@ufabc.edu.br regulação e agências · pdf fileabordagens teóricas e...

Teorias da regulação

Prof. Marcos Vinicius Pó [email protected]

Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro

Características da regulação

• Uso da autoridade governamental

• Não envolve grandes gastos ou transferências de recursos

diretos

• Pode assumir vários formatos institucionais

• Dispõe de uma grande gama de instrumentos

• Implica em direcionamento de atores privados

• Altamente técnica – requer expertise burocrático

• Graus significativos de delegação de autoridade

discricionária e normativa

• Impõe desafios para accountability e controle

Prof. Marcos Vinicius Pó 2

Abordagens teóricas e analíticas

• Interesse público (política)

• Teorias econômicas

► Teoria normativa

► Teoria positiva

• Teoria Agente-principal (ou da agência)

• Nova Economia Institucional (NEI)

• Regulação como política pública

• Essas linhas partem de pontos de vista diferentes, possuindo pontos conflitantes e comuns entre si, mas podem ser utilizadas de forma complementar, dependendo da natureza do problema a ser estudado.


Interesse Público

• Análise por um prisma político para o estabelecimento da regulação e das motivações dos reguladores em relação aos problemas ocasionados pelo mercado

• Regulação como resposta governamental para as falhas de mercado, externalidades negativas e desejos da sociedade

• Estudo dos padrões de relacionamento entre regulador e regulado

• Força dos grupos sociais e econômicos junto aos atores políticos


Teorias econômicas

• Teoria normativa: intervenção do Estado na esfera

econômica

• Teoria positiva: bases de ação do Estado frente à ação dos

agentes privados


Teoria normativa

• Atuação do Estado para assegurar a operação Pareto-

eficiente dos mercados

• Mercados competitivos asseguram alocação eficiente de

recursos

• Falhas de mercado

► Bens públicos: não-exclusividade; não-rivalidade

► Falhas de competição: ineficiência alocativa; ineficiência

produtiva

► Externalidades: custo privado é inferior ao custo social de

produção

► Assimetria de informação: seleção adversa; risco moral


Agenda normativa

• Integração vertical

• Liberalização

• Estrutura horizontal

• Estrutura regional

• Regulação de preço de produto

• Regulação de preço de acesso

• Regulação de monopolistas

• Regulação pró-competição

• Regulação de aspectos que não se referem a preços


Interface entre a agenda positiva e a

normativa

Fonte: Melo, 2000: 15


A concorrência é desejável?

A c

on

corr

ên

cia

é v

iáve

l? Sim Não

Sim

Mercado concorrencial normal

Cream skimming

Nã

o Barreiras impostas por

firmas dominantes ou ex-monopolistas

Monopólios naturais severos

Teoria positiva

• Teoria Econômica da Regulação (teoria da captura)

► Inclusão dos grupos de interesse na análise da regulação e suas motivações

• Empresas lucrariam com a regulação e a sociedade perderia:

► Captura

► Articulação entre empresas reguladas, sistema político e os reguladores

► Limitação ou proteção contra a concorrência

► Ampliação da renda extraída dos consumidores

• Contexto histórico de questionamento à regulação (1970-80): elemento que distorce a alocação ótima de bens de um mercado livre e competitivo, portanto o melhor para a sociedade seria a desregulamentação


Fundamentação teórica

• Lógica da ação coletiva (Olson, 1965)

• Abordagem economicista

• Grandes grupos x grupos pequenos

• Elementos analíticos

► Concentração X difusão de benefícios e/ou prejuízos

► Impeditivos para a organização

o Custos de organização

o Custo de informação

• Grupos latentes necessitariam de incentivos seletivos para se organizarem

• Organização parcial de grupos já seria suficiente para diminuir a apropriação de renda


Conclusões principais da teoria positiva

• Grupos pequenos e bem organizados se beneficiarão da

regulação mais do que os grupos grandes e difusos, ou à

custa destes.

• A política regulatória procurará preservar a distribuição

de recursos entre os membros da coalizão dominante.

• A regulação é sensível a perdas de bem-estar, pois os seus

benefícios se concentram em sua capacidade de distribuir

riqueza.


Teoria agente-principal (teoria da agência)

• Foco na delegação de autoridade: contrato permeado por

assimetrias de informação e de recursos

• O principal busca atingir seus objetivos impondo

incentivos, restrições e penalidades ao agente, buscando

superar o fato de não conseguir observar e avaliar

diretamente as ações deste

► Exploração oportunista

► Discrepância entre comportamento ex ante e ex post

► Custo de agência


Riscos da delegação

• Risco moral: mudança de comportamento do agente em função do ônus da sua atitude individual ser repartido por um grupo grande, o que levaria o bem a ser usado além do razoável.

• Seleção adversa: tendência de que o sistema de proteção incorpore indivíduos de maior risco, ou seja, aqueles que tendem a utilizar mais o bem. Dessa forma, os de menor risco tendem a abandonar o sistema, tornando-o ainda mais caro num ciclo vicioso.

• Seleção de risco: criação de barreiras à entrada de pessoas com maior risco e taxa de utilização do sistema, visando limitar custos e ampliar lucros.

• Assimetria informacional: uso da informação em benefício próprio, limitando a ação dos controladores (principais).

• Dificuldade de revisão: os reguladores podem criar apoios dos favorecidos pelas novas regras, tornando politicamente mais difícil reverter as ações realizadas.


Controle administrativo

• Estratégias utilizadas para reduzir o espaço discricionário e a derivação (slack) da burocracia reguladora, mantendo agenda definida originalmente

• Procedimentos administrativos: ampliam a disponibilidade de informações e as oportunidades de que algum ator soe o alarme de incêndio

• Desenho institucional: seleção dos grupos de interesse habilitados a monitorarem as agências a participarem do seu processo decisório.

• Regras e mecanismos que aumentem a transparência e diminuam a velocidade do processo de regulação permitem aos interessados agir antes que alguma decisão contrária aos seus interesses seja tomada


Transferência de culpa (blame shifting)

• As instituições seriam criadas com mandatos vagos, recursos e

autoridade como uma forma de afastar dos políticos as

decisões controversas e difíceis sobre assuntos complexos

• Assim, os políticos poderiam usar a sua influência em prol

dos cidadãos ou de grupos descontentes, denunciando

problemas da burocracia para o aplauso público

• Dilema da delegação: risco de perdas por má decisões e/ou

custos políticos X perda de poder decorrente da delegação e

custos de controle


Teorias institucionalistas

• Institucionalismo: análise das instituições e seu papel no

comportamento dos agentes

• Nova economia institucional: análise do papel das

instituições para o desenvolvimento econômico e social


Institucionalismo

• Instituições: ► Restringem e corrompem o comportamento humano

► Induzem comportamentos específicos, estratégicos

► Fornecem meios de liberação do vínculo social

► São criação humana, podem ser modificadas pela política

► Mudanças provocam resultados incertos: altera as regras do jogo

• Pressuposto: os resultados são racionais do ponto de vista coletivo, dentro das regras postas

• Eixos de análise ► Poder

► Cálculo racional

► Estrutura de incentivos


Instituições e atores

• Os atores sociais, econômicos e políticos não apenas

maximizam seu interesse próprio com base em limitações

do contexto, mas:

► Buscam garantir suas apostas em ambiente incerto

► Traçam estratégias

► Tentam moldar o contexto para:

oMelhorar chances futuras

oConstituir suas identidades e interesses


Nova Economia Institucional (NEI)

• Origem teórica: teoria da Firma (final da década de 1930) ► Incluiu nos modelos econômicos questões como os custos de

transação

• Firma: estruturas para diminuir os custos de transação e superar falhas de mercado e oportunismo ► Com custos de transação baixos o mercado tenderia a propiciar

uma alocação eficiente dos recursos

• Tipos de custos de transação ► Busca e informação

► Negociação

► Determinação de políticas e implementação


O que são instituições para a NEI?

“Instituições são restrições humanamente planejadas que

estruturam as interações políticas, econômicas e sociais.

Elas consistem de restrições tanto informais (sanções,

tabus, costumes, tradições, e códigos de conduta) como

formais (constituições, leis, direitos de propriedade). [...] As

instituições proveem a estrutura de incentivos de uma

economia; conforme a estrutura se desenvolve, ela molda a

direção da mudança econômica em direção ao crescimento,

estagnação ou declínio” NORTH, Douglass. (1991). Institutions. The Journal of Economic Perspectives,

Vol. 5, No. 1 (Winter): 97


Papel básico das instituições

• Reduzir os níveis de incerteza no ambiente de negócios

• Dar credibilidade às relações sociais em uma economia de mercado

• Garantir os contratos (diminuir a possibilidade de descumprimento)

• Fornecer compromisso (commitment)

► Estabilidade contratual

► Estabilidade de regras

► Limitar possibilidade de expropriação de rendas ou ativos


Privatização e instituições

• Serviços públicos privatizados possuem:

► Custos irrecuperáveis (sunk costs)

► Longa maturação para retorno de investimentos

► Forte interesse político (alto consumo, direitos...)

• Assim, seria necessária uma estrutura institucional com:

► Restrições à ação discricionária dos reguladores

► Restrições à mudança de regime regulatório

► Instituições que garantam as restrições


Governança regulatória

• Diversas combinações possíveis envolvendo:

► Legislativo

► Executivo

► Judiciário

► Regras informais

► Capacidade institucional do país

• Também deve-se considerar que processos de privatização/concessão implicam em:

► Gerar coalizões favoráveis com peso institucional e econômico

► Há altos custos legais e políticos de se desfazer o que já foi realizado


NEI como referencial analítico

• Pesquisas sobre o papel das instituições, muitas delas financiadas pelo Banco Mundial, indicava que marcos regulatórios que proporcionassem segurança contra ações arbitrárias e oportunistas dos governos encorajavam o investimento privado de longo prazo.

• Tipos de instituições analisadas: ► Executivo e Legislativo;

► Judiciário;

► Costumes e normas informais que impõe restrições às ações de indivíduos ou instituições;

► As características dos interesses sociais presentes no país, incluindo o papel da ideologia;

► As capacidades administrativas do país.


NEI como receituário institucional

• As conclusões obtidas nos estudos desenvolvidos sob a nova

economia institucional acabaram se tornando um receituário

para instituições reguladoras:

“(a) liberdade gerencial, (b) autonomia política (liberdade da influência

política e de grupos de interesse), (c) accountability (a obrigação de um

agente ou empregado em responder e cumprir suas responsabilidades ao

seu principal ou empregador, (d) freios e contrapesos (para limitar o poder

de indivíduos singulares na instituição) , e (e) incentivos (para recompensar

pela boa performance e punir desempenhos inadequados ou arbitrários).”

(GUASCH; SPILLER, 1999:49)

• A autonomia se tornou uma negação do controle político.


Regulação como política pública

• Tipologia

• Características da política

• Tipo de discussão

• Tipo de ambiente


Lowi, 1972

• Policy determine politics – o tipo de política pública

determina o jogo político.

• Cada tipo de política pública vai encontrar diferentes

formas de apoio e de rejeição.

• Cada tipo de política pública gera uma configuração de

pontos de vetos e de apoios diferentes, processando-se,

portanto, dentro do sistema político de forma distinta.

27

Tipologia de Lowi

• Distributiva: decisões que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais (ou em grupos determinados) do que universais ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo

► Ambiente político: troca de favores

• Regulatória: coerção individuais (empresas ou pessoas) e imediatas, situando-se em ambientes pluralistas conflituosos, com forte presença de grupos de interesse e constituindo-se em jogo de soma zero.

► Ambiente político: confronto, negociação, barganha

• Redistributiva: atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros;

► Envolvem diretamente valores, interesses e ideologias

► Ambiente político: conflituoso, são as de mais difícil encaminhamento

• Constitutiva: Lidam com procedimentos, estrutura de governo, as regras do jogo

► Ambiente político: negociação entre partidos, busca de apoios

28

Tipologia de Wilson (1973; 1989)

Fonte: Wilson, 1989: Bureaucracy: what governmente agencies do and why they do it

Elaboração nossa

29

Tipo de política Benefícios

Concentrados Difusos

Cu

sto

s

Concentrados Grupos de interesse Luta dos grupos pela conquista da

arena política, visando desequilibrar o jogo

Empreendedora Leva o agente público a buscar apoio de grupos sociais ou de políticos para

poder realizar a sua missão

Difusos Clientelista

Captura pelo grupo dominante

Majoritária Dependerá de ação política que

aglutine interesses dispersos

Contribuições das abordagens

• Interesse público: importância das demandas e necessidades sociais e o papel do Estado para corrigir problemas ocasionados pelo mercado.

• Econômica:

► Normativa: regulação como meio de buscar eficiência econômica/ para atingir determinados resultados econômicos.

► Positiva: a regulação não é neutra, é permeada por interesses e pode ser capturada para a proteção de determinados grupos.

• Principal-Agente: riscos do agente não seguir as orientações de quem delegou e os mecanismos para mitigar essa possibilidade.

• Institucional:

► Institucional: regras e incentivos podem induzir comportamentos e afetar os agentes de maneiras inesperadas.

► NEI: instituições reguladoras como elementos para garantir contratos, elemento central para a atração de investimentos.

• Política pública: a regulação é um ambiente de conflitos pluralistas, constituindo-se em um jogo de soma zero.

Trabalho final: analisar as instituições e questões regulatórias em um setor específico usando os referenciais teóricos vistos na disciplina

• Deve conter minimamente

► Mapeamento e descrição das instituições regulatórias do setor (agências, ministérios, secretarias, etc), incluindo uma análise dos elementos de accountability

► Indicação das principais leis e instrumentos legais

► Indicação das principais questões regulatórias e problemas do setor

► Aspectos federativos envolvidos (se aplicável)

► Identificação dos grupos sociais, econômicos e políticos envolvidos

► Análise geral e conclusão

• Setores

► Transportes (terrestre e aquático)

► Energia elétrica

► Recursos hídricos

► Educação superior

► Petróleo e gás

► Aviação civil

► Saneamento

► Saúde

► Concorrência

► Sistema financeiro

► Telecomunicações


32

• Aulas de 27 e 29/08: Regulação e política: relações verticais e horizontais da burocracia reguladora

► Texto base: KUTNER, R. (1998). Tudo à venda. Tradução de Claudio Weber Abramo. São Paulo: Companhia das Letras. Capítulo 9

• Atividade individual para entrega em 27/08: análise crítica do texto:

► Posner, R. Teorias da regulação econômica. 1974 In. Mattos et all. Regulação econômica e Democracia. Editora 34: São Paulo. 2004

• Material disponível em:

http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/

Prof. Marcos Vinicius Pó

http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/

@ufabc.edu.br regulação e agências · pdf fileabordagens teóricas e...

Documents