 p 345-384 2002 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1994 _______ Curso de direito financeiro e de direito tributaacuterio 7 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 BECCARIA Cesare Dos delitos e das penas 5 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2005 BECKER Alfredo Augusto Teoria geral do direito tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 1963 BOBBIO Norberto A era dos direitos Satildeo Paulo Campus 1992 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 22 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Do estado liberal ao estado social 6 ed Satildeo Paulo Malheiros 1996 ________ Ciecircncia poliacutetica 10 ed Satildeo Paulo Malheiros 1995 ________ Histoacuteria constitucional do Brasil Brasiacutelia OAB 1989 ________ Dalla strutura alla funzione nuovi studi di teoria Del diritto Milano Edizioni di Comunitagrave 1977 BORGES Souto Maior O princiacutepio da seguranccedila juriacutedica na criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do tributo Revista diaacutelogo juriacutedico Salvador CAJ n 13 p 01-06 abrmaio 2002 BOUVIER Michel Introdution au droit fiscal general et agrave la theacuteorie de lrsquoimpocirct 6 ed Paris LGDJ 2004 BRASIL Dicionaacuterio bibliograacutefico de autores brasileiros Brasiacutelia Senado Federal 1999 ________ Constituiccedilatildeo (1824) Constituiccedilatildeo Poliacutetica do Impeacuterio do Brazil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009
133
________ Constituiccedilatildeo (1891) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1934) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1937) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1946) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1967) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1988) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 CEARAacute Constituiccedilatildeo (1989) Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 FORTALEZA Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza Disponiacutevel em ltwwwcmforcegovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Decreto nordm 70235 de 06 de marccedilo de 1972 Dispotildee sobre o processo administrativo fiscal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 3048 de 06 de maio de 1999 Aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5139 de 12 de julho de 2004 Dispotildee sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros referentes ao art 9ordm e o inciso VI do art 56 da Lei no 9615 de 24 de marccedilo de 1998 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5773 de 09 de maio de 2006 Dispotildee sobre o exerciacutecio das funccedilotildees de regulaccedilatildeo supervisatildeo e avaliaccedilatildeo de instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e cursos superiores de graduaccedilatildeo e sequumlenciais no sistema federal de ensino Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 6106 de 30 de abril de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional altera o Decreto no 3048 de 06 de maio de 1999 que aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 6759 de 05 de fevereiro de 2009 Regulamenta a administraccedilatildeo das atividades aduaneiras e a fiscalizaccedilatildeo o controle e a tributaccedilatildeo das operaccedilotildees de comeacutercio exterior Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
134
________ Decreto-lei no 5452 de 01 de maio de 1943 Aprova a Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho 10 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Decreto-lei no 1593 de 21 de dezembro de 1977 Altera a legislaccedilatildeo do Imposto sobre Produtos Industrializados em relaccedilatildeo aos casos que especifica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 734 de 02 de maio de 2007 Dispotildee sobre a emissatildeo de certidotildees de prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 735 de 02 de maio de 2007 Altera a Instruccedilatildeo Normativa SRF nordm 438 de 28 de julho de 2004 que dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal de imoacutevel rural Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 3071 de 01 de janeiro de 1916 Coacutedigo Civil de 1916 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 4357 de 16 de julho de 1964 Autoriza a emissatildeo de Obrigaccedilotildees do Tesouro Nacional altera a legislaccedilatildeo do imposto sobre a renda e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 4619 de 28 de abril de 1965 Dispotildee sobre a accedilatildeo regressiva da uniatildeo sobre seus agentes Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 Dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo Estados e Municiacutepios Coacutedigo Tributaacuterio Nacional 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 5869 de 11 de janeiro de 1973 Coacutedigo de Processo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 6830 de 22 de setembro de 1980 Dispotildee sobre a cobranccedila judicial da Diacutevida Ativa da Fazenda Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 7433 de 18 de dezembro de 1985 Dispotildee sobre os requisitos para a lavratura de escrituras puacuteblicas e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 7711 de 22 de dezembro de 1988 Dispotildee sobre formas de melhoria da administraccedilatildeo tributaria e da outras providencias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8036 de 11 de maio de 1990 Dispotildee sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviccedilo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
135
________ Lei no 8112 de 11 de dezembro de 1990 Dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 8212 de 24 de julho de 1991 Dispotildee sobre a organizaccedilatildeo da Seguridade Social institui Plano de Custeio e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8666 de 21 de junho de 1993 Regulamenta o art 37 inciso XXI da Constituiccedilatildeo Federal institui normas para licitaccedilotildees e contratos da Administraccedilatildeo Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8870 de 15 de abril de 1994 Altera dispositivo das Leis nordm 8212 e 8213 de 24 de julho de 1991 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8884 de 11 de junho de 1994 Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econocircmica (CADE) em Autarquia dispotildee sobre a prevenccedilatildeo e a repressatildeo agraves infraccedilotildees contra a ordem econocircmica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 _________ Lei no 8987 de 13 de fevereiro de 1995 Dispotildee sobre o regime de concessatildeo e permissatildeo da prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos previsto no art 175 da Constituiccedilatildeo Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 9051 de 18 de maio de 1995 Dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaccedilotildees Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9069 de 29 de junho de 1995 Dispotildee sobre o Plano Real o Sistema Monetaacuterio Nacional estabelece as regras e condiccedilotildees de emissatildeo do REAL e os criteacuterios para conversatildeo das obrigaccedilotildees para o REAL e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9394 de 20 de dezembro de 1996 Estabelece as diretrizes e bases da educaccedilatildeo nacional Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 Regula o processo administrativo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 10406 de 10 de janeiro de 2002 Institui o Coacutedigo Civil Coacutedigo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 10522 de 19 de julho de 2002 Dispotildee sobre o Cadastro Informativo dos creacuteditos natildeo quitados de oacutergatildeos e entidades federais e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
_________ Lei no 10684 de 30 de maio de 2003 Altera a legislaccedilatildeo tributaacuteria dispotildee sobre parcelamento de deacutebitos junto agrave Secretaria da Receita Federal agrave Procuradoria-Geral da
136
Fazenda Nacional e ao Instituto Nacional do Seguro Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009
________ Lei no 11033 de 21 de dezembro de 2004 Altera a tributaccedilatildeo do mercado financeiro e de capitais institui o Regime Tributaacuterio para Incentivo agrave Modernizaccedilatildeo e agrave Ampliaccedilatildeo da Estrutura Portuaacuteria ndash REPORTO altera as Leis nos 10865 de 30 de abril de 2004 8850 de 28 de janeiro de 1994 8383 de 30 de dezembro de 1991 10522 de 19 de julho de 2002 9430 de 27 de dezembro de 1996 e 10925 de 23 de julho de 2004 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11101 de 09 de fevereiro de 2005 Regula a recuperaccedilatildeo judicial a extrajudicial e a falecircncia do empresaacuterio e da sociedade empresaacuteria Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 11196 de 21 de novembro de 2005 Institui o Regime Especial de Tributaccedilatildeo para a Plataforma de Exportaccedilatildeo de Serviccedilos de Tecnologia da Informaccedilatildeo - REPES o Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusatildeo Digital dispotildee sobre incentivos fiscais para a inovaccedilatildeo tecnoloacutegica altera o Decreto-Lei no 288 de 28 de fevereiro de 1967 o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 o Decreto-Lei no 2287 de 23 de julho de 1986 as Leis no 4502 de 30 de novembro de 1964 8212 de 24 de julho de 1991 8245 de 18 de outubro de 1991 8387 de 30 de dezembro de 1991 8666 de 21 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 8987 de 13 de fevereiro de 1995 8989 de 24 de fevereiro de 1995 9249 de 26 de dezembro de 1995 9250 de 26 de dezembro de 1995 9311 de 24 de outubro de 1996 9317 de 5 de dezembro de 1996 9430 de 27 de dezembro de 1996 9718 de 27 de novembro de 1998 10336 de 19 de dezembro de 2001 10438 de 26 de abril de 2002 10485 de 3 de julho de 2002 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10833 de 29 de dezembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10925 de 23 de julho de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 11033 de 21 de dezembro de 2004 11051 de 29 de dezembro de 2004 11053 de 29 de dezembro de 2004 11101 de 9 de fevereiro de 2005 11128 de 28 de junho de 2005 e a Medida Provisoacuteria no 2199-14 de 24 de agosto de 2001 revoga a Lei no 8661 de 2 de junho de 1993 e dispositivos das Leis nos 8668 de 25 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 e da Medida Provisoacuteria no 2158-35 de 24 de agosto de 2001 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11417 de 19 de dezembro de 2006 Regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal e altera a Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 Dispotildee sobre a Administraccedilatildeo Tributaacuteria Federal altera as Leis nos 10593 de 6 de dezembro de 2002 10683 de 28 de maio de 2003 8212 de 24 de julho de 1991 10910 de 15 de julho de 2004 o Decreto-Lei no 5452 de 1o de maio de 1943 e o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 revoga dispositivos das Leis nos 8212 de 24 de julho de 1991 10593 de 6 de dezembro de 2002 10910 de 15 de julho de 2004 11098 de 13 de janeiro de 2005 e 9317 de 5 de dezembro de 1996 e daacute outras providecircncia Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
137
________ Lei no 12016 de 07 de agosto de 2009 Disciplina o mandado de seguranccedila individual e coletivo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _______ Lei Complementar no 73 de 10 de fevereiro de 1993 Institui a Lei Orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 123 de 14 de dezembro de 2006 Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte altera dispositivos das Leis nordm 8212 e 8213 ambas de 24 de julho de 1991 da Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho ndash CLT aprovada pelo Decreto-Lei nordm 5452 de 1ordm de maio de 1943 da Lei nordm 10189 de 14 de fevereiro de 2001 da Lei Complementar nordm 63 de 11 de janeiro de 1990 e revoga as Leis nordm 9317 de 5 de dezembro de 1996 e 9841 de 5 de outubro de 1999 Alterada pela Lei Complementar ndeg 127 de 14 de agosto de 2007 Alterada pela Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Republicaccedilatildeo em atendimento ao disposto no art 6ordm da Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Altera a Lei Complementar nordm123 de 14 de dezembro de 2006 altera as Leis nordm 8212 de 24 de julho de 1991 8213 de 24 de julho de 1991 10406 de 10 de janeiro de 2002 ndash Coacutedigo Civil 8029 de 12 de abril de 1990 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Portaria Conjunta PGFNRFB nordm 3 de 02 de Maio de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Superior Tribunal de Justiccedila Suacutemula no 127 Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 703471RN ndash Relator Min Joatildeo Otaacutevio de Noronha Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 maio 2006 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 24030SP ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 20 maio 1996 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial no 536037PR ndash Relator Min Teori Albino Zavascki Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 161903SP ndash Relator Min Adhemar Maciel Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 24 ago 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009
138
_________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 163549RS ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 14 set 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 10 mar 2003 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 fev 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 793331 ndash Relator Min Luiz Fux Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 nov 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 70 Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 323 Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 547 Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AR ndash Agravo Regimental no 811136DF ndash Relator Min Marco Aureacutelio Mello Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 04 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AC ndash Accedilatildeo Cautelar nordm 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal ADI ndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 3934-2DF ndash Relator Min Ricardo Lewandowski Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 maio 2009 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 138745 ndash Rel Min Fanciulli Netto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 25 jun 2001 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009
139
_________ Supremo Tribunal Federal ADIndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 2472RS ndash Relator Min Mauriacutecio Correcirca Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 413182SC ndash Relator Min Carlos Velloso Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 17 fev 2004 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200101006009552 ndash Relator Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 08 fev 02 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2004 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 3ordf Regiatildeo AMS - Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Rio de Janeiro 19 abr 2007 Disponiacutevel em ltwwwtrf3jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 08 jan 2002 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200404010446909 ndash Relator Desembargador Federal Wellington de Almeida Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 11 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 20060500000009-0 ndash Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 25 set 2006 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20060500014314-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 05 jun 2008 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 07 nov 2000 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 19 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010
140
________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo REOMS ndash Remessa Ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 26 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no
00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 27 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 01 dez 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 BUENO Joseacute Antocircnio Pimenta Direito puacuteblico brasileiro e anaacutelise da constituiccedilatildeo do impeacuterio Brasiacutelia Senado Federal 1978 BUGARIN Paulo Soares Dimensotildees significativas do princiacutepio constitucional da economicidade uma abordagem multidisciplinar Foacuterum Administrativo direito puacuteblico Belo Horizonte v 3 n33 p 3049-3054 nov 2003 BUJANDA Sainz de Teoriacutea de la educacioacuten tributaria Madrid Talleres 1967 BULOS Uadi Lamecircgo Curso de direito constitucional 2 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 CAHALI Yussef Said Responsabilidade civil do estado 3 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 CALABRESI Guido Some thoughts on risk distribution and the Law of torts Conneticut Yale Law Journal 1961 CALAMANDREI Piero Opere giuridiche la chiamata in garantia Naacutepoles Morano 1972 v V CALIENDO Paulo Direito tributaacuterio e anaacutelise econocircmica do direito uma visatildeo criacutetica Rio de Janeiro Elsevier 2009 _______ Reserva do possiacutevel direitos fundamentais e tributaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti SARLET Ingo Wolfgang (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 195-208 _______ Sanccedilotildees poliacuteticas e as recentes novidades jurisprudenciais Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 4 p 73-88 janmar 2009
CALMON Pedro Histoacuteria do Brasil Rio de Janeiro Livraria Joseacute Olympio 1959 v VI
CAcircMARA Alexandre Freitas Liccedilotildees de direito processual civil 16 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 v I
CANARIS Claus-Wilhelm Pensamento sistemaacutetico e conceito de sistema na ciecircncia do direito Trad Menezes Cordeiro 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2002
141
CANOTILHO JJ Gomes Direito constitucional e teoria da constituiccedilatildeo Coimbra Almedina 2003 ________ Constituiccedilatildeo dirigente e vinculaccedilatildeo do legislador contributo para a compreensatildeo das normas constitucionais programaacuteticas Coimbra Coimbra 1994 CARONE Edgar A primeira repuacuteblica Satildeo Paulo Difel 1969 CARRAZZA Roque Antocircnio Curso de direito constitucional tributaacuterio 24 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 CARVALHO Cristiano A Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio In SHOUERI Luiz Eduardo (Org) Direito tributaacuterio homenagem a Paulo de Barros Carvalho Satildeo Paulo Quartier Latin 2008 p 183-205 _______ MATOS Ely Joseacute de Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio e colisatildeo de princiacutepios juriacutedicos um caso concreto Berkeley Program in Law amp Economics Disponiacutevel em ltwwwrepositoriescdliborggt Acesso em 11 dez 2008 _______ JOBIM Eduardo O direito tributaacuterio e a interpretaccedilatildeo econocircmica do Direito deveres instrumentais custos de conformidade e custos de transaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 239-246 CARVALHO Andreacute Castro Uso das sanccedilotildees no descumprimento das obrigaccedilotildees tributaacuterias e consequecircncias no desenvolvimento das atividades econocircmicas Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 3 p 85-124 outdez 2008 CARVALHO Bruno Sciberras de A escolha racional como teoria social e poliacutetica uma interpretaccedilatildeo criacutetica Rio de Janeiro Topbooks 2008 CARVALHO Paulo de Barros Direito tributaacuterio linguagem e meacutetodo 2 ed Satildeo Paulo Noeses 2008 ________ Curso de direito tributaacuterio 13 ed Satildeo Paulo Saraiva 2000 CARVALHO Pedro Jorge da Rocha O princiacutepio da praticidade e a privatizaccedilatildeo da gestatildeo tributaacuteria Dissertaccedilatildeo defendida em 240809 no Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo MestradoDoutorado em Direito Constitucional na Universidade de Fortaleza 2009 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de direito administrativo 18 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 CASSONE Vittorio Direito tributaacuterio 20 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
CATANIA A Charles Aprendizagem comportamento linguagem e cogniccedilatildeo 4 ed Porto Alegre Artmed 1999 CAVALCANTE Denise Lucena Creacutedito tributaacuterio a funccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte na relaccedilatildeo tributaacuteria Satildeo Paulo Malheiros 2004
142
CAVALCANTI Amaro Regime federativo e a repuacuteblica brasileira Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1983 CAVALIERI FILHO Seacutergio Programa de responsabilidade civil 8 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 CINTRA Carlos Ceacutesar Sousa Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte aspectos teoacutericos e praacuteticos In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 163-229 CLEgraveVE Clegravemerson Merlin O juriacutedico como espaccedilo de luta sobre o uso alternativo do Direito 2 ed Satildeo Paulo Max Limonad 2001 _________ O direito e os direitos elementos para uma criacutetica do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Acadecircmica 1988
COASE Ronald The firm the market and the Law Chicago University press 1988
_________ The Problem of Social Cost Journal of law and economics Chicago n 3 p 01-23 1960
COEcircLHO Sacha Calmon Navarro Curso de direito tributaacuterio brasileiro 5 ed Rio de Janeiro Forense 2000
CONSTANT Benjamin Curso de poliacutetica constitucional Madrid Taurus 1968 CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO Guia para processo administrativo disciplinar Disponiacutevel em lthttpwwwcgugovbrcguguia_PAD_novoApostila20de20Texto20CGUpdfgt Acesso em 11 out 2009 COOK Karen Schweers Margaret LEVI The limits of racionality Chicago Chicago Press 1990 COOTER Robert Law and the Imperialism of Economics an Introduction to the Economic Analysis of Law and a Review of the Major Books UCLA Law Review Los Angeles v 29 p 1260-1269 1982 __________ ULEN Thomas Law and economics 5 ed Los Angeles Addison Wesley Longman 2007 COUTINHO Jacinto Nelson de Miranda Canotilho e a constituiccedilatildeo dirigente Rio de Janeiro Renovar 2005 CRETELLA JUNIOR Joseacute O estado e a obrigaccedilatildeo de indenizar 2 ed Rio de Janeiro Forense 2002 CUNHA Aeacutercio S Os impostos e a Histoacuteria In ______ (Org) Textos para discussatildeo Brasiacutelia UnB 2002 p 01-12
143
DAVID Reneacute Os grandes sistemas do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Martins Fontes 1996
DELGADO Joseacute Augusto Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 82-120
DENARI Zelmo Curso de direito tributaacuterio 9 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
DE PLAacuteCIDO E SILVA Vocabulaacuterio juriacutedico 27 ed Rio de Janeiro Forense 2008 DERZI Misabel Abreu Machado Direito tributaacuterio direito penal e tipo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 DIDIER JUacuteNIOR Fredie Curso de direito processual civil 9 ed Salvador Juspodivm 2008 v 01 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo 18 ed Satildeo Paulo Atlas 2005 DRESH Rafael de Freitas Valle Anaacutelise econocircmica do direito uma anaacutelise exclusiva ou complementar In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 193-202 ELIAS Teclim Olawale La nature du droit coutumier africain Paris Preacutesence Africaine 1961 FAORO Raymundo Os donos do poder 9 ed Rio de Janeiro Globo 1991 FARIA Guiomar T Estrella Interpretaccedilatildeo econocircmica do direito Porto Alegre Livraria do Advogado 1994 FAVIERO Viacutector O estatuto do contribuinte a pessoa do contribuinte no Estado Social de Direito Coimbra Coimbra 2002 FERNANDEZ German Alejandro San Martim Introduccedilatildeo ao Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo MP 2008 FIGUEIREDO Luacutecia Vale Curso de direito administrativo 4 ed Satildeo Paulo Malheiros 2000 FIORENTINI Luiz Augusto Iamassaki Responsabilidade extracontratual do estado Disponiacutevel em lthttpwwwunifranbrdaltrositejuridicoabrilgt Acesso em 18 ago 2009 FONROUGE Giuliani Conceitos de direito tributaacuterio Trad Geraldo Ataliba e Marco Aureacutelio Greco Porto Alegre Livraria do advogado 1999 FORGIONI Paula A Anaacutelise econocircmica do direito (AED) paranoacuteia ou mistificaccedilatildeo Revista de direito mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo Malheiros ano XLIV p 244-247 julset 2005
144
FRANCcedilA Reginaldo de Fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria prerrogativas e limites Curitiba Juruaacute 2008 FREITAS Juarez Discricionariedade administrativa e o direito fundamental agrave boa administraccedilatildeo puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 2009 GAROUPA Nuno Combinar a economia e o direito a anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em lthttpwwwrevistassystemascombrindexphpgt Acesso em 11 set 2009 GIAacuteCOMO Fernanda Salinas di A aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nas accedilotildees de responsabilidade civil do Estado Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=11766gt Acesso em 11 out 2009 GICO JUacuteNIOR Ivo Teixeira Cartel Teoria Unificada da Colusatildeo Satildeo Paulo Lex 2006 _________ Metodologia e epistemologia da anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em ltwwwworksbepresscomcgiviewcontentivo_teixeiragt Acesso em 08 nov 2009 GODILLO Augustin Los derechos humanos em um mundo nuevamente em crisis y transformacioacuten In CLEgraveVE Clegravemerson Merlin SARLET Ingo Wolfgang PAGLIARINI Alexandre Coutinho (Org) Direitos humanos e democracia Rio de Janeiro Forense 2007 p 01-10 GODOI Marciano Seabra de Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 571-585 GONCcedilALVES Carlos Roberto Responsabilidade civil 9 ed Satildeo Paulo Saraiva 2007 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica constitucional 12 ed Satildeo Paulo Malheiros 2007 GUASTINI Ricardo A ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo do ordenamento juriacutedico e a experiecircncia italiana In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Org) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 271-293 GUERRA FILHO Willis Santiago Processo constitucional e direitos fundamentais 5 ed Satildeo Paulo RCS 2007 HAumlBERLE Peter La garatiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentales em la ley fundamental de Bonn una contribuiacutecion a la concepcioacuten de los derechos fundamentales y la teoria de la reserva de la ley Trad Joaquiacuten Brage Camazano Madrid Dykinson 2003 HARADA Kiyoshi Direito financeiro e tributaacuterio 17 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 HART Herbert O conceito de direito Trad Ribeiro Mendes 2 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1994
145
HECK Philipp El problema de la creacioacuten del derecho Trad Manuel Enteza Barcelona Ariel 1961 HELLER Hermann Teoria del estado 5 ed Ciudad de Meacutexico Fondo de Cultura Economica 1992 HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Trad Gilmar Ferreira Mendes Porto Alegre Fabris 1991 ________ Escritos del derecho constitucional Trad Pedro Cruz Villaloacuten Madrid Centro de Estudios Constitucionales 1983 HAURIOU Maurice Principes de droit public Paris Larose 1916 IGLESIAS Roberto A economia do controle do tabaco nos paiacuteses do Mercosul e associados Brasil Washington DC OPAS 2006 JONAS Andreacute Luiacutes Regras e auto-regras no contexto terapecircutico Integraccedilatildeo Satildeo Paulo n 37 ano X p 187-190 abrjun 2004 KATZ Avery Foundations of the economic approach to law New York Foundation Press 1998 KELSEN Hans Teoria pura do direito Trad Joatildeo Baptista Machado 7 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2006 ________ Teoria geral do direito e do estado Trad Joatildeo Baptista Machado 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1995 KEYNES John Maynard A teoria geral do emprego do juro e da moeda Satildeo Paulo Nova Cultural 1988 JARDIM Eduardo Marcial Ferreira Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional In MARTINS Ives Gandra (Org) Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional Satildeo Paulo Saraiva 1998 v 2 p 513-524 JOHNSON Allan G Dicionaacuterio de sociologia guia praacutetico de linguagem socioloacutegica Rio de Janeiro Jorge Zahar 1997 LALANDE Andreacute Vocabulaacuterio teacutecnico e criacutetico da filosofia Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 LAPATZA JJ Ferrero Curso de derecho financiero espantildeol 19 ed Madrid Marcial Pons 1997 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997 LASSALE Ferdinand A essecircncia da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Lumen Juris 2001
146
LISBOA Marcos de Barros A racionalidade econocircmica da nova lei de falecircncias e de recuperaccedilatildeo de empresas In PAIVA Luiz Fernando Valente (Org) Direito falimentar e a nova lei de falecircncias e recuperaccedilatildeo de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 63-121 LOBO Jorge Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia art 35 ao art 69 da lei no 1110105 In TOLEDO Paulo F C Salles ABRAtildeO Carlos Henrique (Org) Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 p 94-202 LOEWENSTEIN Karl Teoriacutea de la constitucioacuten Trad Alfredo Gallego Anabitarte Barcelona Ariel 1986 LOPES Mauro Antocircnio Ribeiro Comentaacuterios agrave reforma administrativa de acordo com as emendas constitucionais 18 de 05021998 e 19 de 04061998 Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1998 LOPES FILHO Osiris Camuflagem tributaacuteria Disponiacutevel em lthttpwwwcorreiocidadaniacombrcontentview92752gt Acesso em 04 ago 2009 LUHMANN Niklas Legitimaccedilatildeo pelo procedimento Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1980
MACHADO Hugo de Brito Diacutevida tributaacuteria e recuperaccedilatildeo judicial da empresa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 120 p 69-81 set 2005a
_______ Direitos fundamentais dos contribuintes e a efetivaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2009
_______ Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional (art 139 a 218) Satildeo Paulo Atlas 2005b v III _______ Certidatildeo positiva com efeito de negativa e a crescente arbitrariedade do fisco Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 118 p 62-67 jul 2005c
_______ Curso de direito tributaacuterio 28 ed rev atual Satildeo Paulo Malheiros 2007
_______ Sanccedilotildees poliacuteticas no Direito Tributaacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 30 p 46-49 mar 1998
_______ Exigecircncia de certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 316-347 _______ Responsabilidade pessoal do agente puacuteblico por danos causados ao contribuinte Revista Forense Rio de Janeiro v 365 ano 99 p 25-42 janfev 2003 _______ Responsabilidade do agente puacuteblico distinccedilatildeo entre agente poliacutetico e agente administrativo Revista Trimestral de Direito Puacuteblico Satildeo Paulo n 45 p 279-288 2004
147
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Sanccedilotildees poliacuteticas como meio coercitivo na cobranccedila de tributo Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 150 p 85-101 mar 2008
MACHADO Raquel Cavalcanti Ramos Competecircncia para declarar a insuficiecircncia da penhora e seus reflexos na emissatildeo de certidatildeo positiva com efeito de negativa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 123 p 73-79 dez 2005
_______ Receita atendimento precaacuterio Diaacuterio do nordeste Fortaleza 26 set 2004
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Certidatildeo negativa e recebimento de precatoacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 136 p 56-67 jan 2007
MACHADO Schubert de Farias Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 604-622
MALDONATO Mauro A nova fronteira da neuroeconomia Scientific american Brasil n 23 p 86-94 nov 2007
MALERBI Diva Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 151-166
MALLOY Robin Paul BRAUN Christopher K Law and economics new and critical perspectives New York Peter Lang 1995
MANGANARO Francesco Principio de legalitaacute e simplificazione dellrsquoattivitaacute amministrativa i profili critici e principi ricostruttivi Naacutepole Scientifiche italiane 2000
MARINONI Luiz Guilherme ARENHART Seacutergio Cruz Curso de processo civil processo de conhecimento 6 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 v 02
MARMELSTEIN George Anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpdireitosfundamentaisnet20071214analise-economica-dos-direitos-fundamentaisgt Acesso em 14 jun 2009
________ Curso de direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 2008
________ Criacuteticas agrave teoria das geraccedilotildees (ou mesmo dimensotildees) dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=4666gt Acesso em 16 ago 2009
MARTINS Ives Gandra A defesa do contribuinte na constituiccedilatildeo federal In ______ MARTINS Rogeacuterio Gandra (Org) A defesa do contribuinte no Direito brasileiro Satildeo Paulo IOB 2002 p 01-20
________ Direitos fundamentais do contribuinte In _______ (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 45-81
148
________ MARTINS Rogeacuterio Gandra da Silva LOCATELLI Soraya David Monteiro FONSECA Luciana Cavalcante Quartim Comentaacuterio agrave lei complementar no 11805 In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 321-339
MARSHALL Thomas H Citizenship social class and other essays London Cambridge University press 1950
MARX Karl Para a questatildeo judaica Lisboa Avante 1997
MATTEI Ugo Comparative law and economics Michigan University Michigan Press 1998
MATTEUCCI Nicola Organizzazione del potere e libertagrave storia del constituzionalismo moderno Torino UTET 1976
MATURANA Humberto VARELA Francisco J Autopoiesis and cognition the organization of the living Boston Reidel 1980
________ A aacutervore do conhecimento Satildeo Paulo Pala Athena 2001
MAXIMILIANO Carlos Hermenecircutica e aplicaccedilatildeo do Direito Rio de Janeiro Freitas Bastos 1965
MAYER Otto Derecho administrativo alemaacuten Madrid Depalma 1950
MEDAUAR Odete A processualidade no direito administrativo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008
_______ O direito administrativo em evoluccedilatildeo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2003
_______ Direito administrativo moderno 10 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2006
MEIRELLES Hely Lopes Mandado de seguranccedila 28 ed Satildeo Paulo Malheiros 2005
________ Direito administrativo brasileiro 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2001
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de direito administrativo 25 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Discricionariedade e controle judicial Satildeo Paulo Malheiros 1992 MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais do direito administrativo 2 ed Rio de Janeiro Forense 1979 MENDONCcedilA Maria Luiza Vianna Pessoa de Multas tributaacuterias efeito confiscatoacuterio e desproporcionalidade (tratamento fundamental) In FISCHER Octaacutevio Campos (Org) Tributos e direitos fundamentais Satildeo Paulo Dialeacutetica 2004 p 241-259
149
MENKE Cassiano A proibiccedilatildeo aos efeitos do confisco no direito tributaacuterio Satildeo Paulo Malheiros 2008 MENDES Gilmar Ferreira Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2004 _______ COELHO Inocecircncio Maacutertires BRANCO Paulo Gustavo Gonet Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2007 MERCURO Nicholas OPPENHEIMER Margaret Law and economics alternative economic approaches to legal and regulatory issues Chicago Chicago Press 2005 MICHELS Gilson Wessler O princiacutepio da ampla defesa e o procedimento de apuraccedilatildeo das infraccedilotildees contra a ordem econocircmica Disponiacutevel em lthttpwwwiribrcomrdei4_edgilson_wessler_michels_01aspitem1gt Acesso em 27 dez 2008 MICELI Thomas J The economic approach to law California Stanford University Press 2004 MIRA Y LOacutePEZ Emilio Os quatro gigantes da alma o medo a ira o amor e o dever Trad Claacuteudio de Araujo Lima 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 MIRANDA Jorge Manual de direito constitucional 4 ed Coimbra Coimbra 1990 t 1 _______ Manual de direito constitucional 2 ed Coimbra Coimbra 1988 t 2 MIRANDA Pontes de Comentaacuterios a constituiccedilatildeo de 1946 Rio de Janeiro Bolsoi 1962 MIRETTI Luiz Antocircnio Caldeira Os creacuteditos tributaacuterios no processo de recuperaccedilatildeo de empresas e de falecircncia In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 268-282 MORAIS Dalton Santos A eficiecircncia administrativa como princiacutepio do direito administrativo brasileiro Boletim de Direito Administrativo BDA Satildeo Paulo v 22 n 2 p 175-188 fev 2006 MODESTO Paulo Notas para um debate sobre o princiacutepio constitucional da eficiecircncia Revista Interesse Puacuteblico Porto Alegre n 7 p 65-75 2000 MONTESQUIEU Charles L de Secondat O espiacuterito das leis as formas de governo a federaccedilatildeo a divisatildeo dos poderes o presidencialismo e o parlamentarismo 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 MONTORO FILHO Andreacute Franco Convite ao diaacutelogo In PILAGALLO Oscar (Org) Direito e economia Satildeo Paulo Saraiva 2008 p VII-XIV MORAIS Dalton Santos Os custos da atividade administrativa e o princiacutepio da eficiecircncia Revista de Direito Administrativo Rio de Janeiro v 237 p 165-196 julset 2004
150
MOREIRA Egon Bockmann Processo administrativo princiacutepios constitucionais e a lei 978499 3 ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 MUKAI Toshio As exigecircncias de regularidade fiscal e capacidade teacutecnica nas licitaccedilotildees e o STJ Boletim de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo v 16 n 8 p 523-525 ago 2003 NABAIS Joseacute Casalta O dever fundamental de pagar impostos Coimbra Almedina 2009 NEVES Marcelo A constitucionalizaccedilatildeo simboacutelica 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2007 NIEBUHR Joel de Menezes Princiacutepio da eficiecircncia dimensatildeo juriacutedico-administrativa Revista trimestral de direito puacuteblico Satildeo Paulo n 30 p 134-140 2000 NOGUEIRA Roberto Wagner Lima Eacutetica tributaacuteria e cidadania fiscal Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=3356ampp=2gt Acesso em 04 maio 2009 _________ Fundamentos do dever tributaacuterio Belo Horizonte Del Rey 2003 NUNES Paulo Dicionaacuterio de tecnologia juriacutedica 13 ed Satildeo Paulo Renovar 1999 OLIVEIRA Reacutegis Infraccedilotildees e sanccedilotildees administrativas 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 OLIVER John MacDonald Law and economics Sydney Allen and Unwin 1979 ORTIZ Gaspar Arintildeo Principios constitucionales de la libertad de empresa libertad de comercio e intervencionismo administrativo Madrid Marcial Pons 1995 PACHECO Joseacute da Silva Comentaacuterios agrave lei de execuccedilatildeo fiscal 11 ed rev atual Satildeo Paulo Saraiva 2008 PALMEIRA Marcos Rogeacuterio Direito tributaacuterio versus mercado Rio de Janeiro Renovar 2002 PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009 PAULSEN Leandro Direito tributaacuterio constituiccedilatildeo e coacutedigo tributaacuterio agrave luz da doutrina e da jurisprudecircncia 10 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2008 _________ Direito tributaacuterio certidotildees negativas de deacutebitos Porto Alegre Livraria do advogado 1999 PEDRA Anderson SantrsquoAna A constitucionalizaccedilatildeo do direito e o controle do meacuterito do ato administrativo pelo judiciaacuterio In AGRA Walber de Moura CASTRO Celso Luiz Braga de PERGORARO Olinto A Eacutetica eacute justiccedila 6 ed Petroacutepolis Vozes 2001
151
PEREIRA Caio Maacuterio da Silva Responsabilidade civil Rio de Janeiro Forense 1998 PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Da reforma administrativa constitucional Rio de Janeiro Renovar 1999 PINHEIRO Armando Castelar Direito e economia num mundo globalizado cooperaccedilatildeo ou confronto In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 19-45 _________ SADDI Jairo Direito economia e mercados Rio de Janeiro Elsevier 2006 PINTO Adriano Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 13-56 POLINSKY A Mitchell Introduccioacuten al anaacutelisis econoacutemica del derecho Barcelona Ariel 1985 PORTO Ederson Garin Estado de direito e direito tributaacuterio Porto Alegre Livraria do advogado 2009 POSNER Richard Economic analysis of law 5 ed New York Aspen 1998 PRATA Ana A tutela constitucional da autonomia privada Coimbra Almedina 1982 QUARESMA Ruben de Azevedo Eacutetica direito e cidadania Curitiba Juruaacute 2008 RADBRUCH Gustav Filosofia do direito 6 ed Coimbra Armecircnio Amado 1997 RIBEIRO Ricardo Lodi A constitucionalizaccedilatildeo do direito tributaacuterio In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 987-1009 RICARDO David Princiacutepios da economia poliacutetica e da tributaccedilatildeo 4 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2001 RIGOLIN Ivan Barbosa O Servidor puacuteblico na EC nordm 19 A Reforma administrativa Boletim de direito municipal BDM Satildeo Paulo v 19 n 11 p 765-769 nov 2003 ROCHA Leonel Severo SCHWARTZ Germano CLAM Jean Introduccedilatildeo agrave teoria do sistema autopoieacutetico do direito Porto Alegre Livraria do advogado 2005 RODRIGUES Vasco Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2007 RONZANI Dwight Cerqueira Direito administrativo concreto Rio de Janeiro Impetus 2000
152
ROSA Alexandre Morais da LINHARES Joseacute Manuel Aroso Diaacutelogos com a law and economics Rio de Janeiro Lumen Juris 2009 ROSA JUacuteNIOR Luis Emygdio F Manual de direito tributaacuterio Rio de Janeiro Renovar 2009 ROYO Fernando Peacuterez Derecho financiero y tributario parte general 10 ed Madrid Civitas ediciones 2000 SAacute FILHO Francisco Certidotildees requeridas agraves autoridades administrativas Revista de Direito Administrativo Satildeo Paulo v 1 p 266-271 jan 1945 SADDI Jairo Creacutedito e judiciaacuterio no Brasil uma anaacutelise de Direito e Economia Satildeo Paulo Quartier Latin 2007
SALAMA Bruno Meyerhof O que eacute direito e economia In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 49-61
SALDANHA Nelson O jardim e a praccedila ensaio sobre o lado privado e o lado puacuteblico da vida social e histoacuterica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1986
SANDRONI Paulo Dicionaacuterio de economia do seacuteculo XXI 4 ed Rio de Janeiro Record 2008 SANTI Eurico Marcos Diniz Lanccedilamento tributaacuterio Satildeo Paulo Max Limonad 1996 SANTOS Boaventura de Sousa Pela matildeo de Alice o social e o poliacutetico na poacutes-modernidade 6 ed Satildeo Paulo Cortez 1999 SANTOS Simone Risco administrativo acidente de tracircnsito Cadernos de temas juriacutedicos OAB Florianoacutepolis p 15-17 nov 2008 SARLET Ingo Wolfgang Eficaacutecia dos direitos fundamentais 6 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2006 SARMENTO Daniel Direitos fundamentais e relaccedilotildees privadas 2 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2008 _______ Os direitos fundamentais nos paradigmas liberal social e poacutes-social In SAMPAIO Joseacute Adeacutercio Leite (Org) Crise e desafios da constituiccedilatildeo perspectivas criacuteticas da teoria e das praacuteticas constitucionais brasileiras Belo Horizonte Del Rey 2003 p 375-414 SCHIER Paulo Ricardo Filtragem constitucional construindo uma nova dogmaacutetica juriacutedica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1999 _______ Novos desafios da filtragem constitucional no momento do neoconstitucionalismo Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo Horizonte n 10 ano 3 p 109-129 julset 2005
153
SCHOUERI Luiz Eduardo Normas tributaacuterias indutoras e intervenccedilatildeo econocircmica Rio de Janeiro Forense 2005 SICCA Gerson dos Santos Isonomia tributaacuteria e capacidade contributiva no Estado contemporacircneo Revista de Informaccedilatildeo Legislativa Brasiacutelia v 41 n 164 p 213-235 outdez 2004 SIEYEgraveS Emmanuel Joseph Que eacute o terceiro Estado Trad Norma Azeredo Rio de Janeiro Lumen Juris 1988 SILVA Ameacuterico Luiacutes Martins A execuccedilatildeo da diacutevida ativa da fazenda puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2009 SILVA Joseacute Afonso da Curso de direito constitucional positivo 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2006 SKINNER BF Sobre o behaviorismo Trad M da P Villalobos Satildeo Paulo Cultrix 1988 SMITH Adam A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultura 1983 v I _______ A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultural 1983 v II SODREacute Eduardo Mandado de Seguranccedila In DIDIER JUacuteNIOR Fredie (Org) Accedilotildees constitucionais 3 ed Salvador Juspodivm 2008 p 111-156 STRECK Lecircnio Luiz Hermenecircutica juriacutedica e(m) crise 5 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2004 SUSTEIN Cass R Behavioral law and economics New York Cambridge University Press 2000 SZTAJN Rachel Teoria juriacutedica da empresa atividade empresaacuteria e mercados Satildeo Paulo Atlas 2004 ________ Funccedilatildeo social do contrato e direito de empresa Revista de Direito Mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo v 44 n 139 p 29-49 julset 2005 ________ FRANCO Vera Helena Falecircncia e recuperaccedilatildeo da empresa em crise Rio de Janeiro Elsevier 2008 ________ ZILBERSZTAJN Decio Law and economics In _______ _______ (Org) Direito e economia Anaacutelise Econocircmica do Direito e das organizaccedilotildees Rio de Janeiro Elsevier 2005 p 74-83 STOCO Rui Tratado de responsabilidade civil responsabilidade civil e sua interpretaccedilatildeo doutrinaacuteria e jurisprudencial 5 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2001
154
TAJRA Alexandre GIANSANTE David C O caso da recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA In LUCCA Newton de DOMINGUES Alessandra de Azevedo (Org) Direito recuperacional aspectos teoacutericos e praacuteticos Satildeo Paulo Quartier Latin 2009 p 138-160
TAVARES Andreacute Ramos Fronteiras da hermenecircutica constitucional Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 _______ Curso de direito constitucional 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 THEODORO JUacuteNIOR Humberto Curso de direito processual civil 42 ed Rio de Janeiro Forense 2005 v I TIMM Luciano Benetti Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais uma perspectiva de Direito e Economia In _______ SARLET Ingo Wolfgang Sarlet (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 55-68 TIPKE Klaus Moral tributaria del estado y de los contribuintes Trad Pedro M Herrera Molina Madrid Marcial Pons 2002 TOLEDO Moacyr Direitos do contribuinte e da fiscalizaccedilatildeo como entender a fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria administrativa trabalhista e demais atividades fiscalizadoras Satildeo Paulo Atlas 2008 TOcircRRES Heleno Taveira Pena de perdimento de bens e sanccedilotildees interventivas em mateacuteria tributaacuteria Revista de Estudos Tributaacuterios Porto Alegre n 49 p 55-76 maiojun 2006 TORRES Ricardo Lobo Tratado de direito constitucional financeiro e tributaacuterio 2 ed Rio de Janeiro Renovar 2000 v V ________ A ideacuteia de liberdade no estado patrimonial e no estado fiscal Rio de Janeiro Renovar 1991 ________ Curso de direito financeiro e tributaacuterio 15 ed Rio de Janeiro Renovar 2008 ________ Cidadania multidimensional na era dos direitos In _______ (Org) Teoria dos direitos fundamentais Rio de Janeiro Renovar 2001 p 243-342 TRINDADE Heacutelgio Integralismo o fascismo brasileiro da deacutecada de 30 Satildeo Paulo Difel 1974 VELJANOVSKI Cento A economia do direito e da lei uma introduccedilatildeo Trad Francesco J Beralli Rio de Janeiro Instituto Liberal 1994 VIANNA Francisco Joseacute de Oliveira A evoluccedilatildeo do povo brasileiro 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 ________ Idealismo da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Terra do Sol 1927
155
VILLALOacuteN Pedro Cruz Formacioacuten y evolucioacuten de los derechos fundamentales Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Madrid n 25 ano 9 p 35-62 1989 VOLKWEISS Roque Joaquim Direito tributaacuterio nacional 3 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2002 ZAGREBELSKI Gustavo Il diritto mite Torino Einaudi 1992 ________ Historia y constituicioacuten Trad Miguel Carbonell Madrid Trotta 2005 ZANCANER Weida Da responsabilidade extracontratual da administraccedilatildeo puacuteblica Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1981 ZERBE Richard O Economic efficiency in law and economics Cheltenham Edward Elgar Press 2001 ZIPPELIUS Reinhold Teoria geral do estado Trad Karin Praefke-Aires Coutinho 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
156
5
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais que sempre me apoiaram em tudo que faccedilo pelo amor pela dedicaccedilatildeo
pelo carinho e pela valorizaccedilatildeo do meu trabalho
Ao Prof Dr Rosendo Freitas de Amorim pela valiosa orientaccedilatildeo e pelas palavras de
carinho de apoio e gentileza
Ao Prof Dr Joseacute Juacutelio da Ponte Neto pela gentileza em estaacute presente a esta banca
pela dedicaccedilatildeo e pelo carinho sempre oferecidos aos seus alunos
Ao Prof Dr Joatildeo Luiacutes Nogueira Matias pela gentileza em estaacute presente a esta banca e
pela consideraccedilatildeo que sempre demonstrou em relaccedilatildeo ao meu trabalho
Aos Professores e funcionaacuterios do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito
MestradoDoutorado da Universidade de Fortaleza que nos dedicam atenccedilatildeo e presteza no
exerciacutecio do trabalho diaacuterio na Secretaria e nos Gabinetes em especial agrave Profa Dra Gina
Pompeu e ao Prof Dr Martocircnio MontrsquoAlverne Barreto Lima
Aos colegas do Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo em Direito MestradoDoutorado da
Universidade de Fortaleza
6
RESUMO
A atividade tributaacuteria proveniente do Estado Fiscal eacute limitada pelos dispositivos que estatildeo inseridos na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 oportunidade em que se destacam os direitos fundamentais dos contribuintes e os princiacutepios tributaacuterios aplicaacuteveis Trata-se da constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio O dever de pagar tributos eacute uma realidade inconteste haja vista ser o principal meio de financiamento estatal Este interesse arrecadatoacuterio eacute por vezes sobreposto aos direitos fundamentais dos contribuintes quando o exerciacutecio destes eacute condicionado agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal As dificuldades que se encontram nos meandros da estrutura administrativa fazendaacuteria em especial no acircmbito federal representam outra ordem de obstaacuteculos ao respeito a estes ditames que segundo o art 5ordm sect 1ordm do texto constitucional por revestirem a qualificaccedilatildeo de fundamentais deveriam ter eficaacutecia imediata Os abusos por parte dos agentes puacuteblicos satildeo constantes e para coibir estas accedilotildees ou omissotildees que causem danos aos contribuintes urge a implementaccedilatildeo de uma sistemaacutetica responsabilizaccedilatildeo do ente estatal que envolva a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico mas natildeo somente isso demonstra-se necessaacuteria a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a que se refere o art 37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal de modo a atingir diretamente o causador do dano Este portanto eacute o objeto desta dissertaccedilatildeo que buscaraacute reconstruir uma Teoria Constitucional Tributaacuteria que seja capaz de conciliar a arrecadaccedilatildeo fiscal e o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes Os objetivos do presente estudo eacute propor uma interpretaccedilatildeo do instituto da regularidade fiscal de modo a se coadunar com o agressivo sistema de mercado que ladeia a ordem econocircmica e as atividades cotidianas dos contribuintes A Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio inserida neste contexto vem se mostrando uma ferramenta uacutetil com seus aparatos praacuteticos e teoacutericos para demonstrar a importacircncia do inteacuterpreteaplicador do Direito se sensibilizar com a realidade econocircmica e financeira em que estatildeo imersos os seus destinataacuterios sejam os contribuintes individuais ou as empresas Nesta dissertaccedilatildeo seratildeo apresentadas algumas reflexotildees sobre o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos contribuintes em face da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal apresentando-se uma concepccedilatildeo mais proacutexima da vida real tendo em vista a inserccedilatildeo contextual da sociedade em um sistema de mercado de modo a preponderar os ditames inscritos na Ordem Econocircmica Constitucional e natildeo o mero interesse fazendaacuterio que se revela cego e averso aos direitos fundamentais sendo esta a conclusatildeo que se pretende alcanccedilar Palavras-chave Direitos fundamentais dos contribuintes Regularidade fiscal Anaacutelise Econocircmica Direito Tributaacuterio Responsabilidade Administraccedilatildeo Puacuteblica
7
ABSTRACT The activity from the State Tax Committee is limited by the devices that are inserted in the Constitution of 1988 during which stand out the fundamental rights of taxpayers and tax principles apply This is the constitutionalization of the Tax Law The duty to pay taxes is an undisputed fact due to be the primary means of funding This interest revenue collection is sometimes superimposed on the fundamental rights of taxpayers when the exercise of these is subject to proof of tax regulations The difficulties encountered in the intricacies of treasury management structure particularly at the federal level are another order of the obstacles to these dictates which according to art 5 sect 1 of the constitutional text to be constituted by the fundamental skills they should have immediate effect The abuses by public officials are listed and to deter such actions or omissions that cause damage to taxpayers it is urgent to implement a systematic accountability of the government entity that involves the legal entity of public law but not only that it was shown necessary to effect the action backward referred to in art 37 sect 6 of the Federal Constitution in order to achieve directly caused the damage This then is the object of this thesis which will attempt to rebuild a Constitutional Theory Tax that is able to reconcile the tax revenues and the exercise of fundamental rights of taxpayers The objectives of this study is to propose an interpretation of the Institute of regular tax so as to be in line with the aggressive marketing system that runs alongside the economic order and the daily activities of taxpayers The Economic Analysis of the Tax Law placed in this context is proving a useful tool with its practical and theoretical apparatus to demonstrate the importance of the interpreter and enforcer of the law to raise the economic and financial reality in which they are immersed in their distribution are individual taxpayers or businesses This dissertation will present some reflections on the exercise of fundamental rights of taxpayers against the imposition of proof of compliance with taxes presenting a design closer to real life in order to insert contextual society in a market system in order to prevail the dictates placed on Constitutional Economic Order not the mere statersquos interest which seems blind and averse to fundamental rights this being the conclusion to be achieved Keywords Fundamental rights of taxpayers Tax regulations Economic Analysis Tax Law Responsibility Public Administration
8
SUMAacuteRIO INTRODUCcedilAtildeOhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DOS CONTRIBUINTES
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
12 O movimento constitucional no Brasil
13 O Estado Fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
2 A REGULARIDADE FISCAL
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da
necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
32 A Empresa Industrial Teacutecnica e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade
fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios
questionados por pela penhora sobre o
faturamento
33 A Recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA e da VARIG
ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Riograndense SA a dispensa de apresentaccedilatildeo das certidotildees de
regularidade fiscal
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS
CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados aos
contribuintes
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
CONCLUSAtildeO
REFEREcircNCIAS
08
12
18
33
38
44
49
56
74
84
89
94
101
107
117
126
130
9
INTRODUCcedilAtildeO
Fruto do instrumento da racionalidade humana o Direito existe para substituir o poder
pela razatildeo nos relacionamentos entre o Estado e os cidadatildeos Nesse diapasatildeo cabe ao Direito
Tributaacuterio um papel especial fazer com que o poder de tributar seja exercido dentro de certos
limites Sendo o ente estatal titular do monopoacutelio da forccedila e dotado de personalidade juriacutedica
deve estar autolimitado no plano material por uma ordem constitucional e no plano funcional
pelo Direito Administrativo o que se convencionou chamar de atividade administrativa
gerencial Mesmo sendo o ordenamento juriacutedico um sistema hierarquicamente organizado e
axiologicamente estruturado na praacutetica o que se verifica eacute uma abstraccedilatildeo desses valores de
conteuacutedo normativo e princiacutepios loacutegicos em favor de meros interesses governamentais
O financiamento do Estado se daacute em grande monta pela tributaccedilatildeo um dever
institucional reconhecido haacute tempos Trata-se de um acordo em que a sociedade transfere ao
Fisco o poder de retirar parcelas de suas riquezas que se relacionam com os fatos geradores e
suas repercussotildees econocircmico-financeiras com a incumbecircncia de angariar os recursos de que
necessita As limitaccedilotildees agrave esfera individual satildeo uma realidade no Sistema Tributaacuterio
brasileiro na medida em que satildeo eleitos alguns episoacutedios que culminam no surgimento de
uma obrigaccedilatildeo tributaacuteria em primeiro lugar depois na constituiccedilatildeo de um creacutedito tributaacuterio
sujeitando quem se insere nesta situaccedilatildeo ao pagamento do referido tributo agora lanccedilado e
existente no mundo juriacutedico produzindo consequecircncias diretas e indiretas no exerciacutecio de
alguns direitos fundamentais dos contribuintes
A atividade de tributar do Estado envolve interesses em permanente tensatildeo e para
mitigar esta constataccedilatildeo urge a imposiccedilatildeo de limitaccedilotildees de ambos os lados A tributaccedilatildeo se
manifesta por uma via de matildeo dupla eacute o canal de que dispotildee o Poder Puacuteblico para a
concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais e o financiamento de suas atividades como um todo
por outra banda busca recursos dos particulares para tanto retirando-lhes parcelas de suas
conquistas para os cofres puacuteblicos Diante de uma realidade tatildeo delicada exige-se um miacutenimo
de eacutetica no exerciacutecio do poder de tributar por parte do Estado Fiscal uma contensatildeo que tem
por pano de fundo o ordenamento juriacutedico que o legitima O funcionamento desta estrutura eacute
amparado por princiacutepios constitucionalmente consagrados o que pode ateacute ser apontado como
10
um estatuto do contribuinte insculpido na Constituiccedilatildeo Federal quando trata do Sistema
Tributaacuterio Nacional
Um dos destaques deste arcabouccedilo principioloacutegico eacute a legalidade estrita que informa
os procedimentos a serem adotados no exerciacutecio do poder de tributar em que a margem de
discricionariedade por parte dos agentes fiscais eacute miacutenima senatildeo inexistente em situaccedilotildees
especiacuteficas Mas o cotidiano demonstra que nem sempre este eacute o norte da rotina
administrativa fiscal pois satildeo comuns as situaccedilotildees faacuteticas em que os poderes conferidos aos
responsaacuteveis pelo funcionamento da maacutequina fiscal satildeo por eles mesmos extrapolados Neste
diapasatildeo os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo desconsiderados violados e restam
sem qualquer aplicabilidade embora se encontrem embalsamados pelo movimento da
constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio que tem como um de seus pilares a proteccedilatildeo do
cidadatildeo-contribuinte e das empresas frente ao gigantismo do Estado Fiscal
Faz-se necessaacuterio recorrer ao Poder Judiciaacuterio para conseguir uma correccedilatildeo desta
distorccedilatildeo e como se ainda natildeo fosse suficiente as ordens judiciais singulares ou colegiadas
satildeo simplesmente ignoradas pelos agentes que possuem atribuiccedilotildees para cumpri-las
pautando-se por discricionariedades que natildeo estatildeo autorizadas pela normatividade em vigor
Reduzem-se a afirmar que somente cumprem as determinaccedilotildees dos seus superiores
sujeitando o contribuinte desde jaacute lesado em seus direitos fundamentais ao alvedrio do
humor dos atendentes aguardando nos balcotildees de atendimento por horas a fio A principal
consequecircncia desta dura realidade eacute a causa de danos a estes mesmos contribuintes que por
meio dos tributos pagam os vencimentos dos servidores que os desrespeitam Ao Estado
cumpre a iniciativa de punir o servidor que agindo com dolo ou culpa ocasionou o dano por
via da accedilatildeo regressiva previsatildeo constitucional que resta sem qualquer implementaccedilatildeo no
plano praacutetico reafirmando a impunidade dos agentes que descumprem seus deveres
Em uma sociedade complexa pluralista e em latente processo de transformaccedilatildeo natildeo
haacute lugar para concepccedilotildees de homogeneidade dos interesses poliacuteticos que levem ao sacrifiacutecio
os direitos fundamentais dos administrados em especial dos contribuintes Dentre esses
meios um dos mais utilizados eacute a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal como condiccedilatildeo
para a praacutetica de diferentes atos ou negoacutecios o que parece agrave primeira vista ser legiacutetimo mas
em uma anaacutelise mais refinada natildeo eacute certo que os direitos fundamentais devam ser
assegurados somente aos que estejam em dia com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias
11
As certidotildees de regularidade fiscal satildeo atestados fornecidos pelo Poder Puacuteblico que
indicam a situaccedilatildeo dos contribuintes dentro das respectivas searas seja nos planos federal
estadual ou municipal O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional (CTN) regula o fornecimento destes
documentos no Tiacutetulo IV (Administraccedilatildeo Tributaacuteria) e no Capiacutetulo III (Certidotildees Negativas)
Algumas atividades dos contribuintes ndash que representam tambeacutem direitos fundamentais ndash satildeo
por vezes condicionadas agrave apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas (art 205 do CTN) ou positivas
com efeito de negativa quando se verifiquem as previsotildees do art 206 do CTN Inuacutemeras
passagens da Constituiccedilatildeo Federal e de leis infraconstitucionais possuem em seu acircmago
limitaccedilotildees deste jaez consubstanciando o que se convencionou denominar de sanccedilotildees
poliacuteticas Some-se a isso a burocracia que investe o aparato administrativo fiscal em especial
no plano federal ndash jaacute delimitando o escopo desta pesquisa ndash agora com a nova roupagem dada
pela lei no 1145707 criando a Receita Federal do Brasil (RFB) vulgarmente conhecida
como ldquoSuper-receitardquo que unificou a cobranccedila de tributos federais em um uacutenico oacutergatildeo Para
isso deslocou-se a competecircncia do Instituto Nacional do Seguro Social de arrecadar as
contribuiccedilotildees sociais para a RFB concentrando a representaccedilatildeo judicial destes institutos nas
matildeos da Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) As instruccedilotildees normativas que surgiram a
partir deste marco tambeacutem promoveram algumas modificaccedilotildees no fornecimento de certidotildees
prevendo as denominadas ldquocertidotildees conjuntasrdquo
O ponto nodal desta relaccedilatildeo Estadocontribuinte eacute a desproporccedilatildeo dos privileacutegios de
que se investe o Estado Fiscal frente agrave fragilidade dos contribuintes A problemaacutetica desta
dissertaccedilatildeo consiste em demonstrar no plano federal que os direitos fundamentais destes em
meio ao movimento de constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio merecem um tratamento
mais proacuteximo da realidade faacutetica vale dizer do contexto social poliacutetico econocircmico em que
se inserem e que este papel cabe de maneira imediata ao Poder Judiciaacuterio que poderaacute tomar
frentes de decisatildeo no sentido de incrementar a interpretaccedilatildeo das previsotildees normativas que se
relacionam com a regularidade fiscal Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) seraacute
investigada a ineficiecircncia econocircmica da tributaccedilatildeo como uma tentativa de inseri-la no
espectro interdisciplinar oportunidade em que seratildeo visitados alguns conceitos econocircmicos
com vaacutelidas contribuiccedilotildees para o Direito
A pesquisa realizada insere-se no tipo bibliograacutefica pautada pela consulta de livros
perioacutedicos revistas especializadas Investe-se de natureza qualitativa por fundamentar a
proposta defendida utilizando-se de conceitos de opiniotildees e de teorias que foram buscados
12
nas doutrinas constitucional tributaacuteria administrativista e da Anaacutelise Econocircmica do Direito
Possui finalidades descritivas pois a preocupaccedilatildeo base eacute com a sobrevivecircncia dos
contribuintes individuais e das empresas em face do Estado Fiscal Apresentar-se-atildeo algumas
propostas para um realinhamento desta relaccedilatildeo destacando-se as posturas do Poder Judiciaacuterio
que jaacute apontam para o vieacutes que se pretende defender
Estruturou-se a dissertaccedilatildeo em quatro capiacutetulos o primeiro trata dos direitos
fundamentais dos contribuintes marcados pelas tessituras da constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio investigando tambeacutem as feiccedilotildees do Estado Fiscal de modo a encaixaacute-los no
sistema tributaacuterio vigente e investigar quais satildeo os reflexos na praacutetica o segundo capiacutetulo foi
dedicado agrave regularidade fiscal propriamente dita ao tratamento da mateacuteria pelas Instruccedilotildees
Normativas da Receita Federal do Brasil por meio de uma coletacircnea de diplomas normativos
que condicionam o exerciacutecio de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes agrave
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal abordando-se tambeacutem as sanccedilotildees poliacuteticas representaccedilatildeo
o centro da problematizaccedilatildeo deste estudo o terceiro capiacutetulo traz as contribuiccedilotildees da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio para a mateacuteria tratada apresentando alguns casos em que
Poder Judiciaacuterio se utilizou ndash ou poderia ter se utilizado ndash na fundamentaccedilatildeo de decisotildees que
se relacionam com a regularidade fiscal oportunidade em que se investigou de perto como os
tribunais paacutetrios vecircm encarando a mateacuteria apresentando-se tambeacutem uma anaacutelise criacutetica sobre
determinados posicionamentos o quarto capiacutetulo alberga a responsabilidade civil do Estado
por danos causados aos contribuintes tendo por principal meta demonstrar a necessidade de
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva a qual embora prevista natildeo eacute aplicada como deveria tendo em
vista a crescente arbitrariedade do fisco em preservar a impunidade de servidores que
desrespeitam flagrantemente a ordem constitucional sem qualquer justificativa que se
pretenda legiacutetima
As reflexotildees aqui expostas almejam demonstrar que os direitos fundamentais dos
contribuintes estatildeo inseridos em um terreno de formato manco que natildeo os investe da
importacircncia pertinente Merecem um tratamento diferenciado e para isso deve-se munir o
Poder Judiciaacuterio de poderes modificadores da realidade e corretores dos equiacutevocos dos
legisladores em homenagem agrave efetivaccedilatildeo dos ditames consectaacuterios e inerentes aos direitos
eleitos como pilares da relaccedilatildeo entre o Estado e os contribuintes
13
1 A CIDADANIA FISCAL UM PRESSUPOSTO PARA OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO CONTRIBUINTE
A cidadania estaacute inserta como um dos fundamentos do Estado Democraacutetico de Direito
na forma do art 1ordm inciso II da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 Os recursos puacuteblicos satildeo em
sua maioria retirados da sociedade ou seja originaacuterios do esforccedilo social de produccedilatildeo e
adquiridos em consideraacutevel monta por meio da tributaccedilatildeo que se reveste de suma importacircncia
para a Administraccedilatildeo Puacuteblica sendo esta a forma usual para o financiamento dos gastos
governamentais No exerciacutecio do poder de tributar essencial e irrenunciaacutevel (FONROUGE
1999 p34) o Estado assume o papel de legislador ao atuar na criaccedilatildeo de tributos autorizados
constitucionalmente
Ricardo Lobo Torres (2001 p251) concebe a ideia de cidadania ldquocomo uma
constelaccedilatildeo de direitos e deveres do homem em comunidaderdquo Para Thomas H Marshall
(1950) representa uma situaccedilatildeo social que inclui trecircs tipos de direitos dos indiviacuteduos em
relaccedilatildeo ao Estado os direitos civis que incluem a liberdade de expressatildeo de organizaccedilatildeo de
reuniatildeo de locomoccedilatildeo e o resguardo de igual tratamento perante a lei os direitos poliacuteticos
que visam a garantir a votaccedilatildeo a participaccedilatildeo nas disputas em cargos de eleiccedilatildeo e os direitos
socioeconocircmicos para a promoccedilatildeo do bem-estar coletivo
Baseando-se nestas premissas ldquouma questatildeo socioloacutegica fundamental sobre a
cidadania eacute saber de que forma os vaacuterios grupos satildeo dela incluiacutedos ou excluiacutedosrdquo
(JOHNSON 1997 p34) A poliacutetica fiscal nesse vieacutes representa um conjunto de medidas
financeiras empregadas pelos governos para orientar o comando da conjuntura econocircmica
como sendo o estudo axioloacutegico e teacutecnico destas atuaccedilotildees agrave luz da teoria econocircmica e
financeira segundo a concepccedilatildeo de Aliomar Baleeiro (1969 p42) Depreende-se que este eacute o
processo que deve anteceder a discriminaccedilatildeo de espeacutecies econocircmicas de renda e de capital
para sofrerem diferentes incidecircncias de tributaccedilatildeo no intuito de instrumentalizar os seus
objetivos (BECKER 1963 p458)
14
A concepccedilatildeo de justiccedila fiscal se constroacutei com base na solidariedade a qual estaacute
subjacente entre os princiacutepios constitucionais tributaacuterios1 apontados no art 150 da CF88 a
isonomia a universalidade a capacidade contributiva a essencialidade a tributaccedilatildeo
preferencialmente direta de caraacuteter pessoal e progressiva a vedaccedilatildeo ao confisco etc Para
uma maior e mais efetiva proteccedilatildeo do sujeito passivo da relaccedilatildeo tributaacuteria bem como a
preservaccedilatildeo do pacto federativo urge a implementaccedilatildeo de medidas de aproximaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte
Paradoxalmente esta relaccedilatildeo na mesma via que promove restringe os direitos
fundamentais dos contribuintes (MALERBI 2000) Explica-se para que o Estado forneccedila
sauacutede moradia assistecircncia social etc precisa buscar nos tributos os recursos necessaacuterios
para o atendimento destes fins que satildeo tambeacutem direitos fundamentais Utilizando-se do
fundamento de concretizar seus deveres o Poder Puacuteblico interfere na esfera privada dos
indiviacuteduos para o financiamento das suas tarefas provocando efeitos patrimoniais e ateacute
mesmo comportamentais (CAVALCANTE 2004 p28-33)
Ruben de Azevedo Quaresma (2008 p107) afirma que natildeo basta a certidatildeo de
nascimento ou o tiacutetulo de eleitor para caracterizar um indiviacuteduo como detentor de cidadania
haja vista que este conceito precisa ser construiacutedo a partir de uma ldquovivecircncia vigilante
conjugada consciente ao lado de uma participaccedilatildeo organizativa e estrutural de todosrdquo
ressaltando ainda a necessidade do cumprimento das normas juriacutedicas por parte do Estado
para assegurar a fruiccedilatildeo dos direitos ditos fundamentais em especial os que assistem aos
contribuintes atingidos por uma tensatildeo constante e inevitaacutevel quando confrontados com as
normas tributaacuterias natildeo importando se seus efeitos satildeo fiscais parafiscais ou extrafiscais
Maria Luiacuteza Vianna Pessoa de Mendonccedila (2004 p243) acrescenta que
Tambeacutem as obrigaccedilotildees acessoacuterias tecircm a potencialidade de restringir direitos liberdades e garantias fundamentais pois elas impotildeem aos contribuintes os deveres de suportar fiscalizaccedilotildees exames ou inspeccedilotildees fiscais aleacutem de exigir deles a praacutetica de uma seacuterie de tarefas ligadas agrave administraccedilatildeo ou gestatildeo de tributos vinculando-os sem qualquer compensaccedilatildeo financeira ao lanccedilamento a liquidaccedilatildeo e cobranccedila de diversos tributos
1 Gerson dos Santos Sicca (2004 p230) ressalta que por limitarem a accedilatildeo do Fisco e envolverem interesses arrecadatoacuterios (pagamento da diacutevida puacuteblica constituiccedilatildeo de um superaacutevit primaacuterio etc) os princiacutepios constitucionais tributaacuterios satildeo alvo de uma duvidosa rigorosidade metodoloacutegica quando de sua aplicaccedilatildeo pelos tribunais os quais sofrem com as pressotildees exercidas pelos empresaacuterios pelo governo pela miacutedia por vezes priorizando o caraacuteter poliacutetico e impossibilitando por outra banda uma eficaacutecia positiva dos princiacutepios tributaacuterios
15
Resgata-se a compreensatildeo de Karl Larenz (1997 p458) sobre a aplicaccedilatildeo das leis que
faz menccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo que privilegia a concordacircncia material do mundo dos fatos de
modo a evidenciar a ideia de unidade e bloco em que se insere o ordenamento juriacutedico
Assim a lei natildeo correria o perigo de carregar um texto sem aplicaccedilatildeo praacutetica mas sim se
torna latente viva gerando efeitos positivos para a sociedade sua principal destinataacuteria em
vez de se esconder em uma anaacutelise superficial e apegada agrave literalidade Nesse sentir os
direitos fundamentais dos contribuintes e os deveres do Estado na esfera tributaacuteria em
especial devem ser arrigementados agrave luz da ordem econocircmica e financeira
No dizer de Humberto Aacutevila (2008 p145) urge existir um equiliacutebrio na atividade
fiscal para que possa ser extraiacutedo o maacuteximo de efetividade possiacutevel E arremata mencionando
que a atuaccedilatildeo do poder de tributar e os efeitos concretos emanados das obrigaccedilotildees tributaacuterias
natildeo podem provocar restriccedilotildees excessivas aos direitos fundamentais devendo existir entre
ambos uma relaccedilatildeo de concordacircncia objetiva e praacutetica que se consubstancia em exigecircncias
inerentes agrave compreensatildeo e aplicaccedilatildeo do sistema tributaacuterio brasileiro (AacuteVILA 2004 p68)
Satildeo em outras palavras os limites quantitativos e qualitativos que devem orbitar o Direito
Tributaacuterio
Viacutector Faviero (2002) considera que a qualidade de cidadatildeo eacute inerente agrave pessoa
humana que se qualifica como tal por meio da ordem tributaacuteria Para esta materializaccedilatildeo
evidencia-se o dever de contribuir pautado por uma natureza eacutetica e social coesa com a
existecircncia do homem anterior agrave constituiccedilatildeo da sociedade poliacutetica e agrave formulaccedilatildeo do direito
fiscal positivo O resultado desta anaacutelise eacute a concepccedilatildeo de cidadania no campo da ordem
tributaacuteria como um componente da sociedade anterior agrave proacutepria autoridade e na mesma
linha agrave forccedila do Direito imposta pelo Estado Nesta oacutetica o poder soberano decorrente da
constituiccedilatildeo eacute medido e delimitado pelos fins eacutetico-sociais indispensaacuteveis para a realizaccedilatildeo
integral do papel do contribuinte
Sendo atraveacutes do Direito que se expressa em termos substantivos e formais a ordem tributaacuteria vinculante dos cidadatildeos a realizaccedilatildeo da ordem juriacutedica tributaacuteria em termos integrais assenta naturalmente na existecircncia e acccedilatildeo de uma realidade unitaacuteria no mundo das instituiccedilotildees juriacutedicas composta de dois elementos que formalmente se apresentam como subjectivamente individualizados e aparentemente opostos mas que sendo oriundos de uma causa comum ndash a sociedade politicamente organizada ndash satildeo tambeacutem indissociaacuteveis entre si tanto na acccedilatildeo como na realizaccedilatildeo o contribuinte e o Estado (FAVIERO 2002 p13)
16
Verifica-se a aplicaccedilatildeo da eacutetica nos ditames do Direito Tributaacuterio (TIPKE 2002
p21) ao lado da moralidade na atividade desenvolvida pelos poderes puacuteblicos ldquoO tributo natildeo
deve ser entendido como uma mera obrigaccedilatildeo do cidadatildeo mas sim como o preccedilo da
cidadaniardquo (NOGUEIRA 2009 online) e por esta razatildeo a receita puacuteblica derivada a qual eacute
proveniente da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria eacute imprescindiacutevel para o desenvolvimento econocircmico
social e cultural do paiacutes Esta orientaccedilatildeo tambeacutem eacute defendida por Marcos Rogeacuterio Palmeira
(2002) Paulo Caliendo (2009 p06) considera que a eacutetica eacute uma condiccedilatildeo do mundo que daacute
sentido agrave comunicaccedilatildeo e apesar de natildeo existir uma definiccedilatildeo exata perfeita e absoluta
fornece o sentido miacutenimo na linguagem visto que estaacute na base da accedilatildeo e da vontade que
forjam por sua vez a decisatildeo da sociedade A eacutetica tributaacuteria eacute verificada tanto a seara
puacuteblica como a privada Esta se relaciona com a obrigaccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte de pagar
os tributos de acordo com a legislaccedilatildeo vigente e atendendo ao mesmo tempo agrave sua
capacidade contributiva Aquela por seu turno deve ser pautada pela seguranccedila juriacutedica
representada por uma tributaccedilatildeo exercida pelo Estado Fiscal marcada pela previsibilidade
evitando assim surpresas para o contribuinte (NOGUEIRA 2003)
Em que pese a relatividade inerente ao conceito do vocaacutebulo eacutetica Olinto A
Pergoraro (2001 p13) a relaciona de forma iacutentima com a justiccedila afirmando que ldquotributar e
gastar de forma eacutetica eacute tributar e gastar conforme a justiccedila tributaacuteria levando o contribuinte a
viver como cidadatildeo que luta por uma ordem tributaacuteria socialmente mais justardquo Para a
Filosofia a eacutetica significa o que eacute bom para o indiviacuteduo e para a sociedade Seu estudo
contribui para estabelecer a natureza de deveres no relacionamento entre o indiviacuteduo e a
sociedade Este eacute o principal objetivo de uma teoria da eacutetica Os filoacutesofos antigos adotaram
diversas posiccedilotildees na sua definiccedilatildeo sobre como lidar com as prioridades em conflito dos
indiviacuteduos versus o todo A moral representa um conjunto de normas de princiacutepios de
preceitos de costumes e de valores que norteiam o comportamento do indiviacuteduo no seu grupo
social ldquoMoralrdquo e ldquoeacuteticardquo natildeo devem ser confundidas enquanto a moral eacute normativa a eacutetica eacute
teoacuterica buscando explicar e justificar os costumes de uma determinada sociedade bem como
fornecer subsiacutedios para a soluccedilatildeo de seus dilemas mais comuns A eacutetica pode ser apontada
como o julgamento do caraacuteter moral de determinada pessoa (LALANDE 1999 p349-350)
Nesta mesma orientaccedilatildeo George Marmelstein (2008 p18-19) encara os direitos
fundamentais sob duas vertentes uma de conteuacutedo eacutetico (aspecto material) e outra de
conteuacutedo normativo (aspecto formal) Pela primeira ressaltam-se os valores baacutesicos para uma
17
vida digna em sociedade que estatildeo intimamente ligados agrave limitaccedilatildeo do poder estatal Por seu
turno a segunda enaltece o conteuacutedo normativo afirmando que somente satildeo direitos
fundamentais aqueles valores que o poder constituinte reconheceu como merecedores de uma
proteccedilatildeo normativa especial ou seja ocorreu uma positivaccedilatildeo em termos constitucionais
De posse dessas breves consideraccedilotildees sem qualquer pretensatildeo de esgotar a mateacuteria
pode-se apontar uma distinccedilatildeo entre as nomenclaturas ldquodireitos do homemrdquo ldquodireitos
humanosrdquo e ldquodireitos fundamentaisrdquo por vezes tratadas como sinocircnimos Os direitos do
homem seriam aqueles valores ligados agrave dignidade da pessoa humana ndash em sua acepccedilatildeo mais
ampla ndash e que natildeo satildeo positivados Os direitos humanos correspondem agraves mesmas premissas
dos direitos do homem mas que se encontram positivados no plano internacional por meio de
tratados Os direitos fundamentais2 seriam os valores ligados agrave dignidade da pessoa humana e
agrave limitaccedilatildeo do poder estatal positivados no direito interno nas normas constitucionais
Nesta pesquisa adota-se a compreensatildeo proposta por Robert Alexy (2008) de que os
direitos fundamentais satildeo tratados como princiacutepios juriacutedicos que carregam em seu acircmago
pautas valorativas eleitas pela sociedade como orientadoras das atividades estatais que
servem para ordenar a busca por um estaacutegio ideal de convivecircncia entre os indiviacuteduos que
deles satildeo titulares Trata-se de ldquoum sistema qualificado como axioloacutegico e teleoloacutegicordquo
(CANARIS 2002 p77) Por serem normas-princiacutepios existe uma concorrecircncia e
complementaridade em sua aplicaccedilatildeo o que natildeo ocorre com as normas-regras as quais se
excluem mutuamente Satildeo instrumentalizados pelo criteacuterio do mandado de otimizaccedilatildeo pois o
grau de satisfaccedilatildeo de um depende da maior ou menor relevacircncia do outro Sempre tem de ser
levado em consideraccedilatildeo o contexto faacutetico em que se estaacute inserido
E como auxiacutelio para esta mensuraccedilatildeo Alexy propotildee que se faccedila uma ponderaccedilatildeo entre
os meios e os fins almejando-se alcanccedilar um resultado oacutetimo ou seja aquele que promove ao
maacuteximo um fim tornando os direitos envolvidos o mais eficaz possiacutevel e para isso eacute preciso
2 A divisatildeo dos direitos fundamentais em geraccedilotildees teve sua origem em um curioso acontecimento protagonizado por Karel Vasak o qual no ano de 1979 proferiu uma aula inaugural no Curso do Instituto Internacional dos Direitos do Homem em Estrasburgo-FR e utilizou pela primeira vez a expressatildeo ldquogeraccedilotildees de direitos do homemrdquo buscando metaforicamente demonstrar a evoluccedilatildeo destes direitos com base no lema da Revoluccedilatildeo francesa (liberteacute eacutegaliteacute fraterniteacute) Em conversa com Antocircnio Augusto Canccedilado Trindade em 2000 Karel Vasak revelou que o referido discurso foi na verdade improvisado sem maiores complexidades Embora despretensioso logo ganhou fama de modo que os mais variados juristas passaram a repeti-lo e ateacute a desenvolvecirc-lo (MARMELSTEIN 2009 online)
18
relacionaacute-los nos planos de interpretaccedilatildeo abstrato e concreto Peter Haumlberle (2003 p14)
denomina esse processo interpretativo de ldquocondicionamento reciacuteprocordquo Nesse sentir as
relaccedilotildees entre os direitos fundamentais satildeo bidirecionais um eacute condiccedilatildeo para a realizaccedilatildeo do
outro
Relevante se faz o papel dos aplicadores do Direito principalmente os tribunais que
tecircm como atribuiccedilatildeo a tarefa de criar as jurisprudecircncias enriquecendo e delineando os
contornos de prescriccedilotildees indeterminadas como satildeo os direitos fundamentais superando e
complementando a capacidade insuficiente de percepccedilatildeo do legislador (HECK 1961 p39)
As finalidades eleitas como fundamentais devem ser promovidas na maior medida possiacutevel e
o Direito Tributaacuterio ndash assim como os demais ramos ndash natildeo pode inviabilizaacute-las Essa vem
sendo a orientaccedilatildeo adotada pelo Supremo Tribunal Federal3 Gilmar Ferreira Mendes (2004
p15) sugere que o caminho a ser perseguido pelo inteacuterprete do Direito deve se pautar pela
identificaccedilatildeo dos bens juriacutedicos protegidos pela amplitude desta premissa e pela verificaccedilatildeo
das possiacuteveis restriccedilotildees Por isso essencial se mostra o exame do caso concreto para se
descobrir qual a intensidade da proteccedilatildeo que merece ser conferida aos bens juriacutedicos
envolvidos
A cidadania fiscal pode ser entendida como a relaccedilatildeo juriacutedica existente entre o Fisco e
o cidadatildeo-contribuinte no sentido de compreender a existecircncia de direitos e de deveres de
ambas as partes assegurando-se por meio de um aparato administrativo avanccedilado e capaz de
ao mesmo tempo permitir a rentabilidade do sistema tributaacuterio e uma melhor relaccedilatildeo entre o
fisco e o contribuinte O conteuacutedo deste instrumento de arrecadaccedilatildeo de verbas para o Estado ndash
a tributaccedilatildeo ndash deve ser construiacutedo a partir dos direitos fundamentais dos contribuintes
protegendo-os contra uma atuaccedilatildeo excessiva desmedida e sem controle em nome do interesse
puacuteblico O art 150 inciso VI do texto constitucional ao versar sobre a proibiccedilatildeo do confisco
em mateacuteria tributaacuteria representa uma limitaccedilatildeo para toda e qualquer manifestaccedilatildeo do poder
de tributar que tenha aptidatildeo pelo menos em potencial de tornar ineficazes os direitos
fundamentais dos contribuintes
Trata-se de uma via de matildeo dupla na medida em que os tributos satildeo pagos e o Estado
por intermeacutedio dos seus servidores cobra as prestaccedilotildees dos sujeitos passivos realiza os atos
destinados ao controle e ao fiel adimplemento da legislaccedilatildeo tributaacuteria ldquoo dever de tributaccedilatildeo
3 Cf Julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC
19
eacute um encargo dos cidadatildeos em prol dos seus interessesrdquo (MENKE 2008 p23) A
exteriorizaccedilatildeo desta vontade se daacute pelos agentes que compotildeem a estrutura da Administraccedilatildeo
Puacuteblica por meio de atividades concretas e imediatas desenvolvidas sob o regime juriacutedico de
direito puacuteblico para a consecuccedilatildeo dos interesses coletivos (FRANCcedilA 2008 p55-62) As
diretrizes de ordem tributaacuteria que existem na Constituiccedilatildeo Federal podem ser consideradas
como um verdadeiro estatuto do contribuinte na medida em que satildeo postas como orientaccedilotildees
balizadoras da atividade fiscal Sobre a importacircncia desta constataccedilatildeo Roque Antocircnio
Carrazza (2008 p422) afirma que
O estatuto do contribuinte impotildee limitaccedilotildees aos Poderes Puacuteblicos inibindo-os de desrespeitarem os direitos subjetivos das pessoas que devem pagar tributos Inexistisse e o legislador poderia por meio de uma tributaccedilatildeo atrabiliaacuteria ateacute espoliar pessoas A Fazenda Puacuteblica agrave miacutengua deste estatuto natildeo poderia ser impedida de fazer o mesmo Evidentemente haacute da parte do Estado o interesse de arrecadar os tributos de maneira simples expedita e segura Afinal de contas eacute por intermeacutedio deste recolhimento que ele se instrumenta financeiramente a alcanccedilar com bom sucesso os fins que lhe satildeo assinalados pela Carta Constitucional ou pelas leis Ocorre poreacutem que em nome da comodidade e do aumento de arrecadaccedilatildeo do Poder Puacuteblico natildeo se pode fazer ouvidos moucos aos reclamos dos direitos subjetivos dos contribuintes assegurados como visto pela proacutepria Constituiccedilatildeo
Sugere-se o ldquodireito fundamental a uma boa administraccedilatildeo puacuteblicardquo (FREITAS
2009) como aquele aparato estatal que busca como principal motor do seu funcionamento a
garantia do exerciacutecio e do respeito aos direitos tambeacutem fundamentais dos cidadatildeos-
contribuinte e preza por uma atuaccedilatildeo do poder puacuteblico compromissada com esta missatildeo Para
um adequado funcionamento desta relaccedilatildeo exige-se uma postura idocircnea de ambos os lados
11 O constitucionalismo e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
As Constituiccedilotildees atuais satildeo o resultado de um processo histoacuterico (VILLALOacuteN 1989)
trilhado por movimentos revolucionaacuterios materializados pela ideia de uma organizaccedilatildeo de
poderes poliacutetico-estatais limitados conectados com um conjunto de direitos fundamentais que
se manifestam por meio de um documento escrito dotado de supremacia sistecircmica entre os
seus enunciados Herbert Hart (1994) identifica que havia uma norma atributiva de mando nas
formas mais rudimentares de agrupamentos humanos embora os grupos sociais menos
desenvolvidos possuiacutessem diferenciaccedilotildees evolutivas no acircmbito normativo
20
Em outras palavras o termo ldquoconstituiccedilatildeordquo do latim constitutio constituere pode ser
entendido como um conjunto de preceitos estabelecidos pela soberania de um povo para servir
de base agrave sua organizaccedilatildeo poliacutetica e firmar os deveres dos componentes Vecirc-se uma clara
associaccedilatildeo com a ideia geral do contrato social ou seja um acordo entre os membros de uma
sociedade pelo qual reconhecem a autoridade igualmente sobre todos de um conjunto de
regras de um regime poliacutetico ou de um governante partindo do pressuposto de que os
indiviacuteduos o iratildeo respeitar As teorias sobre o contrato social se difundiram nos seacuteculos XVI e
XVII como forma de explicar a origem legiacutetima dos governos e portanto das obrigaccedilotildees
poliacuteticas dos governados ou suacuteditos
Para uma adequada compreensatildeo dessa transformaccedilatildeo necessaacuterio se faz um resgate
histoacuterico para compreender o presente e projetar o futuro de uma sociedade de modo a
evidenciar a trajetoacuteria percorrida pelo Direito Constitucional bem como direcionar as tarefas
dos inteacuterpretes Gustavo Zagrebelsky (2005 p25-26) aponta que
El actual derecho constitucional ha renunciado visiblemente a sus principales tareas Em vez de intentar siacutentesis histoacuterico-culturales de la eacutepoca constitucional presente como base de elaboraciones abiertas ao porvenir su maacutexima aspiracioacuten es propornerse como prontuario de soluciones inevitablemente dirigidas al pasado Asiacute el derecho constitucional termina por configurarse como una continua buacutesqueda de medios de emergecircncia perennemente retardataacuteria y necesariamente instrumentalizable y instrumentalizada em sentido poliacutetico De este modo el derecho constitucional se contenta continuamente con ser um subproducto de la historia y de la poliacutetica em vez de intentar convertise al menos en uma fuerza autoacutenomamente constitutiva tanto de una como de outra 4
O Constitucionalismo eleva a constituiccedilatildeo a uma categoria juriacutedico-poliacutetica JJ
Gomes Canotilho (2003 p51) o define como uma teoria que ergue o princiacutepio do governo
limitado para a garantia dos direitos na organizaccedilatildeo poliacutetico-social de uma comunidade Na
sua anaacutelise considera os conceitos moderno e histoacuterico de constituiccedilatildeo pelo primeiro
entende-se a ordenaccedilatildeo sistemaacutetica e racional da comunidade poliacutetica atraveacutes de um
documento escrito cujo conteuacutedo satildeo os direitos e as liberdades que fixam os limites do poder
puacuteblico pelo segundo a abordagem eacute centrada no conjunto de regras e estruturas
institucionais conformadoras de uma ordem juriacutedica em um sistema social 4 O atual Direito Constitucional tem cedido agraves suas principais tarefas Em vez de fazer uma siacutentese histoacuterico-cultural da eacutepoca constitucional presente como base de elaboraccedilotildees abertas ao futuro sua maacutexima aspiraccedilatildeo eacute propor um prontuaacuterio de soluccedilotildees inevitavelmente dirigidas ao passado Assim o direito constitucional termina por configurar-se em uma contiacutenua busca de meios de emergecircncia um pouco retardataacuteria e necessariamente instrumentalizadora e instrumentalizada em sentido poliacutetico Deste modo o direito constitucional se contenta continuamente em ser um subproduto da histoacuteria e da poliacutetica ao inveacutes de converter-se ao menos em uma forccedila autonomamente constitutiva tanto de uma como de outra (traduccedilatildeo livre)
21
O sistema constitucional agrave luz do Constitucionalismo representa o novo acircngulo
tomado pela Constituiccedilatildeo agora conectada a uma moldura social induzindo a um conjunto de
forccedilas e formatos poliacuteticos que unem a sociedade e o Estado evitando dessa forma um
esvaziamento do seu significado Em sentido amplo esse movimento estaacute relacionado ao fato
de todo Estado possuir uma Constituiccedilatildeo em qualquer eacutepoca independentemente do regime
adotado em sentido estrito eacute a teacutecnica juriacutedica de tutela das liberdades (seacuteculo XVIII) que
promoveu o exerciacutecio dos direitos e garantias fundamentais tendo como base as constituiccedilotildees
escritas e sendo protegidos contra o arbiacutetrio do Estado Andreacute Ramos Tavares (2008 p01)
identifica quatro sentidos para o constitucionalismo
Numa primeira acepccedilatildeo emprega-se a referecircncia ao movimento poliacutetico-social com origens histoacutericas bastante remotas que pretende em especial limitar o poder arbitraacuterio Numa segunda acepccedilatildeo eacute identificado com a imposiccedilatildeo de que hajam cartas constitucionais escritas Tem-se utilizado numa terceira concepccedilatildeo possiacutevel para indicar os propoacutesitos mais latentes e atuais da funccedilatildeo e posiccedilatildeo das constituiccedilotildees nas diversas sociedades Numa vertente mais restrita o constitucionalismo eacute reduzido agrave evoluccedilatildeo histoacuterico-constitucional de um determinado Estado
Segundo Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p11) o movimento constitucionalista inspirado
pela doutrina liberal possui quatro vertentes a juriacutedica uma vez que propocircs a
regulamentaccedilatildeo do exerciacutecio do poder por meio das constituiccedilotildees escritas subordinando a
sociedade aos atos governamentais a socioloacutegica por ter incentivado o povo a lutar contra a
hegemonia do poder absoluto para organizaacute-lo para disciplinaacute-lo e para conferir essa
limitaccedilatildeo pela movimentaccedilatildeo social de modo a impedir que os governantes faccedilam valer seus
proacuteprios interesses na conduccedilatildeo do Estado a poliacutetica por representar a defesa dos direitos e
garantias fundamentais e a ideoloacutegica que inspirou o estabelecimento de um governo de leis
abrangendo os setores econocircmicos sociais poliacuteticos e culturais
Com efeito o constitucionalismo pregava que todos os Estados deveriam possuir
constituiccedilotildees escritas as quais seriam os instrumentos garantidores dos direitos e garantias
fundamentais Para Nicola Matteucci (1976 p248) tal movimento representa ainda uma
identificaccedilatildeo direta com a divisatildeo dos poderes A evoluccedilatildeo do constitucionalismo se apresenta
pelas seguintes fases primitiva antiga medieval moderna e contemporacircnea
O constitucionalismo primitivo que antecedeu a dicotomia entre a constituiccedilatildeo formal
e a material tendo como base a observacircncia dos padrotildees de comportamento dos povos agrave
22
eacutepoca Para Hermann Heller (1992 p318) nessa etapa tal fenocircmeno partia da premissa
segundo a qual todas as entidades poliacuteticas sempre tiveram e tecircm uma constituiccedilatildeo podendo-
se inferir que o texto escrito natildeo se identifica necessariamente com a ideia de
constitucionalismo haja vista que organizaccedilotildees poliacuteticas anteriores viveram agrave luz de uma
ordem constitucional que natildeo era representada pela grafia vg o estado teocraacutetico dos hebreus
(LOEWENSTEIN 1986 p154) o qual era regido pelas convicccedilotildees da comunidade e pelos
costumes nacionais que estabeleciam limites ao poder poliacutetico por meio das imposiccedilotildees
biacuteblicas tambeacutem algumas etnias africanas (ELIAS 1961 p18) que conheceram um estaacutegio
de ordenaccedilatildeo semelhante agraves monarquias sem lastro em textos constitucionais escritos e as
cidades-estado gregas com a democracia direta que representou o iniacutecio de uma
racionalizaccedilatildeo do poder com uma identidade plena entre os governantes e governados
O constitucionalismo antigo no Baixo Impeacuterio Romano designava qualquer lei feita
pelo imperador e era pautado por acordos de vontade traduzidos em direitos e garantias
fundamentais sem respaldo em um texto escrito O Parlamento era a fonte criadora desses
direitos natildeo havendo subordinaccedilatildeo a qualquer outro poder Consagrava-se nesse contexto a
irresponsabilidade governamental uma vez que as autoridades (reis deacutespotas imperadores)
natildeo seguiam as pautas juriacutedicas atribuindo segundo informa JJ Gomes Canotilho (1994
p29) ldquouma eficaacutecia social zerordquo ao constitucionalismo antigo
O constitucionalismo medieval foi marcado pelo feudalismo no formato da
subordinaccedilatildeo entre suseranos e vassalos Firmou-se a necessidade de se assegurar a igualdade
entre os cidadatildeos e abrir caminho para um governo de leis por meio de textos juriacutedicos A
Magna Carta Libertatum de 15 de junho de 1215 outorgada por Joatildeo Sem Terra era o
reflexo das necessidades sociais dessa eacutepoca e tinha como conteuacutedo o direito de peticcedilatildeo a
instituiccedilatildeo do juacuteri a proporcionalidade na aplicaccedilatildeo das penas a claacuteusula do devido processo
legal o habeas corpus o princiacutepio do livre acesso agrave justiccedila a liberdade religiosa Outros
escritos com funccedilatildeo semelhante podem ser mencionados o Estatuto ou Nova Constituiccedilatildeo de
Merton de 1236 a Petition of Rights de 1628 o Habeas Corpus Act de 1679 a Bill of
Rights de 1689 o Act of Settlement de 1701 Predominava a concepccedilatildeo jusnaturalista de
constituiccedilatildeo consubstanciada no pensamento de que as leis preexistem aos homens aleacutem de
outros documentos que funcionavam como constituiccedilotildees natildeo escritas tais como os pactos os
forais os contratos de colonizaccedilatildeo A autoridade dos governantes se fundava em um acordo
de vontades com os suacuteditos e o aacuterbitro do seu fiel cumprimento era Deus
23
No final do seacuteculo XVIII surge o constitucionalismo moderno que adquiriu
consistecircncia com as declaraccedilotildees de direitos e garantias fundamentais conclamadas pelo
movimento de independecircncia das treze colocircnias norte-americanas (1776) e pela Revoluccedilatildeo
Francesa (1789) Os marcos principais que podem ser apontados satildeo as constituiccedilotildees dos
Estados Unidos da Ameacuterica de 14 de setembro de 1787 que instituiu o federalismo o
presidencialismo e a riacutegida separaccedilatildeo dos poderes em substituiccedilatildeo aos Articles of
Confederation e a constituiccedilatildeo da Franccedila de 3 de setembro de 1791 que foi a pioneira na
Europa e serviu de inspiraccedilatildeo para os textos constitucionais franceses de 1814 1830 1875 e
1946 e da Beacutelgica de 1831 dentre outros paiacuteses Falava-se na happy constitution (constituiccedilatildeo
feliz) a qual representava a transiccedilatildeo da sociedade patriarcal e imperialista para uma que
preconizava a liberdade a igualdade e a fraternidade
Rafael Jimeacutenez Asensio (2005 p19) aponta a apariccedilatildeo do Estado Moderno como um
pressuposto para o desenvolvimento do Direito Constitucional na medida em que o considera
como um substrato essencial a partir do qual se criaram as condiccedilotildees objetivas do
Constitucionalismo e sua expressatildeo racionalizada pelas constituiccedilotildees A realidade anterior era
marcada por uma dispersatildeo poliacutetica pois natildeo havia uma autoridade uacutenica e existiam vaacuterios
centros de poder As estruturas foram se tornando lentamente mais articuladas e
institucionalizadas no exerciacutecio das atribuiccedilotildees correspondentes A Reforma Protestante
contribuiu significativamente para a formaccedilatildeo do Estado Moderno que passou a ter mais
independecircncia para se autodeterminar tendo em vista o rompimento com a unidade cristatilde
Nesse contexto o Estado Liberal preconizava a intervenccedilatildeo miacutenima do Estado na
sociedade para promover um maior desenvolvimento Encarava o homem como um ser
desenraizado fora do contexto histoacuterico fundando-se na premissa antropoloacutegica de que o
indiviacuteduo era um aacutetomo social e nas palavras de Reinhold Zippelius (1997 p35) ldquoa
sociedade era um locus da livre concorrecircncia entre estes indiviacuteduos que mantinham entre si
relaccedilotildees contratuaisrdquo Essa orientaccedilatildeo era pautada pelo modelo econocircmico do laissez faire
laissez passer e na crenccedila do poder da ldquomatildeo-invisiacutevelrdquo do mercado para solucionar os
problemas sociais de forma que suas leis natildeo deviam sofrer intervenccedilotildees e a economia seria
direcionada por si mesma para o melhor caminho O papel do Estado era promover a
seguranccedila interna externa e o direito de propriedade dos cidadatildeos As outras necessidades
eram transferidas para a sociedade civil impulsionada pela energia do mercado
24
Adam Smith (1983) foi um dos principais nomes da formaccedilatildeo do Liberalismo claacutessico
e fundamentou sua descriccedilatildeo da ordem econocircmica nos sentimentos morais na busca da
aprovaccedilatildeo social nas razotildees maiores da acumulaccedilatildeo de riqueza e na conservaccedilatildeo da fortuna
material Defendia que o papel do Estado estava restrito a trecircs funccedilotildees principais proteger a
naccedilatildeo promover a justiccedila de modo a garantir a seguranccedila dos cidadatildeos e empreender obras
sociais necessaacuterias que a iniciativa privada natildeo conseguisse concretizar Considerou como
causa da riqueza das naccedilotildees o trabalho humano a livre iniciativa de mercado (laissez faire
laissez passer) a especializaccedilatildeo da matildeo-de-obra como instrumento da produtividade e a teoria
do bem-estar econocircmico ou da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo
Natildeo se devem olvidar as contribuiccedilotildees de seu seguidor David Ricardo (2001) que
trouxe como principal contribuiccedilatildeo para a Teoria Econocircmica as teorias do valor segundo a
qual o preccedilo de uma mercadoria eacute determinado pela quantidade de trabalho nela incorporado
e da reparticcedilatildeo em que as leis regulamentadoras da divisatildeo do produto consideravam a
existecircncia de trecircs classes sociais distintas os latifundiaacuterios os operaacuterios e os capitalistas
posicionando-se a favor dos uacuteltimos
Os reflexos sociais do liberalismo econocircmico dos excessos do capitalismo e da
industrializaccedilatildeo regidos pelo laissez faire laissez passer eram demonstrados pela crescente
exploraccedilatildeo do homem pelo homem o que ficou conhecido como ldquoquestatildeo socialrdquo
(SARMENTO 2003 p375-414) As reaccedilotildees se manifestaram pelo marxismo pelo
socialismo utoacutepico e pela doutrina social da Igreja Catoacutelica O marxismo pregava que a
dominaccedilatildeo econocircmica da burguesia sobre o proletariado cujos fundamentos eram a riqueza e
o poder do dinheiro soacute teria fim com a implantaccedilatildeo do comunismo e a extinccedilatildeo das classes
sociais oportunidade em que os trabalhadores tomariam o poder pela forccedila (MARX 1997
p75)
O socialismo utoacutepico exerceu grande influecircncia sobre o desenvolvimento do Direito
do Trabalho Os seus teoacutericos tais como Charles Fourier Louis Blanc e Robert Owen
acreditavam na possibilidade de convencimento da burguesia sobre a necessidade de reformas
sociais Por sua vez a doutrina social da Igreja Catoacutelica defendia a instituiccedilatildeo de direitos
miacutenimos para o trabalhador e uma atuaccedilatildeo mais ativa do Estado para com os mais
necessitados Foram editados alguns documentos com esse conteuacutedo a Enciacuteclica Rerum
Novarum de 1891 o Quadragesimo anno de 1931 a Enciacuteclica Mater et Magistra de 1961 o
Pacem in Terris de 1963 a Populorum Progressio de 1967 e a Humanae Vitae de 1969
25
Em 1917 eclodiu a Revoluccedilatildeo Russa sob a influecircncia das ideias marxistas A partir
deste acontecimento ocorreu um rompimento da hegemonia absoluta da burguesia e no
iniacutecio do seacuteculo XX surgiu o Estado do Bem-Estar Social (BONAVIDES 1996)
assegurando direitos constitucionalmente consagrados para a garantia de condiccedilotildees miacutenimas
para a populaccedilatildeo o que jaacute existia nas Constituiccedilotildees do Meacutexico de 1917 e de Weimar na
Alemanha em 1919 Segundo a liccedilatildeo de Eros Roberto Grau (2007 p39)
O mercado livre sem amarras impulsionava a formaccedilatildeo de monopoacutelios e oligopoacutelios prejudiciais agrave livre concorrecircncia Portanto ateacute para a preservaccedilatildeo do proacuteprio sistema capitalista tornava-se necessaacuterio que o Estado assumisse uma posiccedilatildeo mais ativa no cenaacuterio econocircmico para disciplinar e impor certos limites agraves forccedilas presentes no mercado
No periacuteodo entre as duas guerras mundiais ocorreu a crise do capitalismo decorrente
do colapso da Bolsa de Valores de Nova Iorque em 1929 surgiu no cenaacuterio econocircmico John
Maynard Keynes (1988) defendendo uma participaccedilatildeo ativa do Estado no meio social pela
busca do pleno emprego Tais ideias foram adotadas pelo presidente americano Franklin
Delano Roosevelt por meio do New Deal que consistiu em programas implementados nos
Estados Unidos entre 1933 e 1937 com o objetivo de recuperar reformar a economia norte-
americana e assistir aos prejudicados pela Grande Depressatildeo A denominaccedilatildeo dessa seacuterie de
programas foi inspirada pelo Square Deal nome dado pelo anterior presidente Theodore
Roosevelt agrave sua poliacutetica econocircmica
Assim o Estado Liberal se transformou paulatinamente no Estado Social que se
preocupava com a liberdade e o bem-estar do cidadatildeo por meio da positivaccedilatildeo dos direitos
fundamentais individuais sociais e econocircmicos JJ Gomes Canotilho (1994) introduziu o
conceito de ldquoconstituiccedilatildeo dirigenterdquo (COUTINHO 2005) em substituiccedilatildeo agraves constituiccedilotildees
liberais o qual foi posteriormente revisto pelo proacuteprio autor com o fito de adaptaacute-lo agrave nova
realidade ditada pela globalizaccedilatildeo e pela crise do Estado-Providecircncia
Destaca-se o papel desempenhado pelo controle de constitucionalidade cujo objetivo
eacute impedir que uma norma contraacuteria agrave constituiccedilatildeo permaneccedila no ordenamento juriacutedico Suas
origens remontam ao constitucionalismo norte-americano com a repercussatildeo do caso
Marbury x Madison5 relatado pelo presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos John
5 O Caso Marbury X Madison ocorreu no ano de 1803 quando da sucessatildeo presidencial dos Estados Unidos em que o entatildeo presidente Thomas Jefferson sucedeu John Adams Diante de sua derrota John Adams resolveu nomear o Juiz Federal Marbury de inclinaccedilatildeo republicana para a comissatildeo do cargo de juiz de Paz de Washington no Distrito de Coluacutembia Ao assumir a Presidecircncia Thomas Jefferson verificou que a comissatildeo de nomeaccedilatildeo natildeo havia sido entregue a William Marbury pelo que decidiu tornar sem efeito referido ato Para
26
Marshall em 1803 ao cuidar da eficaacutecia dos preceitos constitucionais e tem como base a
supremacia da constituiccedilatildeo escrita na medida em que as normas infraconstitucionais tecircm que
estar em perfeita sintonia com a Lei Fundamental Na liccedilatildeo de Jorge Miranda (1988 p274)
trata-se de uma relaccedilatildeo de caraacuteter normativo e valorativo No Brasil com as ideias de Rui
Barbosa (1962) foi implementado o controle de constitucionalidade na Constituiccedilatildeo de 1891
uma vez que a anterior natildeo contemplava qualquer sistema dessa natureza Pimenta Bueno
(1978 p69) defendia que soacute o poder elaborador da lei eacute o competente para declarar o
pensamento dela tendo a funccedilatildeo de interpretar suas vontades e seus fins
Apoacutes algum tempo floresceu o poacutes-positivismo juriacutedico ndash o constitucionalismo
contemporacircneo ndash que incluiu questotildees eacuteticas no Direito e o afastou de uma dimensatildeo
puramente normativa Eacute considerado por Luiacutes Roberto Barroso (2007 p208) o marco
filosoacutefico do novo direito constitucional na medida em que busca ir aleacutem da legalidade
estrita sem desprezar o direito posto procurando empreender uma leitura moral do Direito
sem recorrer agraves categorias metafiacutesicas haja vista ser formado por uma ligaccedilatildeo entre valores
princiacutepios e regras
Diante da dependecircncia em relaccedilatildeo agrave realidade social natildeo seria suficiente o sentido
uniacutevoco e objetivo da ordem vigente haja vista que a ldquoordenaccedilatildeo sistemaacutetica inclui valores
em si e isso natildeo vale apenas para a formaccedilatildeo do sistema atraveacutes da ciecircncia e da
jurisprudecircncia mas tambeacutem para as construccedilotildees do legisladorrdquo (CANARIS 2002 p179)
Reneacute David (1996 p93) esclarece que a lei eacute a melhor teacutecnica para enunciar orientaccedilotildees
claras tendo em vista a complexidade das relaccedilotildees sociais
Andreacute Ramos Tavares (2008 p18) ao considerar a Constituiccedilatildeo como um conjunto
normativo fundamental que concede aos seus preceitos a caracteriacutestica da superioridade
absoluta justifica a existecircncia de um sistema por meio do qual as normas se reconduzem a
uma uacutenica fonte de produccedilatildeo procedimental e formal Seguindo este raciociacutenio Jorge
Miranda (1990 p12) assevera que ldquonatildeo satildeo apenas os indiviacuteduos que vivem subordinados a
tanto determinou ao seu Secretaacuterio de Estado James Madison que assim procedesse Diante disto Marbury recorreu a Suprema Corte Norte-Americana no intuito de validar a sua nomeaccedilatildeo Em razatildeo da existecircncia de dispositivo legal determinando a apreciaccedilatildeo da mateacuteria pela Suprema Corte (seccedilatildeo 13 do Judiciaacuterio de 1789) o Juiz John Marshall apreciou o caso e concluiu que havia nulidade em qualquer disposiccedilatildeo legal que contrariasse preceitos constitucionais o que atualmente corresponde agrave concepccedilatildeo de supremacia da Lei Maior
27
normas juriacutedicas igualmente o Estado e as demais instituiccedilotildees que exercem autoridade
puacuteblica devem obediecircncia ao Direitordquo conceituando o Direito Constitucional assim
O Direito Constitucional eacute a parcela da ordem juriacutedica que rege o proacuteprio Estado enquanto comunidade e enquanto poder Eacute o conjunto de normas (disposiccedilotildees e princiacutepios) que recortam o contexto juriacutedico correspondente agrave comunidade poliacutetica como um todo e aiacute situam os indiviacuteduos e grupos uns em face dos outros e frente ao Estado-poder e que ao mesmo tempo definem a titularidade do poder os modos de formaccedilatildeo e manifestaccedilatildeo da vontade poliacutetica os oacutergatildeos de que esta carece e os actos em que se concretiza (MIRANDA 1990 p14)
Na concepccedilatildeo de Willis Santiago Guerra Filho (2007 p 51) pelo poacutes-positivismo
ocorreu uma siacutentese dialeacutetica entre o direito natural e o direito positivo Consiste em conceber
o ordenamento juriacutedico como um conjunto de regras e princiacutepios espeacutecies do gecircnero norma
juriacutedica que natildeo possuem hierarquia entre si apenas diferentes meios de aplicaccedilatildeo Sobre o
assunto Paulo Bonavides (2008 p462) afirma que
O caraacuteter poliacutetico da Constituiccedilatildeo avulta tambeacutem quando se trata de fixar o caraacuteter normativo dos princiacutepios constitucionais Estes natildeo satildeo outra coisa senatildeo princiacutepios poliacuteticos introduzidos na Constituiccedilatildeo Adquiriram graccedilas a esta uma juridicidade que se por uma parte os limita por outra natildeo quebranta de modo algum o elo axioloacutegico necessaacuterio que os prendem agraves matrizes sociais donde brotaram donde continuam aliaacutes a receber inspiraccedilatildeo calor e vida
As ideias dos poderes constituinte originaacuterio derivado e constituiacutedos (SIEYEgraveS 1988)
jaacute eram observadas Imperavam as constituiccedilotildees riacutegidas e as claacuteusulas peacutetreas por intermeacutedio
de um processo legislativo cerimonioso para a modificaccedilatildeo das disposiccedilotildees Nesse panorama
a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo era elucidada de modo a significar a sua supremacia a
efetividade plena de suas normas e o caraacuteter promocional do seu texto com o objetivo de
acompanhar a evoluccedilatildeo do Direito refletindo no organismo social diretamente
Representa a atribuiccedilatildeo de aplicabilidade e efetividade ao texto constitucional JJ
Gomes Canotilho (2003 p1150) se refere agrave Constituiccedilatildeo pela expressatildeo ldquolei-quadrordquo na
medida em que ldquoo caraacuteter aberto e a estrutura de muitas normas da constituiccedilatildeo obrigam agrave
mediaccedilatildeo criativa e concretizadora dos inteacuterpretes da constituiccedilatildeo comeccedilando pelo legislador
e pelos juiacutezesrdquo Daniel Sarmento (2008 p53) registra que a ineficaacutecia de alguns dispositivos
da Constituiccedilatildeo se daacute em situaccedilotildees peculiares por conta do grau de indeterminaccedilatildeo
semacircntica de algumas normas utilizaccedilatildeo de recursos escassos ou formulaccedilatildeo de poliacuteticas
puacuteblicas e natildeo pelo caraacuteter absenteiacutesta do Estado Complementa seu pensamento
asseverando que
28
Sem embargo o certo eacute que a falta de efetividade das normas constitucionais contribui decisivamente para comprometer a credibilidade da Constituiccedilatildeo e impedir a difusatildeo de um genuiacuteno lsquosentimento constitucionalrsquo entre o povo De fato quando os textos constitucionais acenam no sentido de mudanccedilas profundas e contemplam promessas generosas mas seus comandos natildeo logram nenhuma eficaacutecia social cria-se um profundo abismo entre o mundo do lsquodever-serrsquo e a realidade que constroacutei a crenccedila na Constituiccedilatildeo como norma Ela passa a ser vista pelos seus destinataacuterios como um repositoacuterio de utopias e de proclamaccedilotildees poliacuteticas de pouca valia praacutetica No imaginaacuterio social daacute-se uma completa inversatildeo de valores mais do que a Constituiccedilatildeo vale a lei e ainda mais do que esta a portaria do Ministro
O constitucionalismo contemporacircneo cenaacuterio do poacutes-positivismo e da nova
hermenecircutica constitucional pauta-se por uma orientaccedilatildeo principioloacutegica e inovadores
arqueacutetipos de compreensatildeo a buscar a eficaacutecia social dos seus ditames Aponta-se a existecircncia
de documentos constitucionais analiacuteticos Para Uadi Lamecircgo Bulos (2008 p23)
Em verdade as constituiccedilotildees contemporacircneas firmaram o compromisso entre o liberalismo capitalista e o intervencionismo estatal Isso fez com que ocorresse um alargamento dos textos constitucionais isentando os indiviacuteduos das coaccedilotildees autoritaacuterias em nome da democracia poliacutetica dos direitos econocircmicos dos direitos dos trabalhadores Daiacute o conteuacutedo social das constituiccedilotildees de onde deriva a ideia de constituiccedilatildeo dirigente que encontra no Professor portuguecircs Joseacute Joaquim Gomes Canotilho [1994] sua expressatildeo maior Assim os textos constitucionais contemporacircneos deixaram de impor relaccedilotildees coativas de convivecircncia e passaram a consagrar princiacutepios socioeconocircmicos vertidos em normas dependentes de regulamentaccedilatildeo legislativa no intuito de celebrarem compromissos e promessas geneacutericas difiacuteceis de serem realizadas na praacutetica
Com a emergecircncia do Estado Social cuja principal contribuiccedilatildeo foi desempenhar uma
redefiniccedilatildeo dos papeacuteis da Constituiccedilatildeo passou-se a consagrar os direitos sociais econocircmicos
culturais e orientar as diretrizes dos Poderes Puacuteblicos para a transformaccedilatildeo da sociedade
Surge assim a constitucionalizaccedilatildeo do Direito ou seja a influecircncia direta da Constituiccedilatildeo
Federal e dos seus postulados no ordenamento juriacutedico como um todo incorporando ao seu
texto inuacutemeros temas afetos aos ramos infraconstitucionais do Direito contrapondo-se ao
Estado Liberal em que o diploma constitucional se limitava a organizar o Estado e a garantir
os direitos individuais Transfere-se a Constituiccedilatildeo e o seu conteuacutedo para o centro do
ordenamento juriacutedico natildeo sendo apenas um sistema em si dotado de unidade e harmonia
mas sim consistindo em um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito
Neste diapasatildeo a constitucionalizaccedilatildeo tem como efeito praacutetico a proteccedilatildeo dos direitos
fundamentais mediante o controle de constitucionalidade dos atos normativos a eles inerentes
devendo ser aplicados como ldquonormas juriacutedicas vinculativasrdquo conforme sugestatildeo de JJ
Gomes Canotilho (2003 p378)
29
Alguns autores tais como Clegravemerson Merlin Clegraveve (1988) Paulo Ricardo Schier
(1999) Anderson SantrsquoAna Pedra (2008) e Marcelo Neves (2007) denominam esse
fenocircmeno de ldquofiltragem constitucionalrdquo na medida em que toda a ordem juriacutedica deve ser lida
e apreendida sob a lente da Constituiccedilatildeo de modo a realizar os valores nela consagrados e
sugerir uma reinterpretaccedilatildeo dos seus institutos Assim surge a necessidade de uma nova
interpretaccedilatildeo constitucional pautada pela legitimidade e vinculatividade dos seus ditames
pelo desenvolvimento de novos mecanismos de concretizaccedilatildeo constitucional enaltecendo o
compromisso eacutetico dos operadores do Direito (SCHIER 2005 p110) Sobre o assunto Luiacutes
Roberto Barroso (2007 p217) considera que
A ideia de constitucionalizaccedilatildeo do Direito aqui explorada estaacute associada a um efeito expansivo das normas constitucionais cujo conteuacutedo material e axioloacutegico se irradia com forccedila normativa por todo o sistema juriacutedico Os valores os fins puacuteblicos e os comportamentos contemplados nos princiacutepios e regras da Constituiccedilatildeo passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional Como intuitivo a constitucionalizaccedilatildeo repercute sobre a atuaccedilatildeo dos trecircs Poderes inclusive e notadamente nas suas relaccedilotildees com os particulares
Na liccedilatildeo de Andreacute Ramos Tavares (2006 p134) quando se fala em
constitucionalizaccedilatildeo do direito natildeo se estaacute apenas fazendo referecircncia agrave supremacia formal da
Constituiccedilatildeo mas sim agrave admissatildeo de que as leis e todos os atos devem conformaccedilatildeo agrave lei
suprema O vocaacutebulo ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo possui trecircs acepccedilotildees (1) faz referecircncia ao
advento da primeira constituiccedilatildeo escrita (2) representa o processo histoacuterico-cultural que
transforma em viacutenculo juriacutedico a relaccedilatildeo entre os detentores do poder poliacutetico e os que estatildeo a
ele sujeitos (GUASTINI 2007 p271) e (3) como processo de transformaccedilatildeo de um
ordenamento juriacutedico impregnado por normas constitucionais caracterizado por uma
Constituiccedilatildeo invasora e expansiva
Esse fenocircmeno teve como marco temporal mais significativo a reconstitucionalizaccedilatildeo
da Europa no periacuteodo apoacutes a Segunda Guerra mundial e ao longo da segunda metade do
seacuteculo XX passou a redefinir o lugar da Constituiccedilatildeo e a influecircncia do direito constitucional
sobre as instituiccedilotildees contemporacircneas sendo estas entendidas como um modelo de accedilatildeo ou
padratildeo de comportamento um espaccedilo de ligaccedilatildeo do indiviacuteduo com a sociedade uma estrutura
de socializaccedilatildeo e estabilizaccedilatildeo dos padrotildees de conduta e das formas de comportamento
(ARANHA 1999 p131) Surgiu o que se convencionou chamar de Estado Constitucional de
Direito em que a lei eacute posta em conformidade e subordinada a um patamar mais elevado
representado pela Constituiccedilatildeo escrita (ZAGREBELSKI 1992 p39) promovendo a
30
formaccedilatildeo de uma nova organizaccedilatildeo poliacutetica pela aproximaccedilatildeo entre o constitucionalismo e a
democracia
A principal referecircncia no desenvolvimento do Neoconstitucionalismo (ou novo direito
constitucional) eacute a Constituiccedilatildeo alematilde (Lei Fundamental de Bonn) de 1949 com a criaccedilatildeo do
Tribunal Constitucional Federal em 1951 propiciando tambeacutem o incremento da seara
cientiacutefica do direito constitucional no acircmbito dos paiacuteses de tradiccedilatildeo romano-germacircnica Outro
marco eacute a Constituiccedilatildeo da Itaacutelia de 1947 com a instalaccedilatildeo da Corte Constituzionale em
1956 Portugal e Espanha seguiram os mesmo passos ao longo da deacutecada de 70 ao estabelecer
a redemocratizaccedilatildeo
No Brasil o renascimento do direito constitucional se deu por ocasiatildeo da discussatildeo
preacutevia da convocaccedilatildeo da elaboraccedilatildeo e da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 permitindo
a travessia do Estado brasileiro de um regime autoritaacuterio intolerante e violento para um
Estado Democraacutetico de Direito A nova concepccedilatildeo reconhece a forccedila normativa
constitucional o fortalecimento da jurisdiccedilatildeo constitucional e a inserccedilatildeo dos princiacutepios e
valores constitucionais em todo o ordenamento juriacutedico concebendo a Constituiccedilatildeo como o
ldquotopo hermenecircutico que conformaraacute a interpretaccedilatildeo juriacutedica do restante do sistema juriacutedicordquo
(STRECK 2004 p225) Ressaltando a importacircncia desta realidade Clegravemerson Merlin Clegraveve
(2001 p207) aponta que ldquouma Constituiccedilatildeo democraacutetica eacute uma fonte inesgotaacutevel de
argumentos que podem ser utilizados com o sentido de democratizar o direitordquo inclusive se
for o caso para o fim de negar a aplicaccedilatildeo agrave lei que viole um valor protegido pela Lei
Fundamental
Ainda em territoacuterio nacional do ponto de vista filosoacutefico devem-se registrar a funccedilatildeo
desempenhada pelas ideias do poacutes-positivismo extrapolando a legalidade estrita mas sem
desprezar o direito posto e o empreendimento de uma leitura moral do Direito A
interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do ordenamento juriacutedico hatildeo de ser inspiradas por um conjunto de
preceitos ricos e heterogecircneos que procuram abrigo neste paradigma para a implementaccedilatildeo
da constitucionalizaccedilatildeo do Direito da reabilitaccedilatildeo da razatildeo praacutetica e da argumentaccedilatildeo
juriacutedica culminando com a formaccedilatildeo de uma nova hermenecircutica constitucional
Marcelo Neves (2007 p64) registra que a constitucionalizaccedilatildeo do Direito significa
analisar a Constituiccedilatildeo como um acoplamento estrutural entre o Direito e a poliacutetica usando o
31
raciociacutenio de Niklas Luhmann (1980) Nesse sentido a Lei Maior eacute encarada como um
subsistema do sistema juriacutedico qual seja o direito constitucional sendo definido sob o ponto
de vista operativo e natildeo somente pelo acircngulo do aspecto estrutural (conjunto de normas
postas) ldquoela inclui as comunicaccedilotildees que de um lado fundamentam-se nas expectativas
constitucionais vigentes e de outro servem de base para elasrdquo (NEVES 2007 p68) Alerte-
se que em um primeiro momento a ampliaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo atravessou um momento de
crise quanto agrave sua juridicidade oportunidade em que as suas normas foram divididas em
autoaplicaacuteveis e natildeo autoaplicaacuteveis neutralizando os avanccedilos das constituiccedilotildees sociais
consoante a doutrina de Ana Prata (1982 p123)
Todas as normas que excedessem o estatuto organizatoacuterio do Estado e o elenco dos direitos assegurados aos cidadatildeos contra estes tinham um cariz perceptivo traduzindo-se num conjunto de declaraccedilotildees poliacuteticas de princiacutepios sem forccedila vinculativa
Marcelo Neves (2007 p92) e Daniel Sarmento (2008 p53) registram uma criacutetica a
essa realidade e a denominam de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo simboacutelicardquo criando-se a ilusatildeo de que
o Estado estaacute agindo para resolver os problemas sociais sem materializar nenhum empenho
em concretizaacute-los no mundo real Por este vieacutes a Constituiccedilatildeo eacute vista como um instrumento
ideoloacutegico da burguesia de modo a exprimir apenas a feiccedilatildeo juriacutedica do compromisso do
Estado com o indiviacuteduo que nas palavras de Ferdinand Lassale (2001 p17-25) se trata da
ldquoconstituiccedilatildeo folha de papelrdquo (constituiccedilatildeo escrita) Ressalta a necessidade de uma conexatildeo
com a constituiccedilatildeo real e efetiva cujo conteuacutedo eacute a ambiecircncia social Sugeriu ainda que uma
constituiccedilatildeo escrita seria duradoura quando correspondesse agrave constituiccedilatildeo real e tivesse suas
raiacutezes nos fatores reais do poder que regem um paiacutes
Konrad Hesse (1991 p24) reconhece que a constituiccedilatildeo juriacutedica estaacute condicionada
pela realidade histoacuterica sendo fundamental para a pretensatildeo de sua eficaacutecia No seu
pensamento o elemento normativo ordena e conforma a realidade poliacutetica e social logrando
conferir-lhe forma e modificaccedilatildeo Fazendo uma releitura das ideias de Lassale Hesse afirma
que a constituiccedilatildeo juriacutedica natildeo significa um simples pedaccedilo de papel pois natildeo estaacute
desvinculada da realidade concreta ndash a constituiccedilatildeo real ndash e com isso operando uma siacutentese
entre o ldquoserrdquo e o ldquodever-serrdquo
A forccedila normativa da constituiccedilatildeo segundo sua base teoacuterica se manifesta pela
verificaccedilatildeo da vontade constitucional haja vista que eacute necessaacuteria a mobilizaccedilatildeo da sociedade
32
para concretizar suas normas Nesse contexto busca-se uma soluccedilatildeo para os problemas
juriacutedicos que estejam de acordo com uma eficaacutecia oacutetima da lei fundamental deve-se dar
primazia agraves ldquosoluccedilotildees hermenecircuticas que compreendendo a historicidade das estruturas
constitucionais possibilitem a atualizaccedilatildeo normativa garantindo no mesmo peacute sua eficaacutecia e
permanecircnciardquo (CANOTILHO 2003 p1226) Para Anderson SantrsquoAna Pedra (2008 p42) o
Direito Constitucional se destaca pela efetividade das suas normas e pelo respeito agrave sua forccedila
normativa ou seja deve-se encarar a Constituiccedilatildeo como uma norma juriacutedica de eficaacutecia
imediata
Essa abordagem resvala no conceito de positividade ou positivaccedilatildeo do Direito como
uma indicaccedilatildeo de um sistema autodeterminado ou fechado operacionalmente e posto por
decisotildees implicando na exclusatildeo de qualquer supradeterminaccedilatildeo direta natildeo mediatizada por
criteacuterios intrassistecircmicos e por outros meandros tais como o social a poliacutetica a economia a
ciecircncia etc A Constituiccedilatildeo eacute a ordem normativo-juriacutedica essencial de uma comunidade e o
Direito Constitucional eacute direito positivo Assim pensa JJ Gomes Canotilho (2003 p1176)
ao afirmar que
A complexa articulaccedilatildeo da textura aberta da constituiccedilatildeo com a positividade constitucional sugere desde logo que a garantia da forccedila normativa da constituiccedilatildeo natildeo eacute tarefa faacutecil mas se o direito constitucional eacute direito positivo se a constituiccedilatildeo vale como lei entatildeo as regras e os princiacutepios constitucionais devem obter normatividade regulando juriacutedica e efectivamente as relaccedilotildees da vida (P Heck) dirigindo as condutas e dando seguranccedila a expectativas de comportamentos (Luhmann)
Paulo Bonavides (2008 p95) analisando a questatildeo da necessaacuteria uniatildeo entre as
dimensotildees constitucionais poliacuteticas e juriacutedicas ressalta a ausecircncia de uma foacutermula que venha
combinaacute-las ou conciliaacute-las ldquoora prepondera uma ora a outra no constitucionalismo claacutessico
e individualista preponderou a primeira no constitucionalismo social e contemporacircneo a
segundardquo Assim a relaccedilatildeo entre os sistemas eacute horizontal-funcional e natildeo vertical-hieraacuterquica
Nesse contexto o setor juriacutedico precisa de criteacuterios internos natildeo apenas para a aplicaccedilatildeo
juriacutedica concreta mas tambeacutem para o estabelecimento de normas juriacutedicas gerais ldquoa
Constituiccedilatildeo representa a forma pela qual o sistema juriacutedico reage agrave proacutepria autonomiardquo
(NEVES 2007 p70)
A hierarquizaccedilatildeo interna entre Constituiccedilatildeo e lei infraconstitucional traduz uma
condiccedilatildeo jaacute superada de reproduccedilatildeo autopoieacutetica (MATURANA VARELA 1980) do Direito
33
moderno servindo para o seu fechamento normativo e operacional (MATURANA
VARELA 2001) Em oposiccedilatildeo consequecircncia direta da constitucionalizaccedilatildeo encontra-se a
alopoiese fruto da reproduccedilatildeo de uma comunicaccedilatildeo juriacutedica ldquoa Constituiccedilatildeo determina como
e ateacute que ponto o sistema juriacutedico pode reciclar-se sem perder sua autonomia operacionalrdquo
(NEVES 2007 p71) Isso eacute o que se denomina de processo de concretizaccedilatildeo constitucional
mantendo-se uma circularidade entre a criaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do Direito Marcelo Neves (2007
p73) diz que se trata da funccedilatildeo descarregante da Constituiccedilatildeo que impede o bloqueio do
sistema juriacutedico pelas diversas expectativas de comportamentos que circundam a
complexidade da sociedade contemporacircnea reconhecida pela institucionalizaccedilatildeo dos direitos
fundamentais afirmando ainda que por intermeacutedio destes a Constituiccedilatildeo pretende responder
agraves exigecircncias do seu ambiente
A interpretaccedilatildeo dos fenocircmenos poliacuteticos e juriacutedicos eacute produto de uma determinada
contextualizaccedilatildeo histoacuterica envolvendo tambeacutem as circunstacircncias do inteacuterprete processo que
exige a identificaccedilatildeo da posiccedilatildeo dos atores em cena e das forccedilas materiais atuantes o que Karl
Larenz (1997 p285) denomina de preacute-compreensatildeo tambeacutem referenciada por Gilmar
Ferreira Mendes Inocecircncio Maacutertires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (2007 p04) na
medida em que o conceito e o objeto de uma constituiccedilatildeo estaratildeo condicionados por
concepccedilotildees preacutevias Os fundamentos iniciais satildeo os preacute-conceitos os preacute-juiacutezos as preacute-
suposiccedilotildees Surge a necessidade de racionalizar e controlar essa preacute-compreensatildeo
constitucional Neste diapasatildeo Konrad Hesse (1983 p44) considera que
El inteacuterprete no puede captar el contenido de la norma desde un punto casi arquimeacutedico situado fuera de la existencia histoacuterica sino uacutenicamente desde la concreta situacioacuten histoacuterica en la que se encuentra cuya plamacioacuten ha conformado sus haacutebitos mentales condicionando sus conocimentos y sus preacute-juicios6
O proacuteprio exaurimento do modelo iluminista-cientificista de explicaccedilatildeo da realidade
denunciado por exemplo pela Teoria Criacutetica Social (Escola de Frankfurt)7 jaacute pressentiu que
todos os mecanismos criados para uma nova compreensatildeo da realidade satildeo apenas novos
roacutetulos ganhando nomes adequados Ignorando este alerta ndash assim como vem sendo a
6 ldquoO inteacuterprete natildeo pode captar o conteuacutedo da norma por uma medida quase arquimeacutedica se estaacute fora da existecircncia histoacuterica soacute apoacutes a situaccedilatildeo histoacuterica concreta em que estatildeo localizados eacute que se tem moldado seus haacutebitos mentais condicionando seus conhecimentos e seus preacute-julgamentosrdquo (traduccedilatildeo livre) 7 Theodor Wiesengrund-Adorno Herbert Marcuse Juumlngen Habermas Karl-Otto Apel Walter Benjamin Axel Honneth Max Horkheimer dentre outros autores satildeo alguns representantes da Escola de Frankfurt
34
inesgotaacutevel criaccedilatildeo dos seres humanos e da Histoacuteria ndash convencionou-se denominar esse
momento de ldquopoacutes-modernidaderdquo
Boaventura de Sousa Santos (1999) investiga como esta orientaccedilatildeo inovadora ndash ateacute
que se demonstre o contraacuterio ndash se manifesta de maneira raacutepida e profunda nos cenaacuterios
sociais culturais poliacuteticos e econocircmicos natildeo escapando de uma perspectiva internacional
preocupando-se sempre com a histoacuteria das naccedilotildees atingidas Sua proposta eacute revisitar
conceitos modelos teorias e soluccedilotildees que ateacute entatildeo eram consideradas eficazes para
diagnosticar as crises institucionais que se instalavam mas com o novo constitucionalismo
satildeo necessaacuterias tambeacutem novas reflexotildees Diante do exposto resta claro que por essa nova
orientaccedilatildeo hermenecircutica e no contexto do Estado Democraacutetico de Direito a Constituiccedilatildeo
passa a ser vista como uma norma de hierarquia superior e suprema cujo conteuacutedo expressa
uma seacuterie de princiacutepios e valores que satildeo orientadores das disposiccedilotildees dos diversos ramos do
Direito e das atividades juriacutedicas
12 O movimento constitucional no Brasil
Pode-se dizer que o pensamento constitucional brasileiro (BONAVIDES
ANDRADE 1989) desdobra-se em quatro fases e o nascimento de cada uma destas foi
antecedido por importantes movimentos poliacuteticos ou sociais As influecircncias do movimento
constitucional no Brasil na fase monaacuterquica tiveram como marcos a chegada de D Joatildeo VI
em 1808 a elevaccedilatildeo do Brasil agrave categoria de Reino Unido a Portugal em 16 de dezembro de
1815 e a proclamaccedilatildeo da independecircncia em 7 de setembro de 1822 inaugurando a fase
imperial de governo Segundo relatos de Oliveira Vianna (1956 p247) a nobreza brasileira
era composta por uma aristocracia intelectual de graduados em universidades europeias
conhecimentos que contribuiacuteram significativamente para a sedimentaccedilatildeo das novas teorias
poliacuteticas que se desenvolviam na Europa o liberalismo o constitucionalismo o federalismo
etc Cogitou-se em aplicar no Brasil a Constituiccedilatildeo portuguesa O passo seguinte foi a
instalaccedilatildeo de uma unidade de poder que se afastasse da monarquia Na liccedilatildeo de Joseacute Afonso
da Silva (2006 p74) assim era o cenaacuterio do Brasil Impeacuterio
O constitucionalismo era o princiacutepio fundamental dessa teoria e realizar-se-ia por uma constituiccedilatildeo escrita em que se consubstanciasse o liberalismo assegurado por uma declaraccedilatildeo constitucional dos direitos do homem e um mecanismo de divisatildeo dos poderes de acordo com o postulado do art 16 da Declaraccedilatildeo dos Direitos do
35
Homem e do Cidadatildeo de 1789 segundo o qual natildeo tem constituiccedilatildeo a sociedade onde natildeo eacute assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separaccedilatildeo dos poderes
A fase dominante no Brasil Imperial foi caracterizada como liberal-centralizadora
destacando-se as contribuiccedilotildees de Pimenta Bueno (1978) o Marquecircs de Satildeo Vicente com a
sua obra ldquoDireito Puacuteblico Brasileiro e Anaacutelise da Constituiccedilatildeo do Impeacuteriordquo de 1857 Refletia
com a existecircncia do Poder Moderador sobre as questotildees poliacutetico-administrativas da
centralizaccedilatildeo e a relaccedilatildeo com o desenvolvimento nacional o que veio posteriormente com a
Repuacuteblica nos moldes das instituiccedilotildees norte-americanas Devem-se registrar ainda as
contribuiccedilotildees doutrinaacuterias de Aureliano Tavares Bastos em suas ldquoCartas do Solitaacuteriordquo (1863)
e ldquoA Proviacutenciardquo (1870) No Brasil embora a concepccedilatildeo liberal natildeo tenha sido aplicada em sua
pureza (FAORO 1991) manifestou-se de forma indireta nas Constituiccedilotildees de 25 de marccedilo de
1824 pela concentraccedilatildeo de poderes nas matildeos do imperador titular do Poder Moderador a
existecircncia da escravidatildeo e dos privileacutegios da nobreza e de 1891 devido agrave influecircncia marcante
do constitucionalismo norte-americano (BRASIL 1999 p96-121)
O Brasil Republicano representa a segunda fase do constitucionalismo nacional
dominada pelo pensamento de Rui Barbosa entatildeo Ministro da Fazenda e interino da Justiccedila o
qual foi o defensor dentre outras contribuiccedilotildees do habeas corpus e do controle de
constitucionalidade pelo Poder Judiciaacuterio Valem ressaltar os esforccedilos de Joatildeo Barbalho e de
Carlos Maximiliano referecircncias para a interpretaccedilatildeo da Carta de 1891 O periacuteodo foi marcado
ainda por um nacionalismo realista e autoritaacuterio inaugurado por Alberto Torres e no plano
constitucional pela obra de Oliveira Vianna (1927) que em ldquoIdealismo da Constituiccedilatildeordquo
enfraquece o trabalho de Rui Barbosa em prol das liberdades puacuteblicas Nesse periacuteodo
surgiram vozes dissonantes que procuraram substituir o direito pela sociologia e pela
economia sob o um olhar criacutetico do constitucionalismo
Ao lado do Poder Moderador pelo qual ldquoo Rei reinava governava e administravardquo
(SILVA 2006 p76) dois oacutergatildeos reforccedilavam a accedilatildeo do soberano o Senado e o Conselho de
Estado O primeiro era conservador e funcionava como oacutergatildeo de reaccedilatildeo contra os movimentos
liberais da Cacircmara dos Deputados O segundo era um oacutergatildeo consultivo Impregnada pela
sistemaacutetica dos poderes locais da eacutepoca colonial a ameaccedila da descentralizaccedilatildeo poliacutetica foi
uma constante na histoacuteria poliacutetico-constitucional do Impeacuterio Por meio das rebeliotildees que
ficaram conhecidas como ldquocabanadardquo ldquobalaiadardquo ldquosabinadardquo tentou-se implantar no Brasil a
36
monarquia federalista mas o Impeacuterio somente sucumbiu em 1889 quando as forccedilas
descentralizadoras firmaram-se como fatores de conduccedilatildeo da vida poliacutetica brasileira na
estruturaccedilatildeo do Estado e para isso apoiaram-se na democracia como regime juriacutedico que
assegurasse os direitos fundamentais iniciando-se a fase republicana O governo provisoacuterio
foi instituiacutedo pelo Decreto no 01 de 15 de novembro de 1889 sob o comando do Marechal
Deodoro da Fonseca
Em 24 de fevereiro de 1891 foi promulgada a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados
Unidos do Brasil ocasiatildeo em que ficou estabelecida como forma de governo a Repuacuteblica
federativa constituiacuteda pela uniatildeo perpeacutetua e indissoluacutevel das antigas proviacutencias e o regime
representativo A opccedilatildeo pelo presidencialismo de acordo com o modelo norte-americano foi
justificada por Pedro Calmon (1959 p1922) uma vez que ldquoestabilizava a autoridade
franqueara aos Estados vida proacutepria proclamara as liberdades democraacuteticasrdquo Outra novidade
foi a transiccedilatildeo da divisatildeo quadripartite de Benjamin Constant (1968) do Impeacuterio para a
doutrina tripartite de Montesquieu (1999) conforme versava o art 15 considerando oacutergatildeos da
soberania nacional os poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio Por ter sido inspirada
diretamente pelo diploma norte-americano a Constituiccedilatildeo de 1891 natildeo teve eficaacutecia social
pois natildeo se adequava agrave realidade brasileira conforme constataccedilatildeo de Amaro Cavalcanti
(1983 p160) O presidente e o vice respectivamente eram Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto
O sucessor Manuel Ferraz de Campos Sales cujo mandato foi de 1898 a 1902
defendia que o poder poliacutetico tinha de se concentrar nas matildeos de uma minoria uma
aristocracia que garantia a estabilizaccedilatildeo das oligarquias de poder Todavia o sistema
constitucional implantado enfraqueceu o poder central e fez ressurgir os poderes locais e
regionais deflagrando um processo de instabilidade poliacutetica o qual culminou com a
instalaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governadoresrdquo na Primeira Repuacuteblica marcada pelo coronelismo
fenocircmeno que ldquotem suas leis proacuteprias e funciona na base da coerccedilatildeo da forccedila e da lei oral
bem como de favores e obrigaccedilotildeesrdquo (CARONE 1969 p67) Os coroneacuteis representavam o
poder real e efetivo elegiam os deputados os senadores e os governadores Na Repuacuteblica
Velha vigorava o coronelismo um sistema eleitoral fraacutegil e manipulado que consistia na
compra ou troca dos votos pelos coroneacuteis para os candidatos que apoiavam Eram comuns as
praacuteticas fraudulentas nas urnas tais como os votos-fantasmas a alteraccedilatildeo de resultados a
falsificaccedilatildeo de documentos No comeccedilo do seacuteculo XX as economias mais ricas do Brasil
37
eram Satildeo Paulo (cafeacute) e Minas Gerais (leite) Os poliacuteticos desses estados eram dominantes no
poder central era a poliacutetica do cafeacute-com-leite Os favores eram constantes entre os
governadores e os membros da presidecircncia
Como tentativa de adequar a Constituiccedilatildeo de 1891 agrave realidade social foi promulgada a
Emenda Constitucional de 1926 mas foi somente quando Getuacutelio Dornelles Vargas subiu ao
poder em 1930 que o coronelismo comeccedilou a ser desarticulado inclinando-se a favor da
mencionada ldquoquestatildeo socialrdquo por meio do impulso agrave cultura da criaccedilatildeo do Ministeacuterio do
Trabalho da liquidaccedilatildeo da ldquopoliacutetica dos governantesrdquo da mobilizaccedilatildeo operaacuteria etc A
Revoluccedilatildeo Constitucionalista em Satildeo Paulo foi o estopim para que a Carta Constitucional de
16 de julho de 1934 fosse promulgada Uma das inovaccedilotildees mais importantes para o
constitucionalismo brasileiro em 1930 foi a inscriccedilatildeo de um tiacutetulo referente agrave ordem
econocircmica e social outros sobre a famiacutelia a educaccedilatildeo e a cultura aleacutem de disposiccedilotildees
direcionadas aos problemas ligados agrave seguranccedila nacional com muitas normas programaacuteticas
influecircncias diretas da Constituiccedilatildeo de Weimar de 1919
Inaugura-se a terceira fase (autoritaacuteria) do pensamento constitucional brasileiro Em
10 de novembro de 1937 foi instaurado o Estado Novo de Vargas com a justificativa de
combater a Accedilatildeo Integralista Brasileira (TRINDADE 1974) comandada por Pliacutenio Salgado
e o renascimento do partido comunista comandado por Luiacutes Carlos Prestes A Constituiccedilatildeo
de 1937 foi elaborada por Francisco Campos sob a inspiraccedilatildeo da constituiccedilatildeo polonesa de
1935 marcada pelo autoritarismo no qual todos os poderes do Estado estavam sujeitos ao
arbiacutetrio do ditador O Poder Executivo foi fortalecido algumas atividades foram
nacionalizadas e foi conferida ao Estado a funccedilatildeo de orientaccedilatildeo e de coordenaccedilatildeo da
economia nacional Joseacute Afonso da Silva (2006 p83) registra que
A Carta de 1937 natildeo teve poreacutem aplicaccedilatildeo regular Muitos de seus dispositivos permaneceram letra morta Houve ditadura pura e simples com todo o Poder Executivo e Legislativo concentrado nas matildeos do Presidente da Repuacuteblica que legislava por via de decretos-leis que ele proacuteprio depois aplicava como oacutergatildeo do Executivo
Com o fim da Segunda Guerra Mundial quando o Brasil participou em defesa dos
Aliados comeccedilou um processo de redemocratizaccedilatildeo Em 18 de setembro de 1946 a nova
constituiccedilatildeo foi promulgada marcando o iniacutecio da quarta fase do constitucionalismo
brasileiro (liberal-social) a qual perdurou ateacute o golpe militar de 1964 e foi retomada em com
a Carta de 1988 Destacou-se a produccedilatildeo doutrinaacuteria de Pontes de Miranda (1962) Joseacute
38
Afonso da Silva Paulo Bonavides Celso Ribeiro Bastos Embora de cunho mais democraacutetico
as crises poliacuteticas natildeo permitiram que sua eficaacutecia tivesse o ecircxito esperado Getuacutelio Vargas
de volta ao poder em 1951 foi alvo de criacuteticas em relaccedilatildeo ao seu programa social e
econocircmico destacando-se o movimento denominado ldquoqueremismordquo em razatildeo da propaganda
ldquonoacutes queremos Getuacuteliordquo o que culminou com o suiciacutedio do chefe de governo em 1954
Assumiu o poder o vice Cafeacute Filho que logo depois adoeceu sendo sucedido por Carlos Luz
entatildeo presidente da Cacircmara dos Deputados que foi deposto por um movimento militar
liderado por Teixeira Lott que tambeacutem impediu o retorno de Cafeacute Filho O entatildeo presidente
do Senado Nereu Ramos assumiu o governo
Em seguida Juscelino Kubitschek de Oliveira torna-se o presidente do Brasil em
1955 O seu sucessor eacute Jacircnio Quadros que renunciou sete meses apoacutes assumir o mandato
sendo substituiacutedo pelo vice-presidente Joatildeo Goulart popularmente conhecido como ldquoJangordquo
Neste momento apesar das incertezas a economia prosperou significativamente Em 1ordm de
abril de 1964 o Movimento Militar o depotildee e a ditadura eacute instalada Em 1969 em meio a
novas crises poliacuteticas eacute editada a Emenda Constitucional nordm 01 que trouxe alteraccedilotildees de tal
magnitude na ordem juriacutedica vigente que muitos sustentam tratar-se de uma nova
Constituiccedilatildeo outorgada A abertura poliacutetica se manifestou pela anistia a eleiccedilatildeo direta dos
governadores dos estados-membros em 1982 a campanha das ldquoDiretas-jaacuterdquo que mobilizou
milhotildees de brasileiros e a eleiccedilatildeo indireta do civil Tancredo de Almeida Neves para a
Presidecircncia da Repuacuteblica acontecimentos que contribuiacuteram para derrota das forccedilas
autoritaacuterias que dominaram o poder por 20 anos (1964-1984) iniciando-se um processo de
redemocratizaccedilatildeo do paiacutes com a construccedilatildeo de uma Nova Repuacuteblica e a promulgaccedilatildeo de uma
Constituiccedilatildeo que refletisse um ideal mais democraacutetico e social A morte de Tancredo Neves
provocou grande comoccedilatildeo nacional e o vice Joseacute Sarney o sucedeu
Apoacutes este resgate histoacuterico breve mas que se acredita produtivo depreende-se pelas
palavras de Luiacutes Roberto Barroso (2007 p207) que ldquouma constituiccedilatildeo natildeo eacute soacute teacutecnica tem
de haver por traacutes dela a capacidade de simbolizar conquistas e de mobilizar o imaginaacuterio das
pessoas para novos avanccedilosrdquo O texto constitucional de 1988 eacute considerado moderno pois
traz inovaccedilotildees relevantes para o constitucionalismo brasileiro8 A Carta de 1988 ficou
8 Luiacutes Roberto Barros (2002 p379-383) esclarece que o novo Direito Constitucional brasileiro se desenvolveu nos processos de redemocratizaccedilatildeo e reconstitucionalizaccedilatildeo do paiacutes no periacuteodo que sucedeu a ditadura militar instaurada em 1964 apontando duas mudanccedilas de paradigmas essenciais a efetividade das normas constitucionais por conta da forccedila normativa da Constituiccedilatildeo e o desenvolvimento de uma dogmaacutetica
39
conhecida como ldquoConstituiccedilatildeo cidadatilderdquo expressatildeo de Ulysses Guimaratildees devendo-se registrar
o mais longo periacuteodo de estabilidade institucional na histoacuteria republicana do paiacutes
13 O Estado-fiscal e a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio
Para o desempenho de suas atividades (sauacutede educaccedilatildeo construccedilatildeo de estradas
fomento da economia etc) o Estado depende de recursos financeiros os quais provecircm em
sua maioria da tributaccedilatildeo A origem desta constataccedilatildeo remonta da necessidade percebida pelo
homem em tempos primitivos de que para uma garantia miacutenima de suas liberdades e de seus
direitos era necessaacuteria a sua reuniatildeo em grupos de indiviacuteduos Com o aumento destes as
relaccedilotildees de interesses comunitaacuterios passaram a ser mais complexas o que implicaria na
utilizaccedilatildeo de recursos mais dispendiosos A partir desse momento histoacuterico teve iniacutecio a
daccedilatildeo de uma parcela do patrimocircnio individual em prol do bem comum sendo esse o berccedilo da
tributaccedilatildeo na histoacuteria da humanidade
Do latim fiscus significava ldquocestordquo objeto que passava pelas residecircncias e era
apropriado para o recolhimento dos recursos provenientes da populaccedilatildeo Caso natildeo existisse
nada a ser fornecido os agentes estatais entravam nas casas e apreendiam outros bens Diante
dessa verificaccedilatildeo eacute vaacutelido ressaltar que desde os primoacuterdios da sociedade o homem se vecirc na
necessidade de despender seus esforccedilos para beneficiar a coletividade Com relaccedilatildeo ao
aspecto socioloacutegico da atividade de tributar partindo-se do princiacutepio de que o Estado existe
para servir ao homem o ente puacuteblico tem por obrigaccedilatildeo na sua origem promover a defesa
dos interesses coletivos existindo notadamente dentre estes a necessidade do provimento de
recursos de natureza financeira O objetivo da sociedade se traduz na busca do bem-estar
social por intermeacutedio das atribuiccedilotildees do Estado
A complexidade dos anseios em questatildeo demanda por sua vez a preexistecircncia de um
ordenamento juriacutedico que sirva de sustentaacuteculo para tais relaccedilotildees pois o ente estatal natildeo eacute
constituiacutedo apenas pela congruecircncia de vaacuterios indiviacuteduos de certo local e sim por uma
universalidade Nas palavras de Hans Kelsen (2006 p317)
constitucional balizada por novos meacutetodos de interpretaccedilatildeo (hermenecircuticos) A elevaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo nas searas poliacuteticas e juriacutedicas culminou no que o poacutes-positivismo denominou de ldquoconstitucionalizaccedilatildeo do Direitordquo ou ldquofiltragem constitucionalrdquo
40
Como organizaccedilatildeo poliacutetica o Estado eacute uma ordem juriacutedica Mas nem toda ordem juriacutedica eacute um Estado Nem a ordem juriacutedica preacute-estadual da sociedade primitiva nem a ordem juriacutedica internacional supra-estadual (ou interestadual) representam um Estado Para ser um Estado a ordem juriacutedica necessita de ter o caraacuteter de uma organizaccedilatildeo no sentido estrito da palavra quer dizer tem de instituir oacutergatildeos funcionando segundo o princiacutepio da divisatildeo do trabalho para a criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo das normas que a formam tem de apresentar certo grau de centralizaccedilatildeo O Estado eacute uma ordem juriacutedica relativamente centralizada
Kelsen (1995 p191) aduz ainda que ldquoo Estado eacute uma sociedade politicamente
organizada porque eacute uma comunidade construiacuteda por uma ordem coercitiva e essa ordem
coercitiva eacute o Direitordquo Nesta linha de raciociacutenio Paulo Bonavides (1995 p107) considera o
Estado como uma forma de sociedade natildeo sendo a uacutenica nem a mais vasta coexistindo com
outras instituiccedilotildees como a famiacutelia e a religiatildeo Ao questionar sobre qual seria o ponto
essencial que separa o Estado como uma organizaccedilatildeo de poder das demais sociedades
influentes sobre o comportamento dos seus membros conclui
Inquestionavelmente esse traccedilo fundamental se cifra no caraacuteter inabdicaacutevel obrigatoacuterio ou necessaacuterio da participaccedilatildeo de todo indiviacuteduo numa sociedade estatal Nascemos no Estado e ao menos contemporaneamente eacute inconcebiacutevel a vida fora do Estado Ao passo que as demais associaccedilotildees ao de participaccedilatildeo voluntaacuteria conservando sempre livre aos membros a porta de entrada e saiacuteda o Estado que possui o monopoacutelio da coaccedilatildeo organizada e incondicionada natildeo somente emite regras de comportamento senatildeo que dispotildee dos meios materiais imprescindiacuteveis com que impor a observacircncia dos princiacutepios porventura estatuiacutedos de conduta social
Desde os primoacuterdios da histoacuteria da humanidade a relaccedilatildeo de tributaccedilatildeo entre os
indiviacuteduos e o Estado eacute representativa de uma obrigaccedilatildeo juriacutedica Os egiacutepcios os persas os
feniacutecios os assiacuterios usavam os tributos como instrumentos de servidatildeo Na Greacutecia Antiga
somente o cidadatildeo grego era isento do pagamento de tributos evidenciando a dualidade
ldquopovo dominante e povo dominadordquo dando-se o mesmo na Roma Antiga Na Idade Meacutedia os
tributos eram o principal sustentaacuteculo do sistema feudal consubstanciados na obrigaccedilatildeo de
pagamento pelos servos aos senhores feudais inuacutemeras prestaccedilotildees tais como a corveacuteia a
capitaccedilatildeo a talha etc
Com a Magna Carta de 1215 surge a primeira declaraccedilatildeo dos direitos contra a
tributaccedilatildeo ao impor no seu art XII que os tributos fossem cobrados de maneira razoaacutevel O
art XV previa o princiacutepio do consentimento que corresponde atualmente agrave legalidade
tributaacuteria na medida em que preconizava a necessidade de convocaccedilatildeo pelo Rei de um
conselho para a fixaccedilatildeo de um novo tributo salvo nos casos de costume de resgate do rei da
elevaccedilatildeo de seu filho mais velho a cavalheiro ou do dote para a filha mais velha Conforme
41
relatos de Ricardo Lobo Torres (2000 p03) somente na Idade Moderna os tributos deixaram
de ser destinados agraves despesas extraordinaacuterias constituindo-se na principal fonte de receita do
Estado com a missatildeo de custear as despesas puacuteblicas Sobre o surgimento do Estado Fiscal
registra-se que
Com o advento do Estado Fiscal feiccedilatildeo financeira do Estado Democraacutetico e a partir do desenvolvimento do capitalismo as despesas puacuteblicas passaram a ser financiadas por tributos (ingressos derivados) especialmente por impostos aleacutem de empreacutestimos puacuteblicos em substituiccedilatildeo agrave exploraccedilatildeo do patrimocircnio do priacutencipe que caracterizava o Estado Patrimonialista providos por ingressos ordinaacuterios (TORRES 2000 p97)
Pode-se afirmar que o Estado Fiscal9 surgiu pela modificaccedilatildeo social e econocircmica
ocorrida no Iluminismo e pela decadecircncia dos Estados monaacuterquicos do feudalismo periacuteodo
em que a tributaccedilatildeo era instaacutevel e dirigida a apenas determinado grupo de pessoas vg com a
finalidade de abastecer a fazenda do rei assumindo a feiccedilatildeo de confisco Com o crescente
desenvolvimento do comeacutercio da induacutestria da liberdade de iniciativa do homem o tributo
surgiu com a funccedilatildeo de angariar receitas para a manutenccedilatildeo do Estado e como instrumento
apto a proteger a propriedade privada O constitucionalismo passou a exigir do Estado a
preservaccedilatildeo dos valores de liberdade e de propriedade evidenciando pelo menos em tese um
equiliacutebrio de doaccedilatildeo de parte do patrimocircnio individual ao fisco como pagamento de
conservaccedilatildeo da sociedade
Nesse sentido Sacha Navarro Calmon Coelho (2000 p36) assevera que o exerciacutecio
da tributaccedilatildeo eacute fundamental aos interesses do Estado tanto para auferir as receitas necessaacuterias
agrave realizaccedilatildeo de seus fins sempre crescentes quanto para disciplinar e conter o amplo poder de
9 Joseacute Casalta Nabais (2009 p191-221) calcado no contexto portuguecircs considera que o Estado Fiscal possui interesses proacuteprios nas receitas provenientes da economia mas identifica tambeacutem seu caraacuteter limitado Considera que as tarefas de providecircncia e ordenaccedilatildeo seus objetivos sociais econocircmicos e poliacuteticos satildeo interligados com a necessidade de recursos para tanto alertando que ldquoum estado que atraveacutes de regulamentaccedilatildeo exarcebada ou de impostos exagerados estorve paralize ou destrua a produtividade da economia destroacutei-se como estado fiscal pois que ao minar a sua base mina ao fim e ao cabo automaticamente a sua proacutepria capacidade financeirardquo (NABAIS 2009 p198) Preocupa-se com o agigantamento do Estado Fiscal e propotildee que deve haver uma compatibilizaccedilatildeo dos princiacutepios da liberdade dos indiviacuteduos e da operacionalidade do sistema econocircmico ldquoa ponto de natildeo ser senatildeo um invoacutelucro de um estado em subsistecircncia dono (absoluto) da economia e da sociedade pela via (pretensamente) fiscalrdquo (NABAIS 2009 p203) Adverte ainda que ldquoconcretizar poreacutem tais limites quando natildeo constem especificamente da constituiccedilatildeo como eacute a regra natildeo eacute faacutecil Naturalmente que os mesmos natildeo podem ser colocados numa fasquia tatildeo baixa que equivala ao fim e ao cabo a abandonar os contribuintes agrave ferocidade do fisco o que ocorreraacute certamente se a tributaccedilatildeo atingir um niacutevel tal que o aproxime da verificaccedilatildeo da chamada lsquolei do bronze do impostorsquo segundo a qual ao particular deve ser deixado o miacutenimo necessaacuterio ao seu consumo de modo que junto dele natildeo possa constituir-se qualquer energia econocircmica potencialrdquo (NABAIS 2009 p218)
42
tributar em prol da seguranccedila dos cidadatildeos Souto Maior Borges (2002 p04) recupera esta
orientaccedilatildeo ao acrescentar que
E a virtude na relaccedilatildeo tributaacuteria identifica-se com a igualdade de tratamento o justo equiliacutebrio a ponderaccedilatildeo equilibrada das relaccedilotildees isonocircmicas entre fisco e contribuinte no plano normativo A justiccedila fiscal natildeo deve temer o passo atraacutes em direccedilatildeo agrave aurora romana da meditaccedilatildeo sobre o Direito Justiccedila fiscal eacute ela tambeacutem a arte de dar a cada um o que eacute seu O estatuto tributaacuterio eacute natildeo soacute do contribuinte Eacute do fisco e do contribuinte numa relaccedilatildeo isonocircmica Ao fisco o que eacute do fisco mas soacute o que eacute dele Ao contribuinte somente o que lhe pertence Soacute vive honestamente soacute natildeo lesiona ningueacutem quem daacute a cada um que eacute seu
O Estado Fiscal portanto eacute aquele que recebe o poder de tributar produto de uma
ordem constitucional que lhe conferiraacute essa prerrogativa de formaccedilatildeo de receitas e ao mesmo
tempo uma seacuterie de limitaccedilotildees para o exerciacutecio da tributaccedilatildeo caracteriacutestica marcante dos
estados contemporacircneos politicamente organizados e esculpidos em uma constituiccedilatildeo escrita e
riacutegida Um dos principais suportes desse poder atribuiacutedo ao Estado Fiscal se encontra no
contrato social que gera a publicizaccedilatildeo do tributo oportunidade em que todos os indiviacuteduos
sob a eacutegide do Estado dispotildeem de parte de seus bens para a conservaccedilatildeo de sua liberdade
Nas palavras de Ricardo Lobo Torres (1991 p121) ldquoeacute o preccedilo miacutenimo da liberdade eacute a
transformaccedilatildeo do imposto em coisa puacuteblicardquo
Com a consolidaccedilatildeo da funccedilatildeo fiscal do Estado em um momento de afirmaccedilatildeo da
burguesia o princiacutepio da legalidade tributaacuteria se fortaleceu os tributos se tornaram
permanentes e a partir do seacuteculo XVIII foi difundido na esteira da Revoluccedilatildeo Francesa e da
independecircncia dos Estados Unidos No Estado Democraacutetico de Direito com as influecircncias
das ideias iluministas ficou estabelecido que soacute os representantes do povo reunidos no
parlamento poderiam criar obrigaccedilotildees e de que o poder executivo seria um mero executor
das poliacuteticas por eles definidas traduzindo-se em ldquoum vieacutes plural como meio de garantir a
democracia a unidade do sistema juriacutedico e a igualdade de tratamento entre os cidadatildeosrdquo
(ROYO 2000 p42)
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 consagrou as principais diretrizes do Direito
Tributaacuterio com os direcionamentos baacutesicos responsaacuteveis pela relaccedilatildeo do Estado (fisco) com o
particular (contribuinte) definiu as espeacutecies de tributos com as suas limitaccedilotildees distribuiu as
competecircncias e estabeleceu a reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias Portanto o Direito Tributaacuterio
como os demais ramos juriacutedicos eacute projetado pela Constituiccedilatildeo por meio de orientaccedilotildees que
43
devem ser observadas eis que fundamentais na relaccedilatildeo do Estado com o indiviacuteduo e vice-
versa preservando os direitos os deveres e as garantias do contribuinte10 Na liccedilatildeo de Geraldo
Ataliba (1968 p08) o Sistema Constitucional Tributaacuterio eacute o ldquoconjunto de princiacutepios
constitucionais que informam o quadro orgacircnico de normas fundamentais e gerais de Direito
Tributaacuterio vigentes em determinado paiacutesrdquo
O fenocircmeno da Constitucionalizaccedilatildeo do Direito natildeo se perfaz apenas com a inclusatildeo
da Lei Fundamental nos diversos ramos juriacutedicos mas sobretudo com a reinterpretaccedilatildeo de
seus institutos sob uma oacutetica constitucional No tocante ao Direito Tributaacuterio esse movimento
se mostrou mais ativo no plano formal notadamente pela reparticcedilatildeo das receitas tributaacuterias e
pelos direitos fundamentais dos contribuintes e no plano material ou substancial pela
consolidaccedilatildeo dos valores constitucionais legitimadores do ordenamento tributaacuterio com a
finalidade de humanizar a relaccedilatildeo entre as duas partes em especial os contribuintes tendo em
vista que estes satildeo afetados por uma onerosa carga tributaacuteria uma das maiores do mundo
A populaccedilatildeo em geral natildeo tem suas necessidades baacutesicas supridas com qualidade e
eficiecircncia embora o dever de fazecirc-lo seja constitucionalmente consagrado Situaccedilatildeo mais
grave se revela quando a efetivaccedilatildeo de alguns direitos reputados fundamentais fica
condicionada agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal A ideia de justiccedila fiscal (RIBEIRO 2008
p987) simboliza esta tendecircncia fazendo surgir o que se convencionou chamar de Direito
Constitucional Tributaacuterio Ricardo Lodi Ribeiro (2008 p1007) afirma que
Nos dias atuais a constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio longe de ser garantida pela abundante previsatildeo de dispositivos legais que contemplem institutos tributaacuterios vai se revelar pelo resgate dos princiacutepios eacutetico-juriacutedicos que informem a relaccedilatildeo fisco-contribuinte onde o ideal de justiccedila tributaacuteria natildeo se limita a uma mera figura de retoacuterica a ilustrar o discurso do legislador constituinte
A constitucionalizaccedilatildeo do Direito Tributaacuterio evidenciou o potencial do conflito entre
os direitos fundamentais e as normas constitucionais proporcionando uma mudanccedila de
concepccedilatildeo da relaccedilatildeo vertical do contribuinte que se contrapotildee ao Estado para relaccedilatildeo
horizontal de uma sociedade que divide os encargos fiscais com respeito ao pluralismo
10 Para sedimentar a formaccedilatildeo de uma Teoria Constitucional Tributaacuteria direcionada para essa nova orientaccedilatildeo a qual inundou os obsoletos sustentaacuteculos do antigo Estado Fiscal que se mostra mais preocupado com o cidadatildeo-contribuinte recomendam-se as leituras dos seguintes doutrinadores Ederson Garin Porto (2009) Luiacutes Emygdio F Rosa Juacutenior (2009) Zelmo Denari (2009) Luiz Celso de Barros (2008) Vitorio Cassone (2009) Luciano Amaro (2009) German Alejandro San Martim Fernandez (2008)
44
Assim o Direito Tributaacuterio redimensionou as complexas relaccedilotildees entre a legalidade a praacutetica
administrativa a capacidade contributiva a extrafiscalidade e a progressividade do imposto
Paulo Caliendo (2008 p204) reconhece que
Igualmente o Direito Tributaacuterio possui a Constituiccedilatildeo como premissa maior na formataccedilatildeo do discurso juriacutedico Contudo tal fato natildeo decorre da situaccedilatildeo particular de cada sistema tal como se a posiccedilatildeo topoloacutegica de uma norma determinasse ab initio se a mateacuteria eacute o ou natildeo constitucional Tal erro indicaria a inexistecircncia de princiacutepios constitucionais impliacutecitos O Direito Tributaacuterio nacional deve ser analisado a partir da oacutetica constitucional e natildeo apenas do fato de a Constituiccedilatildeo brasileira consagrar grande espaccedilo agraves normas tributaacuterias Essa eacute uma peculiaridade de nosso modelo normativo moderno e arrojado mas natildeo refuta o fato de que a Constituiccedilatildeo eacute o lar por excelecircncia do problema da cidadania e a cidadania eacute questatildeo fundamental da tributaccedilatildeo
Neste contexto a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal se apresenta como
um obstaacuteculo por vezes intransponiacutevel para o exerciacutecio de alguns direitos fundamentais dos
contribuintes aniquilando as premissas que orientam a constitucionalizaccedilatildeo do Direito
Tributaacuterio fazendo ruir todo o arcabouccedilo normativo que se pretende construir para abrigar em
um mesmo espaccedilo o Estado Fiscal e os contribuintes
45
2 A REGULARIDADE FISCAL
O direito de certidatildeo atestado fornecido pelo Poder Puacuteblico quanto a fatos que digam
respeito a quaisquer situaccedilotildees juriacutedicas do cidadatildeo tem como fundamento o Estado
Democraacutetico de Direito uma vez que a sua emissatildeo pode ser considerada essencial ao
exerciacutecio ou defesa de um direito No Brasil Imperial o Aviso Ministerial no 83 de 10 de
julho de 1838 e o art 14 sect 4ordm do Regulamento datado de 21 de dezembro de 1850 previam
ser o governo brasileiro responsaacutevel pelo fornecimento de certidatildeo a todo aquele que a
requeresse sobre assunto de interesse particular desde que natildeo envolvesse mateacuteria de segredo
ou comprometimento alheio (SAacute FILHO 1945 p266) O art 113 inciso 35 da Constituiccedilatildeo
de 1934 determinava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas para a defesa de direitos individuais
ou para o esclarecimento dos cidadatildeos acerca dos negoacutecios puacuteblicos ressalvados os casos de
reserva em nome do interesse puacuteblico Na Carta Constitucional de 1937 o referido direito foi
previsto no art 141 paraacutegrafo 36 inciso III Na Constituiccedilatildeo de 1967 o art 153 paraacutegrafo
35 assegurava a expediccedilatildeo de certidotildees requeridas agraves reparticcedilotildees administrativas
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 assegura em seu art 5ordm inciso XXXIII que ldquotodos
tecircm o direito de receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse particular ou de
interesse coletivo ou geral que seratildeo prestadas no prazo da lei sob pena de responsabilidade
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindiacutevel agrave seguranccedila da sociedade e do Estadordquo No
art 5ordm inciso XXXIV aliacutenea b prevecirc ldquoa obtenccedilatildeo de certidotildees em reparticcedilotildees puacuteblicas para a
defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees de interesse pessoalrdquo restando patente a
existecircncia de um direito constitucionalmente garantido quanto agrave obtenccedilatildeo de certidotildees fiscais
Eacute portanto uma claacuteusula peacutetrea e por essa razatildeo natildeo pode sequer ser objeto de proposta de
emenda tendente a extingui-la na forma do art 60 sect 4ordm do texto constitucional Nesse
sentido Ives Gandra Martins (2000 p48) registra que o constituinte houve-se bem ao colocar
os direitos fundamentais do contribuinte neste patamar os quais embora violentados o mais
das vezes pelas autoridades que buscam a arrecadaccedilatildeo a qualquer custo para enfrentar os
crocircnicos deacuteficits das maacutes administraccedilotildees puacuteblicas A lei no 9051 de 18 de maio de 1995 que
dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimento de situaccedilotildees
regulamentou estas disposiccedilotildees constitucionais A certidatildeo pode ser assim conceituada
46
Reproduccedilatildeo textual e autecircntica portadora de feacute de escrito original ou assento extraiacutedo de livro de registro ou de notas puacuteblicas papeacuteis peccedilas judiciais ou autos por oficial puacuteblico escrivatildeo ou qualquer outro serventuaacuterio ou funcionaacuterio competente que os tenha a seu cargo em seu poder ou cartoacuterio (NUNES 1999 p55) Derivado do latim certitudo de certus na teacutecnica juriacutedica tem sentido proacuteprio que natildeo se confunde com o geneacuterico e vulgar Significa o atestado ou ato pelo qual se daacute testemunho de um fato No rigor da teacutecnica juriacutedica certidatildeo expressa exatamente toda coacutepia autentica feita por pessoa que tenha feacute puacuteblica de teor de ato escrito registrado em autos ou em livros (DE PLAacuteCIDO E SILVA 2008 p282)
O Coacutedigo Tributaacuterio Nacional lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 recepcionada
pela Constituiccedilatildeo Federal com o status de lei complementar por expressa exigecircncia do art
146 da CF88 normatiza o fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal nos arts 205 ao
208 A certidatildeo negativa de deacutebito (CND) a que se refere o art 205 do CTN atesta que natildeo
existe qualquer pendecircncia do contribuinte em relaccedilatildeo ao Fisco estando em perfeita
regularidade para com suas obrigaccedilotildees tributaacuterias A certidatildeo positiva com efeito de negativa
(CPD-EN) prevista no art 206 do CTN a qual possui os mesmo efeitos da CND por expressa
previsatildeo eacute fornecida quando se constate a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos natildeo podendo o
contribuinte ser considerado inadimplente em curso de cobranccedila executiva em que tenha se
efetivado a penhora estando a extinccedilatildeo do creacutedito de certa forma garantida natildeo tendo o Fisco
interesse em denegar a certidatildeo ou cuja exigibilidade esteja suspensa por umas das hipoacuteteses
aludidas no art 151 do CTN a moratoacuteria o depoacutesito do montante integral os recursos e as
reclamaccedilotildees nos termos das leis regulamentadoras do processo administrativo tributaacuterio
federal (Decreto no 7023572 no plano federal) a concessatildeo de liminar em mandado de
seguranccedila ou a antecipaccedilatildeo de tutela em qualquer outro tipo de accedilatildeo e o parcelamento A
certidatildeo positiva de deacutebito (CPD) por seu turno registra a irregularidade do contribuinte em
relaccedilatildeo ao Fisco sejam relacionadas agraves obrigaccedilotildees principais ou acessoacuterias
Na forma da Instruccedilatildeo Normativa da Receita Federal do Brasil (RFB) no 734 de 2 de
maio de 2007 a regularidade fiscal caracteriza-se pela natildeo existecircncia de pendecircncias cadastrais
e deacutebitos em nome do sujeito passivo bem como pela natildeo omissatildeo quanto agraves obrigaccedilotildees
acessoacuterias seguindo as orientaccedilotildees do art 113 do CTN Assim uma vez preenchidos tais
requisitos a certidatildeo fiscal ndash negativa positiva ou positiva com efeito de negativa ndash deve ser
expedida pela Administraccedilatildeo Fazendaacuteria nos termos do requerimento sem margem para
especulaccedilotildees Leandro Paulsen (2008 p1262) registra que a extraccedilatildeo de certidotildees natildeo se
compadece com especulaccedilotildees e presunccedilotildees exigindo um fato ou ato devidamente anotado ou
registrado As trecircs esferas de poder (federal estadual e municipal) adotaram a certidatildeo
47
negativa como prova de quitaccedilatildeo dos tributos ldquorepresentando uma manifestaccedilatildeo do poder-
dever do Estado em emiti-las quando cabiacuteveisrdquo (HARADA 2008 p522) Aliomar Baleeiro
(2008 p1022) registra que
O fornecimento da certidatildeo negativa obedecidos os requisitos da lei eacute obrigatoacuterio no prazo estabelecido de 10 dias pelo art205 Qualquer pessoa que tenha interesse legiacutetimo poderaacute requerecirc-la natildeo apenas os contribuintes mais ainda os sucessores os adquirentes os terceiros responsaacuteveis pelo pagamento do tributo A resistecircncia ao fornecimento e a omissatildeo da autoridade administrativa configuram abuso de autoridade e satildeo ofensas a direitos e garantias constitucionalmente assegurados como o direito de peticcedilatildeo e representaccedilatildeo junto aos oacutergatildeos puacuteblicos
A nova conjuntura da Administraccedilatildeo Fazendaacuteria Federal comeccedilou a ser delineada pela
Medida Provisoacuteria no 258 de 21 de julho de 2005 apelidada de ldquoMP da Super-receitardquo a qual
natildeo foi votada pelo Congresso Nacional e perdeu sua eficaacutecia em 18 de novembro de 2005
(art 62 sectsect 3ordm e 7ordm da Constituiccedilatildeo Federal) por falta de quorum para a composiccedilatildeo no
Senado Federal (estavam presentes 33 senadores quando eram necessaacuterios 41 no miacutenimo
para que a mateacuteria fosse examinada) Previa a fusatildeo da Secretaria da Receita Federal com a
aacuterea de arrecadaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo da Previdecircncia Social a Secretaria de Receita
Previdenciaacuteria Em cumprimento ao disposto no art 62 sect 3ordm da CF88 em 19 de novembro
de 2005 foi editado o decreto no 5586 dispondo sobre a prova de regularidade fiscal perante
a Fazenda Nacional e a Secretaria da Receita Previdenciaacuteria alterando o decreto no 304899
Com a lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 foi criada a Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB) uma uniatildeo administrativa entre a Receita Federal e a Previdecircncia
Social A principal intenccedilatildeo do Governo Federal foi aumentar sua proacutepria receita com a
diminuiccedilatildeo dos gastos materializando e positivando modificaccedilotildees de proporccedilotildees
significativas no Sistema Tributaacuterio Nacional Em termos praacuteticos a Super-receita unificou
111 delegacias que trabalham com fiscalizaccedilatildeo atendimento e arrecadaccedilatildeo de tributos Assim
a competecircncia que antes era do Ministeacuterio da Previdecircncia e Assistecircncia Social fica
centralizada no Ministeacuterio da Fazenda e o cumprimento das obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias
inerentes agrave Secretaria da Receita Previdenciaacuteria e Secretaria da Receita Federal estatildeo a cargo
de um soacute oacutergatildeo a Receita Federal do Brasil (RFB)
Quando o contribuinte entra com um requerimento perante a Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria Federal solicitando a expediccedilatildeo de certidatildeo de regularidade fiscal este deve ser
atendido nos termos em que formulou o pedido (art 205 paraacutegrafo uacutenico do CTN) Se for
48
positiva deve ainda a autoridade indicar detalhadamente os creacuteditos tributaacuterios que a Fazenda
Puacuteblica reputa existentes sendo os mesmos vencidos exigiacuteveis e natildeo pagos Essa exigecircncia
se coaduna com a moderna processualizaccedilatildeo da atividade administrativa que tem como foco
a preocupaccedilatildeo com a disciplina e com a democratizaccedilatildeo dos procedimentos formadores da
vontade administrativa e natildeo apenas o ato administrativo final
Nesse sentido se haacute duacutevida a certidatildeo natildeo deveraacute ser expedida Natildeo cabe ao servidor
puacuteblico alterar os termos do pedido ressaltando-se que soacute pode ser validamente recusada se
houver creacutedito constituiacutedo contra o interessado O fato de haver descumprido uma obrigaccedilatildeo
tributaacuteria seja principal ou acessoacuteria natildeo eacute motivo suficiente para a recusa a menos que jaacute
tenha sido feito o lanccedilamento correspondente
Esta postura tem como principal meta fazer uma releitura da orientaccedilatildeo claacutessica de que
a caracteriacutestica basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute a autoexecutoriedade dos seus atos para
promover ldquouma progressiva aproximaccedilatildeo entre a Administraccedilatildeo e os cidadatildeos da sociedade
civil em que inuacutemeros grupos sociais colaboram na identificaccedilatildeo do interesse puacuteblicordquo
(MEDAUAR 2008 p32) Nesse diapasatildeo Gilson Wessler Michels (2008 online) assevera
que
De tal sorte o cidadatildeo tem hoje natildeo apenas a garantia de acesso ao Poder Judiciaacuterio nos casos em que um ato administrativo jaacute formalizado afronte um direito seu como tambeacutem tem a possibilidade de previamente agrave formalizaccedilatildeo deste ato manifestar-se concreta e producentemente quanto ao seu conteuacutedo junto agrave Administraccedilatildeo Tal quadro representa uma importante medida de economia processual ndash pela possibilidade de que os atos permeados de viacutecios ou arbitrariedades sejam saneados ou extirpados antes que se constituam formalmente e natildeo apenas depois no acircmbito do Poder Judiciaacuterio ndash mas mais do que isto constitui-se em medida de resguardo das garantias individuais ndash dado que assim preserva-se o direito do cidadatildeo de natildeo ver formulada contra si pretensatildeo em relaccedilatildeo a qual natildeo pocircde opor suas razotildees no acircmbito do devido processo legal
Com a complexidade dos procedimentos o acreacutescimo de novos intervenientes e a
necessidade de definiccedilatildeo de suas responsabilidades os ritos sofisticaram-se e em muitos
casos a defesa teacutecnica eacute fundamental e a superaccedilatildeo dos limites de alguns dos princiacutepios
historicamente atribuiacutedos pela doutrina ao procedimento administrativo eacute inevitaacutevel Nesse
contexto o formalismo acaba se impondo em face destas mudanccedilas
O fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal no plano federal tambeacutem foi
afetado pelo novo sistema e normatizado pelos seguintes atos infralegais o decreto no
49
610607 jaacute com a redaccedilatildeo determinada pelo decreto no 642008 o qual instituiu um novo
modelo de certidatildeo de regularidade fiscal a Instruccedilatildeo Normativa no 73407 tratando sobre a
sua emissatildeo perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil a Instruccedilatildeo Normativa no 73507 que dispotildee sobre a prova de
quitaccedilatildeo com relaccedilatildeo ao imoacutevel rural e a Portaria Conjunta PGFNRFB no 0307 jaacute com a
sua redaccedilatildeo alterada pela Portaria Conjunta PGFNSRF no 01 de 20 de janeiro de 2010
O decreto no 610607 de 30 de abril de 2007 a Portaria Conjunta PGFNRFB no 307
e a Instruccedilatildeo Normativa no 734 estas de 2 de maio de 2007 dispotildeem sobre a regularidade
fiscal perante a Fazenda Nacional e possuem conteuacutedos semelhantes Pela sistemaacutetica descrita
nesses diplomas normativos existem atualmente duas espeacutecies de certidotildees a certidatildeo
especiacutefica e a certidatildeo conjunta A primeira seraacute emitida pela Secretaria da RFB natildeo sendo de
responsabilidade da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e atesta a situaccedilatildeo do
sujeito passivo quanto agraves contribuiccedilotildees sociais previstas nas aliacuteneas a b c do paraacutegrafo uacutenico
do art 11 da lei no 821291 as contribuiccedilotildees instituiacutedas a tiacutetulo de substituiccedilotildees as
contribuiccedilotildees devidas por lei a terceiros e as contribuiccedilotildees inscritas como diacutevida ativa do
INSS (decreto nordm 610607) A segunda seraacute emitida pela RFB e PGFN com informaccedilotildees da
situaccedilatildeo do sujeito passivo quanto aos demais tributos federais e agrave diacutevida ativa da Uniatildeo
obedecidos exatamente os procedimentos ateacute o presente momento empregados e sob as
modalidades ldquocertidatildeo conjunta negativardquo ldquocertidatildeo conjunta positiva com efeitos de
negativardquo e ldquocertidatildeo conjunta positivardquo na forma da Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 73407
21 As restriccedilotildees aos direitos fundamentais dos contribuintes em face da necessidade de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal
Haacute decisotildees inclusive sumuladas reafirmando a convicccedilatildeo do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justiccedila de que o fisco natildeo pode atrapalhar o funcionamento
das empresas e das demais atividades dos contribuintes pessoas fiacutesicas em nome da
arrecadaccedilatildeo O cerne deste debate natildeo eacute o direito de certidatildeo propriamente dito mas sim a
privaccedilatildeo de direitos fundamentais agravequele que efetivamente natildeo o tem seja negativa ou
positiva com efeito de negativa ou ainda que possua o direito agrave expediccedilatildeo destes documentos
oficiais assegurado mediante ordens judiciais que satildeo ignoradas pelas autoridades fazendaacuterias
50
Joseacute Augusto Delgado (2000 p84) noticia um projeto de lei do Senador Jorge
Bornhausen que pretendia implantar um ldquoCoacutedigo de Defesa do Contribuinterdquo cujo principal
objetivo era a busca da justiccedila fiscal ao reconhecer que os contribuintes e o Fisco possuem
direitos e deveres reciacuteprocos Foi elaborado por juristas renomados tais como Paulo de Barros
Carvalho Roque Antocircnio Carrazza Torquato Jardim Joseacute Souto Maior Borges Ricardo
Lobo Torres Uma das justificativas apresentadas pelo senador foi a vedaccedilatildeo de interdiccedilatildeo de
estabelecimentos a proibiccedilatildeo de transacionar com reparticcedilotildees puacuteblicas a instituiccedilatildeo de
barreiras fiscais e outros meios coercitivos para a cobranccedila extrajudicial dos tributos A ideia
natildeo vingou e os problemas continuam
Veja-se o caso das empresas que devem estar preparadas para confrontarem-se com
um sistema burocraacutetico paralelo agrave legislaccedilatildeo tributaacuteria formado por instruccedilotildees normativas
portarias e decretos da Receita Federal do Brasil e demais setores inerentes aleacutem do
desencontro de informaccedilotildees que diariamente surpreende os contribuintes e a complexidade
das estruturas da Administraccedilatildeo Puacuteblica Fiscal federal Esta constataccedilatildeo remete o contribuinte
ao princiacutepio da praticidade (ROCHA 2009) de origem alematilde11 e transportado para o Brasil
por Misabel Abreu Machado Derzi (2007) o qual objetiva possibilitar uma execuccedilatildeo mais
simplificada econocircmica e viaacutevel das leis tributaacuterias
O agente da Administraccedilatildeo fazendaacuteria que fiscaliza e apura os creacuteditos tributaacuterios
estaacute sujeito ao princiacutepio da indisponibilidade dos bens puacuteblicos e deveraacute atuar aplicando a lei
que disciplina o tributo ao caso concreto sem margem de discricionariedade A renuacutencia total
ou parcial e a reduccedilatildeo de suas garantias pelo funcionaacuterio fora das hipoacuteteses estabelecidas no
CTN acarretaratildeo a sua responsabilizaccedilatildeo funcional (art 142 do CTN) Mas a lei no 517266
(CTN) em conformidade com a Constituiccedilatildeo conteacutem normas gerais ao dispor sobre as causas
extintivas suspensivas ou excludentes do creacutedito tributaacuterio e em regra dita apenas o quadro
os princiacutepios norteadores ou os paracircmetros dentro dos quais deveraacute atuar o legislador
ordinaacuterio que concede vg a moratoacuteria (causa suspensiva) a remissatildeo a compensaccedilatildeo
(causas extintivas) a anistia ou a isenccedilatildeo (causas excludentes) Ruben de Azevedo Quaresma
(2008 p415) sintetiza esse contexto
11 Dentre os nomes mais importantes sobre o princiacutepio da praticidade na Alemanha destacam-se Hans Wolfgang Arndt Josef Isensee Eberhard Wennrich aleacutem de numerosas publicaccedilotildees
51
O sistema tributaacuterio nacional com todas as deficiecircncias que se lhe apontam montou-se com vistas agrave fixaccedilatildeo da foacutermula ideal do bom relacionamento entre o fisco e o cidadatildeo-contribuinte de molde a que ambos em paz cumpram seus respectivos deveres dentro das regras da exaccedilatildeo ndash este se adequando agraves suas obrigaccedilotildees principais e acessoacuterias aquele exigindo o cumprimento da legislaccedilatildeo tributaacuteria dentro dos limites legais e regulamentares vigentes Contudo os contribuintes e os servidores fazendaacuterios atuam dentro de um vasto panorama que envolve outros protagonistas Satildeo os legisladores a quem cabe a instituiccedilatildeo de leis conformadoras da tributaccedilatildeo os promotores de justiccedila responsaacuteveis pela emissatildeo das denuacutencias em casos de crime contra a ordem tributaacuteria os julgadores administrativos de primeira e segunda instacircncias os procuradores do Estado responsaacuteveis pelas cobranccedilas judiciais as gerencias fiscais que desenvolvem os planejamentos e programas de fiscalizaccedilatildeo os governantes que nomeiam os gestores das accedilotildees fiscais os contadores que realizam a escrituraccedilatildeo das operaccedilotildees tributaacuterias os advogados que atuam em defesa dos contribuintes autuados os executivos que promovem a administraccedilatildeo empresarial Mergulhados nesse terreno impotildee-se que os servidores fazendaacuterios e os contribuintes assumam uma instrumentalizaccedilatildeo mais aacutegil sobre suas funccedilotildees e responsabilidades puacuteblicas diante dos quadros de injusticcedila fiscal
A Constituiccedilatildeo e a legislaccedilatildeo infraconstitucional enumeram uma seacuterie de direitos que
estatildeo condicionados agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal Seguem alguns exemplos a
contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico e a participaccedilatildeo em licitaccedilotildees (art 195 sect 3ordm CF art 193
CTN12 cc art 47 I a da lei no 821291 e art 29 da lei no 866693) o recebimento de
benefiacutecios creditiacutecios e fiscais (art 195 sect 3ordm CF cc art 47 I a da lei no 821291) a
alienaccedilatildeo ou oneraccedilatildeo de bens imoacuteveis (art 47 I b da lei no 821291) a alienaccedilatildeo de bem
moacutevel de valor superior a R$ 20 69609 (art 47 I c da lei no 821291) a transferecircncia do
controle de sociedades de responsabilidade limitada (art 47 I d da lei no 821291) a
operaccedilatildeo de empreacutestimos ou financiamentos junto agrave instituiccedilatildeo financeira oficial a
contrataccedilatildeo de operaccedilatildeo financeira com recursos do FGTS e tambeacutem os captados atraveacutes de
caderneta de poupanccedila (art 27 b da lei no 803690 cc art 10 incisos I e II da lei no
887094) a extinccedilatildeo das obrigaccedilotildees do falido (art 191 CTN) o condicionamento da emissatildeo
da certidatildeo negativa agrave apresentaccedilatildeo de garantia (art 47 sect 8ordm da lei no 821291) em alguns
estados-membros a legislaccedilatildeo do ICMS exige fianccedila para a inscriccedilatildeo no cadastro dos
contribuintes exigem-se certidotildees de regularidade para impressatildeo de blocos de notas fiscais
ou aquisiccedilatildeo de equipamentos emissores de cupons fiscais13 agrave empresa em deacutebito com a
Seguridade Social eacute proibida a distribuiccedilatildeo de bonificaccedilotildees ou de dividendos para os
acionistas dar ou atribuir cotas ou participaccedilotildees nos lucros a soacutecio-cotista diretor ou membro
de oacutergatildeo dirigente fiscal ou consultivo ainda que a tiacutetulo de adiantamento (art 52 incisos I e 12 Ao comentar sobre os privileacutegios do creacutedito tributaacuterio Celso Ribeiro Bastos (1999 p225-226) afirma que a disposiccedilatildeo do art 193 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional que veda a Administraccedilatildeo Puacuteblica celebrar contratos com particulares ou conceder o aceite da participaccedilatildeo destes em concorrecircncias puacuteblicas nos casos de natildeo-quitaccedilatildeo do deacutebito tributaacuterio ldquonatildeo passou de mais uma forma de compelir o administrado ao pagamento de seus tributosrdquo e atesta que existe na sistemaacutetica tributaacuteria brasileira uma verdadeira supremacia do executivo fiscal 13 Cf STF Recurso Extraordinaacuterio no 374981RS
52
II da lei no 821291 cc o art 32 da lei no 435764) o Poder Municipal estaacute impedido de
conceder o alvaraacute de construccedilatildeo ou o ldquohabite-serdquo para uma residecircncia sem que o interessado
prove a matriacutecula da obra nos arquivos da Previdecircncia Social bem como a regularidade do
pagamento das contribuiccedilotildees da respectiva aacuterea (art 50 da lei no 821291) foi atestada pelo
STF a ausecircncia de direito do contribuinte em obter a restituiccedilatildeo do ICMS pago
antecipadamente por meio de substituiccedilatildeo tributaacuteria ldquopara frenterdquo (art 150 sect 7ordm CF88) na
hipoacutetese em que o fato gerador ocorrer com o preccedilo inferior ao previsto na pauta de valores
fixada pelas autoridades fazendaacuterias o art 1026 do Coacutedigo de Processo Civil cc o art 192
do CTN preveem que o juiz julgaraacute por sentenccedila a partilha depois da juntada aos autos da
certidatildeo ou informaccedilatildeo negativa de diacutevida com as Fazendas Puacuteblicas o art 1ordm sect 2ordm da lei no
743385 determina que o tabeliatildeo consignaraacute no ato notarial a apresentaccedilatildeo de documento
comprobatoacuterio do pagamento do imposto de transmissatildeo inter vivos e as certidotildees fiscais o
art 15 da lei no 1119605 condiciona a adesatildeo ao RECAP (Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de
Bens de Capital para Empresas Exportadoras) agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal da pessoa
juriacutedica em relaccedilatildeo aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela Receita Federal do
Brasil as pendecircncias fiscais tambeacutem impedem as empresas de ingressarem no
ldquoSupersimplesrdquo na medida em que a lei complementar no 12306 em seu art 17 inciso V jaacute
com a redaccedilatildeo dada pela lei complementar no 12808 natildeo permite esta adesatildeo a apresentaccedilatildeo
de certidotildees de regularidade eacute um dos preacute-requisitos para a realizaccedilatildeo dos atos de
concentraccedilatildeo a que alude a lei no 888494 (fusatildeo cisatildeo incorporaccedilatildeo incorporaccedilatildeo agraves
avessas reduccedilatildeo de capital e transferecircncia do controle de quotas) ao contribuinte
inadimplente eacute vedado ter acesso agraves operaccedilotildees de creacutedito com recursos puacuteblicos aos
incentivos fiscais ou financeiros e ao registro no Cadastro Informativo de Creacuteditos natildeo
quitados do Setor Puacuteblico Federal (CADIN) o qual seraacute suspenso quando a exigibilidade do
creacutedito questionado ficar comprovada nos termos da lei no 1052202 existe presunccedilatildeo de
fraude constante no art 185 do CTN para os sujeitos passivos em deacutebito com a Fazenda
Puacuteblica pelo art 60 da lei no 906995 a concessatildeo ou o reconhecimento de qualquer
benefiacutecio ou incentivo fiscal relativos aos tributos e agraves contribuiccedilotildees administrados pela
Receita Federal eacute condicionada agrave comprovaccedilatildeo pelo contribuinte pessoa fiacutesica ou juriacutedica da
quitaccedilatildeo destes o art 9deg do decreto no 513904 prevecirc que eacute vedada a transferecircncia dos
recursos financeiros para as entidades beneficiadas com as verbas descentralizadas do setor de
esportes para o Comitecirc Oliacutempico Brasileiro ndash COB e para o Comitecirc Paraoliacutempico Brasileiro ndash
CPB em situaccedilatildeo irregular perante a Uniatildeo os estados-membros o Distrito Federal e os
Municiacutepios ao regulamentar a lei no 939496 (Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo
53
Nacional) o decreto no 577306 em seu art 15 inciso I aliacuteneas d e e determina que o
Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) exija a comprovaccedilatildeo de pagamento dos tributos nas esferas
federal estadual municipal e distrital incluindo-se a arrecadaccedilatildeo destinadas agrave Seguridade
Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviccedilo (FGTS) para o pedido de
credenciamento das instituiccedilotildees de ensino e para a transferecircncia ou alteraccedilatildeo da mantenccedila
(art 25 sect 5ordm do decreto no 577306) a aplicaccedilatildeo da pena de perdimento ou a apreensatildeo de
mercadorias na forma dos art 369 sect 2ordm discriminadas nos arts 688 ao 701 a depender do
objeto todos do decreto no 675909 (Regulamento Aduaneiro) quando se verificar a
existecircncia de pendecircncias tributaacuterias quando do desembaraccedilo das mercadorias o art 2ordm inciso
II do decreto-lei no 159377 prevecirc o cancelamento do registro especial que eacute necessaacuterio para
o funcionamento de empresas tabagistas quando ocorrer o descumprimento de obrigaccedilotildees
tributaacuterias principais ou acessoacuterias relativas aos tributo ou agraves contribuiccedilotildees administrados
pela Receita Federal do Brasil O rol eacute meramente exemplificativo
Aproveita-se o ensejo para destacar ndash jaacute considerando uma evoluccedilatildeo jurisprudencial na
temaacutetica ora discutida ndash a declaraccedilatildeo de inconstitucionalidade do art 19 da lei no 1103304
pela ADI no 3453DF ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
que previa a necessidade de apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal em juiacutezo para o
recebimento de precatoacuterios (MACHADO MACHADO SEGUNDO 2007 p66-67) Nesta
esteira tambeacutem foi o que aconteceu com o art 1ordm incisos I III IV e sectsect 1ordm 2ordm e 3ordm da lei nordm
771188 explicitando-se ainda o reconhecimento da revogaccedilatildeo do inciso II do mesmo art 1ordm
do referido diploma pela Lei nordm 866693 por meio das ADIs no 173-6DF e Medida Cautelar
no 394-1DF a primeira promovida pela Confederaccedilatildeo Nacional das Induacutestrias ndash CNI e a
segunda pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Tais restriccedilotildees de um modo geral violam o art 170 da Constituiccedilatildeo Federal que
afirma ser ldquoa ordem econocircmica fundada na valorizaccedilatildeo do trabalho humano e na livre
iniciativa e tem por fim assegurar a todos uma existecircncia digna conforme os ditames da
justiccedila social []rdquo Satildeo enumerados os seguintes princiacutepios de observacircncia obrigatoacuteria no
desempenho da atividade econocircmica a soberania nacional a propriedade privada a funccedilatildeo
social da propriedade a livre concorrecircncia a defesa do consumidor a defesa do meio
ambiente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
54
Sobre o assunto Hugo de Brito Machado (2007 p 337) assevera que a liberdade de
exerciacutecio da atividade econocircmica deve ser exercida independentemente da autorizaccedilatildeo de
oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico da CF88) natildeo estando de nenhum modo
condicionada ao pagamento regular dos tributos pois natildeo existe na Constituiccedilatildeo norma
impondo tal restriccedilatildeo e natildeo eacute razoaacutevel admitir-se que esteja impliacutecita Se assim fosse firma-se
a absoluta necessidade de um instrumento juriacutedico para a cobranccedila dos creacuteditos tributaacuterios o
que jaacute se compadece com a existecircncia da accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal instrumento juriacutedico
processual especiacutefico para esse fim Veja-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiccedila
sobre a mateacuteria
ICMS MANDADO DE SEGURANCcedilA AUTORIZACcedilAtildeO PARA EMISSAtildeO DE TALONAacuteRIO DE NOTAS FISCAIS EXISTEcircNCIA DE DEacuteBITOS COM A FAZENDA PUacuteBLICA PRINCIacutePIO DO LIVRE EXERCIacuteCIO DE ATIVIDADE ECONOcircMICA ARTIGO 170 PARAacuteGRAFO UacuteNICO DA CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL SUacuteMULA N 547 DO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL NORMA LOCAL RESSALVA DO ENTENDIMENTO DO RELATOR 1 O Poder Puacuteblico atua com desvio de poder negando ao comerciante em deacutebito de tributos a autorizaccedilatildeo para impressatildeo de documentos fiscais necessaacuterios ao livre exerciacutecio das suas atividades (artigo 170 paraacutegrafo uacutenico da Carta Magna) 2 A sanccedilatildeo que por via obliacutequa objetive o pagamento de tributo gerando a restriccedilatildeo ao direito de livre comeacutercio eacute coibida pelos Tribunais Superiores atraveacutes de inuacutemeros verbetes sumulares a saber a) lsquoeacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributorsquo (Suacutemula nordm 70STF) b) lsquoeacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributosrsquo (Suacutemula nordm 323STF) c) lsquonatildeo eacute liacutecito a autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionaisrsquo (Suacutemula nordm 547STF) e d) lsquoEacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificadorsquo (Suacutemula nordm 127STJ) (destacou-se) 3 Eacute defeso agrave administraccedilatildeo impedir ou cercear a atividade profissional do contribuinte para compeli-lo ao pagamento de deacutebito uma vez que este procedimento redundaria no bloqueio de atividades liacutecitas mercecirc de representar hipoacutetese da auto-tutela medida excepcional ante o monopoacutelio da jurisdiccedilatildeo nas matildeos do Estado-Juiz (destacou-se) 4 Recurso especial conhecido e provido (BRASIL STJ ndash REsp no 793331 ndash Relator Min Luiz Fux ndash DJU 01032007)
A nova hermenecircutica constitucional tem o papel de reorientar a interpretaccedilatildeo da lei e
principalmente da proacutepria constituiccedilatildeo para que ocorra uma maior adequaccedilatildeo possiacutevel ao
contexto social e econocircmico De nada adianta para a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos
contribuintes a previsatildeo de exigecircncias legais relacionadas agrave comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal que muitas vezes satildeo impossiacuteveis de serem implementadas seja por razotildees faacuteticas ou
juriacutedicas Deve-se afastar a aplicaccedilatildeo literal dos textos legais e partir para uma anaacutelise mais
55
proacutexima da realidade circundante conforme sugestatildeo de Ruben de Azevedo Quaresma (2008
p379)
Tambeacutem se arguumliratildeo direitos fundamentais do cidadatildeo E nesse quadro se veraacute o juiz diante de temas tributaacuterios que transcendem a mera relaccedilatildeo exatorial e resvalam por entre princiacutepios constitucionais cuja importacircncia se sobrepotildee agrave necessidade de arrecadaccedilatildeo do eraacuterio Cada caso eacute um caso dir-se-ia vulgarmente E emergiratildeo temas concretos trazidos a esse tipo de consideraccedilatildeo quando se deveraacute valer do (seguinte) juiacutezo da equilibrada ponderaccedilatildeo de elementos loacutegico-sistemaacuteticos e teleoloacutegicos que integram a moderna metodologia hermenecircutica das normas juriacutedicas Mormente agora que a doutrina vive a fase do poacutes-positivismo ou Estado principioloacutegico
Somente a tiacutetulo de exemplo Toshio Mukai (2003 p523-525) criticou a decisatildeo
proferida pela 2ordf Turma do Superior Tribunal de Justiccedila no julgamento do Recurso Especial
no 138745RS sob a relatoria do Ministro Franciulli Netto em que figurava como recorrente
o Estado do Rio Grande do Sul e como recorrido o Machado Meyer Sendacz e Opice
Advogados Tratava-se da participaccedilatildeo do escritoacuterio de advocacia recorrido em um consoacutercio
de licitaccedilatildeo promovido pela Secretaria de Estado de Energia Minas e Comunicaccedilotildees do Rio
Grande do Sul tendo sido inalibitado no certame por ter desatendido agrave comprovaccedilatildeo de
qualificaccedilatildeo teacutecnica e agrave prova de regularidade fiscal perante a fazenda estadual por parte de
duas integrantes do consoacutercio
Antes de chegar ao STJ o caso foi submetido agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal de Justiccedila do
Rio Grande do Sul que concedeu a seguranccedila requestada sob o fundamento de que a
exigecircncia de registro dos atestados eacute somente para obras e serviccedilos de engenharia e a
atividade desempenhada pelas empresas consorciadas natildeo se sujeitavam agrave cobranccedila de
tributos estaduais Portanto incabiacuteveis tais exigecircncias Confira-se o teor da decisatildeo proferida
pelo STJ
RECURSO ESPECIAL MANDADO DE SEGURANCcedilA LICITACcedilAtildeO SERVICcedilO DE CONSULTORIA ARTIGOS 29 E 30 DA LEI No 866693 CERTIFICACcedilAtildeO DOS ATESTADOS DE QUALIFICACcedilAtildeO TEacuteCNICA PROVA DE REGULARIDADE FISCAL JUNTO Agrave FAZENDA ESTADUAL A Lei de Licitaccedilotildees determina que deveraacute ser comprovada a aptidatildeo para o desempenho das atividades objeto da licitaccedilatildeo (artigo 30 inciso II) por meio de lsquoatestados fornecidos por pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico ou privado devidamente certificados pelas entidades profissionais competentes []rsquo (art 30 sect 1o) lsquoDispositivos do ordenamento juriacutedico ainda que natildeo previstos no edital - o edital natildeo tem como reproduzir todas as normas positivas vigentes ndash devem ser observados pela Administraccedilatildeo e pelo particular os quais se aplicam agrave licitaccedilatildeo indubitavelmentersquo (ALCOFORADO Luiacutes Carlos Licitaccedilatildeo e Contrato
56
Administrativo 2 Ed Brasiacutelia Brasiacutelia Juriacutedica p 45) A Lei 866693 exige prova de regularidade fiscal perante as todas as fazendas Federal Estadual e Municipal independentemente da atividade do licitante (destacou-se) Recurso especial provido (BRASIL STF ndash no RE 138745RS ndash Rel Min Fanciulli Netto ndash DJU 25062001)
Natildeo eacute bem assim Quer-se demonstrar como os Tribunais em algumas oportunidades
principalmente os Superiores fazem anaacutelises cegas dos institutos juriacutedicos sem atentar para
uma interpretaccedilatildeo mais adequada seja pelo acuacutemulo de processos seja por julgamentos
precipitados No que pertine agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal esta somente eacute exigida na
forma do art 29 da lei no 866693 mediante a inscriccedilatildeo no cadastro de contribuintes estadual
ou municipal conforme o ramo da atividade e se for compatiacutevel com o objeto contratual In
casu tratava-se de duas empresas que natildeo eram contribuintes de ICMS ou qualquer outro
tributo estadual e portanto natildeo estariam sujeitas a apresentar certidotildees negativas da Fazenda
estadual respectiva
Incorreu em equiacutevoco ainda o Eminente Relator quando afirmou ser de 5 (cinco) dias
uacuteteis o prazo para a impugnaccedilatildeo da exigecircncia de regularidade fiscal (art 41 sect 1ordm da lei no
866693) quando na verdade deveriam ser 2 (dois) na dicccedilatildeo do art 41 sect 2ordm da lei no
866693 valendo ressaltar que este prazo somente se destina agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica Para
Toshio Mukai (2003 p525)
Ora existe na moderna hermenecircutica juriacutedica um meacutetodo de interpretaccedilatildeo do Direito que natildeo pode jamais ser posto de lado pelo operador do direito que eacute o meacutetodo sistemaacutetico segundo o qual uma norma jamais pode ser interpretada isoladamente do contexto em que se situa
A legislaccedilatildeo dita os caminhos a serem seguidos Natildeo se deve viver no mundo dos
sonhos dos ideais Um paiacutes assolado por desigualdades sociais instabilidade econocircmica ndash
interna e externa ndash elevada carga tributaacuteria principalmente no tocante agrave atividade empresarial
natildeo deve ter um poder legislativo blindado para esses aspectos As exigecircncias de
comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal como condiccedilatildeo para o exerciacutecio de alguns direitos
fundamentais dos contribuintes se mostram muito distante da realidade brasileira O Supremo
Tribunal Federal jaacute sinaliza que seguiraacute esta orientaccedilatildeo
Os magistrados devem perscrutar todos os meios admitidos em Direito confrontaacute-los
e apoacutes uma reflexatildeo contextualizada apresentar uma soluccedilatildeo passiacutevel de implementaccedilatildeo
Deve-se aplicar a orientaccedilatildeo sugerida por Savigny o qual se expressou no sentido de censurar
57
a restriccedilatildeo hermenecircutica agraves eventualidades sombrias da legislaccedilatildeo haja vista que o
entendimento consubstanciado nos textos legais precisa seguir a inteligecircncia contida no
conjunto de leis vinculadas agrave tessitura social poliacutetica e econocircmica para reconstruir os ditames
legais
22 As sanccedilotildees poliacuteticas
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria eacute estabelecida por lei e une o sujeito ativo (Fazenda
Puacuteblica) ao sujeito passivo (contribuinte ou responsaacutevel tributaacuterio) em torno de uma
prestaccedilatildeo pecuniaacuteria manifestada pelos tributos ou natildeo-pecuniaacuterias que satildeo as obrigaccedilotildees
acessoacuterias Ricardo Lobo Torres (2008 p232) divide-a em formal abrangendo os viacutenculos
decorrentes das leis sobre os deveres instrumentais e procedimentos administrativos relativos
agraves exigecircncias tributaacuterias e material ao compreender os laccedilos legais que dispotildeem sobre os
tributos Eacute considerada uma relaccedilatildeo complexa haja vista que envolve direitos e deveres tanto
para o Fisco quanto para os contribuintes ou responsaacuteveis tributaacuterios
A relaccedilatildeo juriacutedica tributaacuteria por outro lado aparece totalmente vinculada pelos direitos fundamentais declarados pela Constituiccedilatildeo Nasce por forccedila de lei no espaccedilo previamente aberto pela liberdade individual ao poder impositivo estatal Eacute rigidamente controlada pelas garantias dos direitos e pelo sistema de princiacutepios de seguranccedila juriacutedica Todas essas caracteriacutesticas fazem com que se neutralize a superioridade do Estado decorrente dos interesses gerais que representa sem que todavia se prejudique a publicidade do viacutenculo juriacutedico (TORRES 2008 p235)
Por meio do poder-dever de arrecadar tributos definidos pelo art 3ordm do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional o Estado exige que os indiviacuteduos lhe forneccedilam os recursos de que
necessita Por isso ldquoo poder de tributar nada mais eacute que um aspecto da soberania estatal ou
uma parcela destardquo (MACHADO 2007 p59) Depreende-se que na liccedilatildeo de Hugo de Brito
Machado a atividade financeira do Estado eacute um conjunto de atos praticados na obtenccedilatildeo na
gestatildeo e na aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros de que necessita para atingir os seus fins Sobre
o papel da tributaccedilatildeo na economia o referido jurista afirma que
A tributaccedilatildeo eacute sem sombra de duacutevida o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver Sem ele natildeo poderia o Estado realizar os seus fins sociais a natildeo ser que monopolizasse toda a atividade econocircmica O tributo eacute inegavelmente a grande e talvez a uacutenica arma contra a estatizaccedilatildeo da economia (MACHADO 2007 p56)
Na visatildeo do Estado Democraacutetico de Direito a atividade sancionatoacuteria eacute uma
consequecircncia do natildeo cumprimento de uma ordem legal O vocaacutebulo ldquosanccedilatildeordquo pode apresentar
58
inuacutemeros significados juriacutedicos Conforme registra Eurico Marcos Diniz de Santi (1996 p38-
39) pode ser definida como uma conduta substitutiva reparatoacuteria decorrente do
descumprimento de uma obrigaccedilatildeo imposta de uma consequecircncia processual de uma
sentenccedila condenatoacuteria etc Paulo de Barros Carvalho (2008 p758) aponta que este termos
pode ter uma acepccedilatildeo individual e concreta quando significa uma penalidade aplicada ao
infrator quanto agrave relaccedilatildeo juriacutedica que a veicula ou uma abordagem geral e abstrata tendo
como antecedente a tipificaccedilatildeo de um iliacutecito vg os crimes fiscais
Nesta esteira a exigecircncia de certidotildees de regularidade fiscal pode comprometer alguns
importantes direitos fundamentais dos contribuintes ndash vg o trabalho o exerciacutecio de
atividades econocircmicas ndash dando margens ao que se convencionou chamar de sanccedilotildees poliacuteticas
Hugo de Brito Machado (2005c p896) considera estas praacuteticas flagrantemente
inconstitucionais porque implicam em uma indevida restriccedilatildeo ao direito de exercer atividade
econocircmica independentemente de autorizaccedilatildeo de oacutergatildeos puacuteblicos (art 170 paraacutegrafo uacutenico
da CF88) e configuram uma cobranccedila sem o devido processo legal com grave violaccedilatildeo do
direito de defesa do contribuinte haja vista que natildeo se estaacute diante de uma autoridade
competente para apreciar se a exigecircncia do tributo eacute ou natildeo indevida
Roque Joaquim Volkweiss (2002 p102) reverbera que a permissatildeo para que o Fisco
assim proceda eacute deixar uma porta aberta para o ldquochaacute-de-bancordquo que natildeo passa de um ato
arbitraacuterio e velada coaccedilatildeo o que fornece agrave autoridade fazendaacuteria a abertura para se fazer
justiccedila com as proacuteprias matildeos Luiacutes Roberto Barroso (2002 p381) a tiacutetulo de
complementaccedilatildeo menciona que no sistema tributaacuterio existe a cultura da sonegaccedilatildeo por conta
do estiacutemulo fornecido pela voracidade fiscal e ldquopor esquemas quase formais de extorsatildeo e
composiccedilatildeordquo revelando uma ditadura da Administraccedilatildeo Fiscal Para Eduardo Marcial
Ferreira Jardim (1998 p516)
A exigibilidade de certidotildees negativas a exemplo do quanto consta em diplomas de iacutendole tributaacuteria e administrativa exprime absurdez vitanda absolutamente incompaginaacutevel com uma seacuterie de princiacutepios constitucionais dentre eles o postulado assegurador ao livre exerciacutecio de qualquer trabalho ofiacutecio ou profissatildeo gravado no art 5ordm XIII bem como no primado proclamador da livre atividade econocircmica insculpido no art170 paraacutegrafo uacutenico bem como o vetor que prestigia o direito de propriedade e o direito concernente agrave igualdade
Nesse contexto as limitaccedilotildees ao poder de tributar (MARTINS 2002) devem ser
interpretadas como direitos fundamentais dos contribuintes determinando que o fisco aja
59
necessariamente de acordo com os princiacutepios maiores da legalidade da isonomia da
capacidade contributiva da irretroatividade da anterioridade do natildeo confisco da liberdade
de traacutefego da imunidade da seguranccedila juriacutedica da proporcionalidade dentre outros sem
olvidar as orientaccedilotildees do art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e dos princiacutepios impliacutecitos
As relaccedilotildees tributaacuterias constituem uma referecircncia e uma vinculaccedilatildeo agrave ordem
constitucional que prevecirc o direito agrave liberdade simultaneamente com a responsabilidade haja
vista que a sanccedilatildeo deve decorrer sempre da lei e natildeo do administrador no sentido de que ldquoos
direitos fundamentais constituem a essecircncia da liberdade e os deveres fundamentais o seu
corretivordquo (STERN 1998 p31) As sanccedilotildees poliacuteticas satildeo atos abusivos natildeo previstos em lei
(CALIENDO 2009 p74) Em Direito Tributaacuterio correspondem agraves restriccedilotildees ou agraves
proibiccedilotildees impostas ao contribuinte como forma indireta ou obliacutequa de obrigaacute-lo ao
pagamento dos tributos colocando-se essa condiccedilatildeo para vg o exerciacutecio de atividade
econocircmica que eacute um direito fundamental Heleno Taveira Tocircrres (2006 p62) denomina tais
praacuteticas de ldquosanccedilotildees natildeo-patrimoniais de caraacuteter interventivordquo e Andreacute Castro Carvalho
(2009 p95) as nomeia como ldquosanccedilotildees administrativas interventivas econocircmicasrdquo Nesse
sentido a atuaccedilatildeo privada natildeo pode ser condicionada agrave quitaccedilatildeo fiscal ldquoposto que estaria
subvertido todo o sistema de garantias constitucionais contra a exigecircncia de tributosrdquo
(MACHADO MACHADO SEGUNDO 2008 p88) O Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal de Justiccedila tecircm posicionamentos firmes no sentido de considerar
incompatiacuteveis as sanccedilotildees poliacuteticas com as garantias constitucionais dos contribuintes Para
evidenciar tal entendimento vejam-se as suacutemulas
Suacutemula 70 STF Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Suacutemula 323 STF Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Suacutemula 547 STF Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Suacutemula 127 STJ Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado
Adotar-se-aacute a discriminaccedilatildeo sugerida por Reacutegis de Oliveira (2005 p73) que
classifica as sanccedilotildees poliacuteticas de acordo com o seu conteuacutedo em repressivas suspensivas
privativas de atividade pecuniaacuterias e privativas de bens O natildeo pagamento do tributo natildeo
torna iliacutecita a atividade geradora do dever tributaacuterio uma vez que o Fisco dispotildee de meios
especiacuteficos para constituir o creacutedito tributaacuterio e cobraacute-lo mediante a accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal
regulada no plano federal pela lei no 683080 aleacutem dos procedimentos administrativos
60
aplicaacuteveis Apesar de serem inconstitucionais as sanccedilotildees poliacuteticas seguem largamente
praticadas no mais das vezes por puro comodismo das autoridades da administraccedilatildeo
tributaacuteria que nelas encontram um meio faacutecil de fazer a cobranccedila indevida de tributos Outra
questatildeo fulcral eacute o natildeo oferecimento da oportunidade de defesa do contribuinte apesar da
garantia constitucional de ampla defesa e contraditoacuterio ser a mais abrangente possiacutevel
preocupaccedilatildeo que natildeo eacute exclusiva ao direito brasileiro mas que se verifica tambeacutem nos
ordenamentos francecircs (BOUVIER 2004 p57-58) espanhol (LAPATZA 1997 p442) e
americano14 somente para ilustrar
Como forma de combater as praacuteticas do Fisco de negar injustificadamente o
fornecimento de certidotildees de regularidade fiscal a doutrina e a jurisprudecircncia apontam o
mandado de seguranccedila como a medida mais eficaz remeacutedio constitucionalmente previsto no
art 5ordm LXIX do texto constitucional regulamentado pela lei no 1201609 e
subsidiariamente pelo Coacutedigo de Processo Civil Eacute portanto uma accedilatildeo de natureza
constitucional que acarreta uma importante consequecircncia praacutetica as hipoacuteteses do seu
cabimento devem ser interpretadas de forma ampla Os contribuintes precisam recorrer
muitas vezes a este instrumento para se livrarem das restriccedilotildees arbitraacuterias que as autoridades
fazendaacuterias lhes impotildeem O lado negativo desta constataccedilatildeo eacute que o deferimento do
provimento liminar ou a concessatildeo da seguranccedila nem sempre satildeo capazes de impedir tais
praacuteticas Assim se pronuncia a jurisprudecircncia paacutetria
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO AFASTADA A ALEGADA DECADEcircNCIA E A AUSEcircNCIA DE DIREITO LIacuteQUIDO E CERTO DIRETIO Agrave CERTIDAtildeO DE DEacuteBITOS RECUSA ECONOMICIAacuteRIA INJUSTIFICADA ADEQUACcedilAtildeO AO ART 5ordm XXXIV CF IMPROVIMENTO Agrave APELACcedilAtildeO E Agrave REMESSA OFICIAL CONCESSAtildeO DA SEGURANCcedilA
1 Superada a invocaccedilatildeo caduciaacuteria pois ao assim afirmar a Caixa Econocircmica Federal - CEF incumbir-lhe-ia provar o termo a quo este a equivaler ao da efetiva denegaccedilatildeo da certidatildeo ao qual natildeo se amolda o diligenciamento acostado aos autos logo agrave luz dos autos tempestiva a impetraccedilatildeo que aliaacutes destaque-se luta pelo direito de obtenccedilatildeo de certidatildeo em si quase a patentear omissatildeo economiaacuteria no fornecimento em qualquer rumo (certidatildeo positiva ou negativa) 2 Assentado no Texto Constitucional o direito agrave obtenccedilatildeo de certidotildees (art 5ordm XXXIV aliacutenea lsquobrsquo) clara se revela a classificaccedilatildeo das certidotildees entre as espeacutecies quais sejam as puramente negativas as puramente positivas e as negativas por equiparaccedilatildeo legais tambeacutem consagradas como positivas com efeito de negativa isto na forma do art 206 do CTN 3 A parte originariamente impetrante demonstrou a recusa da CEF em fornecer certidatildeo tanto positiva quanto negativa 4 Agrave evidecircncia natildeo se compadece
14 Cf PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009
61
a conduta administrativa combatida com o princiacutepio constitucional da legalidade dos atos administrativos art 37 caput CF pedra fundamental do Estado Democraacutetico de Direito inaugurado a partir de 05101988 (art 1ordm caput) garantia da maacutexima envergadura aos administrados 5 Tendo a impetrante demonstrado a recusa no fornecimento agrave certidatildeo requerida revela-se manifesto o inteiro acerto da r sentenccedila proferida ao assegurar o direito a certidatildeo na qual conste a real situaccedilatildeo do poacutelo apelado nos termos do art 5ordm XXXIV lsquobrsquo da Constituiccedilatildeo Federal (destacou-se) 6 Improvimento agrave apelaccedilatildeo e agrave remessa oficial Concessatildeo da seguranccedila (BRASIL AMS ndash APELACcedilAtildeO EM MANDADO DE SEGURANCcedilA ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior ndash DJU 19042007 ndash TRF 3ordf Regiatildeo)
O mandado de seguranccedila haacute de ser utilizado em face do ato de autoridade eivado de
ilegalidade ou abuso de poder legitimidade passiva que corresponde no contexto ora
analisado qual seja a seara federal ao Procurador-chefe da Fazenda Nacional ou ao Delegado
da Receita Federal do Brasil ambos da respectiva circunscriccedilatildeo dependendo de onde provier
a negativa para o fornecimento da certidatildeo os quais seratildeo notificados para a apresentaccedilatildeo de
informaccedilotildees (MACHADO 2009) Neste sentido o Poder Judiciaacuterio se mostra indispensaacutevel
no que concerne agrave coibiccedilatildeo destas atitudes lesivas agraves atividades dos contribuintes que se
traduzem em direitos fundamentais Assim elucida Moacyr Toledo (2008 p25)
Pode ocorrer no entanto que ao pleitear a certidatildeo negativa ou mesmo a certidatildeo positiva com efeito de negativa a autoridade fiscalizadora negue-se a fornececirc-la Caso ocorra tal circunstacircncia e os deacutebitos existentes estejam na situaccedilatildeo de exigibilidade suspensa ou ainda natildeo estejam vencidos ou finalmente estejam com execuccedilatildeo fiscal aparelhada poreacutem com penhora efetivada garantindo a liquidez do valor devido a negativa da autoridade afronta a Constituiccedilatildeo pois agride direito liacutequido e certo do contribuinte Nesses casos o aparelhamento da accedilatildeo de Mandado de Seguranccedila com pedido de liminar perante o Poder Judiciaacuterio eacute o remeacutedio raacutepido e eficaz contra ato de autoridade que agrida direito liacutequido e certo do cidadatildeo sendo certamente tal atrocidade corrigida pelo Poder competente para tanto
Autoridade na dicccedilatildeo do art 1ordm sect 2ordm inciso III da lei no 978499 eacute todo agente
puacuteblico dotado de poder de decisatildeo e titular de uma esfera de competecircncia natildeo importando a
categoria ou a funccedilatildeo que exerccedila O objeto de impetraccedilatildeo eacute pois um ato administrativo O
prazo eacute decadencial de 120 (cento e vinte) dias contados a partir da ciecircncia do ato a ser
impugnado na forma do art 23 da lei no 1201609 Eacute imprescindiacutevel a oitiva do Ministeacuterio
Puacuteblico sob pena de nulidade (art 12 da lei no 1201609)
Por expressa previsatildeo legal o descumprimento desarrazoado de ordens judiciais
proferidas em mandado de seguranccedila em especial os que se relacionem com a regularidade
fiscal ensejam o enquadramento da autoridade responsaacutevel no crime de desobediecircncia
previsto no art 330 do Coacutedigo Penal conforme enuncia o art 26 da lei no 1201609 O foro
62
competente ndash para o acircmbito de anaacutelise desta dissertaccedilatildeo ndash seraacute a Justiccedila Federal15 Para Hely
Lopes Meirelles (2005 p22) o mandado de seguranccedila pode ser assim conceituado
Mandado de seguranccedila eacute o meio constitucional posto agrave disposiccedilatildeo de toda pessoa fiacutesica ou juriacutedica oacutergatildeo com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para a proteccedilatildeo de direito individual ou coletivo liacutequido e certo natildeo amparado por habeas corpus ou habeas data lesado ou ameaccedilado de lesatildeo por ato de autoridade seja de que categoria for e sejam quais forem as funccedilotildees que exerccedila
Eduardo Sodreacute (2008 p114) alerta para a questatildeo de que o ato de autoridade em tese
pode ser comissivo (accedilatildeo) ou omissivo (abstenccedilatildeo) condutas que podem potencialmente
causar danos aos contribuintes o qual demonstraraacute por meio do mandado de seguranccedila o seu
direito liacutequido e certo a uma certidatildeo vaacutelida seja negativa positiva ou positiva com efeito de
negativa cabendo ao Fisco identificar de modo claro e elucidativo qual a real situaccedilatildeo do
contribuinte entendida como tal ldquoaquela embasada em uma situaccedilatildeo faacutetica perfeitamente
delineada e comprovada de plano por meio de prova preacute-constituiacutedardquo (SODREacute 2008 p124)
Adriano Pinto (2007 p33) aponta que as principais causas dessas condutas desviadas
da Procuradoria da Fazenda Nacional e Receita Federal satildeo a ausecircncia de uma adequada
formaccedilatildeo do agente puacuteblico a impunidade diante da quebra dos deveres funcionais
provocadores de danos aos contribuintes e os privileacutegios processuais que premiam os
servidores quando se permitem no tocante agrave Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA os institutos da
ldquosubstituiccedilatildeordquo16 ou da ldquoemendardquo17
Eacute cada vez mais corriqueiro o descumprimento de preceitos juriacutedicos baacutesicos por parte
da Fazenda Puacuteblica em especial no acircmbito federal ocorrendo uma inversatildeo de valores como
se o cidadatildeo existisse somente para servir ao Estado quando na verdade este uacuteltimo eacute um
instrumento de accedilatildeo social e de atendimento agrave democracia Andreacute Castro Carvalho (2008
p90) registra que por ser o acesso ao Judiciaacuterio uma ldquomedida de socorrordquo faz-se mister a
implantaccedilatildeo de um eficiente controle interno na Administraccedilatildeo Tributaacuteria com relaccedilatildeo aos 15 ldquoArt 2o lei no 1201609 Considerar-se-aacute federal a autoridade coatora se as consequecircncias de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela Uniatildeo ou entidade por ela controladardquo 16 ldquoArt 203 do CTN A omissatildeo de quaisquer dos requisitos previstos no artigo anterior ou o erro a eles relativo satildeo causas de nulidade da inscriccedilatildeo e do processo de cobranccedila dela decorrente mas a nulidade poderaacute ser sanada ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia mediante substituiccedilatildeo da certidatildeo nula devolvido ao sujeito passivo acusado ou interessado o prazo para defesa que somente poderaacute versar sobre a parte modificadardquo 17 ldquoArt 2ordm sect 8ordm da lei no 683080 Ateacute a decisatildeo de primeira instacircncia a Certidatildeo de Diacutevida Ativa poderaacute ser emendada ou substituiacuteda assegurada ao executado a devoluccedilatildeo do prazo para embargosrdquo
63
atos impositivos de penalidades muitas vezes descabidas O proacuteprio Ministro do STF Ceacutezar
Peluzo jaacute se encontrou em uma situaccedilatildeo vexatoacuteria frente agrave Receita Federal conforme relato na
proferido por ocasiatildeo do julgamento da ADI no 3453DF
[] Aproveito a oportunidade de fazer menccedilatildeo a um fato concreto em que tive necessidade de obter certidatildeo para fazer um negocio juriacutedico Constava na Receita Federal a seguinte notiacutecia no site a situaccedilatildeo atual do contribuinte natildeo permite reconhecer-lhe plena regularidade Eu que tenho imposto recolhido na fonte compulsoriamente pensei o que teraacute acontecido com o Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo ou com o Supremo Tribunal Federal que natildeo recolheram o imposto de renda devido Fui ver do que se tratava Era diferenccedila de SELIC no tempo em que isso ainda era calculado pelo contribuinte de zero viacutergula natildeo sei quantos centavos que naquela data depois de natildeo sei quantos anos dava quatro reais e alguma coisa Eu natildeo ia conseguir obter a certidatildeo sem demonstrar que natildeo estava devendo
As arbitrariedades do Fisco satildeo visiacuteveis e frequentes Em nenhuma circunstacircncia a
Administraccedilatildeo Fazendaacuteria pode agir em detrimento dos contribuintes alegando a existecircncia de
pendecircncias como um fator determinante para a expediccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
agindo como se natildeo estivessem vivendo em um Estado Democraacutetico de Direito e para que as
suas atribuiccedilotildees sejam observadas se utilizam de meios informais prejudicando a
arrecadaccedilatildeo de tributos e negligenciando o trabalho de fiscalizaccedilatildeo capaz de alcanccedilaacute-los Os
tribunais demonstram ndash ou devem demonstrar ndash maior sensibilidade a esta realidade
conforme se verifica pelas jurisprudecircncias a seguir colacionadas
TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA DEVER DE EXPEDICcedilAtildeO ART 206 DO CTN REQUISITOS SATISFEITOS 1 A expediccedilatildeo da Certidatildeo Positiva de deacutebitos com efeitos de negativa - CPD-EN objetivada pela empresa apelada implica na existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos ou se em curso de cobranccedila executiva que tenha sido efetivada a penhora ou ainda cuja exigibilidade esteja suspensa (art 206 do CTN) 2 O creacutedito tributaacuterio apto a obstaculizar a certidatildeo de regularidade fiscal deve ser aquele regularmente constituiacutedo e plenamente exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos 3 Estando satisfeitos os requisitos exigidos pelo art 206 do CTN para a expediccedilatildeo da CPD-EN natildeo pode a administraccedilatildeo tributaacuteria se recusar a emiti-la (destacou-se) Apelaccedilatildeo e remessa necessaacuteria improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 01121009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA GFIP-GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E INFORMACcedilOtildeES Agrave PREVIDEcircNCIA SOCIAL 1 Mandado de Seguranccedila que visa a expediccedilatildeo de CPD-EN (Certidatildeo Positiva de Deacutebitos com efeito de negativa) que a autoridade impetrada deixou de fornecer sob a alegaccedilatildeo de ausecircncia da apresentaccedilatildeo mensal pelo municiacutepio da GFIP (Guia de recolhimento do FGTS) e informaccedilotildees agrave previdecircncia social assim como falhas nos valores declarados em outros meses 2 A irregularidade na GFIP pode ateacute ser um indicativo da existecircncia de creacuteditos tributaacuterios entretanto natildeo havendo a prova de que os valores ali declarados ensejaram inscriccedilatildeo em diacutevida ativa natildeo
64
haacute porque obstaculizar o direito agrave expediccedilatildeo da CPD-EN (destacou-se) 3 O deacutebito fiscal tem que ser regularmente inscrito para que se torne exigiacutevel o que natildeo se quedou demonstrado nos autos Apelaccedilatildeo provida Inversatildeo do ocircnus da sucumbecircncia (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves ndash DJU 27112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
ADMINISTRATIVO E TRIBUTAacuteRIO REMESSA OFICIAL EM MANDADO DE SEGURANCcedilA PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISACcedilAtildeO INJUSTIFICADA PRESCRICcedilAtildeO DOS CREacuteDITOS TRIBUTAacuteRIOS RECONHECIMENTO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO NEGATIVA DE DEacuteBITOS POSSIBILIDADE REMESSA OFICIAL IMPROVIDA 1 Hipoacutetese em que a impetrante requer a concessatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito sob o argumento de que a uacutenica pendecircncia que obstava a sua expediccedilatildeo era um deacutebito fiscal que fora alcanccedilado pela prescriccedilatildeo 2 Na sistemaacutetica do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional a certidatildeo negativa de deacutebito deveraacute ser expedida quando satisfeitos os requisitos previstos no caput do artigo 205 desde que inexistente diacutevida tributaacuteria a cargo do contribuinte ou responsaacutevel cabendo a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa quando da existecircncia de deacutebitos cuja exigibilidade se encontre suspensa ou o creacutedito natildeo esteja vencido ou quando garantido por penhora 3 O citado processo administrativo em que se discutia a exigibilidade da diacutevida fiscal permaneceu injustificadamente paralisado por longo periacuteodo e os documentos acostados aos autos levam ao convencimento de que todos os creacuteditos em discussatildeo foram alcanccedilados pela prescriccedilatildeo Neste caso natildeo haacute que se falar em existecircncia de creacuteditos em vigor a obstar a expediccedilatildeo da CND requerida 4 Os deacutebitos atingidos pela prescriccedilatildeo natildeo satildeo liacutequidos certos e exigiacuteveis requisitos essenciais agrave propositura da uma accedilatildeo executiva natildeo podendo constituir fator impeditivo para a expediccedilatildeo de certidotildees negativas 5 No caso presente impotildee-se a expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebitos com efeito de negativa - CPD-EN - em favor da empresa impetrante desde que natildeo existam outros oacutebices agrave sua emissatildeo (destacou-se) 6 Remessa oficial improvida (BRASIL REOMS ndash Remessa ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias DJU 26112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo) TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA EXTINCcedilAtildeO DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POR MEIO DA COMPENSACcedilAtildeO ART 156 II DO CTN DCTF PENDEcircNCIA DE HOMOLOGACcedilAtildeO POR PARTE DO FISCO EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA NOS TERMOS DO ART 205 CC O ART 206 DO CTN ILEGALIDADE DA RECUSA MANUTENCcedilAtildeO DOS HONORAacuteRIOS ADVOCATIacuteCIOS 1 Versa a presente demanda sobre a possibilidade de expediccedilatildeo de certidatildeo negativa de deacutebito em face da ausecircncia de homologaccedilatildeo da declaraccedilatildeo de compensaccedilatildeo (DCTF) por parte do fisco 2 A certidatildeo negativa de deacutebito em direito tributaacuterio eacute o meio pelo qual se prova a quitaccedilatildeo de determinado tributo eacute o documento que busca informar a real situaccedilatildeo fiscal do contribuinte e deve espelhar a realidade do fato certificado por outro lado a expediccedilatildeo deste documento a quem efetivamente natildeo esteja quite com A Fazenda Nacional caracteriza falsa declaraccedilatildeo sobre fato juridicamente relevante 3 A parte autora requer a expediccedilatildeo de CND na pendecircncia de homologaccedilatildeo das declaraccedilotildees de compensaccedilatildeo (DCTFacuteS) referentes agrave contribuiccedilatildeo do PIS e FINSOCIAL em face das decisotildees judiciais proferidas em accedilatildeo declaratoacuteria e cautelar 4 O Art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 expressamente prevecirc a possibilidade do contribuinte apresentar manifestaccedilatildeo de inconformidade agrave decisatildeo administrativa que natildeo autoriza a compensaccedilatildeo 4 OS pedidos de compensaccedilatildeo da autora conforme devidamente comprovado nos autos agraves fls 105146 atraveacutes dos recibos de entrega das DCTFacuteS (Declaraccedilotildees de Deacutebitos e Creacuteditos Tributaacuterios Federais) natildeo foram ateacute entatildeo apreciados pela administraccedilatildeo tributaacuteria 5 Mesmo diante da ausecircncia de homologaccedilatildeo da compensaccedilatildeo requerida sob condiccedilatildeo resolutoacuteria natildeo se pode
65
deixar de reconhecer a compensaccedilatildeo iniciada pelo contribuinte prevista de forma taxativa no art 156 inciso II do CTN 6 Eacute direito do contribuinte quando quite com seus deacutebitos no caso de extinccedilatildeo do creacutedito ou quando suspenso obter certidatildeo negativa de deacutebito ou no caso de certidatildeo positiva com efeito de negativa conforme os arts 205 e 206 do CTN 7 Portanto no caso sob apreccedilo natildeo haacute como diante das normas do art 74 da lei 943096 com redaccedilatildeo dada pela lei 1083303 e dos artigos 205 cc o 206 do CTN negar a certidatildeo de regularidade fiscal ao contribuinte 8 Quanto aos honoraacuterios advocatiacutecios a equumlitativa apreciaccedilatildeo do juiz a que se refere o paraacutegrafo 4ordm do art 20 do CPC representa uma liberalidade do julgador para nos casos menciona bem situar atendidas as normas de lsquoarsquo a lsquocrsquo do paraacutegrafo 3ordm do mesmo artigo fixar os honoraacuterios sem que esteja obrigado a obedecer aos limites miacutenimos de 10 ou no maacuteximo de 20 neste tocante eacute de se manter os honoraacuterios fixados na sentenccedila 10 Apelaccedilotildees e remessa oficial improvidas (BRASIL AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira ndash DJU 19112009 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO COM EFEITOS DE NEGATIVA DEacuteBITOS INEXIGIacuteVEIS OU COM A EXIGIBILIDADE SUSPENSA (destacou-se)
1 Hipoacutetese em que a MM Juiacuteza a quo confirmando a liminar concedeu a seguranccedila para determinar agrave autoridade impetrada procedesse agrave expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa ressalvando eventuais obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 2 O pleito do apelado se fundamenta na questatildeo da extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos constantes dos processos administrativos relacionados na inicial 3 De fato restou comprovada nos autos a situaccedilatildeo regular da impetrante como bem asseverou a MM Juiacuteza sentenciante em face da documentaccedilatildeo acostadas aos autos e que natildeo foi impugnada pela fazenda nacional a qual se limitou tatildeo-somente a sustentar a falta de interesse processual do impetrante por natildeo haver segunda ela nenhum ato concreto da autoridade coatora que fosse ilegal ou abusivo 4 As informaccedilotildees fiscais de contribuintes disponibilizadas no site da Receita Federal revestem-se de caraacuteter oficial Existindo informaccedilatildeo atestando irregularidade da situaccedilatildeo fiscal do contribuinte quando o mesmo se encontra regular perante o fisco tendo em vista a extinccedilatildeo eou suspensatildeo da exigibilidade dos creacuteditos em discussatildeo de forma a obstar a expediccedilatildeo de CND constitui ato ilegal passiacutevel de afastamento em sede de mandado de seguranccedila 5 Destarte presentes os pressupostos do artigo 206 do coacutedigo tributaacuterio nacional eacute de rigor a expediccedilatildeo da certidatildeo positiva com efeitos de negativa por ser direito liacutequido e certo do impetrante observada a ressalva na sentenccedila da existecircncia de obstaacuteculos natildeo versados expressamente na exordial (destacou-se) 6 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 20068300014314-7 ndash Relator Min Francisco Cavalcanti ndash DJU 05062008 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
CONSTITUCIONAL TRIBUTAacuteRIO MANDADO DE SEGURANCcedilA NEGACcedilAtildeO DO PEDIDO DE ALTERACcedilAtildeO DE INSCRICcedilAtildeO DO CGC INSTRUCcedilAtildeO NORMATIVA SANCcedilAtildeO POLIacuteTICA PRECEDENTES SUacuteMULAS DO STF INCABIMENTO
1Encontra-se bastante firmado na jurisprudecircncia atual o posicionamento adotado pelo juiacutezo singular de que eacute inconstitucional a imposiccedilatildeo de restriccedilotildees agrave atividade comercial do contribuinte como forma de exigir a cobranccedila de creacuteditos tributaacuterios 2 A instruccedilatildeo normativa que fundamenta a negaccedilatildeo da inscriccedilatildeo de registro extrapolou sua funccedilatildeo meramente orientadora contrariando princiacutepios constitucionais e instituindo normas de conduta aos particulares 3 A fazenda nacional ao opor-se ao deferimento do pedido de inscriccedilatildeo junto ao novo cadastro de contribuintes em virtude da empresa possuir deacutebitos junto agrave receita federal instituiu restriccedilatildeo de caraacuteter privativo consubstanciado em sanccedilatildeo poliacutetica 4 As sanccedilotildees poliacuteticas como
66
meio de pressionar o contribuinte ao pagamento de deacutebitos tributaacuterios natildeo satildeo admissiacuteveis no atual sistema constitucional e tributaacuterio jaacute tendo sido repelidas inclusive pelo proacuteprio Supremo Tribunal Federal (Suacutemulas Nordm 70 323 E 547) 5 Apelaccedilatildeo e remessa oficial improvidas (BRASIL AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 ndash Relator Min Petruacutecio Ferreira ndash DJ 07112000 ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Satildeo comuns as situaccedilotildees em que as autoridades fiscais emitem certidotildees equivocadas
desconsiderando a real situaccedilatildeo dos contribuintes quando por exemplo fornecem uma CPD-
EN quando era caso de CND sem pormenorizar as informaccedilotildees cadastrais Carlos Ceacutesar
Sousa Cintra (2007 p167) registra que ldquonatildeo raro o contribuinte fica sujeito ao humor da
autoridade de plantatildeo que sequer aprecia o pedido formulado pelo administrado quanto ao
detalhamento de suposta diacutevida tributaacuteria a ele imputadardquo Nesse diapasatildeo atenta ainda o
referido doutrinador que o uacutenico caso em que uma CND pode ser negada eacute quando for
constatada a existecircncia de constituiccedilatildeo de creacutedito tributaacuterio no setor administrativo
competente e com o prazo para o pagamento vencido sendo portanto exigiacutevel haja vista que
a diacutevida regularmente inscrita goza da presunccedilatildeo de certeza e liquidez tendo o efeito de prova
preacute-constituiacuteda (art 204 CTN) Registre-se que a grande monta das recusas no fornecimento
de certidotildees positivas com efeito de negativa (art 206 CTN) se daacute por absoluta falta de
esclarecimento do agente puacuteblico o qual por excessivo apego agrave letra da lei e por despreparo
teacutecnico entende que a exigecircncia de certidatildeo negativa natildeo autorizaria o fornecimento de outras
espeacutecies ignorando os efeitos legais conferidos agrave CPD-EN
Segundo a redaccedilatildeo do art 201 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional estaacute constituiacuteda a
diacutevida ativa tributaacuteria (SILVA 2009) proveniente de creacutedito dessa natureza regularmente
inscrita na reparticcedilatildeo administrativa competente depois de esgotado o prazo fixado para
pagamento pela lei ou por decisatildeo final proferida em processo administrativo regular
Registre-se ainda a discutiacutevel qualidade no atendimento nas Secretarias das Receitas Federais
burocracia esta que submete o contribuinte a um sacrifiacutecio injustificado e compromete o
princiacutepio da eficiecircncia da atividade administrativa dentre outros Mas os problemas natildeo se
restringem a isso A imposiccedilatildeo de multas aos contribuintes pelo descumprimento de
obrigaccedilotildees tributaacuterias em geral ndash que a todo custo foram alvo de tentativas de implementaccedilatildeo
ndash eacute uma constante O respeito agraves normas juriacutedicas natildeo eacute estimulado pela Receita Federal pelo
contraacuterio eacute por ela impedido Esta situaccedilatildeo foi denunciada por Raquel Cavalcanti Ramos
Machado (2004)
67
Nada obstante o contribuinte tem o direito a uma CPD a qual deve discriminar todas
as informaccedilotildees que se referem aos supostos deacutebitos tributaacuterios que constem nos registros
fazendaacuterios tais como a identificaccedilatildeo do procedimento originaacuterio do deacutebito a data da
inscriccedilatildeo a identificaccedilatildeo do auto de infraccedilatildeo ou da notificaccedilatildeo fiscal de lanccedilamento de deacutebito
(NFLD) o detalhamento do creacutedito tributaacuterio etc
No caso das CPD-ENs (art 206 CTN) o Poder Judiciaacuterio eacute constantemente acionado
para solucionar alguns casos em que seu fornecimento eacute negado tais como a exigecircncia de
reforccedilo de penhora (art 15 inciso II da lei no 683080) por parte da autoridade responsaacutevel
ou seja o juiz presidente da execuccedilatildeo fiscal em questatildeo e natildeo da autoridade fiscal alerta
Raquel Cavalcanti Ramos Machado (2005 p77) o pagamento via DARFs (Documento de
Arrecadaccedilatildeo de Receitas Federais) sem contestaccedilatildeo sobre a suficiecircncia de valores pagos pelos
contribuintes a exigecircncia de garantias em parcelamentos a penhora sobre o faturamento das
empresas (PACHECO 2008 p225-227)
A situaccedilatildeo se tornava ainda mais absurda quando se exigia do contribuinte a reiteraccedilatildeo
da apresentaccedilatildeo de documentos do seu processo a cada pedido de renovaccedilatildeo de certidatildeo de
regularidade fiscal tais como o atestado de inteiro teor das varas competentes e coacutepias
autenticadas na forma do art 4ordm da Instruccedilatildeo Normativa RFB no 57405 com redaccedilatildeo
determinada pela Instruccedilatildeo Normativa RFB no 58605 ambas jaacute revogadas pela Instruccedilatildeo
Normativa RFB no 73407 Natildeo podia a Administraccedilatildeo Fazendaacuteria desconsiderar o fato de
que era parte processual e detinha todas as informaccedilotildees referentes aos tracircmites das lides
principalmente as decisotildees proferidas nos autos
A Uniatildeo Federal eacute uma entidade que nestes atos se faz representar em juiacutezo pela
Procuradoria da Fazenda Nacional na forma do art 12 da Lei Complementar no 7393 Os
arts 36 a 38 do mesmo diploma normativo exigem que os procuradores se deem por
intimados pessoalmente mediante a entrega dos autos com vista O Manual de Procedimentos
Internos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (Portaria no 53202 ndash PGFN) decreta
expressamente ser o procurador obrigado a comunicar o inteiro teor das determinaccedilotildees
judiciais que lhes satildeo impostas Os contribuintes ou seus respectivos advogados quando
sofrem tais exigecircncias substituem o representante legal da Fazenda Nacional na realizaccedilatildeo de
suas atividades que satildeo vinculadas Eacute outra forma de materializaccedilatildeo das sanccedilotildees poliacuteticas
68
Hugo de Brito Machado (2005c p66) eacute enfaacutetico ao considerar que em face de
restriccedilotildees nem sempre justificaacuteveis em muitos casos a certidatildeo negativa natildeo eacute fornecida
colhendo-se ao solicitaacute-la via eletrocircnica apenas a informaccedilatildeo de que existem pendecircncias a
serem esclarecidas junto agrave reparticcedilatildeo competente Ocorre que o interessado ao se dirigir aos
balcotildees de atendimento eacute surpreendido com uma barreira a ser transposta para obter a
informaccedilatildeo desejada Quando a conseguem Natildeo obstante o dispositivo constitucional
segundo o qual todos tecircm direito a receber dos oacutergatildeos puacuteblicos informaccedilotildees de seu interesse
particular que seratildeo prestadas no prazo de lei sob pena de responsabilidade incluindo-se as
certidotildees fiscais as reparticcedilotildees da Receita Federal criam dificuldades inexplicaacuteveis e
inadmissiacuteveis nesta prestaccedilatildeo Natildeo atentam para o fato de que ldquoa expediccedilatildeo de uma certidatildeo
implica na extraccedilatildeo de dadosinformaccedilotildees constantes de arquivos ou sistemas de determinadas
informaccedilotildeesrdquo (PAULSEN 1999 p10)
Ao analisar referida praacutetica fazendaacuteria Schubert de Farias Machado (2007 p606)
assevera que a simples indicaccedilatildeo de deacutebito nos registros do Fisco natildeo pode ser motivo
bastante para impedir um cidadatildeo de praticar uma atividade liacutecita pois devem ser indicados
quais satildeo os tributos que o contribuinte estaacute em aberto e explicitadas as ldquopendecircnciasrdquo O
Estado na qualidade de credor do tributo deve promover o lanccedilamento respectivo de forma a
assegurar ao administrado o direito agrave ampla defesa e ao contraditoacuterio Para o doutrinador
Schubert de Farias Machado (2007 p614)
Jaacute natildeo eacute mais a falta de pagamento do tributo o motivo da recusa da CND Satildeo pendecircncias outras que poderiam ndash por que natildeo ndash ser alargadas ou ateacute mesmo indeterminadas Com isso o Fisco passaria a desvestir a maacutescara colocando a CND como verdadeira autorizaccedilatildeo para que apenas os amigos do rei possam de fato exercer suas atividades
O STF por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 131741SP (Relator
Min Marco Aureacutelio) asseverou que a relaccedilatildeo juriacutedica Estadocontribuinte haacute de repousar na
confianccedila muacutetua devendo ambos atuarem com responsabilidade fieacuteis ao ordenamento
juriacutedico em vigor O ato de controle administrativo do creacutedito tributaacuterio inscrito na diacutevida
ativa enquadra-se na categoria dos atos de controle parahieraacuterquico que na liccedilatildeo de Luciano
Beneacutevolo de Andrade (1975 p187) funda-se na necessidade de submeter determinadas
atividades administrativas a um sistema mais tecnicamente efetivo perfeito coordenado
uniforme e especializado A Certidatildeo de Diacutevida Ativa ndash CDA eacute um documento unilateral
representativo do creacutedito puacuteblico ou seja produz a Fazenda seu proacuteprio tiacutetulo extraindo do
69
livro de registro da diacutevida ativa a certidatildeo da inscriccedilatildeo No STJ vigora a tese de que na
hipoacutetese do tributo sujeito ao lanccedilamento por homologaccedilatildeo18 (art 150 CTN) pode haver a
inscriccedilatildeo na diacutevida ativa sem a instauraccedilatildeo de anterior procedimento administrativo fiscal de
deacutebito declarado pelo sujeito passivo da obrigaccedilatildeo tributaacuteria e natildeo pago
TRIBUTAacuteRIO E PROCESSUAL CIVIL EMBARGOS Agrave EXECUCcedilAtildeO FISCAL CERTIDAtildeO DE DIacuteVIDA ATIVA ndash CDA NULIDADE NAtildeO CONFIGURADA CONTRIBUICcedilAtildeO SOCIAL SOBRE O LUCRO E IMPOSTO DE RENDA CORRECcedilAtildeO MONETAacuteRIA DAS DEMONSTRACcedilOtildeES FINANCEIRAS APLICACcedilAtildeO DO IPC COMO INDEXADOR DO BTNF ENTENDIMENTO RECENTE DA 1ordf SECcedilAtildeO DESTE SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA DEFERIMENTO PRONUNCIAMENTO DO COLENDO STF MATEacuteRIA CONSTITUCIONAL UTILIZACcedilAtildeO DA TAXA SELIC SOBRE OS DEacuteBITOS TRIUTAacuteRIOS EM MORA 1 Em se tratando de tributo sujeito a lanccedilamento por homologaccedilatildeo o qual se efetiva nos moldes do art 150 do CTN a inscriccedilatildeo do creacutedito em diacutevida ativa em face da inadimplecircncia no tempo devido natildeo compromete a liquidez e exigibilidade do tiacutetulo executivo pois dispensaacutevel a homologaccedilatildeo formal sendo o tributo exigiacutevel independentemente de procedimento administrativo fiscal (destacou-se) 2 A partir do julgamento realizado pela Primeira Seccedilatildeo deste Superior Tribunal de Justiccedila do Recurso Especial nordm 133069SC (DJU 04032002) da relatoria do Ministro Franciulli Neto prevaleceu o entendimento de ser vaacutelida e legal a aplicaccedilatildeo do IPC na atualizaccedilatildeo do BTNF Fiscal para a correccedilatildeo monetaacuteria das demonstraccedilotildees financeiras do ano-base de 1990 exerciacutecio de 1991 por ter sido o iacutendice que melhor refletiu a inflaccedilatildeo do periacuteodo e por natildeo atentar contra os princiacutepios constitucionais tributaacuterios consoante pronunciamento da Maacutexima Corte na ADIN 712-2-ML-DF Rel Min Celso de Mello DJU de 190293 3 Em data de 02 de maio de 2002 o Plenaacuterio do Colendo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Recurso Extraordinaacuterio nordm 201465-6MG declarou a constitucionalidade do artigo 3ordm inciso I da Lei 820091 com a redaccedilatildeo que lhe deu a Lei 868293 reconhecendo que este preceito legal prevecirc hipoacutetese nova de deduccedilatildeo na determinaccedilatildeo do lucro real constituindo-se como favor fiscal ditado por opccedilatildeo legislativa afastando-se consequumlentemente a ideacuteia de empreacutestimo compulsoacuterio Assim diante de pronunciamento no sentido de que a correccedilatildeo monetaacuteria complementar e retificadora das demonstraccedilotildees financeiras das pessoas juriacutedicas correspondente ao exerciacutecio social de 1990 natildeo pode ser de forma imediata utilizada esta Corte natildeo mais emite juiacutezo a respeito posto referida mateacuteria repousar agora no campo estritamente constitucional privativa de exame pelo Colendo Supremo Tribunal Federal 4 Entende-se aplicaacutevel a Taxa SELIC sem qualquer restriccedilatildeo em caso de compensaccedilatildeo tributaacuteria a partir de 1ordm de janeiro de 1996 conforme o disposto no art 39 sect 4ordm da Lei 925095 5 Recurso especial parcialmente provido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado ndash DJU 10032003) PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO PRESCRICcedilAtildeO ACOLHIDA EM SEGUNDO GRAU EFEITO TRANSLATIVO DA APELACcedilAtildeO POSSIBILIDADE ART 515 sect 1ordm DO CPC TRIBUTO SUJEITO A LANCcedilAMENTO POR HOMOLOGACcedilAtildeO CONSTITUICcedilAtildeO DO CREacuteDITO VIA DCTF TERMO INICIAL DA PRESCRICcedilAtildeO VENCIMENTO DA OBRIGACcedilAtildeO 1 Em funccedilatildeo do efeito devolutivo do recurso de apelaccedilatildeo o conhecimento do tribunal natildeo se cinge agraves questotildees efetivamente resolvidas na instacircncia inferior
18 O lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorre quanto aos tributos cuja legislaccedilatildeo atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem preacutevio exame da autoridade administrativa operando-se pelo ato em que a referida autoridade tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado expressamente a homologa
70
abrange tambeacutem as que poderiam tecirc-lo sido como por exemplo aquelas que natildeo sendo examinaacuteveis de ofiacutecio deixaram de ser apreciadas a despeito de haverem sido suscitadas e discutidas pelas partes 2 Falta de prequestionamento do tema inserto no artigo 46 da Lei 821291 natildeo obstante a oposiccedilatildeo de embargos de declaraccedilatildeo para suscitar o debate Incidecircncia da Suacutemula 211STJ 3 Nos tributos sujeitos a lanccedilamento por homologaccedilatildeo ocorrendo a declaraccedilatildeo do contribuinte desacompanhada do pagamento no vencimento natildeo se aguarda o decurso do prazo decadencial para o lanccedilamento A declaraccedilatildeo do contribuinte elide a necessidade da constituiccedilatildeo formal do deacutebito podendo este ser imediatamente inscrito em diacutevida ativa tornando-se exigiacutevel independentemente de qualquer procedimento administrativo ou de notificaccedilatildeo ao contribuinte (destacou-se) Precedentes 4 O termo inicial da prescriccedilatildeo em caso de tributo declarado e natildeo pago natildeo se inicia da declaraccedilatildeo mas da data estabelecida como vencimento para o pagamento da obrigaccedilatildeo tributaacuteria declarada 5 Recurso especial conhecido em parte e improvido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira ndash DJU 01022007)
Existe na Procuradoria da Fazenda Nacional o periacuteodo conhecido como ldquolimbordquo ou
seja quando o creacutedito tributaacuterio estaacute definitivamente constituiacutedo na esfera administrativa mas
natildeo inscrito na diacutevida ativa ou ainda natildeo foi ajuizada a execuccedilatildeo fiscal natildeo havendo como
oferecer bens agrave penhora para garantir o juiacutezo da execuccedilatildeo e nem como obter a certidatildeo
positiva com efeito de negativa e na hipoacutetese de ser indevido o tributo natildeo haacute como o
contribuinte requerer o parcelamento restando impedida a emissatildeo da certidatildeo positiva com
efeito de negativa (ATTIE 2004 62-68) O tratamento jurisprudencial da mateacuteria eacute o
seguinte
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO ACcedilAtildeO CAUTELAR PARA ASSEGURAR A EXPEDICcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA
1 Dispotildee o artigo 206 do CTN que tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidatildeo de que conste a existecircncia de creacuteditos natildeo vencidos em curso de cobranccedila executiva em que tenha sido efetivada a penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa A cauccedilatildeo oferecida pelo contribuinte antes da propositura da execuccedilatildeo fiscal eacute equiparaacutevel agrave penhora antecipada e viabiliza a certidatildeo pretendida 2 Eacute viaacutevel a antecipaccedilatildeo dos efeitos que seriam obtidos com a penhora no executivo fiscal atraveacutes de cauccedilatildeo de eficaacutecia semelhante A percorrer-se entendimento diverso o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco natildeo se voltou judicialmente ainda Precedentes (REsp 363518 Resp 99653 e Resp 424166) 3 Deveras natildeo pode ser imputado ao contribuinte solvente isto eacute aquele em condiccedilotildees de oferecer bens suficientes agrave garantia da diacutevida prejuiacutezo pela demora do Fisco em ajuizar a execuccedilatildeo fiscal para a cobranccedila do deacutebito tributaacuterio Raciociacutenio inverso implicaria em que o contribuinte que contra si tenha ajuizada accedilatildeo de execuccedilatildeo fiscal ostenta condiccedilatildeo mais favoraacutevel do que aquele contra o qual o Fisco ainda natildeo se voltou judicialmente 4 Mutatis mutandis o mecanismo assemelha-se ao previsto no art 570 do CPC por forccedila do qual o proacuteprio devedor pode iniciar a execuccedilatildeo Isso porque as obrigaccedilotildees como viacutenculos pessoais nasceram para serem extintas pelo cumprimento diferentemente dos direitos reais que visam agrave perpetuaccedilatildeo da situaccedilatildeo juriacutedica nele edificadas 5 Outrossim instigada a Fazenda pela cauccedilatildeo oferecida pode ela iniciar a execuccedilatildeo convertendo-se a garantia prestada por iniciativa do contribuinte na famigerada
71
penhora que autoriza a expediccedilatildeo da certidatildeo 6 Recurso Especial desprovido (BRASIL STJ ndash REsp nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler ndash DJU 23111998)
CAUTELAR OFERECIMENTO DE CAUCcedilAtildeO REAL PARA OBTENCcedilAtildeO DE CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITOS DE NEGATIVA POSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia mais atual desta Corte e do STJ aceita o oferecimento de cauccedilatildeo real por meio de accedilatildeo cautelar para fins de expediccedilatildeo de certidatildeo positiva com efeitos de negativa de deacutebitos ao fundamento de que o contribuinte natildeo pode sofrer prejuiacutezo com a demora da Fazenda Puacuteblica em ajuizar executivo fiscal (destacou-se) 2 A aceitaccedilatildeo do bem deve ser feita pelo Juiacutezo monocraacutetico apoacutes manifestaccedilatildeo da Fazenda Nacional incumbindo-lhe avaliar a suficiecircncia e prestabilidade do bem em relaccedilatildeo ao montante dos deacutebitos que se pretende caucionar (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares ndash DJU 08012002 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
TRIBUTAacuteRIO CERTIFICADO DE REGULARIDADE FISCAL ART 206 DO CTN EXECUCcedilAtildeO FISCAL VINDOURA PENHORA ANTECIPACcedilAtildeO ACcedilAtildeO CAUTELAR CAUCcedilAtildeO
1 Nos termos do art 206 do CTN opera os mesmos efeitos da Certidatildeo Negativa de Deacutebito o certificado do qual conste a existecircncia de creacutedito tributaacuterio natildeo vencido em curso de cobranccedila judicial em que tenha sido efetivada penhora ou cuja exigibilidade esteja suspensa 2 Em consonacircncia com remansosa jurisprudecircncia antolha-se viaacutevel a extraccedilatildeo de certificado de higidez fiscal mediante o ajuizamento de accedilatildeo cautelar na qual se antecipe mediante cauccedilatildeo a ulterior penhora a ser formalizada no curso do executivo fiscal ainda natildeo promovido (destacou-se) 3 Verificando-se em juiacutezo de cogniccedilatildeo sumaacuteria a idoneidade dos bens oferecidos em cauccedilatildeo eacute de ser deferida a liminar postulada garantindo-se a obtenccedilatildeo da certidatildeo almejada porquanto presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora 4 Agravo de instrumento provido Agravo regimental prejudicado (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200404010446909 ndash Relator Wellington de Almeida ndash DJU 11052005 ndash TRF 4ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTAacuteRIO CAUCcedilAtildeO DE BENS EM MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO POSSIBILIDADE SEGUIMENTO NEGADO AGRAVO INOMINADO NAtildeO PROVIDO
1 Seja para garantia do juiacutezo em futura (ainda natildeo ajuizada) execuccedilatildeo fiscal ou como garantia dos deacutebitos tributaacuterios cuja nulidade pretende discutir em accedilatildeo ordinaacuteria o devedor tem direito a caucionar em processo cautelar bens suficientes em ordem a que caucionados se lhe expeccedila lsquoCertidatildeo Negativa de Deacutebito-CNDrsquo positiva com efeito de negativa (vg STJ REsp nordm 99653SP T2 TRF1 AG nordm 20000100096197-7GO T4) 2 A simploacuteria impugnaccedilatildeo calcada no fato de natildeo ser lsquodinheirorsquo eacute um vesgo que se alastra cada vez mais na administraccedilatildeo fiscal que parece natildeo se lembrar de que se eacute importante receber o tributo mais importante eacute manter o contribuinte com condiccedilotildees de gerar mais tributo e mais condiccedilotildees de pagaacute-lo (destacou-se) De outra banda o art 151 do CTN em sua redaccedilatildeo mais lsquomodernarsquo contempla vaacuterios modos de suspensatildeo da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio (depoacutesito em dinheiro eacute uma entre eles e no mesmo peacute de igualdade) 3 Agravo inominado natildeo provido 4 Peccedilas liberadas pelo Relator em 06042004 para publicaccedilatildeo do acoacuterdatildeo (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento no 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto ndash DJU 09032004 ndash TRF 1ordf Regiatildeo)
PROCESSUAL CIVIL TRIBUTAacuteRIO DEacuteBITO FISCAL ACcedilAtildeO CAUTELAR LIMINAR OFERECIMENTO DE BENS EM ESTOQUE COMO CAUCcedilAtildeO
72
CERTIDAtildeO POSITIVA COM EFEITO DE NEGATIVA INEXISTEcircNCIA DE ESPECIFICACcedilAtildeO ADEQUADA DOS BENS E PROVA DA PROPRIEDADE SUSPENSAtildeO DA EXIGIBILIDADE DO CREacuteDITO TRIBUTAacuteRIO IMPOSSIBILIDADE
1 A jurisprudecircncia do Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo e a do Superior Tribunal de Justiccedila orientam-se no sentido da possibilidade de oferecimento de bens em cauccedilatildeo para fins de garantia do deacutebito fiscal e expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva de Deacutebito com Efeito de Negativa A medida justifica-se porque enquanto natildeo ajuizada a execuccedilatildeo fiscal o contribuinte permanece sem a possibilidade de oferecer bens a penhora para garantir o deacutebito e de desenvolver regularmente sua atividade (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 200101006009552 ndash0 ndash Relator Desembargador Luciano Tolentino Amaral ndash DJU 080202 ndash TRF-1ordf Regiatildeo)
O Superior Tribunal de Justiccedila (Cf Recurso Especial no 536037PR ndash DJU
23052005) entendeu que a medida cautelar preparatoacuteria de garantia para a execuccedilatildeo fiscal eacute
a soluccedilatildeo mais adequada para este caso autorizando o arrolamento de bens para a suspensatildeo
da exigibilidade do creacutedito tributaacuterio para obter a certidatildeo a que alude o art 206 do Coacutedigo
Tributaacuterio Nacional Assim deve proceder a autoridade fiscal
A circunstacircncia de haver deacutebito regularmente inscrito na diacutevida ativa tributaacuteria natildeo autoriza o Fisco a recusar-se por negligecircncia ou comodidade a expedir uma certidatildeo cujo teor agrave obviedade natildeo seraacute idecircntico agravequele que constaria na CND caso o contribuinte verdadeiramente fizesse jus a esta certidatildeo mas sim teraacute de espelhar fidedignamente o que estaacute nos registros da reparticcedilatildeo fiscal competente (CINTRA 2007 p175)
Posteriormente o STF por meio do Agravo Regimental no 811136DF decidiu que
ao devedor eacute permitido oferecer garantias do valor do deacutebito sem que seja necessaacuteria a
existecircncia de uma execuccedilatildeo fiscal com o objetivo de antecipar a penhora que a garantiria e
assim ter direito agrave certidatildeo positiva com efeito de negativa Sobre essa corrente
jurisprudencial Marciano Seabra de Godoi (2007 p585) afirma que
O inteacuterprete deve privilegiar os propoacutesitos da norma que se mostram coincidentes com nossa tradiccedilatildeo jurisprudencial para escolher dentre os possiacuteveis sentidos literais do texto aquele que melhor realiza o ideal de resguardar os direitos fundamentais do contribuinte inadimplente sem que isso iniba o legislador e a administraccedilatildeo tributaacuteria de adotar medidas voltadas a garantir a eficaacutecia da norma tributaacuteria
A decisatildeo que suspende a exigibilidade do creacutedito tributaacuterio deve ser cumprida
integralmente e a Receita Federal do Brasil por intermeacutedio de seus servidores natildeo pode
dizer-se alheia ao procedimento e pretender que o contribuinte comprove a existecircncia e o
vigor de uma eventual decisatildeo judicial que jaacute sabe ser obrigado a cumprir Tendo em vista o
73
caraacuteter fundamental do direito de certidatildeo corrobora esta linha de raciociacutenio Ingo Wolfgang
Sarlet (2006 p343) ao aduzir que
O postulado da aplicabilidade imediata das normas de direitos fundamentais pode ser compreendido como um mandado de otimizaccedilatildeo da sua eficaacutecia pelo menos no sentido de impor aos poderes puacuteblicos a aplicaccedilatildeo imediata dos direitos fundamentais outorgando-lhes nos termos desta aplicabilidade a maior eficaacutecia possiacutevel
Diante dessa realidade deve a atuaccedilatildeo estatal se pautar no sentido de garantir uma
efetivaccedilatildeo cada vez maior dos direitos fundamentais dos contribuintes principalmente no
tocante agrave vinculaccedilatildeo destes com os poderes puacuteblicos (eficaacutecia vertical) As posturas que
consubstanciam as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo utilizadas pela Fazenda Puacuteblica aparentemente como
mecanismos indutores de pagamento de tributos mas na verdade satildeo instrumentos obliacutequos
de cobranccedila
Embora instituiacutedas por lei e ateacute mesmo pela Constituiccedilatildeo Federal as exigecircncias de
certidotildees fiscais nas situaccedilotildees elencadas desrespeitam os direitos fundamentais dos
contribuintes (vg o exerciacutecio das atividades empresariais) e enaltecem as prerrogativas
fazendaacuterias constrangendo de modo indireto o devedor agrave satisfaccedilatildeo do creacutedito tributaacuterio
Augustin Gordillo (2007 p03) ao comentar sobre as relaccedilotildees conflituosas entre a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e as empresas afirma que
En una primera situacioacuten que cuantativamente es importante y cualitativamente determinante se trata de la perspectiva que los conflictos tienen quienes ejercen concretamente el poder puacuteblico los funcionarios y autoridades puacuteblicas los concesionarios y licenciatarios del poder Obviamente es casi imposible que no tengan un sesgo proclive al poder que precisamente estaacuten ejerciendo en un momento dado Una segunda percepcioacuten poco significativa desde el punto de vista de su utilidad sistemaacutetica se da en los conflictos que puedan tener con la administracioacuten las grandes o medianas empresas y los grupos econoacutemicos relativamente fuertes En estos supuestos el lsquoadministradorsquo suele hacer una muy buena y eficaz utilizacioacuten de los recursos y remedios que le brindan el orden juriacutedico estaacute atento a la defensa de sus derechos y hace ademaacutes uso de todos los mecanismos informales de influencia y relacioacuten con la administracioacuten puacuteblica En estas situaciones el conflicto autoridad ndash empresa se resuelve ya sea con cierto equiliacutebrio a favor de la segunda parte de la ecuacioacuten y no de la primera a la inversa19
19 Em uma primeira situaccedilatildeo o que eacute qualitativa e quantitativamente determinante eacute a perspectiva de que o conflito tem sido particularmente entre o poder puacuteblico e os funcionaacuterios puacuteblicos comerciantes e licenciados do poder Obviamente eacute quase impossiacutevel natildeo ser tendencioso a uma propensa potecircncia que eacute exercida em um determinado momento Uma segunda percepccedilatildeo insignificante em termos de sua utilidade sistemaacutetica estaacute no conflito que a administraccedilatildeo pode ter com grandes ou meacutedias empresas e grupos econocircmicos relativamente fortes Nestes casos o administrado tem que ser eficaz na utilizaccedilatildeo dos recursos e soluccedilotildees oferecidos pelo sistema juriacutedico e estaacute atento para proteger os seus direitos e tambeacutem fazer uso de todos os mecanismos de influecircncia e de relaccedilotildees informais com o governo Nestas situaccedilotildees o conflito entre autoridade e empresa eacute
74
Pelo delineado resta patente a ausecircncia de parceria entre o fisco e os contribuintes
estes sempre sob suspeiccedilatildeo vendo seus direitos fundamentais flagrantemente desrespeitados
sem qualquer justificativa idocircnea e a certeza de impunidade destes agentes puacuteblicos que
vestem a indumentaacuteria estatal para desvirtuar esta jaacute tensa relaccedilatildeo descumprindo os deveres
que lhes foram transferidos e o ordenamento juriacutedico em vigor Os prejuiacutezos na linguagem
emprestada pelo senso comum satildeo sempre suportados pela parte mais fraca o contribuinte
resolvido com certo equiliacutebrio em favor da segunda parte da equaccedilatildeo [a empresa] e natildeo o inverso (traduccedilatildeo livre)
75
3 A ANAacuteLISE ECONOcircMICA DO DIREITO TRIBUTAacuteRIO
Sem a pretensatildeo de abarcar a complexidade de aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do
Direito (AED) ou Law and Economics20 objetiva-se delinear alguns traccedilos que relacionem
esta Escola com o Direito Tributaacuterio de modo a fornecer uma conjuntura mais coesa com a
realidade socioeconocircmica Parte-se do pressuposto metodoloacutegico de que os meandros
Econocircmicos e Tributaacuterios possuem coerecircncia intersistemaacutetica uma vez que a tributaccedilatildeo deve
ser considerada como um fenocircmeno que envolve simultaneamente a Poliacutetica a Economia e o
Direito Para Nelson Saldanha (1986 p15)
Haacute uma seacuterie de comportamentos e de expressotildees que representam a vida privada e a vida puacuteblica em diversos planos Assim a medicina a cama e a mesa a poesia liacuterica o direito privado a psicologia o dinheiro escondido por um lado Por outro a poliacutetica o direito puacuteblico a poesia eacutepica o comeacutercio os bancos a burocracia a forccedila e as comunicaccedilotildees A diferenccedila entre cemiteacuterios puacuteblicos e cemiteacuterios privados a qual se daacute por uma espeacutecie de ordenaccedilatildeo estimativa um sentido de evoluccedilatildeo A evoluccedilatildeo tambeacutem do dinheiro particular ao dinheiro puacuteblico
Eacute bem verdade que em uma primeira impressatildeo as distacircncias entre o Direito e a
Economia podem se sobressair haja vista que as duas abordagens possuem tempos diferentes
mas natildeo lugares Enquanto os economistas se preocupam com a eficiecircncia o foco dos juristas
eacute o ideal de justiccedila este sem criteacuterios objetivos e precisos para sua conceituaccedilatildeo ldquonatildeo adianta
lutar contra o vento eacute preciso utilizar a sua forccedila para que este nos leve ao nosso destinordquo
(MONTORO FILHO 2008 pXIII)
Em geral os juiacutezes parecem natildeo conhecer as repercussotildees macroeconocircmicas de suas
decisotildees e os economistas por seu turno ignoram a realidade sobre os fundamentos
institucionais em que alicerccedilam suas estrateacutegias de desenvolvimento Esse tenso diaacutelogo eacute
trocado pela seguinte intenccedilatildeo ldquose economistas e juristas natildeo puderem falar a mesma liacutengua
20 Dentre os doutrinadores que se dedicam a Anaacutelise Econocircmica do Direito podem-se apontar os seguintes nomes J Pinto Antunes (1952) Dan Ariely (2008) Carlos Barracho (2001) Bruno Sciberras de Carvalho (2008) Robert Cooter e Thomas Ulen (2007) Guiomar T Estrella Faria (1994) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2006) Alexandre Morais da Rosa e Joseacute Manuel Aroso Linhares (2009) Jairo Saddi (2007) Cento Veljanovski (1994) Fernando Arauacutejo (2008) Nicholas Mercuro e Margaret Oppenheimer (2005) Cass R Sustein (2000) Karen Schweers Cook e Margaret Levi (1990) John MacDonald Oliver (1979) Ugo Mattei (1998) Richard Zerbe (2001) Robin Paul Malloy e Christopher K Brau (1995) Thomas J Miceli (2004)
76
que pelo menos passem a viver no mesmo mundo Quem tem a ganhar com isso natildeo satildeo
apenas os dois grupos mas a sociedade como um todordquo (PINHEIRO 2008 p45) A
efetividade das decisotildees judiciais depende na praacutetica do poder de coerccedilatildeo ao lado de um
aparato policial bem equipado para os casos de descumprimento das normas Eacute preciso
incutir nos seus destinataacuterios a cultura do temor afastando-se assim a certeza da impunidade
Aos juristas a Anaacutelise Econocircmica do Direito proporciona a aproximaccedilatildeo com uma
ferramenta adicional para analisar os problemas que lhes interessam dando uma soluccedilatildeo mais
condizente com a realidade vivenciada em uma perspectiva ampla Aos economistas abre-se
um novo campo de estudo complementar ao aparato teacutecnico em que foram treinados
(RODRIGUES 2007) Ivo Teixeira Gico Juacutenior (2009 online) acrescenta que o objetivo da
AED eacute ldquoa utilizaccedilatildeo da abordagem econocircmica para tentar compreender o direito no mundo e o
mundo no direitordquo Tradicionalmente o lucro eacute alvo de desconfianccedilas Empresas lucrativas
quase sempre satildeo acusadas de suspeitas quando na verdade do ponto de vista econocircmico satildeo
eficientes Jaacute preconizava Adam Smith que se cada pessoa procurasse livremente os interesses
individuais ndash orientadores do comportamento humano ndash atingir-se-ia o interesse coletivo
Andreacute Franco Montoro Filho (2008 pX) registra sua preocupaccedilatildeo com esse recorte
epistemoloacutegico esteacuteril
Esse raciociacutenio exemplifica bem os riscos da postura de analisar a economia como uma disputa entre pobres e ricos entre aqueles que tecircm e natildeo tecircm A maacute vontade e a desconfianccedila proacuteprias dessa visatildeo contra aqueles que auferem bons resultados econocircmicos e contra empresas de sucesso podem resultar em accedilotildees cujos efeitos satildeo opostos ao inicialmente desejado pois assumem uma postura contra o interesse coletivo
A importacircncia deste diaacutelogo estabelecido pela AED se materializa pelas seguintes
razotildees apontadas por Luciano Benetti Timm (2008 p57) a Economia sendo uma ciecircncia
comportamental descreve de maneira adequada a atuaccedilatildeo do seres humanos frente ao
mercado coadunada com a participaccedilatildeo social atinge um consideraacutevel padratildeo cientiacutefico com
seus postulados economeacutetricos e por conta da importacircncia que dispensa agrave eficiecircncia21
insculpida prima facie no caput do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Os meacutetodos tradicionais
da hermenecircutica juriacutedica ndash o teleoloacutegico o literal o sistemaacutetico o histoacuterico o socioloacutegico ndash
21 Rachel Sztajn e Decio Zilbersztajn (2005 p83) esclarecem que a eficiecircncia eacute a aptidatildeo para obter o maacuteximo ou o melhor resultado ou rendimento com a menor perda ou menor dispecircndio de esforccedilos relacionando os conceitos de produtividade rendimento adequaccedilatildeo e natildeo se confunde com a eficaacutecia que eacute capacidade de gerar efeitos
77
por serem aplicados de acordo com a discricionariedade do inteacuterpreteaplicador do Direito
conduzem a caminhos muitas vezes contraditoacuterios distantes entre si sendo portanto
limitados Natildeo oferecem seguranccedila juriacutedica
A problemaacutetica que se revela nesse processo de interpretaccedilatildeo eacute que natildeo existe um
apontador de qual seja a teacutecnica hermenecircutica mais adequada para saber se certo resultado eacute
ou natildeo melhor para determinado caso concreto E eacute nesse espaccedilo que se insere a AED Sobre
esta conjuntura Leonel Severo Rocha Germano Schwartz e Jean Clam (2005) enfatizam que
o sistema social estaacute estruturado na repeticcedilatildeo e na diferenccedila ndash liacutecitoiliacutecito ternatildeo-ter
podernatildeo-poder ndash ou seja esclarece a existecircncia de um coacutedigo comunicativo que tenta
amenizar a complexidade da sociedade Trata-se de um sistema dinacircmico de organizaccedilatildeo
autorreprodutiva a que se denomina autopoiese
O sistema autopoieacutetico eacute aquele que eacute simultaneamente fechado e aberto ou seja eacute um sistema que tem repeticcedilatildeo e diferenccedila tendo que equacionar no seu interior esse paradoxo que os operadores do Direito vatildeo usar como criteacuterios para tomar decisotildees (ROCHA SCHWARTZ CLAM 2005 p69)
O empresariado moderno enfrenta inuacutemeros obstaacuteculos criados pela burocracia estatal
para se manter firme ndash ou pelo menos sobreviver ndash no sistema de mercado competitivo e
excludente por natureza Neste diapasatildeo satildeo comuns os empreacutestimos bancaacuterios para suportar
os exiacuteguos prazos de recolhimento de diversos tributos gerir os custos normais de uma
empresa em plena atividade de forma eficiente tudo para enfrentar a concorrecircncia muitas
vezes moldada em desconformidade com as leis Diante desta realidade pode-se afirmar sem
qualquer temor que ldquodo ponto de vista da racionalidade econocircmica o grau de burocracia22
brasileira passa a tornar proibitivo o cumprimento dos deveres instrumentais criando
incentivos para a evasatildeo fiscal e a informalidaderdquo (CARVALHO JOBIM 2008 p243) Luiz
Eduardo Shoueri (2005 p08-09) ao comentar sobre a necessidade de comunicaccedilatildeo entre as
mais diversas disciplinas que se encontram agrave disposiccedilatildeo enfatiza que
Surge assim uma nova visatildeo do ordenamento juriacutedico como algo aberto para a realidade que natildeo pretende expressar um conjunto completo em si sem lacunas sempre que eacute incompleto por definiccedilatildeo problemaacutetico e lacunoso Sistema aberto no
22 Cristiano Carvalho (2008 p201-203) menciona ainda atrelado agrave ideia da burocracia a que os contribuintes estatildeo sujeitos as inuacutemeras obrigaccedilotildees acessoacuterias ou deveres instrumentais que geram custos para o seu cumprimento o que ele denomina de ldquocustos de conformidaderdquo Aleacutem disso ressalta a existecircncia das sanccedilotildees poliacuteticas que provocam um ldquoenferrujamento do mercadordquo Para ilustrar suas consideraccedilotildees menciona as dificuldades que uma empresa enfrenta para obter uma certidatildeo de regularidade fiscal nos oacutergatildeos fazendaacuterios principalmente a Receita Federal do Brasil e a demora ou ateacute mesmo inviabilizaccedilatildeo de uma fusatildeo ou cisatildeo de empresas
78
sentido de que eacute incompleto evolui e se modifica [] importa esclarecer que ao jurista caberaacute sempre buscar a coerecircncia no sistema embora cocircnscio de que haveraacute ocasiotildees em que esta natildeo seraacute possiacutevel em tais casos deve o jurista buscar soluccedilotildees ndash oferecidas pelas regras estruturais do sistema inclusive o compromisso ndash para que a incoerecircncia natildeo leve agrave ruptura
Dados do Banco Mundial apresentados por Andreacute Franco Montoro Filho (2008 p49)
denunciam que o Brasil eacute um dos paiacuteses com maior burocracia fiscal haja vista que em um
estudo com 178 paiacuteses ficou classificado em penuacuteltimo lugar As empresas brasileiras gastam
cerca de 2600 horas para cumprir suas obrigaccedilotildees tributaacuterias perdendo para paiacuteses como a
Boliacutevia (1080 horas) e o Vietnatilde (1050 horas) A Suiacuteccedila ficou em primeiro lugar com apenas
63 horas destinadas ao cumprimento de compromissos fiscais
Uma das maiores preocupaccedilotildees da sociedade satildeo as determinaccedilotildees governamentais
que insistem em fortalecer os oacutergatildeos de arrecadaccedilatildeo tributaacuteria mesmo agrave margem da
constitucionalidade e da legalidade mediante a ediccedilatildeo de um aparato legislativo paralelo que
embora seja infralegal na praacutetica suplanta ateacute mesmo a letra constitucional23 A estrutura
exigida das empresas se pauta por um profundo conhecimento dos clientes dos fornecedores
da anaacutelise de circunstacircncias sociais das poliacuteticas econocircmicas que influenciam diretamente os
negoacutecios da planificaccedilatildeo das operaccedilotildees para o gerenciamento de contingecircncias
administrativas da necessidade de uma assessoria contaacutebil juriacutedica teacutecnica constante e
atuante Esse cenaacuterio denota que ldquoa fiscalizaccedilatildeo muitas vezes brandindo o enorme alfarraacutebio
de normas vigentes assusta o contribuinte deixando-o absolutamente desnorteado quanto ao
que fazerrdquo (TOLEDO 2008 p07)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) tambeacutem conhecida como Escola de
Chicago ou Law and Economics procura implementar os postulados econocircmicos na aplicaccedilatildeo
e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e
eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas sociais e juriacutedicas Busca-se aplicar as ferramentas da
Ciecircncia Econocircmica principalmente da Microeconomia24 ao Direito Os seus principais
23 Merece destaque a existecircncia do Coacutedigo de Defesa do Contribuinte do Estado de Satildeo Paulo (Lei Complementar Estadual no 9392003) que elenca de forma clara inuacutemeros dispositivos que enumeram os direitos e garantias dos contribuintes o funcionamento da maacutequina administrativa de fiscalizaccedilatildeo trazendo-os para o conhecimento geral Deveria servir de exemplo para os demais estados-membros que natildeo o possuem 24 A Microeconomia eacute um ramo da ciecircncia econocircmica que estuda o comportamento das unidades de consumo representadas pelos indiviacuteduos e pelas famiacutelias as empresas e suas produccedilotildees custos a produccedilatildeo e o preccedilo dos diversos bens serviccedilos e fatores produtivos Ocupa-se da forma como as unidades individuais que compotildeem a economia (os consumidores privados serviccedilos trabalhadores produccedilatildeo de bens) agem e reagem simultaneamente A Microeconomia trabalha com modelos ou seja construccedilotildees compostas por uma seacuterie de hipoacuteteses a partir das quais as conclusotildees satildeo retiradas selecionando as variaacuteveis mais significativas para um
79
pontos satildeo condensados na rejeiccedilatildeo da posiccedilatildeo que analisa o Direito apartado das realidades
sociais e econocircmicas estimulando a utilizaccedilatildeo das ideias e dos meacutetodos de outras disciplinas
no estudo conjunto enaltecendo a interdisciplinaridade
Embora no seacuteculo XVIII Adam Smith jaacute discutisse o efeito econocircmico da legislaccedilatildeo
mercantilista foi apenas no seacuteculo passado que se aplicou agrave economia para analisar atividades
natildeo diretamente relacionadas ao mercado Os seus primoacuterdios apontam para Cesare Beccaria
(2005) que em sua obra claacutessica ldquoDos delitos e das penasrdquo trouxe ao ordenamento juriacutedico
pela primeira vez as sanccedilotildees juriacutedicas como incentivos negativos Influenciou diretamente
Jeremy Bentham precursor do Utilitarismo25 Seus modernos contornos no entanto foram
dados principalmente por Ronald Coase (1988) com o artigo publicado em 1960 intitulado
ldquoThe Problem of Social Costrdquo Richard Posner (1998) e Guido Calabresi (1961)
Posner (1998 p26) observa que as origens da AED estatildeo ligadas ao Common Law
cuja prevalecircncia eacute pelo direito jurisprudencial ou seja baseado em precedentes judiciais
sendo apontado por ele como o campo por excelecircncia da maximizaccedilatildeo da riqueza de uma
sociedade Em sua atuaccedilatildeo como juiz do Tribunal de Apelaccedilatildeo do Seacutetimo Circuito revelou
que ao julgar um caso utilizava como paracircmetro natildeo os precedentes mas a sensatez da
repercussatildeo de suas decisotildees Com essa postura a AED critica o Direito posto e o interpreta
aos moldes do meacutetodo pautado pela eficiecircncia econocircmica (KATZ 1998) Nesse sentido
O Law and Economics procura demonstrar como o Direito pode ser mais eficiente na sua regulaccedilatildeo social e econocircmica Para tanto estabelece um ferramental conceitual baseado no individualismo metodoloacutegico e o no utilitarismo que impotildee o estudo da proacutepria poliacutetica econocircmica mais do que das normas juriacutedicas que a veiculam (AGUILLAR 2006 p38)
O foco da AED eacute unir a Economia ao Direito para estudar as regras legais e as
instituiccedilotildees usando o pressuposto do comportamento racional por parte dos indiviacuteduos como
principal instrumento de raciociacutenio ldquoempresas e mercados satildeo instituiccedilotildees ou institutos que
determinado contexto para auferir uma realidade mais proacutexima do fenocircmeno que se estuda (SANDRONI 2008 p541) 25 Trata-se de um meacutetodo utilizado para a compreensatildeo da vida humana ao enfatizar a importacircncia do pensamento racional individual considerando como premissa o indiviacuteduo motivado por um auto-interesse racional procurando o prazer e a felicidade e a contrario sensu evitando a dor e a infelicidade Pelo Utilitarismo a sociedade eacute portanto um aglomerado de indiviacuteduos que tecircm por principal meta buscar o maacuteximo do que possuem por meio das relaccedilotildees sociais que mantecircm entre si Seria este o sistema oacutetimo de vida O Utilitarismo exerceu influecircncias importantes sobre a Economia a Psicologia Behaviorista e a Sociologia (JOHNSON 1997 p246)
80
estatildeo na fronteira entre o direito e a economiardquo (SZTAJN 2004 p27) De forma sinteacutetica
podem-se apresentar os seguintes postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito (CALIENDO
2009 p15) o individualismo metodoloacutegico que implica serem os fenocircmenos coletivos
explicados como resultantes de decisotildees individuais as escolhas racionais de modo a ditaacute-las
como racionalmente dirigidas agrave maximizaccedilatildeo dos interesses individuais as preferecircncias
estaacuteveis e o equiliacutebrio nas relaccedilotildees entre a Poliacutetica o Direito e a Economia
Da mesma forma se expressa Bruno Meyerhof Salama (2008 p53) para quem ldquoa
Economia ilumina problemas e sugere hipoacuteteses mas se torna mais rica quando conjugada
com outros ramos do conhecimento notadamente a Antropologia a Psicologia a Histoacuteria a
Sociologia e a Filosofiardquo A vergastada intenccedilatildeo eacute modelar o comportamento humano
tornando possiacutevel ao profissional do Direito compreender os efeitos que adviratildeo das posturas
legais inerentes a cada situaccedilatildeo Nesse sentir busca-se a aplicaccedilatildeo das teorias e meacutetodos
empiacutericos da Economia para as instituiccedilotildees centrais do sistema juriacutedico
O risco que poderia advir desta abordagem eacute a manifestaccedilatildeo de uma visatildeo
reducionista segundo Robert Cooter (1982 p1260) o que ocasionaria a substituiccedilatildeo das
categorias juriacutedicas tradicionais pelas econocircmicas Vai aleacutem e corrige esta premissa na
medida em que se vale da capacidade explicativa da teoria econocircmica em relaccedilatildeo agrave estrutura
das normas juriacutedicas elucidando sua logicidade (POLINSKY 1985) Eacute bem verdade que a
Economia natildeo consegue explicar o Direito por inteiro mas eacute uma abordagem vaacutelida calcada
em soacutelidos argumentos Os postulados econocircmicos acabaram por seduzi-lo pelo caraacuteter
empiacuterico e forte matematizaccedilatildeo o que tornou a Economia uma ciecircncia no mais puro sentido
da palavra tendo em vista que eacute capaz de prever com razoaacutevel grau de precisatildeo o
comportamento futuro desse mesmo objeto Cristiano Carvalho (2008 p187) acrescenta que
Enquanto a teoria juriacutedica tradicional preocupa-se principalmente com definiccedilotildees e conceitos de institutos juriacutedicos a Anaacutelise Econocircmica do Direito aplica as ferramentas microeconocircmicas para construir modelos que possam predizer comportamentos regulados pelas leis E natildeo obstante esse caraacuteter analiacutetico e preditivo proacuteprio de uma autecircntica Ciecircncia a Anaacutelise Econocircmica ainda eacute capaz de sugerir mudanccedilas ou alternativas juriacutedicas mais capazes de alcanccedilar os objetivos pretendidos pelo legislador
Para isso usa-se a Anaacutelise Econocircmica do Direito para prever os efeitos das leis aleacutem
de dedicar-se a explicar seu desenvolvimento em termos de eficiecircncia econocircmica por meio
dos conceitos de otimizaccedilatildeo de Vilfredo Pareto ou Kaldor-Hicks como criteacuterios de eficiecircncia
81
(FORGIONI 2005) Por este uma mudanccedila em que alguns indiviacuteduos sejam prejudicados eacute
possiacutevel desde que aqueles que melhorem de posiccedilatildeo ganhem mais do que perdem aqueles
que pioram de situaccedilatildeo Por aquele uma sociedade natildeo se encontra em uma situaccedilatildeo oacutetima se
natildeo houver pelo menos uma modificaccedilatildeo capaz de melhorar a posiccedilatildeo de algueacutem sem
prejudicar a de outrem
As ideias tambeacutem tecircm a sua biografia Entre os juristas isso eacute facilmente verificaacutevel
O sistema europeu mais precisamente o romano-germanista provoca uma resistecircncia em
aceitar a importacircncia das consequecircncias das atitudes humanas para o Direito ou ateacute mesmo
ignoraacute-las A concepccedilatildeo do fiat justitia pareat mundus26 haurida da Deontologia Juriacutedica
afasta a realidade concreta podendo ser uma postura recortada Eacute o que Cristiano Carvalho e
Eduardo Jobim (2008 p240) denominam ldquoautismo epistemoloacutegicordquo Ivo Teixeira Gico
Juacutenior ao investigar a epistemologia da aplicaccedilatildeo da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED)
registra que este movimento tem por propoacutesito introduzir uma ldquometodologia que contribua
significativamente para a compreensatildeo dos fenocircmenos sociais e que auxilie na tomada
racional de decisotildees juriacutedicasrdquo (GICO JUacuteNIOR 2009 online)
Certamente uma das maiores contribuiccedilotildees da AED foi estabelecer o liame entre as
reais consequecircncias (o consequencialismo) sobre a sociedade das decisotildees judiciais e dos
diplomas normativos O seu caraacuteter empiacuterico eacute um dos atrativos sendo dotado de uma
flexibilidade que permite uma ultra-adaptaccedilatildeo a situaccedilotildees faacuteticas especiacuteficas admitindo com
maior naturalidade as contribuiccedilotildees de outras ciecircncias Busca-se sempre a soluccedilatildeo mais
eficiente Isso porque na ausecircncia de recursos suficientes os direitos atribuiacutedos pelas
decisotildees juriacutedicas tornar-se-atildeo vazios destituiacutedos de sentido e de propoacutesito27
Goste-se ou natildeo a interpretaccedilatildeo da lei e do direito eacute hoje feita num contexto econocircmico e social de uma economia de mercado Uma reflexatildeo consequencialista eacute pois uma metodologia uacutetil e importante para ultrapassar anaacutelises miacuteopes [hellip] A insistecircncia no formalismo e na dogmaacutetica juriacutedica numa perspectiva teleoloacutegica e a recusa de uma anaacutelise consequencialista configuram na minha perspectiva um atentado potencial agrave independecircncia do poder judiciaacuterio O formalismo purista gera necessariamente um fosso entre a judicatura e o social uma incompreensatildeo profunda pela sociedade sobre as decisotildees do poder judiciaacuterio (GAROUPA 2009 online)
26 ldquoFaccedila-se justiccedila ainda que pereccedila o mundordquo 27 Faz-se esta ponderaccedilatildeo de cunho epistemoloacutegico porque um deontologista analisa os atos como se fossem bons ou maus por um vieacutes aprioriacutestico enquanto um consequencialista verifica quais os resultados que adviratildeo das decisotildees e se eacute possiacutevel a concretizaccedilatildeo sendo assim mais proacuteximo da realidade
82
A Anaacutelise Econocircmica do Direito comporta duas abordagens a positiva e a normativa
A AED positiva foca principalmente o territoacuterio ocupado pelas trocas econocircmicas no sistema
de mercado constituindo um meio de previsatildeo dos seus comportamentos Para a AED
aplicada ao Direito Tributaacuterio trata-se da tributaccedilatildeo excessiva que gera incentivos agrave
informalidade bem como a imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para o exerciacutecio
de inuacutemeros direitos fundamentais dos contribuintes Jaacute a normativa se ocupa com qual seria
a melhor soluccedilatildeo de acordo com os juiacutezos de valor direcionados aos objetivos econocircmicos
oportunidade em que satildeo feitas prescriccedilotildees sobre como a economia deveria funcionar como
por exemplo a necessidade da diminuiccedilatildeo da carga tributaacuteria para a AED
As externalidades ndash positivas ou negativas ndash satildeo fatores que influenciam na tomada de
decisotildees principalmente com os olhos no acircmbito econocircmico Satildeo uma espeacutecie de falhas do
mercado ao lado da concorrecircncia imperfeita das informaccedilotildees assimeacutetricas etc Satildeo aquelas
situaccedilotildees nas quais supostamente a matildeo invisiacutevel de Smith natildeo eacute suficiente para corrigir os
desvios do sistema econocircmico A soluccedilatildeo de Coase para resolver este problema foi direcionar
a abordagem para os chamados custos de transaccedilatildeo
Embora seja um conceito que comporta as mais variadas visotildees pode-se afirmar que
satildeo as atividades e os custos necessaacuterios para a concretizaccedilatildeo de uma negociaccedilatildeo a saber a
busca pela informaccedilatildeo por partes dos agentes econocircmicos das circunstacircncias em que operam
a atividade de negociaccedilatildeo as quais determinaratildeo as verdadeiras intenccedilotildees dos compradores e
vendedores a realizaccedilatildeo e a formalizaccedilatildeo dos contratos de acordo com o Direito vigente a
verificaccedilatildeo do cumprimento e por fim a correta aplicaccedilatildeo desses contratos de forma a
garantir a cobranccedila de indenizaccedilatildeo por prejuiacutezos agraves partes que natildeo seguirem as obrigaccedilotildees
pactuadas (PINHEIRO SADDI 2006 p62)
Tradicionalmente os economistas partem de modelos ideais para explicar um
determinado fenocircmeno Com Ronald Coase natildeo foi diferente Pelo seu teorema se os custos
de transaccedilatildeo forem nulos e as partes puderem transacionar no sentido de atingir compensaccedilotildees
muacutetuas as externalidades geradas poderatildeo ser solucionadas por meio das escolhas de ambas
as partes A teoria dos custos de transaccedilatildeo (TCT) trabalha com o conceito de racionalidade
83
limitada ou imperfeita28 segundo a qual as pessoas tentam maximizar as suas utilidades
pontuadas pelos limites impostos ao lado da capacidade de absorver e processar informaccedilotildees
A principal meta da Teoria dos Custos de Transaccedilatildeo eacute entender como as leis e o Poder
Judiciaacuterio vatildeo ser balizadores para uma melhor alocaccedilatildeo dos recursos pois a capacidade de
economizar os custos de transaccedilatildeo dentro de uma determinada empresa eacute decisiva para aferir
quais operaccedilotildees seratildeo feitas dentro desta ou fora via mercado Rachel Sztajn (2004 p11)
considera que
As relaccedilotildees satildeo socioeconocircmicas devendo-se reconhecer natildeo soacute a presenccedila da economia como tambeacutem o espaccedilo por ela ocupado no desenvolvimento de novas relaccedilotildees de estruturas sociais de negoacutecios predispostos para atender agraves novas exigecircncias das pessoas
A realidade burocraacutetica brasileira representa um custo de transaccedilatildeo elevado
implicando efeitos negativos na relaccedilatildeo Estado e contribuinte Satildeo materializados por
exemplo pelas sanccedilotildees poliacuteticas impostas pelo Estado enferrujando o sistema de mercado O
sistema tributaacuterio brasileiro pela regra da tipicidade cerrada deixa pouca margem para
inovaccedilotildees do juiz O que poreacutem natildeo serviu de maacutescara para o Poder Judiciaacuterio nacional
Estuda-se pois conjuntamente o Direito a Economia as instituiccedilotildees e as organizaccedilotildees o
Direito influencia e eacute influenciado pela Economia refletindo nas organizaccedilotildees e instituiccedilotildees
Nessa linha de raciociacutenio Rachel Sztajn (2005 p03) afirma que
A anaacutelise econocircmica deve entatildeo considerar o ambiente normativo no qual os agentes atuam para natildeo correr o risco de chegar a conclusotildees equivocadas ou imprecisas por desconsiderar os constrangimentos impostos pelo Direito ao comportamento dos agentes econocircmicos O Direito por sua vez ao estabelecer regras de conduta que modelam as relaccedilotildees entre pessoas deveraacute levar em conta os impactos econocircmicos que delas derivaratildeo os efeitos sobre a distribuiccedilatildeo ou alocaccedilatildeo de recursos e os incentivos que influenciam o comportamento dos agentes econocircmicos privados
Paulo Caliendo (2009 p92-93) reputa indispensaacutevel que se faccedila menccedilatildeo agrave concepccedilatildeo
de eficiecircncia fiscal na medida em que no Estado Democraacutetico de Direito a carga fiscal
representa o equiliacutebrio entre os interesses de diversos grupos sociais principalmente no que se
relaciona com as tarefas do Estado e o seu financiamento O termo eficiecircncia pode ser
28 A Neuroeconomia se apresenta neste cenaacuterio como um estudo sistemaacutetico dos fundamentos bioloacutegicos dos comportamentos e dos processos ativados nas escolhas econocircmicas tornando possiacutevel um diaacutelogo entre a Economia o Direito a Psicologia e a Neurociecircncia despontando como uma contestaccedilatildeo agrave visatildeo neoclaacutessica da economia que enxerga o Homo oeconomicus dentro dos viacutenculos de uma racionalidade perfeita que pode ser formalizada e tende agrave maximizaccedilatildeo da utilidade esperada Os neuroeconomistas demonstram que a razatildeo e a emoccedilatildeo repercutem diretamente nas decisotildees econocircmicas natildeo podendo ser separadas haja vista que ldquoa atividade da mente natildeo coincide com o raciociacutenio puro e a do corpo natildeo se limita agrave satisfaccedilatildeo exclusiva das necessidades fiacutesicasrdquo (MALDONATO 2007 p88)
84
compreendido como a utilizaccedilatildeo de determinados processos para a maximizaccedilatildeo de resultados
pela menor utilizaccedilatildeo dos meios Depreende-se que a estrutura fiscal interfere diretamente nas
escolhas econocircmicas e poliacuteticas de forma a ser ressaltada a importacircncia do contexto
extranormativo e da interdisciplinaridade
Natildeo se trata de negar a autonomia semacircntica e sintaacutetica da linguagem juriacutedica mas de reconhecer que a rede de significados adotados no direito decorrem de uma conexatildeo entre eficiecircncia e justiccedila Natildeo haacute como negar qualquer relaccedilatildeo ou determinar uma ordem de prioridade de uma sobre a outra A compreensatildeo do relacionamento entre justiccedila e eficiecircncia eacute fundamental para a determinaccedilatildeo de um sistema tributaacuterio justo e a afirmaccedilatildeo de uma sociedade de direitos do contribuinte (CALIENDO 2009 p94)
Do ponto de vista econocircmico a tributaccedilatildeo gera a ineficiecircncia Certifique-se que por
oacutebvio natildeo deve ser eliminada ndash assim seria condenar o Estado agrave impossibilidade de subsistir
ndash mas praticada de modo a natildeo inibir ou intimidar a atividade privada principal geradora de
riquezas (CALIENDO 2009 p 211-214) Seria um mal necessaacuterio Pela lente da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio a resposta eacute afirmativa29
Lembra Paulo de Barros Carvalho (2000 p153) que o contribuinte aleacutem de cumprir
as obrigaccedilotildees principais (de pagar) ainda estaacute sujeito a uma gama de deveres instrumentais e
formais Satildeo os custos de conformidade espeacutecies de custos de transaccedilatildeo conceito
apresentado por Cristiano Carvalho e Eduardo Jobim (2008 p243) como ldquoaqueles que satildeo
gerados pela atividade que o contribuinte tem de prestar de modo a estar em dia com suas
obrigaccedilotildees tributaacuteriasrdquo Pede-se vecircnia para a exposiccedilatildeo de casos submetidos agrave apreciaccedilatildeo do
Poder Judiciaacuterio30 cujos julgamentos foram (ou deveriam ser) pautados pelo vieacutes da Anaacutelise
Econocircmica do Direito Tributaacuterio
31 O caso ldquoAmerican Virginiardquo
29 Cristiano Carvalho (2008 p194) considera a tributaccedilatildeo nociva do ponto de vista econocircmico por gerar ineficiecircncia e reconhece que o grande desafio eacute conciliar o que denomina de ldquomal necessaacuteriordquo (a tributaccedilatildeo) tendo em vista a manutenccedilatildeo do Estado com os direitos fundamentais dos contribuintes enaltecendo as limitaccedilotildees do poder de tributar 30 Cristiano Carvalho (2008 p204) ao comentar sobre a importacircncia do Poder Judiciaacuterio neste contexto afirma que ldquoo sistema tributaacuterio real repleto de custos de conformidade e gerador de imensos custos de transaccedilatildeo encontra-se em desconformidade com os mandamentos constitucionais E sendo assim cabe acionar o poder judiciaacuterio para que entatildeo livre o particular de tais violaccedilotildees aos seus direitos fundamentaisrdquo
85
A fabricante de cigarros ldquoAmerican Virginia Induacutestria e Comeacutercio Importaccedilatildeo e
Exportaccedilatildeo de Tabacos Ltdardquo foi personagem de uma clara situaccedilatildeo envolvendo as sanccedilotildees
poliacuteticas Esta empresa teve o seu registro especial cancelado pelo natildeo pagamento de IPI
(condiccedilatildeo necessaacuteria para a produccedilatildeo de cigarros) segundo os ditames do Decreto-lei no
159377 e o natildeo pagamento dos tributos administrados pela Receita Federal constitui
hipoacutetese de cancelamento deste registro especial a que alude o art 2ordm inciso II do referido
diploma normativo
Durante o processo fiscal a Receita Federal concedeu agrave ldquoAmerican Virginiardquo o prazo
de dez dias para regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo tributaacuteria ou seja o pagamento de todos os
deacutebitos existentes A empresa entatildeo ingressou com uma medida cautelar em primeiro grau
(Processo no 20075110002658-1 ndash 1ordf Vara de Execuccedilotildees Fiscais da Justiccedila Federal ndash Seccedilatildeo
Judiciaacuteria do Rio de Janeiro) para assegurar o seu direito ao livre-exerciacutecio da atividade
econocircmica alegando que o Estado estaria aplicando uma sanccedilatildeo poliacutetica ou seja impingindo
ao contribuinte este constrangimento como forma de coagi-la ao pagamento de tributo o que
eacute vedado pela Constituiccedilatildeo Federal e por entendimentos jaacute sumulados do Superior Tribunal de
Justiccedila e do Supremo Tribunal Federal Questionou-se tambeacutem na oportunidade a
constitucionalidade do Decreto-Lei no 159377 sob o argumento de que natildeo teria sido
recepcionado pela CF88 (arts XIII e LIV e 170) por implicar em uma manifesta sanccedilatildeo
poliacutetica
A medida cautelar foi concedida e depois de ajuizada a accedilatildeo principal foi prolatada
sentenccedila favoraacutevel agrave empresa A Uniatildeo apelou obtendo provimento do recurso no Tribunal
Regional Federal da 2ordf Regiatildeo (Processo no 20070201009971-8) Novamente a empresa
ingressou com accedilatildeo cautelar agora perante o Supremo Tribunal Federal (AC no 1657RJ)
para obter efeito suspensivo ao seu Recurso Extraordinaacuterio no 55076931 de modo a impedir a
paralisaccedilatildeo de suas atividades
Mas natildeo obteve o ecircxito esperado Pelo deferimento da medida cautelar votaram os
Ministros Joaquim Barbosa (relator) Marco Aureacutelio Mello Celso de Mello e Sepuacutelveda
Pertence Pelo indeferimento os Ministros Gilmar Mendes Eros Grau Ricardo
31 Na forma do art 542 sect 2ordm do CPC o Recurso Extraordinaacuterio e o Especial via de regra natildeo possuem eficaacutecia suspensiva mas pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal presentes os requisitos do pericullum in mora e do fumus boni juris eacute plausiacutevel o deferimento do referido efeito por meio de uma accedilatildeo cautelar
86
Lewandowski Carlos Britto Cezar Pelluso Carmen Luacutecia e Ellen Gracie O embate se deu
pela colisatildeo entre os princiacutepios constitucionais da livre-iniciativa e da livre-concorrecircncia O
argumento em prol da livre-iniciativa foi no sentido de evitar a utilizaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas
para coagir o particular a pagar seus deacutebitos tributaacuterios ao alvedrio das vedaccedilotildees jaacute expostas
destacando-se para este caso a Suacutemula no 70 do STF32 Por outro lado o argumento em prol
da livre concorrecircncia foi no sentido de evitar conferir vantagem injusta agrave empresa que natildeo
paga tributos responsaacuteveis por grande parte do preccedilo do cigarro Este argumento acaba por
invocar o princiacutepio da isonomia que se relaciona de certo modo com a livre concorrecircncia
Confira-se a ementa da Accedilatildeo Cautelar no 1657 (STF) cuja relatoria ficou sob a
responsabilidade do Ministro Joaquim Barbosa
RECURSO EXTRAORDINAacuteRIO EFEITO SUSPENSIVO INADMISSIBILIDADE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL INTERDICcedilAtildeO PELA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL FABRICACcedilAtildeO DE CIGARROS CANCELAMENTO DO REGISTRO ESPECIAL PARA PRODUCcedilAtildeO LEGALIDADE APARENTE INADIMPLEMENTO SISTEMAacuteTICO E ISOLADO DA OBRIGACcedilAtildeO DE PAGAR IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - IPI COMPORTAMENTO OFENSIVO Agrave LIVRE CONCORREcircNCIA SINGULARIDADE DO MERCADO E DO CASO LIMINAR INDEFERIDA EM ACcedilAtildeO CAUTELAR INEXISTEcircNCIA DE RAZOABILIDADE JURIacuteDICA DA PRETENSAtildeO VOTOS VENCIDOS Carece de razoabilidade juriacutedica para efeito de emprestar efeito suspensivo a recurso extraordinaacuterio a pretensatildeo de induacutestria de cigarros que deixando sistemaacutetica e isoladamente de recolher o Imposto sobre Produtos Industrializados com consequumlente reduccedilatildeo do preccedilo de venda da mercadoria e ofensa agrave livre concorrecircncia viu cancelado o registro especial e interditados os estabelecimentos (BRASIL STF AC ndash Accedilatildeo Cautelar no 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa ndash DJU 27062007)
Sobre o caso ldquoAmerican Virgiacuteniardquo Cristiano Carvalho e Ely Joseacute de Matos (2008
online) concluem que trecircs elementos baacutesicos foram levados em consideraccedilatildeo a relaccedilatildeo entre
cigarro e sauacutede a importacircncia econocircmica da induacutestria do cigarro e o papel do Estado na
regulamentaccedilatildeo da atividade que se manifesta por meio de elevaccedilatildeo da carga tributaacuteria ndash
cerca de 70 do seu preccedilo ndash com a finalidade de desestimular o consumo (extrafiscalidade)
por meio de campanhas publicitaacuterias Apesar de dados extremamente negativos em termos de
sauacutede puacuteblica a induacutestria do tabaco eacute soacutelida Em termos de emprego segundo relatos de
Roberto Iglesias (2006) a Associaccedilatildeo dos Fumicultores do Brasil (AFUBRA) estima que em
20012002 a cadeia produtiva do fumo envolveu cerca de 22 milhotildees de pessoas divididas
entre a lavoura a induacutestria e as atividades indiretas
32 Suacutemula no 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo
87
A induacutestria teve seu registro para fabricaccedilatildeo de cigarros suspenso dadas as pendecircncias
tributaacuterias junto aos cofres da Uniatildeo O principal argumento da empresa foi de que a
Constituiccedilatildeo de 1988 natildeo permite que o Estado adote medidas que impliquem o embaraccedilo ou
a vedaccedilatildeo do exerciacutecio profissional como instrumentos para coagir o sujeito passivo agrave
observacircncia das obrigaccedilotildees tributaacuterias Por outro lado a Uniatildeo Federal rebateu a alegaccedilatildeo
afirmando que a arrecadaccedilatildeo tributaacuteria decorrente da fabricaccedilatildeo do tabaco eacute imprescindiacutevel
para que possa arcar com os custos das doenccedilas relacionadas ao consumo de cigarros Pode-se
sintetizar o impasse da decisatildeo assim
Uma decisatildeo que preservasse a livre-iniciativa pode afetar os incentivos que as demais induacutestrias de cigarro tecircm para continuarem pagando rigorosamente os seus impostos Aleacutem disso traz um benefiacutecio extraordinaacuterio agrave induacutestria envolvida prejudicando ainda mais sua relaccedilatildeo com as outras e afetando o equiliacutebrio de mercado Esse desequiliacutebrio pode pelo menos local ou regionalmente afetar preccedilos e lesar os consumidores Por outro lado uma decisatildeo favoraacutevel agrave livre concorrecircncia iraacute encerrar as atividades da induacutestria envolvida no caso Assim um princiacutepio constitucional estaria sendo prima facie violado A concorrecircncia de mercado entretanto seria mantida equilibrada Os consumidores natildeo seriam lesados a natildeo ser que local ou regionalmente a induacutestria em questatildeo fosse uma forte produtora que tivesse parcela consideraacutevel na determinaccedilatildeo do preccedilo Se ela ajudar a determinar o preccedilo sua extinccedilatildeo atribuiraacute seu peso decisoacuterio agrave(s) outra(s) induacutestria(s) que pode derivar vantagens de tal situaccedilatildeo (CARVALHO MATOS 2008 online)
A escola da Anaacutelise Econocircmica do Direito (AED) procura implementar os postulados
econocircmicos na aplicaccedilatildeo e interpretaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos para dessa maneira
aumentar o grau de previsibilidade e de eficiecircncia das relaccedilotildees submetidas ao Direito
Principalmente depois da primeira fase da reforma do Poder Judiciaacuterio iniciada com a
Emenda Constitucional no 4504 a qual elevou o princiacutepio da eficiecircncia ao status
fundamental a AED vem de encontro aos anseios dos estudiosos e dos aplicadores do Direito
haja vista que a livre iniciativa mesmo antes da adiccedilatildeo do retalho agrave Constituiccedilatildeo jaacute estava
cravada no art 1o e art 170 ambos da CF88 como norteadora das atividades relacionadas
com o Direito Econocircmico
Os fundamentos da Anaacutelise Econocircmica do Direito almejam trazer seguranccedila e
previsibilidade para o ordenamento juriacutedico embora natildeo lhes sejam exclusivos Da mesma
maneira que os mercados para serem dotados de um funcionamento adequado necessitam
desses postulados a AED tenta agregar maximizaccedilatildeo equiliacutebrio e eficiecircncia agraves relaccedilotildees
juriacutedicas Muitos questionam qual seria a validade da aplicaccedilatildeo de princiacutepios econocircmicos ao
Direito e para que serviriam Os que o fazem se utilizam de argumentos socioloacutegicos
filosoacuteficos e psicoloacutegicos para tentar embasar os seus posicionamentos a favor da natildeo-
88
aplicaccedilatildeo Por outro vieacutes a Anaacutelise Econocircmica do Direito auxilia e conduz a uma melhor
compreensatildeo da realidade na missatildeo dos operadores do Direito em solucionar e evitar
problemas George Marmelstein (2007 online) faz uma relaccedilatildeo entre a AED e a efetivaccedilatildeo
dos direitos fundamentais consideraccedilotildees que podem ser aqui utilizadas mutatis mutandis
ponderando que ldquoos direitos fundamentais natildeo devem servir para acobertar praacuteticas iliacutecitasrdquo
Ressalta ainda que
O pensamento econocircmico natildeo resulta necessariamente em soluccedilotildees anti-eacuteticas ou amorais Aliaacutes muitas vezes o raciociacutenio econocircmico e o eacutetico caminharatildeo juntos levando aos mesmos resultados reforccedilando-se mutuamente na tarefa de convencimento social Natildeo adianta simplesmente afastar ou deixar de utilizar uma ferramenta que pode ajudar ao inveacutes de atrapalhar a realizaccedilatildeo de direitos fundamentais
A accedilatildeo cautelar via de regra natildeo tem por objeto investigar e solucionar o meacuterito da
lide o qual seraacute discutido apenas em sede de accedilatildeo principal ndash in casu eacute o Recurso
Extraordinaacuterio no 550769 ndash apenas cabendo analisar os requisitos do pericullum in mora e
fumus boni juris Ao longo dos votos dos ministros que denegaram o pedido podem-se extrair
inadequados argumentos em prol da sauacutede puacuteblica atribuiccedilatildeo jaacute desempenhada
satisfatoriamente pelo Ministeacuterio da Sauacutede A livre iniciativa natildeo se relaciona com a
nocividade da atividade empresarial desenvolvida A extrafiscalidade que incide nas
mercadorias de origem tabagista jaacute eacute um instrumento eficaz de intervenccedilatildeo estatal mas natildeo eacute
suficiente para impedir que os indiviacuteduos que satildeo livres para escolher se seratildeo ou natildeo
fumantes adquiram o produto A questatildeo posta em debate natildeo era sobre a sauacutede puacuteblica os
malefiacutecios causados pelo cigarro mas sim a continuaccedilatildeo de uma empresa que estaacute inserida no
sistema de mercado e joga de acordo com estes comandos
A liberdade de exerciacutecio de uma atividade econocircmica salvaguardada pelo art 170 da
CF88 se manifesta pela disponibilidade ao titular de uma empresa para exercer com
liberdade a sua criaccedilatildeo o acesso ao mercado dentre outras implicaccedilotildees de ordem juriacutedica
Assim natildeo cabe falar na imposiccedilatildeo de obstaacuteculos ilegiacutetimos sem fundamentaccedilatildeo plausiacutevel
Satildeo deveres negativos estatais que implicam necessariamente em uma abstenccedilatildeo (ORTIZ
1995)
A principal reflexatildeo que deveria ter norteado o Plenaacuterio do Supremo Tribunal Federal
naquele momento era com a demora processual lembrada pelo Ministro Joaquim Barbosa
relator da AC no 1657RJ pois natildeo haacute qualquer previsatildeo temporal para o julgamento do
89
Recurso Extraordinaacuterio (RE) a ela vinculado e a empresa neste periacuteodo permaneceria
fechada por tempo indeterminado com todos os prejuiacutezos inerentes a este ato que irradia
efeitos para aleacutem dos financeiros
Os ministros que denegaram o pedido acabaram por invadir o meacuterito propriamente
dito do Recurso Extraordinaacuterio em oportunidade inadequada sem qualquer efeito praacutetico
olvidando a importacircncia da medida cautelar em pauta para a continuidade da empresa
concentrando as suas fundamentaccedilotildees sobre a constitucionalidade do art 2ordm II do Decreto-lei
no 159377 natildeo o considerando uma manifestaccedilatildeo de sanccedilatildeo poliacutetica mas uma condiccedilatildeo para
o exerciacutecio de uma atividade considerada nociva agrave sauacutede puacuteblica o tabagismo Na verdade
esse registro eacute apenas um credenciamento para o desenvolvimento de uma atividade
diferenciada marcada fortemente pela extrafiscalidade Mas natildeo deixa de ser uma empresa
exatamente igual agraves outras
A decisatildeo do STF se pautada pela AED teria sido sensiacutevel ao fato de que se assim a
empresa permanecesse restaria condenada agrave extinccedilatildeo devido ao sumaacuterio encerramento de
suas atividades Seria mais importante neste momento a preservaccedilatildeo da atividade
empresarial Sim O momento na accedilatildeo cautelar natildeo eacute adentrar no meacuterito mas sim outro a
preservaccedilatildeo do direito da empresa em continuar as suas atividades gerando empregos rendas
que satildeo receitas para o Estado assegurar a permanecircncia no sistema de mercado etc Ressalte-
se a existecircncia da Suacutemula 70 do STF33 em pleno vigor que natildeo foi sequer lembrada pelos
ministros que negaram o efeito suspensivo
A medida processual que estava nas matildeos do STF poderia garantir a continuidade do
funcionamento da empresa a manutenccedilatildeo dos quase 800 empregados do forte mercado
consumidor que as empresas tabagistas conquistaram Por este exemplo restou demonstrado
que a Anaacutelise Econocircmica do Direito eacute uma importante ferramenta para o Direito Tributaacuterio
alcanccedilar decisotildees mais eficientes na medida em que fornece instrumentos aos julgadores que
33 Suacutemula 70 STF ldquoEacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para a cobranccedila de tributosrdquo Invocando esta mesma suacutemula os Ministros Neacuteri da Silveira e Marco Aureacutelio Mello por ocasiatildeo do julgamento do Recurso Extraordinaacuterio no 413782SC em 17032005 que declarou a inconstitucionalidade da imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal para a emissatildeo de notas fiscais avulsas prevista em lei estadual de Santa Catarina afirmando que o exerciacutecio da atividade econocircmica desenvolvida resta inviabilizado se existe a necessidade de sempre se recorrer ao Fisco estadual todas as vezes em que surge a necessidade de emissatildeo de uma nota fiscal avulsa
90
os auxiliam na escolha de qual seria a melhor orientaccedilatildeo das suas decisotildees coadunando a
letra da lei com a realidade econocircmica que norteia os casos concretos postos a deslinde
32 A Empresa Industrial Teacutecnica SA e a substituiccedilatildeo das certidotildees de regularidade fiscal por decisatildeo judicial que reconheceu a suspensatildeo dos creacuteditos tributaacuterios questionados pela penhora sobre o faturamento
A Empresa Industrial Teacutecnica SA sediada em FortalezaCE manejou o Agravo de
Instrumento nordm 20060500074375-0 perante o Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo contra
a decisatildeo da lavra do MM Juiz Federal da 6ordf VaraRN que nos autos da Execuccedilatildeo Fiscal nordm
990002253-0 e apensos deferiu em parte pedido requestado pelo INSS34 para assegurar a
penhora sobre o faturamento mensal da empresa executada no percentual de 5 (cinco por
cento) ou alternativamente que fosse reduzido para o montante de 075 ndash INSS e 075 ndash
Fazenda Nacional conforme criteacuterio de comprometimento maacuteximo da receita adotado em
diversas leis que versam sobre recuperaccedilatildeo fiscal notadamente os Programas de Recuperaccedilatildeo
Fiscal (REFISrsquos) e de Parcelamentos Especiais (PAES) e tambeacutem em razatildeo dos uacuteltimos
indicadores anuais de lucratividade da construccedilatildeo civil apontarem prejuiacutezos ou lucro moacutedico
no setor Em suma pleiteava-se a expediccedilatildeo de Certidatildeo Positiva com Efeito de Negativa pelo
INSS com base nas condiccedilotildees acima expostas
Foi deferido em parte o provimento de urgecircncia requestado para suspender os efeitos
da decisatildeo recorrida e determinar a observacircncia das formalidades processuais estatuiacutedas no
art 677 e seguintes do CPC haja vista o prudente arbiacutetrio bem como o esquema de
pagamento elaborado pelo administrador nomeado podendo ser ordenada a penhora sobre o
faturamento da empresa em percentual por ela indicado ou em outro que venha a ser sugerido
pelo aludido administrador Apoacutes minuciosa anaacutelise contaacutebil foi devidamente ofertada e
efetivada a penhora sobre o faturamento no percentual de 075 (zero viacutergula setenta e cinco
por cento) Assim natildeo mais existiria qualquer obstaacuteculo que impedisse a expediccedilatildeo da
correspondente certidatildeo positiva com efeito de negativa
O INSS por seu turno formulou pedido de reconsideraccedilatildeo da decisatildeo liminar
proferida no aludido recurso sustentando que o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees
34 Na eacutepoca em que tramitava este Agravo de Instrumento (2006) ainda natildeo estava em vigor a lei nordm 1145707 que instituiu a Receita Federal do Brasil e portanto o INSS ainda figurava nos poacutelos processuais que envolviam tributos atualmente defendidos em juiacutezo pela Procuradoria da Fazenda Nacional
91
financeiras (R$ 2733600000) e os balanccedilos patrimoniais da executada demonstram ser
viaacutevel a penhora do faturamento da empresa em percentual superior aos 075 por ela
ofertados Isso porque segundo afirmou a autarquia a executada com exceccedilatildeo do ano de
2003 em que alcanccedilou um lucro excepcional de 1683 de seu faturamento bruto (R$
2730800000) nos anos anteriores obteve lucro liacutequido de 283 (R$ 455000000)
Acrescentou ainda que a penhora sobre o faturamento da empresa nem de longe garantiria a
integralidade do deacutebito em cobranccedila pois ainda que se admita a sua realizaccedilatildeo no percentual
de 5 sobre o seu faturamento mensal apenas 031 do deacutebito exigido restaria caucionado o
que inviabilizaria a expediccedilatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal requestada haja vista que natildeo
se encontra configurada esta situaccedilatildeo no art 151 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
Em resposta agraves alegaccedilotildees do INSS a empresa argumentou que o simples fato de ter
apresentado em determinados periacuteodos fiscais consideraacuteveis iacutendices de lucratividade natildeo
autorizariam a penhora em percentual mais elevado que o arbitrado pelo insigne julgador
monocraacutetico vez que aleacutem de possuir outros deacutebitos com a Fazenda Nacional para os quais
tambeacutem jaacute foi ofertado o percentual de 075 a tiacutetulo de penhora necessita de reserva de
dinheiro para que possa realizar investimentos imprescindiacuteveis ao regular desenvolvimento de
suas atividades empresariais
Aduziu ainda que o fato de o numeraacuterio disponiacutevel em instituiccedilotildees financeiras
importar em R$ 2733600000 natildeo autorizaria a penhora do faturamento em percentual
superior aos 075 fixados vez que esse montante integra o capital de giro Defendeu
tambeacutem que se mantido o percentual fixado na decisatildeo recorrida a empresa estaria
condenada agrave quebra e que soacute seria possiacutevel pagar ao INSS 5 de seu faturamento se natildeo
tivesse nenhuma outra obrigaccedilatildeo fiscal salarial contratual com fornecedores e bancos o que
natildeo se verificava na realidade
Desta feita natildeo existiria qualquer obstaacuteculo para a concessatildeo do provimento
requerido notadamente quando se tem em conta que a empresa apenas pode dispor desse
montante (075) sem inviabilizar suas atividades funcionais Requereu por fim a imediata
expediccedilatildeo de CPD-EN ressalvando-se que esse documento somente se prestaraacute para que a
executada possa participar de licitaccedilotildees celebrar contratos e receber pagamentos
O Relator do Agravo de Instrumento ora em comento (AGTR nordm 20060500074375-
0) Desembargador Federal Francisco Cavalcanti proferiu seu voto entendendo natildeo existir
92
qualquer oacutebice agrave expediccedilatildeo de certidatildeo positiva de deacutebito com efeito de negativa pois a
devedora estaria adimplindo o deacutebito em discussatildeo dentro da orientaccedilatildeo por ele traccedilada haja
vista que mensalmente vinha destacando de seu faturamento um percentual preacute-fixado a
tiacutetulo de penhora
Asseverou que o simples fato de o percentual constrito mecircs a mecircs natildeo garantir a
integralidade da diacutevida natildeo impede de per si a emissatildeo da certidatildeo de regularidade fiscal
requestada eis que nos moldes em que estatui o art 151 inciso V do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional a mera concessatildeo de provimento liminar jaacute tem o condatildeo de suspender a
exigibilidade do creacutedito tributaacuterio e autorizar por consequecircncia a expediccedilatildeo da certidatildeo fiscal
competente observado o regramento contido no art 206 do CTN Para fundamentar seu voto
colheu orientaccedilotildees neste mesmo sentido jaacute existentes no Tribunal Regional Federal ndash 5a
Regiatildeo
ADMINISTRATIVO CERTIDAtildeO POSITIVA DE DEacuteBITO FISCAL COM EFEITO DE NEGATIVA DEacuteBITO GARANTIDO POR PENHORA Deacutebitos fiscais garantidos por penhora incidente sobre percentual do faturamento do executado cujo numeraacuterio vem sendo depositado em juiacutezo A insuficiecircncia do montante ateacute agora depositado natildeo compromete a validade da penhora nem justifica a renitecircncia da autoridade impetrada de expedir a pertinente Certidatildeo Positiva com efeito de negativa (destacou-se) (BRASIL AGTR ndash Agravo de Instrumento nordm 20060500000009-0 ndash DJU 25092006 ndash Relator Desembargador Federal Ridalvo Costa ndash TRF 5ordf Regiatildeo)
Diante das consideraccedilotildees expostas em 12 de novembro de 2007 foi determinada a
imediata expediccedilatildeo da CPD-EN ressalvando-se a hipoacutetese de existirem outros deacutebitos
distintos dos discutidos nas accedilotildees executivas originaacuterias que natildeo recomendassem a adoccedilatildeo da
medida Em situaccedilatildeo semelhante por intermeacutedio do Agravo de Instrumento nordm
20070599001443-2 em tracircmite tambeacutem no Tribunal Regional Federal ndash 5ordf Regiatildeo sob a
Relatoria do Desembargador Marcelo Navarro Ribeiro Dantas a EIT ndash Empresa Industrial
Teacutecnica SA pleiteou o efeito suspensivo contra decisatildeo da lavra do MM Juiz de Direito da
Vara Uacutenica da Comarca de Jaguaruana no Estado do Cearaacute o qual deferiu pedido de penhora
online ao considerar a ordem de preferecircncia prevista no art 655 I do Coacutedigo de Processo
Civil
Os argumentos da empresa em siacutentese foram no seguinte sentido que os creacuteditos
executados estatildeo incluiacutedos em razatildeo de sentenccedila judicial no programa de parcelamento
PAES estando por isso suspensos que a maioria das certidotildees de diacutevida ativa que esteiam a
93
execuccedilatildeo originaacuteria natildeo conteacutem informaccedilotildees completas e precisas tais como a origem a
natureza do creacutedito a fundamentaccedilatildeo legal a data da inscriccedilatildeo o nuacutemero do processo
administrativo fiscal que deu origem agrave diacutevida conforme exigecircncia dos artigos 202 e 203 do
CTN que o creacutedito cobrado pela Fazenda Nacional natildeo correspondia ao valor efetivamente
devido tendo em vista que diversos tributos foram lanccedilados inuacutemeras vezes criando uma
multiplicidade de cobranccedilas indevidas
A empresa ofereceu em garantia agrave execuccedilatildeo a penhora de 075 (zero viacutergula setenta
e cinco por cento) de seu faturamento por ser a uacutenica medida possiacutevel de se garantir o deacutebito
em questatildeo sem inviabilizar a continuidade de suas atividades Afirmou que a ordem de
bloqueio determinada pelo juiacutezo a quo importa em penhora de 100 (cem por cento) de seu
faturamento desde que os depoacutesitos em contas bancaacuterias da pessoa juriacutedica possam ser
considerados faturamento pois natildeo consistem em reserva ou aplicaccedilotildees financeiras e sim
capital de giro da empresa destinando-se agrave manutenccedilatildeo de suas rotinas e que a penhora online
soacute deveria ser admitida quando esgotadas todas as alternativas para satisfaccedilatildeo da diacutevida natildeo
existissem bens penhoraacuteveis aptos a garantir a execuccedilatildeo fosse apresentado e aprovado um
plano de administraccedilatildeo da empresa mediante a ouvida da parte executada e ainda se o
percentual de faturamento penhorado natildeo comprometer os demais compromissos financeiros
da empresa
Para complementar sua linha de fundamentaccedilatildeo registrou a prolaccedilatildeo de sentenccedila
procedente nos autos da Accedilatildeo Ordinaacuteria nordm 20058101000689-2 pelo juiacutezo da 15ordf Vara
Federal do Cearaacute assegurando a manutenccedilatildeo da empresa no programa de parcelamento
Especial (PAES) por ser indevida a ordem de bloqueio exarada e continuarem suspensos os
deacutebitos por forccedila do art 151 VI do CTN No seu voto o Desembargador Marcelo Navarro
Ribeiro Dantas relembrou a interposiccedilatildeo pela Fazenda Nacional do agravo de instrumento
tombado sob o nordm 66502-CE de sua relatoria em que pretendia a aplicaccedilatildeo do efeito
suspensivo a esta decisatildeo determinando a expediccedilatildeo de certidotildees positivas com efeitos de
negativas com a exclusatildeo de seu uso em operaccedilotildees de venda ou oneraccedilatildeo de qualquer bem do
ativo imobilizado
Em decisatildeo entendeu o Relator que caberia autorizar a empresa ateacute a decisatildeo final do
processo a continuar participando de licitaccedilotildees com possibilidade de celebraccedilatildeo de contratos
aditivos empenhos e pagamentos pelos serviccedilos prestados inclusive junto a Administraccedilatildeo
94
Federal direta e indireta nas trecircs esferas de governo mediante a exibiccedilatildeo da decisatildeo exarada
como substitutiva das certidotildees oriundas do fisco federal valendo tal ordem inclusive para
fins de regularizaccedilatildeo perante o SICAF (Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores)
Em manifestaccedilatildeo posterior foi determinada a extensatildeo dos efeitos da referida decisatildeo
agraves outras execuccedilotildees fiscais mencionadas no bojo do processo determinando a suspensatildeo do
bloqueio dos saldos das contas bancaacuterias da empresa agravante em relaccedilatildeo tambeacutem aos
valores cobrados nesses feitos Na mesma oportunidade foi ofertada pela empresa executada
a penhora de 075 de seu faturamento que serviria de momento agrave garantia das execuccedilotildees
fiscais reunidas tendo em vista a prolaccedilatildeo de sentenccedila de meacuterito na accedilatildeo ordinaacuteria nordm
20058101000689-2 mantendo a agravante no programa de parcelamento PAES nos termos
da lei nordm 1068403
A penhora sobre o faturamento de uma empresa ndash instituto que serviu como um
substituto da exigecircncia de comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal formal ndash eacute fruto de um balanccedilo
contaacutebil que forneceraacute o real alcance do seu grau de normalidade no mercado O art 11 sect 1o
da lei no 683080 fixa o caraacuteter excepcional da medida ditando para a Fazenda Puacuteblica a
obrigatoriedade de justificaacute-lo tendo em vista o risco de causar efeitos negativos e imprecisos
na administraccedilatildeo do patrimocircnio privado sendo este o entendimento adotado pelo Superior
Tribunal de Justiccedila35 que tem por tradiccedilatildeo negar os pedidos de penhora sobre o faturamento
Os argumentos em contraacuterio apontam para uma orientaccedilatildeo de que natildeo se deve atingir o capital
de giro empresarial porque natildeo se tolera que as execuccedilotildees desnecessariamente interfiram na
estrutura de sustentaccedilatildeo da empresa Na praacutetica sua penhora poderia conduzi-la agrave falecircncia
Natildeo foi este o posicionamento do Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo quando do
julgamento do caso em comento
A empresa natildeo eacute uma figura estaacutetica de um simples patrimocircnio mas sim um ente cuja
preservaccedilatildeo eacute de interesse geral dos seus proprietaacuterios do quadro de profissionais das
respectivas famiacutelias do fisco do consumidor do meio ambiente pela reconhecida funccedilatildeo
social que desempenha na circulaccedilatildeo da riqueza e na produccedilatildeo de bens e serviccedilos uacuteteis agrave vida
35 Cf Alguns precedentes do Superior Tribunal de Justiccedila REsp no 24030SP REsp no 161903SP REsp no 163549RS
95
comunitaacuteria Estando inserida no sistema de mercado tem que participar do jogo econocircmico
com todas as suas potencialidades
Ao permitir que a empresa substituiacutesse a comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal mediante
a exibiccedilatildeo da decisatildeo judicial proferida para o que se mostre necessaacuterio no exerciacutecio o TRF ndash
5ordf Regiatildeo fez uso de uma hermenecircutica voltada agrave realidade vivenciada pelos empresaacuterios Natildeo
se curvou agrave firme orientaccedilatildeo contraacuteria existente nos Tribunais superiores Demonstra ainda
independecircncia ndash natildeo soacute no sentido administrativo mas doutrinaacuterio ndash na medida em que foram
utilizados paradigmas que retratam fielmente o contexto em que se circunscreve agrave construccedilatildeo
civil preocupando-se com a sobrevivecircncia da empresa e o seu regular funcionamento
33 A Recuperaccedilatildeo Judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Saulo SA e da VARIG ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal
Por intermeacutedio do meacutetodo da Anaacutelise Econocircmica do Direito a qual procura
implementar os postulados econocircmicos na interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo de paradigmas juriacutedicos
com a meta de aumentar o grau de previsibilidade e eficiecircncia das relaccedilotildees econocircmicas
sociais e juriacutedicas seraacute investigada a inadequada imposiccedilatildeo de comprovaccedilatildeo de regularidade
fiscal para o deferimento do plano de recuperaccedilatildeo judicial
Parte-se da premissa de que as empresas insolventes satildeo unidades produtivas
exatamente iguais agraves solventes com exceccedilatildeo de que seus passivos se encontram
desestruturados Fora isso geram empregos compram vendem enfim produzem riquezas
Nesse sentido vale mencionar ab initio alguns aspectos positivos da nova lei falimentar a
substituiccedilatildeo da concordata pela recuperaccedilatildeo judicial e extrajudicial a busca por amenizar a
tensa relaccedilatildeo entre o risco empresarial e o risco de mercado a previsatildeo do periacuteodo de stay em
que as accedilotildees que correm contra a empresa em crise seratildeo suspensas por 180 dias (art 6ordm sect 4ordm
da lei no 1110105) evitando desta forma uma avalanche de cobranccedilas o que daacute certo
ldquofocirclegordquo para o restabelecimento financeiro36 o privileacutegio do consenso na medida em que
podem ser estabelecidas condiccedilotildees especiais de pagamento das diacutevidas para os credores que
36 O art 6ordm sect 7ordm da lei no 1110105 prevecirc que as execuccedilotildees fiscaisaccedilotildees de natureza fiscal natildeo se sujeitam a esta suspensatildeo podendo ocorrer o deferimento de um parcelamento neste periacuteodo embora ainda natildeo exista lei especiacutefica para regulamentar esta mateacuteria
96
assim concordarem os creacuteditos decorrentes de obrigaccedilotildees contraiacutedas durante a recuperaccedilatildeo
judicial seratildeo considerados extraconcursais se a empresa vier a falir o que estimula a injeccedilatildeo
de capital
A responsabilidade por sucessatildeo empresarial em Direito Tributaacuterio estaacute regulada pelo
art 133 do CTN A depender da espeacutecie de creacutedito que se estaacute a cobrar cinco disciplinas
podem ser adotadas Se for de natureza civil ou comercial incide o teor do art 1146 do
Coacutedigo Civil que estabelece a responsabilidade do adquirente do estabelecimento pelo
pagamento dos deacutebitos anteriores agrave transferecircncia desde que regularmente contabilizados
continuando o devedor primitivo solidariamente obrigado pelo prazo de um ano quanto aos
creacuteditos vencidos e quanto aos demais a partir da data do vencimento
Caso se esteja diante de verbas trabalhistas aplica-se o disposto nos arts 10 e 448 da
Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho (CLT) haja vista que a alteraccedilatildeo na estrutura da empresa
natildeo interfere nos contratos em vigor permanecendo intactos os direitos deles advindos Na
seara tributaacuteria a sucessatildeo eacute regulada pelo art 133 do CTN segundo o qual a pessoa natural
ou juriacutedica de direito privado que adquirir de outra por qualquer tiacutetulo fundo de comeacutercio ou
estabelecimento comercial industrial ou profissional e continuar a respectiva exploraccedilatildeo sob
a mesma outra razatildeo social firma ou nome individual responde pelos tributos relativos ao
fundo ou estabelecimento adquirido devidos ateacute a data do ato de forma integral ndash para a
doutrina majoritaacuteria sinocircnimo de solidaacuteria ndash se o alienante cessar a exploraccedilatildeo do comeacutercio
induacutestria ou atividade ou subsidiariamente com o alienante se este prosseguir na exploraccedilatildeo
ou iniciar nova atividade no mesmo ou em outro ramo de comeacutercio induacutestria ou profissatildeo
dentro de seis meses a contar da data da alienaccedilatildeo
Nos casos de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial os dispositivos legais aplicaacuteveis satildeo
respectivamente os arts 141 inciso II e 60 paraacutegrafo uacutenico da Lei no 111010537 de
37 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade no 3934-2DF sob a Relatoria do Min Ricardo Lewandowski foi ajuizada pelo Partido Democraacutetico Trabalhista e tinha por objeto a impugnaccedilatildeo dos arts 60 paraacutegrafo uacutenico 83 I e IV c e 141 II da Lei no 1110105 por entendecirc-los incompatiacuteveis com o disposto nos arts 1ordm III e IV 6ordm 7ordm I e 170 VIII da Constituiccedilatildeo Federal O que ensejou referida accedilatildeo foi na compreensatildeo dos representantes do partido a perda de 10 mil empregos diretos e milhares de indiretos dos Trabalhadores do Grupo Varig A accedilatildeo foi julgada improcedente dentre outros fundamentos porque o STF entendeu que o papel do legislador infraconstitucional resumiu-se a escolher dentre os distintos valores e princiacutepios constitucionais igualmente aplicaacuteveis agrave espeacutecie aqueles que entendeu mais idocircneos na medida em que resultou de amplo debate com os setores sociais diretamente afetados por ela como tambeacutem surgiu da necessidade de preservar-se o sistema produtivo nacional inserido em uma ordem econocircmica mundial caracterizada pela concorrecircncia predatoacuteria
97
maneira que o objeto da alienaccedilatildeo estaraacute livre de qualquer ocircnus e natildeo haveraacute sucessatildeo do
arrematante nas obrigaccedilotildees do devedor inclusive as de natureza tributaacuteria as derivadas da
legislaccedilatildeo do trabalho e as decorrentes de acidentes de trabalho Para os creacuteditos relacionados
agrave recuperaccedilatildeo extrajudicial aplicam-se os art 1146 CC2002 (creacuteditos civis ou comerciais)
art 133 CTN (creacuteditos tributaacuterios) e arts 10 e 448 da CLT (creacuteditos trabalhistas) O que se
quer demonstrar eacute a inteligecircncia da Nova Lei Falimentar e da sistemaacutetica legal aplicaacutevel pois
tais determinaccedilotildees estimulam a injeccedilatildeo de capital promovendo a almejada recuperaccedilatildeo e a
retomada das atividades empresariais ou no caso de falecircncia uma maior satisfaccedilatildeo possiacutevel
dos credores Neste mesmo compasso vale mencionar o art 146 da lei no 1110105 que
dispensa a massa falida de apresentar as certidotildees negativas quando da realizaccedilatildeo do ativo
seja qual for a modalidade empregada (leilatildeo pregatildeo ou propostas fechadas ndash art 142 da lei
no 1110105) Apoacutes estes breves apontamentos passa-se a analisar os casos VASP e VARIG
A VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA (TAJRA GIANSANTE 2009) empresa do
ramo de transporte aeacutereo que enfrentava uma seacuteria crise financeira esteve em processo de
recuperaccedilatildeo judicial entre 1ordm de julho de 2005 e 4 de setembro de 2008 com o intuito de
encontrar meios que possibilitassem a retomada das suas operaccedilotildees O processo recebeu o
protocolo de no 583002005070715-0 e tramitou na 1ordf Vara de Falecircncias e Recuperaccedilotildees
Judiciais de Satildeo Paulo sob a responsabilidade do Juiz Alexandre Alves Lazzarini
Em 26 de julho de 2006 houve uma Assembleia de Credores quando foi aprovado o
plano de recuperaccedilatildeo da empresa com previsatildeo de retomar as atividades com cargas e
passageiros dentro de um prazo de 8 a 10 meses com 12 novas aeronaves adquiridas por
meio de leasing O juiz homologou no dia 24 de agosto de 2006 o aludido plano de
recuperaccedilatildeo judicial reafirmando a possibilidade de a empresa retomar suas atividades mas
isto natildeo aconteceu A VASP SA requereu a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial com a
dispensa das certidotildees negativas tributaacuterias apresentando suas razotildees para contrariar o
determinado no art 57 da lei no 1110105 pedido que foi acolhido pelo juiz conforme
extrato do processo de no 583002005070715-0SP abaixo colacionado
Como amplamente demonstrado nos autos a comeccedilar pela peticcedilatildeo da VIACcedilAtildeO AEacuteREA SAtildeO PAULO SOCIEDADE ANOtildeNIMA mdash VASP a exigecircncia das certidotildees negativas como pressuposto de admissibilidade para concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial aprovada pelos credores a ela sujeita natildeo pode prevalecer a despeito do art 57 da Lei n 1110105 pois afronta os princiacutepios que regem o instituto da recuperaccedilatildeo judicial regulado pela mesma lei bem como a proacutepria Constituiccedilatildeo Federal Em relaccedilatildeo agrave exigecircncia do art 57 da Lei
98
no 1110105 e artigo 191-A do CTN a) trata-se de sanccedilatildeo poliacutetica profligada pela jurisprudecircncia dos tribunais b) fere o princiacutepio da proporcionalidade e por isso satildeo insubsistentes c) o descumprimento natildeo acarreta a falecircncia consequecircncia natildeo desejada pela lei d) a jurisprudecircncia de nossos tribunais historicamente desprezou exigecircncias fiscais de empresas em crise econocircmica sem que isso represente proibiccedilatildeo de cobranccedila de tributos pelas vias proacuteprias (destacou-se)
Uma nova Assembleia de Credores foi realizada em 17 de julho de 2008 para que os
credores pudessem opinar pela manutenccedilatildeo ou natildeo da empresa em recuperaccedilatildeo judicial Com
as informaccedilotildees de descumprimento do plano deferido em 4 de setembro de 2008 o juiz
convolou a recuperaccedilatildeo judicial em falecircncia (art 53 cc art 61 sect 1ordm cc art 73 inciso IV da
lei no 1110105)
A mesma orientaccedilatildeo foi seguida no processo de Recuperaccedilatildeo Judicial da VARIG ndash
Viaccedilatildeo Aeacuterea Rio Grandense SA da Rio Sul Linhas Aeacutereas SA e da Nordeste Linhas Aeacutereas
SA O Processo nordm 2005001072887-7 tramitou na 8a Vara Empresarial do Rio de Janeiro
titularizada pelo juiz Alexander dos Santos Macedo o qual concedeu liminarmente a dispensa
da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as empresas exercessem suas atividades
exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou
incentivos fiscais Confira-se o teor da decisatildeo
Isto posto considerando presentes e atendidos os requisitos exigidos pelo artigo 51 da Lei nordm 11101 de 090205 ratifico a nomeaccedilatildeo da empresa CYSNEIROS VIANNA ADVOGADOS ASSOCIADOS como ADMINISTRADOR JUDICIAL conforme fls 1659 (1) defiro o processamento da recuperaccedilatildeo judicial (2) determino a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees negativas para que as devedoras exerccedilam suas atividades exceto para a contrataccedilatildeo com o Poder Puacuteblico ou para o recebimento de benefiacutecios ou incentivos fiscais creditiacutecios acrescendo em todos os atos contratos e documentos firmados pelas autoras apoacutes o respectivo nome empresarial a expressatildeo lsquoem Recuperaccedilatildeo Judicialrsquo (destacou-se)
O parecer proferido pelo Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) representado pelo
subprocurador-geral da Repuacuteblica Durval Tadeu Guimaratildees foi favoraacutevel agrave continuidade da
recuperaccedilatildeo judicial da VARIG natildeo obstante a falta de verificaccedilatildeo dos pagamentos dos
tributos de que era devedora O fio condutor da argumentaccedilatildeo do MPF firmou-se no
entendimento de que a regra prevista na lei no 1110105 ao condicionar a concessatildeo da
recuperaccedilatildeo judicial agrave comprovaccedilatildeo de regularidade fiscal representaria um meio indireto de
cobranccedila dos tributos38
38 Cf Inteiro teor da notiacutecia e do parecer encontra-se disponiacutevel nos siacutetios eletrocircnicos lthttpwwwfederasulcombrnoticiasnoticiaDetalheaspidNoticia=7931ampCategoriaNome=Juridico e lthttpwwwstjjusbrgt
99
As decisotildees acima merecem aplausos haja vista que resgatam e tornam possiacuteveis as
principais intenccedilotildees da lei no 1110105 Marcos de Barros Lisboa (2005) aduz que o Fisco
colabora com a recuperaccedilatildeo da empresa mediante o parcelamento dos creacuteditos tributaacuterios
estabelecendo para isso regras especiacuteficas jaacute que dela natildeo participa diretamente Oferece-se
portanto uma dilataccedilatildeo dos prazos para pagamento aliviando as necessidades de fluxo de
caixa da empresa e propiciando a regularizaccedilatildeo de sua situaccedilatildeo fiscal
Jaacute era essa a orientaccedilatildeo quando da vigecircncia do decreto no 766145 Critica-se o fato de
que para o cumprimento da concordata o devedor estava obrigado pelo art 174 a apresentar
comprovaccedilatildeo de que havia pago todos os tributos relativos agraves profissotildees federais estaduais e
municipais e das contribuiccedilotildees devidas ao Instituto ou Caixa de Aposentadoria e Pensotildees do
ramo de induacutestria ou comeacutercio a que pertencer sob pena de falecircncia Tal disposiccedilatildeo de
praticamente impossiacutevel cumprimento redundou na criaccedilatildeo jurisprudencial que admitia o
pedido de desistecircncia da concordata embora sem expressa previsatildeo legal E assim a
jurisprudecircncia se firmou porque exigir o cumprimento do aludido art 174 do decreto no
766145 seria levar a empresa certamente agrave falecircncia ou pelo menos acelerar esse trajeto
Pelo visto foi repetido o erro pela lei no 1110105 e o art 191-A com a redaccedilatildeo dada pela
Lei Complementar no 11805 agora sob a roupagem de Recuperaccedilatildeo Judicial (TAJRA
GIANSANTE 2009 p156)
A exigecircncia do art 57 da lei no 1110105 cc o art 191-A do Coacutedigo Tributaacuterio
Nacional se mostra em total contradiccedilatildeo com a possibilidade de continuaccedilatildeo da atividade
empresarial ndash essecircncia do instituto da recuperaccedilatildeo judicial ndash haja vista que a exigecircncia de
apresentaccedilatildeo das certidotildees de regularidade seja negativa ou positiva com efeito de negativa
pode inviabilizar o procedimento recuperacional Atente-se ainda para o seguinte aspecto
No regime atual conforme art 83 da lei no 1110105 o creacutedito tributaacuterio cede espaccedilo natildeo apenas ao creacutedito trabalhista ateacute o limite de 150 salaacuterios miacutenimos e o decorrente de acidente de trabalho como tambeacutem ao creacutedito com garantia real como forma de diminuiccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo e estiacutemulo agrave organizaccedilatildeo da empresa Dentro deste novo enquadre a exigecircncia de certidatildeo negativa pode vir a inviabilizar o plano de recuperaccedilatildeo colocando o credor tributaacuterio numa posiccedilatildeo privilegiada em relaccedilatildeo aos demais credores inclusive os trabalhistas e aqueles com garantia real (PAULSEN 2008 p1262)
Eacute de conhecimento geral que as empresas que se encontram nesta situaccedilatildeo satildeo
detentoras de um volumoso passivo correspondente em grande parte aos deacutebitos de natureza
tributaacuteria e sendo assim natildeo haacute qualquer sentido em exigir-se certidotildees negativas para a
100
realizaccedilatildeo da recuperaccedilatildeo judicial ldquopois certamente natildeo seraacute possiacutevel o cumprimento deste
requisito para quem tem como um dos principais credores o Fiscordquo (MIRETTI 2005 p276)
tendo em vista que ldquoa grande maioria destas [empresas em crise financeira] possui deacutebitos
pendentes para com as fazendas federal estadual e municipal de forma que natildeo haacute como
serem expedidas referidas certidotildeesrdquo (MARTINS LOCATELLI FONSECA 2005 p335)
Relembre-se que o art 83 da lei falimentar classifica em terceiro lugar os creacuteditos tributaacuterios
preferindo os relativos agraves garantias reais Pela dicccedilatildeo do art 47 da lei no 1110105 a
recuperaccedilatildeo judicial tem por objetivo viabilizar a superaccedilatildeo da situaccedilatildeo de crise econocircmico-
financeira do devedor a fim de permitir a manutenccedilatildeo da fonte produtora do emprego dos
trabalhadores e dos interesses dos credores promovendo assim a preservaccedilatildeo da empresa
sua funccedilatildeo social e o estiacutemulo agrave atividade econocircmica nada obstante a controveacutersia doutrinaacuteria
que gira em torno da natureza juriacutedica do instituto (SZTAJN FRANCO 2008 p231-234)
Incorre em equiacutevoco e superficialismo metodoloacutegico Jorge Lobo (2009 p173) quando
conclui ldquoque o devedor por cautela deveraacute estar de posse das certidotildees negativas de deacutebitos
tributaacuteriosrdquo no momento descrito pelo art 57 da lei falimentar Ignora-se desta feita a
concepccedilatildeo de que as empresas quando atravessam um periacuteodo de instabilidade contaacutebil em
que os passivos superam os ativos deixam de pagar os tributos haja vista que precisam alocar
de modo eficiente os recursos neste lapso emergencial O que ocorre na praacutetica forense eacute a
postergaccedilatildeo pelo juiz da comprovaccedilatildeo da regularidade fiscal pelo devedor em prol do
cumprimento do plano de recuperaccedilatildeo flexibilizaccedilatildeo esta necessaacuteria ao atendimento da mens
legis Os posicionamentos jurisprudenciais aqui expostos foram adotados significativamente
pelos Tribunais brasileiros o que demonstra uma evoluccedilatildeo no pensamento dos julgadores no
sentido de se mostrarem mais sensiacuteveis agrave realidade em detrimento ao texto seco e esteacuteril das
leis
Com efeito existe uma dissonacircncia clara entre os dispositivos legais ora analisados
Deve-se buscar uma interpretaccedilatildeo sistemaacutetica que compatibilize ou estabeleccedila criteacuterios para a
aplicaccedilatildeo ao caso concreto da melhor forma possiacutevel A anaacutelise leva em consideraccedilatildeo
preceitos constitucionais a exemplo dos arts 6ordm 7ordm 170 e do art 47 da lei no 1110105 que
traz os objetivos da recuperaccedilatildeo judicial consubstanciados na preservaccedilatildeo da funccedilatildeo social da
empresa na manutenccedilatildeo dos empregos no estiacutemulo agrave atividade econocircmica e do art 5ordm da Lei
101
de Introduccedilatildeo ao Coacutedigo Civil segundo o qual na aplicaccedilatildeo da lei o juiz atenderaacute aos fins
sociais a que ela se dirige e agraves exigecircncias do bem comum
Hugo de Brito Machado (2005a p71) ressalta que o interesse essencial que se busca
atender com a concessatildeo da recuperaccedilatildeo judicial paras empresas necessitadas eacute o da ordem
econocircmica em homenagem a utilidade social da unidade produtiva A orientaccedilatildeo mais
adequada eacute a que considera inconstitucionais o art 191-A do CTN e o art 57 da lei
falimentar uma vez que o art 47 da lei no 1110105 apesar de estar previsto em uma lei
ordinaacuteria adquire um caraacuteter constitucionalizante A previsatildeo do CTN embora em lei
complementar natildeo se coaduna com a intenccedilatildeo do legislador que foi a de oferecer uma chance
agrave superaccedilatildeo das empresas que se encontram em situaccedilatildeo de crise financeira quase sempre
com pendecircncias fiscais
102
4 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA POR DANOS CAUSADOS AOS CONTRIBUINTES
A Responsabilidade Civil do Estado em linhas gerais encontra-se enunciada no art
37 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo Federal segundo o qual as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as
de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que seus agentes
nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel
nos casos de dolo ou culpa Acredita-se produtiva a apresentaccedilatildeo de um breve apanhado
histoacuterico sobre a evoluccedilatildeo da responsabilidade civil do Estado
Vigorou por muito tempo nos estados despoacuteticos e absolutistas a tese da
irresponsabilidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Tendo como principal orientaccedilatildeo as concepccedilotildees
ldquoThe king can do no wrong ndash O rei natildeo faz coisa erradardquo e ldquoLrsquoeacutetat crsquoest moi ndash O Estado sou
eurdquo prevalecia a inexistecircncia do dever de indenizar os administrados pelos danos causados
pelo setor puacuteblico que tinham apenas accedilatildeo contra o proacuteprio funcionaacuterio causador do dano
jamais contra o Estado que se mantinha distante da situaccedilatildeo O resultado praacutetico era
frustrante ante a insolvecircncia do agente estatal Yussef Said Cahali (2007 p21) apresenta
alguns fundamentos que norteavam aquele periacuteodo histoacuterico
Resguardava-se assim o Estado regalista na sua prepotecircncia de natildeo contradiccedilatildeo o Estado eacute o oacutergatildeo gerador do Direito cabendo-lhe a tutela dele ao exercer a tutela juriacutedica o Estado natildeo atenta contra a ordem juriacutedica pois sendo ele proacuteprio o direito jamais praticaria injusticcedilas [] A irresponsabilidade aparece como um axioma cuja legitimidade natildeo eacute posta em duacutevida a existecircncia de uma responsabilidade pecuniaacuteria a cargo do patrimocircnio puacuteblico eacute considerada como entrave perigoso agrave liberdade dos serviccedilos na ordem patrimonial os administrados natildeo tecircm agrave sua disposiccedilatildeo senatildeo a accedilatildeo ressarcitoacuteria contra o agente causador do dano
Sustentava-se que o Estado e o funcionaacuterio eram sujeitos diferentes pelo que este
mesmo agindo fora dos limites de seus poderes ou abusando deles natildeo obrigava com seu
fato a Administraccedilatildeo Seacutergio Cavalieri Filho (2008 p228) ao criticar esta postura assevera
que ldquode fato se no Estado de Direito o Poder Puacuteblico tambeacutem se submete agrave lei a
responsabilidade estatal eacute simples corolaacuterio consequecircncia loacutegica e inevitaacutevel dessa
submissatildeordquo Questionava-se se o Estado eacute o guardiatildeo do Direito como deixar ao desamparo
o cidadatildeo que sofreu prejuiacutezos por atos do proacuteprio Estado
103
O incremento das atividades estatais e o consequente crescimento da maacutequina puacuteblica
que aos poucos foi ocorrendo fez com que os prejuiacutezos causados aos administrados se
tornassem cada vez mais frequentes Assim passou-se ainda que de maneira paulatina a
perceber que a manutenccedilatildeo da irresponsabilidade estatal seria um elemento criador de um
grande descontentamento social que poderia repercutir negativamente sobre a proacutepria ordem
puacuteblica Necessaacuteria foi entatildeo a reformulaccedilatildeo deste pensamento
A fase seguinte foi a concepccedilatildeo civilista que vinculou a responsabilidade estatal agrave
culpa do seu agente A origem desta orientaccedilatildeo segundo a unacircnime doutrina remonta agrave data
de 1ordm de fevereiro de 1873 em que uma crianccedila chamada Agnegraves Blanco ao atravessar uma
rua em Bordeaux foi atropelada por um veiacuteculo da Companhia Nacional de Manufatura do
Fumo Inconformado seu pai promoveu accedilatildeo civil de indenizaccedilatildeo com base no princiacutepio de
que o Estado eacute civilmente responsaacutevel por prejuiacutezos causados a terceiros em decorrecircncia de
accedilotildees danosas de seus agentes
Suscitado o conflito de atribuiccedilotildees entre a jurisdiccedilatildeo comum e o contencioso
administrativo francecircs o Tribunal de Conflitos decidiu que a controveacutersia deveria ser
solucionada pelo tribunal administrativo porque se tratava de apreciar a responsabilidade
decorrente de funcionamento do serviccedilo puacuteblico Entendeu-se que a responsabilidade do
Estado natildeo pode se reger pelos princiacutepios do Coacutedigo Civil porque se sujeita a regras especiais
que variam conforme as necessidades do serviccedilo e a imposiccedilatildeo de conciliar os direitos do
Estado com os diretos privados
Buscou-se transportar os institutos do Direito Civil para o direito puacuteblico Para isso
fazia-se a distinccedilatildeo entre os atos de impeacuterio e os atos de gestatildeo Os primeiros se
materializavam quando o Estado atuava no exerciacutecio de sua soberania como um poder
supremo supraindividual e a consequecircncia era que restariam incoacutelumes a qualquer
julgamento insuscetiacuteveis de gerar reparaccedilatildeo
Jaacute na praacutetica dos atos de gestatildeo o Estado era equiparado ao particular sendo
admissiacutevel portanto a responsabilizaccedilatildeo puacuteblica pelos danos que seus agentes agindo nesta
qualidade causassem a terceiros mediante a apuraccedilatildeo de culpa ou dolo Fazia-se
imprescindiacutevel a comprovaccedilatildeo do elemento subjetivo Logo se percebeu que a aplicaccedilatildeo dos
104
princiacutepios privados natildeo se coadunaria com a complexa vinculaccedilatildeo do servidor e do setor
puacuteblico pautada apoacutes a superaccedilatildeo de outras concepccedilotildees pela teoria do oacutergatildeo39
Partiu-se para a concepccedilatildeo das teorias publicistas em que pese a falta de contornos
definidos nas suas origens A despersonalizaccedilatildeo da culpa proporcionou o anonimato do
agente destacando a falha da maacutequina administrativa Passou-se a sustentar a obrigaccedilatildeo de
reparar os danos causados pelo Estado aos particulares O dever de indenizar pode surgir
tanto de uma accedilatildeo como de uma omissatildeo e no caso do Estado seraacute objetiva a
responsabilidade no primeiro caso (Teoria do Risco Administrativo) e subjetiva no segundo
(Teoria da faute du service)
Caio Maacuterio da Silva Pereira concebe a teoria objetiva como uma orientaccedilatildeo social que
considera o homem como participante de uma coletividade e que o trata como uma atividade
em confronto com as individualidades que o cercam enfatizando que ldquoo nosso direito atual
tende a substituir pela ideacuteia de reparaccedilatildeo a ideacuteia de responsabilidaderdquo (PEREIRA 1998
p17)
No acircmbito da Responsabilidade Civil do Estado duas teorias apresentam-se como
albergadas pela doutrina a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral sendo
consideradas por muitos doutrinadores como sinocircnimas (GONCcedilALVES 2007 p174-177)
Poreacutem Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005 p566) alerta que as divergecircncias apresentadas
satildeo de ordem terminoloacutegica na medida em que existe um consenso de que se trata de uma
responsabilidade objetiva que implica na averiguaccedilatildeo de que o dano teve como causa o
funcionamento regular ou natildeo de um serviccedilo
A teoria do risco administrativo tem suas origens em Leon Duguit ao conceber a ideia
de um seguro social a ser suportado pela caixa coletiva em proveito de quem sofre um
prejuiacutezo causado pelo funcionamento do serviccedilo puacuteblico tendo como pilar baacutesico a seguranccedila
social Assim a noccedilatildeo de culpa eacute substituiacuteda pela de nexo de causalidade entre o
funcionamento do serviccedilo puacuteblico e o prejuiacutezo sofrido pelo administrado Em linhas gerais
39 Haurida do Direito Alematildeo a Teoria do Oacutergatildeo foi concebida por Gierke e denota a apariccedilatildeo de uma personagem que faz supor a existecircncia de uma soacute pessoa o proacuteprio Estado um ente abstrato que investe seus servidores de atribuiccedilotildees poderes que transmitem suas manifestaccedilotildees agindo em seu nome Nas palavras de Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p140-141) trata-se de uma relaccedilatildeo orgacircnica em que os oacutergatildeos natildeo passam de simples particcedilotildees internas da pessoa cuja intimidade estrutural integra isto eacute natildeo tecircm personalidade juriacutedica Por isto as chamadas relaccedilotildees interorgacircnicas se datildeo entre os agentes enquanto titulares de respectivas competecircncias (liame juriacutedico travado) e natildeo entre os oacutergatildeos ldquona intimidade do Estado os que se relacionam entre si satildeo os agentes manifestando as respectivas competecircnciasrdquo (MELLO 2008 p141)
105
pela teoria do risco administrativo o que se tem que verificar eacute a existecircncia de um dano
sofrido em consequecircncia do funcionamento da maacutequina estatal Natildeo se cogita da culpa do
agente ou do proacuteprio serviccedilo nem se indaga se houve um mau funcionamento da atividade
administrativa
Podem-se apontar outras orientaccedilotildees que influenciaram na formaccedilatildeo da teoria do risco
(FIORENTINI 2009 online) A Teoria do sacrifiacutecio especial de Otto Mayer (1950) foi
desenvolvida a partir do princiacutepio da equidade consignando que a obrigaccedilatildeo do Estado de
indenizar surge sempre que um indiviacuteduo for submetido a um sacrifiacutecio desigual e
desproporcional frente aos demais administrados em decorrecircncia de uma atividade do ente
estatal liacutecita ou iliacutecita ligada por um nexo de causalidade com o evento danoso Era o
chamado ldquosacrifiacutecio especialrdquo a consistir no prejuiacutezo que extrapola os niacuteveis medianos
razoavelmente toleraacuteveis
Pela Teoria da igualdade dos encargos puacuteblicos oriunda dos franceses Tiraud Teissier
e Duez (2008 p15) tem por fundamento o princiacutepio da igualdade de todos na reparticcedilatildeo dos
encargos puacuteblicos e o dano excepcional imposto ao particular deve ser suportado por todos
salvo disposiccedilatildeo legal em contraacuterio A Teoria do enriquecimento sem causa do patrimocircnio
administrativo tese defendida por Maurice Hauriou (1916) procurava fundamentar a
obrigaccedilatildeo de indenizar com base em uma adaptaccedilatildeo do instituto do enriquecimento sem
causa de ordem civil e as peculiaridades do Direito Administrativo Pregava portanto que
se o patrimocircnio puacuteblico cresceu em consequecircncia de um desfalque do patrimocircnio particular
sem uma causa juriacutedica que o autorizasse impotildee-se a necessidade de recomposiccedilatildeo
A corrente majoritaacuteria entende que a teoria do risco integral40 eacute uma modalidade
extremada da doutrina do risco administrativo foacutermula em que a Administraccedilatildeo ficaria
obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros ainda que natildeo resultante de
culpa ou dolo da viacutetima com esteio nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2001 p616)
Em suma a teoria do risco administrativo admite a alegaccedilatildeo de excludentes de
responsabilidade ao passo que a teoria do risco integral natildeo
Os casos de omissatildeo estatal satildeo disciplinados pela teoria da faute du service segundo
a qual nestes casos a responsabilidade civil eacute subjetiva de modo a exigir uma culpa especial
40 A teoria do risco integral eacute aplicada para os casos de danos ambientais de guarda de material radioativo e de pessoas perigosas
106
da Administraccedilatildeo razatildeo pela qual tambeacutem eacute conhecida como teoria da culpa administrativa41
Francis-Paul Beacutenoicirct (1968 p677) registra as razotildees que levaram a essa mudanccedila de postura
Par la suite leacutevolution des ideacutees sur leacutetat consideacutereacute non plus exclusivement comme uns puissance mais aussi comme un prestaraire de services permettra de deacutevelopper une responsabiliteacute administrative fondeeacute sur la notion de mauvais fonctionnement du service42
Nas palavras do Superior Tribunal de Justiccedila (vg REsp nordm 703471RN) a
responsabilidade civil por omissatildeo quando a causa de pedir da accedilatildeo de reparaccedilatildeo de danos
assenta-se na faute du service publique eacute subjetiva uma vez que a ilicitude no
comportamento omissivo eacute aferida sob a hipoacutetese de o Estado deixar de agir na forma da lei
ou como ela determina Omitindo-se o agente tambeacutem pode causar danos Para Carlos
Roberto Gonccedilalves (2007 p180)
Satildeo casos de ineacutercia ou natildeo-atos Cruzam-se os braccedilos ou natildeo se vigia quando deveria agir o agente puacuteblico omite-se empenhando a responsabilidade do Estado por ineacutercia ou incuacuteria Devendo agir natildeo agiu Foi negligente agraves vezes imprudente ou ateacute imperito Negligente se a soleacutercia o dominou imprudente se confiou na sorte imperito se natildeo previu as possibilidades da concretizaccedilatildeo do evento Em todos esses casos tem-se a culpa ligada agrave ideacuteia de inaccedilatildeo fiacutesica ou mental
No Brasil jamais foi aceita a teoria da irresponsabilidade Seguindo a tradiccedilatildeo nascida
com a Constituiccedilatildeo de 1946 manteacutem o princiacutepio da responsabilidade objetiva do Estado
fundamentada em regra pela teoria do risco administrativo As evoluccedilotildees histoacutericas satildeo
evidenciadas nas redaccedilotildees dadas pelos legisladores de entatildeo nas quais se percebem as
influecircncias das doutrinas mais primitivas passando pela responsabilidade estatal subjetiva
baseada circunstancialmente na culpa em 1934 atingindo finalmente os primoacuterdios da
responsabilidade objetiva em 1946 As Constituiccedilotildees paacutetrias desde o impeacuterio saborearam
orientaccedilotildees dignas de nota
Constituiccedilatildeo de 1824 ndash Art 179 Item 29 Os empregados puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees praticados no exerciacutecio de suas funccedilotildees e por natildeo fazerem efetivamente responsaacuteveis aos seus subalternos
41 Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p988) alerta para que o vocaacutebulo francecircs ldquofauterdquo seja traduzido corretamente em portuguecircs para ldquoculpardquo O equiacutevoco na translaccedilatildeo dos termos ensejaria a deturpaccedilatildeo da teoria que traz em seu acircmago a subjetividade da responsabilidade Nas suas palavras ldquoseu significado [faute] corrente em francecircs eacute o de culpa Todavia no Brasil como de resto em alguns outros paiacuteses foi inadequadamente traduzido como lsquofaltarsquo o que traz no seu espiacuterito a ideacuteia de algo objetivordquo 42 ldquoPosteriormente com a evoluccedilatildeo das ideias sobre o Estado este jaacute natildeo deve ser visto exclusivamente como certo poder mas tambeacutem como um prestador de serviccedilos que iraacute desenvolver suas atividades pautando-se por uma responsabilidade administrativa baseada no conceito de um mau funcionamento do serviccedilordquo (traduccedilatildeo livre)
107
Constituiccedilatildeo de 1891 ndash Art 79 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo estritamente responsaacuteveis pelos abusos e omissotildees em que incorrerem no exerciacutecio de seus cargos assim como pela indulgecircncia ou negligecircncia em natildeo responsabilizarem efetivamente os seus subalternos (Cf Projeto publicado no Decreto nordm 510 de 22061890)
Constituiccedilatildeo de 1934 ndash Art 171 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos sect 1ordm - Na accedilatildeo proposta contra a Fazenda Puacuteblica e fundada em lesatildeo praticada por funcionaacuterio este seraacute sempre citado como litisconsorte sect 2ordm - Executada a sentenccedila contra a Fazenda Puacuteblica estaacute promoveraacute execuccedilatildeo contra o funcionaacuterio culpado
Constituiccedilatildeo de 1937 ndash Art 158 Os funcionaacuterios puacuteblicos satildeo solidariamente responsaacuteveis com a fazenda nacional estadual ou municipal por quaisquer prejuiacutezos decorrentes de negligecircncia omissatildeo ou abuso no exerciacutecio de seus cargos
Constituiccedilatildeo de 1946 ndash Art 194 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico interno satildeo civilmente responsaacuteveis pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caber-lhes-aacute accedilatildeo regressiva contra os funcionaacuterios causadores do dano quando tiver havido culpa destes
Constituiccedilatildeo de 1967 ndash Art 105 As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico respondem pelos danos que os seus funcionaacuterios nessa qualidade causarem a terceiros Paraacutegrafo uacutenico Caberaacute accedilatildeo regressiva contra o funcionaacuterio responsaacutevel no caso de culpa ou dolo
Constituiccedilatildeo de 1988 ndash Art 37 sect 6ordm As pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e as de direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicos responderatildeo pelos danos que os seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsaacutevel nos casos de culpa ou dolo
Nesses meandros merece destaque o art 15 do Coacutedigo Civil de 1916 cuja previsatildeo
atestava que as pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico eram civilmente responsaacuteveis por atos dos
seus representantes que nessa qualidade causassem danos a terceiros procedendo de modo
contraacuterio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei ressalvado o direito regressivo contra
os causadores do dano Ocorre que esta sistemaacutetica de responsabilizaccedilatildeo estaacute fadada agrave
imprestabilidade O Direito natildeo deve ser corroiacutedo pela tradiccedilatildeo somente porque eacute tradiccedilatildeo
Por esta razatildeo ousa-se neste momento em abordar a tese da responsabilizaccedilatildeo pessoal dos
servidores puacuteblicos que insistem em causar danos aos contribuintes e permanecem na
impunidade intocaacuteveis escondidos sob o manto da pessoa juriacutedica de direito puacuteblico a que
estatildeo vinculados como sugestatildeo para coibir referidas praacuteticas e posteriormente demonstrar-
se-aacute a necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
108
41 A responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por danos causados ao contribuinte43
Natildeo raramente a relaccedilatildeo tributaacuteria que em princiacutepio se constitui um liame juriacutedico eacute
materializada por imposiccedilotildees injustificadas de poder as quais deixam os sujeitos passivos ao
alvedrio das autoridades fazendaacuterias que natildeo hesitam em desrespeitar ordens judiciais de
cunho tributaacuterio sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel e com tal conduta ferem os direitos
fundamentais dos contribuintes A pesquisa se volta neste momento a uma tentativa de
explicaccedilatildeo dos comportamentos ilegiacutetimos dos agentes puacuteblicos que no desvirtuado exerciacutecio
de suas funccedilotildees causam danos aos contribuintes na esfera do contencioso tributaacuterio federal
Recorrer-se-aacute somente a tiacutetulo de sugestatildeo aos ensinamentos da Psicologia
Comportamental44
O dever profissional eacute representado por obrigaccedilotildees que com o desgaste do cotidiano
acabam gerando nos indiviacuteduos o teacutedio e a imobilidade A Psicologia Comportamental
denomina de reforccedilamento positivo as accedilotildees de um organismo que modificam o ambiente e
produzem um novo estiacutemulo aumentando a probabilidade de um agir semelhante no futuro
Por outro lado haacute o reforccedilamento negativo que eacute uma atitude do organismo que modifica o
ambiente retirando um estiacutemulo jaacute presente e se apresenta por intermeacutedio de um outro agora
aversivo ou seja aquele que seraacute removido pela accedilatildeo do organismo
A apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo eacute chamada de puniccedilatildeo traduzida em termos
praacuteticos pela privaccedilatildeo de reforccediladores positivos do comportamento de algueacutem
Exemplificando com um fato cotidiano uma matildee proiacutebe o filho de ficar diante do computador
ateacute tarde enquanto ele natildeo estudar Qual a real intenccedilatildeo Ela estaacute retirando temporariamente
os estiacutemulos que satildeo reforccediladores positivos para o seu filho Nesse contexto o controle
aversivo (CATANIA 1999) se mostra patente como uma forma de influenciar ou controlar o
comportamento tanto a apresentaccedilatildeo de um estiacutemulo aversivo ndash cuja retirada eacute reforccedilada
negativamente ndash como a remoccedilatildeo de um estiacutemulo do tipo reforccedilador positivo constitui uma
43 A presente anaacutelise seraacute circunscrita agraves situaccedilotildees que se relacionam com a regularidade fiscal e suas consequecircncias no acircmbito federal Ao leitor faz-se este alerta por fidelidade acadecircmica e por ser este o objeto principal da presente dissertaccedilatildeo 44 A Psicologia Comportamental enfatiza as interaccedilotildees entre as emoccedilotildees os pensamentos os comportamentos e os estados fisioloacutegicos Seu ponto de partida foi o behaviorismo Entende em breves palavras que o comportamento humano tende a ser repetido se for recompensado ndash reforccedilo positivo ndash ou se for capaz de eliminar um estiacutemulo aversivo ndash reforccedilo negativo ndash quando da emissatildeo de um comportamento o qual seraacute naturalmente evitado quando for alvo de uma puniccedilatildeo
109
puniccedilatildeo a qual diminui a probabilidade da ocorrecircncia de comportamentos semelhantes no
futuro
Vale ressaltar que a puniccedilatildeo possui um papel passageiro na medida em que diminui
temporariamente as chances do comportamento atacado se repetir apenas enquanto possa ser
punido Por este raciociacutenio a sua presenccedila em abstrato por si soacute seraacute suficiente para
condicionar as atitudes tidas como ilegiacutetimas e quando isso se verifica entende-se na
linguagem psicoloacutegica que o indiviacuteduo aprendeu a evitaacute-la Surgem a partir daiacute as
denominas auto-regras (JONAS 2004) postulados que servem de orientadores das atitudes
dos indiviacuteduos que atingiram esta fase de controle comportamental pois quando isso se
verifica ele ldquoestaraacute mais preparado para lidar com estas situaccedilotildees quando o comportamento
alvo de suas atribuiccedilotildees estiver enfraquecidordquo (SKINNER 1988 p159) Teraacute portanto um
domiacutenio maior dos seus atos
Emiacutelio Mira y Loacutepez (1956 p275) ressalta que falta nos seres humanos desvendar o
porquecirc tanto da necessidade de se cumprir um dever como de ser aplicada uma sanccedilatildeo nos
casos de inobservacircncia das regras aplicaacuteveis E natildeo se olvidem os comportamentos reflexos
haja vista que ldquonatildeo haacute um soacute gecircnero de trabalho em que um descuido ou erro natildeo possa
acarretar danos (morais ou materiais) a inocentes desconhecidosrdquo (MIRA Y LOacutePEZ 1956
p296) Como processo de reaccedilatildeo a estes elementos pode emergir o denominado
contracontrole a tentativa de burlar a puniccedilatildeo
Transportando-se para o foco da dissertaccedilatildeo eacute importante asseverar que as sensaccedilotildees
produzidas pela puniccedilatildeo de um comportamento vatildeo depender do contexto no qual ocorrem
Se a puniccedilatildeo provier do Estado o punido sentir-se-aacute responsaacutevel e desestimulado a repetir a
atitude que a ensejou Cabe portanto a elaboraccedilatildeo de uma anaacutelise das contingecircncias cujo
resultado seraacute apontar a funccedilatildeo de tal comportamento no acircmbito da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria eacute a causa de danos aos contribuintes desarrazoadamente e a impunidade que
permanece albergada pelo sistema atual
Pelas palavras acima delineadas depreende-se que a puniccedilatildeo nesta perspectiva se
relaciona diretamente com a vida de todas as pessoas que vivem em sociedade pois eacute um
mecanismo de controle social45 muito eficaz ainda que tenha efeitos colaterais prejudiciais
45 O Controle Social eacute um conceito que se refere agraves maneiras como os pensamentos os sentimentos as aparecircncias e os comportamentos das pessoas satildeo regulados nos sistemas sociais Ateacute certo ponto o controle eacute
110
para os indiviacuteduos punidos e para a proacutepria sociedade O reforccedilamento negativo seria
representado pela aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees aos servidores que desvirtuassem suas funccedilotildees e
causassem prejuiacutezos aos contribuintes O reforccedilamento positivo pela certeza desta censura
Pela Anaacutelise Econocircmica do Direito meacutetodo orientador desta pesquisa utilizando-se da
licenccedila concedida pela Behavioral Law and Economics tem-se que
O modelo do agente racional interpreta tendecircncias importantes do comportamento humano mas natildeo explica nem quer explicar desvios cognitivos ou psicoloacutegicos do agente marginal Em alguns casos estes desvios psicoloacutegicos da tendecircncia majoritaacuteria podem ser bastante importantes quer em termos da aplicaccedilatildeo do Direito quer na anaacutelise normativa Por exemplo a incapacidade que tecircm muitos grupos sociais de estimar ou mesmo entender a noccedilatildeo de risco pode ter um peso importante na forma de regular o mercado de seguros ou na imposiccedilatildeo de determinadas regras de responsabilidade civil Nos uacuteltimos anos surgiu a escola comportamental dentro da Anaacutelise Econocircmica do Direito (Behavioral Law and Economics) que procura avaliar ateacute que ponto certos desvios cognitivos podem ter importacircncia na anaacutelise positiva e normativa A aacuterea do Direito que trata a responsabilidade civil determina quem paga o quecirc quando um determinado acidente ou acontecimento que gera danos e perdas ocorre Uma indenizaccedilatildeo natildeo eacute uma simples transferecircncia de recursos de um indiviacuteduo para outro para que ambas as partes causador do dano e viacutetima tenham um comportamento eficiente (GAROUPA 2009 online)
Assim forccediloso eacute reconhecer que no cotidiano forense ocorre uma mitigaccedilatildeo das
disposiccedilotildees constitucionais e legais aplicaacuteveis prevalecendo em regra os interesses da
Fazenda Puacuteblica Encontra-se o contribuinte hodierno sujeito a uma ditadura da administraccedilatildeo
fiscal que possui uma visatildeo parcial e recortada da realidade de modo a ignorar todo e
qualquer respaldo legitimado Hugo de Brito Machado (2003 p25) denuncia que
Quem vivencia a relaccedilatildeo tributaacuteria sabe muito bem que ela embora teoricamente seja uma relaccedilatildeo juriacutedica na praacutetica eacute hoje muito mais uma relaccedilatildeo de poder na medida em que os direitos fundamentais do contribuinte satildeo puacuteblica e flagrantemente desrespeitados pelas autoridades fazendaacuterias
Situaccedilotildees deste jaez natildeo se justificam Natildeo se pode negar a existecircncia de sonegaccedilatildeo a
necessidade do Eraacuterio de defender-se contra as praacuteticas evasivas dos contribuintes Pagar
tributo eacute atualmente um dever fundamental do cidadatildeo e natildeo haacute o que se discutir A Histoacuteria
demonstra que o homem desde os primeiros momentos em que se organizou em sociedade
passou a contribuir para sustentar o grupo detentor do poder poliacutetico e natildeo vai ser diferente
Passadas tantas geraccedilotildees ainda persiste esta resistecircncia pois ldquoos cidadatildeos detestam
pagar tributos e fazem o possiacutevel para evitar pagaacute-los seja legal ou ilegalmenterdquo (CUNHA
exercido atraveacutes de vaacuterias formas de coerccedilatildeo Poreacutem esta eacute em geral ineficaz como meio uacutenico e deve ser aliada agrave crenccedila fundamental de que nos sistemas sociais as normas satildeo legiacutetimas e satildeo de cumprimento obrigatoacuterio para os integrantes da sociedade (JOHNSON 1997 p54)
111
2002 p01) Valores que em princiacutepio deveriam ser utilizados em seu proacuteprio benefiacutecio
Parte desta realidade se verifica porque o Estado usou sempre da forccedila para obrigar ao
pagamento de tributos impondo-se numa relaccedilatildeo de superioridade estrutura que soacute
recentemente levando-se em conta os primeiros registros da atividade tributaacuteria estatal foi
substituiacuteda por um sistema juriacutedico organizado aplicaacutevel tanto ao Fisco quanto aos
contribuintes
A cultura tributaacuteria do Brasil assim se mostra dentre outras razotildees porque o governo
em sentido amplo que deveria ser exemplar no exerciacutecio de suas atribuiccedilotildees molda suas
atividades pelo trinocircmio corrupccedilatildeo ndash irresponsabilidade ndash desperdiacutecio ldquoO cidadatildeo natildeo se
sente bem representadordquo (LOPES FILHO 2009 online) E daiacute surge a sonegaccedilatildeo O que se
quer demonstrar para o Estado eacute a existecircncia de meios para coibi-la sem violar o ordenamento
juriacutedico Natildeo eacute razoaacutevel se admitir que a defesa do eraacuterio se faccedila mediante praacuteticas arbitraacuterias
pois estas produzem evidente e progressivo desgaste da jaacute tempestuosa relaccedilatildeo
fiscocontribuinte Mesmo assim em que pesem as normas constitucionais aplicaacuteveis nem
sempre a atividade fiscal se desenvolve nos limites estabelecidos As notiacutecias de abusos de
poder praticados pelos agentes puacuteblicos em especial as autoridades fazendaacuterias fazem parte
do cotidiano Rui Barbosa (2005 p36) jaacute prelecionava que
A presunccedilatildeo de ter a Fazenda Puacuteblica razatildeo contra o resto do mundo nenhuma lei lhes reconhece Antes se admissiacutevel fosse aiacute qualquer presunccedilatildeo havia de ser em sentido contraacuterio pois essas entidades satildeo as mais irresponsaacuteveis as que mais abundam em meios de corromper as que exercem as perseguiccedilotildees administrativas poliacuteticas e policiais as que demitindo funcionaacuterios indemissiacuteveis rasgando contratos solenes consumando lesotildees de toda a ordem (por natildeo serem os perpetradores de tais atentados os que pagam) acumulam continuamente sobre o tesouro puacuteblico terriacuteveis responsabilidades
Nesse sentir Rafael de Freitas Valle Dresh (2008 p200) registra que ldquopara realizar
uma distribuiccedilatildeo eacute necessaacuterio determinar a quem atribuir responsabilidade sendo que essa
determinaccedilatildeo tem que estar pautada pela igualdade proporcionalrdquo A referecircncia a atos de
arbitrariedade do fisco por empresaacuterios por advogados por cidadatildeos comuns eacute uma
constante As proacuteximas linhas seratildeo dedicadas a apresentar os fundamentos da
responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico por danos causados aos contribuintes natildeo
112
obstante respeitaacuteveis opiniotildees em contraacuterio46 E esta providecircncia mostra-se necessaacuteria haja
vista que
O poder administrativo concedido agrave autoridade puacuteblica tem limites certos e forma legal de utilizaccedilatildeo Natildeo eacute carta branca para arbiacutetrios violecircncia perseguiccedilotildees e favoritismos governamentais Qualquer ato de autoridade para ser irrepreensiacutevel deve conformar-se com a lei com a moral da instituiccedilatildeo e com o interesse puacuteblico Sem esses requisitos o ato administrativo expotildee-se a nulidade (MEIRELLES 2001 p102)
Joseacute dos Santos Carvalho Filho (2007 p514) considera que o fato de ter sido atribuiacuteda
a responsabilidade objetiva agrave pessoa juriacutedica natildeo significa a exclusatildeo do direito de agir
diretamente contra aquele que causou o dano pois a disposiccedilatildeo do art 37 sect 6ordm da
Constituiccedilatildeo Federal tem por objetivo preciacutepuo favorecer o lesado Natildeo lhe retirou a
possibilidade de se utilizar normalmente do direito de accedilatildeo
Os argumentos para esta linha de raciociacutenio embora problemaacuteticos do ponto de vista
praacutetico se mostram convincentes Eacute certo que a Fazenda Puacuteblica pode oferecer maiores
garantias no pagamento da indenizaccedilatildeo arbitrada em juiacutezo contando ainda com a sistemaacutetica
que orienta a responsabilidade objetiva em juiacutezo Por outro lado acionar pessoalmente o
agente puacuteblico mesmo com as dificuldades que se apresentam na prova da responsabilidade
subjetiva livra o contribuinte prejudicado da conhecida e presente demora ndash e ateacute mesmo
inexistecircncia ndash do pagamento da indenizaccedilatildeo devido ao peculiar e inoperante sistema de
precatoacuterios na forma do art 100 da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou por Requisiccedilotildees de
Pequeno Valor (RPV) a depender do valor pecuniaacuterio
Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p1024) registra que o Poder Puacuteblico com
frequecircncia natildeo obedece agraves exigecircncias constitucionais concernentes aos precatoacuterios haja vista
que deixa ultrapassar os prazos sem lhes dar qualquer atendimento Para ele seria caso de
intervenccedilatildeo federal nos Estados-membros e destes nos municiacutepios (intervenccedilatildeo estadual) e ateacute
mesmo o impeachment do Presidente da Repuacuteblica na forma do art 85 VII CF88 Assim a
responsabilidade do Estado nesses casos adquire o inquestionaacutevel caraacuteter de ficccedilatildeo ou seja
46 Segundo Gustav Radbruch (1997 p55) a eleiccedilatildeo de uma entre as mais diferentes concepccedilotildees juriacutedicas sistematicamente desenvolvidas em funccedilatildeo de diversos pressupostos que lhes servem de base desaacutegua na impossibilidade de se tirar do indiviacuteduo a escolha proporcionando a procura por diferentes posiccedilotildees ldquodeixa poreacutem a escolha definitiva duma delas a um seu querer que emerge das profundezas de sua personalidaderdquo A divergecircncia de opiniotildees sempre existiraacute diante da relatividade dos conceitos Nenhuma ideia ou argumento satildeo absolutos A individualidade dos seres humanos sempre conduziraacute a pronunciamentos diferentes agraves vezes coincidentes outras natildeo Assim nunca se chegaraacute agrave unanimidade apesar dos protestos lanccedilados por David Hume para quem o espiacuterito humano se contentava e reputava natural a unanimidade de opiniotildees refutando as opiniotildees diferentes
113
despida de eficaacutecia Denuncia que existem inuacutemeros documentos na Comissatildeo de Precatoacuterios
da Ordem dos Advogados do Brasil de Satildeo Paulo da Bahia de Santa Catarina do Rio Grande
do Sul dentre outros estados-membros comprovantes desta iniacutequa realidade e que vg no
caso do Cearaacute os precatoacuterios trabalhistas natildeo satildeo pagos haacute cerca de 20 (vinte) anos Como se
pode acreditar em um sistema que comprovadamente natildeo funciona
Resgata os ensinamentos de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979 p487) ao
considerar que a norma visa agrave proteccedilatildeo do administrado e por isso natildeo cabe uma
interpretaccedilatildeo restritiva em seu desfavor A letra constitucional desta feita natildeo teria
restringido a possibilidade de acionar em juiacutezo quem na qualidade de agente do Estado
causou o dano diretamente A accedilatildeo regressiva volta-se para o resguardo do eraacuterio ou da
pessoa juriacutedica de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico e natildeo do contribuinte ldquoa
interpretaccedilatildeo deve coincidir com o sentido para o qual caminha a norma ao inveacutes de sacar
dela conclusotildees que caminham na direccedilatildeo inversa beneacutefica apenas ao presumido autor do
fatordquo (MELLO 2008 p1018)
A indenizaccedilatildeo quando paga pelo eraacuterio em uacuteltima instacircncia sai do bolso dos proacuteprios
contribuintes viacutetimas das atitudes arbitraacuterias dos agentes puacuteblicos fazendaacuterios Eacute um sistema
pelo qual quem paga eacute a viacutetima Resta portanto esvaziado o principal objetivo da reparaccedilatildeo
incutir no responsaacutevel a cultura do natildeo-fazer Por esta oacutetica conclui-se que o preceptivo deve
ser voltado para a defesa do administrado prejudicado e do Estado natildeo se vislumbrando
intenccedilotildees que se destinam a salvaguardar os agentes puacuteblicos Assinala Hugo de Brito
Machado (2005b p898) que
Eacute hora portanto de comeccedilar a responsabilizar pessoalmente o agente puacuteblico que formular exigecircncias assim tatildeo flagrantemente ilegais cobrando deste a indenizaccedilatildeo pelos danos de tais exigecircncias decorrente Uma indenizaccedilatildeo modesta de mil reais paga pelo agente puacuteblico pessoalmente agrave viacutetima do seu arbiacutetrio com certeza exerceraacute efeito positivo muito grande contra essas praacuteticas ilegais Mais grave eacute que em muitos casos de ilegalidade subsiste mesmo diante de decisatildeo judicial que agraves vezes eacute desobedecida sob os mais diversos e descabidos pretextos geralmente apoiados em interpretaccedilatildeo literal da ordem expedida pelo juiz Em casos assim com mais razatildeo eacute cabiacutevel a responsabilizaccedilatildeo pessoal do agente puacuteblico do qual o prejudicado deve cobrar judicialmente a indenizaccedilatildeo cabiacutevel
Retoma-se nesta fase da pesquisa a concepccedilatildeo de um direito fundamental agrave boa
administraccedilatildeo puacuteblica (FREITAS 2009) que se materializa por meio do regular exerciacutecio das
atribuiccedilotildees administrativas em que o agente puacuteblico precisa zelar pela eficaacutecia direta e
imediata dos direitos fundamentais dos contribuintes sob pena de responsabilidade
114
Apresenta-se deste modo condenaacutevel toda e qualquer omissatildeo ou accedilatildeo despida de motivos
plausiacuteveis descumprindo flagrantemente decisotildees judiciais favoraacuteveis aos contribuintes Na
verdade o que existe eacute uma vinculaccedilatildeo cogente devendo ser abandonadas simples
justificativas retoacutericas que soacute possuem uma meta desrespeitar os direitos fundamentais dos
contribuintes O Poder Puacuteblico atuando do jeito que estaacute oscila impunemente pelo pecado
assaz comum de negaccedilatildeo de eficaacutecia desses ditames constitucionais E nada se faz para puni-
lo Para Juarez de Freitas (2009 p67)
Por tudo eacute vital evitar as arbitrariedades por accedilatildeo e por omissatildeo Ambas desrespeitam as prioridades constitucionais e causam (natildeo apenas oferecem condiccedilotildees favoraacuteveis mas causam) danos juridicamente injustos De sorte que no exerciacutecio legiacutetimo do controle dos atos administrativos nada impede a tomada de providecircncias de caraacuteter preventivo se a omissatildeo resultar irreparaacutevel ou de difiacutecil reparaccedilatildeo Ao reveacutes consubstancia-se a cogecircncia de tomar medidas cautelares (se necessaacuterio invocando a doutrina dos poderes impliacutecitos) Seria pecaminosa omissatildeo deixar de coibir tanto praacutetica abusiva como a insuficiente preferencialmente no nascedouro Forccedila nessa medida desenvolver a tutela inibitoacuteria da omissatildeo do Estado-administraccedilatildeo
Vale ainda mencionar somente a tiacutetulo de demonstraccedilatildeo de uma tendecircncia que estaacute
chegando ao ordenamento brasileiro que a lei no 1141706 (Suacutemulas vinculantes)
acrescentou por meio do seu art 9ordm o art 64-B ao corpo da lei no 978499 prevendo a
responsabilizaccedilatildeo pessoal do servidor puacuteblico nas esferas ciacutevel administrativa e penal quando
a reclamaccedilatildeo for fundada em violaccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante Parafraseando
Hugo de Brito Machado (2007) autoridades satildeo temporaacuterias devido agraves rotatividades que
permeiam os meandros administrativos Mas a cidadania fiscal acompanha o ser humano que
vive em um Estado Democraacutetico de Direito por toda a sua existecircncia E precisa ser respeitada
assegurada exercida
Preconizamos pois a responsabilidade do agente puacuteblico por lesotildees que pratique aos direitos do contribuinte sem prejuiacutezo da responsabilidade objetiva do Estado Esta eacute a forma mais adequada de se combater o cometimento arbitraacuterio do fisco Uma indenizaccedilatildeo por mais modesta que seja paga pessoalmente pelo agente puacuteblico produziraacute com certeza efeito significativo em sua conduta Ele natildeo agiraacute mais com a sensaccedilatildeo de absoluta irresponsabilidade como tem agido Esse efeito salutar aliaacutes comeccedilaraacute logo com a citaccedilatildeo Tendo de defender-se em juiacutezo de prestar depoimento pessoal o agente puacuteblico vai pensar bem antes de praticar ilegalidades flagrantes e assim jaacute natildeo cumpriraacute aquelas ordens superiores que de tatildeo flagrantemente ilegais natildeo podem ser dadas por escrito [] Teraacute portanto a responsabilizaccedilatildeo do agente fiscal um significativo efeito preventivo de litiacutegios evitando todos aqueles que sejam fruto de autuaccedilotildees irresponsaacuteveis (MACHADO 2003 p37)
Aliaacutes soacute o fato de ser chamado a juiacutezo como reacuteu ter de contratar advogado para defender-se posto que em geral haveraacute conflito entre a defesa do ente puacuteblico e a de seu agente impedindo o procurador do primeiro de atuar como advogado do segundo jaacute faraacute com que o agente puacuteblico passe a tratar com mais cuidado os
115
direitos alheios E uma condenaccedilatildeo ao pagamento de indenizaccedilatildeo por pequena que seja esta certamente teraacute muito mais efeito contra as praacuteticas abusivas do que uma vultosa indenizaccedilatildeo a ser paga pelo ente puacuteblico que ao final sai do bolso de todos noacutes contribuintes (MACHADO 2004 p384)
O valor pecuniaacuterio pelos danos causados aos contribuintes sendo pagos diretamente
pelo agente puacuteblico causador do dano certamente desempenharaacute dupla funccedilatildeo indenizar os
prejuiacutezos sofridos pelo contribuinte afetado e funcionar como medida educativa de forma a
produzir um efeito moralizador no causador do dano e impor uma padronizaccedilatildeo nos
comportamentos Egon Moreira (2003 p135) ressalta que ldquoo respeito a um Estado
Democraacutetico de Direito impotildee agrave Administraccedilatildeo a adoccedilatildeo de comportamento ativo e respeitoso
aos cidadatildeosrdquo
Os fundamentos que suplantam a responsabilidade pessoal dos agentes puacuteblicos por
danos aos contribuintes apresentam alguns entraves de ordem processual e normativa haja
vista que natildeo existe previsatildeo legal para referida forma de reparaccedilatildeo de danos Os tribunais
paacutetrios e o Poder Legislativo ainda se mostram tiacutemidos em admitir que o servidor puacuteblico seja
acionado diretamente medida que pelas razotildees acima delineadas eacute necessaacuteria oportunidade
em que se buscou ir aleacutem dos meandros legais Embora seja esta a tendecircncia ndash como restou
demonstrado pelo art 64-B ao corpo da lei no 978499 ndash os avanccedilos ainda natildeo satildeo visiacuteveis
Outro impasse enfrentado neste tipo de responsabilizaccedilatildeo eacute a necessidade de comprovaccedilatildeo de
dolo ou culpa nas accedilotildeesomissotildees dos servidores haja vista que se trata de responsabilidade
subjetiva Requer ainda a individualizaccedilatildeo do dano algo que pode apresentar grande
dificuldade pela complexidade das estruturas administrativas muitas vezes desconhecidas
pelos administrados A Controladoria Geral da Uniatildeo (CGU) jaacute se manifestou nesse sentido
Complementando a anaacutelise retornando o foco para a repercussatildeo sobre o servidor relembre-se que conceitualmente a responsabilizaccedilatildeo civil de reparar o dano causado no exerciacutecio do seu cargo requer a preacutevia comprovaccedilatildeo de que a conduta eivou-se de dolo ou culpa Natildeo havendo esses elementos da conduta resta apenas a responsabilizaccedilatildeo objetiva do Estado em indenizar o particular
Ou seja para o caso em que a atitude dolosa ou culposa do servidor no exerciacutecio do seu cargo causa dano a terceiro tecircm-se duas relaccedilotildees juriacutedicas de naturezas totalmente distintas aleacutem da jaacute mencionada responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo (que liga o particular agrave administraccedilatildeo para a qual basta a comprovaccedilatildeo do dano e da relaccedilatildeo causal entre a atividade puacuteblica e o prejuiacutezo) surge ainda entre a administraccedilatildeo e o seu servidor a responsabilidade subjetiva contra este uacuteltimo que requer a preacutevia comprovaccedilatildeo da sua atitude culposa ou dolosa []
O art 37 sect 6ordm da CF assegura agrave administraccedilatildeo uma vez indenizada a viacutetima o direito de propor accedilatildeo regressiva contra seu servidor cuja culpa subjetiva jaacute foi previamente comprovada Assim natildeo haacute accedilatildeo regressiva contra o servidor sem a
116
anterior condenaccedilatildeo definitiva da administraccedilatildeo e comprovaccedilatildeo da culpa subjetiva do agente []
Os argumentos em desfavor da aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nos casos de
responsabilidade extracontratual do Estado por danos causados aos contribuintes se
encontram albergados tanto pelo STJ como pelo STF em que pese os protestos de minoria
doutrinaacuteria A lei no 811290 estatuto dos servidores puacuteblicos no acircmbito federal prevecirc em
que termos se daacute a responsabilizaccedilatildeo dos pertencentes aos seus quadros
Art 122 A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo doloso ou culposo que resulte em prejuiacutezo ao eraacuterio ou a terceiros
[]
sect 2ordm Tratando-se de dano causado a terceiros responderaacute o servidor perante a Fazenda Puacuteblica em accedilatildeo regressiva
[]
Art 124 A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funccedilatildeo
A denunciaccedilatildeo da lide estaacute prevista no art 70 III do Coacutedigo de Processo Civil
segundo o qual aquele que estiver obrigado pela lei ou pelo contrato a indenizar em accedilatildeo
regressiva o prejuiacutezo do que perder a demanda deve ser denunciado agrave lide As raiacutezes deste
instituto processual remontam ao Direito Romano (CALAMANDREI 1972 p30)
conhecidas como denunciatio litis A sua aplicaccedilatildeo mais relevante era para permitir ao
adquirente de um bem que sofresse a sua perda em razatildeo de sentenccedila que reconhecesse um
direito anterior agrave sua aquisiccedilatildeo voltando-se contra aquele de quem havia adquirido a coisa
Apresentam-se as definiccedilotildees de respeitados processualistas paacutetrios sobre a denunciaccedilatildeo da
lide
Denunciar a lide a algueacutem natildeo eacute senatildeo trazer esse algueacutem para o processo por forccedila de garantia prestada ou em razatildeo de direito regressivo existente em face desta pessoa aproveita o denunciante do mesmo processo para exercer a accedilatildeo de garantia ou a accedilatildeo de regresso em face do denunciado visa pois a dois objetivos vincular o terceiro ao quanto decidido na causa e a condenaccedilatildeo do denunciado agrave indenizaccedilatildeo (DIDIER JUacuteNIOR 2008 p342)
A denunciaccedilatildeo da lide constitui modalidade de lsquointervenccedilatildeo de terceirorsquo em que se pretende incluir no processo uma nova accedilatildeo subsidiaacuteria agravequela originariamente instaurada a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na accedilatildeo principal E em regra funda-se a figura do direito de regresso pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuiacutezo pode posteriormente recuperaacute-lo de terceiro que por alguma razatildeo eacute seu garante Na denunciaccedilatildeo portanto inclui-se nova accedilatildeo justaposta agrave primeira mas dela dependente para ser examinada caso o denunciante (aquele que tem frente a algueacutem direito de regresso em decorrecircncia da relaccedilatildeo juriacutedica deduzida na accedilatildeo
117
principal) venha a sofrer prejuiacutezo diante da sentenccedila judicial relativa agrave accedilatildeo principal (MARINONI 2007 p182)
Pode-se definir a denunciaccedilatildeo da lide como uma accedilatildeo regressiva lsquoin simultaneus processusrsquo proponiacutevel tanto pelo autor como pelo reacuteu sendo citada como denunciada aquela pessoa contra quem o denunciante teraacute uma pretensatildeo indenizatoacuteria pretensatildeo de lsquoreembolsorsquo caso ele denunciante vier a sucumbir na accedilatildeo principal Em outros termos pode-se dizer que a denunciaccedilatildeo da lide eacute a modalidade de intervenccedilatildeo forccedilada de terceiro provocada por uma das partes da demanda original quando esta pretende exercer contra aquele direito de regresso que decorreraacute de eventual sucumbecircncia na causa principal (CAcircMARA 2007 p206)
O principal argumento para a negaccedilatildeo da possibilidade de denunciaccedilatildeo agrave lide no
acircmbito da responsabilidade estatal eacute que seria incluiacutedo um fundamento diverso daquele da
accedilatildeo originaacuteria qual seja a responsabilidade subjetiva do servidor em contraposiccedilatildeo agrave
responsabilidade objetiva do Estado Seria o que se convencionou chamar de ldquoelemento novo
da liderdquo Weida Zancaner (1981 p64-65) jaacute previa estas dificuldades quando asseverou que
Haveria prejuiacutezos para o autor porquanto procrastinar o reconhecimento de um legiacutetimo direito da viacutetima fazendo com que esta dependa da soluccedilatildeo de outro conflito intersubjetivo de interesses (entre Estado e funcionaacuterio) constitui um retardamento injustificado do direito do lesado considerando-se que este conflito eacute estranho ao direito da viacutetima natildeo necessaacuterio para a efetivaccedilatildeo do ressarcimento a que tem direito
Eacute bem verdade que existem algumas poucas vozes defendendo a aplicaccedilatildeo de
denunciaccedilatildeo da lide nos casos de responsabilidade civil do Estado como eacute o caso de
Humberto Theodoro Juacutenior (2005 p119) mas esta parece natildeo ser a orientaccedilatildeo mais acertada
Tambeacutem nesta esteira de pensamento e entendendo ser mais vantajoso para o Poder Puacuteblico
este instituto Fernanda Salinas di Giaacutecomo (2009 online) defende que
Como a demanda inicial prejudica a segunda accedilatildeo soacute haveraacute necessidade de essa uacuteltima persistir caso haja a obrigatoriedade de recomposiccedilatildeo patrimonial por parte do Estado Assim com a denunciaccedilatildeo a Administraccedilatildeo natildeo mais precisaraacute pagar o deacutebito uma vez que o funcionaacuterio jaacute teraacute adentrado no processo sendo abarcado pela decisatildeo e condenado caso seja a hipoacutetese a ressarcir diretamente a viacutetima permanecendo o Estado como devedor subsidiaacuterio nos termos do art 37 sect 6ordm da CF jaacute que o ente assume os riscos pelos serviccedilos prestados e pela contrataccedilatildeo dos servidores sendo responsabilizado objetivamente em caso de incapacidade do verdadeiro causador do prejuiacutezo Desse modo caso o agente possua condiccedilotildees financeiras para pagar a indenizaccedilatildeo o administrado receberaacute a quantia de forma direta sem necessidade que o Estado lhe pague via precatoacuterio
A sugestatildeo apresentada seria o ajuizamento de uma accedilatildeo diretamente contra o servidor
puacuteblico e somente de maneira subsidiaacuteria a assunccedilatildeo desta responsabilidade pelo Estado
dada a impossibilidade de denunciaccedilatildeo da lide As barreiras satildeo inuacutemeras aliadas ao fato de
que natildeo existe lastro legal doutrinaacuterio ou jurisprudencial para albergar esta orientaccedilatildeo
118
Acredita-se que esta eacute uma mudanccedila que se faz urgente pois resta claro que a sistemaacutetica
atual natildeo estaacute funcionando haja vista que os servidores puacuteblicos fazendaacuterios em todas as
esferas continuam com a certeza da impunidade e por isso escondem-se nos mantos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Respeitadas as limitaccedilotildees a que esta pesquisa estaacute sujeita passa-se a
defender a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva jaacute abraccedilada pelo ordenamento em vigor mas sem
materializaccedilatildeo satisfatoacuteria no cotidiano administrativo
42 A efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva
A accedilatildeo regressiva da forma como estaacute prevista no art 37 sect 6ordm da CF88 configura-se
como uma sanccedilatildeo direcionada para o patrimocircnio pessoal do agente puacuteblico causador do dano
tendo em vista que por forccedila da responsabilidade objetiva primeiro ingressa-se contra o
Estado e somente a tiacutetulo secundaacuterio volta-se contra a pessoa fiacutesica do servidor A opccedilatildeo do
legislador em somente admitir o ajuizamento da accedilatildeo em face do servidor de forma regressiva
eacute reconhecida por Celso Ribeiro Bastos (1994 p195)
Os fundamentos que podem ser apontados convergem para a concepccedilatildeo de que se vive
em um Estado Democraacutetico de Direito e natildeo se pode deixar ao alvedrio dos servidores os
direitos fundamentais dos contribuintes O Direito tem possibilidades e limites ou seja os
viacutecios marcantes do cotidiano vivenciados pelos contribuintes em especial a corrupccedilatildeo
institucional devem obedecer antes de qualquer coisa a um processo de ldquosuperaccedilatildeo histoacuterica
e poliacutetica de ciclo de atrasos do que de normas juriacutedicasrdquo (BARROSO 2002 p383)
Registre-se ainda que a exigecircncia de um comportamento iacutentegro do Estado no trato com a
coisa puacuteblica deve ser pautada pela moralidade administrativa e impeccedila que os agentes
puacuteblicos exorbitem suas atividades Lembra Roque Antocircnio Carrazza (2008 p34) que as
normas constitucionais ldquoobrigam natildeo soacute as pessoas fiacutesicas ou juriacutedicas de direito puacuteblico ou
de direito privado como tambeacutem o proacuteprio Estadordquo
No tocante a accedilatildeo regressiva Celso Ribeiro Bastos (1994 p196-197) esclarece que ao
Estado incumbe a reparaccedilatildeo do dano ocorrido ao particular ldquomas a ele compete igualmente
o dever de natildeo arcar com o ocircnus decorrente desta reparaccedilatildeo quando seja ela originaacuteria de um
comportamento doloso ou culposo de seu agenterdquo Para o Ministro do Supremo Tribunal
Federal Carlos Ayres Brito a accedilatildeo regressiva eacute
119
[] Uma accedilatildeo de lsquovoltarsquo ou de lsquoretornorsquo contra aquele agente que praticou ato juridicamente imputaacutevel ao Estado mas causador de dano a terceiro Logo trata-se de accedilatildeo de ressarcimento a pressupor loacutegico a recuperaccedilatildeo de um desembolso Donde a clara ilaccedilatildeo de que natildeo pode fazer uso de uma accedilatildeo de regresso aquele que natildeo fez a lsquoviagem financeira de idarsquo ou seja em prol de quem natildeo pagou a ningueacutem mas ao contraacuterio quer receber de algueacutem pela primeira vez (BRASIL RE ndash Recurso Extraordinaacuterio no 327409SP ndash Relator Min Carlos Ayres Britto ndash DJU 08092006 ndash STF)
Joseacute Cretella Juacutenior (2002 p321) entende que o direito de regresso pode ser definido
como um ldquopoder-dever que tem o Estado de exigir do funcionaacuterio puacuteblico causador de dano
ao particular a repeticcedilatildeo da quantia que a Fazenda teve de adiantar agrave viacutetima de accedilatildeo ou
omissatildeordquo Com esta orientaccedilatildeo pode-se afirmar que se estaacute diante de um comando orientador
da atividade administrativa de iacutendole obrigatoacuteria com supedacircneo nos princiacutepios da
indisponibilidade do interesse puacuteblico da moralidade da eficiecircncia perseguindo o
restabelecimento da legalidade e a recomposiccedilatildeo do eraacuterio (BASTOS 1994 p197-200) A
presunccedilatildeo de que o agente puacuteblico natildeo disponha de patrimocircnio suficiente para arcar com a
obrigaccedilatildeo natildeo pode ser empecilho para a efetivaccedilatildeo do direito de regresso da Administraccedilatildeo
Puacuteblica haja vista ser este um direito da sociedade Nesse sentido Rui Stoco (2001 p834)
registra que
O direito de regresso do Estado traduz direito indisponiacutevel e intransferiacutevel natildeo podendo o administrador perquirir da conveniecircncia e oportunidade para o exerciacutecio da accedilatildeo Eacute sua obrigaccedilatildeo buscar o ressarcimento daquilo que pagou em razatildeo da accedilatildeo dolosa ou culposa do funcionaacuterio
Se o servidor tiver a certeza de que seraacute acionado pelo seu comportamento
inadequado quando do atendimento dos contribuintes certamente teraacute mais zelo no exerciacutecio
de suas funccedilotildees e se importaraacute com as consequecircncias financeiras que poderatildeo advir de suas
atitudes Funciona portanto como um freio eficaz aos abusos cometidos no exerciacutecio do
munus puacuteblico ldquoo hermeneuta sempre teraacute em vista o fim da lei o resultado que a mesma
precisa atingir em sua atuaccedilatildeo praacuteticardquo (MAXIMILIANO 1965 p163)
A mesma ideia eacute norteadora daqueles que defendem a responsabilidade pessoal e
direta dos agentes puacuteblicos conforme explanaccedilatildeo em toacutepico anterior podendo-se requisitar os
mesmos fundamentos com granus salis Desta forma busca-se a apuraccedilatildeo e aplicaccedilatildeo regular
da sanccedilatildeo proporcional ao dano independentemente da remuneraccedilatildeo percebida pelo agente A
intenccedilatildeo eacute incutir no servidor o temor de que se agir em desconformidade com as suas
120
funccedilotildees responderaacute pelos seus atos Esta orientaccedilatildeo encontra respaldo na doutrina de Eacuterico
Andrade (2005 p74)
Com isso se viabilizaria maior efetivaccedilatildeo do direito de regresso nesse contexto de buscar a responsabilidade do agente natildeo soacute para reparar o eraacuterio mas tambeacutem para obter mais cuidado do agente no trato com a coisa puacuteblica pois ciente que seraacute sempre acionado regressivamente para reparar os prejuiacutezos que causou ao Poder Puacuteblico mesmo que sua remuneraccedilatildeo seja pequena
Este regresso contra o servidor puacuteblico causador do dano no entanto natildeo eacute
automaacutetico e exige alguns requisitos a saber a condenaccedilatildeo transitada em julgado da
Administraccedilatildeo Puacuteblica a indenizar por ato lesivo de seu agente o efetivo pagamento do valor
da indenizaccedilatildeo a comprovaccedilatildeo de dolo ou culpa na accedilatildeo ou omissatildeo a ele imputada
(responsabilidade subjetiva) a existecircncia de dano e o nexo de causalidade Pelo que se
depreende do art 37 sect 5ordm da CF88 a accedilatildeo regressiva eacute imprescritiacutevel devendo se dirigir ao
agente causador do dano e na sua falta aos seus herdeiros ou sucessores (art 122 sect 3ordm da lei
no 811290) ndash eacute uma obrigaccedilatildeo meramente patrimonial ndash podendo ser intentada apoacutes o
afastamento de seu cargo emprego ou funccedilatildeo puacuteblica seja por exoneraccedilatildeo por demissatildeo por
disponibilidade ou por aposentadoria do agente causador do dano
Somente a tiacutetulo de exemplo a Constituiccedilatildeo do Estado do Cearaacute no seu art 154 sect 4ordm
tambeacutem concede o direito de accedilatildeo regressiva contra o agente de pessoa juriacutedica de direito
puacuteblico ou de direito privado prestadora de serviccedilo puacuteblico que causar danos a terceiros nos
casos de dolo e culpa Da mesma forma a Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza no seu art
87 sect 1ordm No acircmbito federal a mateacuteria eacute regulada pela lei no 461965 recepcionada pela
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e pelo seu art 2ordm o prazo para ajuizamento da accedilatildeo regressiva
seraacute de 60 (sessenta) dias a partir da data em que transitar em julgado a condenaccedilatildeo imposta agrave
Fazenda Puacuteblica
Como se vecirc os dispositivos legais e constitucionais existem e estatildeo em pleno vigor
Mas isso de nada adianta se natildeo haacute implementaccedilatildeo de suas disposiccedilotildees seja por falta de
vontade por corporativismo por descaso com o serviccedilo puacuteblico prestado ou por
descompromisso com os contribuintes Mais do que isso este aparato precisa funcionar
Odete Medauar (2006 p371) transportando-se para a praacutetica ressalta que ldquomesmo evidente a
sua responsabilidade a Administraccedilatildeo em geral propotildee ressarcimento vil ou rejeita o pedido
para que a viacutetima se dirija agrave via jurisdicionalrdquo
121
O Poder Judiciaacuterio por vezes se vecirc desmoralizado pelo natildeo cumprimento sumaacuterio de
suas decisotildees sem qualquer fundamentaccedilatildeo plausiacutevel o que provoca uma crise institucional
entre os poderes47 haja vista que atitudes deste semblante se chocam prima facie com o art
2ordm da Constituiccedilatildeo Federal o qual prevecirc a independecircncia e harmonia entre os trecircs poderes do
Estado deixando-se a ressalva que por ser o poder uno a melhor denominaccedilatildeo seria
ldquofunccedilotildeesrdquo Os direitos fundamentais dos contribuintes satildeo podados e as dificuldades para se
reverter estas situaccedilotildees satildeo inuacutemeras em nome da burocracia que eacute caracteriacutestica do setor
puacuteblico
A certeza da impunidade eacute uma realidade que precisa ser transformada A
Administraccedilatildeo Puacuteblica por representar a materializaccedilatildeo das atividades e dos serviccedilos estatais
colocados agrave disposiccedilatildeo dos contribuintes natildeo pode opor obstaacuteculos quase instransponiacuteveis
para o exerciacutecio dos direitos fundamentais que estatildeo com ela relacionados Esquece-se que
natildeo se trata de mero favor gentileza mas sim de um dever perante os administrados
contribuintes os quais mediante a tributaccedilatildeo satildeo os responsaacuteveis ainda que de modo
indireto pela remuneraccedilatildeo dos servidores
Os princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade da publicidade e da
eficiecircncia informadores da atividade administrativa hodierna pela previsatildeo expressa no caput
do art 37 do texto constitucional satildeo aplicados em sua inteireza para a atividade tributaacuteria
em toda sua amplitude ao lado dos princiacutepios impliacutecitos tais como a razoabilidade e a
proporcionalidade48 Satildeo limitaccedilotildees impostas que tecircm por base as opccedilotildees poliacuteticas
mensuradas pelo legislador harmonizando-as com os fins constuticionais previstos (vg a
salvaguarda dos direitos fundamentais dos contribuintes) intencionando evitar os abusos e os
excessos de poder por parte das autoridades puacuteblicas sendo entendido como tais de maneira 47 Para Odete Medauar (2003 p266) o termo ldquocriserdquo expressa uma situaccedilatildeo de passagem para um novo momento de elaboraccedilatildeo de conceitos na medida em que passam a existir crises nos modos de raciociacutenio assentados e por isso eacute que surgem as possibilidades de mudanccedilas que se datildeo para revitalizar para efetivar para atualizar institutos jaacute existentes mas adormecidos colocando-os em sintonia com o cenaacuterio atual da sociedade e do Estado 48 Os princiacutepios da razoabilidade e proporcionalidade comportam investigaccedilotildees amplas sendo encarados por alguns como sinocircnimos haja vista que guardam entre si certa interdependecircncia (esse eacute entendimento do Supremo Tribunal Federal por exemplo) A orientaccedilatildeo albergada por esta pesquisa eacute norteada pela compreensatildeo de que o princiacutepio da razoabilidade se relaciona com a utilizaccedilatildeo de criteacuterios aceitaacuteveis racionalmente que tenham como compromisso o cumprimento das finalidades da lei concatenada com a realidade O princiacutepio da proporcionalidade partilhado nos subprinciacutepios da adequaccedilatildeo da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito traz consigo a ideia de que as competecircncias administrativas soacute podem ser exercidas em uma relaccedilatildeo entre ldquofim e meiordquo ou seja se estiverem de acordo com as normas e o contexto em que estas se inserem fixando uma congruecircncia loacutegica entre o motivo ou o fato e a atuaccedilatildeo concreta da Administraccedilatildeo que possibilita averiguar se o ato administrativo estaacute dentro da moldura legal
122
geral os agentes puacuteblicos que detecircm poder de decisatildeo Serve portanto como uma espeacutecie de
balizamento a fim de delimitar a discricionariedade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Assim aliam-
se os preceitos do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional com a Constituiccedilatildeo Federal devendo
concordarem entre si Mas nem sempre eacute o que ocorre A anaacutelise de situaccedilotildees cotidianas
muitas vezes tem suas soluccedilotildees colocadas ao alvedrio dos fiscais que se pautam por
ldquoachismosrdquo e assim criam seus proacuteprios regulamentos prejudicando o contribuinte de forma
sumaacuteria e irregular Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p99) lembra que
Os poderes administrativos ndash na realidade poderes-deveres ndash soacute existiratildeo ndash e portanto soacute poderatildeo ser validamente exercidos ndash na extensatildeo e intensidade proporcionais ao que seja irrecusavelmente requerido para o atendimento do escopo legal a que estatildeo vinculados Todo excesso em qualquer sentido eacute extravasamento de sua configuraccedilatildeo juriacutedica Eacute afinal extralimitaccedilatildeo da competecircncia (nome que se daacute na esfera puacuteblica aos poderes de quem titulariza a funccedilatildeo) Eacute abuso ou seja uso aleacutem do permitido e como tal comportamento invaacutelido que o judiciaacuterio deve fulminar a requerimento do interessado
O respeito agrave legalidade estaacute inscrito no rol dos direitos e garantias fundamentais no art
5ordm II da CF88 e representa a pedra angular de qualquer ordenamento que se pretenda
juriacutedico Por seu conteuacutedo depreende-se que a Administraccedilatildeo Puacuteblica deve se pautar pela
estrita observacircncia das leis postas visto que ldquoa atividade de todos os seus agentes soacute pode ser
a de doacuteceis reverentes e obsequiososrdquo (MELLO 2008 p101) cumpridores dos seus deveres
envolvendo por consequecircncia a observacircncia das ordens juriacutedicas que forem direcionadas agraves
suas atribuiccedilotildees natildeo comportando qualquer margem de discricionariedade Na esfera fiscal
destaque-se a previsatildeo constante no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional em seu art 142 paraacutegrafo
uacutenico49 que prevecirc ser a atividade de cobranccedila do tributo plenamente vinculada (art 3ordm CTN)
sujeitando o agente o qual age em nome e por conta do Estado fiscal agrave responsabilidade
funcional quando se afastar dos preceitos cominados Nesse sentir a atuaccedilatildeo em desconforme
da Administraccedilatildeo Puacuteblica desvirtua as suas atribuiccedilotildees na medida em que fere os direitos
fundamentais dos contribuintes
49 ldquoArt 142 CTN Compete privativamente agrave autoridade administrativa constituir o creacutedito tributaacuterio pelo lanccedilamento assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrecircncia do fato gerador da obrigaccedilatildeo correspondente determinar a mateacuteria tributaacutevel calcular o montante do tributo devido identificar o sujeito passivo e sendo caso propor a aplicaccedilatildeo da penalidade cabiacutevel Paraacutegrafo uacutenico A atividade administrativa de lanccedilamento eacute vinculada e obrigatoacuteria sob pena de responsabilidade funcionalrdquo (destacou-se)
123
Cabe-lhe o reconhecimento das violaccedilotildees agrave Constituiccedilatildeo e agraves leis numa sistemaacutetica tarefa de desarmar desarticular obstaculizar inuacutemeras e variadas ambiccedilotildees que se contraponham ao ordenamento juriacutedico por isso fazendo desmoronar como areia muitos castelos de desmesuradas pretensotildees (RONZANI 2000 p81)
Por oportuno conveacutem tecer algumas consideraccedilotildees sobre o princiacutepio da eficiecircncia
acrescentado pela Emenda Constitucional no 199850 e insculpido no caput do art 37 da
CF8851 na medida em que estas linhas estatildeo sendo destinadas a demonstrar a necessidade da
efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva contra o agente fazendaacuterio causador de danos aos contribuintes
Trata-se de uma exigecircncia juriacutedica que impotildee aos responsaacuteveis pela manipulaccedilatildeo dos serviccedilos
e recursos puacuteblicos a tarefa de perseguir uma atuaccedilatildeo idocircnea satisfatoacuteria que atenda agraves
finalidades esperadas Resgata-se a concepccedilatildeo existente no direito italiano do princiacutepio da boa
administraccedilatildeo (principio di buona amministrazione) que estaacute vinculada agrave estrita legalidade
somente podendo agir dentro das balizas legais Deve portanto ser eficiente e legal52 Dalton
Santos Morais (2006 p183-184) denuncia a necessidade de se buscar posturas mais
gerenciais e menos burocraacuteticas posto que
Talvez como fruto da influecircncia francesa na gecircnese de nosso Direito Administrativo geralmente no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira o administrador puacuteblico daacute mais importacircncia agrave formalidade do que agrave materialidade da atuaccedilatildeo administrativa em especial quanto ao alcance do fim de interesse puacuteblico que deve sempre ser pretendido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica A fixaccedilatildeo da eficiecircncia como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica nos termos da alteraccedilatildeo produzida pela EC no 1998 vem mudar de uma vez por todas este errocircneo paradigma natildeo soacute pela necessidade de observacircncia da eficiecircncia como norma pelo administrador puacuteblico como tambeacutem pela sindicabilidade judicial da existecircncia ou natildeo de eficiecircncia na atividade administrativa (MORAIS 2006 p183-184)
A eficiecircncia natildeo pode ser acometida por um entendimento reducionista que visa
somente agrave maximizaccedilatildeo do lucro Seu espectro eacute mais largo pois se preocupa com uma
melhor alocaccedilatildeo das suas atribuiccedilotildees sempre na busca de uma maior realizaccedilatildeo praacutetica
50 As origens da Emenda Constitucional no 1998 remontam agrave Mensagem Presidencial no 88695 e do Projeto de Emenda Constitucional 17395 51 A doutrina administrativista aponta que antes mesmo da Emenda Constitucional no 1998 o princiacutepio da eficiecircncia jaacute estava presente em diversas passagens da Constituiccedilatildeo Federal (vg arts 39 sect 7ordm 70 71 74 inciso II 144 sect 7ordm) e infraconstitucionais (vg no lei 898795) na medida em que era encarado jaacute em 1988 como uma exigecircncia inerente agrave atividade administrativa Assim seria um acreacutescimo desnecessaacuterio redundante A justificativa pode transcender agrave esfera juriacutedica na medida em que essa compulsatildeo pela repeticcedilatildeo seria uma tentativa de elaborar efetivar algo que mesmo posto no mundo real ainda natildeo foi totalmente absolvido pelos seus destinataacuterios Nesse sentido se manifestam por exemplo Jesseacute Torres Pereira Juacutenior (1999 p 41-42) Mauro Antocircnio Ribeiro Lopes (1998 p108-109) Luacutecia Vale Figueiredo (2000 p60) Celso Antocircnio Bandeira de Mello (2008 p122) Ivan Barbosa Rigolin (2003 p765-769) 52 Identifica-se com o princiacutepio da eficiecircncia o conceito de economicidade oriundo das Ciecircncias Econocircmicas com a intenccedilatildeo de conferir agrave atividade administrativa principalmente na esfera fiscal maior presteza perfeiccedilatildeo rendimento funcional respeito aos direitos fundamentais dos contribuintes O Supremo Tribunal Federal tambeacutem utilizou este termo para se referir ao princiacutepio da eficiecircncia no julgamento da ADI no 2472RS cuja relatoria coube ao Ministro Mauriacutecio Correcirca (BUGARIN 2003 p 3049-3054)
124
possiacutevel com menos ocircnus tanto para o Estado como para os administrados
(MANGANARO 2000 p25) As cobranccedilas da sociedade em relaccedilatildeo agrave atuaccedilatildeo da
Administraccedilatildeo Puacuteblica em especial no acircmbito fazendaacuterio extrapolam o mero cumprimento
da letra legal avanccedilam para exigecircncias finaliacutesticas materiais condizentes com a realidade em
que se inserem buscando sempre chegar o mais proacuteximo possiacutevel da mens legis E para esta
aacuterdua tarefa foi exposto no texto constitucional o princiacutepio da eficiecircncia como instrumento
apto para tanto Fala-se em uma atividade administrativa gerencial instrumental que se
compromete a atingir determinados resultados de uma maneira menos burocraacutetica e mais aacutegil
A orientaccedilatildeo se daacute no sentido de ser provida uma interpenetraccedilatildeo dos meandros juriacutedicos
sociais poliacuteticos e econocircmicos
Natildeo eacute uma missatildeo faacutecil poreacutem se mostra necessaacuteria e ateacute mesmo urgente diante do
quadro caoacutetico em que se insere a relaccedilatildeo Administraccedilatildeo Puacuteblicacontribuintes aquela um
gigante que parece mesmo invenciacutevel estes sempre com a uacutenica certeza de que teratildeo seus
direitos fundamentais desrespeitados Estaacute-se diante do que Norberto Bobbio (1977 p56)
denominou de Teoria Realista do Direito um arcabouccedilo cientiacutefico que reconhece a
efetividade das normas e natildeo somente a validade formal Alexandre Santos Aragatildeo (2006
online) reconhece esta transformaccedilatildeo ao afirmar que
O Direito deixa de ser aquela ciecircncia preocupada apenas com a realizaccedilatildeo loacutegica de seus preceitos desce do seu pedestal para aferir se esta realizaccedilatildeo loacutegica estaacute sendo apta a realizar os seus desiacutegnios na realidade da vida em sociedade Uma interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da lei que natildeo esteja sendo capaz de atingir concreta e materialmente seus objetivos natildeo pode ser considerada como a interpretaccedilatildeo mais correta Note-se que estas mudanccedilas metodoloacutegicas evidenciam a queda do mito da interpretaccedilatildeo como atividade meramente declaratoacuteria do que jaacute estava na lei da uacutenica interpretaccedilatildeo possiacutevel jaacute que os resultados praacuteticos desta ou daquela forma de aplicaccedilatildeo da norma teratildeo relevante papel na determinaccedilatildeo de qual entre as diversas interpretaccedilotildees plausiacuteveis existentes deveraacute ser adotada opccedilatildeo que posteriormente pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada mudanccedila dos dados da realidade que devam ser acompanhados de uma nova estrateacutegia regulatoacuteria
Os Administradores Puacuteblicos necessitam observar os procedimentos as orientaccedilotildees e
as cautelas que sejam aptos ao exerciacutecio de uma atividade regular comprometida em
materializar as garantias impostas pela Constituiccedilatildeo Federal pois ldquoem qualquer situaccedilatildeo da
vida social por mais privada que possa a mesma parecer estaraacute sendo garantida por alguma
espeacutecie de atividade administrativardquo (MORAIS 2004 p165) A preocupaccedilatildeo eacute com a
qualidade do agir e com a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees juriacutedicas agravequeles que natildeo as observarem sem
uma fundamentaccedilatildeo plausiacutevel Satildeo exigecircncias que se revestem de um caraacuteter vinculante para
125
o administrador publico em todas as esferas de atuaccedilatildeo Celso Antocircnio Bandeira de Mello
(1992 p33)53 identifica esta postura tambeacutem com o ldquodever de atuaccedilatildeo oacutetima ou excelente do
administrador nas hipoacuteteses de discricionariedaderdquo Odete Medauar (2003 p242) assim se
expressa sobre o princiacutepio da eficiecircncia
O vocaacutebulo eficiecircncia liga-se agrave ideacuteia de accedilatildeo que leve agrave ocorrecircncia de resultados de modo raacutepido e preciso significa obter o maacuteximo de resultado de um programa a ser realizado como expressatildeo de produtividade no exerciacutecio de atribuiccedilotildees Eficiecircncia opotildee-se a lentidatildeo a descaso a negligecircncia a omissatildeo Como princiacutepio da Administraccedilatildeo Puacuteblica determina que esta deva agir de modo aacutegil e preciso para produzir resultados que atendam agraves necessidades dos administrados
Natildeo teria razatildeo de ser a autorizaccedilatildeo para que a atividade administrativa fosse livre
para ser ineficiente sem que isso importasse em violaccedilatildeo de direitos Nenhuma ordem
juriacutedica comportaria esta concepccedilatildeo (MODESTO 2000) O arcabouccedilo normativo jaacute existe
falta apenas ser utilizado54 Exige-se um comprometimento por parte da Administraccedilatildeo e de
seus agentes para que o serviccedilo puacuteblico seja mais bem ofertado respeitando-se os direitos
fundamentais dos contribuintes haja vista que os danos a estes causados seriam reparados de
forma cabal desestimulando praacuteticas desta natureza Sainz de Bujanda (1967 p34) ressalta
que a aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees poliacuteticas indevidas e a natildeo responsabilizaccedilatildeo por estas posturas
interfere no processo de educaccedilatildeo tributaacuteria da sociedade e da proacutepria Administraccedilatildeo Fiscal
O particular que se sentir lesado nos seus direitos fundamentais seraacute legitimado a
pleitear uma indenizaccedilatildeo perante o Poder Puacuteblico haja vista que ldquonatildeo satildeo raras as hipoacuteteses
em que as sanccedilotildees poliacuteticas satildeo aplicadas ndash ainda que previstas legalmente ndash prejudicando
sob uma visatildeo microeconocircmica a atividade econocircmica do contribuinterdquo (CARVALHO 2008
p88) emergindo a responsabilidade objetiva do Estado aqui se fazendo a devida extensatildeo agrave
necessidade de efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva responsabilizando o real causador do dano A
tendecircncia procedimental adotada pelos institutos administrativos fazendaacuterios eacute a aplicaccedilatildeo das
sanccedilotildees tributaacuterias sem investigar as repercussotildees na vida financeira do contribuinte e por
tabela da sociedade ignorando as orientaccedilotildees desenvolvimentistas e dirigistas que devem
nortear a atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
53 Repare-se que a ediccedilatildeo da obra que estaacute citada eacute de 1992 quando ainda natildeo existia a previsatildeo expressa do princiacutepio da eficiecircncia para a atividade administrativa o que ocorreu somente em 1998 com a Emenda Constitucional no 19 dando a entender que jaacute era orientaccedilatildeo da doutrina o pressuposto de seu exerciacutecio dever ser eficiente servir para algo funcionar efetivamente 54 Joel de Menezes Niebuhr (2000 p138) assevera que ldquode nada adianta dizer que a Administraccedilatildeo deve cumprir suas finalidades constituindo-se em instrumento da Sociedade para lograr o bem comum mas manter-se uma seacuterie de obstaacuteculos ao seu bom desempenho Objetivando alcanccedilar a eficiecircncia inarredavelmente deve haver aporte instrumental que propicie ao administrador exercer sua funccedilatildeo de forma raacutepida e com meacuteritordquo
126
Urge a necessidade de profissionalizaccedilatildeo dos agentes integrantes dos quadros
administrativos fazendaacuterios o incentivo de novos meacutetodos que priorizassem agilidade no
tratamento com o puacuteblico e a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva se insere como um dos
instrumentos para alcanccedilar o objetivo de otimizar a prestaccedilatildeo juriacutedica pois balizaria e seria
determinante da atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
127
CONCLUSAtildeO
O conteuacutedo valorativo da Constituiccedilatildeo implica um dever negativo do Estado de natildeo
tocar certas esferas da subjetividade do cidadatildeo ao mesmo tempo em que tem a
responsabilidade de implementar accedilotildees positivas visando agrave concretizaccedilatildeo de valores
constitucionalmente albergados Considerando-se que essas praacuteticas se fazem sem qualquer
tipo de reaccedilatildeo social efetiva cumpre indagar se natildeo seriam produto dos fatores estruturais da
vida juriacutedica compreendendo a cumplicidade do Poder Legislativo em atender em larga
escala as encomendas governamentais Vale salientar a sensibilidade que vem atingindo o
Poder Judiciaacuterio natildeo mais propenso a homenagear o mero interesse fazendaacuterio como se
puacuteblico fosse mas sim em visualizar o contribuinte ndash individual ou empresa ndash como a
personagem principal da atividade de tributar exercida pelo Estado Fiscal
Natildeo eacute tarefa faacutecil definir um criteacuterio que em termos gerais seja aplicaacutevel para
distinguir quando eacute ou natildeo vaacutelida a exigecircncia de certidotildees de situaccedilatildeo fiscal como condiccedilatildeo
para o exerciacutecio de direitos fundamentais mas diante do que foi exposto neste estudo resta
claro que a melhor saiacuteda eacute a anaacutelise do direito afetado Para isso foram apresentadas
sugestotildees que podem servir de sustentaacuteculo para essa mudanccedila de orientaccedilatildeo tais como a
aplicaccedilatildeo dos postulados da Anaacutelise Econocircmica do Direito Tributaacuterio a ser encarada como
uma ferramenta complementar O Poder Judiciaacuterio tambeacutem vem atuando de forma mais
proacutexima ao contexto econocircmico em que se inserem os contribuintes podendo ser citado como
exemplo a dispensa da apresentaccedilatildeo de certidotildees de regularidade fiscal para a concessatildeo do
plano de recuperaccedilatildeo judicial
Desta forma fica evidenciada a prevalecircncia dos direitos fundamentais do contribuinte
sobre os interesses de arrecadaccedilatildeo os quais decorrem do Direito positivado uma vez que as
finalidades da cobranccedila dos tributos satildeo a equidade a justiccedila fiscal o desenvolvimento
humano a estabilizaccedilatildeo interna da economia pelo combate ao desemprego e agrave inflaccedilatildeo o
fortalecimento da federaccedilatildeo e a eficaacutecia administrativa que representa a realizaccedilatildeo das demais
tarefas estatais e natildeo ao exerciacutecio incondicionado e voraz da tributaccedilatildeo Defendeu-se tambeacutem
a existecircncia de um dever eacutetico por parte da maacutequina administrativa quando do atendimento
aos contribuintes da aplicaccedilatildeo das normas tributaacuterias no desempenho de suas atribuiccedilotildees do
128
cumprimento de decisotildees judiciais que se dirijam aos oacutergatildeos fazendaacuterios federais enfim
atitudes que urgem permear o cotidiano administrativo
Diante dos acontecimentos que caminham na contramatildeo destas premissas
denunciados por advogados contadores contribuintes em geral buscou-se encorajar a
utilizaccedilatildeo de meios que coiacutebam ou pelo menos desestimulem o tratamento de baixa qualidade
que eacute conferido pela Receita Federal do Brasil aos que a procuram Como proposta sugeriu-
se a efetivaccedilatildeo da accedilatildeo regressiva instrumento que embora existente e pronto a ser aplicado
natildeo eacute observado pela cuacutepula da Administraccedilatildeo Fiscal Federal Seja por corporativismo ou
pelos dispecircndios que causem natildeo se pode lesar contribuinte e nada ser imputado agravequele que
foi o responsaacutevel pelo respectivo dano
Faz-se necessaacuterio efetivar a letra constitucional em especial pelas mensagens
proferidas pelo princiacutepio da eficiecircncia e fornecer garantias aos direitos fundamentais dos
contribuintes que se veem diminuiacutedos frente ao aparato que se ergueu sobre a estrutura
fazendaacuteria A indenizaccedilatildeo nem que seja por um valor irrisoacuterio certamente serviraacute de liccedilatildeo ao
agente fiscal que extrapole seus poderes se utilizando de discricionariedades que natildeo lhe
foram conferidas A situaccedilatildeo eacute ainda mais preocupante quando se mostra necessaacuteria a
intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio para casos que demandavam apenas a observacircncia de deveres
primaacuterios (vg a verificaccedilatildeo de sistemas de documentos) movimentando tambeacutem a maacutequina
burocraacutetica judicial a qual jaacute possui demanda suficiente
O Poder Legislativo responsaacutevel pela ediccedilatildeo das leis deve caminhar ao lado do
desenvolvimento da sociedade das empresas do contexto econocircmico nacional e
internacional sendo relevante observar a realidade que se circunscreve ao seu redor para
balizar as determinaccedilotildees legais emanadas De nada adianta a proliferaccedilatildeo de leis instruccedilotildees
normativas emendas constitucionais que sejam apartadas do meio em se inserem e a quem se
destinam
Somente para ilustrar como conceber os comandos do art 57 da lei no 1110105 e da
lei complementar no 11805 que ao acrescentar o art 191-A ao Coacutedigo Tributaacuterio Nacional
condicionaram a concessatildeo de recuperaccedilatildeo judicial agrave apresentaccedilatildeo da prova de quitaccedilatildeo de
todos os tributos de uma empresa jaacute em crise econocircmico-financeira Este tipo de
determinaccedilatildeo mostra-se distante dos fatos que habitam o mundo empresarial imerso no
129
sistema de mercado excludente e dominador por natureza ainda tendo que tolerar previsotildees
legais descabidas de nexo loacutegico bem como foi esquecida a mensagem trazida pela nova lei
de falecircncia em seu art 47 que se preocupa predominantemente com a preservaccedilatildeo da
atividade sua funccedilatildeo social e o desenvolvimento econocircmico E assim ocorre com tantas
outras leis e atos normativos que limitam o exerciacutecio dos direitos fundamentais dos
contribuintes pela regularidade fiscal natildeo comportando nesta oportunidade mera repeticcedilatildeo
O papel a ser desempenhado pelo Poder Judiciaacuterio em especial na esfera federal ndash
tendo em vista a limitaccedilatildeo desta pesquisa a este plano ndash tem conquistado uma importacircncia
consideraacutevel O Supremo Tribunal Federal jaacute sinaliza que suas decisotildees estatildeo sendo pautadas
por uma anaacutelise mais sensiacutevel aos contribuintes como eacute de se notar das declaraccedilotildees parciais
de inconstitucionalidade das leis no 771188 (ADI no 173-6DF) e no 1103304 (ADI no
3453DF)
As normas existem para serem cumpridas Mas esta constataccedilatildeo natildeo isenta o Estado
Fiscal de empregar em seus meios de arrecadaccedilatildeo o dever eacutetico a busca por previsotildees que
visem agrave simplificaccedilatildeo no emprego de teacutecnicas o respeito agraves decisotildees judiciais pelos agentes
fiscais federais Os danos causados aos contribuintes pelo mau funcionamento da maacutequina
tributaacuteria satildeo corriqueiros e natildeo estatildeo sendo reparados como deveriam na medida em que tecircm
se submeter ao Estado Fiscal se estas sujeiccedilotildees forem legiacutetimas sem ser esta atuaccedilatildeo revestida
de arbiacutetrios
Forccediloso eacute reconhecer a complexidade que envolve o funcionamento da Administraccedilatildeo
Fazendaacuteria federal haja vista que o gerenciamento dos tributos que satildeo administrados natildeo eacute
simples Mas eacute preciso conscientizar as autoridades de que os direitos fundamentais dos
contribuintes natildeo podem ser deixados em um plano secundaacuterio Se existem de fato problemas
gerencias na capacidade operacional da estrutura administrativa que sejam buscados outros
instrumentos para que a situaccedilatildeo do sistema arrecadatoacuterio se torne cada vez mais satisfatoacuteria
O princiacutepio da eficiecircncia estaacute previsto no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal para cumprir
esta meta
O Fisco visualiza o contribuinte pelos olhos da suspeiccedilatildeo fazendo muitas vezes preacute-
julgamentos que os colocam em situaccedilotildees vexatoacuterias e absurdas A complexa normatividade
que envolve a tributaccedilatildeo as inuacutemeras instruccedilotildees normativas que satildeo elaboradas com uma
130
linguagem teacutecnica que escapa ao entendimento dos leigos satildeo outros obstaacuteculos que se
apresentam no relacionamento com o Estado Fiscal A natildeo observacircncia destas determinaccedilotildees
estabelecidas unilateralmente sujeita o particular a pesadas sanccedilotildees pecuniaacuterias seja por
desconhecimento por equiacutevoco ou por intenccedilatildeo de lesar o interesse arrecadatoacuterio estatal Natildeo
interessa as penalidades natildeo estatildeo atreladas agraves investigaccedilotildees das causas apenas se preocupam
com os efeitos
Nesta dissertaccedilatildeo natildeo se pretendeu criar uma nova Teoria Constitucional Tributaacuteria
Apresentaram-se reflexotildees que sem duacutevida estatildeo longe de esgotar a temaacutetica O objetivo foi
primordialmente realinhar algumas peccedilas deste jogo juriacutedico que estatildeo em desconformidade
com o ambiente em que se aplicam Por meio de instrumentos jaacute existentes procurou-se
demonstrar que a efetivaccedilatildeo dos direitos fundamentais dos contribuintes os quais pelo sect 1ordm
do art 5ordm da CF88 possuem aplicaccedilatildeo imediata devendo esta ser a buacutessola para qualquer
atuaccedilatildeo do Estado Fiscal
O constitucionalismo que inundou o ordenamento juriacutedico brasileiro eacute uma faceta que
registra uma evoluccedilatildeo na interpretaccedilatildeo das leis e da Constituiccedilatildeo antes pautadas basicamente
por regras mas agora embebidas pela normatividade dos princiacutepios O poder de tributar eacute
limitador e limitado ao mesmo tempo orientaccedilotildees que se confundem em um uacutenico instituto
para que seja possiacutevel a realizaccedilatildeo dos ditames inerentes ao Estado Democraacutetico de Direito
131
REFEREcircNCIAS AGUILLAR Fernando Herren Direito econocircmico do Direito nacional ao Direito supranacional Satildeo Paulo Atlas 2006 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva 5 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 AMARO Luciano Direito tributaacuterio brasileiro 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009
ANDRADE Eacuterico Responsabilidade civil do estado e direito de regresso Satildeo Paulo IOB Thompson 2005 ANDRADE Luciano Beneacutevolo de Curso moderno de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1975 ANTUNES J Pinto A interpretaccedilatildeo econocircmico-judiciaacuteria da constituiccedilatildeo Revista Forense Rio de Janeiro v 143 ano 49 n 591 p 21-24 setout 1952 ARAGAtildeO Alexandre Santos O princiacutepio da eficiecircncia Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico Salvador n 4 novjan 2006 Disponiacutevel em lthttpwwwdireitodoestadocomrevistaredae-4-novembro-2005-alexandre20aragC3A3opdf gt Acesso em 12 nov 2009 ARANHA Maacuterio Iorio Interpretaccedilatildeo constitucional e as garantias institucionais dos direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 1999 ARAUacuteJO Fernando Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2008 ARIELY Dan Previsivelmente irracional como as situaccedilotildees do dia-a-dia influenciam as nossas decisotildees Rio de Janeiro Campus 2008 ASENSIO Rafael Jimeacutenez El constitucionalismo proceso de formacioacuten y fundamentos del Derecho Constitucional 3 ed Madrid Marcial Pons 2005 ATALIBA Geraldo Sistema constitucional tributaacuterio brasileiro Satildeo Paulo RT 1968 ATTIE Paulo Margonari Certidatildeo positiva com efeito de negativa frente agrave existecircncia de deacutebitos agrave espera de execuccedilatildeo fiscal Revista dialeacutetica de direito tributaacuterio Satildeo Paulo n 106 p 61-69 jul 2004 AacuteVILA Humberto Bergmann Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 8 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 _______ Sistema constitucional tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 2004 BALEEIRO Aliomar Direito tributaacuterio brasileiro 11 ed Rio de Janeiro Forense 2008 ________ Uma introduccedilatildeo agrave ciecircncia das financcedilas Rio de Janeiro Forense 1969
132
BARBOSA Rui Os atos inconstitucionais do congresso e do executivo ante a justiccedila federal Rio de Janeiro Casa de Rui Barbosa 1962 ________ Oraccedilatildeo aos moccedilos Satildeo Paulo Rideel 2005 BARRACHO Carlos Liccedilotildees de psicologia econocircmica Lisboa Instituto Piaget 2001 BARROS Luiz Celso de Direito tributaacuterio 2 ed Satildeo Paulo Edipro 2008
BARROSO Luiacutes Roberto Neoconstitucionalismo e constitucionalizaccedilatildeo do direito o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 203-249 _______ Fundamentos teoacutericos e filosoacuteficos do novo direito constitucional brasileiro Direito e democracia revista de ciecircncias juriacutedicas Satildeo Paulo v 3 n 2 p 345-384 2002 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito administrativo Satildeo Paulo Saraiva 1994 _______ Curso de direito financeiro e de direito tributaacuterio 7 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 BECCARIA Cesare Dos delitos e das penas 5 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2005 BECKER Alfredo Augusto Teoria geral do direito tributaacuterio Satildeo Paulo Saraiva 1963 BOBBIO Norberto A era dos direitos Satildeo Paulo Campus 1992 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 22 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Do estado liberal ao estado social 6 ed Satildeo Paulo Malheiros 1996 ________ Ciecircncia poliacutetica 10 ed Satildeo Paulo Malheiros 1995 ________ Histoacuteria constitucional do Brasil Brasiacutelia OAB 1989 ________ Dalla strutura alla funzione nuovi studi di teoria Del diritto Milano Edizioni di Comunitagrave 1977 BORGES Souto Maior O princiacutepio da seguranccedila juriacutedica na criaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do tributo Revista diaacutelogo juriacutedico Salvador CAJ n 13 p 01-06 abrmaio 2002 BOUVIER Michel Introdution au droit fiscal general et agrave la theacuteorie de lrsquoimpocirct 6 ed Paris LGDJ 2004 BRASIL Dicionaacuterio bibliograacutefico de autores brasileiros Brasiacutelia Senado Federal 1999 ________ Constituiccedilatildeo (1824) Constituiccedilatildeo Poliacutetica do Impeacuterio do Brazil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009
133
________ Constituiccedilatildeo (1891) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1934) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1937) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1946) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1967) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Constituiccedilatildeo (1988) Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 CEARAacute Constituiccedilatildeo (1989) Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 02 fev 2009 FORTALEZA Lei Orgacircnica do Municiacutepio de Fortaleza Disponiacutevel em ltwwwcmforcegovbrgt Acesso em 02 fev 2009 ________ Decreto nordm 70235 de 06 de marccedilo de 1972 Dispotildee sobre o processo administrativo fiscal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 3048 de 06 de maio de 1999 Aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5139 de 12 de julho de 2004 Dispotildee sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos financeiros referentes ao art 9ordm e o inciso VI do art 56 da Lei no 9615 de 24 de marccedilo de 1998 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 5773 de 09 de maio de 2006 Dispotildee sobre o exerciacutecio das funccedilotildees de regulaccedilatildeo supervisatildeo e avaliaccedilatildeo de instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e cursos superiores de graduaccedilatildeo e sequumlenciais no sistema federal de ensino Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto nordm 6106 de 30 de abril de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional altera o Decreto no 3048 de 06 de maio de 1999 que aprova o Regulamento da Previdecircncia Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Decreto no 6759 de 05 de fevereiro de 2009 Regulamenta a administraccedilatildeo das atividades aduaneiras e a fiscalizaccedilatildeo o controle e a tributaccedilatildeo das operaccedilotildees de comeacutercio exterior Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
134
________ Decreto-lei no 5452 de 01 de maio de 1943 Aprova a Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho Consolidaccedilatildeo das leis do trabalho 10 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Decreto-lei no 1593 de 21 de dezembro de 1977 Altera a legislaccedilatildeo do Imposto sobre Produtos Industrializados em relaccedilatildeo aos casos que especifica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 734 de 02 de maio de 2007 Dispotildee sobre a emissatildeo de certidotildees de prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional quanto aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Instruccedilatildeo Normativa RFB nordm 735 de 02 de maio de 2007 Altera a Instruccedilatildeo Normativa SRF nordm 438 de 28 de julho de 2004 que dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal de imoacutevel rural Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 3071 de 01 de janeiro de 1916 Coacutedigo Civil de 1916 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 4357 de 16 de julho de 1964 Autoriza a emissatildeo de Obrigaccedilotildees do Tesouro Nacional altera a legislaccedilatildeo do imposto sobre a renda e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 4619 de 28 de abril de 1965 Dispotildee sobre a accedilatildeo regressiva da uniatildeo sobre seus agentes Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 5172 de 25 de outubro de 1966 Dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo Estados e Municiacutepios Coacutedigo Tributaacuterio Nacional 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 5869 de 11 de janeiro de 1973 Coacutedigo de Processo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 6830 de 22 de setembro de 1980 Dispotildee sobre a cobranccedila judicial da Diacutevida Ativa da Fazenda Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 7433 de 18 de dezembro de 1985 Dispotildee sobre os requisitos para a lavratura de escrituras puacuteblicas e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 7711 de 22 de dezembro de 1988 Dispotildee sobre formas de melhoria da administraccedilatildeo tributaria e da outras providencias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8036 de 11 de maio de 1990 Dispotildee sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviccedilo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
135
________ Lei no 8112 de 11 de dezembro de 1990 Dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 8212 de 24 de julho de 1991 Dispotildee sobre a organizaccedilatildeo da Seguridade Social institui Plano de Custeio e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8666 de 21 de junho de 1993 Regulamenta o art 37 inciso XXI da Constituiccedilatildeo Federal institui normas para licitaccedilotildees e contratos da Administraccedilatildeo Puacuteblica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8870 de 15 de abril de 1994 Altera dispositivo das Leis nordm 8212 e 8213 de 24 de julho de 1991 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 8884 de 11 de junho de 1994 Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econocircmica (CADE) em Autarquia dispotildee sobre a prevenccedilatildeo e a repressatildeo agraves infraccedilotildees contra a ordem econocircmica e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 _________ Lei no 8987 de 13 de fevereiro de 1995 Dispotildee sobre o regime de concessatildeo e permissatildeo da prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos previsto no art 175 da Constituiccedilatildeo Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 9051 de 18 de maio de 1995 Dispotildee sobre a expediccedilatildeo de certidotildees para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaccedilotildees Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9069 de 29 de junho de 1995 Dispotildee sobre o Plano Real o Sistema Monetaacuterio Nacional estabelece as regras e condiccedilotildees de emissatildeo do REAL e os criteacuterios para conversatildeo das obrigaccedilotildees para o REAL e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9394 de 20 de dezembro de 1996 Estabelece as diretrizes e bases da educaccedilatildeo nacional Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 Regula o processo administrativo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 10406 de 10 de janeiro de 2002 Institui o Coacutedigo Civil Coacutedigo Civil 15 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 ________ Lei no 10522 de 19 de julho de 2002 Dispotildee sobre o Cadastro Informativo dos creacuteditos natildeo quitados de oacutergatildeos e entidades federais e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
_________ Lei no 10684 de 30 de maio de 2003 Altera a legislaccedilatildeo tributaacuteria dispotildee sobre parcelamento de deacutebitos junto agrave Secretaria da Receita Federal agrave Procuradoria-Geral da
136
Fazenda Nacional e ao Instituto Nacional do Seguro Social e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009
________ Lei no 11033 de 21 de dezembro de 2004 Altera a tributaccedilatildeo do mercado financeiro e de capitais institui o Regime Tributaacuterio para Incentivo agrave Modernizaccedilatildeo e agrave Ampliaccedilatildeo da Estrutura Portuaacuteria ndash REPORTO altera as Leis nos 10865 de 30 de abril de 2004 8850 de 28 de janeiro de 1994 8383 de 30 de dezembro de 1991 10522 de 19 de julho de 2002 9430 de 27 de dezembro de 1996 e 10925 de 23 de julho de 2004 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11101 de 09 de fevereiro de 2005 Regula a recuperaccedilatildeo judicial a extrajudicial e a falecircncia do empresaacuterio e da sociedade empresaacuteria Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _________ Lei no 11196 de 21 de novembro de 2005 Institui o Regime Especial de Tributaccedilatildeo para a Plataforma de Exportaccedilatildeo de Serviccedilos de Tecnologia da Informaccedilatildeo - REPES o Regime Especial de Aquisiccedilatildeo de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusatildeo Digital dispotildee sobre incentivos fiscais para a inovaccedilatildeo tecnoloacutegica altera o Decreto-Lei no 288 de 28 de fevereiro de 1967 o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 o Decreto-Lei no 2287 de 23 de julho de 1986 as Leis no 4502 de 30 de novembro de 1964 8212 de 24 de julho de 1991 8245 de 18 de outubro de 1991 8387 de 30 de dezembro de 1991 8666 de 21 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 8987 de 13 de fevereiro de 1995 8989 de 24 de fevereiro de 1995 9249 de 26 de dezembro de 1995 9250 de 26 de dezembro de 1995 9311 de 24 de outubro de 1996 9317 de 5 de dezembro de 1996 9430 de 27 de dezembro de 1996 9718 de 27 de novembro de 1998 10336 de 19 de dezembro de 2001 10438 de 26 de abril de 2002 10485 de 3 de julho de 2002 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10833 de 29 de dezembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10925 de 23 de julho de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 11033 de 21 de dezembro de 2004 11051 de 29 de dezembro de 2004 11053 de 29 de dezembro de 2004 11101 de 9 de fevereiro de 2005 11128 de 28 de junho de 2005 e a Medida Provisoacuteria no 2199-14 de 24 de agosto de 2001 revoga a Lei no 8661 de 2 de junho de 1993 e dispositivos das Leis nos 8668 de 25 de junho de 1993 8981 de 20 de janeiro de 1995 10637 de 30 de dezembro de 2002 10755 de 3 de novembro de 2003 10865 de 30 de abril de 2004 10931 de 2 de agosto de 2004 e da Medida Provisoacuteria no 2158-35 de 24 de agosto de 2001 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei no 11417 de 19 de dezembro de 2006 Regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal e altera a Lei no 9784 de 29 de janeiro de 1999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 ________ Lei no 11457 de 16 de marccedilo de 2007 Dispotildee sobre a Administraccedilatildeo Tributaacuteria Federal altera as Leis nos 10593 de 6 de dezembro de 2002 10683 de 28 de maio de 2003 8212 de 24 de julho de 1991 10910 de 15 de julho de 2004 o Decreto-Lei no 5452 de 1o de maio de 1943 e o Decreto no 70235 de 6 de marccedilo de 1972 revoga dispositivos das Leis nos 8212 de 24 de julho de 1991 10593 de 6 de dezembro de 2002 10910 de 15 de julho de 2004 11098 de 13 de janeiro de 2005 e 9317 de 5 de dezembro de 1996 e daacute outras providecircncia Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009
137
________ Lei no 12016 de 07 de agosto de 2009 Disciplina o mandado de seguranccedila individual e coletivo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 01 set 2009 _______ Lei Complementar no 73 de 10 de fevereiro de 1993 Institui a Lei Orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 123 de 14 de dezembro de 2006 Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte altera dispositivos das Leis nordm 8212 e 8213 ambas de 24 de julho de 1991 da Consolidaccedilatildeo das Leis do Trabalho ndash CLT aprovada pelo Decreto-Lei nordm 5452 de 1ordm de maio de 1943 da Lei nordm 10189 de 14 de fevereiro de 2001 da Lei Complementar nordm 63 de 11 de janeiro de 1990 e revoga as Leis nordm 9317 de 5 de dezembro de 1996 e 9841 de 5 de outubro de 1999 Alterada pela Lei Complementar ndeg 127 de 14 de agosto de 2007 Alterada pela Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Republicaccedilatildeo em atendimento ao disposto no art 6ordm da Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Lei Complementar nordm 128 de 19 de dezembro de 2008 Altera a Lei Complementar nordm123 de 14 de dezembro de 2006 altera as Leis nordm 8212 de 24 de julho de 1991 8213 de 24 de julho de 1991 10406 de 10 de janeiro de 2002 ndash Coacutedigo Civil 8029 de 12 de abril de 1990 e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwplanaltogovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Portaria Conjunta PGFNRFB nordm 3 de 02 de Maio de 2007 Dispotildee sobre a prova de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional e daacute outras providecircncias Disponiacutevel em ltwwwreceitafazendagovbrgt Acesso em 07 jul 2009 ________ Superior Tribunal de Justiccedila Suacutemula no 127 Eacute ilegal condicionar a renovaccedilatildeo da licenccedila de veiacuteculo ao pagamento de multa da qual o infrator natildeo foi notificado Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 703471RN ndash Relator Min Joatildeo Otaacutevio de Noronha Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 maio 2006 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 24030SP ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 20 maio 1996 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial no 536037PR ndash Relator Min Teori Albino Zavascki Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 161903SP ndash Relator Min Adhemar Maciel Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 24 ago 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009
138
_________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 163549RS ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 14 set 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 436747SC ndash Relator Min Joseacute Delgado Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 10 mar 2003 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 824430PR ndash Relator Min Castro Meira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 fev 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 793331 ndash Relator Min Luiz Fux Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 01 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Superior Tribunal de Justiccedila RESP ndash Recurso Especial nordm 99653 ndash Relator Min Ari Pargendler Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 23 nov 1998 Disponiacutevel em ltwwwstjjusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 70 Eacute inadmissiacutevel a interdiccedilatildeo de estabelecimento como meio coercitivo para cobranccedila de tributo Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 323 Eacute inadmissiacutevel a apreensatildeo de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 ________ Supremo Tribunal Federal Suacutemula no 547 Natildeo eacute liacutecito agrave autoridade proibir que o contribuinte em deacutebito adquira estampilhas despache mercadorias nas alfacircndegas e exerccedila suas atividades profissionais Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 14 ago 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AR ndash Agravo Regimental no 811136DF ndash Relator Min Marco Aureacutelio Mello Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 04 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal AC ndash Accedilatildeo Cautelar nordm 1657 ndash Relator Min Joaquim Barbosa Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 jun 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal ADI ndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 3934-2DF ndash Relator Min Ricardo Lewandowski Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 27 maio 2009 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 138745 ndash Rel Min Fanciulli Netto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 25 jun 2001 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009
139
_________ Supremo Tribunal Federal ADIndash Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 2472RS ndash Relator Min Mauriacutecio Correcirca Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2007 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Supremo Tribunal Federal RE ndash Recurso Extraordinaacuterio nordm 413182SC ndash Relator Min Carlos Velloso Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 17 fev 2004 Disponiacutevel em ltwwwstfjusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200101006009552 ndash Relator Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 08 fev 02 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 1ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200301000225772 ndash Relator Desembargador Federal Tourinho Neto Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Brasiacutelia 09 mar 2004 Disponiacutevel em ltwwwtrf1jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 3ordf Regiatildeo AMS - Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 9203019973-0 ndash Relator Desembargador Federal Neacutery Juacutenior Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Rio de Janeiro 19 abr 2007 Disponiacutevel em ltwwwtrf3jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200204010438000 ndash Relator Desembargador Federal Dirceu de Almeida Soares Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 08 jan 2002 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 4ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 200404010446909 ndash Relator Desembargador Federal Wellington de Almeida Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Porto Alegre 11 maio 2005 Disponiacutevel em ltwwwtrf4jusbrgt Acesso em 23 set 2009 _________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AGTR ndash Agravo de Instrumento ndash nordm 20060500000009-0 ndash Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 25 set 2006 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20060500014314-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 05 jun 2008 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila ndash no 20000500021263-7 Relator Desembargador Federal Petruacutecio Ferreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 07 nov 2000 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 23 set 2009 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no 00215542320044058100 ndash Relator Desembargador Federal Rogeacuterio Fialho Moreira Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 19 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010
140
________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo REOMS ndash Remessa Ex Offiacutecio no
00096034320064058300 ndash Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 26 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AC ndash Apelaccedilatildeo Ciacutevel no
00128103420074058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 27 nov 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 ________ Tribunal Regional Federal da 5ordf Regiatildeo AMS ndash Apelaccedilatildeo em Mandado de Seguranccedila no 00012563920064058100 ndash Relator convocado Augustino Lima Chaves Diaacuterio de Justiccedila da Uniatildeo Recife 01 dez 2009 Disponiacutevel em ltwwwtrf5jusbrgt Acesso em 08 jan 2010 BUENO Joseacute Antocircnio Pimenta Direito puacuteblico brasileiro e anaacutelise da constituiccedilatildeo do impeacuterio Brasiacutelia Senado Federal 1978 BUGARIN Paulo Soares Dimensotildees significativas do princiacutepio constitucional da economicidade uma abordagem multidisciplinar Foacuterum Administrativo direito puacuteblico Belo Horizonte v 3 n33 p 3049-3054 nov 2003 BUJANDA Sainz de Teoriacutea de la educacioacuten tributaria Madrid Talleres 1967 BULOS Uadi Lamecircgo Curso de direito constitucional 2 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 CAHALI Yussef Said Responsabilidade civil do estado 3 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 CALABRESI Guido Some thoughts on risk distribution and the Law of torts Conneticut Yale Law Journal 1961 CALAMANDREI Piero Opere giuridiche la chiamata in garantia Naacutepoles Morano 1972 v V CALIENDO Paulo Direito tributaacuterio e anaacutelise econocircmica do direito uma visatildeo criacutetica Rio de Janeiro Elsevier 2009 _______ Reserva do possiacutevel direitos fundamentais e tributaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti SARLET Ingo Wolfgang (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 195-208 _______ Sanccedilotildees poliacuteticas e as recentes novidades jurisprudenciais Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 4 p 73-88 janmar 2009
CALMON Pedro Histoacuteria do Brasil Rio de Janeiro Livraria Joseacute Olympio 1959 v VI
CAcircMARA Alexandre Freitas Liccedilotildees de direito processual civil 16 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 v I
CANARIS Claus-Wilhelm Pensamento sistemaacutetico e conceito de sistema na ciecircncia do direito Trad Menezes Cordeiro 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2002
141
CANOTILHO JJ Gomes Direito constitucional e teoria da constituiccedilatildeo Coimbra Almedina 2003 ________ Constituiccedilatildeo dirigente e vinculaccedilatildeo do legislador contributo para a compreensatildeo das normas constitucionais programaacuteticas Coimbra Coimbra 1994 CARONE Edgar A primeira repuacuteblica Satildeo Paulo Difel 1969 CARRAZZA Roque Antocircnio Curso de direito constitucional tributaacuterio 24 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 CARVALHO Cristiano A Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio In SHOUERI Luiz Eduardo (Org) Direito tributaacuterio homenagem a Paulo de Barros Carvalho Satildeo Paulo Quartier Latin 2008 p 183-205 _______ MATOS Ely Joseacute de Anaacutelise econocircmica do direito tributaacuterio e colisatildeo de princiacutepios juriacutedicos um caso concreto Berkeley Program in Law amp Economics Disponiacutevel em ltwwwrepositoriescdliborggt Acesso em 11 dez 2008 _______ JOBIM Eduardo O direito tributaacuterio e a interpretaccedilatildeo econocircmica do Direito deveres instrumentais custos de conformidade e custos de transaccedilatildeo In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 239-246 CARVALHO Andreacute Castro Uso das sanccedilotildees no descumprimento das obrigaccedilotildees tributaacuterias e consequecircncias no desenvolvimento das atividades econocircmicas Revista Juriacutedica Tributaacuteria Porto Alegre n 3 p 85-124 outdez 2008 CARVALHO Bruno Sciberras de A escolha racional como teoria social e poliacutetica uma interpretaccedilatildeo criacutetica Rio de Janeiro Topbooks 2008 CARVALHO Paulo de Barros Direito tributaacuterio linguagem e meacutetodo 2 ed Satildeo Paulo Noeses 2008 ________ Curso de direito tributaacuterio 13 ed Satildeo Paulo Saraiva 2000 CARVALHO Pedro Jorge da Rocha O princiacutepio da praticidade e a privatizaccedilatildeo da gestatildeo tributaacuteria Dissertaccedilatildeo defendida em 240809 no Programa de Poacutes-graduaccedilatildeo MestradoDoutorado em Direito Constitucional na Universidade de Fortaleza 2009 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de direito administrativo 18 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 CASSONE Vittorio Direito tributaacuterio 20 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
CATANIA A Charles Aprendizagem comportamento linguagem e cogniccedilatildeo 4 ed Porto Alegre Artmed 1999 CAVALCANTE Denise Lucena Creacutedito tributaacuterio a funccedilatildeo do cidadatildeo-contribuinte na relaccedilatildeo tributaacuteria Satildeo Paulo Malheiros 2004
142
CAVALCANTI Amaro Regime federativo e a repuacuteblica brasileira Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1983 CAVALIERI FILHO Seacutergio Programa de responsabilidade civil 8 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 CINTRA Carlos Ceacutesar Sousa Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte aspectos teoacutericos e praacuteticos In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 163-229 CLEgraveVE Clegravemerson Merlin O juriacutedico como espaccedilo de luta sobre o uso alternativo do Direito 2 ed Satildeo Paulo Max Limonad 2001 _________ O direito e os direitos elementos para uma criacutetica do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Acadecircmica 1988
COASE Ronald The firm the market and the Law Chicago University press 1988
_________ The Problem of Social Cost Journal of law and economics Chicago n 3 p 01-23 1960
COEcircLHO Sacha Calmon Navarro Curso de direito tributaacuterio brasileiro 5 ed Rio de Janeiro Forense 2000
CONSTANT Benjamin Curso de poliacutetica constitucional Madrid Taurus 1968 CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO Guia para processo administrativo disciplinar Disponiacutevel em lthttpwwwcgugovbrcguguia_PAD_novoApostila20de20Texto20CGUpdfgt Acesso em 11 out 2009 COOK Karen Schweers Margaret LEVI The limits of racionality Chicago Chicago Press 1990 COOTER Robert Law and the Imperialism of Economics an Introduction to the Economic Analysis of Law and a Review of the Major Books UCLA Law Review Los Angeles v 29 p 1260-1269 1982 __________ ULEN Thomas Law and economics 5 ed Los Angeles Addison Wesley Longman 2007 COUTINHO Jacinto Nelson de Miranda Canotilho e a constituiccedilatildeo dirigente Rio de Janeiro Renovar 2005 CRETELLA JUNIOR Joseacute O estado e a obrigaccedilatildeo de indenizar 2 ed Rio de Janeiro Forense 2002 CUNHA Aeacutercio S Os impostos e a Histoacuteria In ______ (Org) Textos para discussatildeo Brasiacutelia UnB 2002 p 01-12
143
DAVID Reneacute Os grandes sistemas do direito contemporacircneo Satildeo Paulo Martins Fontes 1996
DELGADO Joseacute Augusto Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 82-120
DENARI Zelmo Curso de direito tributaacuterio 9 ed Satildeo Paulo Atlas 2009
DE PLAacuteCIDO E SILVA Vocabulaacuterio juriacutedico 27 ed Rio de Janeiro Forense 2008 DERZI Misabel Abreu Machado Direito tributaacuterio direito penal e tipo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 DIDIER JUacuteNIOR Fredie Curso de direito processual civil 9 ed Salvador Juspodivm 2008 v 01 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo 18 ed Satildeo Paulo Atlas 2005 DRESH Rafael de Freitas Valle Anaacutelise econocircmica do direito uma anaacutelise exclusiva ou complementar In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 193-202 ELIAS Teclim Olawale La nature du droit coutumier africain Paris Preacutesence Africaine 1961 FAORO Raymundo Os donos do poder 9 ed Rio de Janeiro Globo 1991 FARIA Guiomar T Estrella Interpretaccedilatildeo econocircmica do direito Porto Alegre Livraria do Advogado 1994 FAVIERO Viacutector O estatuto do contribuinte a pessoa do contribuinte no Estado Social de Direito Coimbra Coimbra 2002 FERNANDEZ German Alejandro San Martim Introduccedilatildeo ao Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo MP 2008 FIGUEIREDO Luacutecia Vale Curso de direito administrativo 4 ed Satildeo Paulo Malheiros 2000 FIORENTINI Luiz Augusto Iamassaki Responsabilidade extracontratual do estado Disponiacutevel em lthttpwwwunifranbrdaltrositejuridicoabrilgt Acesso em 18 ago 2009 FONROUGE Giuliani Conceitos de direito tributaacuterio Trad Geraldo Ataliba e Marco Aureacutelio Greco Porto Alegre Livraria do advogado 1999 FORGIONI Paula A Anaacutelise econocircmica do direito (AED) paranoacuteia ou mistificaccedilatildeo Revista de direito mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo Malheiros ano XLIV p 244-247 julset 2005
144
FRANCcedilA Reginaldo de Fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria prerrogativas e limites Curitiba Juruaacute 2008 FREITAS Juarez Discricionariedade administrativa e o direito fundamental agrave boa administraccedilatildeo puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 2009 GAROUPA Nuno Combinar a economia e o direito a anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em lthttpwwwrevistassystemascombrindexphpgt Acesso em 11 set 2009 GIAacuteCOMO Fernanda Salinas di A aplicabilidade da denunciaccedilatildeo da lide nas accedilotildees de responsabilidade civil do Estado Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=11766gt Acesso em 11 out 2009 GICO JUacuteNIOR Ivo Teixeira Cartel Teoria Unificada da Colusatildeo Satildeo Paulo Lex 2006 _________ Metodologia e epistemologia da anaacutelise econocircmica do direito Disponiacutevel em ltwwwworksbepresscomcgiviewcontentivo_teixeiragt Acesso em 08 nov 2009 GODILLO Augustin Los derechos humanos em um mundo nuevamente em crisis y transformacioacuten In CLEgraveVE Clegravemerson Merlin SARLET Ingo Wolfgang PAGLIARINI Alexandre Coutinho (Org) Direitos humanos e democracia Rio de Janeiro Forense 2007 p 01-10 GODOI Marciano Seabra de Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 571-585 GONCcedilALVES Carlos Roberto Responsabilidade civil 9 ed Satildeo Paulo Saraiva 2007 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica constitucional 12 ed Satildeo Paulo Malheiros 2007 GUASTINI Ricardo A ldquoconstitucionalizaccedilatildeordquo do ordenamento juriacutedico e a experiecircncia italiana In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Org) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 271-293 GUERRA FILHO Willis Santiago Processo constitucional e direitos fundamentais 5 ed Satildeo Paulo RCS 2007 HAumlBERLE Peter La garatiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentales em la ley fundamental de Bonn una contribuiacutecion a la concepcioacuten de los derechos fundamentales y la teoria de la reserva de la ley Trad Joaquiacuten Brage Camazano Madrid Dykinson 2003 HARADA Kiyoshi Direito financeiro e tributaacuterio 17 ed Satildeo Paulo Atlas 2008 HART Herbert O conceito de direito Trad Ribeiro Mendes 2 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1994
145
HECK Philipp El problema de la creacioacuten del derecho Trad Manuel Enteza Barcelona Ariel 1961 HELLER Hermann Teoria del estado 5 ed Ciudad de Meacutexico Fondo de Cultura Economica 1992 HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Trad Gilmar Ferreira Mendes Porto Alegre Fabris 1991 ________ Escritos del derecho constitucional Trad Pedro Cruz Villaloacuten Madrid Centro de Estudios Constitucionales 1983 HAURIOU Maurice Principes de droit public Paris Larose 1916 IGLESIAS Roberto A economia do controle do tabaco nos paiacuteses do Mercosul e associados Brasil Washington DC OPAS 2006 JONAS Andreacute Luiacutes Regras e auto-regras no contexto terapecircutico Integraccedilatildeo Satildeo Paulo n 37 ano X p 187-190 abrjun 2004 KATZ Avery Foundations of the economic approach to law New York Foundation Press 1998 KELSEN Hans Teoria pura do direito Trad Joatildeo Baptista Machado 7 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2006 ________ Teoria geral do direito e do estado Trad Joatildeo Baptista Machado 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1995 KEYNES John Maynard A teoria geral do emprego do juro e da moeda Satildeo Paulo Nova Cultural 1988 JARDIM Eduardo Marcial Ferreira Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional In MARTINS Ives Gandra (Org) Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional Satildeo Paulo Saraiva 1998 v 2 p 513-524 JOHNSON Allan G Dicionaacuterio de sociologia guia praacutetico de linguagem socioloacutegica Rio de Janeiro Jorge Zahar 1997 LALANDE Andreacute Vocabulaacuterio teacutecnico e criacutetico da filosofia Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 LAPATZA JJ Ferrero Curso de derecho financiero espantildeol 19 ed Madrid Marcial Pons 1997 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997 LASSALE Ferdinand A essecircncia da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Lumen Juris 2001
146
LISBOA Marcos de Barros A racionalidade econocircmica da nova lei de falecircncias e de recuperaccedilatildeo de empresas In PAIVA Luiz Fernando Valente (Org) Direito falimentar e a nova lei de falecircncias e recuperaccedilatildeo de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 63-121 LOBO Jorge Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia art 35 ao art 69 da lei no 1110105 In TOLEDO Paulo F C Salles ABRAtildeO Carlos Henrique (Org) Comentaacuterios agrave lei de recuperaccedilatildeo de empresas e falecircncia 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2009 p 94-202 LOEWENSTEIN Karl Teoriacutea de la constitucioacuten Trad Alfredo Gallego Anabitarte Barcelona Ariel 1986 LOPES Mauro Antocircnio Ribeiro Comentaacuterios agrave reforma administrativa de acordo com as emendas constitucionais 18 de 05021998 e 19 de 04061998 Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1998 LOPES FILHO Osiris Camuflagem tributaacuteria Disponiacutevel em lthttpwwwcorreiocidadaniacombrcontentview92752gt Acesso em 04 ago 2009 LUHMANN Niklas Legitimaccedilatildeo pelo procedimento Brasiacutelia Universidade de Brasiacutelia 1980
MACHADO Hugo de Brito Diacutevida tributaacuteria e recuperaccedilatildeo judicial da empresa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 120 p 69-81 set 2005a
_______ Direitos fundamentais dos contribuintes e a efetivaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2009
_______ Comentaacuterios ao coacutedigo tributaacuterio nacional (art 139 a 218) Satildeo Paulo Atlas 2005b v III _______ Certidatildeo positiva com efeito de negativa e a crescente arbitrariedade do fisco Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 118 p 62-67 jul 2005c
_______ Curso de direito tributaacuterio 28 ed rev atual Satildeo Paulo Malheiros 2007
_______ Sanccedilotildees poliacuteticas no Direito Tributaacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 30 p 46-49 mar 1998
_______ Exigecircncia de certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 316-347 _______ Responsabilidade pessoal do agente puacuteblico por danos causados ao contribuinte Revista Forense Rio de Janeiro v 365 ano 99 p 25-42 janfev 2003 _______ Responsabilidade do agente puacuteblico distinccedilatildeo entre agente poliacutetico e agente administrativo Revista Trimestral de Direito Puacuteblico Satildeo Paulo n 45 p 279-288 2004
147
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Sanccedilotildees poliacuteticas como meio coercitivo na cobranccedila de tributo Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 150 p 85-101 mar 2008
MACHADO Raquel Cavalcanti Ramos Competecircncia para declarar a insuficiecircncia da penhora e seus reflexos na emissatildeo de certidatildeo positiva com efeito de negativa Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 123 p 73-79 dez 2005
_______ Receita atendimento precaacuterio Diaacuterio do nordeste Fortaleza 26 set 2004
_______ MACHADO SEGUNDO Hugo de Brito Certidatildeo negativa e recebimento de precatoacuterio Revista Dialeacutetica de Direito Tributaacuterio Satildeo Paulo n 136 p 56-67 jan 2007
MACHADO Schubert de Farias Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 604-622
MALDONATO Mauro A nova fronteira da neuroeconomia Scientific american Brasil n 23 p 86-94 nov 2007
MALERBI Diva Direitos fundamentais do contribuinte In MARTINS Ives Gandra (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 151-166
MALLOY Robin Paul BRAUN Christopher K Law and economics new and critical perspectives New York Peter Lang 1995
MANGANARO Francesco Principio de legalitaacute e simplificazione dellrsquoattivitaacute amministrativa i profili critici e principi ricostruttivi Naacutepole Scientifiche italiane 2000
MARINONI Luiz Guilherme ARENHART Seacutergio Cruz Curso de processo civil processo de conhecimento 6 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2007 v 02
MARMELSTEIN George Anaacutelise econocircmica dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpdireitosfundamentaisnet20071214analise-economica-dos-direitos-fundamentaisgt Acesso em 14 jun 2009
________ Curso de direitos fundamentais Satildeo Paulo Atlas 2008
________ Criacuteticas agrave teoria das geraccedilotildees (ou mesmo dimensotildees) dos direitos fundamentais Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=4666gt Acesso em 16 ago 2009
MARTINS Ives Gandra A defesa do contribuinte na constituiccedilatildeo federal In ______ MARTINS Rogeacuterio Gandra (Org) A defesa do contribuinte no Direito brasileiro Satildeo Paulo IOB 2002 p 01-20
________ Direitos fundamentais do contribuinte In _______ (Org) Direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2000 p 45-81
148
________ MARTINS Rogeacuterio Gandra da Silva LOCATELLI Soraya David Monteiro FONSECA Luciana Cavalcante Quartim Comentaacuterio agrave lei complementar no 11805 In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 321-339
MARSHALL Thomas H Citizenship social class and other essays London Cambridge University press 1950
MARX Karl Para a questatildeo judaica Lisboa Avante 1997
MATTEI Ugo Comparative law and economics Michigan University Michigan Press 1998
MATTEUCCI Nicola Organizzazione del potere e libertagrave storia del constituzionalismo moderno Torino UTET 1976
MATURANA Humberto VARELA Francisco J Autopoiesis and cognition the organization of the living Boston Reidel 1980
________ A aacutervore do conhecimento Satildeo Paulo Pala Athena 2001
MAXIMILIANO Carlos Hermenecircutica e aplicaccedilatildeo do Direito Rio de Janeiro Freitas Bastos 1965
MAYER Otto Derecho administrativo alemaacuten Madrid Depalma 1950
MEDAUAR Odete A processualidade no direito administrativo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008
_______ O direito administrativo em evoluccedilatildeo 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2003
_______ Direito administrativo moderno 10 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2006
MEIRELLES Hely Lopes Mandado de seguranccedila 28 ed Satildeo Paulo Malheiros 2005
________ Direito administrativo brasileiro 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2001
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de direito administrativo 25 ed Satildeo Paulo Malheiros 2008 ________ Discricionariedade e controle judicial Satildeo Paulo Malheiros 1992 MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais do direito administrativo 2 ed Rio de Janeiro Forense 1979 MENDONCcedilA Maria Luiza Vianna Pessoa de Multas tributaacuterias efeito confiscatoacuterio e desproporcionalidade (tratamento fundamental) In FISCHER Octaacutevio Campos (Org) Tributos e direitos fundamentais Satildeo Paulo Dialeacutetica 2004 p 241-259
149
MENKE Cassiano A proibiccedilatildeo aos efeitos do confisco no direito tributaacuterio Satildeo Paulo Malheiros 2008 MENDES Gilmar Ferreira Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade 3 ed Satildeo Paulo Saraiva 2004 _______ COELHO Inocecircncio Maacutertires BRANCO Paulo Gustavo Gonet Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2007 MERCURO Nicholas OPPENHEIMER Margaret Law and economics alternative economic approaches to legal and regulatory issues Chicago Chicago Press 2005 MICHELS Gilson Wessler O princiacutepio da ampla defesa e o procedimento de apuraccedilatildeo das infraccedilotildees contra a ordem econocircmica Disponiacutevel em lthttpwwwiribrcomrdei4_edgilson_wessler_michels_01aspitem1gt Acesso em 27 dez 2008 MICELI Thomas J The economic approach to law California Stanford University Press 2004 MIRA Y LOacutePEZ Emilio Os quatro gigantes da alma o medo a ira o amor e o dever Trad Claacuteudio de Araujo Lima 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 MIRANDA Jorge Manual de direito constitucional 4 ed Coimbra Coimbra 1990 t 1 _______ Manual de direito constitucional 2 ed Coimbra Coimbra 1988 t 2 MIRANDA Pontes de Comentaacuterios a constituiccedilatildeo de 1946 Rio de Janeiro Bolsoi 1962 MIRETTI Luiz Antocircnio Caldeira Os creacuteditos tributaacuterios no processo de recuperaccedilatildeo de empresas e de falecircncia In MACHADO Rubens Approbato (Org) Comentaacuterios agrave nova lei de falecircncia e recuperaccedilatildeo judicial de empresas Satildeo Paulo Quartier Latin 2005 p 268-282 MORAIS Dalton Santos A eficiecircncia administrativa como princiacutepio do direito administrativo brasileiro Boletim de Direito Administrativo BDA Satildeo Paulo v 22 n 2 p 175-188 fev 2006 MODESTO Paulo Notas para um debate sobre o princiacutepio constitucional da eficiecircncia Revista Interesse Puacuteblico Porto Alegre n 7 p 65-75 2000 MONTESQUIEU Charles L de Secondat O espiacuterito das leis as formas de governo a federaccedilatildeo a divisatildeo dos poderes o presidencialismo e o parlamentarismo 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 1999 MONTORO FILHO Andreacute Franco Convite ao diaacutelogo In PILAGALLO Oscar (Org) Direito e economia Satildeo Paulo Saraiva 2008 p VII-XIV MORAIS Dalton Santos Os custos da atividade administrativa e o princiacutepio da eficiecircncia Revista de Direito Administrativo Rio de Janeiro v 237 p 165-196 julset 2004
150
MOREIRA Egon Bockmann Processo administrativo princiacutepios constitucionais e a lei 978499 3 ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 MUKAI Toshio As exigecircncias de regularidade fiscal e capacidade teacutecnica nas licitaccedilotildees e o STJ Boletim de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo v 16 n 8 p 523-525 ago 2003 NABAIS Joseacute Casalta O dever fundamental de pagar impostos Coimbra Almedina 2009 NEVES Marcelo A constitucionalizaccedilatildeo simboacutelica 2 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 2007 NIEBUHR Joel de Menezes Princiacutepio da eficiecircncia dimensatildeo juriacutedico-administrativa Revista trimestral de direito puacuteblico Satildeo Paulo n 30 p 134-140 2000 NOGUEIRA Roberto Wagner Lima Eacutetica tributaacuteria e cidadania fiscal Disponiacutevel em lthttpjus2uolcombrdoutrinatextoaspid=3356ampp=2gt Acesso em 04 maio 2009 _________ Fundamentos do dever tributaacuterio Belo Horizonte Del Rey 2003 NUNES Paulo Dicionaacuterio de tecnologia juriacutedica 13 ed Satildeo Paulo Renovar 1999 OLIVEIRA Reacutegis Infraccedilotildees e sanccedilotildees administrativas 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 OLIVER John MacDonald Law and economics Sydney Allen and Unwin 1979 ORTIZ Gaspar Arintildeo Principios constitucionales de la libertad de empresa libertad de comercio e intervencionismo administrativo Madrid Marcial Pons 1995 PACHECO Joseacute da Silva Comentaacuterios agrave lei de execuccedilatildeo fiscal 11 ed rev atual Satildeo Paulo Saraiva 2008 PALMEIRA Marcos Rogeacuterio Direito tributaacuterio versus mercado Rio de Janeiro Renovar 2002 PANHANDLE OIL CO VS State of Mississipi Rel Kox 277 US 218 Disponiacutevel em lthttpcaselawlpfindlawcomcgi-bingetcaseplfriend=nytimesampcourtgt Acesso em 23 dez 2009 PAULSEN Leandro Direito tributaacuterio constituiccedilatildeo e coacutedigo tributaacuterio agrave luz da doutrina e da jurisprudecircncia 10 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2008 _________ Direito tributaacuterio certidotildees negativas de deacutebitos Porto Alegre Livraria do advogado 1999 PEDRA Anderson SantrsquoAna A constitucionalizaccedilatildeo do direito e o controle do meacuterito do ato administrativo pelo judiciaacuterio In AGRA Walber de Moura CASTRO Celso Luiz Braga de PERGORARO Olinto A Eacutetica eacute justiccedila 6 ed Petroacutepolis Vozes 2001
151
PEREIRA Caio Maacuterio da Silva Responsabilidade civil Rio de Janeiro Forense 1998 PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Da reforma administrativa constitucional Rio de Janeiro Renovar 1999 PINHEIRO Armando Castelar Direito e economia num mundo globalizado cooperaccedilatildeo ou confronto In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 19-45 _________ SADDI Jairo Direito economia e mercados Rio de Janeiro Elsevier 2006 PINTO Adriano Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte In MACHADO Hugo de Brito (Org) Certidotildees negativas e direitos fundamentais do contribuinte Satildeo Paulo Dialeacutetica 2007 p 13-56 POLINSKY A Mitchell Introduccioacuten al anaacutelisis econoacutemica del derecho Barcelona Ariel 1985 PORTO Ederson Garin Estado de direito e direito tributaacuterio Porto Alegre Livraria do advogado 2009 POSNER Richard Economic analysis of law 5 ed New York Aspen 1998 PRATA Ana A tutela constitucional da autonomia privada Coimbra Almedina 1982 QUARESMA Ruben de Azevedo Eacutetica direito e cidadania Curitiba Juruaacute 2008 RADBRUCH Gustav Filosofia do direito 6 ed Coimbra Armecircnio Amado 1997 RIBEIRO Ricardo Lodi A constitucionalizaccedilatildeo do direito tributaacuterio In SOUZA NETO Claacuteudio Pereira de SARMENTO Daniel (Coord) A constitucionalizaccedilatildeo do direito fundamentos teoacutericos e aplicaccedilotildees especiacuteficas Rio de Janeiro Lumen Juris 2007 p 987-1009 RICARDO David Princiacutepios da economia poliacutetica e da tributaccedilatildeo 4 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 2001 RIGOLIN Ivan Barbosa O Servidor puacuteblico na EC nordm 19 A Reforma administrativa Boletim de direito municipal BDM Satildeo Paulo v 19 n 11 p 765-769 nov 2003 ROCHA Leonel Severo SCHWARTZ Germano CLAM Jean Introduccedilatildeo agrave teoria do sistema autopoieacutetico do direito Porto Alegre Livraria do advogado 2005 RODRIGUES Vasco Anaacutelise econoacutemica do direito Coimbra Almedina 2007 RONZANI Dwight Cerqueira Direito administrativo concreto Rio de Janeiro Impetus 2000
152
ROSA Alexandre Morais da LINHARES Joseacute Manuel Aroso Diaacutelogos com a law and economics Rio de Janeiro Lumen Juris 2009 ROSA JUacuteNIOR Luis Emygdio F Manual de direito tributaacuterio Rio de Janeiro Renovar 2009 ROYO Fernando Peacuterez Derecho financiero y tributario parte general 10 ed Madrid Civitas ediciones 2000 SAacute FILHO Francisco Certidotildees requeridas agraves autoridades administrativas Revista de Direito Administrativo Satildeo Paulo v 1 p 266-271 jan 1945 SADDI Jairo Creacutedito e judiciaacuterio no Brasil uma anaacutelise de Direito e Economia Satildeo Paulo Quartier Latin 2007
SALAMA Bruno Meyerhof O que eacute direito e economia In TIMM Luciano Benetti (Org) Direito e economia Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 49-61
SALDANHA Nelson O jardim e a praccedila ensaio sobre o lado privado e o lado puacuteblico da vida social e histoacuterica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1986
SANDRONI Paulo Dicionaacuterio de economia do seacuteculo XXI 4 ed Rio de Janeiro Record 2008 SANTI Eurico Marcos Diniz Lanccedilamento tributaacuterio Satildeo Paulo Max Limonad 1996 SANTOS Boaventura de Sousa Pela matildeo de Alice o social e o poliacutetico na poacutes-modernidade 6 ed Satildeo Paulo Cortez 1999 SANTOS Simone Risco administrativo acidente de tracircnsito Cadernos de temas juriacutedicos OAB Florianoacutepolis p 15-17 nov 2008 SARLET Ingo Wolfgang Eficaacutecia dos direitos fundamentais 6 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2006 SARMENTO Daniel Direitos fundamentais e relaccedilotildees privadas 2 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2008 _______ Os direitos fundamentais nos paradigmas liberal social e poacutes-social In SAMPAIO Joseacute Adeacutercio Leite (Org) Crise e desafios da constituiccedilatildeo perspectivas criacuteticas da teoria e das praacuteticas constitucionais brasileiras Belo Horizonte Del Rey 2003 p 375-414 SCHIER Paulo Ricardo Filtragem constitucional construindo uma nova dogmaacutetica juriacutedica Porto Alegre Sergio Antocircnio Fabris 1999 _______ Novos desafios da filtragem constitucional no momento do neoconstitucionalismo Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo Horizonte n 10 ano 3 p 109-129 julset 2005
153
SCHOUERI Luiz Eduardo Normas tributaacuterias indutoras e intervenccedilatildeo econocircmica Rio de Janeiro Forense 2005 SICCA Gerson dos Santos Isonomia tributaacuteria e capacidade contributiva no Estado contemporacircneo Revista de Informaccedilatildeo Legislativa Brasiacutelia v 41 n 164 p 213-235 outdez 2004 SIEYEgraveS Emmanuel Joseph Que eacute o terceiro Estado Trad Norma Azeredo Rio de Janeiro Lumen Juris 1988 SILVA Ameacuterico Luiacutes Martins A execuccedilatildeo da diacutevida ativa da fazenda puacuteblica 2 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2009 SILVA Joseacute Afonso da Curso de direito constitucional positivo 26 ed Satildeo Paulo Malheiros 2006 SKINNER BF Sobre o behaviorismo Trad M da P Villalobos Satildeo Paulo Cultrix 1988 SMITH Adam A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultura 1983 v I _______ A riqueza das naccedilotildees investigaccedilatildeo sobre sua natureza e suas causas 3 ed Satildeo Paulo Abril Cultural 1983 v II SODREacute Eduardo Mandado de Seguranccedila In DIDIER JUacuteNIOR Fredie (Org) Accedilotildees constitucionais 3 ed Salvador Juspodivm 2008 p 111-156 STRECK Lecircnio Luiz Hermenecircutica juriacutedica e(m) crise 5 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2004 SUSTEIN Cass R Behavioral law and economics New York Cambridge University Press 2000 SZTAJN Rachel Teoria juriacutedica da empresa atividade empresaacuteria e mercados Satildeo Paulo Atlas 2004 ________ Funccedilatildeo social do contrato e direito de empresa Revista de Direito Mercantil industrial econocircmico e financeiro Satildeo Paulo v 44 n 139 p 29-49 julset 2005 ________ FRANCO Vera Helena Falecircncia e recuperaccedilatildeo da empresa em crise Rio de Janeiro Elsevier 2008 ________ ZILBERSZTAJN Decio Law and economics In _______ _______ (Org) Direito e economia Anaacutelise Econocircmica do Direito e das organizaccedilotildees Rio de Janeiro Elsevier 2005 p 74-83 STOCO Rui Tratado de responsabilidade civil responsabilidade civil e sua interpretaccedilatildeo doutrinaacuteria e jurisprudencial 5 ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2001
154
TAJRA Alexandre GIANSANTE David C O caso da recuperaccedilatildeo judicial da VASP ndash Viaccedilatildeo Aeacuterea Satildeo Paulo SA In LUCCA Newton de DOMINGUES Alessandra de Azevedo (Org) Direito recuperacional aspectos teoacutericos e praacuteticos Satildeo Paulo Quartier Latin 2009 p 138-160
TAVARES Andreacute Ramos Fronteiras da hermenecircutica constitucional Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 _______ Curso de direito constitucional 6 ed Satildeo Paulo Saraiva 2008 THEODORO JUacuteNIOR Humberto Curso de direito processual civil 42 ed Rio de Janeiro Forense 2005 v I TIMM Luciano Benetti Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais uma perspectiva de Direito e Economia In _______ SARLET Ingo Wolfgang Sarlet (Org) Direitos fundamentais orccedilamento e ldquoreserva do possiacutevelrdquo Porto Alegre Livraria do advogado 2008 p 55-68 TIPKE Klaus Moral tributaria del estado y de los contribuintes Trad Pedro M Herrera Molina Madrid Marcial Pons 2002 TOLEDO Moacyr Direitos do contribuinte e da fiscalizaccedilatildeo como entender a fiscalizaccedilatildeo tributaacuteria administrativa trabalhista e demais atividades fiscalizadoras Satildeo Paulo Atlas 2008 TOcircRRES Heleno Taveira Pena de perdimento de bens e sanccedilotildees interventivas em mateacuteria tributaacuteria Revista de Estudos Tributaacuterios Porto Alegre n 49 p 55-76 maiojun 2006 TORRES Ricardo Lobo Tratado de direito constitucional financeiro e tributaacuterio 2 ed Rio de Janeiro Renovar 2000 v V ________ A ideacuteia de liberdade no estado patrimonial e no estado fiscal Rio de Janeiro Renovar 1991 ________ Curso de direito financeiro e tributaacuterio 15 ed Rio de Janeiro Renovar 2008 ________ Cidadania multidimensional na era dos direitos In _______ (Org) Teoria dos direitos fundamentais Rio de Janeiro Renovar 2001 p 243-342 TRINDADE Heacutelgio Integralismo o fascismo brasileiro da deacutecada de 30 Satildeo Paulo Difel 1974 VELJANOVSKI Cento A economia do direito e da lei uma introduccedilatildeo Trad Francesco J Beralli Rio de Janeiro Instituto Liberal 1994 VIANNA Francisco Joseacute de Oliveira A evoluccedilatildeo do povo brasileiro 4 ed Rio de Janeiro Joseacute Olympio 1956 ________ Idealismo da constituiccedilatildeo Rio de Janeiro Terra do Sol 1927
155
VILLALOacuteN Pedro Cruz Formacioacuten y evolucioacuten de los derechos fundamentales Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Madrid n 25 ano 9 p 35-62 1989 VOLKWEISS Roque Joaquim Direito tributaacuterio nacional 3 ed Porto Alegre Livraria do advogado 2002 ZAGREBELSKI Gustavo Il diritto mite Torino Einaudi 1992 ________ Historia y constituicioacuten Trad Miguel Carbonell Madrid Trotta 2005 ZANCANER Weida Da responsabilidade extracontratual da administraccedilatildeo puacuteblica Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 1981 ZERBE Richard O Economic efficiency in law and economics Cheltenham Edward Elgar Press 2001 ZIPPELIUS Reinhold Teoria geral do estado Trad Karin Praefke-Aires Coutinho 3 ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
156
