PROPOSTA PRELIMINAR

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A ECONOMIA BRASILEIRA E AS MUDANAS

ESTRUTURAIS PS ANOS 1980:

NOVO PARADIGMA, NOVAS INSTITUIES OU NOVO DESENVOLVIMENTISMO?

Octavio A. C. Conceio(

Poucos perodos da histria recente do Brasil foram palco de to profundas e complexas transformaes como as que transcorreram ao longo das ltimas trs dcadas. Atravessou-se, desde o final dos anos 70, um perodo de uma profunda crise econmica, associado a um processo inflacionrio sem precedente na histria do Pas, que exigiram uma drstica correo de rumo. Tal correo, apesar de lenta e, s vezes, aparentemente, sem norte, veio ocorrendo desde ento, tornando-se perceptvel apenas no incio dos anos 90. Ali j se podia observar que a economia nacional exigia reformas estruturais profundas para sua sobrevivncia.

Ou seja, os anos 80 explicitaram a impossibilidade de a economia funcionar da forma em que estava estruturada. Para poder sustentar alguma trajetria de crescimento de mais longo prazo faziam-se necessrias reformas (estruturais) que rompessem, simultaneamente, com a lgica da memria inflacionria, com um padro de ao governamental que no produzia mais resultados, seno dficits recorrentes, com um regime de competitividade (que, mais tarde, o cepalino Fernando Fajnzylber denominou de competitividade espria) assentado na desvalorizao cambial, com um padro produtivo herdado do modelo tecnologicamente passivo do processo de substituio de importaes (PSI) e com uma organizao do trabalho que propiciasse ganhos de produtividade e qualificao da mo de obra.

Some-se a isso que esse quadro de mudanas ocorreu em meio ao triunfo do denominado neoliberalismo, que defendia maior flexibilizao do mercado de trabalho, polticas restritivas demanda agregada e um padro de ao estatal avesso a qualquer identificao com o Keynesianismo. Esse elenco de medidas, que John Williamson chamou de Consenso de Washington, articulou a grande orquestrao macroeconmica dos anos 80 e 90, que regeu a poltica econmica das naes ocidentais. O alinhamento a essas reformas foi responsvel, em grande parte, pelas diferentes performances nacionais ao longo dos anos 90.

A srie de mudanas levadas a efeito no Brasil nesse perodo no fugiram desse espectro. Tal processo se desencadeou de maneira contnua, irreversvel e no sem sobressaltos. Manifestou-se, tambm, atravs da gerao de um enorme nus para a populao, para as empresas e para o prprio Estado, cujo processo de ajuste, revelado atravs de sucessivas mudanas estruturais, transformou irreversivelmente a face da economia nacional.

Este texto ser dividido em 5 sees. Nas primeiras duas sees ser feita uma breve discusso terica acerca do papel da mudana tecnolgica e institucional nas abordagens neo-schumpeterianas e institucionalistas, respectivamente. O objetivo ser explicitar o nexo de convergncia entre ambas as abordagens, demonstrando que constituem um amplo e frtil campo de pesquisa sobre crescimento econmico. Na terceira seo ser apresentada uma breve avaliao da evoluo da economia brasileira ao longo das ltimas trs dcadas, buscando identificar as principais mudanas estruturais, quais sejam, mudanas tecnolgicas e institucionais, ocorreram ao longo do perodo. E na quarta seo ser feita uma breve avaliao da relao entre o conceito de novo desenvolvimentismo com a abordagem terica proposta. No final, estabelecer-se- algumas consideraes.

1. BREVES NOTAS SOBRE EVOLUO ECONMICA E O PAPEL DA MUDANA TECNOLGICA

A economia evolucionria trata de sistemas complexos que interagem em um mundo de diversidade, onde as inovaes exercem papel central. Nesse sentido, o processo de crescimento e de desenvolvimento econmico est inserido em um processo de mudana estrutural, que permite que as mudanas tecnolgicas e institucionais se alimentem reciprocamente (embora com timings diferentes), operando assim as mudanas sociais.

O conceito de mudana e o processo de mudana estrutural ser, aqui nesse texto, entendido como sendo, simultaneamente, de natureza tanto tecnolgica, quanto institucional. Sua compreenso est igualmente associada descrio, dentro das diferentes realidades regionais, dos elementos que constituem o processo de crescimento econmico, que lhes so especficos. Para tal descrio, porm, necessrio que se realize, no plano analtico e terico, a incluso das instituies que operam dentro do referido ambiente evolutivo.

A nosso ver, compreender crescimento e instituies fora da noo evolutiva, alm de empobrecer a anlise, esvazia-a de contedo histrico, como, alis, o fazem as abordagens convencionais ou standard (Nelson, 2002). Instituies, crescimento econmico e evoluo so noes indissociveis. Por essa razo, julga-se pertinente retomar a definio do que vem a ser, em termos atuais, o conceito de evoluo.

A compreenso da natureza da mudana econmica tem sido um dos mais frteis campos tericos em economia nas ltimas trs dcadas. Vrias correntes articularam-se e desenvolveram-se buscando responder o que a determina. Contrasta com essa busca, a ausncia de tratamento terico ao referido processo pelo mainstream ortodoxo, que deliberadamente o negligenciou. Um dos pilares fundamentais no avano da compreenso do processo de mudana econmica foi o trabalho seminal de Richard Nelson e Sidney Winter, publicado em 1982, intitulado An Evolutionary Theory of Economic Change. Nesse estudo desenvolveu-se a base do que seria uma interpretao alternativa ao processo de crescimento econmico, que exigiria a construo de um novo marco de anlise. Tal tarefa foi levada a efeito pela contribuio ento designada de neo-schumpeteriana, que, com vrios trabalhos em sequncia, perseguindo uma agenda de pesquisa comum, avanou substancialmente na compreenso dos fenmenos de crescimento e desenvolvimento tecnolgico, mudana estrutural, paradigmas tecnolgicos ou tecno-econmicos, trajetrias tecnolgicas e sistemas nacionais de inovao. Alm de Nelson e Winter, somaram-se a essa escola Giovanni Dosi, Christopher Freeman, Lundvall, Carlota Perez, Luc Soete, Brian Arthur e muitos outros. Para eles, o que dava sustentao ao processo de crescimento e de desenvolvimento econmico era a forma como se organizavam e se disseminavam as novas tecnologias, o ambiente inovatividade, o padro de competitividade e o ambiente institucional mais ou menos propcio s mesmas. O grau de xito ou fracasso dos pases em direo a esse desiderato era resultante da forma como nacional ou regionalmente operou esse padro.

O ambiente econmico, ao ser instigado pela necessidade de mudanas, adapta-se ao novo paradigma, construindo uma rede institucional capaz de sustentar o espectro de transformaes dele decorrentes. Tal processo se dissemina tanto no mbito da firma, quanto no processo de trabalho, na gesto dos novos mtodos produtivos, estabelecendo capacitaes (Dosi, 1988a) e aprendizagem. Essas absorvem os novos padres de competitividade, decorrentes da mudana estrutural originria do paradigma dominante e os disseminam. Por essa razo, na tica neo-schumpeteriana, tecnologia definida como um processo de busca de novos produtos e processos, que se difundem por todo o sistema. Alis, por essa razo que Nelson (2008) vem propondo o conceito de tecnologia social, que articula as rotinas das firmas com as instituies e com a tecnologia (Conceio, 2009).

Essa interao produz, ao longo do tempo, mudana nos padres de comportamento, nos hbitos, nas normas e nas regras do jogo, estabelecendo um novo marco institucional. Hodgson (2007) designa essa noo como de reconstitutive downward causation, que estabelece o nexo entre indivduos, seus hbitos e crenas e as instituies, que determinam e so influenciadas pelos mesmos.

O referido processo, ao contrrio da viso dominante no mainstream, tem pouco a ver com o desenho de uma trajetria de crescimento convergente a um ponto de equilbrio timo, compatvel com a noo de steady state, embora possa advir alguma estabilidade provisria dessas transformaes. Mudanas, instabilidade e incerteza predominam ante o quadro hipottico de convergncia estabilidade e ao equilbrio de longo prazo. Douglass North, importante referncia da Nova Economia Institucional (NEI), tem afirmado em seus trabalhos mais recentes que as diferentes performances econmicas dos pases (e consequentemente das regies) so resultados das mudanas institucionais ali operadas. Tal proposio nos credencia a enfatizar a importncia terica em se identificar como as referidas mudanas institucionais se processaram na economia brasileira nas ltimas trs dcadas, e em particular no ltimo decnio.

Neste sentido, e em sintonia com a noo de paradigma tecno-econmico de Perez (2007), importante mencionar que, ao longo dos ltimos 30 anos, atravessamos uma fase da economia mundial dominada pelo paradigma tecnolgico da informao. Esse definiu, para os pases perifricos, as possibilidades de abrir (ou fechar) as janelas de oportunidade, conforme a forma de enfrentamento dos desafios da tecnologia e da competitividade. A escolha de uma ou outra forma quem determinar as condies de avano tecnolgico, social, econmico e institucional.

Sob a tica de Perez (2007), o perodo atual, aps o colapso da grande bolha da tecnologia, estaria no ponto mdio da grande onda corrente, que ocorre quando as tenses estruturais realam as instabilidades e as tendncias recessivas, as quais, por sua vez, exigem uma outra recomposio institucional. Assim, o momento presente , pelas razes expostas, o mais apropriado possvel para levar adiante corajosas propostas para um profundo redesenho da regulao global e das instituies.

Portanto sob essa forma que ocorre a mudana tecnolgica, que arrasta consigo - no de forma automtica, mas induzida pelo processo de busca - as mudanas institucionais que proliferam em conjunto e de forma articulada. So estas as circunstncias que levam ao progresso econmico.

2. INSTITUIES E MUDANA INSTITUCIONAL

Dentro desse contexto pode-se definir instituio como conjunto de normas, regras, hbitos e sua evoluo (Hodgson, 2000; North, 1990; e Nelson, 1995). Da infere-se que a instituio passa a viabilizar, em funo das razes histricas e estruturais que lhes so especficas, distintas trajetrias de crescimento econmico. Por esta razo instituio, crescimento econmico e paradigma tecno-econmico so conceitos interligados.

Essas ponderaes recolocam a nfase em questes que formalmente nunca deveriam ter sido omitidas, tais como a de que crescimento econmico constitui-se em: (a) um processo de rupturas e reconstrues; (b) as caractersticas da transio de um velho para um novo processo de crescimento so elementos decisivos para a anlise; (c) as mudanas estruturais de natureza tanto tecnolgica, quanto institucional, so fundamentais; e (d) apesar de o mesmo sempre se apresentar quantitativamente como um incremento na relao produto-capital - ou aumento da acumulao de capital per capita superior ao crescimento populacional, ou ainda crescimento da produtividade do capital em relao ao aumento da populao -, ele reveste-se de caractersticas bastante distintas de regio para regio, s vezes sequer comparveis. E exatamente desses aspectos que se ocupa a tradio institucionalista: a histria importa, as formas de crescimento capitalista so diferenciadas e mltiplas, o processo de crescimento contnuo e tem razes histricas profundas (North, 2005, Hodgson, 2002).

Sob essa perspectiva conceitual, o fenmeno do crescimento econmico deve ser entendido como manifestao de mudanas institucionais. Portanto, o vnculo entre crescimento e instituies deve ser realizado pelo conceito de mudana, que pressupe inovaes (Matthews, 1986, p. 908). Para John Zysman (1994), as trajetrias de crescimento so criadas historicamente, a partir do desenvolvimento de trajetrias nacionais institucionalmente inventadas ou enraizadas (Historically Rooted Trajectories of Growth). Ou seja, as instituies importam, porque determinam diferentes trajetrias de crescimento econmico nos diversos ambientes nacionais. H vrias formas de se organizar as economias de mercado, os mercados so diferentes e h vrios tipos de capitalismo. Em Douglass North (1990), o fundamental no campo do desenvolvimento econmico buscar a formulao de uma ainda inexistente teoria da dinmica econmica. E esta reside fundamentalmente na compreenso e sistematizao do processo de mudana. Em sendo assim, as trajetrias das mudanas institucionais so elementos essenciais na definio das diferentes formas de crescimento econmico, o que revela notvel semelhana com o pensamento evolucionrio. Para North, a mudana econmica de longo prazo uma conseqncia cumulativa de inmeras decises de curto prazo tomadas por polticos e empresrios, que, direta ou indiretamente (via efeitos externos), determinam a performance econmica. Entretanto, o grau, atravs do qual os resultados so consistentes com as intenes, refletir o grau atravs do qual os modelos dos empresrios so efetivamente verdadeiros. Isto porque os modelos refletem idias, ideologias e crenas que so, na melhor das hipteses, apenas parcialmente refinadas e melhoradas por feedback de informaes sobre as conseqncias atuais das polticas tornadas legitimamente legais. Em outros termos, as conseqncias de polticas especficas no so apenas incertas, mas imprevisveis.

3. TRS DCADAS DE EVOLUO DA ECONOMIA BRASILEIRA

A instrumentalizao terica de noes como as de mudana tecnolgica e institucional, integra uma rica agenda de pesquisa, que, a nosso ver, vem repercutindo de maneira ainda tmida sobre o ambiente econmico nacional e regional. Poucos estudos ocupam-se dessa questo. A forma como operaram, no espao regional, as referidas transformaes econmicas so fundamentais para que se entenda o atual desenho da economia gacha, sua relao com a dinmica nacional, sua forma de insero com o exterior e os desafios futuros da decorrentes. Esse artigo supe que a literatura institucionalista e evolucionria vem dando importantes passos nesse sentido. A nosso ver, seria pouco frutfero, seno impossvel, tentar compreender o amplo elenco de mudanas que ocorreram na economia gacha e brasileira, no perodo em questo, sem a incorporao do instrumental terico evolucionrio e institucionalista, que discutiremos brevemente na prxima seo.

A crise da dcada de 80 e as expectativas de hiperinflao estabeleceram estratgias de sobrevivncia denominadas de defensivas. Tal postura impedia avanos na tica produtiva, colocando o setor passivamente no aguardo da definio de um ambiente mais estvel para o crescimento, que se demonstrava cada vez mais difcil, distante e menos visvel.

O que importa reter aqui no um exame pormenorizado das mudanas no mbito de estrutura produtiva nacional decorreu da amplitude das mudanas que se esboaram no plano microeconmico da firma e se disseminaram no mbito meso-econmico, conferindo certa especificidade na forma como o paradigma tecno-econmico se desenvolveu no interior da estrutura produtiva local. Explicando melhor: o esgotamento do paradigma de produo em massa, que respondeu por enormes avanos industriais na economia brasileira nos anos 50 a 70, deu sinais de esgotamento nos anos 80. Perda de competitividade, desestmulo a inovaes tecnolgicas, passividade tecnolgica e ajustes estrutura de custo dada, sem busca de novas tecnologias e, portanto, ganhos de produtividade, inibiram as frentes de expanso produtiva, culminando em estratgias defensivas e ganhos eventuais em lucratividade, via cmbio ou via inflao.

Esse padro criou um ambiente produtivo pouco ousado e pouco eficiente, explicitando a falncia do padro industrial originado pelo PSI. As mudanas se faziam necessrias, mas a base produtiva regional, em sua grande maioria, no percebia para onde direcion-las. Essa indefinio culminou na designao de dcada perdida ou ausncia de novas janelas de oportunidade.

O que se sucedeu a partir da foi o aparecimento de uma srie de transformaes cumulativas, que poderiam originar uma nova economia brasileira, cujos contornos ainda no esto precisos, mas vem respondendo por grande parte de sua performance. Ps-se em marcha o processo de destruio-criadora, encorajado pelo surgimento de mutaes internas. Sob essa tica, a abertura externa, no incio dos anos 90, surgiu no como fruto de uma deciso autnoma nacional, face precria insero nacional no padro de competitividade internacional, mas, isso sim, como uma necessidade estrutural s novas condies de crescimento da economia brasileira, ainda longe de serem visualizadas no espao produtivo nacional. No se sabia o que adviria da, mas era certo que a economia brasileira deveria ter um desenho estruturalmente diferente do que persistira at o incio dos anos 90.

Dois outros fatores, de natureza interna foram eles a desindexao com o Plano Real e a convivncia com a paridade cambial fixa - terminaram por quebrar (de forma supostamente definitiva) os hbitos, as regras e os padres de conduta herdados do PSI, que se enraizaram na forma de produzir dentro da economia brasileira. Trata-se do padro de comportamento associado inflao, onde o produtor habitou-se a incorporar, no seu preo final, as expectativas inflacionrias, delegando aos ganhos de produtividade e de eficincia produtiva um padro marginal e exgeno linha de produo nacional. Esse comportamento precrio e refratrio frente aos desafios da competitividade explica, em parte, a fragilidade tecnolgica do padro produtivo nacional herdado do referido processo. A mudana de regras para a sobrevivncia aos novos padres (mais modernos) de competitividade no se fez sem grandes transtornos, falncias, quebradeiras. Autores como Conceio Tavares, parodiando Schumpeter, mas em sentido negativo, preferiram designar esse perodo como o de destruio-no-criadora (Tavares, 1999). O estudo do ECIB buscou, com grande flego, identificar de maneira precisa os desafios dessa poca (Coutinho & Ferraz, 1994).

3.1. OS ANOS 1980: INFLAO E CORROSO DA HERANA SUBSTITUTIVA

A dcada perdida dos anos 80 revelou perda de dinamismo da economia brasileira, que, depois do perodo de grande crescimento, caracterizado pelo milagre econmico de 1967-73, desacelerou, no ps 74, sua taxa de crescimento at chegar a variaes negativas do PIB j em 1981. At ento, no se tinha conhecimento, dentro da estrutura produtiva brasileira, de crescimento negativo, pelo menos desde a construo da industrializao via PSI. Vrios artigos e textos, que se tornaram clssicos, analisaram essa questo e no caberia recapitul-los aqui. O fundamental destacar que importantes elementos de natureza estrutural, bloquearam, impediram e obstaculizaram a possibilidade de a economia nacional e, consequentemente, as economias regionais continuar crescendo e funcionando nos moldes vigentes. Esgotara-se a capacidade de acumulao de capital via substituio de importaes.

A incompreenso das mudanas em curso, a partir dos anos 80, reeditou, no plano das convenes, das normas de comportamento domstico (leia-se instituies), prticas produtivas totalmente incompatveis com a modernidade de ento. Como estratgia de sobrevivncia dramtica crise dos 80, o mecanismo de reindexao dos ativos, como forma de proteo ao setor financeiro que, diga-se de passagem, fora criado em 1966 pela reforma Campos-Bulhes, que instituiu o expediente da correo monetria -, disseminou-se por toda a economia. Tal mecanismo no se constituiu apenas em proteo dos ativos financeiros contra a inflao, mas contagiou todos os contratos da economia, desde contratos financeiros de crdito, contratos de compra e venda, contratos de trabalho, tributao e, mais importante, passou a fazer parte da deciso de produzir dos agentes. A deciso empresarial de qualquer empreendimento embutia a expectativa de inflao no perodo, que passou a superar qualquer risco oriundo da prpria atividade capitalista. Ingressava-se no pior dos mundos: a produo sem risco, caucionada pela inflao e avalizada pela dvida pblica interna, que tambm passou a financiar-se com o referido processo.

A perversidade dessa poltica por demais conhecida como elemento altamente concentrador da renda. Alm disso, a instituio da conveno do crescimento-com-inflao (Castro, 1997) minava qualquer possibilidade de modernizao da economia brasileira, j que anulava quaisquer perspectivas de enfrentamento de novas estratgias frente a crise. O curto prazismo e as preocupaes com a inflao, e com o consequente financiamento da mesma, via aplicaes financeiras, alimentaram no s um processo de resistncia desinflao, como fomentaram uma voraz financeirizao, que obstaculizava a queda da inflao. O clculo econmico das empresas, das famlias e do governo sancionava a vigncia e a suposta necessidade do referido mecanismo. As estratgias empresariais de modernizao eram assim bloqueadas e as aplicaes de curtssimo prazo passaram a reger a economia brasileira.

As tentativas de reverter esse processo, que s alimentava a concentrao da renda, resultaram em grande fracasso. Os planos heterodoxos de combate inflao no conseguiam quebrar a inrcia desses mecanismos. O Plano Cruzado, o Plano Bresser, o Plano Vero e posteriormente, os Planos Collor I e II nos anos 90 no conseguiram romper com a memria inflacionria, que nada mais era seno a institucionalizao da inflao dentro da economia brasileira. Fazia-se necessria uma nova economia, que comeou a ser construda apenas em meados da dcada seguinte.

Genericamente, pode-se concluir que a dcada de 80 foi perdida pelo fato de no se ter conseguido construir qualquer possibilidade de recuperao econmica. Isto se deu por trs razes: pela precria capacidade de insero no paradigma tecnolgico em construo; pela cegueira generalizada em relao a perspectivas de longo prazo, que o processo de acelerao inflacionria trouxe; e pela inexistncia de um padro de ao estatal capaz de vislumbrar alternativas de poltica econmica capazes de reverter esse catico quadro.

Mais ainda, nos anos 80, explicitou-se que no bastava poltica econmica governamental querer acabar com a inflao, era necessrio que a populao acreditasse em tais intenes. Em outros termos, era necessrio combinar inteno e consistncia macroeconmica com credibilidade no mbito microeconmico dos agentes e tomadores de deciso. Essa foi uma terceira lio herdada dos tempos da crise: no basta os governantes e sua poltica econmica querer ou ter inteno de extirpar elementos nocivos economia, enraizados institucionalmente no Pas. Era e continua sendo necessrio estabelecer um horizonte de credibilidade capaz de torn-los aceitveis e passveis de incorporao no mbito microeconmico das decises descentralizadas dos agentes econmicos. Leia-se, fundamental uma mudana de hbitos ( la Veblen) para obter-se tal objetivo. Em outros termos, o fracasso dos Planos Heterodoxos de combate inflao nos anos 80 deveu-se menos a consistncia interna dos mesmos (que, como se viu anos mais tarde, tambm era problemtica) do que falta de um ambiente institucional e microeconmico para sua aceitao.

3.2. OS ANOS 1990 E A NECESSIDADE DE REESTRUTURAO

O ingresso nos anos ocorreu em meio a grandes perspectivas de mudanas. O pas acabara de ter eleies diretas para a Presidncia da Repblica, a inflao encontrava-se em elevao acelerada e o fracasso dos choques heterodoxos, herdados da era Sarney, exigiam drsticas correes de rumo (para se usar expresso da poca). Sucedeu-se da o Plano Collor I e II, em 1990 e 1991, respectivamente, que no s foram incapazes de reverter a inrcia inflacionria, como desorganizaram ainda mais a economia do Pas.

Entretanto, uma medida relevante foi tomada: a abertura comercial. A abrupta exposio s condies de competitividade externa revelou a precariedade da estrutura produtiva nacional em sobreviver em condies adversas. A fragilidade do padro de competitividade vigente no Pas explicitou-se no s como resultado direto do mecanismo de proteo cambial, oriundo do regime de alta inflao, mas tambm como resultado de anos de convvio com uma economia fechada (pouco exposta concorrncia externa), fruto do PSI, que ora explicitava seu esgotamento. O ajuste foi dramtico e vrias empresas faliram. Mas, estruturalmente, tal exposio foi necessria, visto que, anos mais tarde, as empresas sobreviventes sairiam fortalecidas. Estava em marcha o mecanismo de destruio-criadora a que Schumpeter se referia. E a economia gacha se valeu desse mecanismo.

Apesar do duro e penoso desafio de reinsero externa - sem uma contrapartida domstica em termos uma infra-estrutura organizacional, produtiva e tecnolgica para enfrentar os padres de concorrncia do novo paradigma tecnolgico em plena ascenso - tornou-se clara a necessidade de reestruturao produtiva brasileira. E isso foi feito, caracterizando a primeira grande mudana estrutural dos anos 90. Vrios estudos trataram dessa questo e no ser feita uma releitura dos mesmos (Coutinho e Ferraz, 1994; Franco, 1995). Interessa reter aqui que a economia brasileira buscava novos fundamentos para sua evoluo, cujo primeiro passo havia sido dado.

O episdio do impeachment de Collor e a posse de Itamar Franco em 1992 evidenciaram a imperiosidade em reverter, e rapidamente, o catico cenrio de instabilidade inflacionria, que carregava consigo a ameaa de hiperinflao e a perda total da governabilidade do Pas. Comeou-se a gestar a um novo desenho de estabilizao econmica: um outro plano, mas sem congelamento de preos, sem choques, sem surpresas, sem bloqueio de liquidez, com regras claras de desindexao e alguma garantia de que a populao no seria surpreendida com congelamento de preos, como acontecera em planos anteriores. Alm disso, implcito nesse novo plano, estava a preocupao central com o ajuste fiscal e com o papel do governo como gerenciador da poltica econmica. Tais elementos constituram a base do Plano Real, implementado em julho de 1994.

Originou-se da a segunda mutao estrutural nos alicerces da economia brasileira nos anos 90, que, simultaneamente, operou duas outras mudanas institucionais de grande profundidade. De um lado mudou o regime monetrio, introduzindo uma nova moeda, com paridade cambial equivalente ao dlar, e, de outro lado, mudou a forma de ao do Estado, que passou a perseguir ajuste fiscal, metas de supervit fiscal, controle monetrio e compromisso oramentrio. Desfazia-se o Estado-empresrio da substituio de importaes e incorporava-se novos elementos compatveis com um maior rigor fiscal.

Como se viu, mudana no significa melhora, mas evoluo, mutao, o que implica afirmar que o novo desenho institucional do Estado passou a compatibilizar-se com o iderio da globalizao. Como salientado por Perez, a nova funo do Estado, introduzida com o Plano Real, passou a sintonizar-se com o denominado Consenso de Washington, seguindo os princpios, ditos neoliberais, de Estado mnimo, privatizaes, supervit fiscal e renncia a atividades produtivas (ou empresariais). Com o ambiente de estabilizao e sem inflao, tais funes passaram a ser exigidas, j que o financiamento do dficit via inflao, como ocorrera na dcada de 80, no mais seria possvel. O papel do Estado redefiniu-se e as metas de supervit fiscal passaram a desempenhar papel proeminente, embora o endividamento financeiro do mesmo continuasse elevado.

O desenho institucional do Pas, nesse perodo, passou a orientar-se por uma adeso explcita ao modelo vigente nos pases desenvolvidos, orientados pelo que se convencionou designar de Consenso de Washington. Idias liberalizantes, controle da ao estatal, flexibilizao dos mercados e privatizaes passaram a ser atnica da gesto pblica, revelando uma total fragmentao do velho estado desenvolvimentista, sem apropriar-se de um novo papel, a no ser uma oposio aos princpios at ento dominantes.

Tal falta de rumo foi acompanhada por um brutal crescimento da dvida pblica, herana do regime inflacionrio, sem a constituio de maior rigor fiscal, que tornaram a administrao pblica extremamente difcil. Tal processo se deu tanto na rbita federal, quanto na estadual. No mbito federal, a perseguio de uma maior carga fiscal, via contrao fiscal, teve dois efeitos. De um lado, os esforos da Unio para debelar o processo inflacionrio (via maior rigor fiscal e monetrio) expunham populao a firme inteno de criar um ambiente de estabilizao, fomentando expectativas nesse sentido, e, de outro lado, induzia uma mudana de mentalidade, atravs da tentativa em zerar a memria inflacionria. Entretanto, mesmo com aumento da carga tributria, a ao estatal no conseguia fazer caixa, gerando uma situao de deteriorao financeira, que, apesar das tentativas de governos posteriores, persiste at os dias de hoje.

Todo esse quadro revela que o custo da estabilizao, que se consolidava ao longo da dcada, do ponto de vista da gesto estatal, foi extremamente difcil, implicando perda de controle sobre os gastos, o qual, por sua vez, gerou aumento da dvida pblica dos estados, oriunda da escassez de fontes de financiamento em um regime sem inflao. Por conta desse processo reduziu-se sobremaneira a ao estatal, delegando administrao governamental pouca (ou nenhuma) autonomia em relao deciso de expandir ou estimular a capacidade produtiva, frente a incapacidade de investimento.

O Estado, tanto no mbito nacional quanto regional, deixou de ser empresrio para se constituir em gerente, parceiro e gestor. Essa mudana institucional foi fundamental para o desenho da nova forma de ao estatal, que se tornou mais clara na dcada seguinte.

A persistncia do quadro referido acima, pautado pelas dificuldades oriundas das diretrizes da estabilizao, trouxe consigo a conveno de que sem arrumar a casa, ou, em linguagem corrente na poca, construir bons fundamentos macroeconmicos, dificilmente poderia ser trilhada qualquer trajetria de crescimento mais consistente. Por essa razo, a economia brasileira e a gacha no conseguiam obter saltos expressivos em termos de taxa de crescimento do produto.

A reverso das expectativas inflacionrias que foi se consolidando com o Plano Real, realizou-se mediante um desenho de poltica econmica centrado no trip metas de inflao, supervit fiscal e juros altos. Tal opo, alm de no deixar muito espao para que novas trajetrias de crescimento econmico pudessem ser trilhadas, reforou o alinhamento da poltica econmica nacional e, por derivao, o ambiente regional da economia gacha s regras vigentes no ambiente econmico internacional, orientado pelos princpios do Consenso de Washington. Contraditoriamente, o cenrio econmico externo experimentou, ao longo dos anos 90, um surpreendente mas no sustentvel clima de prosperidade e de crescimento econmico (aparentemente) auto-sustentado, amparado pela forte financeirizao e pela expanso dos mercados asiticos.

A economia brasileira, ao contrrio, amargou uma situao de baixas taxas de crescimento domstico, pesada carga tributria, rgido controle da demanda agregada e forte fluxo financeiro externo, sintonizado com os altos juros praticados internamente. Como resultado elevou-se a dvida pblica interna e os desequilbrios fiscais, inviabilizando estratgias governamentais mais ousadas, principalmente no sentido de vincular as decises de investimento s atividades geradoras de inovao em P&D. Dessa forma, deixou-se de estimular um padro de organizao industrial mais sintonizado com os avanos do novo paradigma tecnolgico da informao, inviabilizando um ambiente mais propcio a sinergias e janelas de oportunidade nesse sentido.

De fato, o Pas cresceu pouco, mas as mudanas institucionais foram significativas. Vivia-se o novo, sem o conhecimento prvio do que, de fato, o mesmo se constituiria. E negava-se o velho, com a certeza de que jamais voltaria a predominar. Tal foi o quadro da mutao dos anos 90, que deixou um legado fundamental para o primeiro decnio do sculo XXI. As reformas econmicas operaram de forma agressiva, no obstante os avanos sociais no tenham ocorrido de forma expressiva. Porm, o terreno para que tais avanos se consumassem estava virtualmente construdo. Caberia aos futuros governantes abrir janelas de oportunidade nesse sentido. O palco histrico dos anos 2000 revelaria ou sepultaria tais possibilidades.

3.3. OS ANOS 2000: A DCADA DO REORDENAMENTO OBEDIENTE

VERSUS O NOVO DESENVOLVIMENTISMO

A economia brasileira ingressa no sculo XXI instigada por dois momentos que, literalmente, puseram em xeque os alicerces macroeconmicos, construdos a partir dos primeiros desdobramentos do Plano Real. O primeiro momento ocorreu em janeiro de 1999, quando do incio do 2 mandato de FHC, que explicitou a crise cambial de 1999. Na poca, temia-se que a mesma abalaria os alicerces da estabilizao nacional. A reao de ento, respondida pela adoo da poltica de maior flexibilizao cambial, superando o mecanismo de paridade cambial fixa, foi capaz de contornar os efeitos nefastos do obstculo externo e inspirou o desenho de uma nova poltica macroeconmica, que, em linhas gerais, persiste at os dias de hoje. Ao invs da ncora cambial como mecanismo de estabilizao dos preos domsticos, que fora inaugurada com o Plano Real, passou-se a adotar o regime de metas inflacionrias, que combinava uma maior flexibilidade da taxa de cmbio, a fixao de um alvo de inflao com patamares fixos de variao para mais ou para menos e uma rgida e obstinada poltica de gerao de supervits fiscais.

Os resultados dessa poltica logo se fizeram sentir, apesar das profundas crticas de economistas heterodoxos de formao desenvolvimentista. Para eles, estaria se privilegiando metas de estabilizao, ao invs de se estimular polticas de crescimento. Apesar do aumento da carga fiscal, a poltica cambial produziu efeitos positivos sobre a balana comercial e o temor da volta da inflao desvaneceu-se. Reconhecendo a procedncia da crtica heterodoxa, o Pas pagou o preo da estabilizao, sacrificando expressivos passos rumo constituio de um ambiente para o crescimento. Entretanto, esse processo trouxe uma importante lio para os tempos futuros. A construo de uma plataforma consistente para o processo de crescimento econmico no poderia ser construda sem a vigncia de um maduro (leia-se estvel e duradouro) ambiente de estabilizao econmica. E a opo de poltica econmica adotada consolidou esse processo. Essa foi a lio herdada do duro perodo de ajustamento estrutural: a estabilizao dos preos um processo lento, penoso, e que no necessariamente (leia-se automaticamente) conduz ao crescimento econmico, mas, por definio, uma condio necessria para tal desiderato. A adoo do novo desenho da poltica econmica foi consolidando um novo ambiente macroeconmico e fiscal, que vem persistindo e que explicitou um novo compromisso com a gesto pblica: metas de gerao de sistemticos dficits oramentrios passaram a ser banidas em ambientes de estabilizao .

O segundo momento que balanou os alicerces da estabilizao construda atravs do Plano Real ocorreu em dezembro de 2002. A eleio presidencial de Lula criou expectativas de que um suposto desenvolvimentismo, ainda impreciso conceitualmente, superaria a equivocada dicotomia estabilizao X crescimento, fazendo crer, aos mais inadvertidos, que o novo presidente mudaria drasticamente (e at ingenuamente) os rumos da economia brasileira e por conseqncia os prprios fundamentos da estabilizao.

No imediato ps-eleio, os ndices de preos dispararam, sugerindo que a inflao rapidamente se (re)instauraria. Obviamente que se tal infortnio ocorresse e se a suposta mudana de rumo se consumasse o caminho para a ingovernabilidade estaria aberto e o retorno ao ambiente de descrdito na poltica econmica (to comum e reiterado na dcada de 80) voltaria cena.

Passada a turbulncia inicial, oriunda da frustrao de expectativas inflacionrias crescentes - e por conta de uma drstica mudana de rumo que no ocorreu -, o Pas passou a colher frutos de uma insero externa mais competitiva, de uma recuperao expressiva do mercado interno e de um novo desenho para o crescimento econmico, que contemplava maior dinamismo das exportaes e um crescimento domstico puxado pelo consumo das famlias. Tal quadro foi abalado seriamente quando da ecloso da crise financeira, oriunda da subprime norte-americana, de setembro de 2008, que parece ter sido, atualmente, superada, pelo menos em escala nacional.

O que ficou desse processo? Apesar das mudanas percebidas no mbito das firmas, que operam no ambiente econmico nacional, e das mudanas institucionais, que caminharam no sentido de conferir uma maior maturidade econmica ao Pas, essas transformaes, no perceptveis pelo simples exame dos principais agregados macroeconmicos, revelam melhora dos mesmos em relao s duas dcadas anteriores. a esse resultado que chamamos de reordenamento obediente, uma vez que a conformao produtiva nacional e regional passou a sintonizar-se mais com as mudanas ocorridas no ambiente externo (ditadas pelo paradigma tecnolgico da informao), cuja busca por ganhos de competitividade e produtividade nesse mbito, aliado a um projeto macroeconmico desenhado a partir do Plano Real, gerou um comportamento domstico de aceitao dessas regras e estratgias de adaptao ao referido padro tecnolgico. A disciplina macroeconmica passou a ser perseguida e obedecida pela poltica econmica vigente.

Designamos, portanto, de reordenamento no apenas a adeso s regras de poltica macroeconmicas estabelecidas, sem miragens, nem milagres, mas tambm s sucessivas tentativas de insero na ordem tecnolgica vigente. E de obediente, na medida em que a busca de aprofundamentos dentro da mesma, vai criando, ao longo do tempo, janelas de oportunidade que se entreabrem recursivamente dentro desse (novo) ambiente.

A lio que se extraiu desse processo foi que a aposta na continuidade no processo de ajustamento estrutural produzido pelo Plano Real revelou no s a maturidade da economia brasileira em conviver com um novo regime de preos, mas de adequar-se a uma nova realidade mundial, onde a busca por competitividade, por novos mercados, por novos processos de trabalho e por novas tecnologias no somente irreversvel, como tambm deve se constituir em meta micro e macroeconmica. E tal busca, ao contrrio do que possam supor, equivocadamente, alguns estudiosos avessos compreenso do processo de avano tecnolgico, no pode impedir avanos sociais. Dito de outra forma, a melhoria de indicadores sociais que, por herana histrica, tm sido dos mais baixos do mundo deve ser buscada e alcanada tendo por suposto o cenrio econmico construdo a partir desse novo desenho estrutural, recm montado no Pas, cuja abertura externa e o Plano Real foram dois importantes desencadeadores e artfices. Os dois novos fundamentos institucionais da decorrentes a saber, a moeda e o novo padro de concorrncia entre as empresas so elementos que vieram para ficar no novo desenho institucional, que vem orientando o Pas.

Entretanto, apesar de alguns avanos, percebe-se que a capacitao tecnolgica interna para as novas janelas de oportunidade abertas pelo novo paradigma tecnolgico em formao, ainda so tmidas. Assim, importante que se estabelea, internamente, novos vnculos com a capacitao tecnolgica e com a montagem de um efetivo sistema nacional de inovao. Tal sistema dever, por definio, articular firmas, Estado e universidades, para gerar o estabelecimento de uma plataforma para o crescimento econmico e para o desenvolvimento tecnolgico. S assim a enorme dvida social, que continua assolando o pas, poder ser equacionada.

Entendemos que a superao da fase de reordenamento obediente da ltima dcada dever ser orientada por uma poltica mais agressiva de P&D, sintonizada com os avanos tecnolgicos do paradigma em gestao. Maiores gastos em pesquisa, em educao e capacitao profissional sero elementos decisivos para a construo de um novo modelo de crescimento auto-sustentado, distributivo e com maior qualificao tecnolgica e social. O primeiro passo no sentido da construo de instituies capazes de assegurar essa nova etapa parece que vem sendo dado, na medida em que a economia brasileira vem respondendo positivamente, mas ainda de maneira tmida, aos desafios desse novo ambiente.

O que nos pare3ce claro de toda esta discusso que o Pas vem trilhando uma potencialmente frtil trajetria de crescimento, mas que deve alicerar-se com as mudanas em curso no novo paradigma tecno-econmico. A crise financeira internacional de 2008 trouxe, sem dvida, efeitos perversos sobre o ambiente externo e interno, mas caber poltica econmica vigente impedir retrocessos ao padro de desenvolvimento econmico a ser construdo.

Por enquanto, julga-se precipitado falar-se em um novo desenvolvimentismo, que mais parece estar na inteno de alguns economistas e correntes de pensamento do que na materialidade da atual trajetria da economia brasileira. Se no vejamos.

4. A ECONOMIA BRASILEIRA E O NOVO DESENVOLVIMENTISMO

O termo desenvolvimentismo est ligado tradio Cepalina, que, a partir da interpretao do processo de substituio de importaes, estabeleceu os cnones da construo da industrializao latino-americana, em geral, e brasileira, em particular. Inmeros estudos se seguiram clssica obra de Furtado (1971), Formao Econmica do Brasil, escrita em 1955, e do de Conceio Tavares (1972), Auge e Declnio do Processo de substituio de Importaes no Brasil, escrito em 1963. Estes estudos serviram como referncia a toda uma gama de trabalhos que consagraram definitivamente o termo desenvolvimentismo (Fonseca, 2004; Bielschovski, 1988), bem como explicitaram que a dcada de 80 sepultou seu sentido terico em explicar os rumos da economia brasileira. Novos aportes eram, ento, necessrios, capazes de dar conta, de um lado, tanto do esfacelamento da era substitutiva de importaes, bem como tentar incorporar, de outro lado, novos conceitos capazes de dar conta das transformaes estruturais em curso. Os anos 90 consolidaram avanos no sentido de se compreender melhor os rumos inovadores, que atravessaria a economia brasileira a partir de ento.

Neste sentido, incorporando os elementos supracitados, consideramos no ser invivel falar-se em novo desenvolvimentismo, conceito proposto por Bresser-Pereira (2004) e explicitado pelos ps-keynesianos brasileiros (Sics, Paula e Oreiro, 2005) e por Bresser-Pereira e Gala (2010). Entretanto, consideramos que esta noo deve estar inserida em um ambiente institucional capaz de lhe dar sustentao. Trata-se de uma noo que deve ser histrica, enraizada microeconomicamente e sustentada no plano macroeconmico em sintonia com os agentes (plano microeconmico). Sem esta adeso o conceito cai no vazio ou no eclode socialmente. O que se tem percebido que a noo de novo desenvolvimentismo constitui uma nova fase em relao proposio inicial dos Cepalinos, que trataram da questo do desenvolvimentismo de ento. Mas isto tudo no suficiente.

Em nossa viso, o termo novo desenvolvimentismo s teria sentido se for inserido (embedded) dentro de um ambiente em que operem as foras sociais, polticas, econmicas, institucionais e tecnolgicas sintonizadas com o mesmo. Da a proposio em se avaliar se o conceito de novo desenvolvimentismo incorpora analiticamente todas estas dimenses. Ou seja, faz-se necessrio incluir novos elementos, tais como os novos padres de comportamento dos indivduos, o novo perfil do Estado, do padro da concorrncia e das instituies.

Segundo Bresser-Pereira e Gala (2010), desde o incio dos anos 2000, os economistas latino-americanos vm procurando desenvolver uma alternativa keynesiana e estruturalista para os pases de renda mdia. Da o denominado novo desenvolvimentismo, que consiste na estratgia nacional de desenvolvimento apropriada para nosso tempo, e macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, como sendo o resultado do esforo em adicionar ao estruturalismo uma abordagem mais sistemtica de macroeconomia do desenvolvimento (op.cit., p. 665). Segundo os autores:

Nosso pressuposto o de que no quadro da globalizao a competio entre os Estados-nao aumentou de forma que o desenvolvimento econmico e o catching up dependem da adoo de estratgias nacionais de desenvolvimento baseadas em modelos econmicos com o necessrio poder de explicao e de previso. Enquanto isto no voltar a ocorrer, os pases latino-americanos podero crescer, mas a taxas inferiores s necessrias ao catching up e muito inferiores s dos pases asiticos dinmicos. (op.cit., p. 665)

Estes pases embora tenham adotado estratgias de desenvolvimento essencialmente novo-desenvolvimentistas, no elaboraram, ao contrrio do que os autores propem, uma nova teoria econmica, mas foram apenas pragmticos. Em que consistiriam tais estratgias?

O Novo Desenvolvimentismo estabeleceria um contraponto com o Velho Desenvolvimentismo na medida em que seria caracterizado por cinco elementos estruturais (ou institucionais). Seriam eles: 1) Industrializao orientada para as exportaes, combinada com consumo de massas no mercado interno (em oposio industrializao orientada pelo estado na substituio de importaes); 2) Criao pelo Estado das oportunidades de investimento e reduo das desigualdades econmicas (em oposio a seu papel central na obteno de poupana e realizao de investimento); 3) Poltica industrial subsidiria, mas estratgica (em oposio a seu papel como central); 4) Rejeio aos dois dficits (em oposio a certa ambiguidade em relao aos dficits pblicos e em conta corrente): em caso de doena holandesa dever apresentar supervit fiscal e na conta corrente; e 5) Nenhuma complacncia em relao inflao (em oposio relativa complacncia com a mesma no PSI).

Deve-se salientar a importncia de dois pontos a respeito do desenho do novo desenvolvimentismo. Em primeiro lugar, a tarefa do Estado substituda: invs de ocupar-se da acumulao primitiva de capital e promover a revoluo industrial, sua funo diminuda e a do mercado aumentada; h maior parceria com o setor privado, que passaria a ocupar-se com grande parte dos investimentos; e ao Estado caberia investir em certos setores estratgicos. E, em segundo lugar, crucial a diferena do novo-desenvolvimentismo com a ortodoxia (convencional), no que tange a estratgias de desenvolvimento em relao s estratgias de estabilidade macroeconmica. Para os ltimos, h uma proposio de reformas e de polticas baseadas no fundamentalismo de mercado, herdadas do favorecimento globalizado s naes ricas. Tais fundamentos (neoclssicos) ignorariam o prprio conceito de Nao, estabelecendo internamente instituies estritamente ocupadas com direitos de propriedade e dos contratos (op.cit., p. 681) . O novo desenvolvimentismo, ao contrrio da ortodoxia convencional que , segundo os autores, fundamentalista de mercado, acredita na coordenao pelo mercado, que, alis, tambm uma instituio. Estes pontos sugerem a relevncia do aprofundamento terico do referido conceito, articulando a macroeconomia proposta, com aspectos microeconmicos derivados do comportamento dos agentes, das firmas e das tecnologias.

5. CONSIDERAES FINAIS

Apesar da importncia do conceito de novo desenvolvimentismo julgamos que os autores incorporam escassos elementos institucionais na anlise. A mediao entre comportamento dos agentes, a partir do desenho institucional definido no plano econmico, no permite que perceba como os indivduos guiariam suas decises, aes, padres de comportamento e hbitos, a partir do horizonte desenvolvimentista desenhado do ponto de vista macroeconmico. Concordamos que estratgias podem vir a se institucionalizar, mas para tanto a adeso dos indivduos, no plano microeconmico, crucial. E isto a anlise de Bresser-Pereira e Gala (2010) no contempla.

Sob esta gide, pases sem regras estariam condenados ao retrocesso e estagnao econmica. Julga-se que, junto com o regramento, mas no s atravs dele, todo o aparato cultural, histrico, comportamental e os hbitos da populao quem condiciona e orienta as mudanas institucionais, que, isto sim, guiam o processo de desenvolvimento econmico. E consideramos que tal perspectiva analtica deve ser incorporada.

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( Economista, Professor do PPGE/UFRGS. E-mail: octavio@ufrgs.br.

Saliente-se que esse tipo de estratgia defensiva foi tpica na economia brasileira de forma mais visvel nos anos 90, quando as empresas, para sobreviver ante a abrupta abertura externa, adotaram estratgias de enxugamento de seus quadros funcionais, downsizing, etc., que muito mais do que revelar um quadro de modernizao dos ganhos de produtividade do trabalho frente s novas tecnologias, geraram forte precarizao do mercado de trabalho (Castro, 1996, 1997).

Em defesa de Keynes, se que hoje o referido autor precise dela, saliente-se que tais prticas tambm explicitaram o equvoco do nexo causal entre polticas de inspirao keynesiana com prticas fiscais gastadoras ou irresponsveis, herana de uma m formao terica de economistas obstinadamente anti-keynesianos. Reitere-se, mais uma vez, que um Estado Keynesiano moderno no incompatvel com a perseguio de supervits fiscais. A circunstncia e a insero da poltica econmica nortear as decises governamentais, que no podem prescindir do seu legado. Em outros termos: ser keynesiano no implica ser favorvel gerao sistemtica de dficits pblicos e irresponsabilidade fiscal.

No discordamos deste argumento, mas o consideramos reducionista. H forte influencia da NEI, segundo a qual a minimizao dos custos de transao e a garantia dos direitos de propriedade, assegurariam eficincia e crescimento estvel. Nessas proposies h um carter fortemente neoclssico, sugerindo que o ambiente institucional corrigiria distores e conduziria a economia prosperidade. Nem Douglass North, nem Williamson concordariam com esta assertiva, embora a ordem sistmica para estes autores tenham papel proeminente, ao contrrio da proposio do Antigo Institucionalismo, que nos parece mais adequada ao esquema macroeconmico sugerido pelos autores.

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