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RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL

36 RAE VOL. 45 N1

ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTREO GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL

RESUMO

O objetivo deste artigo analisar, em uma perspectiva comparada, a administrao pblica gerencial e aadministrao pblica societal, propondo uma agenda de pesquisa para futuras investigaes. Examinamosos antecedentes e as caractersticas desses modelos de gesto pblica. Em seguida, comparamos os modelosa partir de seis variveis de observao: a origem, o projeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadasna gesto, a organizao administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituies participaosocial e a abordagem de gesto. Por fim, enfatizamos os limites e os pontos positivos de cada um dosmodelos, alm de enfatizarmos a necessidade de aprofundamento dos estudos sobre a administraopblica societal e a abordagem de gesto social.

Ana Paula Paes de PaulaCEPEAD-UFMG

ABSTRACT The purpose of this article is analyzing, in a comparative perspective, the managerial public administration and the societal publicadministration, in order to propose a research agenda for future investigation. In this perspective, we examine the antecedents and characteristics

of these public management models and then we compare these models from six observational variables: the origin, the political project, the

structural dimensions emphasized in management, the administrative organization of the State apparatus, the institutions opening to social

participation, and the management approach. Finally, we emphasize the limits and benefits of each model, and point out the need to deepen studies

about societal public administration and the social management approach.

PALAVRAS-CHAVE Reforma do Estado, gerencialismo, gesto social, administrao pblica gerencial, administrao pblicasocietal.

KEYWORDS State reform, managerialism, social management, gerencial public management, societal public administration.

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JAN./MAR. 2005 RAE 37

ANA PAULA PAES DE PAULA

INTRODUO

Nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engaja-dos no processo de redemocratizao do pas, buscan-do reformar o Estado e construir um modelo de ges-to pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessi-dades dos cidados brasileiros, mais voltado para ointeresse pblico e mais eficiente na coordenao daeconomia e dos servios pblicos. Ao analisar essecontexto histrico, identificamos dois projetos polti-cos em desenvolvimento e disputa.

O primeiro se inspira na vertente gerencial, que seconstituiu no Brasil durante os anos 1990, no governodo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. O segun-do se encontra em desenvolvimento e tem como prin-cipal referencial a vertente societal. Manifesta-se nas ex-perincias alternativas de gesto pblica, como os Con-selhos Gestores e o Oramento Participativo, e possuisuas razes no iderio dos herdeiros polticos das mobi-lizaes populares contra a ditadura e pela redemocra-tizao do pas, com destaque para os movimentos so-ciais, os partidos polticos de esquerda e centro-esquer-da, e as organizaes no-governamentais.

Ambas as vertentes se dizem portadoras de um novomodelo de gesto pblica e afirmam estar buscando aampliao da democracia no pas. No que se refere abordagem gerencial, ocorreu um desapontamento emrelao aos indicadores de crescimento econmico eprogresso social obtidos. Quanto abordagem societal,a vitria de Lus Incio Lula da Silva gerou uma ex-pectativa de que ela se tornasse a marca do governofederal. No entanto, o que se observa uma continui-dade das prticas gerencialistas em todos os campos,inclusive no que se refere s polticas sociais.

Para verificar a evoluo destas vertentes no cum-primento de suas promessas, fundamental realizar umaanlise de seus iderios e caractersticas tcnicas e pol-ticas. Neste artigo, pretendemos realizar essa anlise emuma perspectiva comparada, alm de elaborar uma agen-da de pesquisa para futuras investigaes. Examinamosa literatura pertinente e o desenvolvimento histricodessas vertentes visando construir categorias de anli-se para atingir o objetivo proposto.

Na primeira parte do artigo, apontamos os antece-dentes e as caractersticas dos modelos de gesto p-blica resultantes dessas vertentes: a administraopblica gerencial e a administrao pblica societal.Na segunda parte, discutimos comparativamente es-ses modelos de gesto a partir de seis variveis de ob-servao isoladas em nossas anlises: a origem, o pro-

jeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas nagesto, a organizao administrativa do aparelho doEstado, a abertura das instituies participao so-cial e a abordagem de gesto. Na terceira parte, con-clumos o artigo enfatizando os limites e pontos posi-tivos dos modelos, e elaboramos uma agenda para fu-turas pesquisas.

O CASO BRASILEIRO: DOISMODELOS DE GESTO PBLICA

Administrao pblica gerencialA origem da vertente da qual deriva a administraopblica gerencial brasileira est ligada ao intenso deba-te sobre a crise de governabilidade e credibilidade doEstado na Amrica Latina durante as dcadas de 1980 e1990. Esse debate se situa no contexto do movimentointernacional de reforma do aparelho do Estado, queteve incio na Europa e nos Estados Unidos. Para umamelhor compreenso desse movimento, preciso levarem considerao que ele est relacionado com o geren-cialismo, iderio que floresceu durante os governos deMargareth Thatcher e de Ronald Reagan.

No caso do Reino Unido, tratava-se de responderao avano de outros pases no mercado internacional.No referido perodo, a cpula do governo ingls pro-curou aumentar os nveis de produtividade e realiza-o no campo da economia, da poltica, do governo,das artes e das cincias (Heelas, 1991). A ex-ministrae participantes de seu governo estiveram por anos en-gajados nos think tanks neoconservadores, nos quaisrealizaram vrios estudos no campo da culturaempreendedorista. Resgataram-se assim os valoresvitorianos, como o esforo e o trabalho duro, culti-vando-se tambm a motivao, a ambio criativa, ainovao, a excelncia, a independncia, a flexibilida-de e a responsabilidade pessoal (Morris, 1991).

Paralelamente, nos Estados Unidos se desenvolviao culto excelncia (Du Gay, 1991), que captou a es-sncia do American dream, uma vez que alimentou oufanismo da era Reagan ao fixar no imaginrio socialfantasias de oportunidade de progresso e crescimentobaseados na iniciativa individual. Nesse pas, o ideriogerencialista se consolidou como referncia no campoda gesto pblica uma dcada mais tarde, com o livrode Osborne e Gaebler intitulado Reinventando o gover-no, de 1992.

Em ambos os pases, o movimento gerencialista nosetor pblico baseado na cultura do empreendedo-

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rismo, que um reflexo do capitalismo flexvel e seconsolidou nas ltimas dcadas por meio da criaode um cdigo de valores e condutas que orienta a or-ganizao das atividades de forma a garantir controle,eficincia e competitividade mximos (Harvey, 1992). importante notar que, apesar de ter se desenvolvidono contexto cultural da Inglaterra e dos Estados Uni-dos, o gerencialismo, bem como seu modelo de refor-ma do Estado e de gesto administrativa, se espalhoupela Europa e Amrica Latina. Como h uma estreitaconexo entre os valores e aes de cunho gerencia-lista e as prerrogativas ps-fordistas da reestruturaoprodutiva da economia mundializada (Bagguley, 1991),o gerencialismo passou a representar as necessidadesdas mais diversas empresas e governos, transcenden-do, portanto, as matrizes histrico-culturais locais.

No Brasil, esse movimento ganhou fora nos anos1990 com o debate da reforma gerencial do Estado e odesenvolvimento da administrao pblica gerencial.A crise do nacional-desenvolvimentismo e as crticasao patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasi-leiro estimularam a emergncia de um consenso pol-tico de carter liberal que, segundo nossa anlise, sebaseou na articulao das seguintes estratgias: a es-tratgia de desenvolvimento dependente e associado;as estratgias neoliberais de estabilizao econmica;e as estratgias administrativas dominantes no cen-rio das reformas orientadas para o mercado. Essa arti-culao sustentou a formao da aliana social-libe-ral, que levou o Partido da Social-Democracia Brasi-leira (PSDB) ao poder.

Nesse contexto, a administrao pblica gerencial,tambm conhecida como nova administrao pblica,emergiu como o modelo ideal para o gerenciamentodo Estado reformado pela sua adequao ao diagns-tico da crise do Estado realizado pela aliana social-liberal e por seu alinhamento em relao s recomen-daes do Consenso de Washington para os pases la-tino-americanos. Assim, ao ser indicado para dirigir oMinistrio da Administrao e Reforma do Estado(MARE), o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereiramanifestou seu interesse pelas experincias gerencia-listas realizadas em outros pases, viajando para o Rei-no Unido a fim de estud-las e formular uma propostade adaptao desse modelo ao contexto nacional(Bresser-Pereira, 1996, 1997, 1998a, 1998b).

No retorno dessa viagem, Bresser-Pereira integra es-ses estudos s suas anlises sobre a crise do Estadobrasileiro para planejar suas aes no MARE. Em ja-neiro de 1995, o ex-ministro apresentou o Plano Dire-

tor da Reforma do Estado (Bresser-Pereira, 1996,1997), que foi debatido nas reunies do Conselho daReforma do Estado e integrou a pauta de discussesda reforma constitucional no Congresso Nacional.Viabilizada pela promulgao da emenda constitucio-nal de 1998, essa reestruturao seguiu as recomen-daes previstas no Plano Diretor e a atividades esta-tais foram divididas em dois tipos: a) as atividadesexclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fis-calizao, o fomento e a formulao de polticas p-blicas, que so atividades que pertencem ao domniodo ncleo estratgico do Estado, composto pela Presi-dncia da Repblica e os Ministrios (Poder Executi-vo), e que seriam realizadas pelas secretariasformuladoras de polticas pblicas, pelas agncias exe-cutivas e pelas agncias reguladoras; b) as atividadesno-exclusivas do Estado: os servios de carter com-petitivo e as atividades auxiliares ou de apoio. No m-bito das atividades de carter competitivo esto os ser-vios sociais (e.g. sade, educao, assistncia social)e cientficos, que seriam prestados tanto pela iniciati-va privada como pelas organizaes sociais que inte-grariam o setor pblico no-estatal. J as atividadesauxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilncia, trans-porte, servios tcnicos e manuteno, seriam subme-tidas licitao pblica e contratadas com terceiros.

Segundo Bresser-Pereira (1998a), alm de se reor-ganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu ncleoestratgico, a reforma tambm deveria transformar omodelo de administrao pblica vigente. As duasoutras dimenses do processo de reforma a culturale a gesto se direcionavam para essa questo e auxi-liaram na implementao da administrao pblicagerencial. No que se refere dimenso cultural,Bresser-Pereira apontou a necessidade de transformara cultura burocrtica do Estado em uma cultura ge-rencial. J a dimenso gesto deveria ser exploradapelos administradores pblicos, que colocariam emprtica idias e ferramentas de gesto utilizadas nosetor privado, criticamente adaptadas ao setor p-blico, tais como os programas de qualidade e a reen-genharia organizacional.

De acordo com o autor, a nova administrao p-blica se diferencia da administrao pblica burocr-tica por seguir os princpios do gerencialismo. Paraalcanar seus objetivos, o novo modelo de gesto, queserve de referncia para os trs nveis governamentais federal, estadual e municipal , deveria enfatizar aprofissionalizao e o uso de prticas de gesto do se-tor privado. Esse modelo de reforma e de gesto foi

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efetivamente implementado durante o governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, cujos resul-tados e limites sero analisados nas sees seguintes.

Administrao pblica societalA origem da vertente da qual deriva a administraopblica societal est ligada tradio mobilizatria bra-sileira, que alcanou o seu auge na dcada de 1960,quando a sociedade se organizou pelas reformas nopas. Aps o golpe de 1964, essas mobilizaes retor-naram na dcada de 1970, perodo no qual a IgrejaCatlica catalisou a discusso de problemas coletivosnas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), inspiradapelos ideais da teologia da libertao e da educaopopular. Promovendo os clubes de mes, os grupos deestudos do Evangelho e os encontros de jovens, as CEBsse consolidaram como um espao alternativo para amobilizao poltica ao estimular a participao popu-lar no debate das dificuldades cotidianas, contribuindopara a formao de lideranas populares.

Esse ambiente estimulou a articulao de algunsgrupos em torno de questes que afetavam substancial-mente a qualidade de vida individual e coletiva, origi-nando reivindicaes populares junto ao poder pbli-co. Emergiram ento demandas por bens de uso cole-tivo, como transporte, habitao, abastecimento degua, saneamento bsico, sade e creche. SegundoGohn (1995), alguns grupos tambm protagonizarammobilizaes pelos direitos de cidadania, como, porexemplo, os movimentos que protestavam contra ocusto de vida, o desemprego, a represso poltica e aopresso da mulher. Paralelamente, constituam-se osprimeiros Centros Populares, espaos criados por mi-litantes polticos para facilitar sua atuao nas CEBs enas bases comunitrias em atividades como as de as-sessores, educadores e organizadores da mobilizaopopular. A partir da dcada de 1980, esses CentrosPopulares tambm passaram a ser denominados orga-nizaes no-governamentais (ONGs).

De acordo com Doimo (1995), consolidava-se ocampo movimentalista, no qual transitavam os mo-vimentos populares e sociais, o movimento sindical,as pastorais sociais, os partidos polticos de esquer-da e centro-esquerda, e as ONGs. Ferreira (1991)aponta que na esteira desses movimentos, no incioda dcada de 1980, surgiram as primeiras experin-cias que tentaram romper com a forma centralizada eautoritria de exerccio do poder pblico, como, porexemplo, os mutires de casas populares e hortas co-munitrias de Lages, em Santa Catarina, as iniciati-

vas de participao ocorridas no governo FrancoMontoro, em So Paulo, e na administrao de JosRicha, no Paran.

O tema da insero da participao popular na ges-to pblica o cerne dessa mobilizao (Grupo deEstudos sobre a Construo Democrtica, 1999), eatingiu seu pice em meados da dcada de 1980, mo-mento da elaborao da Constituinte, quando diferen-tes foras polticas ofereciam suas propostas para for-mular um novo referencial das relaes entre Estado esociedade, cada qual fundamentada na sua viso decomo deveria ser a construo da democracia no Brasil.

Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimen-talista se centrava na reivindicao da cidadania e nofortalecimento do papel da sociedade civil na condu-o da vida poltica do pas, pois questionava o Esta-do como protagonista da gesto pblica, bem como aidia de pblico como sinnimo de estatal (MezzomoKeinert, 2000). Uma concepo comeou a se tornarpredominante no mbito desse campo, a saber: a im-plementao de um projeto poltico que procura am-pliar a participao dos atores sociais na definio daagenda poltica, criando instrumentos para possibili-tar um maior controle social sobre as aes estatais edesmonopolizando a formulao e a implementaodas aes pblicas.

Nesse contexto, multiplicaram-se pelo pas gover-nos com propostas inovadoras de gesto pblica, queabrigavam diferentes experincias de participao so-cial. Essas experincias foram construdas principal-mente nos governos das Frentes Populares, que co-meavam a ganhar maior importncia no cenrio po-ltico. Ampliava-se assim a insero do campo movi-mentalista, que passou a atuar nos governos munici-pais e estaduais por meio dos conselhos de gestotripartite, comisses de planejamento e outras formasespecficas de representao (Jacobi, 2000).

De acordo com a seo anterior, durante a dcadade 1990 foi implementada a reforma gerencial do Es-tado brasileiro. No entanto, no havia no cenrio po-ltico uma viso unvoca de reforma, pois tambm es-tava em curso um novo paradigma reformista: o esta-do-novssimo-movimento-social, que rearticula o Es-tado e a sociedade, combinando a democracia repre-sentativa e a participativa (Souza Santos, 1999). Essaviso alternativa tenta ir alm dos problemas adminis-trativos e gerenciais, pois considera a reforma um pro-jeto poltico e de desenvolvimento nacional. Essa ori-entao passou a ser defendida por intelectuais de es-querda e por algumas lideranas do Partido dos Tra-

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balhadores (PT), que se opunham ao projeto gerencialde reforma do Estado. No pensamento de alguns des-ses intelectuais (e.g. Genro, 1997, 1999, 2000; Noguei-ra, 1998), isso se manifesta na defesa da esfera pbli-ca no-estatal, que est intimamente relacionada coma criao de espaos pblicos de negociao e espaosdeliberativos.

Segundo Genro (1997), a esfera pblica no-estatalno depende necessariamente do suporte da represen-tao poltica tradicional, sendo constituda por mi-lhares de organizaes, locais, regionais, nacionais einternacionais que mediam a ao poltica direta doscidados. Esse conceito de esfera pblica no-estatalenvolve a elaborao de novos formatos institucionaisque possibilitem a co-gesto e a participao dos cida-dos nas decises pblicas. Nesse processo, as polti-cas e aes governamentais conferem identidade aosenvolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interfe-rem na compreenso poltica de sua cidadania.

Nesse ponto se destaca a ao dos governos locaispor meio de experincias alternativas de gesto pbli-ca, tais como as examinadas pelo programa GestoPblica e Cidadania (Spink, 2000), promovido pelaFGV-EAESP desde 1996, que possui como objetivoidentificar, divulgar e premiar iniciativas inovadorasde gesto pblica, estimulando o debate e a reflexodas experincias com a articulao entre o governo e asociedade civil. De um modo geral, os projetos premia-dos introduzem mudanas qualitativas ou quantitati-vas em relao s prticas anteriores, obtm impactona qualidade de vida dos beneficirios, so reprodu-tveis em outras regies e administraes, ampliam econsolidam a articulao entre a sociedade civil e oEstado, e enfatizam o desenvolvimento auto-susten-tvel. importante adicionar a construo de canaisde participao, como os Fruns Temticos, voltados discusso de questes variadas relacionadas com ointeresse pblico, os Conselhos Gestores de PolticasPblicas e o Oramento Participativo.

De acordo com a nossa anlise, ao longo dos anos1990 essas experincias alternativas se manifesta-ram de forma fragmentada, demandando uma amar-rao a um projeto poltico mais abrangente para oEstado e a sociedade, que contemplasse os seguin-tes elementos: a) um novo modelo de desenvolvi-mento para o Brasil que enfrentasse a crise do nacional-desenvolvimentismo; b) uma proposta de reorganiza-o para o aparelho de Estado; e, c) uma viso de ges-to pblica alternativa ao gerencialismo. Emergia as-sim a noo de administrao pblica societal, mas no

havia uma representao poltica presente no podercentral para implement-la.

Aps sucessivas derrotas, o PT e o candidato LuizIncio Lula da Silva tiveram xito nas eleies presi-denciais de 2002, levando ao poder uma coalizo queagrega setores populares, partidos de esquerda e cen-tro-esquerda, bem como setores do empresariado na-cional. Isso reacendeu a esperana de implementar umprojeto que se diferenciasse pela sua tentativa de pro-mover e difundir as virtudes polticas do campo movi-mentalista, reformulando as relaes entre o Estado ea sociedade no que se refere aos direitos de cidadania(Wainwright, 1998).

No entanto, esse ainda um projeto em constru-o, pois a aliana poltica que o sustenta se encontraem processo de consolidao, e a expectativa de queessa nova abordagem de gesto pblica se tornasse amarca do governo federal no se concretizou. At omomento se observa uma continuidade em relao sprticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societalno monoplio de um partido ou fora poltica, nemapresenta o mesmo consenso da vertente gerencial emrelao aos objetivos e caractersticas de seu projetopoltico. No arriscaremos, portanto, list-los como fi-zemos para a vertente gerencial, mas nas prximas se-es faremos uma tentativa de abordagem comparati-va entre os dois modelos aqui apresentados, discutin-do seus limites e seus pontos positivos.

DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOSGERENCIAL E SOCIETAL

Examinando esses modelos, identificamos trs dimen-ses fundamentais para a construo de uma gesto p-blica democrtica: 1) a dimenso econmico-financeira,que se relaciona com os problemas do mbito das finan-as pblicas e investimentos estatais, envolvendo ques-tes de natureza fiscal, tributria e monetria; 2) a di-menso institucional-administrativa, que abrange os pro-blemas de organizao e articulao dos rgos que com-pem o aparato estatal, como as dificuldades de planeja-mento, direo e controle das aes estatais, e a questoda profissionalizao dos servidores pblicos para o de-sempenho de suas funes; 3) a dimenso sociopoltica,que compreende problemas situados no mago das rela-es entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direi-tos dos cidados e sua participao na gesto.

O exame da literatura demonstrou que na vertentegerencial, a nfase recai principalmente nas dimenses

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econmico-financeira e institucional-administrativa. Navertente societal, a nfase na dimenso sociopoltica.A vertente gerencial, que est imbricada com o projetopoltico do ajuste estrutural e do gerencialismo, baseia-se nas recomendaes dessas correntes para reorgani-zar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gesto,focalizando as questes administrativas. A vertente so-cietal, por sua vez, enfatiza principalmente a participa-o social e procura estruturar um projeto poltico querepense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a es-trutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.

O fato de cada uma das vertentes ocuparem um dosextremos do debate reflete a clssica dicotomia entrea poltica e a administrao que circunda a gesto p-blica. Alm disso, a anlise realizada revelou que avertente societal no tem propostas completamenteacabadas para as dimenses econmico-financeira e

institucional-administrativa, e que a vertente gerenciallida com a dimenso sciopoltica predominantemen-te no mbito do discurso.

Tentaremos evidenciar essa constatao por meiode anlise comparativa dos modelos apresentados. Paraisso, identificamos algumas variveis cruciais para acompreenso do funcionamento e intenes polticasde cada uma das vertentes. A primeira varivel a ori-gem dos modelos, que discutimos na primeira partedo artigo. A segunda e a terceira variveis so o proje-to poltico e as dimenses estruturais enfatizadas nagesto que apresentamos nos pargrafos anteriores. Asdemais variveis so a organizao administrativa doaparelho do Estado, a abertura das instituies polti-cas participao social e o modelo de gesto.

O Quadro 1 sintetiza a anlise comparativa realiza-da para cada uma das variveis.

Origem

Projeto poltico

Dimenses estruturaisenfatizadas na gesto

Organizao administrativado aparelho do Estado

Abertura das instituiespolticas participao social

Abordagem de gesto

Quadro 1 Variveis observadas na comparao dos modelos.

ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL

Movimentos sociais brasileiros, que tiveramincio nos anos 1960 e desdobramentosnas trs dcadas seguintes

Enfatiza a participao social e procura es-truturar um projeto poltico que repense omodelo de desenvolvimento brasileiro, aestrutura do aparelho de Estado e o para-digma de gesto.

Dimenso sociopoltica

No h uma proposta para a organizaodo aparelho do Estado e enfatiza iniciativaslocais de organizao e gesto pblica

Participativo no nvel das instituies, en-fatizando a elaborao de estruturas e ca-nais que viabilizem a participao popular

Gesto social: enfatiza a elaborao de ex-perincias de gesto focalizadas nas de-mandas do pblico-alvo, incluindo ques-tes culturais e participativas

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

Movimento internacional pela reforma doEstado, que se iniciou nos anos 1980 e sebaseia principalmente nos modelos inglse estadunidense

Enfatiza a eficincia administrativa e se ba-seia no ajuste estrutural, nas recomenda-es dos organismos multilaterais interna-cionais e no movimento gerencialista.

Dimenses econmico-financeira e institu-cional-administrativa

Separao entre as atividades exclusivas eno-exclusivas do Estado nos trs nveis go-vernamentais

Participativo no nvel do discurso, mascentralizador no que se refere ao processodecisrio, organizao das instituiespolticas e construo de canais de par-ticipao popular

Gerencialismo: enfatiza a adaptao dasrecomendaes gerencialistas para o se-tor pblico

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A seguir, discutiremos detalhadamente as trs lti-mas variveis, realizando uma crtica da abordagemgerencial e salientando os pontos que ainda precisamser desenvolvidos na abordagem societal.

Organizao administrativa do aparelho do EstadoEm relao organizao administrativa do aparelhodo Estado, verificamos que a vertente gerencial temobjetivos claros, realizando uma concentrao da for-mulao e avaliao das polticas pblicas no ncleoestratgico do Estado. No que se refere s atividadesexclusivas do Estado, temos as secretarias de polti-cas pblicas, que realizam o planejamento e o contro-le das polticas governamentais articuladas com osministrios, que operam em dois grandes colegiados,responsveis por produzir e avaliar as polticas e aesgovernamentais, que so as Cmaras Setoriais, com-postas pelos ministros concernentes s reas especfi-cas e presididas pelo chefe da Casa Civil, e os ComitsExecutivos, que so compostos pelos secretrios exe-cutivos e coordenados pelo subchefe da Casa Civil(Loureiro e Abrucio, 1998).

Quanto s agncias executivas, importante notarque essa uma qualificao que pode ser atribuda sautarquias e fundaes pblicas que realizam ativida-des exclusivas do Estado (Bresser-Pereira, 1998a;MARE, 1998a). De um modo geral, estas so respon-sveis pela implementao de polticas pblicas pormeio da prestao de servios e execuo de ativida-des de natureza estatal. Seguindo as diretrizes do Pla-no Diretor, h o ncleo estratgico, que concentra aformulao e a avaliao das polticas pblicas e dele-ga sua implementao para as instituies descentra-lizadas da administrao indireta, como as autarquiase fundaes pblicas.

A terceira figura da administrao indireta brasilei-ra as empresas pblicas ficou sob a responsabili-dade das agncias reguladoras, que realizam ativida-des de regulamentao e regulao da prestao deservios pblicos pelo setor privado (Bresser-Pereira,1998a). Com a eliminao do monoplio da Petrobrssobre o petrleo e a privatizao dos servios pblicosde comunicaes e de energia eltrica, foram criadastrs agncias reguladoras: ANP, Anatel, e Aneel. O go-verno passou a ter cinco agncias reguladoras, pois jexistiam o Banco Central (BC) e o Conselho Adminis-trativo de Defesa Econmica (CADE). Depois tambmforam criadas agncias para regular a vigilncia sani-tria, a sade suplementar, as guas, os transportesaquavirios, os transportes terrestres e o cinema.

No campo das atividades no-exclusivas do Esta-do, a terceirizao das atividades auxiliares ou de apoiose baseia nas regras de licitao. Para as atividades con-sideradas de carter competitivo, prestadas pelo setorpblico ou privado, surgiu um novo formato institu-cional: as organizaes sociais. Com a nova lei, as as-sociaes civis sem fins lucrativos e engajadas nos ser-vios sociais e cientficos podem se candidatar posi-o de organizaes sociais. Se o Estado aprovar a con-verso da entidade, estabelece-se um contrato de ges-to em que esta passa a receber uma dotao oramen-tria pblica total ou parcial para a prestao de servi-os (MARE, 1997a; Bresser-Pereira, 1998a).

No que se refere implementao dessa nova estru-tura para o aparelho do Estado, quando Bresser-Perei-ra se afastou do MARE, as agncias reguladoras se en-contravam instaladas e alguns projetos-piloto de agn-cias executivas e de organizaes sociais estavam emandamento. Essas informaes constam em um rela-trio de avaliao feito pelo MARE, que enfatiza osresultados positivos alcanados pelo modelo gerencialde administrao pblica (MARE, 1998c). No segun-do mandato de Fernando Henrique Cardoso, o MAREfoi extinto e suas atribuies, absorvidas pela Secreta-ria de Gesto (SEGES) do Ministrio do Planejamen-to, Oramento e Gesto. Ainda no foram realizadasanlises sistemticas da situao do aparelho do Esta-do aps a reforma de 1995. H apenas alguns poucostrabalhos acadmicos sobre o assunto, alm das avalia-es oficiais do governo.

No entanto, esses trabalhos e avaliaes no se de-tm no desenho do aparelho do Estado e nas relaesentre os rgos do ncleo estratgico. Apesar disso, possvel perceber que, mesmo tendo um projeto bemdefinido, a reforma causou uma fragmentao do apa-relho do Estado, pois os novos formatos organizacio-nais no substituram os antigos, havendo uma convi-vncia de ambos. Nem todas as autarquias e funda-es pblicas se transformaram em agncias executi-vas, e vrias entidades da sociedade civil que inicia-ram o processo de converso em organizaes sociaisacabaram optando pelo antigo status institucional.

Na realidade, o projeto das agncias executivas edas organizaes sociais no alcanou a extenso es-perada, o que vem impossibilitando a aderncia doaparelho do Estado a uma diretriz mais definida deorganizao e gesto dos rgos da administrao p-blica. Por outro lado, o funcionamento das agnciasreguladoras no conseguiu alcanar nveis satisfat-rios de eficincia e atendimento do interesse pblico.

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Com freqncia, diretores das agncias reguladorasfazem declaraes imprensa sobre as dificuldades deregulao das empresas sob sua administrao.

Em contraposio, quando analisamos a vertentesocietal, no encontramos uma proposta para a orga-nizao do aparelho do Estado. O que verificamos pormeio do exame da literatura que, diferentemente davertente gerencial que estabelece um modelo federala ser reproduzido nas diversas estncias governamen-tais , h uma focalizao na organizao local de ex-perincias alternativas de gesto. De qualquer forma,a ausncia de uma elaborao da vertente societal parao aparelho do Estado contribui para a permanncia daproposta gerencial. Por outro lado, preciso reconhe-cer que uma nova elaborao implicaria outra refor-ma administrativa com todas as dificuldades polticasque isso representa. No entanto, preciso consideraressa possibilidade, pois a continuidade do modelo ge-rencial impossibilita mudanas na cultura poltica, umavez que condiciona a forma como realizada a gestodo aparelho do Estado.

Abertura das instituies participao popularQuando analisamos a estrutura do aparelho do Estadops-reforma, constatamos uma clara concentrao dopoder no ncleo estratgico. Aposta-se na eficinciado controle social e se delega a formulao de polti-cas pblicas aos burocratas: o monoplio das decisesfoi concedido s secretarias formuladoras de polticaspblicas e a execuo, atribuda s secretarias execu-tivas, aos terceiros ou s organizaes sociais, de acor-do com o carter da atividade. De um modo geral, ogoverno da aliana social-liberal separou os grupostcnicos do sistema poltico, engajando-os em progra-mas controlados pela prpria Presidncia (Abrucio eCosta, 1998).

De acordo com Diniz (2000), esse processo deinsulamento burocrtico visvel no crculo formadopelo Ministrio da Fazenda, Banco Central, TesouroNacional, e BNDES, que constituem o ncleo respon-svel pelas decises estratgicas. A estrutura decolegiados (Cmaras Setoriais e Comits Executivos),que produzem e avaliam polticas pblicas, tambmsinaliza a tendncia ao insulamento burocrtico e concentrao do processo decisrio nas instncias exe-cutivas. Em relao ao primeiro colegiado, observa-mos um certo retrocesso, pois as Cmaras Setoriais decomposio tripartite (empresrios, tcnicos e polti-cos, lideranas sindicais), que foram criadas no inciodos anos 1990, deixaram de existir.

Essas Cmaras constituam um espao de represen-tao no interior do aparato burocrtico (Oliveira etal., 1993; Diniz, 1997, 2000; Oliveira, 1998) e possi-bilitavam uma participao mais ampliada no colegiadoministerial, bem como na definio de polticas seto-riais. Para Diniz (2000), a necessidade de administrardivergncias internas aumentou a oposio da cpulatecnocrtica do governo a esse formato, o queinviabilizou a continuidade da experincia entre 1995e 1996. O governo ento optou pela centralizao dasdecises e tornou as Cmaras Setoriais um monopliodas equipes ministeriais. Segundo Diniz (2000), o de-senho institucional trazido pela nova administraopblica aumentou o isolamento dos decisores, estimu-lando as prticas personalistas e voluntaristas.

Abre-se assim espao para o neopatrimonialismo(Schwartzman, 1982) e para uma autocracia que re-corre a tcnicas democrticas (Faoro, 1995). Por ou-tro lado, estimula-se o governo por meio de medidasprovisrias, hbito do Poder Executivo que se acen-tuou a partir do governo de Fernando Henrique Car-doso (Carvalho, 1999; Diniz, 1997, 2000; Monteiro,1997, 2000). Alm disso, esse governo seguiu o mes-mo estilo tecnocrtico de gesto e excesso de discri-cionariedade dos governos anteriores, cujas decisesestratgicas no se parametrizavam pelos procedimen-tos democrticos, e as elites tecnocrticas se eximiamde justificar suas aes.

Nesse contexto, o controle social idealizado, poisno h mecanismos para que esse controle ocorra, nema transparncia esperada. Outro sinal do carter da par-ticipao social na estrutura e dinmica governamen-tal da vertente gerencial a nfase no engajamento daprpria burocracia pblica ou dos quadros das orga-nizaes sociais no processo de gesto. A estrutura e adinmica do aparelho do Estado ps-reforma no apon-ta os canais que permitiriam a infiltrao das deman-das populares.

Analisando o caso de uma das organizaes sociais,Oliveira (1998) observa que h uma confuso entre aparticipao dos funcionrios e da sociedade civil. As-sim, h dois fatores que merecem maior discusso: a)ainda que o modelo gerencial afirme se inspirar emuma abordagem participativa, h novos mecanismosde controle dos funcionrios e a participao bas-tante administrada; b) democratizar uma organiza-o pblica e viabilizar a participao popular so ta-refas distintas. Quanto ao primeiro fator, destaca-seque a questo da democratizao organizacional ain-da deveria estar em pauta e que a democratizao in-

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terna no implica necessariamente a permeabilidadedessa organizao participao social.

Quanto ao segundo fator, as organizaes sociais pormeio das quais o ex-ministro pretendia constituir umaesfera pblica no-estatal ilustram bem o problema abor-dado. Nessas organizaes, a participao popular ocor-re por meio do engajamento de representantes da co-munidade nos rgos colegiados de deliberao superior(Barreto, 1999). No entanto, esse mecanismo represen-tativo no conseguiu atrair um nmero significativo deentidades da sociedade civil, por apresentar limitaes.O formato institucional das organizaes sociais e aestrutura do aparelho do Estado no permitem umamaior insero popular no processo decisrio e na for-mulao de polticas pblicas. Um possvel obstculo a configurao de sua estrutura organizacional, que rgida para abranger o complexo tecido mobilizatrioexistente na sociedade brasileira. Alm disso, do pontode vista contratual, essas entidades so apenas presta-doras de servios e no possuem nenhuma posiorepresentativa no ncleo estratgico do Estado.

Dessa forma, inexiste um canal de mediao entreessas entidades e a cpula governamental, o que evi-dencia que ainda se coloca o desafio de se elaboraremarranjos institucionais para viabilizar uma maior par-ticipao dos cidados na gesto pblica. Nesse con-texto, emerge a importncia do formato e da dinmicainstitucional, pois esta vai determinar a possibilidadede haver deliberao e participao no processo deci-srio. De acordo com Jacobi (2000), teramos assimuma administrao pblica co-gestionria que funcio-naria por meio das alternativas criadas pela engenha-ria institucional para a participao popular na defi-nio de programas, projetos e gesto de servios p-blicos. Isso implica reformular a organizao do Esta-do e elaborar novos arranjos institucionais que esti-mulem prticas democrticas.

No mbito da vertente societal, esto em curso al-gumas experincias participativas que possuem essascaractersticas, como, por exemplo, os FrunsTemticos, dos Conselhos Gestores de Polticas Pbli-cas e do Oramento Participativo. Uma anlise da lite-ratura pertinente demonstra que essas experincias sediferenciam pelos seguintes motivos: colocam em ques-to a tradicional prerrogativa do executivo estatal demonopolizar a formulao e o controle das polticaspblicas; permitem a incluso dos setores marginali-zados na deliberao a respeito do interesse pblico; epossibilitam que os diferentes interesses presentes nasociedade sejam explicitados e negociados num espa-

o pblico transparente. Em sntese, procuram con-tribuir para a construo de uma cultura poltica de-mocrtica nas relaes entre o Estado e a sociedadecombinando ao e estrutura, poltica e tcnica.

No entanto, essas manifestaes apresentam limi-tes e ainda so locais e fragmentrias, trazendo para apauta a questo da articulao dessas idias e prticasem um projeto global de reforma do Estado. Emergeassim a questo da insero, no mbito do governofederal, da lgica presente nos Fruns Temticos, nosConselhos Gestores e no Oramento Participativo. Deum modo geral, esse desafio no apresentou avanosno governo Lula, pelo fato de este apresentar uma con-tinuidade em relao ao governo anterior, no que serefere estrutura e dinmica organizacional.

Depreende-se da anlise realizada que um aparelhodo Estado com caractersticas participativas deve per-mitir a infiltrao do complexo tecido mobilizatrio,garantindo a legitimidade das demandas populares.Para isso necessrio criar arranjos institucionais queorganizem a participao nas diferentes esferas gover-namentais, e que estas sejam dinmicas o suficientepara absorver as tendncias cambiantes inerentes democracia. importante ressaltar que a concretiza-o dessas mudanas depende da maneira como o Es-tado e a sociedade brasileira se articulam para deter-minar seus papis e espaos. Por outro lado, h a ne-cessidade de alterar as histricas restries impostaspela lgica de funcionamento da mquina estatal e atendncia cultura poltica autoritria e patrimonial.

Abordagem de gestoUm exame dos programas administrativos implemen-tados pelo MARE nos informa sobre sua natureza ge-rencialista. Entre eles se destacam o Programa de Qua-lidade e Participao (MARE, 1997b), o Programa deReestruturao e Qualidade dos Ministrios (MARE,1998b) e a implementao de uma nova poltica derecursos humanos. Segundo os tcnicos do MARE, amisso do Programa de Qualidade e Participao seespalhar em todos os rgos e entidades do Poder Exe-cutivo. Esse programa valoriza os mesmos princpiosda qualidade total e se define como um instrumentode mudana da cultura burocrtica para a cultura ge-rencial. Para implementar o programa, os tcnicos doMARE tambm recomendam o uso de outras ferramen-tas gerencialistas, como o Ciclo de Melhoria Contnuae o benchmarking. Recomendaes similares guiam oPrograma de Reestruturao e Qualidade dos Minist-rios (MARE, 1998b).

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Em relao poltica de recursos humanos, Bresser-Pereira (1998a) prope uma poltica que prioriza a car-reira dos servidores pblicos que ocupam o ncleo es-tratgico do Estado. Para isso, foi estabelecido um pro-grama de concursos pblicos visando captar recursoshumanos com nvel de ps-graduao, principalmen-te das reas de Administrao, Economia e Cincia Po-ltica. Visando capacitar os gestores especialistas fo-ram criados cursos de formao e especializao naEscola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).

A poltica de recursos humanos proposta pelo MAREmantm a diferenciao entre os escales governamen-tais, pois tenta fortalecer a alta burocracia por meiodo projeto de contratao e formao de especialistas,e procura isentar o Estado do recrutamento, formaoe qualificao dos escales inferiores, que seriamidealmente transferidos para a responsabilidade dosetor privado e no-estatal. Analisando a dinmica dosconcursos e da implementao das carreiras dos ges-tores de polticas pblicas, Maria (2000) conclui que,apesar do aspecto meritocrtico, esta no foi bem su-cedida na consolidao de um corpo burocrtico com-prometido com o interesse pblico devido ao fato de osistema de carreira ainda ser muito individualizado ehaver uma tendncia defesa de interesses pessoais.

No que se refere ao baixo escalo, a medida correti-va recomendada para melhorar a imagem dos presta-dores de servios foram os programas de qualidadetotal, que apresentam limites na medida em quereinserem a padronizao do trabalho e focalizam maisa melhoria do servio prestado do que o julgamentomoral e o aprendizado cotidiano. Por outro lado, aextino do Regime Jurdico nico relegou os funcio-nrios de baixo escalo para uma zona cinzenta, ouseja, uma parte continuou integrando o funcionalis-mo pblico e outra foi transferida para o setor pblicono-estatal. A combinao entre a nfase naautomatizao dos procedimentos, o foco na satisfa-o do cidado-cliente e a falta de uma carreira pbli-ca estruturada tende a afetar a formao da responsa-bilidade pblica desses funcionrios.

Essa aplicao do gerencialismo no setor pblico sefaz sob o argumento da eficincia de suas proposies.No entanto, mesmo no setor privado sua eficincia vemsendo crescentemente questionada. Examinando a li-teratura sobre o tema, constatamos que as crticas di-rigidas ao gerencialismo se acirraram justamente quan-do esse iderio invadiu o setor pblico (Grey, 1996).Durante os anos 1990, essas crticas tambm se volta-ram para o setor privado e contriburam para a emer-

gncia dos estudos organizacionais crticos, que rom-pem com as vises funcionalistas e instrumentais daAdministrao. Collins (2000) realizou em seu livrouma compilao das crticas ao management, dedican-do captulos excelncia, administrao da qualida-de total, ao empowerment , reengenharia, aodownsizing, entre outros modismos gerenciais.

Examinando essas crticas, notamos que a adminis-trao pblica gerencial partilha do esquematismo ge-rencialista, que dificulta o tratamento da relao entreos aspectos tcnicos e polticos da gesto. Por outrolado, a primazia das dimenses econmico-financeirae institucional-administrativa da gesto coloca em jogoseu grau de inovao e de comprometimento com aparticipao cidad. Por ser demasiado rgido paracapacitar o Estado na expanso dos meios de interlo-cuo com a sociedade e por enfatizar predominante-mente a eficincia administrativa, esse modelo de ges-to no vem se mostrando apto para lidar com a com-plexidade da vida poltica.

Alm disso, ao imitar a administrao do setor pri-vado, a administrao pblica gerencial posterga a ela-borao de idias, modelos e prticas administrativasque atendam s especificidades do setor pblico e demanda de participao popular. A vertente societal,por sua vez, embora esteja circundada por experin-cias que vo alm das recomendaes gerencialistas,como o Oramento Participativo, e de vrias iniciati-vas de gesto pblica que incorporam questes cul-turais e de incluso social, ainda no conseguiuconsolidar alternativas para a gesto dos sistemas demanagement.

Talvez um exame aprofundado do banco de dadosdo programa Gesto Pblica e Cidadania, tendo comocritrio a inovao nos arranjos institucionais queviabilizam a participao social e que relativizam oconceito de eficincia, possa apontar caminhos pararomper com a lgica gerencialista. De qualquer for-ma, importante notar que a abordagem de gestovertente societal se insere na perspectiva de uma ges-to social que tenta substituir a gesto tecnoburocr-tica por um gerenciamento mais participativo, no qualo processo decisrio inclua os diferentes sujeitos so-ciais (Tenrio, 1998). Essa gesto social entendidacomo uma ao poltica deliberativa, na qual o indiv-duo participa decidindo seu destino como pessoa, elei-tor, trabalhador ou consumidor.

No que se refere gesto e organizao do funcio-nalismo pblico, tambm no h uma proposta con-solidada para os escales no mbito da vertente socie-

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tal. Apesar disso, a capacitao promovida no mbitodos movimentos sociais e das ONGs merece ateno,pois enfatiza uma qualificao tcnica e tambm polti-ca, alm de uma traduo da linguagem burocrtica paraa popular (Carmo Carvalho, 1997). O resultado foi umamaior integrao entre a viso administrativa e a polti-ca que tornou o perfil desses profissionais desejvel parao gestor que atua no contexto da administrao pblicasocietal. Nesse contexto, o ideal de burocracia insuladadeixa de ser o caminho para assegurar o interesse p-blico, pois h um conflito entre a interlocuo diretacom a sociedade e a configurao de um aparato admi-nistrativo tipicamente racional-legal (Nogueira, 1998).

Dessa forma, h a demanda de um programa de va-lorizao, formao e treinamento de administradorespblicos que crie especialistas tecnopolticos capazesde pesquisar, negociar, aproximar pessoas e interes-ses, planejar, executar e avaliar. Esses gestores tam-bm precisam ser capazes de refletir sobre as crises eas mudanas. Segundo Nogueira (1998), para a gestopblica hoje no mais suficiente apenas o desenvol-vimento de tcnicas e a formulao de sofisticadosprogramas administrativos. Trata-se de lidar com umacomplexidade que requer viso mais estratgica, par-ticipativa e solidria.

Isso requer um gestor pblico com habilidades denegociao e capacidade de operar na tnue fronteiraentre a tcnica e a poltica, desenvolvendo aes vol-tadas para os problemas da democracia, da represen-tao e da participao, bem como rompendo o hiatoentre a tcnica e a poltica. Adicionalmente, impor-tante levar em considerao as especificidades da cul-tura nacional, em especial sua averso burocracia,que demanda a constituio de normas e condutas queajustem a tendncia ao tratamento personalista ao in-teresse pblico.

CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAESPARA FUTURAS PESQUISAS

O exame dos modelos de gesto nos permitiu fazer acomparao pretendida, sintetizada no Quadro 1 ante-riormente apresentado e do qual emerge a contraposi-o entre duas abordagens de gesto que precisam serainda mais exploradas: o gerencialismo e a gesto social.Esta anlise tambm nos possibilitou sistematizar oslimites e pontos positivos de cada um dos modelos:

O Quadro 2 realiza um contraste entre o centralismoe o estruturalismo da administrao pblica gerencial

Administraopblica gerencial

Administraopblica societal

Quadro 2 Limites e pontos positivos dos modelos de gesto analisados.

PONTOS POSITIVOS

- Possui clareza em relao organizao doaparelho do Estado e mtodos de gesto

- Alguns mtodos gerencialistas vm me-lhorando a eficincia do setor pblico, es-pecialmente no campo econmico-finan-ceiro

- Procura elaborar um projeto de desenvolvi-mento que atenda aos interesses nacionais

- Est construindo instituies polticas epolticas pblicas mais abertas partici-pao social e voltadas para as necessida-des dos cidados

LIMITES

- Centraliza o processo decisrio e no estimula a elabo-rao de instituies polticas mais abertas participa-o social

- Enfatiza mais as dimenses estruturais do que as di-menses sociais e polticas da gesto

- Implementou um modelo de reforma e gesto pblicaque se inspirou nas recomendaes e no design sugeri-dos pelo movimento internacional de reforma de Estado

- No h uma proposta nova para a organizao do apa-relho do Estado

- No elaborou de forma mais sistemtica alternativas degesto coerentes com seu projeto poltico

- No conseguiu ainda desenvolver uma estratgiaque articule as dimenses econmico-financeira,institucional-administrativa e sociopoltica da ges-to pblica

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e a abertura e o dinamismo da administrao pblicasocietal. bastante tentador dizer que os modelos secomplementam, mas esta anlise se tornaria reducio-nista se desconsiderasse o quanto as diferenas entreas origens e os projetos polticos repercutiram na for-ma como estes conduzem a organizao e a gesto.Alm disso, preciso reconhecer a natureza estrutu-ral-funcionalista da abordagem gerencialista, clara-mente voltada para a estrutura e a eficincia da gestoem detrimento dos processos polticos.

Adicionalmente, embora a vertente societal priorizea dimenso sociopoltica da gesto, ela tambm faz suasincurses no domnio da dimenso institucional-ad-ministrativa na medida em que elabora novos arran-jos institucionais e de gesto. No que se refere di-menso econmico-financeira, trata-se de superar oparadigma econmico na conduo da gesto pblica,questo discutida no passado por Guerreiro Ramos(1983) quando props o paradigma paraeconmico,esclarecendo que existem outras formas de organiza-o para alm das organizaes econmicas, como ocaso das isonomias e fenonomias, propondo a elabo-rao de um novo modelo de alocao dos recursospblicos para contempl-las.

As abordagens gerencial e societal foram aqui ana-lisadas como construes paradigmticas, ou seja, re-sultam do contexto histrico e das opes polticascoletivas, e esto, portanto, sujeitas s influnciasexercidas pelos atores sociais e pelas instituies en-volvidos. Com este artigo, tentamos contribuir parao avano da discusso sobre a administrao pblicasocietal, mas, uma vez que esta se encontra incrusta-da em um processo dialtico ainda em curso, h di-menses de anlise que no foi possvel completar,de modo que nosso esforo na elaborao terica des-te modelo de gesto est circundado por diversos li-mites.

Por esse motivo, elaboramos uma agenda de pes-quisa para guiar a continuidade dos estudos no cam-po. Conforme verificamos, as experincias societaisesto introduzindo inovaes na cultura poltica e nomodo de gerir o interesse pblico, mas ainda deman-dam reflexo sobre os seguintes pontos: o equilbrio e as interaes entre o executivo, o

legislativo e os cidados; o impacto das novas experincias na qualidade de vida

dos cidados e na reduo das desigualdades; o modo como se altera a cultura poltica, se estimula a

participao social e se criam novos formatos institu-cionais e administrativos;

a interferncia da falta de vontade poltica e dos entra-ves burocrticos na partilha de poder;

os caminhos para viabilizar a capacitao tcnica epoltica dos funcionrios pblicos e dos cidados;

a elaborao de uma nova proposta para a organizaoadministrativa do aparelho do Estado;

a necessidade de sistematizar experincias alternati-vas de gesto que contemplem os aspectos tcnicos epolticos;

a busca de um equilbrio entre as dimenses econmi-co-financeira, institucional-administrativa esociopoltica;

as referncias tericas e metodolgicas que poderiamajudar a melhor compreender os processos polticos eadministrativos estudados, como caso, por exemplo,do neo-institucionalismo e da teoria das redes interor-ganizacionais.

Entre esses pontos, consideramos que atualmente oselementos mais crticos no estudo do Estado, governoe polticas pblicas so as questes tericas e metodo-lgicas, pois a produo acadmica ainda se encontrabastante fragmentada e no aponta eixos analticosmuito claros para a orientao das pesquisas.

Com este artigo tambm tentamos defender que aAdministrao Pblica tem uma lgica prpria, re-querendo o desenvolvimento de tcnicas de gestoadequadas, alm de uma formao especfica para osgestores pblicos. Isso desafia os governantes e pes-quisadores a realizarem uma combinao entre a ad-ministrao e a poltica, humanizando o managemente preservando o carter crtico das cincias sociais.Dessa forma, ainda que o movimento gerencialistatenha tomado para si a inteno de fundar uma novaadministrao pblica, esse ainda um projeto emconstruo.

Alis, a disputa pelo rtulo nova administraopblica antiga: h cerca de 30 anos Guerreiro Ra-mos (1970) j discutia essa questo e nos dava a res-posta que hoje buscamos. A nova administraopblica aquilo que cotidianamente ignoramoscomo administradores pblicos, sendo essencialmen-te no-prescritiva e se orientando para o curso deaes e necessidades dos cidados em um dado mo-mento, evitando os enfoques normativos e subordi-nando a teoria das organizaes teoria do desen-volvimento humano. Em outras palavras, a nova ad-ministrao pblica est sempre sendo reinventada,e enquanto houver vitalidade democrtica permane-cer como um projeto inacabado.

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NOTA

Uma verso preliminar deste artigo foi laureada com o Saint GallenAcademic Club Award 2003, prmio concedido pela Universidade de SaintGallen, Sua.

AGRADECIMENTO

Gostaria de externar meus agradecimentos ao saudoso professor Fernan-do Cludio Prestes Motta cuja contribuio foi fundamental para o desen-volvimento do artigo.

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Artigo recebido em 28.07.2003. Aprovado em 09.12.2004.

Ana Paula Paes de PaulaProfessora Adjunta do CEPEAD UFMG. Ps-Doutoranda na FGV-EAESP.Interesses de pesquisa nas reas de organizao, gesto pblica, ensino e pesquisa em Administrao.E-mail: [email protected]: Avenida Nossa Senhora de Ftima, 805, ap. 41, bloco Jalisco, Taquaral, Campinas SP, 13090-000.

036-049 26.01.05, 16:4849

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