2005Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial

Um Melhor Clima de Investimentopara Todos

Banco Mundial

Washington, D.C.

2005Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial

Um Melhor Clima de Investimentopara Todos

Visão Geral

© Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial 20041818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433Telefone: 202-473-1000Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org

Todos os direitos reservados.

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Projeto da capa e do interior: Susan Brown Schmidler.Ilustração da capa comissionada pela equipe do Relatório sobre Desenvolvimento Mundial2005; © Linda Frichtel

Este documento é um resumo do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005, uma publi-cação conjunta do Banco Mundial e da Oxford University Press e uma realização do pessoal doBanco Mundial. Os resultados, interpretações e conclusões expressos neste documento nãorefletem necessariamente a opinião da Diretoria Executiva do Banco Mundial nem dos gover-nos nela representados.

O Banco Mundial não garante a exatidão dos dados apresentados nesta publicação e nãoassume nenhuma forma de responsabilidade por qualquer conseqüência de seu uso.

Direitos e PermissõesO material contido neste trabalho é protegido por direitos autorais. Sua reprodução e/ou transmis-são, total ou parcial, pode constituir violação da lei em vigor. O Banco Mundial incentiva a divul-gação de seu trabalho e, de modo geral, concede prontamente permissão.

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ISBN 0-8213-6010-8ISSN 0163-5085

Visão geral 1

PA RT E IUm Melhor Clima deInvestimento para Todos 17

1 Clima para o investimento,crescimento e pobreza 19

2 Como enfrentar as dificuldades maissérias 36

3 Uma agenda muito ampla 56

PA RT E II

Assegurar as condiçõesbásicas 77

4 Estabilidade e segurança 79

5 Regulamentação e tributação 95

6 Financiamento e infra-estrutura 115

7 Trabalhadores e mercadostrabalhistas 136

Sumário do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial, 2005

v

PA RT E IIIApós assegurar as condiçõesbásicas, convém tomarmedidas adicionais? 157

8 Intervenções seletivas 159

9 Regras e normas internacionais 175

PA RT E IVComo a comunidadeinternacional pode ajudar 187

10 Como a comunidade internacionalpode ajudar 189

Bibliografia 198

Notas finais 199

Este Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial trata da criação de oportunidades para que aspessoas evitem a pobreza e melhorem seus padrões de vida. Aborda a criação de um clima emque empresas e empresários de todos os tipos – de agricultores e microempresas a estabeleci-mentos de manufatura locais e empresas multinacionais – tenham oportunidades e incentivospara investir de maneira produtiva, criar empregos, crescer e dessa forma contribuir para ocrescimento e redução da pobreza. Portanto, o Relatório trata de um dos principais desafios dodesenvolvimento.

A ampliação de oportunidades para as pessoas nos países em desenvolvimento é umapreocupação premente tanto para os governos como para a comunidade global. Quase ametade da população do mundo vive com menos de US$2 por dia e 1,1 bilhão sobrevive comextrema dificuldade, com menos de US$1 por dia. O desemprego entre os jovens é mais do queo dobro da taxa média em todas as regiões e o crescimento da população adicionará quase doisbilhões de pessoas nos próximos 30 anos. A melhoria do clima de investimento nos países emdesenvolvimento é essencial para proporcionar empregos e oportunidades para os jovens,criando assim um mundo mais inclusivo, equilibrado e pacífico.

Há boas notícias. Mais governos estão reconhecendo que suas políticas e comportamentosdesempenham papel fundamental na formação dos climas de investimento de suas sociedadese estão promovendo mudanças. A China e a Índia oferecem exemplos irrefutáveis: as melhoriasdos climas de investimento desses países impulsionaram o crescimento e as reduções depobreza mais surpreendentes da história. Vários outros governos também estão adotando aagenda, mas o progresso continua lento e desigual. Os governos ainda sobrecarregam asempresas e os empresários com custos desnecessários, geram grande incerteza e risco e erguembarreiras injustificadas à concorrência.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial deste ano, o 27o da série mais importante doBanco Mundial, analisa o que os governos podem fazer para criar climas de investimentomelhores para suas sociedades. Recorrendo a novas pesquisas, inclusive estudos sobre quase30.000 empresas de 53 países em desenvolvimento, outros dados novos e estudos de caso depaíses, ele apresenta quatro pontos principais.

Primeiro, o Relatório enfatiza que o objetivo deve ser a criação de um clima de investimentomelhor para todos – em duas dimensões. O clima de investimento deve beneficiar a sociedadecomo um todo, não apenas as empresas. Portanto, regulamentação e tributação bemprojetadas constituem uma parte importante de um bom clima de investimento. E o clima deinvestimento deve englobar empresas de todos os tipos, não apenas as grandes e influentes.Empresas grandes e pequenas, nacionais e estrangeiras, de baixa e alta tecnologia, todas têmcontribuições importantes e complementares a oferecer ao crescimento e à redução da pobreza.

Em segundo lugar, o Relatório afirma que os esforços para melhorar o clima deinvestimento precisam ir além de uma simples redução dos custos dos negócios. Em muitospaíses, esses custos podem ser realmente extraordinários, correspondendo a várias vezes oque as empresas pagam de impostos. Mas os riscos relacionados às políticas são a maiorpreocupação das empresas dos países em desenvolvimento e podem inviabilizar os incentivos

Prefácio

vii

viii Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005

ao investimento. As barreiras à concorrência continuam a predominar, inibindo os estímulos paraque as empresas inovem e aumentem a produtividade. Os governos precisam abordar esses trêsaspectos de um bom clima de investimento.

Terceiro, o Relatório ressalta que o progresso exige mais do que apenas mudanças em políticasformais. Os hiatos entre as políticas e sua implementação podem ser enormes e as vastas economiasinformais dos países em desenvolvimento são a evidência mais clara disso. Os governos precisamcobrir esses hiatos e enfrentar fontes mais profundas do fracasso nas políticas, capazes de prejudicarum clima de investimento sólido. Precisam também combater a corrupção e outras formas decaptação de rendas, construir sua credibilidade junto às empresas, promover a confiança pública e alegitimidade e garantir que as intervenções de suas políticas sejam elaboradas para ajustar-se àscondições locais.

Finalmente, o Relatório analisa estratégias para enfrentar uma agenda tão ampla. Ressalta quenão é necessário alcançar a perfeição nem é preciso fazer tudo de uma só vez. Mas o progressoexige que os governos abordem importantes restrições com métodos que ofereçam às empresas aconfiança para investir – e para sustentar um processo de melhorias contínuas. A persistênciacompensa.

Essas conclusões são apoiadas por uma análise detalhada e pelos muitos exemplos discutidosao longo do Relatório, que devem oferecer percepções de ordem prática para os formuladores depolíticas e outras pessoas preocupadas com o crescimento e redução da pobreza nos países emdesenvolvimento.

A melhoria do clima de investimento é o primeiro pilar da estratégia global de desenvolvimentodo Banco Mundial. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005 complementa o Relatório doano passado que abordou os aspectos mais importantes do segundo pilar daquela estratégia: investirnas pessoas e atribuir-lhes poder para que aproveitem as oportunidades. Juntos, estes dois Relatóriosoferecem sólido assessoramento e pesquisa que ajudarão o Banco Mundial e seus parceiros a realizarseu sonho comum – um mundo sem pobreza.

James D. WolfensohnPresidenteBanco Mundial

ix

Este Relatório foi elaborado por uma equipe liderada por Warrick Smith e da qual fizeram parteMary Hallward-Driemeier, Gaiv Tata, George Clarke, Raj Desai, Timothy Irwin, Richard Messick,Stefano Scarpetta e Ekaterina Vostroknutova. Também colaboraram Leora Klapper e Sunita Kikeri.A equipe contou com a assistência de Yanni Chen, Alexandru Cojocaru, Zenaida Hernandez,Tewodaj Mengistu, Claudio Montenegro e David Stewart. Bruce Ross-Larson foi o editor-chefe. Otrabalho foi iniciado sob a direção de Nicholas Stern e desenvolvido sob o comando de FrançoisBourguignon.

Várias outras pessoas dentro e fora do Banco Mundial ofereceram comentários proveitosos,como Daron Acemoglu, Erik Berglof, Robin Burgess, Ha-Joon Chang, Shantayanan Devarajan,David Dollar, John Haltiwanger, Michael Klein, Howard Pack e Lant Pritchett. O Grupo deDados sobre o Desenvolvimento contribuiu para os dados anexos e foi responsável pelos Indi-cadores Selecionados de Desenvolvimento Mundial. Grande parte da pesquisa histórica teve oapoio de generosos subsídios fornecidos por fundos fiduciários do Departamento de Desen-volvimento Internacional da Grã-Bretanha e dos governos da Suécia e da Suíça.

Para elaborar este Relatório, a equipe realizou grande número de consultas, que incluíramworkshops em Berlim, Dar-es-Salaam, Londres, Nova Delhi, Shangai e Washington, D.C.;videoconferências com sites no Brasil, Egito, Guatemala, Honduras, Japão, Líbano, Nicarágua,Rússia, Sérvia e Montenegro; além de um debate on-line sobre o relatório preliminar. Entre osparticipantes desses workshops, videoconferências e debates estavam pesquisadores, autori-dades governamentais e funcionários de organizações não-governamentais e do setor privado.

Rebecca Sugui trabalhou como assistente executiva do grupo, Ofelia Valladolid comosecretária e Madhur Arora e Jason Victor como assistentes de equipe. Evangeline SantoDomingo exerceu a função de assistente de gestão de recursos.

O design, edição e produção de arte foram coordenados pelo Escritório de Editoria doBanco Mundial, sob a supervisão de Susan Graham, Randi Park e Janet Sasser.

Agradecimentos

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As empresas privadas estão no centro doprocesso de desenvolvimento. Impulsionadaspela busca de lucros, as empresas de todos ostipos – de microempresários a companhiaslocais de fabricação e empresas multinacionais– investem em novas idéias e novas instalaçõesque fortalecem a base do crescimentoeconômico e da prosperidade. Proporcionammais de 90% dos empregos – criando oportu-nidades para as pessoas porem em prática seustalentos e melhorarem suas condições.Fornecem os bens e serviços necessários paramanter a vida e elevar padrões de vida. Sãotambém a principal fonte de receita tributária,contribuindo para o financiamento público dasaúde, educação e outros serviços. Portanto, asempresas são os atores centrais na busca docrescimento e da redução da pobreza.

O que determina as contribuições que asempresas fazem para a sociedade? Principal-mente o clima do investimento – os fatoresespecíficos do local que formam as oportu-nidades e incentivos para que as empresas invis-tam de forma produtiva, gerem trabalhos ecresçam (box 1). Políticas e comportamentosgovernamentais desempenham um papel pri-mordial no desenvolvimento do clima de inves-timento. Embora os governos tenham poucainfluência sobre fatores como geografia, elestêm função mais decisiva com relação à pro-teção de direitos de propriedade, sistemas deregulamentação e tributação (tanto na fronteiraquanto internamente), fornecimento de infra-estrutura, funcionamento do mercado finan-ceiro e mercado de trabalho e recursos de go-vernança mais amplos, tais como corrupção.

A melhoria do clima de investimento é fun-damental para impulsionar o crescimento eredução da pobreza. Isso torna o progressoespecialmente importante para os governos dospaíses em desenvolvimento – onde 1,2 bilhão de

pessoas sobrevive com extrema dificuldade commenos de um dólar por dia, onde o desempregoentre os jovens é mais do que o dobro da taxamédia e onde mudanças demográficas adi-cionarão quase dois bilhões de pessoas nospróximos 25 anos. A maior agilidade na criaçãode empregos produtivos nos países em desen-volvimento é essencial para proporcionar opor-tunidades para os jovens – contribuindo parapadrões de vida mais elevados e para ummundo mais inclusivo, equilibrado e estável.

Novos dados do Banco Mundial oferecemnovas percepções sobre como os climas deinvestimento variam em todo o mundo – ecomo afetam o crescimento e a pobreza. Entreessas fontes estão as Pesquisas sobre o Clima deInvestimento, que abrangem mais de 26.000empresas em 53 países em desenvolvimento, e oProjeto Doing Business, que é padrão de refe-rência para regimes normativos em mais de 130países (box 2). O Relatório sobre o Desenvolvi-mento Mundial 2005 utiliza esses dados, outrasevidências novas e lições resultantes da expe-riência internacional para mostrar o que osgovernos em todos os níveis podem fazer paracriar um melhor clima de investimento – umclima de investimento que beneficie a sociedadecomo um todo, não apenas empresas, e queenglobe todas as empresas, não apenas empresasgrandes ou com conexões políticas. Em suma,um melhor clima de investimento para todos.

Como variam os climas deinvestimentoAs políticas e comportamentos governamen-tais definem as oportunidades e incentivoscom que se deparam as empresas por meio desua influência sobre custos, riscos e barreiras àconcorrência. Todos os três são importantespara as empresas – e para o crescimento e apobreza.

Visão geral Um Melhor Clima deInvestimento para Todos

CustosSalários, matérias-primas e afins são custosnormais associados a qualquer atividadecomercial. Mas muitos custos originam-se maisdiretamente das políticas e comportamentosdos governos. Os impostos são o exemplomais óbvio. Mas os governos também têm umpapel importante no tratamento de fracassosde mercado, proporcionando bens públicos eapoiando o fornecimento de infra-estrutura.As falhas do governo no desempenho dessespapéis podem aumentar significativamente oscustos para as empresas e levar muitas opor-tunidades de investimento a não serem ren-táveis. Em que dimensão? As pesquisas doBanco Mundial demonstram que os custos,

uma infra-estrutura pouco confiável, dificul-dades no cumprimento de contratos, cor-rupção, crime, e regulamentação podemrepresentar mais de 25% das vendas – ou maisde três vezes o que as empresas geralmentepagam de impostos. O nível e a composiçãodesses custos variam muito de um país paraoutro (Figura 1).

Os custos também têm uma dimensão detempo. Pesquisas do Banco Mundial desta-cam grandes variações no tempo gasto paraliberar mercadorias na alfândega e com aobtenção de linha telefônica, além do tempoque as empresas precisam gastar em negoci-ações com autoridades governamentais. OProjeto Doing Business do Banco Mundial

2 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

O clima de investimento é o conjunto de fatoresespecíficos que determinam as oportunidades eincentivos para que as empresas invistam de formaprodutiva,gerem empregos e cresçam. As políticas ecomportamentos governamentais exercem forteinfluência no clima de investimento por intermédiode seu impacto sobre os custos, riscos e barreiras àconcorrência – e são o foco deste Relatório.

As empresas são o ponto de partida do contexto.Este relatório usa o termo “empresas”para englobaruma gama completa de agentes econômicos priva-dos,que vão desde agricultores e microempresários aestabelecimentos de manufatura domésticos eempresas multinacionais, independentemente deseu porte,atividade,ou condição jurídica formal.

O plano horizontal na figura abaixo representasuas decisões sobre investimentos e atividades. As

empresas decidem se desejam incorrer em custoshoje para aumentar a produção no futuro como,porexemplo, investir em maquinaria, instalações epesquisa e desenvolvimento. As empresas abordama decisão com recursos e estratégias diferentes. Suadecisão é motivada pela busca de lucros – e a lucra-tividade é influenciada pelos custos, riscos e barreirasà concorrência,associados à oportunidade. Ovolume e a produtividade do investimento resultantecontribuem para o crescimento e redução dapobreza.

Um bom clima de investimento não se resume àgeração de lucros para as empresas – se esse fosse oobjetivo,o foco poderia ser limitado a minimizar cus-tos e riscos. Trata-se da melhoria de resultados para asociedade como um todo. Muitos custos e riscos sãoapropriadamente assumidos pelas empresas. E a

redução de barreiras à concorrência amplia as opor-tunidades, impulsiona a inovação e assegura que osbenefícios das melhorias de produtividade sejamcompartilhados com consumidores e trabalhadores.

O plano vertical da figura representa o climade investimento. Alguns aspectos do clima deinvestimento, entre eles a geografia e as preferên-cias do consumidor, são difíceis de serem modifica-dos pelos governos. Mas os governos têm influên-cia mais decisiva sobre uma gama de outrosfatores. As influências específicas sobre os custos,riscos e barreiras abordadas no Relatório são políti-cas estreitamente ligadas ao comportamento doinvestimento. Assim, a natureza prospectiva doinvestimento ressalta a importância daestabilidade e da segurança, especialmente agarantia de direitos de propriedade. A regulamen-tação e tributação qualificam esses direitos à pros-peridade e têm implicações diretas sobre os cus-tos, riscos e barreiras à concorrência. Finanças,infra-estrutura e mão-de-obra são as principaiscontribuições para as atividades de investimento.

Mas as empresas não respondem sozinhas àspolíticas formais. Elas avaliam como essas políticasserão implementadas na prática. E tentarão (comooutros grupos interessados) influenciar as políticasde tal modo que sejam favoráveis a elas. Questõesrelativas a comportamento dos governos e gover-nança no sentido mais amplo – inclusivecorrupção e credibilidade – são, portanto, de sumaimportância. Para tomar decisões sobreinvestimento as empresas avaliam a interação daspolíticas formais com a governança.

A melhoria do clima de investimento é oprimeiro pilar da estratégia global de desenvolvi-mento do Banco Mundial. Uma agenda comple-mentar crítica, que está refletida no segundo pilarda estratégia do Banco, é investir nas pessoas eatribuir poder a elas para que possam beneficiar-se dessas oportunidades. O Relatório sobre oDesenvolvimento Mundial 2004: Fazendo com queos serviços atendam aos pobres, enfocou os aspec-tos essenciais do segundo pilar.

B O X 1 O que queremos dizer com clima de investimento?

RiscosComo as decisões sobre investimento têm visãoprospectiva, as opiniões das empresas sobre ofuturo são essenciais. Muitos riscos para as

Visão Geral 3

Figura 1 Os custos variam muito em nível e composição

Note: A pesquisa pediu às firmas que indicassem valores em termos monetários, diretamente comoparcela de vendas ou em termos de tempo. “Dificuldades no cumprimento de contratos” capta aparcela de insumos abaixo da qualidade acordada (ponderada por insumos de material no total devendas) e pagamentos em mora (como parcela do total de pagamentos, utilizando uma taxa de jurosde 10% para o prazo médio de pagamentos em mora). “Regulamentação” capta o tempo que aadministração gasta no tratamento com autoridades públicas (ponderado pelo custo total da mão-de-obra gasto em vendas). “Suborno” é o custo total de subornos como parcela de vendas.“Crime” é a soma de perdas decorrentes de roubo, custo de segurança e pagamento a título de pro-teção (como parcela de vendas). “Infra-estrutura não-confiável” inclui perda de vendas decorrentede interrupção de energia e telecomunicações e decorrente de perda ou dano de bens em trânsito.Países selecionados para ilustrar a gama de respostas.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimento.

TanzâniaArgéliaBrasilChinaPolônia0

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30Dificuldades no cumprimento de contratosRegulamentaçãoSubornoCrimeInfra-estrutura não-confiável

Crime 2%Aptidões 2%

Eletricidade 2%Finanças 4%

Corrupção 10%

Regulamentação10%

Impostos 19%

Instabilidademacroeconômica

23%

Incertezade políticas28%

Figura 2 Em termos de clima de investimento, osriscos relacionados com políticas são as maiorespreocupações das empresas

Nota: Parcela de países nos quais as firmas indicam a questãocomo a principal limitação, de acordo com pesquisas realizadasem 48 países.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima deInvestimento.

demonstra que o tempo necessário pararegistrar uma nova empresa varia de doisdias na Austrália para mais de 200 dias noHaiti.

Os primeiros esforços para entender como as políti-cas governamentais e as instituições influenciaram ocrescimento basearam-se em indicadores agregadosdo contexto institucional de um país como, porexemplo, o regime de direito e a corrupção. Esse tra-balho gerou percepções úteis, entre as quais a maisimportante é que a garantia de direito depropriedade e a boa governança são a essência docrescimento econômico. Contudo, os dados agrega-dos fornecem percepções limitadas com relação àheterogeneidade de dispositivos institucionais entrepaíses e dentro de um mesmo país, ou ao impactodesses dispositivos nas decisões sobre investimentodos diferentes tipos de empresa. Eles dificultamtambém a diferenciação entre os efeitos das açõesde uma política específica e de instituições com umabase mais ampla. Essas limitações motivaram abusca de uma evidência mais desagregada.

Com o objetivo de contribuir para esse trabalho,o Banco Mundial lançou recentemente duas impor-tantes iniciativas para um melhor entendimento domodo como a qualidade do clima de investimentode um local influencia as decisões relativas ao investi-mento e o desempenho das empresas contribuindoassim para o crescimento e a redução da pobreza.

• Pesquisas sobre o Clima de Investimento. Grandesamostras aleatórias de empresas foram entrevis-tadas para coletar avaliações das dificuldadesque as empresas enfrentam, além de dadosquantitativos objetivos sobre medidas do climade investimento e desempenho das empresas.Isso permite que os indicadores do clima deinvestimento sejam vinculados ao desempenhodas empresas para um melhor entendimentosobre seu impacto na produtividade, decisõessobre investimentos e decisões sobre emprego.Em muitos casos, são incluídas jurisdições sub-nacionais, captando variações entre locais den-tro de um mesmo país. As pesquisas foramlançadas em 2001, com a realização de cerca de20 novas pesquisas a cada ano. Este relatórioapresenta os primeiros resultados dessetrabalho, englobando mais de 26.000 empresasem 53 países. As Pesquisas sobre o Clima deInvestimento são um desdobramento dasPesquisas sobre o Clima Mundial de Negócios,lançadas em 1999, que abordaram amostrasmenores de empresas e se baseavam mais emdados de percepção.

• Projeto Fazendo Negócios. O projeto desenvolve

informações sobre padrões de referência para aoperação de vários regimes normativos em maisde 140 países. Ele relata os custos dos negóciospara uma empresa hipotética definida e umatransação baseada nas opiniões de peritos locaisescolhidos (advogados, contadores). Entre asinformações subjacentes figuram o tempo e oscustos de cumprimento das várias políticas eestruturas normativas – inclusive registro donegócio, cumprimento de contratos e leis traba-lhistas. Em 2003 foi publicado um primeirorelatório, com atualizações anuais programadascom tópicos adicionais.

Para complementar essas iniciativas, oRelatório pesquisou 3.250 microempresários daeconomia informal em 11 países que haviam reali-zado Pesquisas sobre o Clima de Investimentorecentemente.

Detalhes mais pormenorizados sobre as novasfontes de dados podem ser encontrados noRelatório e também em:http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2005.

Fonte: Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2003); Burgesse Venables (2003); Pritchett (2004).

B O X 2 Novas fontes de dados do Banco Mundial sobre o clima de investimento

empresas, inclusive respostas imprecisas declientes e concorrentes, fazem parte do investi-mento e as empresas devem assumi-los. Mas osgovernos têm um papel importante a desem-penhar na criação de um ambiente estável eseguro, inclusive na proteção de direitos de pro-priedade. A incerteza das políticas, instabilidademacroeconômica e as regulamentações arbi-trárias também podem obscurecer as oportu-

4 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

Figura 3 Preocupações sobre riscos relacionados com políticasvariam muito entre países.

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Instabilidademacroeconômica

Interpretações imprevisíveis das regulamentações

Incerteza sobre as políticas

Falta de confiança

nos tribunais

BangladeshEstôniaFilipinasZâmbia

Nota: Números menores significam menor preocupação. Países selecionados parailustrar a gama de respostas.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimento.

Figura 4 As condições do clima de investimento variam dentro de um mesmo país, como na China

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Número de dias para obter uma linha telefônica

Número de dias para liberar mercadorias importadas na alfândega

Percentual da produção perdido em conseqüência de interrupções de energia.

Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimento.

nidades e esfriar os estímulos para investir. Aspesquisas do Banco Mundial demonstram queos riscos relacionados com políticas constituemas maiores preocupações em termos de clima deinvestimento em todos os países em desenvolvi-mento (Figura 2). As pesquisas destacam tam-bém algumas das variações entre os países(Figura 3).

Barreiras à concorrênciaAs empresas preferem enfrentar menosconcorrência, não mais. Porém as barreiras àconcorrência que beneficiam negam oportu-nidades e elevam os custos para outras empre-sas e consumidores. As barreiras tambémpodem refrear o estímulo para que as empre-sas protegidas inovem e aumentem suaprodutividade. Algumas barreiras são conse-qüências de características naturais, comodistância e economias de escala associadas atecnologias específicas. Altos custos e riscospodem agir como barreiras à entrada. Osgovernos também influenciam barreiras maisdiretamente por meio de sua regulamentaçãode entrada e saída do mercado e sua resposta acartéis e outras formas de comportamentoanticompetitivo por parte das empresas.Embora difícil de medir em conjunto, aspesquisas sobre empresas demonstram de quemodo a pressão da concorrência sentida pelas

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Possuemempréstimo

de instituição financeira

formal

Confiamnos tribunais

para defender seus direitos

de propriedade

Acreditam na interpretaçãocoerente das

regulamentações

Grandes

MédiasPequenas

Informais

Nota: Baseada em 10 países a respeito dos quais foram feitaspesquisas formas e informais, usando-se controle no tocante àindústria, país, propriedade e tempo de existência da empresa.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimentoe Pesquisas do Relatório sobre Desenvolvimento Mundial demicroempresas e empresas informais.

Figura 5 Empresas pequenas e informais empresas são freqüentemente as mais punidas pelas restrições dosclimas de investimento.

Visão Geral 5

empresas pode variar de forma significativa deum país para outro. Por exemplo, há relatosde que a pressão da concorrência é significa-tiva para 90% das empresas na Polônia, maspara apenas 40% na Geórgia.

Variações entre países e entreempresasOs climas de investimento não diferem apenasentre esses países, mas também em seu interior,como demonstra uma comparação entre regiõesda China (Figura 4). As variações podem origi-nar-se de diferenças de políticas e comporta-mentos de governos subnacionais ou da formacomo as políticas nacionais são administradas.Os climas de investimento tendem a ser menosamigáveis em áreas rurais, reduzindo oportu-nidades tanto para agricultores quanto paraempresas que não pertencem ao setor agrícola.

Até em um único local, as mesmascondições podem afetar as empresas de formadiferente. Isso pode acontecer entre atividades---agricultores, fabricantes e barbeiros têm visõese prioridades diferentes. E climas de investi-mento fracos, geralmente punem mais aspequenas empresas e aquelas que atuam naeconomia informal (Figura 5).

Como o clima de investimentoinfluencia o crescimento e apobrezaNaturalmente, as empresas preocupam-se como clima de investimento. As sociedades devemfazer o mesmo. A melhoria do clima deinvestimento desempenha papel central noimpulsionamento do crescimento e na reduçãoda pobreza. De que forma?

Impulsionando o crescimentoÀ medida que as populações aumentam, ocrescimento econômico proporciona a únicaforma sustentável de melhorar padrões de vida.Um bom clima de investimento impulsiona ocrescimento incentivando o investimento emaior produtividade. O investimento serve debase para o crescimento trazendo mais con-tribuições para o processo produtivo. O investi-mento estrangeiro está se tornando maisimportante nos países em desenvolvimento,mas a maior parte do investimento privadocontinua a ser interno (Figura 6).

Um bom clima de investimento incentivaas firmas a investirem reduzindo custos, riscos

e barreiras injustificados à concorrência.Como resultado de reformas no clima deinvestimento, o investimento privado comoparcela do PIB quase dobrou na China e naÍndia; em Uganda, mais do que dobrou. Omesmo resultado é confirmado por evidênciasno micronível. Na Polônia, Romênia, Rússia,Eslováquia e Ucrânia, as empresas que acredi-tam que seus direitos de propriedade estãoassegurados, reinvestem de 14% a 40% a maisde seus lucros nos negócios do que as empresasque não acreditam.1 Agricultores na Tailândiacom direitos de propriedade mais segurosinvestiram tanto mais em suas terras que suaprodução foi 14% a 25% maior do que a dosagricultores que trabalharam sem título emterras de mesma qualidade.2 A redução debarreiras à concorrência em telecomunicaçõesna década de 1990 desencadeou uma explosãode novos investimentos – inclusive pormicroempresários em Bangladesh e Uganda.Dados relativos a empresas demonstram que amelhoria da previsibilidade da política podeaumentar a probabilidade de as empresasfazerem novos investimentos superiores a 30%(Figura 7).

Mas não é apenas o volume do investi-mento que importa para o crescimento – sãoos ganhos de produtividade resultantes.3 Narealidade, estudos transnacionais demons-tram que a produtividade total dos fatores éresponsável por aproximadamente a mesmaparcela de crescimento do PIB que o acúmulode capital.(Figura 8).

Figura 6 O investimento interno privado é superior ao investimento estrangeiro direto

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Formação bruta de capital fixo privado

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Nota: Médias anuais de 92 países em desenvolvimento.Fonte: Banco Mundial (2004b).

Figura 7 A melhoria daprevisibilidade das políticas aumentaa probabilidade de novos investimen-tos em mais de 30%

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Mudanças na imprevisibilidade de leis e regulamentações

Melhoriasignificativa

Algumamelhoria

Poucamelhoria

Nota: O aumento do percentual é relativo aofato de as empresas não indicarem melhoria naprevisibilidade. Simulações baseadas emrespostas das empresas à pesquisa, em 80países, com controle referente ao país, tamanhoda empresa e setor. Fonte: Pesquisa do Banco Mundial sobre oAmbiente Mundial de Negócios.

Educação 14%

Capital 45%

TFP 41%

Nota: Fontes de crescimento referentes a 84países de 1960 a 2000. “TFP” significa produtivi-dade por fator total.Fonte: Bosworth e Collins (2003).

Figura 8 A produtividade é responsável poruma parcela significativa do crescimento

ente que promova os processos competitivosque Joseph Schumpeter chamou de “destrui-ção criativa”4 – um ambiente no qual asempresas têm oportunidades e incentivospara testar suas idéias, esforçar-se para obterêxito, prosperar ou fracassar. Um bom climade investimento torna mais fácil para asempresas entrar e sair de mercados numprocesso que contribui para maior produtivi-dade e crescimento mais rápido. A entradalíquida no mercado pode representar mais de30% do crescimento da produtividade. E asempresas que relatam forte pressão competi-tiva têm pelo menos 50% mais probabilidadede inovar do que as que não relatam o mesmonível de pressão (Figura 9)

Redução da pobrezaA melhoria do clima de investimento éfundamental na luta contra a pobreza. Acontribuição pode ser observada de duasmaneiras. Primeiro, no nível agregado, ocrescimento econômico está estreitamenteligado à redução da pobreza (Figura 10).

Segundo, a contribuição pode ser obser-vada na maneira pela qual um bom climade investimento melhora a vida das pessoasdiretamente – em suas múltiplas capacidades.

Na condição de empregados. O estudo doBanco Mundial Voices of the Poor (Vozes dosPobres) chegou à conclusão de que as pessoasde baixa renda classificaram a obtenção deemprego – quer como autônomo ou assalari-ado – como o caminho mais promissor parasair da pobreza (Figura 11). O desempregoentre os jovens é superior ao dobro da taxamédia em todas as regiões.5 Em muitospaíses em desenvolvimento, mais da metadeda população trabalha na economia infor-mal, onde as condições de trabalho são, algu-mas vezes, precárias (Figura 12). O cresci-mento demográfico previsto para os paísesem desenvolvimento reforçam a importânciade agilizar a criação de mais e melhoresempregos nos países em desenvolvimento.De onde virão esses empregos? Principal-mente do setor privado, responsável por maisde 90% dos empregos na maioria dos países epor 95% em países como El Salvador e aÍndia.6 Melhores oportunidades de empregotambém aumentam incentivos para as pes-soas investirem em sua educação e aptidões –

6 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

Figura 10 A redução da pobreza está estreitamente ligada ao crescimento

Nota: Dados sobre Uganda referem-se ao período 1992-98 e utilizam seu nível nacionalde pobreza devido à disponibilidade de dadosFonte: Chen e Ravallion (2004); Banco Mundial (2004b).

420–2 6Média de crescimento per capita, 1981-2001

Redu

ção

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, 198

1-20

01

8 1

ChinaLeste asiático, exceto China

10

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0

30

20

40

50

UgandaÍndia

Oriente Médio e Norte da ÁfricaAmérica Latina e Caribe

Leste Europeu e Ásia Central

África subsaariana

Sul da Ásia, exceto Índia

Figura 9 Maior pressão da concorrência, mais inovação

50

25Pe

rcen

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0

75

Lançarproduto novo

Atualizarproduto

Lançar nova tecnologia

Pressãomoderada

Algumapressão

Fortepressão

Nota: O aumento do percentual refere-se a empresas que relatam nãosofrer pressão da concorrência. Baseado em 27 países do Lesteeuropeu e da Ásia central.Fonte: Pesquisas sobre Clima de Investimento do Banco Mundial/BEEPS.

Um bom clima de investimento estimulamaior produtividade proporcionando opor-tunidades e incentivos para que as empresasse desenvolvam, se adaptem e adotem me-lhores formas de fazer as coisas – não apenaso tipo de inovações que possam merecer umapatente, mas também melhores maneiras deorganizar o processo produtivo, distribuirbens e dar respostas aos consumidores. Oque é necessário? São elementos essenciais:menos barreiras à divulgação de novas idéias,inclusive barreiras à importação de equipa-mentos modernos, e o ajuste da maneiracomo o trabalho é organizado. E um ambi-

complementando assim esforços para apri-morar o desenvolvimento humano. Empre-sas mais produtivas, cultivadas por um bomclima de investimento, também podem pagarmelhores salários e investir mais em treina-mento.7

Na condição de empresários. Centenas demilhões de pessoas de baixa renda ganham avida como microempresários – agricultores,vendedores ambulantes, empregados domés-ticos e em uma grande variedade de outrasocupações – principalmente na economiainformal. As pesquisas realizadas para esteRelatório demonstram que as empresas daeconomia informal enfrentam, em sua maio-ria, as mesmas restrições que as outras empre-sas, inclusive direitos de propriedadeprecários, corrupção, imprevisibilidade depolíticas e acesso limitado a financiamento eserviços públicos . A redução dessas restriçõescontribui para o aumento das rendas dosmicroempresários e permite que eles ampliemsuas atividades. Um bom clima de investi-mento também aumenta os incentivos paraentrar na economia formal.

Na condição de consumidores. Um bom climade investimento amplia a variedade e reduz oscustos dos bens e serviços, inclusive os con-sumidos por pessoas de baixa renda. Porexemplo, as melhorias no clima de investi-mento reduziram o preço dos alimentos empaíses como Etiópia, Gana, Quênia, Vietnã eZâmbia.8 Segundo estimativas, a redução de10% nas barreiras para a entrada no mercadodiminuiu a margem média de comercializaçãoem quase 6%.9

Na condição de usuários de infra-estrutura,finanças e propriedade. A melhoria de infra-estrutura, finanças e direitos de propriedadepode proporcionar benefícios mais amplospara toda a comunidade. A construção deestradas rurais ajuda as empresas sendo que, noMarrocos, aumentou também as matrículasem escolas primárias de 28% para 68%.10 Aexpansão do acesso ao financiamento ajuda asempresas a desenvolverem seus negócios e tam-bém pode auxiliar pessoas de baixa renda aresolver emergências domésticas e dar edu-cação a seus filhos. Proporcionar direitos àterra mais garantidos pode estimular o investi-mento e facilitar o acesso a recursos finan-

ceiros. No Peru, permitiu que moradores defavelas urbanas aumentassem suas rendas tra-balhando mais horas fora do domicílio.11

Na condição de beneficiários de serviços finan-ciados por impostos ou transferências. Asempresas e suas atividades são a principalfonte de receita tributária para os governos eeconomias em crescimento geram maisimpostos. Um bom clima de investimentopode, portanto, ampliar a disponibilidade derecursos governamentais para financiar aprestação de serviços públicos (inclusivesaúde e educação) e transferências de recursospara pessoas desfavorecidas.

Algumas melhorias no clima de investi-mento proporcionam benefícios mais amplospara toda a sociedade – tais como maior esta-bilidade macroeconômica e menos corrupção.Outras têm um impacto mais focado em umdeterminado local ou atividade, criando opor-tunidades para que os governos influenciem adistribuição de benefícios. Os governospodem planejar essas melhorias no clima deinvestimento para que sejam ainda mais“favoráveis às pessoas de baixa renda”, enfo-cando as limitações dos locais onde essas pes-soas vivem e nas restrições às atividades que asbeneficiam, incluindo suas capacidades comoempregados, empresários, consumidores ouusuários da infra-estrutura, finanças e pro-priedade. Isso quer dizer que as abordagensfavoráveis aos pobres não se limitam aosesforços que enfocam as limitaçõesenfrentadas por empresas menores.

Visão Geral 7

Figura 11 O trabalho autônomo e a geração de renda são caminhos para sair da pobreza

0 10 20 30 40 50 60 70

Outros

Poupança

Migração

Educação

HomensMulheres

Acesso a crédito

Trabalho árduo, perseverança ou economia

Aquisição de aptidõesAcesso a terra produtiva

Renda proveniente de agricultura, criação de animais ou pesca

Ajuda de família e parentes

Renda proveniente de pagamentos e salários

Emprego ou negócio próprio

PercentualNota: O Relatório examina como 60.000 pessoas de baixa renda vêem suas melhores perspectivas de sair da pobrezaFonte: Narayan e outros (2000).

Fonte: Schneider (2002).

0 25

Produção informal como percentual do PIB

50 75

Tailândia

Nigéria

Tanzânia

Peru

Geórgia

Rússia

Sri Lanka

Marrocos

México

Figura 12 A economia informal ésubstancial em muitos países emdesenvolvimento

Enfrentando as mudançassubjacentesUm número maior de países está apri-morando seus climas de investimento – ecolhendo a recompensa de crescimentomais rápido e menos pobreza. Apesar dosenormes benefícios, o progresso é geral-mente lento e difícil. Por quê?

A tensão básicaAs sociedades beneficiam-se significativa-mente das atividades das empresas. Mas aspreferências das empresas não correspon-dem exatamente às da sociedade—uma ten-são que se torna mais evidente na tribu-tação e regulamentação. A maioria dasempresas reclama dos impostos, mas sãoeles que financiam os serviços públicos quebeneficiam o clima de investimento eoutros objetivos sociais. Muitas empresasprefeririam também cumprir um númeromenor de regulamentos, mas uma regula-mentação sólida trata dos fracassos do mer-

cado e pode assim melhorar o clima deinvestimento e proteger outros interessessociais. Tensões semelhantes podem ocor-rer na maioria das áreas de elaboração depolíticas do clima de investimento.

A criação de um bom clima de investimentorequer que os governos equilibrem esses inte-resses. O que complica essa tarefa são as dife-renças de preferências e prioridades entre asempresas. As empresas têm pontos de vistacomuns em várias questões, mas podem diver-gir em outras – seja sobre restrições de mer-cado, estrutura da tributação, ou prioridadeatribuída às melhorias de infra-estrutura emdiferentes locais. Pode haver também dife-renças de preferências por políticas dentro dasempresas – entre proprietários e gerentes sobrequestões de governança corporativa ou entreproprietários e trabalhadores sobre políticas demercado de trabalho. Todos os governosdevem arbitrar essas diferenças em um ambi-ente no qual as empresas, autoridades públi-cas e outros grupos interessados procuremfazer os resultados penderem a seu favor.

Quatro desafios resultantesA resposta a essa tensão requer que os governosenfrentem quatro desafios inter-relacionadosque penetram todas as áreas de formulação depolíticas que dizem respeito ao clima de inves-timento. A forma como os governos respon-derem a esses desafios tem grande impactosobre os climas de investimento e, conseqüen-temente, sobre o crescimento e a pobreza (box3). E cada qual implica ir além das mudanças eformular políticas formais para enfrentarfontes mais profundas de possíveis fracassos depolíticas. Os desafios: restrição da captação derendas, estabelecimento da credibilidade, pro-moção da confiança pública e legitimidade egarantia de que as respostas à política refletemum bom ajuste institucional.

Restrição à captação de rendas. As políticas declima de investimento são um alvo tentadorpara a captação de rendas por parte de empre-sas, servidores públicos e outros grupos deinteresse. A corrupção pode aumentar os cus-tos dos negócios – e, quando se estende aosaltos escalões do governo, pode acarretar pro-fundas distorções nas políticas. Pesquisas doBanco Mundial demonstram que a maioriadas empresas dos países em desenvolvimento

8 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

As oportunidades e incentivos com que asempresas se deparam para investir de formaprodutiva,criar empregos e crescer são formadospor custos, riscos e barreiras à concorrência,associados a oportunidades específicas deinvestimento. Os governos influenciam essesfatores por meio de uma combinação de suaspolíticas formais em áreas específicas –estabilidade e segurança; regulamentação etributação; finanças e infra-estrutura; etrabalhadores e mercados de trabalho – alémde seus comportamentos e características degovernança mais amplas. Os últimos compreen-dem controle de captação de rendas,credibili-dade,confiança pública e legitimidade e ajusteentre a resposta escolhida para as políticas e ascondições institucionais locais.

As políticas formais interagem com compor-tamentos governamentais e características maisamplas de governança para formar o clima deinvestimento vivido pelas empresas (ver figura).Um controle precário da captação de rendaspode afetar o conteúdo e a implementação depolíticas formais. Uma baixa credibilidade podeprejudicar o impacto de qualquer política. Pre-ocupações a respeito da confiança pública elegitimidade podem impedir a implementaçãode reformas e abalar a sustentabilidade (e,porconseguinte,a credibilidade) das políticas atuais.As intervenções de políticas que não estiverembem adaptadas às condições locais tambémpodem ter resultados precários ou até mesmoprejudiciais. Enfrentar essas fontes de possíveisfracassos de políticas é fundamental para osesforços que visam a criar um melhor clima deinvestimento.

B O X 3 Governança e clima de investimento

espera pagar subornos nas negociações comfuncionários públicos e muitas delas classifi-cam a corrupção como o mais graveempecilho a suas operações. Captação, pater-nalismo-clientelismo – que refletem desigual-dade de informações e influência na elabo-ração de políticas – podem também criarenormes distorções, direcionando as políticaspara determinados grupos à custa de outros.Os mercados são restritos, a alocação de dire-itos de propriedade sofre tendenciosidades e osmercados financeiros são objeto de distorção.A eliminação de intervenções injustificadas naeconomia por meio da restrição ao arbítrio e amelhoria da responsabilidade dos governos,por meio de maior transparência, ajudam arestringir a captação de rendas.

Estabelecimento da credibilidade. Como oinvestimento tem visão prospectiva, aincerteza obscurece todas as decisões relativasao investimento. Assim, a confiança dasempresas no futuro – incluindo a credibilidadedas políticas governamentais – determina se equando elas devem investir. As políticas àsquais falta credibilidade não produzirão aresposta ao investimento pretendida. O queprejudica a credibilidade da política? Umaherança de instabilidade política oueconômica não contribui. Mas todos os gover-nos enfrentam a tentação de comprometer só-lidas políticas de longo prazo para alcançarobjetivos de prazos mais curtos, ou de obje-tivos mais limitados, tais como o favoreci-mento financeiro de formuladores de políticasou bajulação de alguns eleitores. A construçãoda credibilidade exige mecanismos para osgovernos se comprometerem a adotar políticassólidas, bem como disciplina e persistência.

Promoção da confiança pública e da legitimi-dade. Empresas e governos não interagem novazio. A confiança entre participantes domercado alimenta o intercâmbio produtivo ereduz o ônus sobre a regulamentação e ocumprimento de contratos. Atitudes sociais– inclusive confiança nos mercados e nasempresas – também influenciam a viabili-dade, sustentabilidade e, conseqüentemente,a credibilidade das melhorias nas políticas.Bons climas de investimento são, portanto,sustentados por amplo apoio público: porum consenso que favoreça a construção de

uma sociedade mais produtiva, capaz de faci-litar melhorias nas políticas, independente-mente de partido político ou grupo que estejano poder. Formulação de políticas aberta eparticipativa e esforços para assegurar que osbenefícios de um bom clima de investimentosejam amplamente compartilhados nasociedade pode ajudar a construir esse apoio.

Garantia de que as respostas à política seenquadrem nas condições locais. Para seremeficazes, as intervenções da política precisamlevar em conta as fontes de falhas governa-mentais potenciais, bem como as diferençasnas condições locais. Caso isso não aconteça,os resultados poderão ser insatisfatórios ouaté mesmo prejudiciais. Abordagens que exi-jam capacidade acima da disponível, além denão alcançarem o objetivo pretendido con-tribuem para a informalidade e corrupção esolapam a credibilidade. Abordagens queenvolvam altos níveis de discernimentoexpõem as empresas à incerteza e riscos con-

Visão Geral 9

A China, Índia e Uganda ilustram algumaslições simples sobre estratégias paraaperfeiçoar o clima de investimento.

A China e a Índia cresceram de formaimpressionante nos últimos anos, reduzindosignificativamente a pobreza. O relatóriooficial do crescimento da China é de 8% aoano, em média, nos últimos 20 anos, e aparcela de sua população que vive commenos de um dólar por dia caiu de 64%em 1981 para menos de 17% em 2001. Ocrescimento da Índia passou de uma média de2,9% ao ano na década de 1970 para 6,7% emmeados da década de 1990 e a parcela de suapopulação vivendo com menos de um dólarpor dia caiu de 54% em 1980 para 35% em2000.

Entretanto, nenhum desses dois paísespossui o clima de investimento ideal. Sórecentemente a China concedeu reconheci-mento constitucional à propriedade privada eseu setor bancário é deteriorado por emprés-timos não-rentáveis. Os problemas do setorenergético da Índia são conhecidos de longadata. Os dois países desencadearam ocrescimento e reduziram a pobreza por meiodo que aparentava ser um conjunto dereformas inicialmente bastante modesto. AChina começou com um sistema rudimentarde direitos à propriedade que gerou novosincentivos para uma parte substancial de suaeconomia. A Índia começou pelos primeirosesforços para a redução de barreiras comerci-

ais e outras distorções que atingiam umaparcela significativa de sua economia.Em ambos os casos, as reformas trataram deimportantes restrições e foram impleme-ntadas de tal forma que as empresas se sen-tiram confiantes para investir. As reformasiniciais foram acompanhadas por melhoriascontínuas que abordavam restrições menosvinculantes a princípio e também reforçarama confiança no futuro caminho da políticagovernamental.

Tais estratégias não se limitam a paísesgrandes. Uganda lançou seu programa demelhorias do clima de investimento no inícioda década de 1990, após o período de guerracivil. As reformas que atingiram muitas áreasdo clima de investimento forneceram a basepara o crescimento de sua economia a umataxa média superior a 4% no período1993-2002 (oito vezes a média da Áfricasubsaariana) e reduziram a parcela de suapopulação que vivia abaixo da linha depobreza de 56% em 1992 para 35% em 2000.A continuidade de seus esforços de reformaaumentou a credibilidade do governo –dando às empresas a confiança para investir.

Fontes: China: Chen e Wang (2001); Qian (2003),e Young (2000); Índia: Aghion e outros (2002),Ahluwalia (2002), De Long (2003), Rodrik e Sub-ramanian (2004),Varshney (1998)e Panagariya(2003); Uganda: Holmgren e outros (2001) eBanco Mundial (2001).

B O X 4 Comprometendo-se com uma agenda ampla:Lições da China, Índia e Uganda

sideráveis, caso ainda não existam salva-guardas eficazes contra o uso indevido de taldiscernimento. Por que ocorrem esses proble-mas? Muitas vezes, políticas e abordagens re-guladoras são transplantadas de um país paraoutro sem avaliação. Esse fenômeno remontaa períodos coloniais, quando os países emdesenvolvimento herdaram abordagenspolíticas que tinham pouco a ver com as cir-cunstâncias locais. Muitas dessas peças demuseu permanecem nos livros até hoje, váriasdécadas mais tarde. Mas a tendência con-tinua. Embora as abordagens dos países ricosda atualidade possam oferecer uma fontevaliosa de inspiração, é preciso assegurar queessas abordagens se adaptem às condiçõeslocais. Em alguns casos, isso pode incluir aescolha de normas mais simples, com menoscritério individual e medidas adicionais parareprimir o comportamento arbitrário.

Comprometendo-se com umaagenda amplaAs políticas e comportamentos governamen-tais que formam o clima de investimentoatuam em um campo muito amplo, desde ocumprimento de contratos e regulamentaçãode negócios até o fornecimento de infra-estru-tura e política de mercado de trabalho. Políti-cas e comportamentos em todos esses elemen-tos podem influenciar as oportunidades eincentivos para as empresas. E as áreas daspolíticas muitas vezes interagem entre si,

sendo que o progresso em uma área podeinfluenciar o progresso em outras áreas. Issoimplica uma ampla agenda para o governo.

Contudo, nenhum país tem um clima deinvestimento perfeito. Nem a perfeição atémesmo em uma única dimensão é necessáriapara um crescimento significativo e para aredução da pobreza. A experiência demonstraque é possível alcançar o progresso atacandorestrições importantes de um modo que ofe-reça às empresas confiança para investir – emantendo um processo de melhorias perma-nentes (box 4).

Os primeiros ciclos de reformas econômicasforam, algumas vezes, considerados eventosexcepcionais. Mas melhorias no clima de inves-timento implicam um processo contínuo deadaptação e sintonização das políticas em umcampo muito abrangente. Isso acontece hojetanto nos países ricos quanto nos países emdesenvolvimento. As políticas precisam derevisões regulares que reflitam alterações nacondução dos negócios e lições baseadas naexperiência continuada. Michael Porter sugeriuque reformas nessa área são uma maratona, nãouma corrida de velocidade,12 mas até mesmoessa avaliação talvez não reflita exatamente adimensão da tarefa.

A experiência internacional oferecepercepções sobre os elementos essenciais dosprocessos de uma reforma nessa área: definiçãode prioridades; gerenciamento de reformasindividuais; manutenção do dinamismo; e for-talecimento das capacidades governamentais.

Definição de prioridadesO objetivo é identificar restrições significati-vas enfrentadas pelas empresas. Não há fór-mulas padronizadas. Ao contrário, isso requeruma avaliação em cada caso das condiçõesatuais, dos benefícios potenciais das melho-rias, dos vínculos com objetivos nacionais ouregionais e das restrições à implementação.

Condições atuais. A principal limitaçãopode diferir amplamente entre países e atéem uma mesma região (Figura 13). Os go-vernos podem identificá-las pesquisando econsultando as empresas, com a cautela deque as empresas existentes nem semprerefletirão as perspectivas de membrosfuturos. Novas fontes de dados permitemtambém a comparação do desempenho da

10 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

Figura 13 Restrições relatadas por empresas –comparando a Bulgária, Geórgia e Ucrânia

Finanças

1

Tributação

Regulamentação

Segurança e estabilidade

Mão de obra

Infra-estrutura

Ucrânia

Geórgia

Bulgária0.5

Nota: Os indicadores resultantes variam de 0 (melhor) a 1(pior).Os índices baseiam-se em pesquisas de empresas do setor formal.Os valores são normalizados pelos máximos e mínimos regionaisde cada indicador. Os países foram escolhidos para ressaltarpossíveis diferenças.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento.

política atual com indicadores interna-cionais em um número crescente de áreas –destacando o alcance da melhoria.

Benefícios potenciais. Quando o objetivo éacelerar o crescimento, uma melhoria queafete uma grande parcela da economia geral-mente terá um impacto maior do que refor-mas que envolvam uma parcela menor. Oprogresso no sentido de alcançar um nívelrazoável de estabilidade política e macro-econômica é, portanto, fundamental – semele, reformas em outras áreas avançarãomuito pouco. O aumento da credibilidadedas políticas também pode potencializar umaresposta do investimento às reformas emáreas de políticas específicas. Um importanteponto a considerar será o impacto das melho-rias nas oportunidades para pessoas de baixarenda – quer na condição de empregados,empresários ou consumidores.

Os governos também devem levar em contabenefícios que se estendam além das empre-sas ou atividades afetadas mais diretamente.Eles podem incluir efeitos indiretos sobreoutras empresas (do investimento diretoestrangeiro para empresas locais), para outrasáreas da política (direitos à terra para acesso arecursos financeiros) ou para objetivos sociaismais amplos (melhorias na infra-estruturabeneficiando outros setores da comunidade,não apenas as empresas). Poderá tambémhaver efeitos indiretos sobre os recursos e acredibilidade do governo ou criação de gru-pos representados.

Vínculos com objetivos nacionais ou regionais.As melhorias no clima de investimento podemafetar as empresas e atividades de diferentesmodos. Por esse motivo, a definição de priori-dades sempre será influenciada pelo peso queos governos atribuírem ao subconjunto deobjetivos que um bom clima de investimentopode oferecer: integração da economia infor-mal e rural; liberação do potencial de cresci-mento de empresas menores; aproveitamentode abertura internacional; e habilitação dasempresas para terem acesso à tecnologia.

• Integração de empresas informais: A econo-mia informal gera mais de 50% do PIB demuitos países em desenvolvimento. Em-bora menos limitadas por impostos e regu-

lamentações, as empresas da economiainformal geralmente têm menor garantiade direito de propriedade e maior dificul-dade na obtenção de serviços públicos efinanciamentos. Sua integração à econo-mia formal implica a abordagem dasrestrições que elas consideram mais con-strangedoras – e a redução de obstáculos aseu ingresso na formalidade.

• Integração de empresas rurais: As empresasda zona rural geralmente enfrentam climasde investimento menos amigáveis do queaquelas localizadas na zona urbana – devidoa menores densidades demográficas,maiores distâncias dos grandes mercados emenos serviços públicos. A melhoria dainfra-estrutura pode fazer uma grande dife-rença e proporcionar benefícios tanto paracomunidades maiores como para empresas.

• Liberação do potencial de crescimento deempresas menores. As empresas pequenastendem a enfrentar ônus desproporcionaisquando encontram climas de investimentoprecários devido ao impacto dos custosfixos e maior dificuldade de obter financia-mento. Abordar as restrições impostas porum ônus especialmente pesado às peque-nas empresas pode ajudar a liberar seupotencial de crescimento.

• Aproveitamento de abertura internacional. Amaioria dos países fez uma mudança deci-siva na direção de economias mais abertas –e as evidências relativas a empresas confir-mam que elas estão colhendo os benefíciosde maior produtividade. Além de reduzir asbarreiras às negociações e investimentosrestantes, o progresso muitas vezes requerque se enfrentem restrições em áreas comoadministração portuária e alfandegária.

• Busca de acesso à tecnologia. O progressotecnológico sustenta as melhorias de pro-dutividade e o crescimento. Mas os paísesnão precisam inventar tudo novamente.Pesquisas sobre empresas demonstram queo conhecimento inserido em novasmáquinas e equipamentos é a principalfonte de inovação tecnológica dos paísesem desenvolvimento. A redução de bar-reiras às políticas para a adoção ou adap-tação de tecnologias desenvolvidas emoutro lugar é, portanto, o primeiro passo.A garantia dos direitos de propriedade e aredução das barreiras à concorrência pro-

Visão Geral 11

porcionam os incentivos para que asempresas busquem essas oportunidades.

Restrições à implementação. A qualquermomento, o alcance das melhorias potenci-ais nas políticas geralmente será tolhidapela viabilidade administrativa e política.Estratégias bem projetadas enfocam a libe-ração dessas restrições por meio de gestãoeficaz de reformas e contínuo fortaleci-mento dos recursos do governo.

Gestão de reformas individuaisMuitas vezes há resistência a reformas doclima de investimento por parte daqueles quese beneficiam do status quo. Essa resistênciapode vir de empresas ou outros grupos deinteresse que se estejam beneficiando das dis-torções de mercado ou outras vantagens espe-ciais, servidores públicos que se beneficiem desubornos ou outras gratificações do cargo, ouaté mesmo a comunidade em geral, quando asimplicações da reforma não forem garantidas.A experiência demonstra que o progresso épossível quando governos comprometidos secomunicam para conseguir o suporte público,incluem os grupos interessados de formaconstrutiva e (quando aplicável) oferecemalgum tipo de compensação àqueles quesão prejudicados pela mudança. Esforçosespeciais para ajudar grupos vulneráveis alidarem com a mudança também sãoimportantes, especialmente quando redes desegurança que abrangem toda a economiaainda não estão instaladas.

Mantendo o ímpetoComo as melhorias no clima de investimentosão um processo e não um evento esporádico,muitos países estão criando instituições espe-cializadas para ajudar em tarefas específicas esustentar o progresso até mesmo por meio demudanças no governo. Essas instituiçõespodem desempenhar um papel único ou umacombinação de vários papéis: consulta comgrupos interessados, coordenação de políticase análise mais sistemática das restrições aoclima de investimento existente. A Letônia,Senegal, Turquia e Vietnã são prováveis enfo-ques. Os governos também estão criandomecanismos para analisar propostas de novaspolíticas e propostas regulatórias de formamais sistemática, a fim de assegurar que nãoapresentem distorções injustificadas. A expe-riência em países como o México e a Coréia doSul é estimulante, mas compromisso político ebom desenho institucional são fundamentais.

Fortalecimento das capacidadesgovernamentaisO fortalecimento das capacidades governa-mentais é parte essencial de qualquer estraté-gia para melhorar o clima de investimento. Ofortalecimento de capacidades normativas éfreqüentemente uma alta prioridade . Mode-los tradicionais para a construção de capaci-dade estão sendo complementados porabordagens que facilitam o aprendizado peer-to-peer. A capacidade local também estásendo aumentada pela terceirização de funçõesespecializadas – uma estratégia comum,mesmo em países desenvolvidos. Os governosprecisam também melhorar sua capacidade demonitorar o desempenho de seus setores pri-vados para que possam identificar tendências equestões emergentes e avaliar o impacto desuas políticas. A atualização da qualidade dossistemas estatísticos nacionais é um elementoimportante desses esforços.

Proporcionando osfundamentosO desenvolvimento industrial é geralmenteum processo de descoberta, tornando difícilprever que país ou região será um bom produ-tor. Isso ressalta a importância de melhorar osfundamentos básicos do clima de investimentopara beneficiar todas as empresas e atividades

12 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

Figura 14 Empresas de muitos países em desenvolvimento não confiam nos tribunais para defender seus direitos de propriedade

Nota: Países escolhidos para ilustrar a variação.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimento.

0 20 40 60 80 100

Malásia

Argélia

Zâmbia

Brasil

República Tcheca

Quênia

Quirguistão

Guatemala

Moldávia

Bangladesh

Percentual de empresas

na economia. A experiência internacionaldestaca abordagem em cada uma das quatroprincipais áreas do clima de investimento:

• Estabilidade e segurança

• Regulamentação e tributação

• Finanças e infra-estrutura

• Trabalhadores e mercados de trabalho

Estabilidade e segurançaO desencadeamento de guerra ou outra formade violência generalizada significa o fim dequase todo investimento produtivo. Mas asempresas requerem mais do que paz paracomprometer energia e recursos em um inves-timento produtivo. Um nível razoável de esta-bilidade política e macroeconômica é o requi-sito inicial para um sólido clima deinvestimento. Ambientes instáveis ou inse-guros têm seu efeito mais tangível sobre oinvestimento por meio de seu impacto nodireito de propriedade.

Direitos de propriedade garantidos vincu-lam o esforço à recompensa, assegurando àsempresas a capacidade de colher os frutos deseus investimentos. Quanto mais bem prote-gidos estiverem esses direitos do governo oude terceiros, mais forte será o vínculo entreesforço e recompensa e, conseqüentemente,maiores serão os incentivos para a abertura denovos negócios, para mais investimentos nasempresas existentes e simplesmente paratrabalhar mais intensamente. Estudos emmuitos países demonstram que quanto maisgarantidos os direitos, mais rápido o cresci-mento. A melhoria da garantia dos direitos depropriedade exige ação em quatro áreas prin-cipais: confirmação dos direitos à terra e ou-tras propriedades; agilização do cumprimentode contratos; redução da criminalidade; e tér-mino da expropriação de propriedades nãoindenizadas.

Confirmação dos direitos à terra e de outraspropriedades. O fornecimento de direitos àterra e de outras propriedades mais seguroestimula o investimento e facilita o acesso aofinanciamento. A experiência no Peru, naTailândia e em um crescente número de ou-tros países, destaca os benefícios do esclare-cimento da propriedade da terra e amanutenção de um sistema eficaz de re-

gistro. Os registros de equipamentos e outrasformas de propriedade móvel tambémdesempenham um papel importante.

Agilização do cumprimento de contratos. Umambiente de contratação seguro reduz os riscos ecustos associados com as transações e facilita oacesso a recursos financeiros. Em muitos paísesem desenvolvimento, mais da metade dasempresas pesquisadas não confiavam nostribunais para defender seus direitos depropriedade (Figura 14). Segundo o ProjetoDoing Business (Fazendo Negócios) do Banco, otempo gasto para fazer vigorar um contrato sim-ples pode variar de 50 dias na Holanda e quase600 dias na Bolívia, até mais de 1.400 dias naGuatemala. O fortalecimento dos tribunais é,portanto, uma prioridade. Medidas comple-mentares incluem a facilitação do livre fluxo deinformações de reputação e a retirada de impe-dimentos injustificados ao uso de mecanismosalternativos de solução de controvérsias.

Redução da criminalidade. O crime impõe altoscustos às sociedades – cerca de um quarto doPIB de alguns países da América Latina.13

Pesquisas sobre empresas demonstram que ocrime também é um grave obstáculo paramuitas empresas em todas as regiões. Estraté-gias promissoras implicam esforços para evitar eimpedir o crime, bem como para melhorar aexecução da lei. Estratégias de policiamento decomunidades, semelhantes às empregadas naCidade de Nova Iorque, estão sendo buscadaspor muitos países em todo o mundo.

Término da expropriação de propriedadesnão-indenizadas. Todos os governos reser-

Visão Geral 13

Figura 15 Número de dias para registrar uma novaempresa – de 2 dias na Austrália a 203 no Haiti

0 50 100 150 200

Haiti

El Salvador

Índia

China

Uganda

Bangladesh

Austrália

Letônia

Nota: Países selecionados para ilustrar a variação.Fonte: Banco Mundial (2004c).

vam-se o direito de expropriar a propriedadeprivada em determinadas circunstâncias. Masas preocupações sobre o exercício arbitráriodesta faculdade podem arrefecer os estímulospara investir. A chave está na criação derestrições confiáveis à expropriação sem com-pensação imediata, adequada e eficaz.

Regulamentação e tributaçãoA forma como os governos regulamentam etributam as empresas e transações – inter-namente e na fronteira – desempenha umafunção importante na formação do climade investimento. Uma regulamentação só-lida aborda os fracassos do mercado queinibem o investimento produtivo e recon-cilia os interesses das empresas com obje-tivos sociais mais amplos. Uma tributaçãoséria gera as receitas para financiar a ofertade serviços públicos que melhoram o climade investimento e atendem a outros obje-tivos sociais. O desafio que todos os gover-nos enfrentam é como alcançar esses obje-tivos sem prejudicar as oportunidades eincentivos para que as empresas invistamprodutivamente, criem empregos e seexpandam. Embora haja tensão entre aspreferências das empresas e os objetivossociais nessa área, existe muita oportu-nidade para melhorar as abordagens namaioria dos países em desenvolvimentosem comprometer interesses sociais maisamplos.

Melhoria da regulamentação interna. Comdemasiada freqüência os governos buscamabordagens normativas que não atendem aosobjetivos sociais visados e ainda prejudicam oclima de investimento, impondo custos e atra-sos desnecessários (Figura 15), provocando acorrupção, aumentando a incerteza e o risco ecriando barreiras injustificadas à concorrên-cia. Por quê? Os problemas têm duas origensprincipais. Em primeiro lugar, os sistemasnormativos de todos os países são vulneráveisa sofrer captação de rendas por parte deempresas, servidores públicos e outros inte-resses, muitas vezes refletidos em restriçõesinjustificadas à concorrência ou burocracia.Em segundo lugar, muitos sistemas norma-tivos em países em desenvolvimento estãosendo transplantados de outros países semlevar na devida consideração as diferenças nascondições locais.

A chave está em alcançar um melhor equi-líbrio entre as falhas do mercado e as falhas dogoverno, inclusive criando abordagens especi-ais que reflitam as condições locais eaumentem a transparência. Reformas bem-sucedidas reduzem os custos mediante aremoção de barreiras injustificadas e agilizaçãode procedimentos, como ocorre no caso derequisitos para registro de empresas na Bolívia,Uganda e Vietnã. Elas reduzem a incertezanormativa e o risco impedindo critériosdesnecessários e ampliando a consultoria. Eremovem barreiras injustificadas à concorrên-cia, reduzindo as barreiras normativas àentrada e saída e abordando o comportamentoanticompetitivo das empresas.

Melhoria da tributação interna. Todos recla-mam de impostos e as empresas dos países emdesenvolvimento não são exceção. As alíquotasde impostos nos países em desenvolvimentosão semelhantes às dos países desenvolvidos.Mas um alto nível de informalidade, associadoa uma administração precária e à corrupção,reduz a arrecadação de receitas, impõe umônus descomunal àqueles que cumprem edesvirtua a concorrência. Manter a dimensãodos governos sob controle e gastar o dinheiropúblico de forma eficiente ajuda a reduzir apressão sobre a arrecadação de impostos. Alémdisso, estratégias promissoras incluem esforçospara ampliar a base tributária e simplificar asestruturas fiscais. O aumento da autonomiados órgãos fiscais também melhorou seu

14 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

Figura 16 As precariedades financeiras e de infra-estrutura são graves emmuitos países em desenvolvimento

0 10 20 30 40 50 60 70

FinançasInfra-estrutura

Sul da Ásia

Africana subsaariana

América Latina e Caribe

Europa e Ásia Central

Sul da Ásia e Pacífico

Oriente Médio e África do Norte

Percentual de empresasNota: Esta figura mostra a parcela de firmas que indicam acesso ao financiamento e a qualquerforma de eletricidade, telecomunicações ou transporte como obstáculos “importantes” ou “sérios”a seus negócios.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimento.

desempenho no Peru e em muitos outrospaíses.

Melhoria da regulamentação e tributação nafronteira. A maioria dos países reduziu bar-reiras ao comércio e investimentos interna-cionais nos últimos anos, mas muitas dessasbarreiras ainda permanecem. A melhoria nasadministrações aduaneiras também pode pro-porcionar enormes benefícios por meio deabordagens bem-sucedidas de exploração denovas tecnologias da informação para reduziratrasos e corrupção, como em Gana, Marrocose Cingapura.

Finanças e infra-estruturaOs mercados financeiros, quando funcionambem, fazem a ligação entre as empresas e finan-ciadores e investidores dispostos a financiarsuas iniciativas e compartilhar alguns dosriscos. Uma boa infra-estrutura liga as empre-sas a seus clientes e fornecedores e os ajuda aaproveitar os benefícios de modernas técnicasde produção. Inversamente, a precariedade emfinanças e infra-estrutura cria barreiras àsoportunidades e aumentam os custos tantopara microempresários quanto para multina-cionais. Ao impedirem novas entradas nosmercados, essas precariedades limitam tam-bém a disciplina competitiva das empresas atu-antes, inibindo sua iniciativa de inovar eaumentar a produtividade. Essas precariedadespodem ser graves nos países em desenvolvi-mento (Figura 16).

Finanças. O desafio básico de finanças provémde problemas de informação, muitas vezes exa-cerbados pela falta de garantia dos direitos depropriedade. Porém, com demasiada freqüên-cia, as intervenções dos governos pioram a situ-ação. Os mercados financeiros têm sidoreprimidos e desvirtuados pela propriedade doEstado, barreiras à concorrência, créditodirigido ou subsidiado e outras medidas. Osproblemas decorrentes geralmente atingemmais duramente as empresas menores e as quenão possuem ligações políticas.

Os governos estão enfrentando essasquestões. Novas abordagens reconhecem queos mercados financeiros não são apenas partedo clima de investimento para as empresas, massão também profundamente formados peloclima de investimento com que se deparam os

prestadores de serviços financeiros. Por estarazão mais governos estão reduzindo as bar-reiras à competição e fortalecendo os direitosdos credores e acionistas, bem como estabele-cendo serviços de crédito e outros mecanismospara abordar problemas de informação e me-lhorar a regulamentação bancária.

Infra-estrutura. O desafio básico da infra-estrutura origina-se do poder do mercado,associado às economias de escala. No entanto,respostas que enfocam o tratamento desteassunto por meio de monopólios públicostêm freqüentemente piorado a situação. Apropriedade pública e a regulamentação têmsido freqüentemente usadas para buscar obje-tivos não relacionados à eficiente prestação deserviços – tipicamente favorecendo algunsgrupos em detrimento de interesses maiores eapresentando novas fontes de ineficiência.Empresas menores e comunidades pobressão geralmente as mais prejudicadas por taisabordagens.

Como no caso de finanças, o mais importanteé criar um melhor clima de investimento paraprestadores de serviços de infra-estrutura. Aconcorrência, o aperfeiçoamento da regulamen-

Visão Geral 15

Figura 17 As empresas muitas vezes classificam aescassez de aptidões e regulamentações trabalhistascomo sérias restrições

0 20 40Percentual

60

Bangladesh

Estônia

Argélia

China

Zâmbia

Brasil

Argélia

Paquistão

Quênia

Filipinas

Polônia

BrasilAp

tidõe

s e

educ

ação

dos

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Nota: Percentual de empresas segundo as quais as aptidões e educação dos trabalhadores disponíveis ou as regulamentações trabalhistas eram um obstáculo importante ou sério para a operação e crescimento de seus negócios.Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimento.

tação e a participação privada transformaram astelecomunicações e estão desempenhando umpapel mais importante na melhoria do forneci-mento de energia elétrica e portos. Quanto àsestradas, muitos países estão obtendo melhoresresultados terceirizando serviços e melhorandoos mecanismos de financiamento. Os governostambém estão empenhados em aprimorar agestão dos recursos públicos – no intuito deobter melhores resultados de seu dinheiroquando financiam ou subsidiam serviços deinfra-estrutura.

Trabalhadores e mercados de trabalhoUma das principais motivações para a busca demelhorias no clima do investimento é a cri-ação de mais e melhores empregos. As políticasgovernamentais que afetam o mercado de tra-balho desempenham papel importante noclima de investimento ao ajudarem a unir pes-soas a empregos aceitáveis. A melhoria nodesempenho das políticas requer ação em trêsfrentes afins: promover uma força de trabalhoqualificada, elaborar intervenções no mercadode trabalho para beneficiar todos os traba-lhadores e ajudar os trabalhadores a superarema mudança.

Promover a qualificação da força de trabalho. Amelhoria do clima de investimento está estre-itamente ligada ao aprimoramento do capitalhumano. A mão-de-obra qualificada é essen-cial para que as empresas adotem tecnologiasnovas e mais produtivas e um melhor clima deinvestimento eleva os retornos para investi-mentos em educação. O apoio do governo àeducação e treinamento afeta as perspectivasdos indivíduos – e a capacidade das empresas –para buscarem novas oportunidades. Muitasdelas em países em desenvolvimento classifi-cam as aptidões e educação inadequadas dostrabalhadores como um obstáculo importanteou considerável a suas operações (Figura 17).Os governos precisam assumir a liderança emfazer a educação mais inclusiva e relevante paraas necessidades de aptidões das empresas, for-talecendo os mecanismos de certificação dequalidade e criando um clima de investimentosólido para prestadores de serviços de educaçãoe treinamento.

Elaboração de intervenções no mercado detrabalho para beneficiar todos os traba-lhadores. A regulamentação dos mercados

de trabalho geralmente se destina a ajudaros trabalhadores, mas abordagens inade-quadas desestimulam as empresas de cri-arem mais empregos e contribuem para ocrescimento de uma força de trabalhoinformal que carece de proteção regula-mentar. Nessas condições, alguns traba-lhadores podem beneficiar-se, mas osdesempregados, os de baixa qualificação eos que atuam na economia informal nãofazem parte desse grupo. É preciso elaborarintervenções de políticas que reflitam essamaior gama de interesses. Um númeromaior de países está analisando suas políti-cas do mercado de trabalho para estimulara adequação de salários, garantir que as re-gulamentações dos locais de trabalho refli-tam um bom ajuste institucional e assegu-rar um equilíbrio razoável entre apreferência dos trabalhadores por estabili-dade no emprego e a necessidade dasempresas de ajustarem a força de trabalho.

Ajudar os trabalhadores a superarem amudança. Um bom clima de investimentofacilita a alocação da mão-de-obra para sua uti-lização mais produtiva e, ao mesmo tempo,ajuda os trabalhadores a lidarem com a mobili-dade da mão-de-obra. O progresso tec-nológico que gera maior produtividade ecrescimento econômico melhora as condiçõesde trabalho e salários, mas pode também sig-nificar mudanças mais rápidas para as empre-sas e ramos de atividade. Nas economias mo-dernas, muitas empresas surgem edesaparecem a cada ano – cerca de 20% emmuitos países – abrangendo de 10 a 20% daforça de trabalho.14 Mecanismos inadequadosdestinados a ajudar os trabalhadores aenfrentar a mudança restringem a iniciativa e aadaptabilidade dos trabalhadores. A falta deadequação também pode aumentar a resistênciaàs reformas que beneficiariam a sociedadecomo um todo. Enquanto uma base tributárialimitada reduz a viabilidade da criação deamplas redes de proteção social na maioria dospaíses em desenvolvimento, há oportunidadespara aperfeiçoar o componente de seguro emprogramas de complementação da renda e noagrupamento de riscos entre os indivíduos.Programas inovadores também podembeneficiar as pessoas de baixa renda etrabalhadores informais que não têm a proteçãode programas de seguros mais amplos.

16 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

Ultrapassando os níveisfundamentais?Muitos governos vão além dos fundamentosque acabam de ser descritos, fazendo inter-venções seletivas para beneficiar determinadasempresas ou atividades ou para aproveitar ocrescente conjunto de normas e padrões inter-nacionais que tratam de questões do clima deinvestimento. Ambos podem desempenhar umpapel, mas implicam desafios adicionais.

Intervenções seletivasAs amplas melhorias no clima de investimentoampliam o conjunto de beneficiários, reduzemas preocupações sobre captação de rendas e evi-tam novas distorções. Devido à abrangênciadessa agenda, algumas empresas ou atividadespodem beneficiar-se das melhorias mais cedodo que outras – como, por exemplo, com ainfra-estrutura de um determinado local oureformas normativas que afetam uma determi-nada atividade. Mas além do encadeamento dasreformas, alguns governos atribuem privilégiosde políticas especiais a empresas ou atividadesespecíficas. Esses privilégios assumem muitasformas – restrições de mercado, incentivos fis-cais, acesso a crédito subsidiado e ampla série deoutras medidas.

Algumas intervenções seletivas possuemuma fundamentação econômica, tais como aspossíveis seqüelas do investimento estrangeirodireto ou pesquisa e desenvolvimento. Outraspodem ser consideradas a “segunda melhor”resposta, dada a lentidão na abordagem dosfundamentos básicos. Outras ainda visam aacelerar o crescimento mediante a promoção dedeterminados ramos de atividade. Indepen-dentemente do fundamento lógico, todos essesprogramas devem atender aos requisitos he-terogêneos e de interesse próprio das empresas,pressões da captação de rendas e outras pos-síveis fontes de fracasso das políticas.

Embora os governos venham tentando fazerintervenções seletivas há séculos, uma análise daexperiência internacional revela a inexistênciade uma estratégia infalível. Alguns países doLeste asiático parecem ter feito intervençõesseletivas com êxito, mas um trabalho recentesugere que a contribuição pode ter sido relativa-mente modesta. A experiência tambémdemonstra como é difícil repetir semelhantesabordagens em outras partes no que é atual-mente um ambiente internacional muito difer-

ente. Em linhas gerais, a experiência com osesforços dos governos em “escolher vencedores”é desestimulante. Os esforços para atrairinvestidores por meio de isenção temporária deimpostos ou outros incentivos especiais nemsempre obtiveram êxito – mesmo quando oinvestimento aumenta no ramo de atividadesvisado, é difícil saber se os atrativos eramnecessários ou custo-eficientes. Na verdade, hámuitos exemplos de intervenções seletivasimpressionantemente erradas– na melhor dashipóteses, desperdiçando recursos públicosmas, em alguns casos, criando grandes dis-torções que prejudicam o clima de investimentoe desviando a atenção de melhorias maisamplas.

Mesmo na melhor das circunstâncias,muitas intervenções seletivas parecem ser umjogo de azar. Quanto mais ambiciosa a metae mais fraca a governança, mais distantes aspossibilidades de sucesso. Isso sugere queintervenções seletivas devem ser abordadascom cautela e não consideradas substitutopara melhorias mais amplas no clima deinvestimento. O perigo dessas estratégiaspode ser reduzido garantindo que os progra-mas tenham clareza de objetivo e de funda-mento lógico, enfoquem as fontes dos sin-tomas dos problemas, estabeleçam acorrespondência entre o instrumento e ofundamento lógico, imponham disciplina aosbeneficiários, sejam administrados comtransparência e revistos regularmente.

Visão Geral 17

Figura 18 O valor agregado da fabricação em um único país pode exceder em muito ofinanciamento do desenvolvimento oficial global líquido

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Bilh

ões

de d

ólar

es d

e 19

95

0

100

200

300

400

500

Índia

China

Coréia do Sul

Financiamento do desenvolvimento

oficial global líquido

Nota: Dados referentes à China, Índia e Coréia do Sul indicam o valor de fabricação agregado.Fonte: Banco de dados on-line da OCDE (www.oecd.org) e Banco Mundial (2004a).

Normas e padrões internacionais O conjunto de normas e padrões interna-cionais que trata de questões relacionadas aoclima de investimento apresentou crescimentoexponencial nas últimas décadas. Hoje há maisde 2.200 tratados bilaterais de investimento emais de 200 acordos regionais de cooperação.Existe também uma abundância deinstrumentos multilaterais, novos e propostos,que trata de tudo, desde comércio, suborno egovernança corporativa, até tributação eregulamentação ambiental e trabalhista. Osacordos internacionais têm um papel claro adesempenhar na redução de barreiras aocomércio e investimento internacionais. Mastambém podem contribuir para as melhoriasno clima de investimento de três formas maisamplas: aumentando a credibilidade parareduzir riscos, harmonizando normas epadrões para reduzir custos e abordandoefeitos internacionais secundários. Todas estastrês medidas implicam compensações.

Aumento da credibilidade. Por meio deaumento dos custos da inversão de políticas, acelebração de compromissos internacionaispode reforçar a credibilidade da política go-vernamental e dessa forma fortalecer aresposta das empresas ao investimento. Mas,deliberadamente, a compensação é anterior àflexibilidade da política, ou seja, os acordosprecisam ser cuidadosamente examinados.Estratégias que incluem o tipo mais forte decompromisso – permitindo que as empresascumpram compromissos assinados emtratados contra o governo diretamente pormeio de arbitragem internacional vinculante– podem aumentar a credibilidade, mas sebeneficiariam de esforços contínuos paramelhorar a transparência do processo dearbitragem. As estratégias que se baseiammais nas preocupações sobre a reputação dosgovernos também podem contribuir para acredibilidade das políticas, mas seu impactodependerá se os participantes do acordoinsistirem em altos níveis de concordânciamútua.

Normas e padrões de harmonização interna-cional. Para reduzir custos em transaçõesinternacionais, muitos esforços concentram-se na harmonização de determinadas normas

ou padrões, ocorrendo variação de exemplosdesde harmonização de leis comerciais naÁfrica Ocidental, até o desenvolvimento depadrões uniformes de contabilidade. Essesefeitos podem ser benéficos para os países emdesenvolvimento. Mas também pode haveruma compensação com abordagens de adap-tação às condições locais e permitindo umgrau de concorrência entre as abordagens.Existem também compensações entre as abor-dagens multilaterais, regionais e bilaterais àharmonização.

Abordagem de efeitos indiretos internacionais.Nas duas últimas décadas, uma ação globalconcertada tem sido utilizada em um númerocada vez maior de questões nas quais os efeitosde ações políticas de um país podem ter efeitosem outros. O tratamento desses efeitos inter-nacionais na área ambiental é importante paraum desenvolvimento sustentável. Quando oefeito sugerido é menos tangível ou os benefí-cios são compartilhados menos uniforme-mente, a ação em conjunto é mais difícil. Nocaso da tributação, por exemplo, foram expres-sas preocupações sobre o potencial de concor-rência entre países para que o investimentoprovoque uma “corrida para baixo” emarrecadação de impostos, em detrimento dobem-estar público mundial. Algumas vezes sãoexpressas preocupações semelhantes a respeitode outras áreas da política do clima de investi-mento, tais como a regulamentação ambiental.Até o momento, a experiência tem demons-trado pouca evidência dos temidos colapsosem impostos e padrões. Mas existem tambémquestões práticas de tentar encontrar umdenominador comum. As propostas nessas eoutras áreas precisam atribuir o devido peso àsperspectivas dos países em desenvolvimento.

Como a comunidadeinternacional pode ajudarOs governos, tanto nacionais como subna-cionais, dos países em desenvolvimento são,primeiramente e acima de tudo, os respon-sáveis pela melhoria do respectivo clima deinvestimento. Mas a comunidade interna-cional pode dar uma mão. Ajudar a melhoraras condições do clima de investimento poderender imensos dividendos para o desenvolvi-mento. O valor agregado de fabricação desen-

18 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

cadeado pelas melhorias no clima de inves-timento, mesmo em um único país, podeexceder em muito a assistência ao desenvolvi-mento prestada em todo o mundo (Figura18). A comunidade internacional pode ajudaros países em desenvolvimento a colher essesbenefícios de três formas principais:removendo as distorções nas políticas dospaíses desenvolvidos que prejudicam os cli-mas de investimento dos países em desen-volvimento; prestando mais assistência maiseficaz; e enfrentando a substancial agenda doconhecimento.

Eliminando as distorções dos paísesdesenvolvidosOs países em desenvolvimento não estão so-zinhos na luta pela melhoria do clima de inves-timento. As distorções comerciais e de mer-cado criadas pelas políticas dos paísesdesenvolvidos impõem altos custos em suaseconomias. Essas distorções comprometem asoportunidades e incentivos para que as empre-sas invistam nos países em desenvolvimento.Foi calculado que a retirada da proteção co-mercial e as distorções a ela relacionadas nospaíses desenvolvidos podem proporcionarganhos para os países em desenvolvimento deUS$85 bilhões até 201515 – ou mais de quatrovezes a assistência oficial ao desenvolvimentoatualmente prestada para melhorar o clima deinvestimento.

Prestando mais assistência e deforma mais eficazA comunidade internacional vem prestandohá muito tempo assistência ao desenvolvi-mento para apoiar o projeto e a implemen-tação de melhorias no clima de investimento.Presta-se também apoio substancial direta-mente às empresas. Ainda há espaço paramelhor atuação em ambas as áreas.

Assistência ao desenvolvimento para melhoraro clima de investimento. Cerca de 25% daassistência oficial ao desenvolvimento, ouaproximadamente US$21 bilhões por ano,concentram-se no apoio às melhorias doclima de investimento, sendo a parcela maiordirecionada para o desenvolvimento da infra-estrutura.16 A assistência técnica pode ser

uma das formas mais poderosas para ajudaros governos a melhorar seus climas de investi-mento, mas representa apenas 13% daassistência nessa área. Há espaço para prestarmais apoio deste tipo e para oferecê-lo deforma mais eficaz. A melhoria da eficáciarequer esforços para conter abordagensvoltadas para o suprimento e esforços aindamaiores para assegurar que as soluçõesrecomendadas reflitam uma boa adequação àscondições locais. Instalações para assistênciatécnica prestada por múltiplos doadores estãodesempenhando um papel cada vez maisimportante em várias áreas de política doclima de investimento e apresentam oportu-nidades para alavancar recursos e perícia emáreas especializadas e para melhorar a eficáciageral da assistência.

Apoio prestado diretamente a empresas etransações. Um apoio desse tipo bem proje-tado pode complementar as melhorias do climade investimento. A assistência ao desenvolvi-mento para apoiar pequenas empresas pormeio de linhas de crédito e construção decapacidade representa pouco mais do que ovalor da assistência técnica às melhorias doclima de investimento. Entretanto, essas medi-das têm um histórico confuso e podem benefi-ciar-se das mesmas diretrizes sugeridas para asintervenções seletivas feitas por governos. Ospaíses desenvolvidos e as entidades interna-cionais também proporcionam cerca de US$26bilhões por ano em empréstimos não-conces-sionais ou garantias para apoiar transaçõesespecíficas. Embora não seja uma forma deassistência ao desenvolvimento, o aumento daênfase na contribuição dessas transações à cri-ação de mercados mais transparentes e compe-titivos pode ampliar o impacto de desenvolvi-mento desse apoio.

Enfrentando a substancial agendado conhecimentoNovas fontes de dados do tipo apresentadoneste relatório contribuem para nosso entendi-mento das bases do crescimento e da reduçãoda pobreza. Mas há uma longa agenda a sercumprida para ampliar e aprofundar esseentendimento a fim de proporcionar orientaçãoaos formuladores de políticas. Isso inclui aexpansão da elaboração de indicadores obje-

Visão Geral 19

tivos do clima de investimento e a análise sis-temática de experiências locais para tirar aslições emergentes.

Trabalhando em conjunto com esses

temas, a comunidade internacional pode aju-dar a criar melhores climas de investimentonos países em desenvolvimento e contribuirpara um mundo mais equilibrado, inclusivo e

20 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005

O clima de investimento é essencial para ocrescimento e redução da pobrezaA melhoria de oportunidades e incentivos paraque empresas de todos os tipos invistam de formaprodutiva, gerem empregos e cresçam deve ser aprincipal prioridade dos governos. Não se trataapenas de aumentar o volume de investimentos,mas também de impulsionar as melhorias de pro-dutividade críticas para o crescimento sustentável.

• O objetivo é a criação de um melhor clima deinvestimento para todos. Um bom clima deinvestimento beneficia a sociedade como umtodo, não apenas as empresas. Ele abrangetodas as empresas, não apenas empresasgrandes ou com ligações políticas.

• A ampliação de oportunidades para os jovens éuma preocupação premente para os países emdesenvolvimento, onde 53% das pessoas vivemcom menos de US$2 por dia, os jovens mais doque dobraram taxa média de desemprego e aspopulações estão crescendo rapidamente.

A redução de custos injustificados é funda-mental – mas os riscos relacionados com aspolíticas e as barreiras à concorrência tam-bém precisam ser enfrentadosTodos esses três fatores são importantes para asempresas e, portanto, para o crescimento e aredução da pobreza.

• Os custos associados à negligência no cumpri-mento de contratos, infra-estrutura inadequada,crime, corrupção e regulamentação podemultrapassar 25% das vendas – ou mais de três

vezes o que as empresas geralmente pagam deimpostos.

• As empresas dos países em desenvolvimentoclassificam a incerteza das políticas como suaprincipal preocupação. Esta e outras fontes deriscos relacionados às políticas – tais como ainsegurança dos direitos de propriedade, ainstabilidade macroeconômica e a regulamen-tação arbitrária – esfriam os incentivos parainvestir. A melhoria na previsibilidade das políti-cas pode aumentar a probabilidade de novosinvestimentos em mais de 30%.

• As barreiras à concorrência beneficiam algumasempresas, mas negam oportunidades e elevamos custos para outras empresas e consumidores.Essas barreiras também reduzem o estímulopara que as empresas protegidas inovem eaumentem sua produtividade. O aumento dapressão da concorrência pode elevar em mais de50% a probabilidade de inovação das empresas.

O progresso requer mais do que mudançasnas políticas formaisMais de 90% das empresas indicam hiatos entreas regras formais e o que ocorre na prática e aeconomia informal é responsável por mais dametade da produção de muitos países em desen-volvimento. A criação de um melhor clima deinvestimento requer que os governos cubramesses hiatos e enfrentem fontes mais profundasde fracasso nas políticas, capazes de prejudicarum clima de investimento sólido. São necessáriosesforços para:

• Reprimir a corrupção e outras formas decaptação de rendas que aumentam os custose desvirtuam as políticas;

• Construir a credibilidade das políticas para pro-porcionar às empresas a confiança para investir;

• Promover a confiança pública necessária parapropiciar e sustentar melhorias nas políticas; e

• Garantir que as respostas às políticas sejam ela-boradas para se ajustarem às condições locais.

As melhorias no clima de investimento sãoum processo, não um eventoAs políticas e comportamentos governamentaisque influenciam o clima de investimentoabrangem um campo amplo. Mas não é precisoconsertar tudo de uma só vez nem alcançar aperfeição, mesmo em uma única dimensão dapolítica. É possível alcançar um progresso signi-ficativo abordando as importantes restriçõesenfrentadas pelas empresas de uma maneiraque lhes proporcione a confiança para investir –e mantendo um processo de melhoriasconstantes.

• Como as restrições podem variar muito entrepaíses e até mesmo dentro de um mesmo país,é preciso avaliar as prioridades em cada caso.Os processos de reforma beneficiam-se de umacomunicação pública eficaz e de outras medi-das para criar o consenso e manter odinamismo.

B O X 5 Principais mensagens do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005

Visão Geral 21

Notas finais1. Johnson, McMillan e Woodruff (2002)2. Feder e outros (1988).3. Hall e Jones (1999); Parente e Prescott (2000); Easterly e

Levine (2001); e Bosworth e Collins (2003).4. Schumpeter (1942).5. OIT (2004).6. OCDE (2002) e Carlson e Payne (2003).7. Dollar, Hallward-Driemeier e Mengistae (2003) e Hallward-

Driemeier, Iarossi e Sokoloff (2002).

8. Minot e Goletti (2000) e Winters, McCulloch e McKay (2004).9. Hoekman, Kee e Olarreaga (2001)10. Banco Mundial (1996).11. Field (2002).12. Fórum Econômico Mundial (2004).13. Londoño e Guerrero (2000)14. Bartelsman e outros (2004), 05.15. Banco Mundial (2004a)16. Migliorisi e Galmarini (2004).5

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