texto base. pdf

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica

REDES PBLICAS DE COOPERAOEM AMBIENTES FEDERATIVOS

Maria Leondia Malmegrin

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

M256r

Malmegrin, Maria Leondia Redes pblicas de cooperao em ambientes federativos / Maria Leondia Malmegrin. Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 118p. : il. Especializao em Gesto Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-074-2 1. Administrao pblica. 2. Redes de informao. 3. Estado Inovaes tecnolgicas. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORA DO CONTEDO Maria Leondia Malmegrin EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz Igor Baranenko Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Diagramao Rita Castelan Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira Mara Aparecida Siqueira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIOOs dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio dos Polos da UAB. O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada instituio, que ofertar os cursos, possa

incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das instituies um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com o apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIOApresentao .................................................................................................... 9 Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes FederativosConceitos e Expectativas ......................................................................... 13 Vnculos e relaes laborais nas organizaes pblicas ................................ 15 Redes Pblicas e o Desenvolvimento Federativo ............................................... 27 Desenvolvimento Federativo e os Princpios do Federalismo ....................... 28 Descentralizao .............................................................................. 30 Cooperao ............................................................................................ 37 Coordenao ............................................................................................ 40 Integrao de Temas e Desafios .................................................................. 42 Desenvolvimento Federativo e as Redes Pblicas de Cooperao ..................... 45 Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Estado e Polticas Pblicas ........................................................................ 46 Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Movimentos Sociais .................................................................................. 49 Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Produo e Circulao .............................................................................. 50

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de CooperaoRedes Pblicas de Cooperao Condicionantes Crticos ................................. 63 Servios Pblicos ........................................................................................ 63 Organizaes Integrantes das Redes de Prestao de Servios Pblicos ...... 66 Governana das redes Estatais ......................................................................... 73 Modelos de Gesto e Estruturas de Redes Interorganizacionais ................... 73 Tipologias Adicionais de Redes de Cooperao ......................................... 80 Aspectos Estratgicos da Governana das Redes Estatais .......................... 83 Processo de Evoluo das Redes Estatais Puras e os Mecanismos Crticos de Gesto ......................................................................................... 87 Redes Estatais e as Instncias Federativas .................................................. 87 Redes Estatais Hbridas .......................................................................... 91 Mecanismos Crticos da Delegao ....................................................... 96 Mecanismos Importantes na Associao ....................................................... 99

Referncias.................................................................................................... 109 Minicurrculo.................................................................................................... 117

8

Especializao em Gesto Pblica

Apresentao

APRESENTAOPrezado estudante, bem-vindo! Integrando uma grande variedade de redes, entre elas a rede Universidade Aberta do Brasil, certamente voc tem alguns conhecimentos sobre o significado, os usos e os desafios do atual fenmeno de proliferao dessas organizaes humanas. Vamos precisar dessa competncia existente para avanar na compreenso e anlise de uma tipologia particular de rede as redes pblicas de cooperao no ambiente federativo, que hoje so imprescindveis para universalizao da prestao de servios pblicos e para implementao e sustentao dos desenvolvimentos nacional e local. Para tanto, estruturamos a disciplina em duas Unidades que abordaro em primeiro lugar os conceitos e os contextos de existncia das redes pblicas de cooperao focalizadas para, em seguida, apresentar o perfil de governana das redes pblicas estatais de cooperao, o processo de evoluo dessas organizaes e os mecanismos crticos de gesto hoje utilizados. Aps estudar conosco, esperamos que voc se sinta motivado a aprofundar e a estender seus conhecimentos, pois, sendo um assunto que comporta um grande nmero de temas emergentes, devemos procurar sempre a atualizao por meio de pesquisas e estudos, afinal temos muito de aprender: um aprendizado significativo para voc e para todos ns. Professora Maria Leondia Malmegrin

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

9

UNIDADE 1INTRODUO GESTO DE REDES PBLICAS DE COOPERAO EM AMBIENTES F EDERATIVOS

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEMAo finalizar esta unidade, voc dever ser capaz de:

Identificar conceitos e contextos de redes pblicas de cooperao voltadas para o desenvolvimento federativo; Diferenciar e classificar as redes pblicas de cooperao no contexto federativo; e Correlacionar aspectos das demandas atuais do desenvolvimento federativo ao potencial de solues oferecidas pelas redes pblicas de cooperao no mbito da federao brasileira.


12


Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

CONCEITOS E EXPECTATIVASVamos aproveitar o ttulo da disciplina Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos para eleger alguns conceitos e expectativas, a fim de que ns possamos estabelecer uma proposta de trabalho para esta Unidade.

Voc deve estar se perguntando qual a diferena entre os termos administrao e gesto. Essa dvida muito comum e sempre levantada nas literaturas especficas produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmente este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na academia, ser difcil assumir algumas constataes (PARRA FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).

Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios, normas e funes que tem por objetivo ordenar os fatores de produo e controlar a sua produtividade e eficincia, para obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por um modelo explicativo abrangendo quatro etapas: planejamento; execuo; avaliao; e controle. Com finalidade de representao grfica, vamos usar o ciclo de gesto, criado por Walter Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1, com as etapas do ciclo traduzidas para o portugus. Veja o que significa cada etapa do ciclo.


13


Figura 1: Do ciclo PDCA ao ciclo PEAC Fonte: Adaptada de Campos (1994)

Vamos explicar esse ciclo com o entendimento da finalidade principal de cada etapa.

A etapa de Planejamento visa fornecer orientaes diretivas, definindo metas, ou normativas, definindo os mtodos, as tcnicas e as ferramentas para que a prxima etapa de Execuo seja realizada. A etapa de Execuo compreende as atividades preparatrias de capacitar as pessoas educando-as e treinando-as, para que sejam capazes de executar o que foi planejado na etapa de Planejamento. A etapa de Execuo gera produtos, tambm denominados resultados. As informaes geradas sobre as atividades executadas tambm podem ser coletadas nesta etapa. Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua, isto , monitorados ou de forma aleatria e pontual, conforme normatizados na etapa de Planejamento. Alguns autores incluem a atividade de monitoramento na prxima etapa de Avaliao. A etapa de Avaliao tem como objetivo fornecer informaes para a prxima etapa, a de Controle, comparando o que foi planejado e o que foi realizado, valorando os desvios encontrados e identificando as respectivas causas e at mesmo sugerindo alternativas de caminhos para que o que foi planejado volte a ser executado e os produtos e resultados sejam obtidos.

14



A ltima etapa, a de Controle, tem carter decisrio e executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de deciso sobre como corrigir as disfunes apontadas na etapa de Avaliao, e s vezes como rever o planejamento anterior, papel preventivo, mas tambm executando as aes corretivas e de melhorias. Fazendo uma correlao entre processos de abordagem funcional da administrao, que pode ser de seu conhecimento (Planejamento, Organizao, Direo, Controle PODC), e o modelo de quatro etapas, que vamos usar nesta disciplina (Planejamento, Execuo, Avaliao, Controle PEAC), temos o Quadro 1.

Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto Fonte: Elaborado pela autora

Aps definirmos o conceito de gesto, podemos elaborar uma definio de rede. Voc saberia dizer o que rede?

Conforme voc pde ter constatado, e a exemplo de outras palavras na linguagem contempornea, existem redes e redes. Como afirma Inojosa (1999, p. 118),Entretanto, como j aconteceu com tantas outras ideias, rede virou uma palavra mgica, uma receita capaz de resolver os mesmos problemas que j foram objeto das sucessivas reinvenes de formas de administrar problemas que afligem a sociedade, que so de todos e de ningum.


15


E, como das outras vezes, quase tudo passou a ganhar o rtulo de rede, como um modo de apresentar propostas de forma atraente e de captar apoios.

Embora no seja uma ideia recente, visto que abordado na teoria organizacional desde o comeo do sculo XX (NOHRIA, 1992), o conceito de rede foi evoluindo medida que era empregado para equacionar desafios variados, para os quais as solues organizacionais vigentes no eram efetivas. Na teoria organizacional, as organizaes podem ser consideradas como sistemas, isto , conjunto de partes interdependentes inseridas em um contexto denominado ambiente, que possuem um objetivo definido. Nesta disciplina, adotamos essa abordagem considerando a perspectiva sistmica da teoria organizacional, as redes podem ser entendidas como sistemas organizacionais especficos. Face especificidade desta disciplina, escolhemos a definio de Migueletto (2001), ratificando que voc poder usar outras, todas as vezes que a aplicao do termo e seu contexto assim o exigirem.A rede um arranjo organizacional (sistema organizacional) formado por um grupo de atores, que se articulam ou so articulados por uma autoridade com a finalidade de realizar objetivos complexos, e inalcanveis de forma isolada. A rede caracterizada pela condio de autonomia das organizaes e pelas relaes de interdependncia que estabelecem entre si. um espao no qual se produz uma viso compartilhada da realidade, se articulam diferentes tipos de recursos e se conduzem aes de forma cooperada. O poder fragmentado e o conflito inexorvel, por isso se necessita de uma coordenao orientada ao fortalecimento dos vnculos de confiana e ao impedimento da dominao. (MIGUELETTO, 2001, p. 48).

Veja tambm uma definio mais recente que traz termos como: cdigo de comunicao e inovao, bastante usados na gesto contempornea.

16



Rede so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, compartilhem os mesmos cdigos de comunicao. Uma estrutura social com base em redes um sistema altamente dinmico suscetvel de inovao sem ameaas ao seu equilbrio [...]. Mas a morfologia de rede uma fonte de drstica reorganizao das relaes de poder. (CASTELLS, 1999, p. 498).

As redes so teias flexveis e abertas de relacionamentos mantidas pelo fluxo de compartilhamento de informaes, ideias, experincias, ideais, objetivos, esforos, riquezas e necessidades, entre os entes que a compem. Algumas variveis, como as definidas por Mandell (1990), podem ajudar a analisar os diferentes tipos de rede:

a compatibilidade dos membros, que corresponde aosnveis de congruncia de valores e de concordncia sobre os objetivos;

o ambiente em que se d a mobilizao de recursos,considerando a capacidade de mobilizao de cada membro, a disponibilidade de fundos e o seu controle; e

o ambiente social e poltico em que opera, que defineo padro de distribuio de poder e de conflitos.

Aps definir o conceito de rede, importante deixar claro qual o tipo de rede de que estamos falando: redes sociais ou redes interorganizacionais?

O foco da disciplina Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos so as redes interorganizacionais, na perspectiva da teoria das organizaes. Como a teoria das organizaes utiliza os conceitos de redes sociais, definido nas cincias sociais, muitas vezes utilizaremos conceitos e termos que normalmente no so encontrados em


17


publicaes de Administrao ou de Engenharia de Produo, que so as disciplinas bsicas que usaremos em nosso trabalho. A escolha dessa abordagem, a de redes interorganizacionais, deve-se principalmente ao foco da disciplina ser gesto e o carter eminentemente instrumental dos conhecimentos nela trabalhados.

Nesse mesmo sentido, definimos nossa posio acerca dos temas: Redes Pblicas ou Redes de Servios Pblicos?

Segundo Di Pietro (2008, p. 84),Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas sob o regime jurdico total ou parcialmente pblico.

Portanto, daqui em diante, usaremos os termos redes pblicas e redes de servios pblicos como semelhantes. Veja os exemplos: redes de servios pblicos de gua, luz, telefone so exemplos mais prximos da nossa realidade. Temos tambm redes de escolas pblicas, de hospitais credenciados pelo Sistema nico de Sade (SUS) e muitos outros. O importante que, para as questes de controle, tema crtico para a gesto pblica, todo servio que venha a ser prestado coletividade diretamente pelo Estado, por sua delegao, ou por particular, porm disponibilizado para o cidado e servios administrativos colocados disposio coletiva, mas eventualmente beneficiando o cidado isoladamente seria servio pblico. Observe que a mesma situao descrita anteriormente sobre redes pblicas e de servios pblicos se repete quando falamos de Redes Pblicas ou Redes Estatais. Por isso, importante voc saber que as redes estatais so um caso especfico de redes pblicas, em que o servio

18



pblico prestado apenas por organizaes estatais. Para tornar mais claras as questes de redes estatais, podemos citar a Rede de Unidades de Conservao Ambiental do Instituto Chico Mendes e a Rede de Metrologia Nacional, coordenada pelo Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO), entre outras que fazem parte da Estrutura do Estado. O foco da nossa disciplina so as redes estatais. A partir desse ncleo central abordaremos na Unidade 2 a expanso dessas redes com incluso de organizaes ou outras redes no estatais de prestao de servios pblicos no ambiente federativo.

Voc observou que na construo de todos esses conceitos estamos elucidando o nome desta disciplina? Pois bem, os conceitos de gesto e de redes sero descritos, a seguir. Introduziremos tambm o conceito de cooperao. Voc saberia dizer por que utilizamos a denominao redes de cooperao?

Escolhemos essa nomenclatura porque entendemos que o objetivo dos atores e das organizaes nas redes a busca contnua de ampliao do nmero de parceiros, a fim de viabilizar interesses e projetos comuns. Dessa forma, vemos a heterogeneidade entre parceiros e a busca tambm contnua de flexibilidade de funcionamento por meio de relaes de cooperao, sem, contudo, eliminar os conflitos e a competio, ou seja, as prticas da co-opetio* existentes quando organizaes ao mesmo tempo cooperam e competem entre si.

*Co-opetio comportamento estabelecido entre indivduos ou organizaes, no qual as relaes competitivas e colaborativas se processam ao mesmo tempo. Fonte: Elaborado pela autora.

Esse assunto nos remete a uma questo: voc considera que h competio nas redes?

Se voc afirmou que sim, voc acertou, pois cada unidade ou servio de uma rede, alm dos objetivos comuns que o integram


19


rede, tem tambm seus objetivos e cultura especficos, que podem ser conflitantes. Veja a Figura 2. Ela procura ajudar no entendimento do termo co-opetio:

Figura 2: Colaborao mais competio: caractersticas Fonte: Lipnack e Stamps (1992, p. 42)

A Figura 2 procura mostrar as foras opostas que coexistem nas redes de cooperao. Voltadas para a cooperao, voc pode identificar um propsito unificador ou objetivo comum e as relaes voluntrias que so estabelecidas entre os participantes da rede. Do mesmo modo, analisando o espao da competio, podemos observar ocorrendo simultaneamente foras opostas relativas no somente independncia que cada participante quer manter, mas tambm existncia de vrios lderes buscando espaos de poder cada vez maiores para legitimar suas posies na rede.

Agora que falamos sobre redes de cooperao, voc deve estar se perguntando o que so as redes pblicas, no ?

20



Para entender sobre redes pblicas de cooperao, observe o Quadro 2, em particular o item 4 das caractersticas.

Quadro 2: Redes de cooperao: atores e caractersticas Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996, p. 59)

Em princpio, o termo cooperao aparece para os trs tipos de redes explicitados II, III, IV, isto , para os campos: Movimentos Sociais, Estado/Polticas Pblicas e Produo/ Circulao, mas pode estar implcito em confiana/cumplicidade do campo Interpessoal. As redes pblicas de cooperao do campo Estado/Polticas Pblicas podem se apresentar de forma pura ou associada com redes pblicas de cooperao do campo: Movimentos Sociais ou do campo: Produo/Circulao dependendo da natureza ou dos


21


tipos dos servios pblicos que so prestados por essas organizaes. importante destacar que as redes associadas recebem permisso formal do Estado para essas parcerias. Vamos citar um exemplo de cada caso:

Rede Nacional de Certificao de Produtos e a Rede SUSso redes de cooperao puras formadas por rgos pblicos das instncias federais, estaduais e municipais.

Rede de Atendimento de Sade do SUS pode seapresentar como uma rede de cooperao hbrida, pois a estrutura estatal permite, em instncia local, a associao com as redes comunitrias de proteo terceira idade, por exemplo.

Em outro caso, podemos ter a Rede SENAI que atua nocampo: Produo e Circulao em associao com a Rede Nacional de Certificao de Produtos do INMETRO.

Gerenciar essas redes hbridas um grande desafio e voc ver os motivos no desenvolvimento da nossa disciplina. importante voc saber que as redes de cooperao podem ser classificadas por campos. Neste momento, voc deve estar pensando sobre qual o conceito e por que estamos usando a varivel campo para classificar as redes de cooperao, no ?

Pois bem, a palavra campo, aqui utilizada, tem uma perspectiva social e, portanto, mais bem conceituada na Sociologia do que em Administrao. Assim, para fins do nosso trabalho, vamos us-la, de forma simplificada, conforme o conceito a seguir apresentado:Cada campo social se caracteriza como um espao onde se manifestam relaes de poder, o que significa dizer que os campos sociais se estruturam a partir da distribuio

22



de um quantum social que determina a posio de cada agente especfico no seu interior. (MARTELETO; SILVA, 2004, p. 44) (grifo nosso).

Vamos agora segunda parte da questo.

Usamos a classificao por campo social porque ela permite estruturar os conjuntos de redes organizacionais considerando os atores, que mais til e adequado aos processos de gesto, conforme veremos no desenvolvimento da disciplina. Existem vrias outras formas de classificar as redes, usando variveis como: modelos de gesto, temas, natureza pblica x privada, entre outras. Usaremos essas novas classificaes na Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao, e algumas vezes como subclasses da primeira classificao adotada, isto , por campo. Conforme j explicitado, esta disciplina contemplar basicamente as redes pblicas de cooperao do campo: Estado/ Polticas Pblicas, isto , as redes estatais. Porm, ser necessrio trazer algumas informaes das redes dos campos: Movimentos Sociais; e Produo e Circulao, quando elas se relacionarem de forma complementar com a rede estatal que escolhemos para foco, para viabilizar ou incrementar o desenvolvimento federativo.

Redes Pblicas de Cooperao no Ambiente Federativo, Redes Federativas, Redes Governamentais ou Redes Nacionais?

Preferimos adotar o termo no ambiente federativo, porque mais abrangente. Embora o foco da disciplina seja as redes estatais, a partir delas podemos associar organizaes ou redes no estatais, mantendo o ambiente federativo como referencial para nossos estudos e anlises.


23


Mas agora precisamos eleger o entendimento de ambiente federativo.

Voc saberia dizer o que ambiente federativo?

Considerando que esta nossa disciplina tem como foco a gesto operacional de redes e que trata as redes como organizaes na perspectiva sistmica, podemos entender o ambiente federativo como um sistema de nvel superior. Isto , o ambiente federativo um sistema composto por unidades, federativas ou federadas, que operam de forma interdependentes para o alcance de um propsito comum, sem o qual no h governana e sustentabilidade para o referido sistema. O ambiente federativo brasileiro, em uma perspectiva mais restrita, contempla rgos e instituies das esferas: federal, estadual e municipal. Mas a partir da ltima reforma do aparelho do Estado novos arranjos institucionais podem ser concebidos com a participao de organizaes pblicas no estatais, da resultando em sistemas ou redes, hierrquicas ou no, horizontais ou verticais e at multidimensionais, puras e hbridas, tornando o sistema federativo brasileiro muito mais complexo que anteriormente. Continuando nosso trabalho de uniformizao de conceitos e expectativas, visando ao pacto de aprendizagem da Unidade 1, vamos agora usar a explicitao do Objetivo Geral dessa disciplina, como objeto de anlise.O que se pretende com esta disciplina, do Curso de Especializao em Gesto Pblica, dotar os estudantes de conhecimentos de natureza tcnica instrumental para a gesto de redes pblicas de cooperao em ambiente federativo, com particular destaque para os elementos de contedos relativos aos diversos mecanismos de gesto operacional das complexas relaes estabelecidas interna e externamente. (BRASIL, 2008) (grifo nosso).

24



Vamos ento s questes a que a redao anterior nos remete e que esto destacadas no texto. importante voc saber que, quando falamos em conceito de gesto, estamos falando de uma rea de conhecimento. Nesse sentido, faz-se necessrio que voc identifique de que tipo de conhecimento se constitui um conceito, pois o conhecimento pode ser de natureza tcnica e instrumental, por exemplo. Esta disciplina tratar os dois aspectos do conhecimento, conforme mostrado na Figura 3. um esquema bastante simplificado para auxiliar no entendimento do significado da classificao de conhecimento exemplificado anteriormente.

Figura 3: Integrao entre ambientes: acadmico e prtico Fonte: Elaborada pela autora

Como voc pode observar, procuraremos trazer muitos contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de gesto pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a necessria integrao dos dois tipos de conhecimentos, bem como sua atualizao. A gesto operacional das redes pblicas de cooperao se valer de mtodos, tcnicas de domnio da cincia da Administrao e da cincia da Engenharia de Produo, mas as aplicaes exigiro


25


uma contextualizao no ambiente especfico das organizaes prestadoras de servios pblicos. Voc tambm pode necessitar do resgate de vrios conhecimentos especficos obtidos nas disciplinas anteriores do Curso de Especializao em Gesto Pblica e em disciplinas correlatas das Cincias Sociais e das Cincias Polticas.

Esses conceitos nos remeteram necessidade de definio de dois outros: mecanismos ou ferramentas de gesto?

Preferimos usar o termo mecanismo, entendido como funcionamento orgnico ou processo, para sinalizar que no trataremos de ferramentas especficas, como instrumentos para apoio aos processos de gesto.

26



REDES PBLICAS E O DESENVOLVIMENTO FEDERATIVOVoc deve estar lembrado que estamos utilizando redes pblicas como redes de prestao de servios pblicos. Se usarmos a definio de Migueletto (2001), j estudada, podemos entender redes pblicas como um sistema organizacional formado por um grupo de atores que se articulam ou so articulados por uma autoridade com a finalidade de executar a prestao de servios pblicos, o que no seria possvel realizar com a atuao isolada desses atores. Tambm verificamos que a efetividade das redes pblicas de cooperao, isto , a capacidade de produzir impactos desejados, a exemplo de todas as redes, varia necessariamente em funo dos contextos em que esto inseridas. Esse contexto, para nossa disciplina, o desenvolvimento federativo, com suas variveis, aqui denominada aspectos, e respectivas exigncias estruturais.

Mas o que desenvolvimento federativo, onde se insere e quais so as condies exigidas na implementao? Vamos tentar responder a essas questes no prximo item. Para nos ajudar nessa resposta, vamos analisar o entendimento de desenvolvimento federativo e seus aspectos considerados estratgicos, em uma abordagem inicial, conforme a sequncia a seguir: Desenvolvimento Federativo e os Princpios do Federalismo; Descentralizao; Cooperao; Coordenao; e Integrao de Temas e Desafios.


27


DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E OS PRINCPIOS DO FEDERALISMOVoc j teve opor tunidade de visualizar que o desenvolvimento federativo no apresenta a mesma popularidade do desenvolvimento local, embora o subsistema local esteja hierarquicamente situado no sistema federativo e sejam interdependentes.* Capacidade Governativa no sentido amplo, envolvendo a capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo de metas coletivas. Referese ao conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses Fonte: Diniz (1997). * Sustentabilidade a persistncia por um longo perodo de certas caractersticas necessrias e desejveis de um sistema sociopoltico e seu ambiente natural, no infinitamente durvel, mas que seja capaz de transformar a sociedade. Fonte: Robinson et al. (1990).

A partir de 1988 os termos federalismo, federativo e federalista so muito mais associados aos conhecimentos das cincias sociais, polticas e econmicas em suas pesquisas e publicaes que associados questo especfica do desenvolvimento. Mas para a sobrevivncia do sistema federativo ele precisa se desenvolver em uma busca incessante de melhorias de sua capacidade governativa* e de sua sustentabilidade*, como resultados sistmicos. Identificados os resultados desejados do processo de desenvolvimento federativo, vamos agora tentar definir o termo "desenvolvimento", para o qual existem tantas definies, quanto tericos dispostos a formul-las. Por isso, trouxemos trs definies que devem ser consideradas como partes de uma compreenso mais abrangente.Transformao econmica, na direo de rpidos e sustentados crescimentos do produto nacional e a conquista de centros de deciso no processo industrial, os quais do ao pas uma medida de autonomia para guiar o seu futuro crescimento (FURTADO, 1963, p.).

28



Acreditamos que, sem a pretenso de fixar uma definio precisa, podemos entender o desenvolvimento federativo como o processo articulado e sistmico vivenciado pelas unidades federadas, em todos os nveis hierrquicos, com objetivo de obter resultados sustentados nos eixos: socioambiental, tecnoeconmico e poltico-institucional.

O desenvolvimento social, como qualquer desenvolvimento, melhor explicado do que conceituado, por esse motivo, podemos entend-lo como uma transformao social que objetiva a distribuio mais igualitria de renda, o acesso a bens sociais e a participao poltica. Quanto aos entendimentos acerca o desenvolvimento cultural, este somente ganhou destaque aps 1980, quando o conceito de produto cultural comeou a ser trabalhado e pde ser entendido como transformao cultural na direo da reafirmao das identidades locais ou nacionais e das respectivas tradies. Alm do entendimento dos resultados esperados de um processo de desenvolvimento federativo efetivo, importante voc conhecer quais so os princpios do federalismo. Conforme Amaral (2004), esses princpios referenciam as abordagens do federalismo mais comuns: a jurdica, que privilegia os aspectos da organizao poltico-administrativo do Estado e a poltica, institucional e econmica, para dar conta das relaes contraditrias e cooperativas entre os entes federados. Para a primeira, o federalismo uma questo de Estado; para a segunda, uma questo da sociedade e suas instituies. Vamos aos princpios do federalismo. A maioria dos estudiosos indica que os princpios bsicos do federalismo so: o da autonomia e o da participao. O primeiro o princpio maior do federalismo, que trata da autodeterminao garantida pela Constituio s partes federadas. O segundo aborda a responsabilidade que cabe a cada unidade federativa na capacidade governativa do sistema.


29


Portanto, descentralizao associada autonomia e cooperao associada participao so consideradas aspectos estratgicos a serem tratados em qualquer estudo do desenvolvimento federativo. Porm, na perspectiva da administrao emerge outro aspecto estratgico oriundo do enfoque sistmico da organizao federativa, que o princpio da coordenao. Isso posto, podemos abordar cada um desses trs princpios, de forma mais detalhada.

DESCENTRALIZAOA descentralizao ser analisada face ao processo inverso da centralizao, pois voc j deve ter conhecimento da grande utilizao dos termos descentralizao e desconcentrao ora como sinnimos, ora como antnimos. Por essa razo, vamos tentar diferenciar esses dois termos antes de introduzir a tenso existente em descentralizao e centralizao no desenvolvimento federativo.

Tratamos aqui o processo de descentralizao e de desconcentrao como distintos e relativamente independentes, embora quase sempre interligados e complementares. A descentralizao e a desconcentrao no desenvolvimento federativo criam, ou no, condies institucionais para as organizaes e a mobilizao das energias sociais e decises autnomas da sociedade. A descentralizao pode ser entendida como a transferncia de recursos e do poder decisrio de instncias superiores para unidades espacialmente menores. Isso confere s unidades federativas capacidade de escolher e definir as prprias prioridades na gesto de suas aes.

30



Para voc entender a importncia da descentralizao, vamos abordar, a seguir, o conceito de desconcentrao, que representa apenas a distribuio da responsabilidade pela execuo operacional das atividades dos projetos e programas, sem transferncia de recursos e autonomia decisria. Em princpio, capacidade decisria e recursos so duas variveis fundamentais dos processos de descentralizao e desconcentrao influenciando os processos de gesto nas unidades federadas. A Figura 4 mostra os quatro possveis tipos de descentralizao, considerando a combinao dessas duas variveis.

Figura 4: Tipos de descentralizao Fonte: Adaptada de Mdici e Maciel (1996)

Vamos analisar e exemplificar cada tipo de descentralizao.

Na descentralizao autnoma, a unidade federada, o estado ou o municpio possui todas as competncias decisrias para executar a prestao de servios sob sua responsabilidade. Exemplos que podem ilustrar esse tipo de descentralizao, no caso dos municpios, so os servios pblicos de limpeza urbana, iluminao pblica e transporte coletivo. Na descentralizao dependente, a unidade federada, o estado ou o municpio possui apenas competncias suplementares, pois existem regras definidas por entidades federadas de instncias


31


superiores. Um exemplo seria a prestao de servios educacionais no mbito dos municpios. Nesses dois tipos de descentralizao, existe o pressuposto de que as unidades descentralizadas possuem todos os recursos (financeiros, humanos, logsticos e tecnolgicos) para a realizao das atividades da prestao de servios pblicos. Mas existem descentralizaes que se processam com a transferncia de recursos, so as chamadas descentralizaes tuteladas (independente ou dependente). Na descentralizao tutelada independente, a unidade descentralizada tem todas as competncias decisrias para definir como prestar os servios pblicos, mas depende, mesmo que parcialmente, de recursos oriundos de instncias superiores do sistema federativo. Um exemplo importante a prestao de servios de sade por Estados e municpios no mbito do SUS. Na descentralizao tutelada dependente, a autonomia da unidade federada mnima, com poucas competncias decisrias e recursos para prestao de servios pblicos. No sistema federativo brasileiro, esse tipo de descentralizao no est previsto, portanto os exemplos se caracterizam por eventos situacionais de mobilizao, como as campanhas de combate s endemias ou aes de defesa civil. Existe outra maneira de classificar a descentralizao conforme a origem dos fluxos de poder e recursos, de grande importncia para as redes pblicas de cooperao no mbito federativo. Temos assim a descentralizao Estado-Estado e a descentralizao EstadoSociedade, lembrando que as duas necessitam de suporte legal, das constituies, das leis e de decretos nas trs instncias.

Na descentralizao Estado-Estado, a transferncia de responsabilidades de gesto interna ao setor pblico inclui: transferncia de funes e responsabilidades da Unio para Estados e municpios; transferncia dos Estados para Municpios; e transferncia de responsabilidades dentro da mesma instncia (federal, estadual e municipal) para suas unidades descentralizadas no espao.

32



Voc pode concluir que esse tipo de descentralizao gera uma grande variedade de redes de cooperao do campo: Estado/ Polticas Pblicas. Lembre-se do Quadro 2: Redes de Cooperao: Atores e Caractersticas.

J na descentralizao Estado-Sociedade, a descentralizao ocorre com a democratizao da gesto de capacidade decisria e recursos, que normalmente est concentrada nas unidades estatais e governamentais, do setor pblico, para a sociedade.

Essa descentralizao pode ser classificada em duas categorias considerando o tipo de repasse de responsabilidades. Na primeira categoria, temos deciso e deliberao, com transferncia de responsabilidades na definio de polticas, enquanto que na segunda categoria teramos a execuo com transferncia para a sociedade da funo executiva/operacional dos projetos, das atividades e dos servios pblicos. Um exemplo de descentralizao de Estado-Sociedade, na categoria deciso e deliberao, a atuao de conselhos deliberativos, como o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e os conselhos que atuam no mbito do SUS. Na categoria execuo, podemos citar como importante os papis desempenhados pelo chamado Sistema S (SESI, SENAI, SENAR, entre outros) na prestao de servios pblicos na rea educacional e as organizaes no governamentais (ONGs) na rea ambiental. Usar essas classificaes importante para voc identificar as diversas formas de terceirizao, participao e controle, que vimos at aqui, exigindo mecanismos especficos de gesto operacional.

Impossvel no considerar a existncia de conflitos tcnicos e polticos na implementao do processo de descentralizao do Estado, principalmente quando esse processo contraposto ao processo de centralizao.

v

Esta matria ser tratada com mais

detalhes na Unidade 2.


33


Para muitos estudiosos, a descentralizao tambm pode ser entendida com uma estratgia que se apresenta com duas motivaes de igual importncia, que so: a racionalidade administrativa e a democratizao. A racionalidade administrativa est relacionada busca da eficincia na utilizao de recursos e a democratizao se coloca como associada a valores polticos, a exemplo da universalizao da prestao de servios pblicos, da equidade no tratamento a todos indivduos que se relacionam com o Estado e da capacidade de controle do Estado pela sociedade. Alm de definir a participao relativa de cada uma das motivaes citadas, um projeto de descentralizao deve considerar principalmente que os conceitos de centralizao e descentralizao no so conceitos e prticas excludentes e o esforo de descentralizao requer um certo grau de centralizao, que deve ser definido ainda no desenho do projeto. O projeto deve considerar tambm quais so os nveis de cooperao e coordenao esperados, face descentralizao pretendida, pois esses trs princpios so interdependentes. Observe a Figura 5 que tem como objetivo fixar nossos entendimentos at o momento.

Figura 5: Centralizao, descentralizao, cooperao e coordenao Fonte: Elaborada pela autora.

34



O esquema mostra a interdependncia das aes de cooperao, coordenao e descentralizao para sinalizar que somente o equilbrio dinmico entre elas capaz de garantir a efetividade do projeto. Um exemplo seria a necessidade de esforos crescentes de coordenao como resposta a iniciativas de descentralizao ou aumento do nmero de organizaes da rede. Precisamos ainda considerar que em qualquer rede as articulaes entre atores e os sistemas de informao internos e externos a serem projetados tambm dependero dos modelos de descentralizao, cooperao e coordenao definidos. Outra questo importante que o projeto precisa estar baseado em informaes sobre o que chamamos de situao atual ou estgio atual do desenvolvimento federativo de cada uma das unidades federadas e o histrico de descentralizao de cada poltica pblica a ser descentralizada. Em outras palavras, preciso sempre observar que a garantia da eficcia dos resultados da prestao de servios pblicos depende da soluo encontrada para equacionar a oferta de servios pelos governos subnacionais face s capacidades tcnicas, administrativas e financeiras projetadas.

Resumindo os entendimentos bsicos sobre os temas desenvolvimento federativo e descentralizao, devemos ratificar que as instncias federal, estadual e municipal so subsistemas de um sistema mais amplo e global, o ambiente federativo. O tratamento dos problemas e das potencialidades de cada uma dessas instncias deve, ento, considerar as variveis de contexto relativas s instncias de nvel superior, o que resulta em uma espcie de descentralizao cooperada e coordenada.

Com essa discusso, voc pde observar como grande a complexidade de formulao dos projetos de reforma que envolvem


35


discutir descentralizaes. Talvez voc no tenha a oportunidade de participar de um, mas os efeitos e impactos de uma descentralizao concebida de forma inadequada sero sentidos tanto em sua atuao como gestor como tambm como usurio dos servios pblicos descentralizados. Para isso, vamos agora analisar algumas variveis do projeto de implementao que impactam a gesto das mudanas pretendidas pelas descentralizaes. No planejamento do projeto de implementao, uma questo que merece destaque, entre outras, a previso de uma zona de caos administrativo, que ocorre em cada ente federado, participante do processo de descentralizao. Essa zona de caos caracterizada pela necessidade de abandonar processos existentes, quando ainda novos processos, trazidos pela descentralizao, ainda no esto totalmente implementados. Se voc, como gestor, no compreender bem as lgicas antigas e novas dos processos de prestao de servios pblicos, bem como as alteraes das variveis do projeto de descentralizao, ter muitas dificuldades para conduzir as diversas etapas do processo de mudana. Outras questes que vamos encontrar certamente so as reaes internas da cultura instalada nas organizaes envolvidas na descentralizao e as reaes externas dos agentes e intervenientes do processo, que tem suas estruturas de poder modificadas, como em qualquer projeto de mudana, mas que ficam potencializadas com as descentralizaes planejadas. Concluindo, podemos admitir que a descentralizao no contexto do desenvolvimento federativo no soluo para ser prescrita e implementada sem cuidados especiais de todos os atores envolvidos, tanto no projeto como na sua implementao.

Antes de analisar a prxima varivel, a cooperao, vamos aplicar os conhecimentos sobre descentralizao realizando a Atividade 1, ao final desta Unidade, cujo objetivo coletar

36



informaes e analisar a situao de um sistema federativo escolhido, no que se refere aos tipos de descentralizao realizada aps a Constituio de 1988.

COOPERAODe forma anloga seo anterior, a cooperao ser considerada como processo inverso da competio. Esse tema foi abordado com detalhes para as redes de um modo geral no item Conceitos e Expectativas. Agora vamos anlise de algumas de suas variveis no contexto especfico das redes estatais no ambiente federativo.

A cooperao surge da existncia de problemas comuns que na percepo dos participantes da rede podem ser mais bem resolvidos de forma conjunta e, conforme j abordado, um dos pressupostos da atuao das redes interorganizacionais. A competio nas redes, por outro lado, considera que existem recursos limitados, materiais ou no, para serem usados na soluo dos problemas e que cada organizao da rede pode possuir projetos individuais. Determinado nvel de competio deve ser esperado no contexto do sistema federativo. Devido hierarquia do sistema, as unidades federadas de nvel superior podem ser responsveis pela distribuio de recursos e autoridades para as unidades de nveis inferiores, que podem entrar no clima de competio entre si. Mesmo entre entidades de nveis diferentes, a competio pode se estabelecer para definir a quantidade de recursos e autoridades que devem ficar centralizadas e aquelas que devem ser descentralizadas. Alm da competio entre unidades federadas, no pode ser esquecida a competio por recursos entre setores: educao, sade, segurana, assistncia social, entre outros.


37


Alm do sistema federativo hierrquico, outro fator de contexto aumenta a tenso do binmio cooperao e competio na administrao pblica brasileira, a alternncia centralizao e descentralizao de atividades, em funo das descontinuidades administrativas que ocorrem nas trs instncias (federal, estadual e municipal). Trs concluses, abordadas de forma muito simples, podem ser formuladas a partir do que trouxemos para voc sobre o tema.

A cooperao e competio se instalam no apenashorizontalmente entre unidade federadas, mas destas com unidades de nvel superior.

Os entes federados podem cooperar para equacionarproblemas de demanda e competir para conseguirem autonomias e recursos para sua capacidade de ofertar servios.

Os entes federados podem cooperar na execuo dealgumas polticas pblicas e competir na operacionalizao de outras. Entre os fatores que podem fortalecer a cooperao, pode ser citado, a ttulo de exemplo, o fator que podemos chamar de dficits de competncias especializadas de hospitais, em grande parte dos municpios do sistema federativo. Para viabilizar um tratamento isonmico dos pblicos-alvos, os municpios se organizam em verdadeiros consrcios envolvendo transferncias de recursos financeiros entre os membros dessa sub-rede do SUS. J a competio instalada no sistema fiscal e tributrio, uma verdadeira guerra fiscal entre os Estados, tem como fator determinante a luta por arrecadao dos impostos de circulao de mercadorias, o ICMS. Ateno: Cooperao e competio tm se mostrado danosas para a prestao dos servios pblicos aos cidados. Essa questo fica mais crtica quando consideramos que as estruturas atuais no foram desenhadas para o atendimento integrado e focado nos cidados, foram concebidas para preservar a ordem interna das

38



organizaes. Essa concepo normalmente vertical e o atendimento ao cidado horizontal. Alm das dificuldades de atendimento, conforme Inojosa (1998), tais estruturas dificultam aos cidados o exerccio e o controle sobre seus direitos de segunda gerao os direitos sociais e econmicos, uma vez que os problemas tm origens mltiplas, tornando impossvel cobrar solues de apenas um setor. Portanto, a cooperao deve ser considerada como uma exigncia da sociedade e no apenas como uma soluo de governo, para completar processos de descentralizao. Vamos agora atualizar a Figura 5, com a tenso cooperao e competio.

Figura 6: Centralizao, descentralizao, cooperao, coordenao e competio Fonte: Elaborada pela autora

Podemos concluir de maneira anloga ao que fizemos para a descentralizao que a cooperao no soluo para ser desenhada e implementada sem cuidados especiais de todos os atores envolvidos.

Antes de passarmos para o estudo da varivel coordenao, voc deve realizar a Atividade 2, ao final desta Unidade, para aplicar os conhecimentos da varivel cooperao no mesmo sistema alvo escolhido na Atividade 1.


39


COORDENAOSe voc tiver oportunidade de ler textos e publicaes com diagnsticos sobre o federalismo brasileiro, verificar que as disfunes ou os problemas mais frequentemente analisados se referem s dificuldades de coordenao das unidades federadas e das aes por estas executadas, no mbito federativo. Neste material, utilizamos o adjetivo coordenada para qualificar os movimentos de descentralizao e coordenao, assim podemos ter: descentralizao coordenada e cooperao coordenada.

Considerando a coordenao como a relao dinmica entre elementos que funcionam de modo articulado de uma totalidade ordenada, voc pode concluir que esta pode ser considerada:

uma necessidade bsica das organizaes e redescomo sistemas;

de responsabilidade de instncias superiores; fundamental para que os princpios bsicos dofederalismo, da descentralizao e da cooperao sejam implementados com sucesso;

como permeando todas as etapas do ciclo de gesto,apresentado na seo Conceitos e Expectativas, isto , o planejamento, a execuo, a avaliao e o controle;

mais crtica para a etapa de Execuo, do ponto devista da sociedade e da efetividade sistmica; e

um mecanismo de gesto e um processo a seremgerenciados com zelo e competncia. Da mesma maneira como foram tratados os dois princpios analisados anteriormente: descentralizao e cooperao, uma tenso dinmica se instala entre coordenao e autonomia.

40



Tambm, a exemplo do que explicamos para a cooperao, a alternncia de reformas centralizadoras ou descentralizadoras de aes no sistema federativo brasileiro impacta de forma negativa os processos de coordenao. Existem vrias categorias, ou formas de execuo, dos processos de coordenao. Em primeiro lugar, podemos observar que a coordenao pode ser executada por meio de instrumentos legais, definindo regras, instituindo organismos como conselhos, comisses, entre outros, ou estabelecendo pactos federativos, programas de trabalhos e contratos de gesto e convnios. Outra forma observada na coordenao de aes descentralizadas a gesto em tempo real do repasse dos recursos necessrios s unidades executantes dos servios pblicos prestados. A primeira forma busca a sintonia de funcionamento do sistema federativo e a segunda imprime sincronia entre os entes federados. Voc pode perceber que a segunda forma de coordenao considerada mais autoritria que a primeira, visto que as definies legais e os mecanismos de participao e pactuao de aes permitem tratamento mais isonmico entre os entes coordenados. Atualizando nosso desenho da Figura 6, temos a seguir nosso modelo de tenses no desenvolvimento federativo completo, na Figura 7.

Figura 7: Descentralizao x centralizao, cooperao x competio, coordenao x autonomia Fonte: Elaborada pela autora


41


Temos de destacar que alguns tericos consideram a existncia de um quarto princpio: o da equalizao estrutural, que buscaria manter o equilbrio estrutural entre os entes federados por meio de polticas de correo. De acordo com Amaral Filho (2004), esse quarto princpio e o da coordenao seriam de competncias do governo central, enquanto os princpios de descentralizao e da cooperao estariam a cargo dos subsistemas componentes do sistema federativo. Essa posio tambm explicitada por Musgrave (1980), que define trs funes-chave para o governo central, quais sejam: alocar, distribuir e redistribuir recursos financeiros e matrias entre governos subnacionais buscando manter o equilbrio estrutural e estabelecer um quadro de justia social e econmica. Outros tendem a considerar a busca do equilbrio estrutural como dinmico e inerente aos princpios da coordenao. Voc deve estar lembrado da segunda forma de coordenao, que abordamos anteriormente, em que os recursos a serem repassados s unidades coordenadas so disponibilizados tambm de forma dinmica, em tempo real, caso a caso.

Completando a aplicao de conhecimentos que iniciamos com as Atividade 1 e 2, realize a Atividade 3, que tem por objetivo coletar informaes e analisar a situao do sistema alvo escolhido no que se refere prtica da coordenao federativa nas aes do atendimento ao cidado.

INTEGRAO DE TEMAS E DESAFIOSConforme apresentado nas sees anteriores, voc deve ter percebido que trabalhar desenvolvimento federativo implica em alinhamento de todas as aes de gesto s necessidades das populaes escolhidas como focos. Exige tambm que

42



recursos e poder cheguem at onde se efetivam essas aes e que o grande objetivo a integrao e a coordenao seja buscado de forma sistmica e coordenada.

Construmos o Quadro 3 para correlacionar fases mais crticas dos processos de mudanas do desenvolvimento federativo com os princpios federativos. Veja:FASES CRTICAS DAS MUDANAS PRINCPIOS DO FEDERALISMODescentralizao Cooperao Coordenao desenho x implantao x x x x gesto

Quadro 3: Federalismo: princpios x fases de projetos de mudanas Fonte: Elaborado pela autora

importante destacar que em todas as fases devemos considerar todos os princpios aqui abordados, porm, centrando esforos naqueles mais importantes para a mudana pretendida. Procurando deixar uma imagem forte para essa concluso construmos a Figura 8. Veja:

Figura 8: Desenvolvimento federativo: contexto e princpios bsicos Fonte: Elaborada pela autora


43


O que procuramos destacar na Figura 8 que tanto as tenses existentes em cada um dos princpios como a necessidade de alinhamento entre eles podem representar, de certa forma, elementos das demandas da sociedade, a serem considerados nos projetos de desenvolvimento federativo.

44



DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E AS REDES PBLICAS DE COOPERAOVamos agora procurar relacionar dois temas importantes: as demandas do desenvolvimento federativo, em seus trs eixos bsicos; e as redes pblicas de cooperao no ambiente federativo, como soluo ou resposta a essas demandas.

a. Desenvolvimento Federativo Eixos BsicosNas definies de desenvolvimento e no entendimento que registramos para o desenvolvimento federativo, notamos referncias a resultados a serem obtidos em algumas dimenses desse processo. Essas dimenses podem ser agregadas em trs eixos principais: o poltico-institucional, o socioambiental e o tecnoeconmico. Outras dimenses podem ser analisadas, constituindo novos eixos, mas vamos procurar sempre integr-los a cada um dos trs eixos bsicos que consideramos como forma de simplificao.

b. Redes Pblicas de Cooperao: Grandes CategoriasConsiderando o que voc j estudou sobre tipos de redes, desenvolvimento federativo, seus princpios centralizao, cooperao e coordenao e o que foi colocado no item a, pense nas respostas s seguintes perguntas, no mbito das aes federativas:


45


Redes do campo: Estado e Polticas Pblicas podem exercer papel relevante no desenvolvimento poltico institucional do sistema federativo? Redes do campo: Movimentos Sociais podem contribuir, de alguma forma, para o desenvolvimento socioambiental do ambiente federativo? Redes do campo: Produo e Circulao podem contribuir substancialmente para o desenvolvimento tecnoeconmico do ambiente federativo?

Antes importante considerar que, ao fazermos essas trs questes, algumas premissas foram consideradas, quais sejam:

O reconhecimento de que Estado, mercado e sociedadepodem colaborar para o desenvolvimento federativo no sentido amplo.

Que cada um desses setores, apesar de contribuir paraas mltiplas dimenses do desenvolvimento federativo, capaz de produzir resultados mais representativos em uma dimenso especfica.

Por esse motivo, consideramos importante que voc conhea alguns aspectos estratgicos das redes dos campos: Estado e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao.

REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA DO CAMPO: ESTADO E POLTICAS PBLICASA primeira categoria de rede a ser analisada contempla as redes de cooperao do campo: Estado e Polticas Pblicas, isto ,

46



as redes estatais, foco da nossa disciplina. Para essa categoria, vamos destacar e trazer, do Quadro 2, somente as informaes sobre as variveis e respectivas especificaes, que tratam dessa categoria de rede.N1 2 3 4 5 6 7 8 9

VARIVEISAtores envolvidos Carter das relaes Foco de atuao Processo Princpios e valores Interaes Ambiente Engajamento Racionalidade

ESPECIFICAESAgentes governamentais, governos locais e outros Formalidade/informalidade Problemas, aes, projetos concretos e gesto de processos complexos Associao de recursos/intercmbio Cooperao/reconhecimento de competncias/ respeito mtuo/conflitos equacionados Centro animador, operador catalisador; hierarquia/no hierarquia Efmero/grupo definido Adeso por competncia/interesse Instrumental/comunicativa

Quadro 4: Caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Estado e Polticas Pblicas Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)

Como voc pode observar pela leitura das variveis e especificaes das redes do campo Estado e Polticas Pblicas, essas organizaes so bastante complexas.

Por enquanto, vamos compreender melhor essa categoria de rede, classificando-as em dois grupos.

No primeiro grupo de redes, encontramos as redes estatais puras, lembrando-se de que elas so formadas somente por organizaes da estrutura do Estado.

Essas redes, em sua maioria, so diretamente associadas aos setores e sistemas da administrao pblica que apresentam estruturas hierrquicas e, por esse motivo, as redes do campo Estado e Polticas Pblicas tambm se organizam com esse formato, para a prestao de servios pblicos.

v

Voc ter explicitaes e detalhes dessa complexidade quando, de aspectos como:

na Unidade 2, tratarmos modelos de gesto, estrutura, propriedade da rede e os embates entre os setores estatais, privados e a sociedade, que se processam no mbito das redes estatais.

importante voc compreender que, de forma simplificada, a prestao de servios pblicos pelo Estado se efetiva no somente para: atendimentos, direitos aos cidados, demandas sociais (sade, educao, segurana etc.), mas tambm para prover


47


Detalharemos mais estas categorias de

servios na Unidade 2.

v

infraestruturas de uso comum e para intervir nos agentes da sociedade e do mercado. Vamos voltar aos sistemas da Administrao Pblica que so formais e tm um arcabouo legal normativo como suporte para fornecer alguns exemplos de sistemas/redes e caracteriz-los quanto sua abrangncia federativa. Veja o Quadro 5:NVEIS HIERRQUICOS SERVIOS PBLICOS1. Atendimento direto

EXEMPLOSFederal Sistema nico de Sade Sistema nico de Assistncia Social x x Estadual Municipal

x

2. Infraestrutura 3. Interveno legal

Sistema Nacional de Transporte Rodovirio Sistema de Licenciamento Ambiental

x

x

x

x

x

Quadro 5: Sistemas e servios pblicos: exemplos e abrangncia Fonte: Elaborado pela autora

Ainda tratando de redes estatais, convm observar que, embora em menor nmero, alm da formao de redes verticalizadas e hierarquizadas, existe a possibilidade de formao de redes puras horizontais, isto , de atuao autossuficiente e isolada. So as redes intermunicipais, a exemplo dos consrcios municipais, que se apresentam como um cooperativismo horizontal em contraposio ao municipalismo autrquico.

Diferenas maiores entre redes estatais hierrquicas e no hierrquicas, verticais e horizontais, sero estudadas na Unidade 2, por serem aspectos importantes para anlise da governana de redes de cooperao.

E quanto s redes hbridas? Estas so formadas com outros agentes que no os estatais e assumem diversos formatos por causa da intensidade de

48



colaborao pblico-no pblico (terceiro setor, comunidades e iniciativa privada) e das capacidades de gesto das redes, o que gera modelos de atuao com diversas configuraes.

Concluindo, podemos entender que as Redes de Estado ou de Polticas Pblicas (ou rede de cooperao campo Estado e Polticas Pblicas) so aquelas resultantes de associao de rgos da estrutura do Estado, nas diversas instncias, ou destas com organizaes no estatais, devidamente autorizadas na forma da lei para prestao de servios pblicos descentralizados ou terceirizados.

v

Voltaremos a esse

assunto na Unidade 2,

quando analisaremos o processo de gerao de redes hbridas a partir

das redes estatais puras.

REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA DO CAMPO: MOVIMENTOS SOCIAISVamos trazer do Quadro 2, que voc deve ter visto na construo do nosso pacto de trabalho, algumas caractersticas dessa categoria de redes de cooperao, conforme o Quadro 6.N1

VARIVEISAtores envolvidos

ESPECIFICAESONGs, organizaes populares de diversos setores, associaes de profissionais e sindicatos, polticos etc. Informalidade/pouca formalidade Interesses e projetos polticos/culturais coletivos Mobilizao de recursos/intercmbio Solidariedade/cooperao/conflitos equacionados Horizontais Mudanas/flutuaes Voluntrio Comunicativa/instrumental

2 3 4 5 6 7 8 9

Carter das relaes Foco de atuao Processo Princpios e valores Interaes Ambiente Engajamento Racionalidade

Quadro 6: Caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: movimentos sociais Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)


49


Essa categoria de redes tambm se apresenta como uma organizao bastante complexa por causa principalmente das trs primeiras variveis apresentadas: atores envolvidos, carter das relaes estabelecidas e foco de atuao, mais notadamente percebido nas variveis do eixo: socioambiental do desenvolvimento federativo. Apesar do engajamento voluntrio, a mobilizao dos entes participantes exige uma ideia-fora, ou ideia mobilizadora, que os levem a definir em conjunto, um objetivo comum, a ser realizado por meio de sua articulao, com preservao da identidade natural. Por essa razo, so chamadas tambm de redes comunitrias, ou redes de compromisso social. Os resultados dos trabalhos executados nesse tipo de redes so considerados exitosos quando contribuem para soluo de problemas sociais e ambientais, que se propem a resolver ou a administrar. Aps essas observaes, apresentamos a seguir uma definio sobre rede de cooperao social, especfica para o mbito local, como subsistema do ambiente federativo.Rede social local [ou rede pblica de cooperao: campo Movimentos Sociais] aquela que se tece com a mobilizao de pessoas fsicas e/ou jurdicas a partir da percepo de um problema que rompe ou coloca em risco o equilbrio da sociedade ou as perspectivas de desenvolvimento sustentvel local com destaque para questes sociais, ambientais e institucionais. (INOJOSA, 1999, p. 121).

REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA DO CAMPO: PRODUO E CIRCULAOA exemplo das duas categorias de redes j analisadas, vamos novamente voltar ao Quadro 2, destacando variveis e especificaes desse tipo de rede, conforme o Quadro 7.

50



N1 2 3 4 5 6 7 8 9

VARIVEISAtores envolvidos Carter das relaes Foco de atuao Processo Princpios e valores Interaes Ambiente Engajamento Racionalidade

ESPECIFICAESAgentes econmicos, produtores, fornecedores, usurios etc. Formalidade/informalidade Interesses e projetos precisos Trocas, associao de recursos, intercmbio, aprendizado Reciprocidade/cooperao/confiana/competio Empresa focal, liderana/hierarquia/no hierarquia Flexibilidade/longo prazo Adeso por competncia/contingncia Instrumental/comunicativa

Quadro 7: Caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: produo e circulao Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)

Essas redes tm modelos de gesto, estruturas e modos de propriedade muito diferentes das redes pblicas de cooperao anteriores e os resultados dos impactos da ao desse tipo de rede so essencialmente percebidos no eixo: tecnoeconmico do desenvolvimento federativo. Considerando seu foco de atuao, essas redes, tambm chamadas de redes de mercado, tm caractersticas, objetivos e funcionamento bastante alinhados aos das organizaes do setor produtivo privado. Bons resultados da atuao dessas redes resultam da soluo de problemas relacionados tecnologia e economia das organizaes participantes desse tipo de rede. Voc deve estar se perguntando por que inclumos esse tipo de rede de cooperao, que no pblica, em um material que trata de gesto de redes pblicas. As razes bsicas so porque, em primeiro lugar, essas redes podem ser formadas a partir de proposies de polticas pblicas nos trs nveis de governo e podem ser apoiadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e outros bancos de desenvolvimento local.


51


*Parapblicas so aquelas que, mesmo no sendo estatais, so mantidas com recursos pblicos. Estes recursos so contribuies obrigatrias e podem ser arrecadados diretamente por estas figuras jurdicas. Diz-se das empresas ou instituies que o poder pblico intervm, isto , aquelas mantidas por recursos parafiscais. Parafiscais - que tem a natureza similar de um tributo: diz-se, especialmente as contribuies compulsrias, determinadas por lei, que so arrecadadas no pelo poder pblico, mas diretamente por entidade beneficiria. Fonte: Elaborado pela autora.

Em segundo lugar, outros patrocinadores desse tipo de rede so organizaes chamadas de parapblicas* a exemplo da Confederao Nacional da Indstria (CNI), das Federaes Estaduais das Indstrias e do Servio Brasileiros de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). Finalmente, e para ns o motivo mais importante, que muitas dessas redes recebem delegao do Estado para prestao de servios pblicos nos processos de redefinio do papel estatal. Exemplos importantes so as concesses do Estado das redes de energia e de comunicao para o setor privado. A atuao desse tipo de rede pode impactar ainda, de forma positiva ou negativa, as dimenses sociais e ambientais do desenvolvimento federativo, enquanto que os efeitos nas variveis polticas e institucionais so bem mais discretos. Para fins deste material, usaremos a definio a seguir para essas redes.Rede de Mercado [ou rede de cooperao no campo: Produo e Circulao] aquela resultante de ligaes entre organizaes para associao no plano mercadolgico, para articulao de processos produtivos e para a integrao de conhecimentos e competncias, com vistas inovao tecnolgica e competitividade. (MILES; SNOW,1986, p. 63).

Encerrando esta seo, vamos completar a Figura 8 com as redes pblicas de cooperao ora analisadas, chegando-se assim Figura 9.

52



Figura 9: Relao: desenvolvimento federativo e redes pblicas de cooperao no mbito federativo Fonte: Elaborada pela autora

A Figura 9 contempla a anterior adicionando informaes sobre os eixos e os tipos de redes que contribuem para o desenvolvimento federativo Porm, importante que voc fique ciente que esse modelo esquemtico, como qualquer modelo, uma representao simplificada da realidade, que, como sempre e particularmente no mundo contemporneo, apresenta complexidades crescentes.

Para encerrarmos a aplicao prtica dos conhecimentos da Unidade 1, realize a Atividade 4 cujo objetivo coletar informaes e analisar a situao do sistema-alvo no que se refere classificao e caracterizao das Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos.


53


ResumindoEsta Unidade buscou trazer para voc conhecimentos iniciais, mas muito importantes para a gesto de redes pblicas de cooperao em ambientes federativos. Tratamos de entendimentos importantes sobre gesto, redes de cooperao, estatais e hbridas e o ambiente federativo brasileiro. Estudamos tambm as redes pblicas e o seu papel no desenvolvimento federativo. Para tanto, procuramos entender esse tipo especfico de desenvolvimento analisando os princpios da descentralizao, cooperao e coordenao. Mostramos que cada um desses princpios convive em equilbrio dinmico com seus opostos, centralizao, competio e autonomia. Esta Unidade apresentou tambm as caractersticas principais dos trs tipos de rede que sero tratadas, no que se refere aos seus modelos de gesto e estrutura, na Unidade 2. So redes de cooperao nos campos: Estado e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao.

54



Atividades de AprendizagemAs atividades propostas foram concebidas para:

Reforar os contedos expostos na Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos;

Apoiar sua participao nos processos de construoconjunta do conhecimento que planejamos; e

ajudar voc na aproximao das situaes prticas degesto pblica no que se refere ao tema: redes pblicas de cooperao em ambientes federativos. Instrues Gerais a) Estas atividades foram previstas para serem executadas medida que forem assinaladas na leitura dos itens 1 Conceitos e Expectativas e 2 Redes Pblicas e o Desenvolvimento Federativo. Se voc precisar de aprofundamentos ou conhecimentos adicionais, consulte as referncias especficas de cada atividade, fornecidas nas instrues especficas. b) Escolha o sistema-alvo pela facilidade que voc tiver para coletar informaes sobre ele, a exemplo de: entrevistas, leituras de documentos legais, planos e relatrios e acesso a sites especficos etc. Sugestes: Sistema nico de Sade, Sistema Tributrio, Sistema de Licenciamento Ambiental.


55


c) Lembre-se de que todas as atividades so simulaes de anlises iniciais, para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais. d) Todas as atividades tm respostas abertas, no existe uma nica resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como percepes e no como diagnsticos aprofundados. Atividade 1. Analisando o Contexto do Desenvolvimento Federativo, varivel: Descentralizao. Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do sistemaalvo escolhido, no que se refere aos tipos de descentralizaes realizadas aps a Constituio de 1988. Instrues especficas Escolha o sistema-alvo e as fontes em que voc buscar informaes sobre a varivel descentralizao. Com base nas perguntas orientadoras a seguir, procure levantar alguns aspectos importantes das descentralizaes identificadas. Lembre que voc, juntamente com seu tutor, pode e deve incluir outras questes que for do interesse conjunto. Em caso de dvidas, consulte: Federalismo brasileiro e sua nova tendncia de recentralizao, de Jair do Amaral Filho, disponvel em: . Acesso em: 17 ago. 2010. a) Quais descentralizaes foram realizadas no sistemaalvo, conferindo recursos ou poder s unidades federadas aps 1988? Sobre quais temas? b) Qual a classe de descentralizao de cada caso levantado, na questo a, quanto origem dos fluxos de po-

56



der e recursos: (1) Estado-Estado ou (2) Estado-Sociedade local (comunitria, terceiro setor, iniciativa privada)? c) Em que quadrante da Figura 4, na pgina 31: Tipos de Descentralizao, situa-se cada movimento de descentralizao identificado na pergunta a? Atividade 2. Analisando o Contexto do Desenvolvimento Federativo, varivel: Cooperao. Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do sistemaalvo no que se refere prtica de cooperao entre os entes federados, em todas as instncias. Instrues especficas Proceda de forma anloga ao realizado para a Atividade 1, mantendo o sistema-alvo escolhido, substituindo a varivel por cooperao. Em caso de dvidas, consulte: Federalismo e relaes intergovernamentais - os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa, de Rosani Evangelista da Cunha, disponvel em: . Acesso em: 17 ago. 2010. a) Existem sinais de movimentos, no mbito do sistemaalvo, j realizados ou a realizar, de cooperao nos planos de trabalhos nas trs instncias: federal, estadual e municipal? Quais? b) Quais os setores impactados por esse movimento? c) Quais foram os fatos geradores dos movimentos identificados? Atividade 3. Analisando o Contexto do Desenvolvimento Federativo, varivel: Coordenao.


57


Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do sistemaalvo escolhido no que se refere prtica da coordenao federativa nas aes de atendimento ao cidado. Instrues especficas Proceda de forma anloga ao realizado para a Atividade 2, mantendo o sistema-alvo escolhido, substituindo a varivel por coordenao. Em caso de dvidas, consulte: Descentralizao e coordenao federativa no Brasil: Lies dos Anos FHC, de Fernando Luiz Abrucio, disponvel em:. Acesso em: 17 ago. 2010. a) Quais leis, instituies, conselhos e outros mecanismos de coordenao foram implantados no sistema-alvo? b) Quais as instncias impactadas por esse movimento? c) Quais foram os fatos geradores dos movimentos identificados? Atividade 4. Analisando a Implementao de Redes Pblicas de Cooperao, Campos: Estado e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais, e Produo e Circulao. Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do municpio alvo no que se refere classificao e caracterizao das Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos implementadas. Instrues especficas Faa um levantamento de todas as redes pblicas de cooperao no mbito federativo, instaladas no sistema-alvo, classificandoas nos trs campos: Estados e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao, tentando associ-las aos trs eixos: poltico-institucional, socioambiental e tecnoeconmico.

58



Em caso de dvidas, consulte: Anlise de rede: uma contribuio aos estudos de redes organizacionais, disponvel em: . Acesso em: 17 ago. 2010. a) Redes do campo: Estado e Polticas Pblicas podem exercer papel relevante no desenvolvimento poltico institucional do sistema-alvo? b) Redes do campo: Movimentos Sociais podem contribuir, de alguma forma, para o desenvolvimento socioambiental do sistema-alvo? c) Redes do campo: Produo e Circulao podem contribuir substancialmente para o desenvolvimento tecnoeconmico do sistema-alvo?


59

UNIDADE 2GOVERNANA DAS REDES PBLICAS ESTATAIS DE COOPERAO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEMAo finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Examinar os modelos de gesto, arquiteturas e estruturas das Redes Pblicas de Cooperao do Campo: Estado e Polticas Pblicas, correlacionando-os com os servios pblicos prestados; Diferenciar as diversas etapas do processo de evoluo das redes estatais puras de prestao de servios para as redes hbridas, destacando temas crticos dos mecanismos de gesto; e Associar s delegaes e s associaes, praticadas nas Redes Hbridas de Cooperao do Campo: Estado e Polticas Pblicas, os mecanismos de contratao e de controle pelo Estado e pela sociedade.


62


Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao

REDES PBLICAS DE COOPERAO CONDICIONANTES CRTICOSVoc se lembra do assunto que foi tratado na Unidade 1? Nela fizemos uma Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos, procurando entender as caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos. Nesta Unidade, falaremos sobre Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao, mostrando a relao entre modelos de gesto e estruturas das redes, em geral, visando identificao de aspectos estratgicos da governana das redes estatais e como estas esto evoluindo, descentralizando e delegando aes. Antes, porm, ser necessrio que voc compreenda melhor as caractersticas das redes de cooperao no mbito federativo, no que se refere aos servios pblicos prestados e natureza das organizaes que as integram.

SERVIOS PBLICOSAbordamos o entendimento de servios pblicos na Unidade 1, quando respondemos questo: Redes Pblicas ou Redes de Servios Pblicos? Voltamos aos assuntos, servios pblicos e Redes Pblicas de Cooperao, tambm na Unidade 1, quando classificamos os servios pblicos em trs grandes categorias: atendimento direto; disponibilizao de infraestruturas; e interveno legal.


63


Neste momento, seria interessante que voc voltasse a essas sees da Unidade 1, para resgatar esses entendimentos. Para a anlise de aspectos de governana de redes pblicas de cooperao, objeto desta Unidade, vamos tentar entender de forma mais detalhada a variedade e a complexidade dos servios pblicos. Os servios pblicos, nos quais existe uma relao direta entre o Estado ou entidades que receberam delegao para a prestao desses servios, classificam-se, ainda, em duas subcategorias:

os servios pblicos organizados em sistemas; os servios pblicos no sistematizados.Exemplos do primeiro caso so os sistemas de sade, de educao e, mais recentemente, o Sistema nico de Assistncia Social, que no se encontra no mesmo nvel de institucionalizao dos dois primeiros. Outros servios dessa subcategoria comeam a ser sistematizados, a exemplo do Sistema de Segurana Pblica, mas relevante que voc saiba que a institucionalizao desses sistemas um processo tcnico-administrativo, poltico e legal bastante demorado. importante estabelecer essa distino entre as duas subcategorias, pois para a segunda o papel das entidades no estatais, organizadas em redes, na prestao de servios pblicos de natureza socioambiental diretamente aos usurios tem sido fundamental. Para a categoria de prestao de servios pblicos de infraestrutura, podemos identificar trs subcategorias:

infraestrutura fsica; infraestrutura de conhecimentos cientficos etecnolgicos; e

institucional e de fomento.Exemplo da primeira subcategoria seria a disponibilizao de infraestruturas de transporte, comunicao, energia eltrica, entre outras. Na segunda subcategoria, podemos citar os sistemas de

64



cincias e tecnologia e para a terceira podemos citar o papel das polticas pblicas e os financiamentos pelo Estado, para o desenvolvimento econmico e social. Finalmente, para a categoria de prestao de servios pblicos de interveno legal podemos entend-los em duas subcategorias:

a regulao voltada para os agentes de mercado; e a interveno voltada para a sociedade.Exemplos da primeira subcategoria seriam os servios prestados pelas agncias reguladoras, enquanto que licenciamentos e autorizaes seriam exemplos da segunda subcategoria. Para o entendimento mais global do assunto, preparamos a Figura 10. Veja:

Figura 10: Servio pblico: tipologia instrumental especfica Fonte: Elaborada pela autora

Para finalizar a seo de servios pblicos, importante que voc saiba que a diviso em categorias e subcategorias que apresentamos apenas um recurso didtico e especfico para esta disciplina. Voc com certeza encontrar outras formas de categorizar os servios pblicos que dependero dos contextos de uso.


65


ORGANIZAES INTEGRANTES DAS REDES DE PRESTAO DE SERVIOS PBLICOSConforme j abordado na Unidade, o sistema federativo pode ser entendido como formado por organizaes das instncias federal, estadual e municipal. Voc j deve ter percebido que, medida que a prestao de servios pblicos se torna mais complexa, so criadas novas organizaes tanto no setor estatal como no setor privado e pblico no governamental. Sem a pretenso de ser completo, apresentamos um esquema tentando mostrar os vrios espaos e algumas organizaes que fazem parte do que chamamos de novos arranjos institucionais. Veja a Figura 11:

66



Figura 11: Atuao do Estado no desenvolvimento social e econmico Fonte: Adaptada de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008)

A Figura 11 mostra quatro espaos formados a partir da distino entre Mercado x Setor Social e Administrao Pblica x Iniciativa Privada. Em cada um dos quadrantes, so colocadas as figuras jurdicas atualmente existentes.


67


No poderamos analisar a governana das estatais, em especial as hbridas, sem que voc tivesse um mnimo de informao sobre esses arranjos contemporneos. Como a diversidade dessas organizaes uma realidade, dificilmente vamos retornar poca em que dividir a administrao pblica em apenas trs espaos administrao direta, indireta e para-estatal era suficiente para nossos trabalhos de gesto. Preparamos tambm o Quadro 8 para apresentar conceitos e exemplos de cada uma das figuras jurdicas constantes na Figura 11. Veja a variedade de tipos de organizaes que podem participar de uma rede de prestao de servios pblicos, considerando todos os setores da Figura 11, exceto o setor comunitrio. Vamos ao Quadro 8:DENOMINAOAdministrao direta

CONCEITO composta por rgos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. So os prprios organismos dirigentes, seus ministrios e secretarias. Entidade autnoma, criada por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico ou privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registro em rgo competente, com autonomia administrativa, patrimnio prprio e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. As fundaes de Direito Pblico so aquelas institudas por lei, recebem recursos do gov

texto base. pdf

Documents