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TICs e Gestão Pública em Planos Diretores de Cidades Brasileiras Othon Jambeiro 1 , Rosane Sobreira 2 , Priscila Rabelo 3 Resumo o texto resulta de pesquisa sobre os planos diretores de cidades brasileiras, nos quais se procurou identificar como as tecnologias de informação e comunicações são abordadas. A metodologia foi montada a partir da obrigação constitucional de os municípios que têm 20 mil ou mais habitantes serem obrigados a ter plano diretor de desenvolvimento. A pesquisa analisou os planos das duas cidades mais pobres e das duas mais ricas de cada estado brasileiro, todas abrangidas pela obrigação constitucional. O resultado mostrou pouca preocupação das cidades com as tecnologias avançadas de informação e comunicações, embora quase todas tenham fixado em seus planos a proposta de construção de sistemas de informação. Inclusão digital e transparência de gestão são valores pouco considerados nos planos. Palavras-Chave Cidades. Planos Diretores. Tecnologias de informação e comunicações. Transparência de gestão. Eficiência de gestão. Abstract This paper results from a research about Brazilian cities master plans, focused on identifying how they value information and communications technologies. Methodology is based on the constitutional requirement for municipalities with 20 thousand inhabitants and more to have master plans. The plans of the two poorest and the two richest cities in each Brazilian state were examined. The results showed low level of municipalities concern with advanced information and communication technologies, even though most of them have put in their plans proposals for the creation of information systems. Digital inclusion and accountability are values without much importance in the master plans. Key-Words Cities. Cities master plans. Information and communications technologies. Accountability. Public Management efficiency. RESUMEN el texto resulta de una investigación acerca de los planes directores de ciudades brasileñas, en donde se buscó identificar cómo se enfocan las tecnologías de información y comunicación. La metodología se estableció teniendo en cuenta una exigencia constitucional respecto a los municipios con veinte mil habitantes y más, puesto que a ellos se les obliga a tener un plan director de desarrollo. La investigación analizó los planes de las dos ciudades más pobres y de las dos más ricas de cada Estado brasileño, todas implicadas en la obligación constitucional. Los resultados enseñan poca preocupación por parte de las ciudades con las tecnologías avanzadas de información y comunicación, aunque casi todas fijen en sus planes propuestas de construcción de sistemas de información. Inclusión digital y gestión transparente son valores que conllevan poco interés en los planes. Palabras claves Ciudades. Planes directores. Tecnologías de información y comunicación. Transparencia de la gestión. Eficiencia de la gestión. 1 INTRODUÇÃO Este trabalho se situa na perspectiva teórica da relação entre cidades, cidadania, democracia, informação e comunicações, no contexto da chamada Sociedade da 1 Mestre em Ciências Sociais (USP), PhD em Communication Studies (University of Westminster, Londres), Professor Titular ICI/UFBA, pesquisador IB CNPq. [email protected] 2 Bolsista de Apoio Técnico, CNPq, Graduada em Arquivologia pelo Instituto de Ciência da Informação/UFBA. [email protected]. 3 Bolsista de Iniciação Científica, CNPq, aluna do Instituto de Ciência da Informação/UFBA. [email protected].

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TICs e Gestão Pública em Planos Diretores de Cidades Brasileiras

Othon Jambeiro1, Rosane Sobreira

2, Priscila Rabelo

3

Resumo – o texto resulta de pesquisa sobre os planos diretores de cidades brasileiras, nos quais se

procurou identificar como as tecnologias de informação e comunicações são abordadas. A metodologia

foi montada a partir da obrigação constitucional de os municípios que têm 20 mil ou mais habitantes

serem obrigados a ter plano diretor de desenvolvimento. A pesquisa analisou os planos das duas cidades

mais pobres e das duas mais ricas de cada estado brasileiro, todas abrangidas pela obrigação

constitucional. O resultado mostrou pouca preocupação das cidades com as tecnologias avançadas de

informação e comunicações, embora quase todas tenham fixado em seus planos a proposta de construção

de sistemas de informação. Inclusão digital e transparência de gestão são valores pouco considerados nos

planos.

Palavras-Chave – Cidades. Planos Diretores. Tecnologias de informação e comunicações. Transparência

de gestão. Eficiência de gestão.

Abstract – This paper results from a research about Brazilian cities master plans, focused on identifying

how they value information and communications technologies. Methodology is based on the

constitutional requirement for municipalities with 20 thousand inhabitants and more to have master plans.

The plans of the two poorest and the two richest cities in each Brazilian state were examined. The results

showed low level of municipalities concern with advanced information and communication technologies,

even though most of them have put in their plans proposals for the creation of information systems.

Digital inclusion and accountability are values without much importance in the master plans.

Key-Words – Cities. Cities master plans. Information and communications technologies. Accountability.

Public Management efficiency.

RESUMEN – el texto resulta de una investigación acerca de los planes directores de ciudades brasileñas,

en donde se buscó identificar cómo se enfocan las tecnologías de información y comunicación. La

metodología se estableció teniendo en cuenta una exigencia constitucional respecto a los municipios con

veinte mil habitantes y más, puesto que a ellos se les obliga a tener un plan director de desarrollo. La

investigación analizó los planes de las dos ciudades más pobres y de las dos más ricas de cada Estado

brasileño, todas implicadas en la obligación constitucional. Los resultados enseñan poca preocupación por

parte de las ciudades con las tecnologías avanzadas de información y comunicación, aunque casi todas

fijen en sus planes propuestas de construcción de sistemas de información. Inclusión digital y gestión

transparente son valores que conllevan poco interés en los planes. Palabras claves – Ciudades. Planes directores. Tecnologías de información y comunicación.

Transparencia de la gestión. Eficiencia de la gestión.

1 INTRODUÇÃO

Este trabalho se situa na perspectiva teórica da relação entre cidades, cidadania,

democracia, informação e comunicações, no contexto da chamada Sociedade da

1 Mestre em Ciências Sociais (USP), PhD em Communication Studies (University of Westminster, Londres),

Professor Titular ICI/UFBA, pesquisador IB CNPq. [email protected] 2 Bolsista de Apoio Técnico, CNPq, Graduada em Arquivologia pelo Instituto de Ciência da Informação/UFBA.

[email protected]. 3 Bolsista de Iniciação Científica, CNPq, aluna do Instituto de Ciência da Informação/UFBA.

[email protected].

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Informação. Do ponto de vista conceitual são assumidas duas premissas básicas: (1) as

instituições políticas, econômicas e sociais do município são focadas como loci

primários de prática democrática e, como tais, formadoras de cidadãos; (2) informação e

comunicações são consideradas fatores-chave para o exercício da cidadania e

conseqüente ampliação e aprofundamento da participação social e política dos cidadãos.

A pesquisa tem como universo municípios brasileiros cujas configurações – ter

mais de 20 mil habitantes ou possuir as características previstas no art. 41 do Estatuto

das Cidades4 – os obrigam a ter planos diretores. A base legal dessa obrigação está

naquele Estatuto (Lei nº 10.257/2001) e nos arts. 182 e 183 da Constituição Federal.

Tanto a Lei quanto posteriores resoluções do Conselho das Cidades − órgão vinculado

ao Ministério das Cidades − advogam insistentemente a livre circulação de informações

e a participação popular como imprescindíveis para a boa gestão pública dos recursos

municipais. No mundo contemporâneo isto só pode ser alcançado plenamente – embora

não exclusivamente - por meio do uso de tecnologias de informação e comunicações.

A contribuição do cidadão na construção de um governo mais eficiente depende

essencialmente do seu acesso à informação pública. É a partir dela que pode

instrumentar-se para propor ações, expor criticas, acompanhar o cumprimento de metas,

e fiscalizar as ações do governo e a gestão dos recursos do município. Aos governantes

cabe manter suas gestões em permanente transparência e assegurar dispositivos que

possibilitem e estimulem a participação da população. Consideradas, hoje, aliadas - não

exclusivas, mas imprescindíveis - no processo de construção de governos eficientes,

transparentes e democráticos, as TICs necessitam, para bem operarem, de ações

favorecedoras de inclusão digital da população e investimentos em infra-estrutura

tecnológica. Com isso os governantes podem aumentar: a eficiência administrativa,

4 Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição

Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito

regional ou nacional.

§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos

e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.

§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano

integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

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inclusive com o trabalho em rede; a oferta de serviços on-line; a divulgação de

informações para a população; e o recebimento de sugestões, críticas e apoios.

Este texto busca verificar se e quão presentes estão as tecnologias de informação

e comunicações (TICs) nos Planos Diretores de uma amostra de 98 municípios,

selecionados dentre os 1.651 que compõem o universo considerado. A variável principal

é o PIB desses municípios, segundo pesquisa do IBGE. Para efeito de comparação

foram escolhidos os dois mais ricos e os dois mais pobres do universo de cada Estado.

A metodologia, abrangendo todos os procedimentos utilizados está explicada na seção 3

Métodos.

2 ASPECTOS TEÓRICOS

2.1 Sobre eficiência e transparência de gestão pública

Os governos, em nível federal, estadual e municipal, estão, cada dia mais, diante

de possibilidades e desafios para a promoção de eficiência e transparência da

administração pública. Isto significa incluir, em seus processos decisórios, a mais ampla

gama de representações da sociedade civil, e os cidadãos em particular, assegurando os

meios para que “todos os segmentos da sociedade estejam representados e possam

participar da gestão” (TEIXEIRA, 2004, p. 14).

São múltiplas as ações para alcançar eficiência – que abrange economia de

custos e racionalidade administrativa e operacional – e transparência de gestão – que

depende de fluxos de informação multidirecionais e canais de comunicação de vários

níveis, que permitam participação social e política.

Na gestão participativa, as decisões são tomadas em consonância com as

opiniões dos cidadãos, ou seja, a democracia não se expressa somente nas eleições

periódicas, mas também durante o mandato, nos processos decisórios sobre o que,

quando e como fazer. As propostas são submetidas à discussão pública e todos podem

criticar, sugerir e julgar.

Tem-se tornado evidente que se a população participa do processo decisório,

aumenta a possibilidade de se ter uma gestão mais eficiente. Para que as pessoas possam

opinar e interferir é preciso, contudo, que disponham de informações, adequadas em

quantidade e qualidade, em linguagem compreensível, facilmente acessáveis a qualquer

tempo, com base nas quais poderão desenvolver seu senso crítico. A transparência de

gestão tem aí importante papel, garantindo os fluxos de informação e canais de

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comunicação necessários para assegurar que os cidadãos possam e queiram participar,

opinar e partilhar as decisões.

Quando um governo expõe suas ações e presta contas, submete-se à avaliação da

população e se distancia de uma forma autoritária de governo. O diálogo constante e

direto com a população permite-lhe detectar falhas na gestão e corrigi-las, assim como

obter resposta rápida sobre aceitação ou recusa de novos programas e projetos. Num

governo autoritário, ao contrário, as decisões e informações são mantidas sob sigilo,

ficando os cidadãos à margem do processo decisório. A transparência nas decisões

confere ao governo maior credibilidade e inibe a corrupção, pois “quanto maior for a

quantidade de informação disponível abertamente pelo governo e sobre o governo,

menor será a possibilidade deste governo conseguir ocultar atos ilegais, corrupção e má

administração” (UHLIR, 2006, p. 14). A transparência, portanto, estimula a

democratização, dando a todos a possibilidade de conhecer, criticar e opinar sobre as

ações do governo, otimizando-o e reduzindo caminhos de autoritarismo, corrupção e

ineficiência.

Como dito acima, condição primordial para uma gestão democrática é que

informações relevantes que envolvem o governo possam ser acessadas facilmente e de

forma compreensível pelos cidadãos. A Constituição Brasileira de 1988, no artigo 216,

§ 2º, assegura ao cidadão o direito de acesso a essas informações e designa a

administração pública como responsável por garantir esse acesso: “cabem à

administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as

providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem”. Dowbor (2004, p.

3) chama a atenção para o fato de que “na ausência de informações articuladas para

permitir a ação cidadã informada, geramos pessoas passivas e angustiadas.” Neste

sentido, uma política de informação deve ser concebida para orientar as ações que

estejam focadas na “produção e disseminação da informação pública, que satisfaça as

necessidades dos cidadãos [...]” (UHLIR, 2006, p. 17).

É importante a existência desta política, porque “a informação é um recurso

efetivo e inexorável para as prefeituras e cidades, principalmente quando planejada e

disponibilizada de forma personalizada, com qualidade inquestionável e

preferencialmente antecipada, para facilitar as decisões dos gestores locais e também

dos seus munícipes” (REZENDE, 2005, p. 1).

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Em suma, só é possível participar daquilo que se conhece. O cidadão que

desconhece as ações e as informações governamentais não tem instrumentos para

interferir na gestão pública, ainda que lhe seja dada a oportunidade. O governo que não

promove o acesso nem põe em debate público suas ações e informações, está

dificultando o exercício da democracia. Uhlir (2006, p. 37) afirma que “a maximização

do fluxo aberto e irrestrito de informação entre o governo e o público é um aspecto

fundamental para uma sociedade democrática e para a promoção de uma boa

governança”. Pode-se mesmo afirmar que o nível de democratização de um Estado é

proporcionalmente direto ao nível de transparência do seu governo. Ou, como diz

Jardim: “[...] maior o acesso à informação governamental, mais democráticas as

relações entre o Estado e sociedade civil” (1999, p. 49).

2.2 O papel das tecnologias de informação e comunicações

A transparência da gestão vem se beneficiando, nos últimos anos, do crescente

uso de tecnologias de informação e comunicações (TICs), especialmente da Internet,

por vários segmentos de governo. É significativa a presença na Web de informações

sobre ações governamentais, prestação de contas de gastos e investimentos, oferta de

serviços online, dentre outras aplicações. Conforme Teixeira (2004), essas tecnologias

se constituem num poderoso instrumento de apoio à administração pública, pois

permitem: a oferta de novos serviços; a ampliação da eficiência e da eficácia dos

serviços públicos; a melhoria da qualidade dos serviços prestados; a construção de

novos padrões de relacionamento com cidadãos e de novos espaços para a promoção da

cidadania. Ele adverte, contudo, que é preciso garantir o acesso às informações a todos

os cidadãos, evitando uma segregação entre os que podem e sabem usar as tecnologias

de informação e os que não têm esta possibilidade (TEIXEIRA, 2004, p. 9).

As TICs permitem interação mais rápida, prática e dinâmica entre governo e

sociedade e podem ser utilizadas pelo poder público para disponibilizar informações

confiáveis e tematicamente organizadas, para que sejam rapidamente localizadas e

utilizadas. Portanto, um dos desafios dos gestores municipais é a “organização da

informação segundo as necessidades práticas dos atores sociais que intervêm no

processo de desenvolvimento social” (DOWBOR, 2004, p. 4).

Sorj (2003) afirma que o uso da Internet contribui para a reforma e

democratização do Estado, destacando-se entre seus benefícios a “redução da corrupção,

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da apropriação privada dos bens públicos e o enorme desperdício e ineficiência aos

quais o estado e o funcionalismo público estiveram associados” (SORJ, 2003, p. 88).

O certo é que, com o desenvolvimento das TICs, principalmente da Internet, a

disponibilidade de informações e serviços de caráter público, em meio eletrônico,

aumentou significativamente nos últimos anos. Os governos parecem buscar cada vez

mais a informatização dos seus serviços. No entanto, a simples criação de Websites e a

divulgação, por meio deles, de informações do governo, não garantem uma gestão

transparente. Divulgar relatórios ou notícias promocionais na Internet não é exatamente

promover cidadania. Devem ser fornecidas informações sobre os distintos aspectos da

gestão, claras, de relevância e de fácil compreensão por todos. A adoção das TICs não é

um objetivo em si mesmo e sim um método. Ou seja, elas são ferramentas fundamentais

para alcançar objetivos previamente definidos, particularmente dois, considerados

primordiais, do ponto de vista da gestão pública, que são a transparência e a eficiência

da gestão.

2.3 Sobre capacitação de cidadãos

As TICs estão criando novas possibilidades para o exercício da cidadania, sendo

que o acesso à informação constitui a condição sine qua non para que os cidadãos

possam cumprir seus deveres e usufruir de seus direitos, bem como para solucionar seus

problemas. Elas permitem que informações produzidas por diversas instituições,

governamentais ou não, sejam amplamente e rapidamente divulgadas.

Conseqüentemente, a utilização das TICs, especialmente da Internet, pode aumentar a

eficácia dos serviços, desenvolver ou reforçar a sociedade civil e fortalecer as relações

entre governo e sociedade. Isto vale também para as relações de trabalho dos cidadãos.

As mudanças que as TICs propiciam implicam no treinamento tanto dos

servidores públicos quanto dos cidadãos. É essencial, pois, que o poder público

desenvolva políticas amplas de inclusão digital, que permitam inserir ambos os

segmentos na chamada Sociedade da Informação.

No caso da inclusão digital dos cidadãos, em particular, Santos (2005) adverte

que ela resulta de vários fatores, entre os quais: políticas públicas voltadas para os

direitos dos cidadãos; capacitação destes, para que possam transformar a realidade,

“interferindo nos espaços democráticos existentes ou criando novos espaços para o

desenvolvimento da justiça, da paz e da igualdade, através do uso das tecnologias de

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informação e comunicação” (SANTOS, 2005, p. 89); e disponibilização a todos, sem

exceção, de acesso a essas tecnologias.

No entanto, grande parte da população não dispõe de recursos para utilizar essas

facilidades, não tem capacitação adequada e, muitas vezes, não tem conhecimento sobre

seu potencial. Na verdade, o grau de acessibilidade à informação e aos serviços

públicos, independentemente do uso das TICs, varia de cidadão para cidadão.

Escolaridade, poder aquisitivo, posição social ou inserção em determinados grupos de

referência, são fatores que levam distintos cidadãos a terem diferentes condições de

acesso. Grande parte da população está mal posicionada nessas variáveis: são os

excluídos sociais, quase sempre também excluídos digitais.

Em conseqüência, a Internet garante mais disponibilidade de informações

públicas, mas pode aumentar as desigualdades de acesso à informação e aos serviços

públicos, por absoluta ou relativa ausência de condições de muitos indivíduos para

utilizarem essa tecnologia e mesmo para o exercício pleno da cidadania. Abolir a

realização presencial de alguns serviços, disponibilizando-os somente pela Internet, por

exemplo, restringe o serviço a um único meio de acesso e aqueles que não dispõem de

Internet podem ser prejudicados.

Para reduzir a distância entre os “privilegiados” e os “não privilegiados” é

necessária a intervenção dos governos e de organizações da sociedade civil, visando,

por um lado, o aperfeiçoamento dos mecanismos sobre os quais se pode construir uma

sociedade democrática, e, por outro, expandir os meios de estímulo ao exercício da

cidadania e da gestão participativa.

No que diz respeito aos municípios, esta nova situação, caracterizada por

acelerada expansão das TICs, tem feito com que o poder público local esteja mais

envolvido na concepção de políticas voltadas para permitir o acesso democrático à

informação, bem como montar estruturas e serviços de informação. Há crescente

reconhecimento de que o livre acesso à informação pública é um direito do cidadão,

cabendo ao poder público desenvolver ações para assegurá-lo.

Por outro lado, isso implica na capacitação e qualificação dos cidadãos. Porque

para incluí-los, particularmente os que se situam nas camadas desfavorecidas, "[...] não

basta disponibilizar o acesso à Internet ou preços acessíveis para aquisição de

computadores, se problemas como analfabetismo e o baixo nível da educação de base e

renda ainda afligem significava parcela da sociedade" (SILVA et al, 2004, p. 42).

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Inclusão digital é capacitação dos indivíduos na utilização das tecnologias de

informação e comunicações, de modo a que participem mais ativamente nos processos

decisórios da sociedade. O que depende fortemente de educação formal e nível de renda

apropriado.

De fato, além de preparo tecnológico, as pessoas precisam saber acessar as

informações de que necessitam, compreendê-las e usá-las em benefício seu, de sua

família e amigos, e de sua comunidade. Isto significa que, juntamente com o

treinamento dos indivíduos para o domínio tecnológico, haja também capacitação de

cidadãos, conscientes de seu papel na sociedade e aptos para identificar e localizar a

informação de que necessitam. Inclusão digital e inclusão social são, pois, duas faces de

um mesmo problema. Borges e Machado ressaltam que há “um círculo vicioso entre

exclusão digital e social: sem acesso aos recursos econômicos e educacionais para

utilizar-se dos benefícios do mundo digital, o indivíduo enfrenta dificuldades para

inserir-se socialmente” (2004, p. 181).

Políticas públicas voltadas para a inclusão digital devem, portanto, mesclar-se

com outras políticas da área social, porque só assim serão eficazes no combate à

exclusão social e na construção da democracia e da cidadania.

2.4 Sobre Planos Diretores

Realizado histórica e eventualmente por iniciativa própria de municipalidades, o

planejamento urbano foi incluído na Constituição de 1988 (Capítulo II, Da Política

Urbana) como obrigação para cidades com mais de 20 mil habitantes. O artigo n. 182

remete a obrigatoriedade para uma lei posterior, que fixou as diretrizes gerais e “tem por

objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o

bem-estar de seus habitantes”.

A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade (Art.

1º, parágrafo único), além de estabelecer as diretrizes gerais das políticas urbanas dos

municípios, cria a figura do Plano Diretor. Com determinação de que seja aprovado por

lei municipal, ele é estabelecido como “o instrumento básico da política de

desenvolvimento e expansão urbana” (Art. 40). Dele devem necessariamente derivar os

planos plurianuais, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual do município.

Como vimos anteriormente, indo adiante da Constituição, o Estatuto da Cidade

estende a obrigatoriedade do plano para além das cidades com mais de 20 mil

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habitantes. Conforme o artigo 41, estão também obrigados a tê-lo municípios que: (1)

sejam integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; (2) pretendam

utilizar os instrumentos previstos no § 4º. do art. 182 da Constituição5; (3) sejam

integrantes de áreas de especial interesse turístico; (4) sejam inseridas na área de

influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de

âmbito regional ou nacional.

Com a extensão da obrigatoriedade, passaram a ser 1.6516, de um total de 5.564

(IBGE, 2006) os municípios que devem ter planos diretores. Em termos percentuais,

representam 29,67% das cidades brasileiras. Por determinação do Estatuto da Cidade

esses planos devem ser elaborados de maneira participativa, por meio de: audiências

públicas e debates, com a participação da população e de associações representativas

dos vários segmentos da comunidade; publicidade de todos os documentos e

informações que forem produzidas, a que qualquer interessado poderá ter acesso.

3 MÉTODO

Os procedimentos utilizados neste trabalho foram os seguintes:

1 - O aporte teórico foi concebido a partir de revisão de literatura, com base em

levantamento bibliográfico que abrangeu livros, periódicos eletrônicos e impressos

acerca do tema estudado.

2 - A seleção dos municípios analisados, de cada região e estados brasileiros,

obedeceu aos seguintes critérios:

a) Excluíram-se as capitais, que, por serem atípicas, estão sendo objeto de estudo

específico;

b) Dentre os municípios que são obrigados a ter Plano Diretor foram escolhidos

os dois mais ricos e os dois mais pobres de cada Estado, com base no Produto

Interno Bruto - PIB, tendo com fonte o IBGE. O resultado desta escolha está no

Quadro I.

5 Art. 182, Parágrafo 4º. : É facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para área

incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,

subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente

aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e

sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 6 Segundo mapeamento feito pelo Ministério das Cidades, em 2006 e não alterado posteriormente.

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Quadro I – Municípios Selecionados na Amostra

REGIÃO NORTE

Estados Municípios selecionados

Maior PIB Menor PIB

Rondônia Ji-Paraná Vilhena Presidente

Médici

Colorado do

Oeste

Acre Cruzeiro do

Sul

Sena

Madureira

Feijó Tarauacá

Amazonas Coari Itacoatiara Jutaí Tapauá

Roraima Somente a capital é obrigada a ter o Plano Diretor

Pará Barcarena* Paraupebas Curralinho Santa Bárbara

do Pará

Amapá Santana Laranjal do Jarí

Tocantins Araguaína Gurupi* Tocantinópolis Araguatins

REGIÃO NORDESTE

Alagoas Arapiraca Marechal

Deodoro*

Paripueira Coqueiro Seco

Bahia Camaçari* São Francisco

do Conde

Tremendal Boa Nova

Ceará Maracanaú Sobral Farias Brito Guaiúba

Maranhão Imperatriz* Balsas Santa Rita Icatu

Paraíba Campina

Grande

Cabedelo Cruz do

Espírito Santo

Lucena

Pernambuc

o

Jaboatão dos

Guararapes

Ipojuca Flores Araçoiaba

Piauí Parnaíba* Picos Coivaras Miguel Leão

Rio Grande

do Norte

Mossoró* São Gonçalo

do Amarante

São Miguel Santo Antônio

Sergipe Canindé de São

Francisco*

Nossa Senhora

do Socorro

Poço Redondo Nossa Senhora

das Dores

REGIÃO SUDESTE

Espírito

Santo

Serra Vila Velha Fundão* Pancas

Minas

Gerais

Betim Contagem* Rio Manso Taquaraçu de

Minas

Rio de

janeiro

Duque de

Caxias

Campos de

Goytacazes*

Iguaba Grande Silva Jardim

São Paulo Guarulhos* Campinas* Canas Dumont*

REGIÃO CENTRO-OESTE

Mato

Grosso do

Sul

Dourados Corumbá* Bela Vista Ivinhema

Mato

Grosso

Rondonópolis Várzea Grande Poconé Peixoto de

Azevedo

Goiás Anápolis Catalão* Mimoso de

Goiás

Santo Antônio

de Goiás

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REGIÃO SUL

Paraná Araucária* São José dos

Pinhais*

Ângulo Tunas do

Paraná

Santa

Catarina

Joinville Blumenau* Doutor

Pedrinho

Santa Rosa de

Lima

Rio Grande

do Sul

Canoas Caxias do Sul* Itati Dom Pedro de

Alcântara * Municípios que possuem plano diretor disponibilizado em websites do governo municipal

Fonte: IBGE, 2006.

3 - Após a seleção dos municípios, buscou-se localizar os planos diretores nos

websites das prefeituras e câmaras de vereadores. Isto foi feito por meio das ferramentas

de busca disponíveis na Internet. Dos 98 municípios selecionados apenas 20

disponibilizam seus planos diretores nos portais de governo (assinalados no Quadro I,

com asterisco).

4 – Desenvolveu-se, em seguida: um instrumento de coleta de dados; e um

banco de dados on-line, para permitir o trabalho concomitante dos três pesquisadores.

O instrumento de coleta tem 39 ítens, divididos em seis campos. Com ele buscou-se:

caracterizar o município; conhecer os papéis que o Plano Diretor atribui às TICs;

conhecer os papéis destinados ao poder público com relação às TICs; identificar as

propostas relativas à eficiência e transparência de gestão por meio do uso das TICs; e as

propostas relativas à capacitação dos cidadãos.

4.1 - A caracterização do município compõe-se de, entre outros dados:

Estado e Região em que se situa; Produto Interno Bruto - PIB (em 2005), de

acordo com o IBGE; existência de website da Prefeitura e da Câmara de

Vereadores; presença do Plano Diretor nesses websites.

4.2 No segundo campo buscou-se verificar se o poder público municipal

trata das TICs: como agregadoras dos órgãos municipais; como facilitadoras das

relações com os cidadãos; como facilitadoras das relações com os outros níveis

de governo; como facilitadoras das relações com os empresários; como

facilitadoras das relações com outros atores externos. E também se as vincula: ao

desenvolvimento econômico; ao desenvolvimento social; ao desenvolvimento

político/institucional.

4.3 No terceiro campo buscou-se conhecer os papéis destinados ao poder

público municipal, com relação às TICs, como provedores de: equipamentos;

serviços; informações; políticas e regulamentos.

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4.4 No quarto campo buscou-se identificar as propostas relativas às TICs

para a eficiência de gestão, por meio de: treinamento de servidores; uso das

TICs; construção de infra-estrutura tecnológica; oferta de serviços de informação

e comunicação; implantação de sistemas de informação.

4.5 O quinto campo cuidou de identificar as propostas relativas às TICs

para a transparência de gestão, por meio de: acesso às informações da gestão;

ações para a implantação de infra-estrutura tecnológica; serviços de informação

e comunicação; ações para a divulgação das atividades de governo.

4.6 O último campo foi dedicado a conhecer as propostas relativas à

capacitação dos cidadãos, por meio da oferta de: treinamento em informática

(inclusão digital); acesso gratuito à Web; e treinamento em informática (inclusão

digital) no sistema de ensino.

5 – Os dados colhidos foram, em seguida, apurados, cruzados e tabulados,

procedendo-se então a sua interpretação. Os cruzamentos visaram compreender a

relação existente entre as variáveis consideradas. Os resultados e as conclusões a que se

chegou são apresentados a seguir.

4 RESULTADOS

4.1 Quantidade de websites por região

A região Sudeste se destaca das demais tanto pelo número de municípios que

disponibilizam websites quanto pela quantidade de websites localizados (78,12%). Em

segundo lugar está à região Centro-Oeste (62,50%) seguida das regiões Sul (58,33%),

Nordeste (48,31%) e Norte (36,36%). A quantidade total de websites por região

corresponde ao somatório de websites das prefeituras e câmaras de vereadores dos

municípios que compõem a amostra, sendo, portanto, oito o número máximo de

websites por estado. Por exemplo, no Estado da Bahia, os quatro municípios analisados

(os dois mais ricos e os dois mais pobres) poderiam ter, no máximo, oito websites:

quatro das prefeituras e quatro das câmaras de vereadores. A pesquisa não levou em

conta possíveis websites de secretarias e outros órgãos públicos municipais, mas apenas

os portais dos dois poderes.

Quadro IV – Quantidade de websites por região

Região Municípios

analisados

Municípios

c/ Website

% Total de

Websites*

%

Page 13: TICs e Gestão Pública em Planos Diretores de Cidades ...€¦ · TICs e Gestão Pública em Planos Diretores de Cidades Brasileiras Othon Jambeiro1, Rosane Sobreira2, Priscila Rabelo3

Norte 22 12 54,54 16 36,36

Nordeste 36 26 72,22 35 48,31

Centro-

Oeste

12 10 83,33 15 62,50

Sudeste 16 15 93,75 25 78,12

Sul 12 8 66,67 14 58,33

Total 98 71 ─ 105 ─ * Soma dos websites das prefeituras e das câmaras de vereadores.

Fonte: pesquisa documental nos websites dos municípios, 2009.

De modo geral verificou-se que as prefeituras investem mais na criação e

disponibilização de informações e serviços na Web do que as Câmaras de Vereadores.

Em dois municípios, um no Nordeste e o outro no Sudeste, apenas as câmaras de

vereadores têm websites, o que, a julgar pelos dados da pesquisa, é um fato bastante

incomum. Ressalte-se também que menos de 50% dos municípios dispõem de portais

governamentais disponibilizados tanto pela Prefeitura e como pela Câmara de

Vereadores.

Quadro V – Uso de Websites pelos Municípios

Região Estados O município possui Website da Total de

municípios

com

Website

Prefeitura Câmara Prefeitura

e Câmara

NO

RT

E

Rondônia 2 0 0 2

Acre 1 0 0 1

Amazonas 1 0 0 1

Roraima 0 0 0 0

Pará 1 0 2 3

Amapá 1 0 0 1

Tocantins 2 0 2 4

NO

RD

ES

TE

Alagoas 0 1 1 2

Bahia 1 0 1 2

Ceará 1 0 3 4

Maranhão 3 0 1 4

Paraíba 1 0 2 3

Pernambuco 3 0 0 3

Piauí 2 0 0 2

Rio Grande

do Norte

4 0 0 4

Sergipe 1 0 1 2

CE

N

TR

O-

OE

S

TE

Mato

Grosso do

Sul

2 0 2 4

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Mato

Grosso

2 0 2 4

Goiás 1 0 1 2 S

UD

ES

TE

Espírito

Santo

0 1 3 4

Minas

Gerais

2 0 2 4

Rio de

janeiro

1 0 2 3

São Paulo 1 0 3 4

SU

L

Paraná 0 0 2 2

Santa

Catarina

2 0 2 4

Rio Grande

do Sul

0 0 2 2

Total de municípios

com Website

35 2 34 71

Fonte: pesquisa documental nos websites dos municípios, 2009.

No plano ideal, o fato de haver 71 municípios com pelo menos um website

deveria implicar na existência de 71 planos disponibilizados. Mas foram localizados

apenas 20. Os demais 51 websites deixam, portanto, de permitir aos cidadãos o acesso a

informações sobre a gestão, inclusive um documento de vital importância para o

desenvolvimento e a organização econômica e social do município, que é o Plano

Diretor.

Cruzando-se a situação econômica dos municípios com a disponibilização dos

planos diretores nos portais de governo, vê-se que os municípios que se encontram em

melhor situação econômica, com maior PIB, investem mais na disponibilização dos

Planos via Web (36%), que os municípios que possuem menor PIB (4,17%). Mas, ainda

assim, o relativamente baixo índice alcançado pelos mais ricos demonstra que os

gestores municipais não estão dando ampla publicidade aos documentos que devem

estar sempre disponíveis para consulta pública. Isso dificulta o acompanhamento, por

parte do cidadão, das ações do poder público, bem como o cumprimento das ações

definidas na política urbana.

4.2 A importância das TICs, segundo os Planos Diretores

O Quadro XI mostra os resultados obtidos na análise dos itens agrupados pelos

seus respectivos campos. A cada item identificado no plano diretor o município recebe

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um ponto. Os itens do primeiro campo destinam-se apenas à caracterização dos

municípios e não foram contabilizados para que não alterassem o real desempenho de

cada município.

Quadro VI – Desempenho dos municípios de acordo com os campos

Região Município (UF) Campos Total %

2º 3º 4º 5º 6º

NO

RT

E Barcarena (PA) 3 0 1 0 0 4 16

Gurupi (TO) 7 1 2 3 0 13 52

NO

RD

ES

TE

Marechal Deodoro

(AL)

2 0 2 0 0 4 16

Camaçari (BA) 4 3 2 3 3 15 60

Imperatriz (MA) 2 0 3 1 0 6 24

Parnaíba (PI) 2 0 3 0 0 5 20

Mossoró (RN) 3 0 1 1 0 5 20

Canindé de São

Francisco (SE)

3 0 1 0 0 4 16

CE

NT

RO

OE

ST

E Corumbá (MS) 2 0 1 0 0 3 12

Catalão (GO) 3 0 1 2 0 6 24

SU

DE

ES

TE

Fundão (ES) 0 0 0 0 0 0 0

Contagem (MG) 1 0 1 1 0 3 12

Campos de

Goytacazes (RJ)

8 1 3 4 2 18 72

Guarulhos (SP) 1 2 1 0 1 5 20

Campinas (SP) 1 0 3 1 0 5 20

Dumont (SP) 0 1 1 1 1 4 16

SU

L

Araucária (PR) 6 0 4 2 2 14 56

São José dos Pinhais

(PR)

0 0 0 0 0 0 0

Blumenau (SC) 2 0 3 2 0 7 28

Caxias do Sul (RS) 8 2 2 2 0 14 56 Fonte: pesquisa documental nos planos diretores dos municípios, 2009.

No segundo campo, composto por oito itens, buscou-se conhecer os papéis que

os planos diretores atribuem às TICs. A análise dos 20 planos mostrou o seguinte: a) a

visão delas como agregadoras dos órgãos municipais foi assinalada em oito planos; b)

como facilitadoras das relações com os cidadãos também em oito; c) como facilitadoras

das relações com os outros níveis de governo em seis; d) como facilitadoras das

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relações com os empresários em cinco; e e) como facilitadoras das relações com os

atores externos em quatro.

Em termos de vinculação conceitual das TICs, 14 as vinculam ao

desenvolvimento político-institucional, sete ao desenvolvimento social e seis ao

desenvolvimento econômico.

Em síntese, portanto, os municípios atribuem às TICs principalmente os papéis

de agregadoras dos órgãos municipais e facilitadoras das relações com os cidadãos. E

para eles essas tecnologias estão vinculadas predominantemente ao desenvolvimento

político-institucional.

Observe-se que a maioria dos municípios quase não trata da conceituação das

TICs, dos papéis que podem desempenhar e de suas vinculações com o

desenvolvimento. As exceções são Gurupi (Tocantins), Campos de Goytacazes (Rio),

Araucária (Paraná) e Caxias do Sul (R.G. do Sul) em cujos planos diretores esta questão

aparece mais consistentemente. Todos quatro estão entre os mais ricos de seus

respectivos estados.

No terceiro campo, com quatro itens, verificou-se os papéis que os planos

diretores atribuem ao poder público, no se refere às TICs: quatro dos 20 municípios

destinam ao poder público o papel de provedores de informações; outros quatro o de

provedor de políticas e regulamentos; e dois o de provedores de equipamentos e

serviços. Ao se analisar este campo percebe-se que, também aqui, poucos municípios

tratam dessas questões em seus planos. Apenas Camaçari (Bahia), Guarulhos (São

Paulo) e Caxias do Sul (R.G. do Sul) abordam mais tal aspecto. Também neste caso

todos estão entre os municípios mais ricos de seus respectivos estados.

Os municípios, pois, não se vêem com qualquer papel no tocante às infra-

estruturas e serviços de informação e comunicações. Uma minoria se vê como

provedores de informações e de políticas e regulamentos.

No que se refere às propostas de utilização das TICs, visando eficiência de

gestão, contemplada no quarto campo, os dados mostram que o objetivo mais freqüente

é a implantação de sistemas de informação: 18 dos 20 planos contêm esta proposta.

Com o mesmo objetivo, nove municípios propõem a oferta de serviços de informação e

comunicações; dois propõem o treinamento dos servidores; e um propõe a construção e

manutenção de infra-estrutura para as TICs. Ressalte-se, contudo que apenas cinco dos

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20 planos mencionam explicitamente a existência de relação direta entre essas

tecnologias e a eficiência da gestão.

No que concerne à vinculação das TICs com transparência de gestão,

contemplada no quinto campo, 11 planos prometem a oferta de serviços de informação

e comunicações para o aumento da transparência; seis prometem garantia do acesso às

informações produzidas pela administração municipal; três prometem divulgação das

ações do poder público. Observe-se que apenas em três planos as TICs estão

mencionadas explicitamente como relacionadas à transparência da gestão. Nenhum dos

municípios propõe ações para a construção e/ou manutenção de infra-estrutura de TICs,

visando à transparência de gestão. Campos de Goytacazes (Rio) é o que se destaca dos

demais, seguido de Gurupi (Tocantins) e Camaçari (Bahia), todos situados entre os

municípios mais ricos de seus estados.

E como promover a capacitação de cidadãos, isto é, como estimular e garantir o

exercício da cidadania via tecnologias avançadas de informação e comunicações?

Esse é o questionamento do sexto e último campo. Cinco planos diretores

propõem incluir o treinamento em informática (inclusão digital) nos seus sistemas de

ensino; três prometem instituir acesso gratuito à Web para os seus cidadãos; e apenas

um promete oferecer cursos públicos e gratuitos de treinamento em informática. Como

se vê, não há, de fato, preocupação maior com a construção de cidadania, com a

formação do cidadão, e, consequentemente, com a transparência efetiva e a participação

plena dos munícipes na gestão dos municípios.

No geral, Campos de Goytacazes (72%) é o município que obteve melhor

desempenho, seguido por Camaçari, Araucária, Caxias do Sul e Gurupi, que obtiveram

pontuação acima de 50%. Todos situados entre as municípios mais ricos de seus

respectivos estados. Três quartos (75%) dos municípios encontram-se muito baixo da

média. Nos planos de Fundão (Espírito Santo) e São José dos Pinhais (Paraná) - o

primeiro entre os mais ricos e o segundo entre os mais pobres - o poder público trata

apenas da questão do zoneamento municipal e não há qualquer menção ao uso das TICs

para o desenvolvimento econômico e social do município.

5 CONCLUSÕES

As municipalidades pesquisadas parecem reconhecer, embora não

enfaticamente, que, ao integrar secretarias, departamentos e órgãos, por meio do

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trabalho em rede, assegura-se que haja um fluxo continuo de informações dentro das

instituições. Ressai dos planos a concepção de que a implantação de Sistemas de

Informação, sobre finanças públicas, saúde, educação, saneamento básico, demografia,

meio ambiente, transporte, dentre outras, é essencial à gestão pública, como base para

tomadas de decisão. A freqüente proposta de criação desses sistemas (18 dos 20 planos

propõem criá-los) certamente objetiva reunir e disponibilizar informações municipais

para auxiliar no planejamento, implantação, monitoramento e avaliação das políticas de

desenvolvimento municipal. Os dados mostram também que é freqüente a concepção de

que esses sistemas servem ao objetivo de facilitar a relação da municipalidade com

outros níveis de governo e empresários que atuam ou desejam atuar no âmbito do

município.

A inclusão digital da população não parece ser percebida como um fator que

pode contribuir para o desenvolvimento do município. Tampouco é vista como

imprescindível à formação de cidadãos e ao incremento da participação social.

No que se refere ao acesso do cidadão às informações, algumas municipalidades

se comprometem a dar ampla publicidade aos documentos e informações que foram

produzidos ao longo do processo de elaboração do Plano Diretor, assim como garantir

que o cidadão continue tendo acesso a eles para o futuro controle e fiscalização da sua

implementação. O uso intensivo dos meios de comunicação é apontado como forma de

aumentar a divulgação de informações.

Quando se trata de desenvolvimento social, o poder público quer investir

sobretudo na divulgação de informações municipais por meio de suas webpages. Mas há

propostas também – reduzidas em número, ressalte-se – para: estimular inclusão digital

da população; disponibilizar equipamentos de acesso à Internet nas escolas e em

espaços públicos; ampliar a rede de telefonia e de telefones públicos no município;

ampliar os canais de comunicação entre o governo e a sociedade.

No Plano Diretor de Campos dos Goytacazes (Rio), o poder público propõe

ações que vão além das que são propostas nos demais planos. Em seus artigos 43 e 44,

constam ações que contemplam inclusive a área da saúde pública, como são exemplos:

a implantação do Cartão de Saúde, que facultará a informatização do agendamento de

consultas; a Central de Internações informatizada; e uma central de serviços e chamadas

de ambulâncias, funcionando 24 horas por dia, para a remoção de pacientes para as

unidades de serviço de saúde do município. Mas isto é exceção.

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No que se refere às políticas e regulamentos relacionados às TICs, poucos

municípios se propõem a estabelecê-los. Na verdade, a análise dos planos diretores

mostra que existe maior preocupação com a garantia da prestação dos serviços,

principalmente os de comunicações. Embora não fique claro, deve-se presumir que

acreditem estar fora de sua alçada regular e fixar políticas para infra-estrutura e serviços

de informação e comunicações, área tradicionalmente de responsabilidade do governo

federal.

Apesar das TICs serem consideradas grandes aliadas da administração pública, a

pesquisa mostrou que os gestores municipais ainda não estão atentos aos benefícios que

podem advir de sua utilização. De fato, as menções ao uso das TICs, nos planos

diretores, ainda são bastante tímidas. A inexistência de propostas mais concretas com

relação a elas talvez se deva ao fato de os governos municipais desconhecerem seu

próprio papel como provedores de infra-estrutura e serviços de informação e

comunicações. Isto se revela claramente quando se verifica que, mesmo havendo, nos

planos, vinculação conceitual das TICs ao desenvolvimento político/institucional e

social, é quase inexpressiva a frequência de previsão de ações para a construção e/ou

manutenção de infra-estrutura tecnológica nos municípios.

Por fim, o fato de 70% dos municípios pesquisados (20 entre 98) não utilizarem

os portais de governo para possibilitar o acesso do cidadão aos seus planos diretores

mostra, por si só, que os gestores municipais estão ainda muito distantes do ideal de

transparência governamental e plena participação popular.

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