texto externalidades conceicao 2011

27
Maria da Conceição Sampaio de Sousa 1. Introdução Sob determinadas condições, os mercados privados não asseguram uma alocação de recursos eficiente no sentido de Pareto. Em particular, em presença de externalidades – negativas e positivas – e de bens públicos, os preços de mercado não refletem, de forma adequada, o problema da escolha em condições de escassez que permeia a questão econômica. Abre-se, assim, espaço para a intervenção do governo na economia de forma a restaurar as condições de eficiência no sentido de Pareto 1 . Nesse contexto, uma questão importante é definir qual o papel do governo na produção e/ou provisão de bens e serviços. No que se segue, detalharemos esse ponto. 2. Externalidades Bens públicos e quase-públicos não constituem as únicas exceções que comprometem a validade do Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar 2 . A presença de externalidades, uma outra 1 O conceito de eficiência no sentido de Pareto, criado pelo economista italiano VilFredo Pareto (1848-1923), refere-se a situações em que não é possível melhorar a situação de um agente econômico sem piorar a situação de pelo menos um dos demais agentes. Modificações que envolvem melhorias na situação de pelo menos um agente econômico sem piorar a dos demais agentes representam Melhorias de Pareto . Portanto, se uma determinada alocação de recursos é eficiente no sentido de Pareto, não é possível fazer melhorias de Pareto a partir dessa alocação. 2 O Primeiro Teorema Geral da Teoria do Bem–Estar afirma que, na ausência de falhas de mercado, alocação de recursos produzida pelo equilíbrio competitivo é eficiente, no sentido de Pareto. 1 BENS PÚBLICOS E EXTERNALIDADES

Upload: carolina-marques-rodrigues

Post on 22-Jun-2015

14 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Page 1: Texto Externalidades Conceicao 2011

Maria da Conceição Sampaio de Sousa

1. Introdução

Sob determinadas condições, os mercados privados não asseguram uma alocação de

recursos eficiente no sentido de Pareto. Em particular, em presença de externalidades – negativas

e positivas – e de bens públicos, os preços de mercado não refletem, de forma adequada, o

problema da escolha em condições de escassez que permeia a questão econômica. Abre-se, assim,

espaço para a intervenção do governo na economia de forma a restaurar as condições de

eficiência no sentido de Pareto1. Nesse contexto, uma questão importante é definir qual o papel

do governo na produção e/ou provisão de bens e serviços. No que se segue, detalharemos esse

ponto.

2. Externalidades

Bens públicos e quase-públicos não constituem as únicas exceções que comprometem a

validade do Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar2. A presença de externalidades,

uma outra categoria de falha de mercado, também contribui para explicar porque os mercados

privados são ineficientes para alocar os recursos. No que se segue, examinaremos, em detalhes,

essa questão.

Externalidades ocorrem quando o consumo e/ou a produção de um determinado bem

afetam os consumidores e/ou produtores, em outros mercados, e esses impactos não são

considerados no preço de mercado do bem em questão. Note-se que essas externalidades podem

ser positivas (benefícios externos) ou negativas (custos externos).

Assim, por exemplo, uma empresa de fundição de cobre, ao provocar chuvas ácidas,

prejudica a colheita dos agricultores da vizinhança. Esse tipo de poluição representa um custo

externo porque é a agricultura, e não a indústria poluidora, que sofre os danos causados pelas

1 O conceito de eficiência no sentido de Pareto, criado pelo economista italiano VilFredo Pareto (1848-1923), refere-se a situações em que não é possível melhorar a situação de um agente econômico sem piorar a situação de pelo menos um dos demais agentes. Modificações que envolvem melhorias na situação de pelo menos um agente econômico sem piorar a dos demais agentes representam Melhorias de Pareto. Portanto, se uma determinada alocação de recursos é eficiente no sentido de Pareto, não é possível fazer melhorias de Pareto a partir dessa alocação. 2 O Primeiro Teorema Geral da Teoria do Bem–Estar afirma que, na ausência de falhas de mercado, alocação de recursos produzida pelo equilíbrio competitivo é eficiente, no sentido de Pareto.

1

BENS PÚBLICOS E EXTERNALIDADES

Page 2: Texto Externalidades Conceicao 2011

chuvas ácidas. Estes danos não são considerados no cálculo dos custos industriais, que inclui itens

como matéria-prima, salários e juros. Portanto, os custos privados, nesse caso, são inferiores aos

custos impostos à coletividade e, por consequência, o nível de produção da indústria é maior do

que aquele que seria socialmente desejável.

Já a educação gera externalidades positivas porque os membros de uma sociedade e, não

somente os estudantes, auferem os diversos benefícios gerados pela existência de uma população

mais educada e que não são contabilizados pelo mercado. Assim, por exemplo, vários estudos,

baseados em diferentes metodologias mostram que a educação contribui para melhorar os níveis

de saúde de uma determinada população. Em particular, níveis mais elevados de escolaridade

materna reduzem as taxas de mortalidade infantil. Outros trabalhos mostram também que a

educação concorre para reduzir a criminalidade. Todos esses benefícios indiretos da educação por

não serem apreçados não são computados nos benefícios privados. Portanto, os benefícios sociais

são superiores aos benefícios privados, que incluem apenas as vantagens pessoais da educação,

como por exemplo, os salários obtidos em função do nível de escolaridade.

Note-se, ainda, que os produtores podem causar externalidades sobre consumidores e

vice-versa. Assim, por exemplo, a poluição provocada pela indústria de cobre aumenta a

incidência de tuberculose entre a população. Também, os fumantes contribuem para a

disseminação de doenças entre os não fumantes (fumantes passivos) e, nesse caso, temos a

geração de externalidade de consumidores para consumidores. Por fim, o uso de automóveis

privados congestiona o tráfego e contribui para reduzir a velocidade do transporte de mercadorias

e, portanto, representa um exemplo de custos externos para os produtores gerados pelos

consumidores.

Vamos agora considerar o impacto dessas externalidades sobre a alocação de recursos. As

externalidades levam os agentes, não diretamente envolvidos na atividade geradora da

externalidade, a usarem recursos para corrigir os efeitos dos custos (benefícios) externos, e isso

provoca distorções na alocação de recursos. Assim, por exemplo, os custos de internações

hospitalares, decorrentes de doenças relacionadas à poluição, embora representem,

efetivamente, gastos para os doentes, não são contabilizados nos custos da empresa de fundição

de cobre. Ou ainda, os inúmeros benefícios para a humanidade decorrentes da descoberta da

vacina contra a poliomielite não são inteiramente apropriados pelo seu inventor, o cientista Dr.

Albert Sabin, e dificilmente podem ser apreçados. O Quadro 1 resume esses aspectos e define os

benefícios e custos privados e sociais.

2

Page 3: Texto Externalidades Conceicao 2011

Quadro 1: Benefícios e Custos, Privados, Externos e Sociais

Benefícios

e Custos

Externos

(A)

Privados

(B)

Sociais

[(A)+(B)]

Benefícios A totalidade dos agentes

beneficiados pelas

externalidades positivas não

paga por essas vantagens

Os ganhos são

auferidos apenas

pelos agentes que os

financiam

Soma dos

benefícios privados

e externos

Custos Os agentes que sofrem as

externalidades negativas não

são compensados

Os custos são pagos

pelos agentes

beneficiados

Soma dos custos

privados e externos

Nesse contexto, como o mercado não é capaz de levar em conta todos os elementos

constante do Quadro 1, estamos em presença das chamadas falhas de mercado. O fato de os

agentes econômicos ignorarem os custos (benefícios) externos, decorrentes de suas decisões de

produção e/ou consumo e, somente computarem os custos que eles desembolsam ou os

benefícios que eles auferem, faz com que a alocação de recursos, produzida pelo equilíbrio de

mercado seja ineficiente. Isto porque, no caso das externalidades negativas, os custos privados

subestimam os custos sociais conduzindo, assim, a uma produção maior do que aquela que seria

socialmente desejável. No caso das externalidades positivas, como os benefícios privados são

inferiores aos benefícios sociais, o nível de produção correspondente à alocação dos mercados

privados ficará aquém daquele que seria ótimo, do ponto de vista da sociedade.

As curvas de oferta e de demanda podem ajudar a analisar o impacto das externalidades

sobre a atividade econômica. Para tal, vamos considerar que o preço representa a disponibilidade

a pagar pelo bem e, portanto, pode ser visto como o benefício decorrente do consumo de uma

unidade adicional do bem ou serviço, isto é o benefício marginal privado. Podemos, então,

renomear a curva de demanda de mercado como a curva de benefício marginal privado. A curva

de oferta envolve os insumos exigidos para a produção dos bens e serviços e, portanto, pode ser

interpretada como a curva de custo privado por unidade produzida (custo marginal) .3 A regra de

equilíbrio de mercado exige que a oferta seja igual à demanda e, portanto, que os custos privados

sejam iguais aos benefícios privados. No gráfico 1, isso implica que a quantidade Q0 é produzida

ao preço P0. Nesse ponto, os custos e benefícios privados se igualam.3 O custo marginal de um determinado bem corresponde à variação nos custos totais decorrente da decisão de produzir uma unidade adicional desse bem.

3

Page 4: Texto Externalidades Conceicao 2011

Gráfico 1: Equilíbrio dos Mercados Privados

2.1 Externalidades Negativas

Vamos agora considerar o caso de um bem ou serviço que envolva a geração de

externalidades negativas. Esse é o caso, por exemplo, dos custos da empresa de fundição de

cobre, que não está levando em conta os efeitos negativos da poluição. O custo total dessa

atividade, para a sociedade, inclui tanto os custos privados da produção de cobre como os danos

causados pelas externalidades (custos externos) aos agricultores e cidadãos. O gráfico 2 ilustra

esse ponto. Nele, para cada nível de quantidade, o custo externo (custo associado a externalidade)

é acrescentado ao custo privado (CMP) para formar o custo social (CMS). Assim, a diferença

vertical entre as duas curvas representa os custos externos (CE), por unidade produzida.

O (custo marginal privado)

D (benefício marginal privado)

EoPo

Qo

D (benefício marginal privado)

Quantidade

Preço

4

Page 5: Texto Externalidades Conceicao 2011

Gráfico 2: Externalidades Negativas (Custos Externos) em Mercados Competitivos

As curvas de oferta e demanda consideram apenas os custos e benefícios privados

excluindo aqueles associados a terceiros. Nesse caso, no equilíbrio de mercado, a combinação

preço-quantidade é Pm e Qm. Esse equilíbrio não reflete a totalidade dos custos para a sociedade

porque não considera os custos externos. Quando se contabiliza o custo adicional imposto aos

agricultores, o preço e a quantidade transacionada de cobre deveriam ser, respectivamente, P* e

Q*. A falha de mercado fica evidenciada pelo fato de o mercado gerar uma superprodução de

cobre e avaliá-la a preços inferiores aos seus custos totais de oportunidade.

2.2 Externalidades Positivas

Em presença de externalidades positivas, os níveis de produção, associados ao equilíbrio de

mercado, são inferiores àqueles que seriam socialmente ótimos. Assim, por exemplo, a expansão

da educação básica gera benefícios para a sociedade que extrapolam os benefícios auferidos pelos

estudantes e suas famílias. Esses benefícios externos não são considerados na decisão privada de

frequentar a escola porque os estudantes não são compensados pelas vantagens usufruídas pelo

resto da coletividade, decorrente de sua decisão de estudar. Em termos do instrumental da oferta

e da demanda, a curva de benefício marginal para os estudantes situa-se abaixo da curva de

benefício social e, portanto, o nível de escolaridade correspondente ao equilíbrio de mercado, Q m

é inferior àquele que seria escolhido caso fossem considerados os benefícios externos dessa

atividade (Q*).

Gráfico 3: Externalidades Positivas (Benefícios Externos) em Mercados Competitivos

Demanda (benefício marginal) )privado)

EM

P*

Q*

Custo marginal social = custo marginal privado + CEC

E

Preço

Quantidade

E*

QM

PM

Oferta (Custo marginal privado)

5

Page 6: Texto Externalidades Conceicao 2011

2.3 O Problema dos Recursos Comunitários (The Tragedy of Commons)

Um caso particular de externalidades é aquele que envolve os recursos comunitários, cuja

propriedade não é individualizada. Um exemplo clássico desse problema é o caso dos pássaros

silvestres, muitos deles, como o galo-de-campina (cardeal do nordeste), hoje ameaçados de

extinção, em razão de uma caça predatória no passado. Para um caçador individual é vantajoso

prender um desses animais, cujo preço de revenda é elevado. Porém, se todos assim o fizerem,

este procedimento conduzirá à extinção da espécie. Por outro lado, não adianta muito se um só

caçador resolver poupá-los porque um pássaro que ele não captura será aprisionado por um outro

caçador e, portanto, o benefício será ínfimo.

Nessa situação, torna-se evidente o conflito entre interesses públicos e privados já que o

benefício marginal privado (preço de mercado do pássaro) é superior ao benefício marginal social

(que deveria levar em conta o impacto sobre o futuro da espécie). Do ponto de vista do país, e

mesmo dos caçadores como um grupo, a estratégia ótima seria limitar a captura para garantir,

assim, a existência dessas aves silvestres.

Oferta (custo marginal privado)

Demanda (benefício marginal privado)

EM

PM

QM

E*

Q*

P*

Preço

Quantidade

B

E

Benefício marginal social = Benefício marginal privado – Benefício de Externalidade (BE)

6

Page 7: Texto Externalidades Conceicao 2011

A razão do problema aqui é o fato de ninguém deter a propriedade sobre esses animais,

sendo assim, considerados um recurso “livre” Nesse caso, as pessoas não consideram todos os

custos e benefícios derivados de suas ações e, portanto, não têm incentivos a usar esses recursos

de forma eficiente. A propriedade conjunta dos recursos conduz, pois, ao seu uso indiscriminado.

A solução para esse tipo de problema requer que o governo atue como se fosse o proprietário

desses recursos. Nesse caso, por meio de esquemas regulatórios (ver Seção 3.4.2), o governo pode

restringir a quantidade de aves silvestres que pode ser apreendida evitando, assim, a extinção

desses animais.

2.4 Soluções para as Externalidades

A análise desenvolvida nas seções anteriores aponta para a existência de distorções na

alocação de recursos que geram ineficiências tanto na produção como no consumo. Faz-se, pois,

necessário implementar mecanismos capazes de corrigir tais externalidades. Essas soluções

podem ser públicas e privadas e implicam, no jargão dos economistas, a internalizar as

externalidades. No que se segue discutiremos, em detalhes, as diferentes soluções – privadas e

públicas – para o problema.

7

O Governo, por meio do IBAMA, tenta solucionar um problema de recursos comunitários

Estado de São Paulo, Segunda-feira, 10 de março de 2003  

Ibama apreende mais de 300 pássaros em São Paulo

São Paulo - Fiscais do Ibama, em operação conjunta com a Polícia Civil, apreenderam hoje à tarde cerca de 300 pássaros silvestres, em uma residência, na Vila Joanisa, zona sul de São Paulo. Entre os animais apreendidos havia pássaro preto grande, galo-de-campina, azulão, cardeal, canário-da-terra, coleirinha, pássaro-preto e coleira-do-norte.

Os fiscais também apreenderam vinte jabutis e quatro saguis na mesma residência. Segundo o fiscal do Ibama, Paulo Sérgio Araújo, o responsável pelos animais é João Alves da Rocha, que foi multado em R$ 500,00 por animal e irá responder inquérito por crime ambiental.

No último domingo, também na zona sul, sete pessoas foram presas acusadas de venda ilegal de aves silvestres, depois da apreensão de 66 canários-da-terra e um pássaro coleirinha pela Polícia Ambiental.

Maura Campanili

Page 8: Texto Externalidades Conceicao 2011

2.4.1 Soluções Privadas

Nesta subseção discutiremos de que modo o setor privado pode atuar na correção das

externalidades. Nesse sentido, discutiremos a internalização das externalidades por meio de

fusões, sanções sociais e pela negociação de Coase. Em seguida, faremos uma breve digressão

sobre os limites dessa forma de controle de externalidade.

Fusões

Uma forma clássica de solucionar o problema das externalidades consiste na sua

“internalização” por meio da coordenação das decisões entre as partes envolvidas. Assim, se a

empresa de fundição de cobre decidisse adquirir o controle das explorações agrícolas

prejudicadas pela poluição, então, o dano causado pelas chuvas ácidas seria agora suportado pela

indústria. Nesse caso, os custos externos, derivados da produção excessiva de cobre, ao invés de

serem transferidos para os agricultores, seriam pagos pela nova empresa, composta dos

segmentos agrícola e industrial, reduzindo, assim, seus lucros. Nessa situação, não há incentivo

para que a decisão de produzir cobre e/ou bens agrícolas seja feita separadamente, já que uma

influencia a outra. Isto porque a produção excessiva de cobre acarretaria uma queda nos lucros e,

portanto, na oferta do segmento agrícola. Mais precisamente, os responsáveis pela nova

empresa produziriam cobre até o ponto em que os benefícios marginais gerados por essa

produção fossem iguais aos custos adicionais incidentes sobre suas subsidiárias agrícolas.

Essa “internalização” das externalidades solucionaria, pois, o problema da superprodução de

cobre, responsável pela produção dos efeitos externos negativos. De fato, a rigor sequer esse

problema seria referido como externalidade já que tratar-se-ia de um problema envolvendo a

tomada de decisões dentro de uma única firma.

Sanções Sociais

Uma outra forma de implementar a “internalização” das externalidade pode ser feita por

meio de sanções sociais apropriadas que penalizem os agentes responsáveis pelas externalidades

negativas e premiem aqueles que geram externalidades positivas. Assim, por exemplo, em muitas

sociedades, sujar locais públicos é considerado um comportamento reprovável e contrário ao

exercício da boa cidadania. Nessas sociedades aprende-se, desde criança, que embora seja mais

fácil jogar, por exemplo, cascas de banana e embalagens diversas no chão, isto não é aceitável.

Deve-se, pois, carregá-las até encontrar o cesto de lixo mais próximo. No Japão, pessoas resfriadas

que não usam máscaras de gaze para proteger os demais do vírus da gripe são severamente

8

Page 9: Texto Externalidades Conceicao 2011

criticadas. Até mesmo as religiões têm preceitos morais que induzem as pessoas a levarem em

conta os custos e benefícios externos de suas atividades. Isto está bem sumariado na regra áurea

do cristianismo “Tudo quanto queres que os outros façam para ti, faze-o também para eles,”

incluída nos ensinamentos do Sermão da Montanha.

Essa censura (ou aprovação) social contribui, em muitos casos, para inibir (estimular) os

comportamentos causadores de externalidades negativa (positiva) e estimula a adoção de atitudes

que consideram o bem-estar da coletividade eliminando, assim, as ineficiências daí decorrentes.

Direitos de Propriedade e o Teorema de Coase

As externalidades proliferam, particularmente, em situações em que os direitos de

propriedade não estão bem estabelecidos. Esses direitos correspondem ao conjunto de normas ou

regras sociais (definidas legalmente, ou não) que restringem as ações individuais para preservar o

bem-estar da comunidade. A existência desse sistema de normas permite, pois, à parte lesada

recorrer ao sistema legal para obter compensação por danos causados por terceiros. Quanto mais

definidos forem esses direitos de propriedade, mais a comunidade estará protegida de eventuais

efeitos externos negativos. Assim, por exemplo, regras claramente estabelecidas na convenção de

condomínio dos edifícios residenciais, referentes ao uso de instrumentos musicais, podem

proteger os moradores contra a atividade noturna de um enérgico e insone baterista, mesmo

talentoso. Por outro lado, quando ninguém detém os direitos de propriedade, não existem

incentivos para os agentes econômicos adotarem comportamentos eficientes, já que não há como

puni-los pela adoção de atitudes predatórias. No exemplo anterior, uma convenção de

condomínio pouco clara no tocante ao sossego deixaria os moradores à mercê do jovem músico

e/ou transformaria o condomínio em um mundo hobbesiano, em que somente os mais violentos

(ou os mais espertos) conseguiriam calar o importuno músico.

Nesse contexto, a “internalização” das externalidades pode se fazer por meio da solução

proposta por Coase (1980). Desde que os direitos de propriedade estejam bem definidos,

independentemente de quem os detenha, é possível solucionar o problema das externalidades

negativas, como as acima exemplificadas, por meio da negociação entre as partes envolvidas, sem

requerer a participação de governo, como poder coercitivo. Esse resultado é conhecido como o

Teorema de Coase (Ronald Coase (1960)). Ele pode ser ilustrado da seguinte forma. Imagine que

ao viajar para Paris, a companhia área extravia sua bagagem e só a devolve no Brasil. Ao fazê-lo,

ela lhe impõe sérios inconvenientes (externalidades negativas), particularmente, se a viagem for

no inverno. Como a convenção da IATA, que rege os transportes aéreos internacionais, garante

9

Page 10: Texto Externalidades Conceicao 2011

que a companhia aérea deve transportá-lo e a sua bagagem, nos limites de peso previamente

definidos, fica claro que cabe à companhia compensá-lo (definição clara dos direitos de

propriedade). A companhia área pode, inicialmente, propor indenizá-lo como base no estipulado

pela mesma convenção, que na maioria dos casos sequer repõe o valor do conteúdo da bagagem.

Você decide não aceitar e faz uma contraproposta: ela deve lhe reembolsar todas as despesas

feitas em Paris para substituir o conteúdo da mala e ainda lhe dar duas passagens de cortesia no

mesmo trecho. Depois de algum tempo de negociação o acordo é fechado, com apenas uma

passagem áreas de cortesia. Esse exemplo é um caso onde o Teorema de Coase se aplica porque

os custos de transação são baixos, existem apenas duas partes envolvidas e os direitos de

propriedade estão claramente definidos.

Porém, esse tipo de solução não funciona bem quando as partes envolvidas são numerosas.

Para grandes grupos, as dificuldades de organizá-los para tomar medidas legais são grandes,

particularmente, em razão do problema do “carona” (free rider). Nesse caso, custos de transação

elevados podem comprometer a solução de mercado para o problema das externalidades em

razão da impossibilidade de firmar os contratos estáveis entre aqueles que causam e os que

sofrem os efeitos externos. Assim, por exemplo, quando as externalidades são provocadas por

bens (“males”) públicos, como a poluição, que envolvem milhões de agentes, é virtualmente

impossível que negociações do tipo sugerido por Coase possam chegar a um acordo satisfatório,

a custos relativamente baixos.

Por fim, o Teorema de Coase supõe que é possível identificar a origem dos danos externos e

atribuí-los a determinado (s) agente(s). Ele não se aplicaria pois nos casos em que a externalidade

está associada à impossibilidade de exclusão (indivisibilidade) como é o caso, por exemplo, que,

dos recursos comunitários e dos bens públicos puros.

Os limites das soluções privadas anteriormente discutidas decorrem da presença de vários

fatores. Em particular, quando a externalidade envolve bens públicos puros, a impossibilidade de

exclusão (e sua indesejabilidade) exige a presença de uma força coercitiva que possa assegurar a

provisão do bem ou serviço em questão. Por outro lado, a ausência de direitos de propriedade

bem estabelecidos – como é o caso dos recursos comunitários – faz com a solução privada não

seja eficiente no sentido de Pareto justificando, assim, a intervenção do estado. Por fim a

existência de informação imperfeita e de custos de transação elevados pode, também, inviabilizar

a correção das externalidades sem intervenção do governo.

10

Page 11: Texto Externalidades Conceicao 2011

2.4.2 Soluções Públicas

Dentre as soluções públicas para corrigir as externalidades destacam-se a tributação corretiva

(impostos e subsídios) e controle dos efeitos externos mediante o uso de esquemas regulatórios e

multas. No que se segue, descreveremos, brevemente, essas soluções.

Impostos e Subsídios Corretivos (Pigouvianos)

A correção das externalidades pode se fazer mediante o uso da tributação corretiva. Essa

forma de correção é conhecida como tributação pigouviana, em razão de ter sido inicialmente

proposta por Arthur Cecil Pigou (1877-1959), economista inglês responsável pela distinção entre

custos e benefícios sociais e privados e pela ideia de que o governo, mediante o uso de uma

combinação apropriada de impostos e subsídios, poderia corrigir esse tipo de falha de mercado.

Nesse caso, o governo, ao penalizar os agentes causadores das externalidades por meio da

cobrança de impostos (subsídios, no caso de externalidades positivas) , aumentará os custos

desses agentes fazendo, assim, com que eles considerem os efeitos externos de suas ações. Em

termos do gráfico 2, isto equivale a deslocar a curva de custo marginal (benefício marginal) para

cima e para a esquerda (para cima e para a direita). Dessa forma, é possível identificar o nível de

impostos (subsídios), exigido para que a curva de custo marginal (ou de benefício marginal)

privado coincida com a curva de custo (benefício) marginal da sociedade corrigindo, assim, o

problema de eficiência decorrente da presença de externalidades (gráficos 4 e 5).

11

Page 12: Texto Externalidades Conceicao 2011

Gráfico 4: Correção de Externalidades Negativas (Custos Externos), em Mercados Competitivos,

Mediante o Uso de um Imposto,

Na ausência de tributação corretiva, as firmas produzirão em Qm, onde o custo marginal

privado é igual ao benefício marginal. A introdução de imposto por unidade de poluição (custo

marginal de poluição), CB, representa um custo adicional para os produtores, obrigando-os a levar

em conta os prejuízos causados à sociedade pelas externalidade negativas. Nesse caso é possível

atingir o ponto eficiente em que o custo marginal social iguala-se ao benefício marginal; a

produção é reduzida para Q*. Na presença de externalidades positivas, associadas ao consumo de

um determinado bem, o benefício marginal social excede o benefício marginal privado e o

consumo desse bem será inferior àquele que seria socialmente desejável. Se o governo subsidia

essa atividade, pagando por cada unidade consumida, a diferença entre o benefício marginal social

e o benefício marginal privado, CB, o consumo desse bem passará a ser Q*, que corresponde à

quantidade socialmente eficiente.

Demanda (benefício marginal social)

EM

C

Q*

Custo marginal social (incluindo o custo marginal de poluição)Preço

Quantidade

E*

QM

B

Custo Marginal Privado

Imposto por unidade sobre a poluição (custo marginal da poluição)

12

Page 13: Texto Externalidades Conceicao 2011

Gráfico 5: : Correção de Externalidades Positivas (Benefícios Externos), em Mercados

Competitivos, Mediante o Uso de Subsídios

Regulações e Multas

Uma outra forma de o governo lidar com externalidades negativas, como a poluição, é por

meio da fixação de esquemas regulatórios. Nesse caso, o agente que provoca a poluição é

obrigado a reduzir a produção da atividade que gera a poluição, para os níveis que correspondam

à quantidade socialmente eficiente (Q*, no gráfico 6); caso contrário terá de enfrentar as sanções

legais que podem ir desde o pagamento de vultosas multas até a proibição de continuar

funcionando. O problema é identificar qual o nível de poluição socialmente ótimo. Esse nível exige

que se levem em conta todos os custos associados à redução da poluição bem como os benefícios

dessa redução – por exemplo, a diminuição dos danos ao meio ambiente.

Os custos de redução incluem aqueles requeridos para reduzir a poluição, tais como filtros

antipoluentes, bem como os custos adicionais de se utilizar tecnologias “limpas” e os custos em

termos da redução dos lucros decorrente da decisão de reduzir a poluição. Esses custos estão

sumariados na curva de custo marginal adicional da poluição (Gráfico 6). Já, a curva de benefício

marginal de redução da poluição mostra o valor de cada unidade de redução de poluição, expresso

em termos dos benefícios externos, associados à redução dos danos causados pela poluição. Esses

danos incluem as perdas dos agentes econômicos afetados adversamente pela produção de

externalidades negativas, incluindo-se aí, consumidores e produtores, o custo das medidas

tomadas por esses agentes para atenuar esses impactos negativos. Supondo-se que a curva de

custo marginal adicional é crescente e que a curva de benefício marginal é decrescente o nível de

Oferta

Demanda

E*

Q*

C

Preço

Quantidade

Benefício marginal social B

Subsídio por unidade

produzida

13

Page 14: Texto Externalidades Conceicao 2011

redução de poluição ótimo é aquele em que BMG = CMA, que ocorre no quando as duas curvas se

interceptam, no ponto Q* .

Gráfico 6: Eficiência na Produção em Presença de Externalidades Positivas (Benefícios Externos)

em Mercados Competitivos

3. Bens Públicos

Os bens públicos puros ou, simplesmente, bens públicos, constituem um exemplo extremo

de externalidade. De fato, a exemplo dos recursos comunitários, a propriedade desses bens não

pode ser individualizada em razão desse bem ou serviço não ser divisível. Além disso,

contrariamente, aos bens privados, o ato de consumir o bem público não reduz a quantidade

disponível para o consumo das outras pessoas. Portanto, os bens públicos puros apresentam duas

importantes características: o consumo desses bens é não excludente e não rival.

A impossibilidade de exclusão (ou a dificuldade, gerada por custos elevados) implica que os

indivíduos não podem ser privados dos benefícios do usufruto do bem e/ou serviço, mesmo se

não tiverem contribuído para o seu financiamento. Um exemplo de bem que apresenta essa

característica é um espetáculo pirotécnico, que pode ser visto pelas pessoas de quintais, jardins e

praças públicas. Isto dificulta a provisão privada desse tipo de evento porque a impossibilidade de

exclusão impede que sejam cobrados ingressos para financiar os custos, incluindo-se aí os lucros

do organizador. Afinal, porque pagaríamos por esse show, se podemos vê-lo gratuitamente?

Portanto, nenhum empresário privado se interessaria pela sua produção e, então, apesar da forte

demanda, o espetáculo poderia não ser produzido. A impossibilidade de exclusão, ao inviabilizar o

uso do sistema de preço para racionar o consumo, reduz os incentivos para o pagamento

Oferta

Benefício marginal privado de redução de poluição

E*

Q*

C

Custo de redução de Poluição

Quantidade de redução de poluição

Benefício marginal social de redução de poluição

B

Custo marginal privado de redução da poluição

QM

EM

14

Page 15: Texto Externalidades Conceicao 2011

voluntário dos bens públicos. Essa relutância em contribuir, voluntariamente, para financiar esses

bens é conhecida como o problema do “carona” (free rider).

A não rivalidade no consumo é outra característica do bem público. Isto implica que uma

vez que o bem está disponível, o custo marginal de provê-lo, para um indivíduo adicional, é nulo.

Considere, por exemplo, o caso do espetáculo pirotécnico. O custo do espetáculo, uma vez

determinado, não é alterado pelo fato de um grupo adicional de turistas decidir vê-lo. Ademais,

essa decisão dos turistas em nada reduz o usufruto do evento pelos habitantes locais. Portanto, o

custo marginal de provisão do espetáculo para esses espectadores adicionais é zero. Isso

representa um franco contraste com os bens privados, que se caracterizam por níveis elevados de

rivalidade no consumo. De fato, quando ocupamos um lugar, por exemplo, no cinema ou no

teatro, este lugar deixa de estar disponível para outras pessoas.

Outros exemplos de bens públicos puros são o sistema de defesa nacional, o conhecimento

científico, um meio ambiente saudável, e governos eficientes. Em comum, esses bens têm o fato

de seu consumo ser não excludente e não rival.

3.2 Bens Quase-Públicos

A definição de bem público, anteriormente discutida, não é absoluta, mas varia com as

condições de uso, de mercado e com o estado da tecnologia. Vejamos por exemplo, o caso da

energia elétrica. Esse serviço, quando usado nos domicílios privados, é um bem eminentemente

privado: caso a conta de energia não seja paga, o serviço é suspenso e, portanto, os usuários são

excluídos do seu consumo. Por outro lado, trata-se de um bem cujo consumo é rival. Quando eu

consumo uma determinada quantidade de quilowatts, ela já não mais está disponível para os

demais consumidores. Por outro lado, quando essa energia é usada para iluminar os locais

públicos, ela torna-se um bem público puro. Isto porque é impossível excluir alguém do benefício

da iluminação pública, além de desnecessário; o custo de prover esse serviço para passantes

adicionais é zero. Um outro exemplo menos extremo é o caso das estradas de rodagem. Assim, o

uso de uma estrada vicinal, semideserta, pode ser não rival na medida em que, nela, o tráfego é

muito inferior a sua capacidade e, portanto, o custo marginal de utilização por um veículo

adicional é muito baixo. Por outro lado, embora seja possível excluir os veículos de seu uso por

meio da introdução de um pedágio, provavelmente os custos de instalação e de manutenção

desse pedágio serão superiores à arrecadação e, por conseguinte, não valerá a pena introduzi-lo.

Porém, quando a estrada é, por exemplo, a Via Dutra, que liga São Paulo ao Rio de Janeiro, além

15

Page 16: Texto Externalidades Conceicao 2011

do custo de exclusão ser compensatório, a rivalidade no consumo se expressa por meio do

congestionamento. Nesse caso, essa rodovia pode ser vista como um bem privado.

Podemos, assim, pensar que grande parte dos bens satisfaz, apenas parcialmente, as

condições de impossibilidade de exclusão e não-rivalidade no consumo. Os bens que atendem

parcial ou totalmente a pelo menos uma dessas características são chamados de bens públicos

impuros ou bens quase-públicos. Utilizando o diagrama proposto por Stiglitz (1987), o Gráfico 1

mostra, no eixo horizontal, a possibilidade de exclusão e, no eixo vertical, a rivalidade no consumo

(custo marginal de provisão), torna-se claro que, ao invés de uma separação bem marcada, existe

um continuum entre bens públicos e privados. No canto inferior esquerdo desse diagrama, estão

os bens públicos puros, para os quais os custos de exclusão são infinitos e não existe rivalidade no

consumo. No canto superior direito encontram-se os bens privados, para os quais a exclusão é

possível a baixos custos e o custo marginal de provisão é elevado. Os bens públicos impuros (bens

quase-públicos) situam-se entre esses extremos.

Gráfico 7 – Bens Públicos Puros e Impuros

16

Page 17: Texto Externalidades Conceicao 2011

Assim, serviços de saúde pública, tais como vacina contra doenças infecto-contagiosas,

beneficiam não somente as pessoas vacinadas, mas a população como um todo, já que previnem o

surgimento de epidemias. Ademais, o custo marginal da vacinação é positivo e a exclusão de não

pagantes é possível. Porém, não é possível excluir dos benefícios aliados à redução das epidemias

(nem cobrar por tais benefícios) aqueles que não se vacinaram. Isso torna esses serviços bens

públicos impuros e por essa razão, muitos governos mantêm programas gratuitos de vacinação

para encorajar, e até mesmo obrigar, a imunização maciça da população.

Um outro exemplo de bens quase públicos é o serviço de bombeiros. Nesse caso, existe,

claramente, rivalidade no consumo já que uma equipe que sai para atender uma ocorrência, deixa,

imediatamente, de estar disponível para outros casos. Portanto, o custo marginal de provisão

desse serviço é positivo e pode ser bastante elevado. Porém, na forma atual de moradia, onde

parte significativa das pessoas vive em grandes aglomerações urbanas e em condomínios verticais,

esse serviço apresenta, também, dificuldades de excluir os que não contribuem para o seu

financiamento. Ele perde, assim, parte do seu caráter privado sendo por isso, na maioria dos

países, oferecido pelos governos e o seu custo financiado, compulsoriamente, por meio de

impostos e taxas.

17

Bens Quase Públicos - Zé Gotinha e a erradicação da poliomielite no Brasil

Conheça a história do personagem-símbolo da Campanha de Vacinação e veja porque todas as crianças menores de 5 anos devem tomar a vacina

O personagem da Campanha Nacional de Vacinacão contra a Paralisia Infantil - que acontece neste sábado, 23 de agosto, com apoio do McDonald's - foi criado em 1986, pelo artista plástico Darlan Rosa, mineiro radicado em Brasília. O Ministério da Saúde realizou um concurso nacional para que o personagem ganhasse um nome, e crianças do Brasil inteiro escolheram Zé Gotinha.

Desde então, o Zé Gotinha se tornou o símbolo da campanha, que ajudou a erradicar a paralisia infantil (ou poliomielite) e a manter o vírus causador da doença afastado do país. Anos mais tarde, o personagem foi adotado também para outras vacinas infantis, com uma cor diferente para cada uma: branco contra a poliomielite; vermelho contra o sarampo; azul marinho para a vacina contra a tuberculose; azul claro para a da coqueluche; laranja para difteria, e verde para o tétano.

Mobilização nacional

A Campanha Nacional de Vacinação contra a Paralisia Infantil é realizada em duas etapas anuais pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), em parceria com as secretarias estaduais e municipais de Saúde. Neste ano, a primeira etapa aconteceu no dia 14 de junho e, a segunda, será realizada no próximo sábado, 23 de agosto.

Na segunda etapa da campanha do ano passado, mais de 17,2 milhões de crianças foram vacinadas contra a poliomielite. O último caso de poliomielite no Brasil foi registrado no município de Sousa, na Paraíba, em 1989. Nos últimos quatro anos, as Campanhas Nacionais de Vacinação têm alcançado 100% da meta, vacinando todas as crianças menores de cinco anos. A vacinação é importante porque o poliovírus, causador da poliomielite, pode ser reintroduzido no Brasil, pois a doença ainda ocorre em outros países. Em 2001, 18 países registraram casos da doença, entre eles o Haiti, país próximo da América do Sul.

Sala da Imprensa – Notícias - 22/08/03

Page 18: Texto Externalidades Conceicao 2011

Podemos agora então resumir nossa argumentação sugerindo que alguns bens quase-públicos

devem ser, prioritariamente, ofertados pelo estado. Quais desses bens enquadram-se nessa

categoria é uma questão aberta, já que a fronteira entre eles está longe de ser consensual.

3.3 Ineficiências Associadas à Provisão Privada de Bens Públicos

Voltemos agora ao exemplo da defesa nacional. A questão é saber qual será o nível

eficiente de provisão desse bem público puro. Suponhamos que, com exceção dos pacifistas, a

maioria da população concorde com a necessidade da existência de um sistema de defesa do

território. Porém, dentre aqueles que o defendem, existem dois grupos distintos: aqueles que

acreditam em ataques externos iminentes e os que imaginam que não serão atacados. Os

primeiros estarão dispostos a contribuir para financiar as forças armadas garantindo, assim, que o

país seja defendido em caso de ataque externo. Já os que imaginam que a possibilidade de serem

atacados é pequena tenderão a pensar que gastos com serviços de defesa nacional não são

prioritários e, portanto, se recusarão a contribuir com o necessário para a provisão desses

serviços. Caso eles fossem financiados por esse tipo de contribuição voluntária, é razoável supor

que o montante arrecadado não seria suficiente para custear um sistema de defesa nacional

eficiente, no sentido de dissuadir os inimigos externos. Os níveis de segurança nacional seriam,

pois, inferiores àqueles que seriam obtidos por meio da provisão pública, financiada

compulsoriamente por meio de tributos.

A ineficiência da provisão privada de bens públicos puros pode, ainda, ser ilustrada

utilizando-se o exemplo da estrada vicinal pouco frequentada. Vimos que o custo marginal de uso

dessa estrada, para um veículo adicional, é praticamente nulo e, portanto, não faz sentido

racionar a sua utilização. Podemos ilustrar esse problema Supondo-se que o governo decida

terceirizar a administração dessa estrada para uma firma privada, que cobrará pedágio pelo seu

uso, essa cobrança desencorajará o tráfego de veículos (já que agora é preciso pagar pelo uso

dessa via) conduzindo, assim, à subutilização da estrada vicinal. Essa restrição desnecessária

representa um custo, em termos de bem-estar, para a sociedade. É nesse sentido que afirmamos

que a provisão privada desses serviços é socialmente ineficiente.

4. Conclusão

Neste capítulo, examinamos os casos em que a intervenção do governo nos mercados, ao

ajudar a restaurar as condições de eficiência mediante as correções das falhas de mercado – em

particular aquelas decorrentes da existência de bens públicos e externalidades. Note-se, porém,

18

Page 19: Texto Externalidades Conceicao 2011

que a própria ação do governo também pode gerar ineficiências – conhecidas como “falhas de

governo” e, nesse sentido, é importante levar em conta, na medida do possível, esses “custos” da

intervenção governamental quando da correção do funcionamento dos mercados privados.

5. Referências Bibliográficas

Coase, R. (1960) "The Problem of Social Cost", Journal of Law and Economics.

Kienzle, E. (1989) Study Guide and Readings for Stiglitz´s Economics of the Public Sector New York:

Norton Books. Textos selecionados.

Rosen. S. H. (1995) Public Finance. Irwin Press, 4a edição.

Stiglitz, J. A (1988) Economics of the Public Sector. New York: Norton Books.

19