UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO - UFPE

FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE

CENTRO DE CINCIAS JURDICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

MESTRADO E DOUTORADO

ENTRE O PBLICO E O PRIVADO: AS ORGANIZAES SOCIAIS NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO E PARTICIPAO

DEMOCRTICA NA ADMINISTRAO PBLICA

MARIA LRIDA CALOU DE ARAJO E MENDONA

Tese apresentada Faculdade de Direito do Recife da Universidade Federal de Pernambuco, para concorrer ao Ttulo de Doutor, pelo curso de Ps- Graduao

em Direito rea de Concentrao: Direito Pblico.

RECIFE - PE ANO 2004

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO - UFPE

FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE

CENTRO DE CINCIAS JURDICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

MESTRADO E DOUTORADO

ENTRE O PBLICO E O PRIVADO: AS ORGANIZAES SOCIAIS NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO E PARTICIPAO

DEMOCRTICA NA ADMINISTRAO PBLICA

MARIA LRIDA CALOU DE ARAJO E MENDONA Tese apresentada Faculdade de Direito do Recife da Universidade Federal de

Pernambuco, para concorrer ao Ttulo de Doutor, pelo curso de Ps- Graduao em Direito rea de Concentrao: Direito Pblico.

Orientador: prof. Dr. Martnio MontAlverne barreto Lima

RECIFE - PE 2004

Mendona, Maria Lrida Calou de Arajo e.

M539E Entre o pblico e o privado [manuscrito]:as organizaes

sociais no direito administrativo brasileiro e participao

democrtica na administrao pblica/ Maria Lrida Calou de

Arajo e Mendona -2004.

199f.

Cpia de computador.

Tese (doutorado) Universidade Federal de Pernambuco, 2004.

Orientao: Prof. Dr. Martnio MontAlverne Barreto Lima.

1.Direito administrativoBrasil 2.Organizaes sociais I.Titulo

CDU 35(8I)

Autorizao/Reproduo

Autorizo a reproduo e divulgao total e parcial da

presente obra, por qualquer meio convencional ou eletrnico,

desde que citada a fonte.

Autora: Mendona, Maria Lrida Calou de Arajo e

Recife, 09 de agosto de 2004

Assinatura:

Para meu marido, Gilvan, e meus filhos, Tnia Luiza e Paulo Romero, por preencherem a minha vida de felicidade e amor; Para meus pais, Joaquim e Maria Luza, que me deram a vida e me ensinaram a amar; Para meus irmos, cunhados e sobrinhos, pela cumplicidade sadia e amorosa de todos os dias. Em memria de: Dilza Costa Mendona, que sendo sogra se fez me; Carlos Jos Costa Mendona, que sendo cunhado se fez irmo; Elsio de S Arajo, meu amoroso tio; Meus primos sempre amados e sempre presentes na minha saudade: Olguinha, Socorrinha, Idelgarde, Eduardo, Tadeu, Paulo Romero Sampaio, Yne Neide e Tarcisio, que no alvorecer da vida se fizeram irmos e levaram consigo um pouco de minha alma.

Universidade de Fortaleza da Fundao Edson Queiroz, por ter me proporcionado a chance de cursar um doutorado;

querida Faculdade de Direito do Recife da Universidade Federal de Pernambuco, que me fez bacharel em Direito e me acolheu de volta no curso de doutorado, nas pessoas dos Profs. Francisco Queiroz B. Cavalcanti, meu colega de turma de graduao e Nelson Saldanha, meu professor na graduao, e meus professores no doutorado;

Ao Prof. Martnio MontAlverne Barreto Lima, meu orientador e Coordenador do Programa de Ps-Graduao da Unifor, pela ateno que teve comigo e pelo sucesso do programa;

Um agradecimento todo especial aos meus amigos e colegas Joo Luiz Nogueira Matias, Joyceane Bezerra de Menezes, Humberto Cunha, Fernando Medina e Jlio Ponte, com quem debati ideais na elaborao da tese;

Ao meu amigo e colega do Tribunal de tica e Disciplina da OAB-CE, Dr. Welton Cysne, por ter me disponibilizado sua biblioteca particular, a minha amiga de todas as horas, Nilvany Gonalves Dantas, pelo companheirismo de tantos anos, e equipe de apoio do Programa de Ps-Graduao da Unifor: Virgnia, Luiz Carlos e Wellington, pelo carinho com sempre me trataram.

A todos, os meus mais sinceros agradecimentos.

RESUMO

MENDONA, Maria Lrida Calou de Arajo e. As Organizaes Sociais entre o Direito Pblico e o Direito Privado. 2004.199p. Tese de Doutorado Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal de Pernambuco. O estudo

analisa a evoluo da Administrao Pblica do descobrimento do Brasil at a

reforma administrativa dos anos de 1990, passando pela era Vargas e pelo

perodo autoritrio que se verificou no Brasil de 1964 at o incio dos anos de

1980. Analisa a reforma administrativa dos anos de 1990 e a institucionalizao

das Organizaes Scias no chamado espao pblico no governamental, entre

o mercado e o Estado, como instrumento de prestao de servios pblicos no

exclusivos do Estado, e de publicizao do espao pblico no governamental e

a sua inadequao frente a disposies constitucionais. Neste sentido, estuda-se

o contrato de gesto, suas origens e caractersticas como instrumento de

consenso firmado entre as Organizaes Sociais e a Administrao Pblica,

como meio do estabelecimento de metas e padres de desempenho a serem

cumpridos pelas Organizaes Sociais, e ainda como meio do repasse de verbas

pblicas para as referidas entidades e instrumento de controle de sua atuao.

Aborda-se tambm os instrumentos de controle dessas entidades do chamado

terceiro setor, por meio do contrato de gesto, inclusive pelos Tribunais de

Contas a quem compete o controle externo da Administrao Pblica. As

Organizaes Sociais so desse modo localizadas no espao entre Direito

Pblico e Direito Privado, trazendo novos atores para o Direito Administrativo.

Palavras-chave: Organizaes Sociais, Publicizao, Direito Administrativo,

Contrato de Gesto, Controle.

RIASSUNTO MENDONA, Maria Lrida Calou de Arajo e. Le Organizzazioni Sociali fra il Diritto Publico e il Dirito Privato. 2004.199p. Tese de Doutorado Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal de Pernambuco. Lo studio analizza

l`evoluzione dellAmministrazione Pubblica dell scoperta del Brasile fino alla

Riforma amministrativa degli anni 1990, passando per lera Vargas e per il

perodo autoritrio che si verific in Brasile dal 1964 fino all`inizio degli anni del

1980. Analizza la riforma amministrativa degli anni del 1990 e la

istituzionalizzazione delle Organizzazoni Sociali nel denominato spazio pubblico

non governamentale fra il mercato e lo Stato, come strumento di prestazione di

servizi pubblici non esclusivi dello Stato, e di publicit dello spazio pubblico non

governamentale e la sua inadeguazione di fronte a disposizioni costituzionali. Il

contrato di gestione, l sue origini e caratterisriche come strumento di consenso

firmato fra l Organizzazioni Sociali e la Amministrazione Pubblica, senza

licitazione pubblica, e come mezzo dello stabilimento di mete e e padrone di

disimpegno da essere compiute dalle Organizzazioni Sociali e anche come

mezzo della ripassata di somma di denaro pubblico per l riferite entit e come

strumento di controllo della sua attuazione. Tratta anche di strumenti di

controllo di queste entit Del chiamato terzo settore, per mezmo Del contratto di

gestione. Incluso per i Tribunali di Conti a chi compete il controllo esterno

dell`Amministrazione Pubblica. Studia l Organizzazioni Sociali collocate in

spazio fra il Dirito Pubblico e il Diritto Privato, la evoluzione Del Diritto

Amministrativo e l loro constati uscite r il Diritto Privato e il sorgere di nuovi

attori per il Diritto Amministarativo.

ParoleChiave: Organizzazioni Sociali, Publicazione, Diritto Amministrativo,

Contratto di Festione, Controllo.

RESUM

MENDONA, Maria Lrida Calou de Arajo e. Les Organisations Socialea entre l Droit Public et l Prive. 2004.199p. Tese de Doutorado Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal de Pernambuco. L tude analyse

lvolution de la Gestion Publique depuis la dcouverte du Brsil jusqua reforme

administrative des anns 1990, comprenant lo priode autoritaire au Brsil, de

1964 jusquau dbut des annes 1980. Le texte analyse la rforme

administrative des annes 1990 et linstitutionalisation des Organisations Sociales

dans lespace public non-gouvernemental, entre le march et lEtat, comme

instrument de prestation de services publics non-exclusifs de ltat. Le contrat

de gestion, ses origines et ses caracteristiques comme instrument de consensus

sign entre les Organisations Sociales et lAdministration Publique, sans licitation

publique, comme moyen de fixation dobjetifs et modles de competence

applicables par les Organisations Sociales, et encore comme moyen de payment

e de controle subventiones publiques pour les entreprises. Est galement

analis le probleme du tranfert du service public de las sphre de l Etat la

sphre non governamentale, du point de uve du respect de la Constitution.

Letude traite aussi des instruments de controle de ces entreprises du Troisime

Secteur, avec l analyse du contrat de gestion, controle faity compris par les

Tribunaux des Comptes, responsables du contrle extrieur lAdministration

Publique. Notre tude situe ainsi les Organisations Sociales dans un espace

intermdiaire entre Droit Public et Droit Priv atirant de nouveaux acteurs vers le

Droit Administratif.

Mots cl = Organisations Sociales, Droit Administratif, Contrat de Gestion,

Contrle.

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................ 10 1 EVOLUO HISTRICA DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ...... 18

1.1 Aspectos Administrativos do Brasil: Descobrimento at 1930 ....................... 18 1.2 Evoluo Administrativa Brasileira: Era Vargas ............................................. 41 1.3 O Estado Brasileiro Autoritrio....................................................................... 48

2 A REFORMA GERENCIAL DOS ANOS DE 1990............................................... 53

2.1 O Cenrio da Reforma................................................................................... 53 2.2 Reforma Gerencial como Resposta para a Crise do Estado ........................ 63 2.3 Publicizao e Organizaes Sociais ............................................................ 67 2.4 Reforma do Estado e Esfera Pblica ............................................................. 72

3 AS ORGANIZAES SOCIAIS E SUA IMPORTNCIA ................................... 81

3.1 Surgimento das Organizaes Sociais .......................................................... 81 3.2 Definio e Natureza Jurdica das Organizaes Sociais.............................. 84 3.3 Um ente Privado e um Ttulo Pblico............................................................. 85 3.4 Objetivos e Requisitos Traados para as Organizaes Sociais ................... 88 3.5 Prestao de Servios Pblicos por Organizaes Sociais: Uma Forma de Privatizao? .................................................................................................. 90 3.6 As Organizaes Sociais Frente Constituio Federal ............................... 95

4 O CONTRATO DE GESTO E SUA PERSPECTIVA DE AO ADMINISTRAO PBLICA ................................................................................. 108

4.1 O Contrato Administrativo .............................................................................. 108 4.2 Caractersticas do Contrato Administrativo .................................................... 110 4.3 Convnios e Consrcios Administrativos ....................................................... 112 4.4 O Contrato de Gesto: Origem e Desenvolvimento....................................... 114 4.5 O Contrato de Gesto no Direito Brasileiro.................................................... 116 4.6 Natureza Jurdica e Caractersticas do Contrato de Gesto .......................... 119 4.8 O Contrato Gesto como Atuao de Direito Privado................................... 124 4.9 Contrato de Gesto: Consensualidade ou Contratualidade? ......................... 128

5 CONTROLE DEMOCRTICO DAS ORGANIZAES SOCIAIS ....................... 130

5.1 Organizaes Sociais e Mecanismos de Controle......................................... 130 5.2 Controle Estatal sobre as Organizaes Sociais ........................................... 132

6 AS ORGANIZAES SOCIAIS ENTRE O PBLICO E O PRIVADO ................ 145

6.1 Os Caminhos do Direito Administrativo.......................................................... 145 6.2 Um Direito Privado Administrativo? ............................................................... 150 6.3 Novos Atores para o Direito Administrativo.................................................... 153

CONCLUSO ......................................................................................................... 168 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................... 175 INDICE ONOMSTICO .......................................................................................... 190

INTRODUO

O tema deste trabalho insere-se na questo da Reforma da Administrao

e do Aparelho do Estado, levado a efeito, no Brasil, nos anos de 1990 quando a

institucionalizao das Organizaes Sociais aparece como uma das principais

estratgias para viabilizar a eficcia da ao pblica por meio de instituies no-

estatais, indicando o caminho do estudo dessas organizaes, investigando as

possibilidades e os limites dessa tendncia da gesto pblica.

Estudam-se as Organizaes Sociais como instrumento de prestao de

servios coletividade, como instrumento de participao democrtica no

mbito do Estado e do Direito Administrativo e como este ramo do Direito pode

absorv-las dentro dos seus prprios institutos ou se est a caracterizar-se uma

fuga para o direito privado.1 O tema leva ao estudo do Estado e de suas

funes dentro de uma perspectiva histrica, desde o liberalismo poltico do

Sculo XVIII at as reformas atuais, que provocam o retraimento de funes

estatais para buscar um sistema de parcerias entre o Estado e a sociedade,

dando ensejo ao debate sobre os instrumentos jurdicos a serem utilizados nesse

sistema de parceria.

O estudo das tcnicas e dos documentos expedidos como instrumentos

de explanao da reforma que se pretendeu implantar no Brasil enseja a anlise

dos servios pblicos e de quais os meios que esto sendo utilizados para

estruturar a administrao, bem como do denominado terceiro setor das

atividades sociais, que correspondem aos servios pblicos no estatais. O

estudo jurdico das Organizaes Sociais como instrumento de parceria entre o

1 Sobre A Fuga para o Direito Privado ver ESTORNINHO, Maria Joo. A Fuga para o Direito Privado contributo para o estudo da atividade de direito privado da Administrao Pblica. Lisboa: Coleo Teses. Livraria Almedina, 1999.

11

Estado e a sociedade, ser feito segundo a apreciao da lei n 9.637/98, que,

no mbito federal, disciplinou as Organizaes Sociais.

A colaborao entre o Estado e a sociedade realiza objetivos

democrticos, mas, pode levar a desvios de finalidade e a ofensas a princpios

constitucionais, como exemplo, o da impessoalidade, quando se analisa a lei

frente aos princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica. Admite-

se a relevncia de forma mais democrtica de prestao dos servios pblicos,

mas no se desconhecem os riscos que podem surgir em decorrncia da

excessiva liberao dos controles de natureza administrativa.

Os documentos da Reforma, largamente difundidos por Luiz Carlos

Bresser Pereira2, Ministro do extinto Ministrio da Administrao e da Reforma

do Estado-MARE, do ento Governo de Fernando Henrique Cardoso, explicam a

necessidade de Reforma e os instrumentos que sero utilizados para a

modernizao administrativa brasileira. A Reforma Administrativa parte da

existncia de uma crise brasileira, que, de certa forma, acompanha a que se

espalha pelo restante do mundo. Para Bresser Pereira3, nos quinze anos que

antecederam a Reforma, o Brasil viveu uma grande crise econmica e poltica,

cuja causa fundamental foi a crise fiscal do Estado, em face do modo de

interveno do Estado na Economia, e a crise do prprio aparelho estatal,

definida pela desorganizao e a desmoralizao da burocracia estatal que a

onda conservadora, neoliberal, transformou na culpada por todos os males do

Brasil.

A Reforma foi concebida a partir da constatao de que o Estado do Bem-

Estar esta sendo tolhido pelo processo de globalizao que acentuou a crise ao

estabelecer uma competitividade internacional, reduzindo a capacidade dos

2 BRESSER PEREIRA. Luiz Carlos Bresser por meio dos Documentos do MARE, publicou a base terica e os procedimentos para a Reforma. Cadernos do Mare da Reforma do Estados. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado-. Braslia, 1977. 3 BRESSER PEREIRA. Luiz Carlos. Discurso de Posse A Reforma do Estado. Cadernos do MARE da Reforma do Estado A Reforma Administrativa na Imprensa. Caderno 7 1977.

12

Estados nacionais de proteger suas empresas e seus trabalhadores.4 H, na

proposta de Reforma, uma preocupao com a coisa pblica, pela constatao

de que a defesa do Estado, neste aspecto uma tarefa fundamental para a

consolidao da democracia, e baseia-se no pressuposto de que o Pblico

pertence a todos e que s a democracia pode assegurar a propriedade pblica.

A Reforma fundamenta-se no pressuposto de que o modelo de

Administrao burocrtico j no mais atende s reais necessidades do Estado

Moderno. O novo modelo a ser implantado, administrao gerencial, baseado na

concepo de Estado e de sociedade democrtica e plural, que contrape-se

administrao burocrtica, com seus aspectos centralizador e autoritrio. Os

objetivos traados para a reforma, sob o ponto de vista dos seus tericos,

concentravam-se em dois: facilitar o ajuste fiscal e tornar a Administrao Pblica

mais eficiente, mais moderna e mais voltada para o atendimento aos cidados.

A proposta de reforma parte da constatao de que existem quatro setores

dentro do Estado: O ncleo estratgico; as atividades exclusivas de Estado; os

servios no exclusivos e competitivos; e a produo de bens e servios para o

mercado. No mbito das atividades no-exclusivas do Estado, a forma de

propriedade dominante, para Bresser Pereira5 ser a pblica no estatal:

No capitalismo contemporneo, as formas de propriedade relevantes no so apenas duas, como geralmente se pensa e como a diviso clssica do Direito entre Direito Pblico e Privado sugere a propriedade privada e a pblica mas so trs: (1) a propriedade privada, voltada para a realizao do lucro (empresas) ou do consumo privado (famlias); (2) a propriedade pblica estatal e, (3) a propriedade pblica no-estatal. Com isto, estou afirmando que o pblico no se confunde com o estatal. O espao pblico mais amplo do que o estatal, j que pode ser estatal ou no estatal.

4 BRESSER PEREIRA. Luiz Carlos. Discurso de Posse A Reforma do Estado. Cadernos do MARE da Reforma do Estado A Reforma Administrativa na Imprensa. Caderno 7 1977. P. 13. 5 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos, Reforma do Estado A Reforma Administrativa na Imprensa. Caderno 7 1977 p. 28.

13

A nica alternativa encontrada pelo governo, como resposta para a crise

que acentuou a dicotomia Estado-setor privado, partiu do reconhecimento desse

espao. Estava aberto para o espao pblico no-estatal a possibilidade de

intermediar ou facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de

parcerias, descortinando-se, com isso, em princpio, novas perspectivas para a

democracia.

A implantao da Reforma exigiu mudanas na Constituio, que sofreu

vrias emendas, sendo a mais importante a Emenda n 19/98, que provocou

profundas mudanas nas regras da Administrao Pblica. Trs projetos foram

considerados fundamentais para a concretizao da reforma, alm da reforma

constitucional: a implementao das atividades exclusivas do Estado, por meio

das agncias autnomas; a profissionalizao dos servidores e a

descentralizao dos servios sociais por meio das Organizaes Sociais.

Da anlise feita no plano Diretor da Reforma do Estado e de toda doutrina

publicada sobre a reforma, conclui-se que a colocao das Organizaes Sociais

dentro da mquina administrativa do Estado compatvel com os conceitos

basilares da teoria da sociedade definida por Habermas6, cujo conceito de

esfera pblica sintetiza o que seria uma ordem poltica ideal, apresenta-se em

diversas formas, sempre seguindo uma espcie de telos, na reflexo dominante

acerca das propriedades e implicaes polticas dos meios de comunicao

contemporneos.7 As Organizaes Sociais surgiram como fruto dessa

concepo, localizadas no espao pblico no-estatal, por pressuporem

transferncias estatais, objetivando a prestao de servios pblicos no

exclusivos do Estado como educao, sade, pesquisa e cultura. A implantao

dessas organizaes foi a estratgia central do Plano Diretor da Reforma do

Aparelho do Estado, buscando incentivar e permitir a produo no-lucrativa

6 HABERMAS, Jrgen. Mudana Estrutural na Esfera Pblica. Trad. Flvio R. Kothe. Rio de Janeiro: Tempo Universitrio; Rio de Janeiro, 1984. 7 RUARO, Regina Linden. Reforma Brasileira e Consolidao da Esfera Pblica: O caso do oramento participativo do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: Revista Interesse Pblico, Ed. Notadez, n 19, 2003 p. 81 e segs.

14

pela sociedade de bens ou servios pblicos no exclusivos do Estado, que foi

denominada de publicizao 8.

A prestao de servios pblicos enfrenta a diversidade de entendimentos

de natureza doutrinria sob se o conceito, desde o mais amplo, segundo o qual

toda a atividade do Estado seria servio pblico, inclusive a legislativa e a

jurisdicional, outra no to ampla, para a qual o servio pblico consentneo

com a atividade administrativa do Estado, e, finalmente, o sentido mais restrito,

que corresponde prestao de utilidade material aos administratados. Torna-se

importante ressaltar, qualquer que seja a perspectiva que se tome para

conceituar servio pblico, que este estar sempre submetido ao regime jurdico

especial, que decorre da natureza do interesse que se busca realizar: o interesse

pblico.

As tcnicas de prestao dos servios pblicos, centralizao e

descentralizao so determinadas pelo modo e pelos entes que os prestam.

Quando as prprias pessoas polticas, por meio de seus rgos, prestam os

servios pblicos, tem-se a prestao centralizada. Se conferida a uma outra

pessoa, integrante ou no da estrutura administrativa, por meio de delegao,

que uma mera transferncia da prestao por ato administrativo e que poder

ser retomado a qualquer tempo, tem-se uma forma de descentralizao, a

outorga, com a mudana da prpria titularidade do servio, para outra pessoa

jurdica, integrante da estrutura administrativa.

O trabalho enfrentou indagaes de ordem terica como a juridicidade

das Organizaes Sociais frente Constituio brasileira, sua formao e

atuao direcionadas prestao de servios pblicos, com verbas

oramentrias pblicas, porm sem as vinculaes legais e formais exigidas pela

Constituio Federal. A natureza jurdica do chamado contrato de gesto e a

existncia de uma consenso administrativo sob a denominao de contrato,

8 BRASIL Plano Diretor da Reforma da Administrao e do Aparelho do Estado. Vol. 2. Braslia: Cadernos do MARE,1998.

15

instrumento de controle pela Administrao Pblica. Alm disto, norteou o

trabalho o exame da natureza jurdica das Organizaes Sociais, do Contrato de

Gesto, do Controle exercido sobre as referidas entidades, do papel dessas

entidades como instrumento democrtico de atuao popular e o papel do Direito

Administrativo brasileiro na regulao das Organizaes Sociais.

O trabalho foi desenvolvido em seis captulos, assim distribudos: Captulo

I- Evoluo histrica da Administrao Pblica brasileira; Captulo II - A reforma

gerencial dos anos 90; Captulo III - As Organizaes Sociais e sua importncia;

Captulo IV O Contrato de Gesto na perspectiva de ao na Administrao

Pblica; Captulo V - O controle democrtico das Organizaes Sociais; e

Captulo VI - Novos atores para o Direito Administrativo.

No primeiro captulo, traou-se o desenvolvimento da Administrao

Pblica brasileira desde as primeiras instituies administrativas do Brasil

Colnia, da institucionalizao das capitanias hereditrias como uma forma

privada de administrar os bens da coroa portuguesa, a experincia holandesa

em Pernambuco, a independncia, o governo imperial brasileiro, a proclamao

da Repblica e o perfil dos governos at a revoluo de 1930. A partir de ento

que se pode localizar a preocupao de implantao da administrao

burocrtica, tendo como destaque o papel do DASP na evoluo administrativa

do Brasil. Da anlise da era Vargas detectou-se sua influncia at os anos da

administrao autoritria, repressora, voltada para o desenvolvimento.

No segundo captulo, abordou-se a reforma gerencial dos anos de 1990,

que ensejou a criao das Organizaes Sociais. Analisou-se o cenrio da

reforma da Administrao Pblica e o modelo gerencial como resposta para a

crise do Estado, a publicizao e a reforma dentro da chamada esfera pblica

no estatal.

O terceiro captulo tratou, especificamente, das Organizaes Sociais,

como modelo de instituies no-estatais criadas para absorver as atividades

16

publicizveis como uma forma de propriedade pblica no-estatal, na prestao

de servios pblicos no exclusivos do Estado.

O Contrato de Gesto analisado no captulo quarto como instrumento de

transferncias dos recursos pblicos para as Organizaes Sociais,

demarcadores do controle de resultados estabelecidos para essas entidades. O

contrato de Gesto tratado como um compromisso institucional firmado com o

Estado no propsito de contribuir e reforar o objetivo de atingimento de polticas

pblicas

O quinto captulo cuida das anlises das formas de controle incidentes

sobre as Organizaes, inclusive com referncias s origens do controle estatal.

O contrato de gesto foi visto como um instrumento de implementao,

superviso e avaliao dos resultados. Discutiu-se a natureza jurdica desses

contratos e a legalidade de sua instituio frente a disposies constitucionais

que exigem regulamentao que no foram expedidas.

As Organizaes Sociais, entre o direito pblico e o direito privado, de

que trata o sexto captulo. Estuda-se a evoluo do Direito Administrativo e as

formas de atividades pblicas regidas pelo direito privado, a possibilidade de

existncia de um direito privado administrativo e a natureza jurdica das

Organizaes Sociais, situadas entre o espao pblico e o privado.

Compreende-se que a configurao legal dada s Organizaes Sociais,

conforme institucionalizadas na Administrao Pblica federal e na maioria dos

Estados e Municpios brasileiros, no se conforma com os princpios

consignados na Constituio Federal. No se adequam s exigncias de

natureza legal exteriorizadas em procedimentos ou processos administrativos

vinculados, disciplinadores da expedio de atos administrativos e de outras

relaes da mesma natureza, dando ensejo a distores e uso indevido daquilo

que de interesse pblico, alm do que no se enquadram nos instrumentos de

controle constitucionais e legais.

17

A despeito dessa realidade de no conformao das Organizaes Sociais

com a atual configurao legal da Constituio Federal, essas entidades tm o

potencial para contribuir com a democratizao na prestao de servios

pblicos, com maior participao da coletividade na gesto pblica e melhor

atendimento s camadas mais desfavorecidas da sociedade, uma vez que o

acesso aos servios pblicos se torna mais fcil e mais eficiente em razo da

desburocratizao da gesto dos servios pbicos.

1 EVOLUO HISTRICA DA ADMINISTRAO PBLICA

BRASILEIRA

1.1 Aspectos Administrativos do Brasil: Do descobrimento a 1930

Nas vrias etapas histricas que enfrentou, a evoluo histrica da

Administrao Pblica brasileira, esteve sempre ligada a um momento de crise

institucional e, embora com certo atraso, seguiu a mesma trajetria da

Administrao Pblica no contexto internacional. O Estado Brasileiro foi formado

do exterior, por meio da colonizao, e por isso considerado um Estado

derivado em razo de grande parte de suas instituies procederem de

instituies ibricas.9

A histria brasileira no comea em Portugal como pode parecer, mas na

Pennsula Ibrica, posto que Portugal um Estado Secundrio, formado pelo

desdobramento de um dos reinos espanhis. O Direito herdado de Portugal,

inclusive a minuciosa regulamentao burocrtica das Ordenaes do Reino, foi

aqui acrescido de legislao extravagante, direito de circunstncia, aditada

legislao e conforme s leis gerais metropolitanas codificada nas Ordenaes.

Uma dessas leis mais importantes foi a que regulamentou a administrao das

capitanias hereditrias, e que rompeu com a norma do reino chamada de Lei

Mental.10 As primeiras tentativas de Administrao Rgia Geral no Brasil

9 MACHADO PAUPRIO, A. O municpio na organizao pr-nacional brasileira.Separata da revista Verbum, t. X, fasc. 3, de setembro de 1953. Universidade Catlica. Rio de Janeiro, 1953, p. 297, diz que o Brasil, como colnia, no propriamente de comrcio, mas de povoamento de Portugal, no fugiu a esse processo formativo, caracterizando-se ainda como um Estado de formao, natural, evolutiva, histrico-geogrfica. 10 A Lei mental foi editada para coibir a freqncia das doaes de bens da Coroa compensatrias dos servios prestados. D. Joo I, com o concurso do jurista Joo das Regras, imaginara uma lei que disciplinasse os direitos dos donatrios aos bens doados e a forma de sucesso. Mas no a expediu. Promulgou-a D. Duarte em abril de 144, ficando conhecida por lei Mental porque, seu pai a tivera em

19

ocorreram com o governo geral e com as capitanias hereditrias, j que,

anteriormente, a atuao de Portugal limitou-se ao envio de expedies guarda-

costas e exploradoras, que, no mximo, criavam algumas feitorias. Do

descobrimento at 1530, que compreendeu o perodo entre o descobrimento e a

expedio de Martim Afonso de Sousa, Portugal no demonstrou muito interesse

pelas novas terras; as investidas foram de natureza comercial, mediante o

monoplio real que no era exercido de forma direta, mas sob a forma de

concesses. A aliana entre a atividade econmica do rei e a dos comerciantes

envolvia a fora militar das armadas com a explorao comercial. A concesso

era feita mediante carta de privilgio que seguia os antigos costumes de

Portugal. Pode-se analisar esse sistema sob trs ngulos: de um lado o rei,

concessionrio garantidor da integridade comercial com suas foras comerciais e

suas foras civis de controle do territrio, do outro lado o contratador, armador de

naus, vinculados aos financiadores europeus, que eram interessados na

redistribuio das mercadorias, e finalmente o estabelecimento americano

representado pela feitoria.11

As feitorias eram simples abrigos que serviam para reunio e proteo das

diferentes mercadorias que aguardavam o transporte12. Faoro 13 aponta que a

feitoria demonstrou, desde logo, um ponto vicioso, incontrolvel e precrio

proveniente da instabilidade dos habitantes da terra, que no se submetiam

escravido ou a qualquer forma de obedincia ou tratado. A insuficincia do

sistema determinou que o governo portugus passasse a adotar uma forma

mista de armada de contedo guarda-costa e exploradora.

mente. Tratava-se mais de um plano poltico - integrado ao sistema de centralizao- do que uma lei Civil. Sobre o assunto ver AVELAR, Hlio Alcntara. Histria Administrativa e Econmica do Brasil. Rio de Janeiro: MEC/Fename, 1976. 11 FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder formao do patronato poltico brasileiro. 3. ed. So Paulo: Editora Globo, 2001 p.124 a125. 12 FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Desenvolvimento da Civilizao Material do Brasil. Apud FAORO, Raymundo, Os Donos do Poder, 3. ed. So Paulo: Globo: 2001, p. 125. 13 FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder formao do patronato poltico brasileiro. 3. ed. So Paulo: Editora Globo, 2001 p.124 a125.

20

O sistema exploratrio comercial, mediante o regime de feitorias adotado

neste perodo, no evitou as incurses francesas freqentes na costa do Brasil

desde 1504. Para exterminar a crescente influncia francesa, que j fundava

feitorias nas costas do Brasil, e evitar a competio espanhola, a partir do sul do

continente americano, no Rio da Prata 14, D. Joo III, em 20 de novembro de

1530, expediu trs cartas-de-poderes15, esses documentos marcam o comeo da

histria administrativa do Brasil, em favor de Martim Afonso de Sousa, que

comandou uma grande expedio. Na primeira, nomeou-o "capito-mor da

Armada que envio terra do Brasil e assim de todas as terras que ele na dita

terra achar descobrir". As duas outras representaram, em conjunto, um

regimento de governao. O regimento de governao continha uma carta-de-

poderes para o "capito-mor da armada que envio terra do Brasil e assim das

terras que ele na dita terra achar e descobrir", dispondo sobre "as coisas da

justia e governana da terra", (criao de tabelies, um das notas e outro

judicial) e mais oficiais da justia, podendo criar e prover os ofcios (cargos

necessrios) e a outra que conferia poderes de conceder sesmarias16. Esses

documentos pertencem, estritamente, histria administrativa do Brasil que

comeava.

A freqncia dos franceses no litoral brasileiro, a carncia de um sistema

de administrao colonial, ficando o estilo administrativo a critrio do

temperamento pessoal dos governadores; a descontinuidade geogrfica; o

tratamento cruel dado aos indgenas e a evoluo do comrcio particular

competitivo para o comrcio estatizante e monopolista levaram D. Joo III a

intensificar a ocupao do Brasil. Martim Afonso atingia o ponto alto de sua

permanncia na Colnia, com a instalao do Municipalismo no Brasil por meio

da edificao da Vila de So Vicente. A nau francesa, La Pelerine, com

autorizao expressa do Rei Francisco I, atraca no Brasil, levando o Rei de

Portugal a enviar carta a Martim Afonso participando a inteno de dividir o Brasil

14 TAPAJS, Vicente Costa Santos. Histria Administrativa do Brasil; A poltica administrativa de D. Joo III Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1983, p. 17. 15 Id. Ibid. 1983, p. 137 a 142. 16 Id. Ibid. 1983, p. 12.

21

em Capitanias Hereditrias, conforme se praticara com xito em Aores e

Madeira, doando-lhe, e ao irmo, os melhores lotes. Diz D. Joo III 17:

... Depois de vossa partida se praticou se seria meu servio povoar-se toda essa costa do Brasil e algumas pessoas me requeriam capitanias em terra dela. Eu quisera, antes de nisso fazer coisa alguma, esperar por vossa vinda, para com vossa informao fazer o que me parecer, e que na repartio que disso se houver de fazer, escolhais a melhor parte. E porm porque depois fui informado que de algumas partes faziam fundamentos de povoar a terra do dito Brasil, considerando eu conquanto trabalho se lanaria fora a gente que a povoasse, depois de estar assentada na terra, e ter nela feitas algumas foras (como j em Pernambuco comeava a fazer, segundo o conde da Castanheira vs escrever). Determinei de mandar demarcar de Pernambuco at o Rio da Prata cinqenta lguas de costa a cada capitania e antes de se dar a nenhuma pessoa, mandei apartar para vs cem lguas, e para Pro Coelho, vosso irmo, cinqenta, nos melhores limites dessa costa, por parecer de pilotos e de outras pessoas de quem se o conde, por meu mandado informou; como vereis pelas doaes que logo mandei fazer, que vos enviar; e depois de escolhidas estas cento e cinqenta lguas para vs e para vosso irmo, mandaram dar a algumas pessoas que requeriam capitanias de cinqenta lguas cada uma; e segundo se requerem, parece que se dar a maior parte da costa; e todos fazem obrigaes de levarem gente e navios sua custa, em tempo certo, como vos o conde mais largamente escrever; porque ele tem cuidado de me requerer vossas coisas, e eu lhe mandei que vos escrevesse...

A Colonizao do Brasil resultaria, assim, da associao das iniciativas

estatal e particular. As Capitanias hereditrias representaram medida

administrativa de circunstncia que abriu uma ampla exceo no processo de

centralizao decorrente da Lei Mental, e tinha uma aparncia claramente feudal.

Era uma terra dividida em "senhorios dentro do senhorio do Estado". Analisando

a maneira pela qual os donatrios exerciam o domnio do solo, constata-se que

os mesmos sofriam diversas restries, sendo a doao das sesmarias uma

limitao e no uma faculdade. As limitaes estabelecidas aos donatrios eram

de tal monta que poderiam implicar, inclusive, na reverso da Capitania Cora,

como realmente ocorreu, nos casos de abandono. Os donatrios, apesar das

grandes concesses, no passavam de delegados rgios.18

17 TAPAJS, Vicente Costa Santos. Histria Administrativa do Brasil; A poltica administrativa de D. Joo III. Braslia: Editora Universidade de Braslia,1983, p. 149 e 150. 18 A posse da terra era conferida ao capito-mor pela carta de doao. Seus direitos e os do Rei eram fixados em foral. O conceito que, no Brasil, foi dado s sesmarias fugiu daquele adotado no Reino. A palavra, derivada de sesmo ou sexmo, o mesmo que sexto, dersignava termo ou limite,

22

De acordo com a velha lei das sesmarias, incorporada, depois, com

alteraes, s Ordenaes do Reino, constituam como bens as terras

conservadas sem aproveitamento. Sesmarias, no Brasil, foram, assim, no terras

que deixaram de ser cultivadas, mas as terras virgens. Hlio Alcntara Avelar19

afirma que o sistema no malogrou, embora, individualmente, algumas capitanias

fossem mal sucedidas. De forma mais ou menos intensa, o litoral foi colonizado,

de Itamarac a So Vicente, permitindo resistncia, com xito, aos ataques dos

corsrios. As terras das capitanias que prosperavam foram valorizadas

economicamente, o que provocou o interesse pelas reas abandonadas, as

quais muitos se beneficiaram com a instituio de capitanias reais ou de novas

hereditrias. Afirma, ainda Avelar que a evidncia de que, na poca, os

resultados foram considerados satisfatrios est na influncia exercida por esse

modelo, com adaptaes, no estabelecimento de colnias de proprietrios pelos

ingleses, na Amrica do Norte, francses, no Canad, e holandeses, geralmente

proclamados como grandes colonizadores.

A pluralidade de capitanias, com condio de autarquia administrativa, no

gerou uma orientao harmoniosa e uniforme de colonizao. Os pedidos de

ajuda dos donatrios menos felizes, se repetiam, alm do que, vencida a maior

crise, o Rei poderia estabelecer uma soluo como poltica geral da Monarquia.

Para Vicente Tapajs20, o regime da diviso do territrio do Brasil para sua

colonizao e aproveitamento apresenta semelhanas com o feudalismo e um

exame profundo desse sistema colonial, de sua orientao e de suas mincias,

fazendo com que s se possa louv-lo, como notvel criao para a poca.

A 17 de dezembro de 1548, o Rei de Portugal tomou uma providncia

administrativa de carter geral: expediu o Regimento de Tom de Sousa, o

primeiro Estatuto Fundamental do Brasil, por meio do qual ficou institudo o

sendo sesmeiros, primitivamente, no os que receberam a gleba, mas os funcionrios encarregados de distribuir as terras devolutas ou cujos proprietrios no a cultivassem, diretamente ou por outrem. Com o tempo houve uma inverso do conceito e sesmeiro passou a ser o beneficirio da doao. 19 AVELLAR, Hlio Alcntara. Histria Administrativa e Econmica do Brasil, Rio de Janeiro: MEC/Fename, 1976 p. 69 e 80.

23

Governo Geral, e que claramente estabeleceu a razo da medida com a carta

rgia de 7 de janeiro de 1549, a qual nomeou Tom de Sousa para cargos de

capito da povoao e terras da dita baa de Todos os Santos e de governador-

geral da dita capitania e das outras capitanias e terras da costa do dito Brasil

por tempo de trs anos e com 400.000 reais de ordenado em cada ano, pagos

custa de minha fazenda ao tesoureiro de minhas rendas e direitos, que h de

estar na povoao da dita Bahia por carta somente que ser registrada no livro

de sua despesa pelo escrivo de seu cargo.21

J. P. Galvo de Sousa22, registra que o regimento dado a Tom de Sousa,

de 1548, estabeleceu as bases do sistema do governo geral, durando ate 1677,

quando foi conferido ao governador Roque da Costa Barreto novo regimento.

Tanto por este ltimo, como pelo Regimento do Estado do Maranho, de 1621,

pelas Ordenaes do Reino, nos casos expressamente regulados, e ainda pelas

chamadas leis extravagantes, regeu-se a nossa ordem civil administrativa at o

ano de 1763, quando foi expedido novo regimento aos vice-reis no Brasil.

O Governo Geral foi estabelecido no para substituir as Capitanias, mas

para corrigir o sistema j instalado e suprir a grande falta ento j verificada, de

um centro de unidade administrativa que se revelou gradual, crescente e

constante, at o seu desaparecimento. A implantao do Governo Geral ainda

trouxe algumas outras conseqncias s capitanias como: a derrogao de tudo

quanto fosse contrrio carta rgia instituidora do novo sistema e a jurisdio

plena atribuda aos capites - mores, no civil e no crime. Entre estes e o Rei

surgiram mais duas instncias judiciais, a do ouvidor geral e a do Governador.

20 TAPAJS, Vicente Costa Santos, Historia Administrativa do Brasil A Poltica Administrativa de Joo de D. Joo III. Vol. 2. Tomo 3. Braslia: Editora Universidade de Braslia FUNCEP, p. 29. 21 AVELLAR, Hlio Alcntara. Histria Administrativa e Econmica do Brasil. Op. cit.; p. 70 e segs.. 22 SOUSA, J. P.Galvo de. Introduo histria do direito poltico brasileiro. So Paulo: 1954, p. 45 e e segs.

24

A Carta Rgia23 estabelecedora do Governo Geral continha 45 pargrafos

ou captulos, que eram chamados de itens. Os primeiros tratavam da defesa da

costa, das capitanias e da situao dos ndios. Os seguintes, do regime das

sesmarias e do estabelecimento de fortaleza e povoao que sediariam o

governo; os vinte ltimos, do pau-tinta, do devassamento do serto, das

restries ao luxo, dos engenhos, comrcio, movimentao dos colonos, preos,

funcionrios, rendas e direitos, armas, visitas de correio do governador,

concesso de ttulos e prmios por servios prestados.

Depois do Governador, a maior autoridade era o Ouvidor-Geral que,

conjuntamente com Martim Afonso, foi nomeado Pero Borges. Martim Afonso

ultrapassou o seu prazo e s regressou a Portugal em 13 de julho de 1553. O

sucessor foi Duarte da Costa, o ltimo nomeado por D. Joo III, que trouxe entre

as 250 pessoas que o acompanharam, os jesutas, entre os quais Jos de

Anchieta. Com a morte de D. Joo III, subiu ao trono de Portugal, Dom

Sebastio, ainda na menoridade, que nomeou o fidalgo Mem de S, como

Governador Geral do Brasil, que aqui permaneceu at a morte.

O perodo dos Governadores Gerais, at 1603, no apresentou mudanas

muitos radicais. Os poderes dos Governadores eram os mesmos. O Brasil era

dividido em capitanias reais e hereditrias. Nas reais os titulares eram

denominados capites-mores. A capitania dividia-se em comarcas, estas em

termos, sediadas nas vilas e cidades. poca, existiam apenas duas cidades

reais - Salvador e Rio de Janeiro que, por sua vez, eram divididas em

freguesias. Havia uma certa confuso entre as divises civis e eclesisticas. De

um modo geral, as funes judicirias, civis e militares e eclesisticas eram

distribudas pela mesma circunscrio territorial, distinguindo-se pela natureza

dos seus agentes. 24

23 Ver Documento n 16, constante das fls 203 a 214, da obra de Vicente da Costa Tapajs Histria Administrativa do Brasil. Braslia: FUNCEP, 1983. 24 AVELLAR, Hlio Alcntara. Histria Administrativa e Econmica do Brasil. Rio de Janeiro: MEC/Fename, 1976 p. 77 e segs.

25

Sobressaam-se, nas vilas e cidades, as Cmaras Municipais, fundamento

da pirmide administrativa. Representavam a populao e os interesses da gente

qualificada. Nas atribuies camerais, confundiam-se as funes administrativas

e judicirias. A partir do sculo XVIII, o papel das Cmaras foi relegado ao de

simples auxiliar do Governador. As Cmaras compreendiam trs, s vezes

quatro vereadores e oficiais, sendo presidida por um juiz ordinrio, eletivo, de

vara vermelha. O Poder, que limitava a autonomia comunal, era representado

pelos juzes de fora e de fora parte, institudo por D. Afonso IV pela carta-de-lei

de 1325. Letrados, de vara branca, que deixam de ser ambulatrios itinerantes

e se radicam, custa da Real Fazenda. No Brasil, os primeiros nomeados foram

para a Bahia, Pernambuco e Rio de Janeiro, j em fins do sculo XVII, 1696.

Dom Sebastio resolveu, em face da grande extenso territorial, dividir o Brasil

em dois governos, do Norte e do Sul, que j haviam substitudo Mem de S. O do

norte estender-se-ia at Ilhus, sediando-se em Salvador, o qual coube a Luiz de

Brito e Almeida - 1573 a 1577. O do Sul, de Porto Seguro em diante, com sede

no Rio de Janeiro, foi atribudo a D. Antonio Salema. A experincia dual teve

curta vida, voltando, depois de Salema, a governar o Rio de Janeiro Salvador

Correia de S, com simples atribuio e poderes dos governadores de outras

capitanias.25

D. Sebastio desaparece sem descendncia na batalha de Alccer-Quibir,

como um ltimo cruzado. Sobe ao trono o Cardeal D. Henrique, aos 66 anos.

Morto D. Henrique foi aclamado Rei de Portugal Felipe II, Rei da Espanha, como

Felipe I, comeando a Unio Ibrica, de 1581 a 1640, que compreendeu o

reinado de Felipe I, Felipe II de Portugal (III de Espanha) e Felipe III de Espanha.

A aclamao de Rei Espanhol, como Felipe I de Portugal, no determinou a

anexao de Portugal Espanha, no houve conquista, mas reconhecimento de

direitos sucessrios. O Estado do Brasil continuou colnia de Portugal.

Juridicamente, a unio ibrica no afetou a situao de Portugal nem a do Brasil

e outros domnios, mas o complexo conjuntural resultante da unio alterou

sensivelmente a Colnia, tanto de forma favorvel como desfavorvelmente.

25 Id. Ibid. 1976, p. 80 a 82.

26

Dentre as conseqncias favorveis, pode-se apontar a expanso territorial do

Brasil que avanou, sem resistncia, nos domnios espanhis. As incurses s

foram proibidas no reinado de Felipe III, de Portugal. Nas conseqncias

negativas, aponta-se o ataque sofrido pelo Brasil por parte dos inimigos de

Espanha, como os Pases Baixos, Frana e Inglaterra.

No aspecto administrativo, o reinado filipino apresentou muitos aspectos

importantes. Foram criados rgos administrativos diversos, como o Conselho de

Fazenda, em 1591, e do Conselho da ndia, em 1604. Alm dos conselhos, foi

criada a administrao militar com fins defensivos, estabelecida uma poltica de

descentralizao colonial, e uma grande ao expansionista territorial, com

formao de ncleos urbanos. Criou-se o Conselho da Fazenda, que alm de

gerir as finanas pblicas, cuidava da direo do comrcio colonial; o Conselho

da ndia, criado exclusivamente para as colnias portuguesas, semelhana do

Conselho de ndias espanhol de 1524, corrigiu a falha decorrente do acmulo de

atribuies do Conselho da Fazenda (negcios de Portugal e das colnias), mas

determinou acmulo de competncias.

Outros rgos de gesto ultramarina foram criados no perodo filipino:

Mesa da Conscincia e Ordens, com jurisdio sobre a matria relativa s

Ordens de Cristo, Santiago da Espada e So Bento de Avis; Tribunal da Bula da

Cruzada, com regimento de 10 de maro de 1634, arrecadador dos produtos das

bulas, ou seja, das licenas de papel selado para dispensa de jejuns, permisso

de comer carne em dias de preceito etc. Eram representados no Brasil pelos

tesoureiros-mores da Bula da Cruzada, nas sedes capitaniais, e tesoureiros

menores, em todas as localidades. Atravs de Felipe III, em decreto rgio,

dividiu o Brasil em duas capitanias gerais autnomas entre si, o Estado do

Maranho e o Estado do Brasil. Nesse perodo, a grande meta dos

governadores do Brasil ou do Maranho, era impedir a expanso dos holandeses

e desaloj-los das reas ocupadas. Houve, em conseqncia, prevalncia da

administrao militar sobre a administrao civil.

27

O perodo filipino legou Regimentos e atos regimentais, documentos de

ordem administrativa consubstanciados em textos como: Regimento do

Desembargo do Pao, dos Sargentos-Mores das Ordenanas das Comarcas,

das Terras Minerais do Brasil, do Novo Tribunal ou Conselho do Estado da ndia

e Estados Ultramarinos, da Casa de Suplicao, do Pau-Brasil, da Relao da

Casa do Brasil e ou da Bahia, normas regimentais referentes liberdade dos

ndios, do Governador-Geral Gaspar de Sousa e muitos outros. Durante a Unio

do Imprio Portugus e Espanhol, tornou-se inadivel ligar por terra reas j

colonizadas. A conquista do Maranho foi a continuao imperiosa da potiguar e

da cearense, tanto mais porque os franceses expulsos do Rio Grande

pretenderam instalar uma colnia tropical - a Frana Equinocial. A Frana invadiu

o Maranho estabelecendo a colnia, colocando na ilha o nome de So Lus, em

homenagem ao Rei Lus XIII da Frana. Houve tentativa de trgua para soluo

do conflito na Europa. Madri discordou da trgua e enviou foras que, quase sem

oposio, expulsaram os franceses. Surgia assim uma nova capitania real,

pouco tempo depois elevada condio de Estado.

A invaso holandesa na Bahia inaugurou uma nova e sucedida forma de

administrao em parte do Brasil. A invaso determinou a assuno

administrativa do Coronel Johan Van Dorth, governador das terras a conquistar,

comandante das foras invasoras. Em 1624, os diretores da Companhia, Alberto

Hoenraats e Rombont Jacobsen, apresentaram Assemblia dos Altos e

Poderosos Estados Gerais o primeiro relatrio da Histria do Brasil holands,

narrando os episdios da conquista holandesa. Em 1625, ao ser a Bahia

restaurada, Pernambuco virou alvo dos holandeses que, no conquistando o

centro poltico, procuraram conquistar o centro econmico do Brasil.

Pernambuco, alm das riquezas de acar e pau-brasil, por localizar-se no

Nordeste, na parte que mais se projeta para o leste, era ponto estratgico,

reduzindo o custo das viagens Europa. A fase de conquista se estendeu at

1637 e Pernambuco esteve sob o domnio holands at 1654. O perodo

holands, com predominncia da administrao nassoviana, que durou de 1637

a 1644, foi benfica para Pernambuco e para o Nordeste. A Companhia das

28

ndias Ocidentais, conquistadora de Pernambuco, compreendeu que o problema

central da conquista sul-americana era administrativo, o que a levou a assinar

contrato com o Conde Joo Mauricio de Nassau-Siegen, de esmerada

educao, sobrinho-neto de Guilherme, o Taciturno (da casa de Orange), por

cinco anos, a partir de 4 de agosto de 1636, para governar o Brasil.26

Joaquim Ribeiro27 comenta que a administrao nassoviana, insulada no

sculo XVII, marca uma das fases mais interessantes da vida administrativa do

pas. Difere substancialmente dos tipos tentados pelos portugueses, filia-se

direo de uma companhia, no caso, a Companhia das ndias Ocidentais. A

administrao de Nassau possua um rgo consultivo, o Colgio do Alto

Conselho Secreto, com trs conselheiros. Em 1636, 23 de agosto, foi baixada a

Carta Bsica do Brasil Neerlands, um estatuto administrativo para o Brasil. O

Estatuto previa, alm das competncias do Governador, um Alto Conselho

Secreto, que tambm dispunha de um assessor. A prevalncia do Governador

sobre o Conselho era ntida, no tendo se verificado nenhum conflito entre o

Conselho e o Conde Joo Mauricio.

Nassau no governou sem programa. Traou uma poltica administrativa

marcada pelo seu esprito renovador. Procurou equilibrar despesa e receita,

mandando levantar, os "Oramentos da despesa anual e da que se faz

necessrio aumentar".28 Para aumentar a receita, adotou a praxe administrativa

portuguesa: arrendou, mediante licitao, a arrecadao dos tributos. Arrendou

tambm o direito de captura de gado bravio que penetrasse no Rio Grande e

entre S. Francisco e Sergipe. Elevou os dzimos da lavoura e do acar, de

peagem e barcagem, obtendo o desejado aumento da arrecadao.

26 RIBEIRO, Joaquim. Histria Administrativa do Brasil; a unio ibrica; a administrao do Brasil holands. Braslia: Editora Universidade de Braslia FUNCEP, 1983, p. 300, 317 e 318. 27 Id.Ibid., 1983, p. 300, 317 e 318. 28 RIBEIRO, Joaquim. Histria Administrativa do Brasil; a unio ibrica; a administrao do Brasil holands. Braslia: Editora Universidade de Braslia FUNCEP, 1983, p. 318.

29

O perodo nassoviano foi marcado por uma poltica de tolerncia, a

religiosa, preconizada nos primeiros regimentos administrativos do Brasil

Holands pela Companhia a qual logo se viu sufocada pela campanha dos

pastores calvinistas contra os papistas, notadamente jesutas e franciscanos, que

tiveram sua expulso determinada pelo Conselho Poltico. O Conselho e o

governador, logo entraram em conflito. Em seu "testamento poltico", o conde

aconselhou aos sucessores a tolerncia religiosa, mais de fundo utilitrio do que

tico, para no perturbar a normalidade da vida econmica.29

Nassau empreendeu uma poltica demogrfica que revela a compreenso

de que o futuro da Nova Holanda dependeria tambm do povoamento. Quis a

vinda de imigrantes europeus, especialmente as vtimas da guerra dos 30 anos.

No foi atendido.30 Com Nassau tambm houve a criao da primeira escola para

negros. Nassau cuidou da higiene pblica e instalou o primeiro hospital do

Recife, em 1641, no Castelo de Tura - Forte de So Jorge, e o segundo, bastante

amplo, foi o da cidade Mauricia. A poltica cultural apresenta Nassau como um

Mecenas, segundo o modelo do Renascimento, em terras da Amrica. A poltica

urbana tambm foi cuidada e revelada na construo da cidade Mauricia,

planejada, com racionalizao do aproveitamento espacial. Dividiu Recife em

dois distritos, superintendidos pelos Brantmeesters, com atribuies fiscais.

Criou-se um Corpo de Bombeiros, os alertadores (Clapermans). Regulamentou

os servios porturios em 1641, os quais passaram a ter um capito-do-porto,

que fez desse ancoradouro o mais organizado da Amrica do Sul. O Conselho

Poltico, desde 1635, dotou a cidade de mercados, traduzindo particular

preocupao com o sistema de abastecimento. Entre Recife e Mauricia, regio

onde prevalecia o transporte fluvial, foi providenciado o arrendamento do contrato

de servio de barcos, que se tornou assim rentvel. A Companhia das ndias

Ocidentais explorava o servio de balsas, privativas dos servidores pblicos e

militares.31

29 Id. Ibidem. 1983, p. 300, 317 a 319. 30 Id. Ibidem. 1983, p. 290, 31 Id. Ibid; 1983 p. 319.

30

Nassau iniciou a construo das pontes do Recife e revelou grande

preocupao com a poltica rural, demonstrando preocupao com a policultura e

a defesa da produo vegetal. Proibiu a derrubada dos cajueiros, importante na

alimentao dos ndios; introduziu plantas exticas e procurou minorar o

monoplio exercido pela Companhia sobre o comrcio do acar. Fomentou

tambm a produo do acar, mas obrigou os senhores de engenho a

plantarem 200 e depois 500 ps de mandioca por escravo. Os que no

plantassem cana teriam que plantar 1000 covas por escravo. Com o regresso de

Mauricio de Nassau, a situao mudou e deu caminho Insurreio

Pernambucana, que provocou a expulso dos holandeses.

A restaurao portuguesa coincidiu com a diviso das duas coroas,

provocada pelo enfraquecimento do imprio filipino e o conseqente fim da

preponderncia espanhola.32 Da restaurao a meados do sculo XVIII, houve a

consolidao do poder bragantino (1640 a 1698); a transio para o absolutismo

de 1698 a 1706 e a administrao absolutista de D. Joo V (de 1706 a 1750). Na

consolidao do poder bragantino, a poltica administrativa interna assinalou-se

na metrpole, pela consulta s Cortes e nos senhorios, pela subordinao da

administrao colonial ao Conselho Ultramarino. A gesto externa caracterizou-

se pela poltica de aliana com os rivais da Espanha e da guerra contra esta. A

transio para o absolutismo compreendeu a segunda fase de D. Pedro II de

Portugal, a partir da convocao das cortes de 1698.

Dentro do esprito de seu tempo, D. Pedro II de Portugal conduziu a

Administrao num ramo centralizador, que se denominou chamar absolutista.

De certo modo o absolutismo era uma necessidade conjuntural do Estado

Moderno, para enterrar a pluralidade jurisdicional sobrevivente do feudalismo e

para construir o estado em bases slidas. O esquema administrativo do Estado

absolutista compreendia o Rei e o estamento burocrtico e militar. Nobreza e

clero, cada vez mais, marginalizavam-se quanto ao efetivo exerccio do poder. A

unio ibrica influra na mentalidade portuguesa, para a aceitao da

32 Id. Ibid; 1983 p. 320.

31

onipotncia real: expira-se a monarquia limitada pelas Cortes. A conjuntura

histrica, obrigando o rei a optar entre a preponderncia Inglesa e a Francesa,

impediu-o no entanto de completar a edificao do absolutismo, transferida ao

seu sucessor D. Joo V. Esses fatores talvez tenham mitigado a influncia do

absolutismo na Amrica, onde continuaram a existir as capitanias; os juzes do

povo; as milcias privadas ou bandeiras.

Na opo entre a Frana e a Inglaterra, venceu a ltima. O tratado de 1640

abriu o comrcio do Brasil ao comrcio britnico, com Portugal fazendo grandes

concesses Inglaterra. A administrao absolutista de D. Joo V iniciou-se em

plena guerra, cujas preocupaes o absorveram de 1706 a 1713. Na fase inicial

da guerra, o Rio de Janeiro chegou a sofrer a invaso de corsrios franceses e

movimentos nativistas eclodiram em vrias partes do Brasil, como a guerra dos

Emboabas em So Paulo, a dos Mascates em Pernambuco e o Motim do

Maneta na Bahia.

A morte de D. Joo V, em 1750, possibilitou a recomposio do governo.

D. Jos I assumiu o trono e nele mereceu especial destaque a atuao do Conde

de Oeiras, posteriormente Marqus de Pombal. O Gabinete Pombalino operou

muitas influncias no Brasil. No sculo XVIII, verificou-se a uniformizao dos

padres administrativos rgios, acarretando a supresso das ltimas capitanias

hereditrias.33 Carnaxide 34coloca, ao concluir um livro clssico a respeito da

Administrao pombalina:

No nos faltavam soldados, nem mantimentos, nem armas, nem munies, nem navios de guerra, nem os melhores tcnicos que havia, na cincia militar. Tudo isso Pombal tinha organizado com notvel valor. Somente o que seu racionalismo no viu como artigo de primeira necessidade, somente o que ele relaxou, foi a Conscincia Nacional, por isso perdemos a partida.

33 O Marqus de Pombal administrou o Gabinete Portugus de 1750 a 1777, perodo sobre o qual muito se escreveu e ainda se escreve sobre a atuao de Pombal, inclusive admitindo que houve uma ditadura pombalina. AVELLAR, Hlio Alcntara. Histria Administrativa do Brasil: Administrao Pombalina. Braslia: Fundao Universidade de Braslia FUNCEP, 1983, p. 12. 34 CARNAXIDE, apud AVELLAR, Hlio Alcntara. O Brasil na Administrao Pombalina. Braslia: Fundao Universidade De Braslia FUNCEP, 1983, p.12.

32

Pombal, apesar de ministro de um absolutismo teocrtico, no qual s h

um poder, o do soberano, procurou revigorar a autoridade do rei por meio da

conteno da influncia da nobreza, mas ao mesmo tempo resguardando a

aristocracia como instituio. O prestgio do poder real exigia slida infra-

estrutura econmica, o que fez com que o Marqus adotasse um paradoxal

pragmatismo, editando leis segundo as circunstncias, procurando perder o

menos possvel, dos grandes recursos que enviava para a Inglaterra

estimulando, em alguns territrios, a liberdade mercantil e em outros praticando o

mais estrito monopolismo. Pombal exerceu uma administrao fiscalista e

unitria e expediu uma vasta legislao limitativa do crdito e da livre mercncia

que teve o mrito de assegurar organicidade e unidade ao administrativa

econmica. Sua poltica exterior foi pragmtica e circunstancial, exemplificada

pelo pedido de apoio diplomtico-militar que fez Inglaterra contra a Espanha,

rival europia e americana.35

O Brasil no constitua uma unidade para efeitos da administrao

metropolitana, mas sim, um conjunto de capitanias, e durante certo tempo, dois

territrios administrados. Um Conselho Ultramarino exercia a administrao geral

de todo imprio portugus subordinado a um dos secretrios do governo, o

Secretrio de Estado dos Negcios da Marinha e Domnios Ultramarinos, por

onde tramitavam todos os negcios da colnia, exceo, apenas, matria

exclusiva da mesa da Conscincia e Ordens. As capitanias reais principais ou

subalternas, como unidades administrativas maiores, compreendiam de uma a

quatro comarcas, que se dividiam em termos com sede nas respectivas vilas. Os

termos eram divididos em freguesias e estas em bairros.36

Na medida que as capitanias hereditrias iam sendo extintas aumentavam

as capitanias reais. Ao instalar-se a sede vice-real no Rio de Janeiro, em 1763,

todas as capitanias do Estado do Brasil, exceto a do Maranho, estavam sob a

autoridade do Rei, em cuja pessoa se operava a unidade administrativa da

35 AVELLAR, Hlio de Alcntara. Histria Administrativa do Brasil: Administrao Pombalina. Braslia: Editora Universidade de Braslia FUNCEP, 1983 p. 13. 36 Id. Ibid., 1983, p. 53.

33

Amrica Portuguesa. Os Vice-Reis e os Governadores apenas exerciam, sobre

seus subordinados civis e militares, poder disciplinar e fiscalizador. A deciso

final sobre o procedimento funcional competia ao soberano.

Ao findar o reinado de D. Jos, o Brasil se reunificara, com o

desaparecimento do Estado do Gro Par e do Maranho. Com a reorganizao

do Estado, os principais funcionrios eram o governador e capito-general, o

secretrio geral, o intendente da Marinha, os provedores da Fazenda, os

intendentes do Comrcio, Agricultura e Manufatura, os ouvidores e o diretor dos

ndios. D.Maria I assumiu o poder com a morte de D. Jos I, encerrando a poca

pombalina. Comeava ento a poca antipombalina, conhecida como Viradeira.37

A vinda da famlia real para o Brasil deu-se nesse momento conturbado e

dramtico para o mundo. Napoleo Bonaparte imperava em Frana e queria

submeter o mundo. D. Joo, o regente, acolhendo a sugesto do seu Conselho

de Estado e da Inglaterra, resolveu partir, com a famlia real, para o Brasil em 29

de novembro de 1807.

No perodo colonial, a hierarquia das esferas administrativas, segundo

Arno Wehling38, foi a mesma em todas as regies coloniais, da base municipal

aos governos locais e centrais, garantindo-se, pelo menos em tese, a unidade de

orientao. Encimando o processo estavam as instituies metropolinas; num

segundo nvel, a administrao central e colonial; num terceiro, a administrao

regional e, finalmente, a administrao local, exercida pelas cmaras das vilas. O

segundo e o terceiro nveis freqentemente se confundiam, pela semelhana das

atribuies dos vice-reis com as dos governadores das grandes capitaniais, a

ponto de a administrao metropolitana tratar, simultaneamente, com vrios

37 Arno Wehling analisa que o sculo XVIII assistiu ao desencadeamento de um processo que se estendeu pelos sculos seguintes. O conjunto de transformaes que incidiram no incio sobre a Europa Ocidental, e nos sculos XIX e XX, sobre todo o mundo, foi de tal forma profundo, que novas estruturas, profundamente diferentes daquelas que presidiram as relaes sociais entre a chamada revoluo neoltica e o sculo XVIII, se impuseram. Alteraram-se profundamente as estruturas econmicas, sociais, polticas e intelectuais que os historiadores convencionaram chamar de acelerao da histria. WEHLING, Arno. Histria administrativa do Brasil: Administrao portuguesa no Brasil de Pombal a D. Joo. Braslia: FUNCEP, 1986, p. 15.

34

governos coloniais, alm do Rio de Janeiro dos vice-reis; Bahia, Minas Gerais,

Pernambuco, Maranho, Par, So Paulo, Mato Grosso e Gois. Com a chegada

da famlia real montou-se no Brasil todo um aparelho administrativo e que seria o

ncleo inicial de organismos que integram os poderes do Brasil independente.

A bordo da frota que trouxe a famlia real para o Rio de Janeiro, segundo

Teixeira Vinhosa39, j estavam presentes os elementos essenciais de um estado

soberano.40 Entre 1808 e 1821, D. Joo legou uma obra administrativa das mais

frteis e criadoras possveis, principalmente nos primeiros quatro anos. A

legislao mostra uma outra preocupao do monarca, que foi a criao de vilas

no Brasil, bem como a concesso de terras e sesmarias. A histria colonial do

pas foi encerrada, juridicamente, como conseqncia de vrios interesses e

convenincias de Portugal, de modo a permitir a Portugal figurar como uma das

grandes potncias do Congresso que estruturou a comunidade europia com a

queda de Napoleo Bonaparte. O Brasil foi elevado categoria de Reino Unido

pela Carta de Lei de 16 de dezembro de 1815 e, em 1816, incorporado em um s

escudo s trs armas dos Reinos Unidos - Portugal, Brasil e Algarves. Vinhosa41

deixou consignado que D. Joo VI tinha uma preocupao sobre a necessidade

de inovao na administrao do Brasil e com essa finalidade incumbiu Silvestre

Pinheiro Ferreira de elaborar um plano de reforma, que foi bastante discutido,

principalmente em Portugal.

Vinhosa42 informa em sua obra, citando Toms de Vilanova Monteiro

Lopes, que Silvestre Pinheiro Ferreira, em sua correspondncia, mostra que D.

Joo VI solicitou a vrias outras pessoas estudos para uma reorganizao

poltico-administrativa do Brasil, demonstrando, assim, alm de uma viso larga

das possibilidades administrativas, a sua insatisfao pessoal com a arcaica

organizao colonial, que se tornava, dia-a-dia, mais indefensvel. Apesar dos

38Id. Histria administrativa do Brasil: Administrao portuguesa no Brasil de Pombal a D. Joo. Braslia: FUNCEP, 1986, p. 16. 39 Id. Ibid., 1986, p. 45. 40 VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. Historia administrativa do Brasil: Brasil sede da monarquia. Brasil Reino (2 a. parte): Braslia: FUNCEPE, 1983, p. 193. 41 Id. Ibid. 1983, p. 1983, p. 173.

35

estudos realizados e apresentados ao seu pedido, sobre uma nova estrutura

administrativa, D. Joo no chegou a implantar, plenamente, a to desejada

reforma, menos por sua vontade do que por dificuldades estruturais. Teve-se

melhoramentos palpveis na administrao ento existente, conquanto a simples

presena do soberano aqui j foi o suficiente para desencadear numerosas

vantagens ao pas.

Em 22 de abril de 1821, D.Joo nomeou o filho D.Pedro de Alcntara

regente do Reino do Brasil. A situao do Brasil era muito delicada, tanto

econmica como politicamente, acarretando, para o Regente, uma luta

permanente contra a falta de recursos, demonstrando, neste esforo, segundo

Tapajs, muitas qualidades boas de administrador.43 A poltica das Cortes e a

resistncia brasileira levaram o Brasil independncia e a formao da

Assemblia Constituinte de 1823, que inicialmente pareceu consagrar a

seriedade dos esforos no sentido da construo de uma ordem jurdica para o

Estado brasileiro. No foi o que aconteceu porm, ao virem a tona as

contradies aparentemente abafadas pela luta antilusitana. Jos Bonifcio de

Andrada e Silva liderava o grupo unitarista que desejava dar mais poderes ao

Imperador e ao governo central. O grupo de Bonifcio imps-se ao grupo

democrtico-federalista de Janurio da Cunha Barbosa, Cipriano Barata e

Gonalves Ledo, conseguindo inclusive expurgar seus lderes. Um terceiro

grupo, o pr-luisitano, representado por funcionrios, comerciantes e militares de

origem portuguesa, assistia de fora ao jogo dos outros dois grupos. Aguardavam,

na realidade, uma reaproximao com D. Pedro I em funo de objetivos mais

amplos de reaproximao com a metrpole. Esse terceiro grupo, em face das

tendncias absolutistas de D. Pedro I, acabou por representar uma base de

apoio mais ampla e mais duradoura.

O projeto de Constituio de Antonio Carlos foi encaminhado

Assemblia, o qual consignava dispositivos claramente contra os portugueses,

42 Id. Ibid., 1983, p. 174. 43 TAPAJS, Vicente. Histria Administrativa do Brasil - Organizao Poltica e Administrativa do Imprio. Braslia: FUNCEP, 1984, p. 26.

36

como, por exemplo, a inelegibilidade dos estrangeiros, mesmo dos naturalizados,

para cargos de representao nacional; ainda contendo dispositivos claros contra

o absolutismo, representado pela preponderncia do legislativo e at do

ministrio sobre o Imperador. 44 O projeto de Antonio Carlos no foi alm dos

debates. Pedro I, acusado de favorvel aos portugueses, por inmeras

demonstraes, em um ato claramente absolutista que o isolaria praticamente

dos liberais, ordenou o fechamento da Assemblia Constituinte, na manh de 12

de novembro de 1823 e, em 1824, impondo sua vontade, outorgou uma

Constituio. A Carta Constitucional de 1824, teoricamente, incorporou muito da

Declarao dos Direitos do Homem de 1789, pois criava uma certa fachada

liberal para ocultar um contedo intrinsecamente conservador.45

A Constituio outorgada por Pedro I trouxe muitas inovaes no pas que,

sem dvida alguma, repercutiram na Administrao Pblica ento vigente. As

bases da Constituio do Imprio refletiram as tendncias do pensamento

poltico-social da poca, principalmente a influncia de Benjamin Constant sobre

o chamado poder neutro ou moderador. 46 A Constituio do Imprio instituiu

quatro poderes, como delegaes nacionais. O Poder Executivo era exercido por

um ministrio, de livre nomeao e demisso do Imperador, enquanto o Poder

Moderador era exercido diretamente pelo Imperador. De fato, D. Pedro I

comandava dois poderes e dirigia, de fato, a administrao pblica do Imprio.

No que se refere Administrao Pblica, a Constituio Imperial de 1824 s

no foi absolutamente omissa, porque assegurou, no art. 178, item 14, no Ttulo

Disposies Gerais e Garantias dos Direitos Civis e Polticos dos Cidados

Brasileiros, a igualdade de acesso aos cargos pblicos civis, polticos ou

militares, sem outra diferena que no fosse a de seus talentos e virtudes.47

44 LOPES, Luiz Roberto, Histria do Brasil Imperial, Mercado Aberto, Porto Alegre: srie Reviso n 8,1982. p. 40 e segs.. 45 Bis in idem p.42. 46 FERREIRA, L. Pinto. Curso de Direito Constitucional. 11 edio, So Paulo: Saraiva, 2001, p. 49. 47 BAPTISTA. Patrcia. Transformaes do Direito Administrativo. So Paulo e Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 70.

37

Pontes de Miranda48 observa que a Constituio Imperial de 1824, ao dispor

sobre cargos pblicos, andou frente das prticas constitucionais do seu tempo.

O Segundo Reinado foi precedido das Regncias que administraram o

Brasil durante a menoridade de Pedro II. As Regncias Trinas, Provisria e

Definitiva e as Regncias Unas, apesar de no ter sido um perodo tranqilo,

dotaram o pas de algumas normas de natureza administrativa de importncia

vital para a descentralizao administrativa territorial do pas. Um dos

documentos mais importantes do perodo regencial foi o Ato Adicional de 3 de

outubro de 1934, que fixou as atribuies de presidente de provncia, como

primeira autoridade. Referido Ato Adicional tratou de atribuies administrativas

desses presidentes como: executar e fazer executar as leis e decretos; exigir dos

empregados pblicos as informaes e atividades necessrias; inspecionar

reparties; dispor da fora pblica a bem da segurana e da tranqilidade da

provncia; administrar a Fazenda Provincial e muitas outras atribuies

caracterizadoras da funo administrativa.

A administrao do segundo reinado pode ser caracterizada como de

tendncia liberal, que se props a fiscalizar as rendas pblicas e promover

rigorosa economia. Em sua primeira fase de governo, enfrentou nimos

exaltados, que vinham do conturbado perodo regencial. Data desse perodo a

criao do cargo de Presidente do Conselho de Ministros. O governo de gabinete

no era previsto na Constituio muito embora os Ministros fossem

responsveis, ex vi do art. 133. Mas eram pessoas do Imperador. Eram

freqentes, por conseguinte, as discrdias entre membros de um mesmo

ministrio. Os desacertos prejudicavam a administrao, e segundo Tapajs49,

estavam na base da crise que levaram ao fim o reinado de D. Pedro I e

tumultuaram todo o perodo regencial. A criao da presidncia do Conselho de

Ministros e a implantao do parlamentarismo foram levadas a efeito em 1847. A

48 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1967- Com a Emenda n I, de 1969. Rio De Janeiro: Forense, 1987, p. 462. 49 TAPAJS, Vicente. Histria Administrativa do Brasil: Organizao Poltica e Administrativa do Imprio. FUNCEP. Braslia, 1984, p.105.

38

origem e natureza do cargo vieram do modelo francs e assegurava a vitria de

idias novas, era a nao que subia ao poder. Durante o longo reinado de D.

Pedro II, no se pode afirmar que existiram mudanas estruturais ou ideolgicas

na Administrao Pblica, mas foram muitas as criaes de rgos

administrativos que deram uma nova dinmica estrutura administrativa do

Brasil. 50

O que caracterizou realmente o advento da Repblica foi o seu repentino

desencadeamento e o pequeno nmero de participantes. A unio de militares e

civis republicanos, vspera da Repblica, como afirma Carone51, um

incidente imprevisvel dentro de uma crise permanente e a indeciso a respeito

do momento oportuno e a forma de proclamar a Republica, outro sintoma da

complexidade da situao. A falta de participao popular e a inrcia das

camadas dirigentes monarquistas explicam o sucesso da quartelada no Rio de

Janeiro, que levou a imprensa estrangeira a ficar perplexa ante a queda de um

monarca que reinava h mais de cinqenta anos, quando aparentemente nada

podia fazer prever um fim to inglrio.

Marechal Deodoro da Fonseca, que havia aceitado liderar o movimento

militar, nomeado chefe do governo provisrio no qual se verifica uma grande

heterogeneidade que reflete, em parte, a complexidade dos compromissos das

foras antagnicas que contm a Repblica. Constitudo o Ministrio, formado

por oito Ministros, Deodoro iniciou o seu governo, proclamando, provisoriamente,

por Decreto, como forma de governo da Nao brasileira, a Repblica

Federativa, e estabelecendo normas pelas quais se deviam reger os Estados

Federais, nos quais se transformaram as provncias.

50 Carone afirma que durante grande parte do II Reinado e mais precisamente no perodo ministerial de Ouro Preto, tendncias diversas minaram a estrutura do regime, criaram um clima que fermentavam as sucessivas crises imperiais que podem ser apontadas como: tendncias federalistas, movimentos republicanos, crises religiosas, questes militares, problemas escravagistas, sucesso imperial, predomnio poltico de uma aristocracia decadente, ascenso de novas camadas oligarcas, urbanizao e a lenta renovao das instituies do Imprio, e a reunio de diversos grupos que lutam contra o sistema dominante. CARONE, Edgar. A Republica Velha (evoluo poltica), Corpo e Alma do Brasil, So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1971, p. 7 9. 51 Id.Ibid; 1971, p. 9.

39

A Constituio promulgada a 24 de fevereiro de 1891, segunda do Brasil e

primeira da Republica, contemplou os trs poderes do Estado para a Unio e

para os Estados Federados, mas no alterou a organizao e a estrutura

administrativa do pas. As inovaes so de carter poltico. Com referencia

Administrao Pblica, a Constituio Republicana de 1891, embora sem

maiores cuidados com o tema, nos artigos 73 a 74, tratou da questo do acesso

aos cargos pblicos e, no art. 75, cuidou da aposentadoria dos funcionrios

pblicos. No havia, na referida Constituio, uma parte dedicada

Administrao Pblica visto que a matria estava tratada na Seo II, Declarao

de Direitos, do Ttulo IV Dos Cidados Brasileiros.52 Em contraposio Carta do

Imprio, a primeira Constituio Republicana j denunciava uma preferncia

pelos que comprovassem aptido tcnica para o exerccio das atribuies dos

cargos pblicos.53

Nos quatro primeiros anos, o Brasil teve, praticamente, a consolidao do

regime republicano. Deodoro, em reao desptica, dissolveu o Congresso e, em

manifesto Nao, enumerou medidas que considerava prejudiciais, como o

direito de interveno na administrao estadual e o cerceamento de atribuies

privativas da Intendncia Municipal. Do teor do manifesto de Deodoro, pode-se

concluir que, apesar da diviso poltica administrativa do Pas, em Estados e

Municpios, no se tinha na prtica, completa separao das competncias

administrativas.

Nos anos e governos que se seguiram, os governos municipais e

estaduais se fortaleceram. A instituio do coronelismo, surgido nesse perodo,

influiu de forma marcante nesse contexto e nesse esquema de supremacia

estadual que ele se insere. O coronelismo se irmana s oligarquias das unidades

federadas, num recproco jogo de interaes ativas. A linha entre o interesse

particular e o pblico fluida e no raro indistinta, freqentemente utilizando o

52 BRASIL .Constituies do Brasil. Vol. I, Braslia: Senado Federal, 1986, p. 102. 53 OLIVEIRA, Fernando Andrade de. A Administrao Pblica na Constituio de 1988: Rio de janeiro: Renovar, (2 parte). Revista de Direito Administrativo, vol. 206, p. 102.

40

poder estatal para a satisfao dos interesses privados.54 O Coronel se integrava

no poder estadual e municipal e representava uma forma peculiar de delegao

do poder pblico no campo privado. O Coronelismo influiu e at controlou a

Administrao Pblica local e seu tempo. Manifestava-se num compromisso,

uma troca de proveitos entre o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a

influncia social dos decadentes chefes locais.55

O quadrinio 1922 a 1926 foi um perodo de tenso poltica gerando um

clima revolucionrio que muito dificultou a ao administrativa do Presidente

Artur Bernardes, a qual decorreu em quase permanente estado de stio. O

decreto n. 1.672 - A, de 13 de janeiro de 1925, reorganizou o ensino, foi a

chamada reforma Joo Luiz Alves ou Lei Rocha Vaz, que estabeleceu o

concurso da Unio para a difuso do ensino primrio, organizou o Departamento

Nacional de Ensino, reformou o ensino secundrio e o superior. A crise ocorrida

em 1929 desorganizou a economia externa e criou condies para uma mais

rpida industrializao do pas. Superavam-se as estruturas coloniais e o centro

dinmico do pas voltava-se para a indstria. Verficou-se, nesse perodo, uma

participao cada vez maior do Estado na economia.

O Estado comeou a intervir na Economia buscando romper os vnculos

de estagnao econmica e orientar a economia do pas. Barbosa Lima

Sobrinho56 analisou os motivos da Revoluo de 1930, e afirmou que esta teve

pretextos variados e causas efetivas, que procurava dissimular. O sentimento

regionalista, na luta pelo equilbrio de foras entre os Estados Federativos,

avultou-se entre as causas reais. Afirma ainda Barbosa Lima57 que o lado dessas

causas possvel que existissem outras verdadeiramente subterrneas, de uma

54 FAORO, Raymundo. Os donos do Poder: a formao do patronato poltico.vol.2. So Paulo: Editra da Universidade de So Paulo, 1975, p. 629. 55 LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo: Editora A lfa-Omega, 1987, p.20. 56 SOBRINHO, Barbosa Lima.A Verdade sobre a Revoluo de Outubro de 1930, 2. ed. So Paulo: Alfa-Omega, 1987, p. 170 e segs. 57 SOBRINHO, Barbosa Lima.A Verdade sobre a Revoluo de Outubro de 1930, 2. ed. So Paulo: Alfa-Omega, 1987, p. 170 e segs.

41

revolta extensa e profunda contra o regime de propriedade rural e a opresso

capitalista.

A Administrao Publica brasileira, do descobrimento at 1930, foi de

natureza patrimonialista. Manifestao administrativa que j existia desde a idade

mdia, mas que s ganhou plena definio nas monarquias absolutistas da

Europa, entre os sculos XV e XVIII. O que caracteriza a administrao

patrimonialista a confuso entre o patrimnio pblico e o privado. O Estado e

os cargos pblicos passaram das mos dos reis para as mos de uma nobreza

burocrtica ou ento dos novos burocratas. Desde o sculo XIX que a

Administrao patrimonialista revelou-se incompatvel com o capitalismo

industrial e as democracias parlamentares. Para o capitalismo essencial a clara

separao entre o Estado e o Mercado. A Democracia exige, para que possa

existir, que a sociedade civil formada por cidados distinga-se do Estado. O

desenvolvimento econmico do Brasil e o regime democrtico que evoluiu no

comportavam mais o Patrimonialismo, tornava-se necessria uma separao

distintiva entre o pblico e o privado, entre o poltico e o administrador. Do

descobrimento do Brasil at a primeira Constituio, vai-se encontrar o direito

privado permeando as aes administrativas. Somente com a outorga da

Constituio Imperial, que consagrou a diviso dos Poderes, encontrar-se-o

normas de Direito Pblico.

1.2 Evoluo Administrativa Brasileira: A era Vargas

Os anos de 1930 trouxeram uma espcie de estatizao do povo e da

Repblica, o novo regime ser uma Repblica com Estado forte e povo fraco. A

recuperao das promessas republicanas governo do povo, cidadania,

democracia representativa ficaria na dependncia do fortalecimento do Estado,

que funcionar como ponte que prepara as bases da sociedade para um contato

mais efetivo com as formas e os hbitos da Repblica e da modernidade. A

republicanizao do Pas s ser possvel graas mediao estatal, que antes

42

de 1930 era feita pelas oligarquias, ou seja, as unidades poltico-administrativas

regionais58.

O Estado ressurgiu da Revoluo de 1930 menos absentesta e mais

participativo. Verificou-se uma reviso na poltica liberal permitindo ao Estado

desempenhar um papel orientador da poltica econmica do pas. A revoluo

de 1930 representou um marco de fundamental importncia para a passagem do

Brasil a um estgio mais avanado de desenvolvimento. A conscincia do

fenmeno do subdesenvolvimento criava novos instrumentos institucionais

necessrios para a batalha de reconstruo nacional. Neste sentido o governo de

Getlio Vargas caracterizou-se, no perodo de 1930 a 1945, por uma interveno

progressiva do Estado no domnio econmico, com uma marcante conotao

nacionalista. Os anos de 1930 foram marcados pelos esforos encetados em prol

da viabilizao de um novo sistema de poder fundado no compromisso inter-

elites para industrializar aceleradamente o pas com a