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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE ENGENHARIA MECNICA PLANEJAMENTO DE SISTEMAS ENERGTICOS
Anlise Prospectiva do lcool Combustvel no Brasil - Cenrios 2004-2024
Autor: Mirna Ivonne Gaya Scandiffio Orientador: Prof. Dr. Andr Tosi Furtado
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE ENGENHARIA MECNICA PLANEJAMENTO DE SISTEMAS ENERGTICOS
Anlise Prospectiva do lcool Combustvel no Brasil - Cenrios 2004-2024
Autor: Mirna Ivonne Gaya Scandiffio Orientador: Prof. Dr. Andr Tosi Furtado
Curso: Planejamento de Sistemas Energticos rea de Concentrao:
Tese de doutorado apresentada comisso de Ps Graduao da Faculdade de Engenharia Mecnica, como requisito para a obteno do ttulo de Doutor em Planejamento de Sistemas Energticos.
Campinas, fevereiro de 2005 S.P. - Brasil
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FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA DA REA DE ENGENHARIA - BAE - UNICAMP
Scandiffio, Mirna Ivonne Gaya Anlise prospectiva do lcool combustvel no Brasil Sca63a cenrios 2004-2024 / Mirna Ivonne Gaya Scandiffio.-Campinas, SP: [s.n.], 2005. Orientador: Andr Tosi Furtado. Tese (Doutorado) - Universidade Estadual de Campinas, Faculdade de Engenharia Mecnica. 1. lcool como combustvel. 2. Combustveis lquidos. 3. Recursos naturais renovveis. 4. Desenvolvimento sustentvel. 5. Educao ambiental. I. Furtado, Andr Tosi. II. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Engenharia Mecnica. III. Ttulo.
Titulo em Ingls: A prospective analysis of the Brazilian ethanol program scenarios 2004-2024. Palavras-chave em Ingls: Alcohol as fuel, Fuel liquid, Renewable energy, Sustainable development e Environmental education. rea de concentrao: Energia renovvel Titulao: Doutora em Engenharia Mecnica Banca examinadora: Srgio Valdir Bajay, Arnaldo Csar Walter, Luis Augusto Horta Nogueira e Walter Belik Data da defesa: 28/02/2005
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE ENGENHARIA MECNICA COMISSO DE PS-GRADUAO EM ENGENHARIA MECNICA PLANEJAMENTO DE SISTEMAS ENERGTICOSTESE DE DOUTORADO
Anlise Prospectiva do lcool Combustvel no Brasil - Cenrios 2004-2024Autor: Mirna Ivonne Gaya Scandiffio Orientador: Prof. Dr. Andr Tosi Furtado _____________________________________________ Prof. Dr. Andr Tosi Furtado, Presidente IG/UNICAMP _____________________________________________ Prof. Dr. Srgio Valdir Bajay FEM/UNICAMP _____________________________________________ Prof. Dr. Arnaldo Cesar Walter FEM/UNICAMP _____________________________________________ Prof. Dr. Luis Augusto Horta Nogueira UNIFEI ____________________________________________ Prof. Dr. Walter Belik IE/UNICAMP Campinas, 28 de fevereiro de 2005
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Dedicatria
Para Innocenzo, Felipe e Matheus
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Agradecimentos
Ao Senhor Jesus agradeo pela realizao deste trabalho. Sem Ele, nada do que foi feito se fez...
Obrigada Innocenzo pelo amor, pacincia e incondicional apoio. Felipe e Matheus, o seu amor ajudou-me a superar toda e qualquer situao.
A meus pais, Antonio e Ivonne, agradeo as suas palavras de sabedoria e, principalmente, as suas oraes que me sustentaram, dia-a-dia.
Agradeo ao prof. Andr que se disps a ouvir-me e orientar-me neste caminhar.
Obrigada prof. Bajay pela confiana e encorajamento.
Aos professores que contriburam com este estudo, colegas da FEM, do NIPE e demais profissionais que fizeram com que este trabalho culminasse, meu muito obrigada.
Tambm agradeo a todas as pessoas, e especialistas na rea objeto deste estudo, que se dispuseram a colaborar com este trabalho durante as entrevistas realizadas.
Capes agradeo o suporte financeiro recebido para a realizao desta tese.
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Esquecendo-me das coisas que para trs ficam, e avanando para as que diante de mim esto, prossigo para o alvo [..] em Cristo Jesus. Carta aos Filipenses, Captulo 3, versos 13b e 14.
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ResumoSCANDIFFIO, Mirna Ivonne Gaya, Anlise Prospectiva do lcool Combustvel no Brasil Cenrios 2004-2024, Campinas, Planejamento de Sistemas Energticos, Faculdade de Engenharia Mecnica, Universidade Estadual de Campinas, 2005. 182 p. Tese (doutorado). O objetivo desta tese consiste em r ealizar um estudo prospectivo de longo prazo, de 2004 a 2024, sobre o lcool combustvel no Brasil. Ao adotar o enfoque prospectivo, o estudo no pretende prever o futuro, mas explicitar quais so as alternativas que se descortinam a partir das escolhas presentes. A tese inicia-se com a apresentao do enfoque prospectivo e da metodologia de construo de cenrios. Em seguida essa metodologia aplicada ao objeto de estudo. A anlise prospectiva inicia-se com uma retrospectiva do lcool combustvel no Brasil, destacando-se o surgimento, auge e declnio do Prolcool. O estudo segue com a elaborao, por um lado, de um modelo quantitativo, que se prope explicar a evoluo da oferta e demanda do combustvel renovvel e, por outro, de uma anlise qualitativa, que se apia no envio de questionrios e em entrevistas. A partir dessas duas vertentes, procede-se elaborao de trs cenrios que definem as principais opes do combustvel renovvel no pas. Os dois primeiros, prevem que, caso a demanda de lcool volte a crescer por conta de um maior dinamismo econmico ou de um aumento das exportaes de etanol, provavelmente ir haver, novamente, escassez de lcool no pas. Somente no terceiro cenrio, que se apia em um maior grau de interveno do Estado, com a efetiva criao de condies de expanso sustentvel da oferta e nfase na educao ambiental, ocorrer um equilbrio entre oferta e demanda de lcool nos prximos 20 anos.
Palavras-chave: Anlise Prospectiva; lcool como combustvel; Combustveis lquidos; Recursos naturais renovveis; Desenvolvimento sustentvel; Educao ambiental. vii
AbstractSCANDIFFIO, Mirna Ivonne Gaya, A Prospective Analysis of the Brazilian Ethanol Program Scenarios 2004-2024. Campinas, Energy Planning Systems, Energy Department, Faculty of Mechanical Engineering, State University of Campinas, 2005. 182 p. Thesis (doctorate). The main objective of this thesis is to develop a long-term prospective study (2004-2024) for the Brazilian fuel ethanol. Adopting the prospective approach, this study does not intend to foresee the future, but to expose what alternatives are being opened from present choices. First, the thesis presents the prospective approach and the methodology to construct the scenarios. Then, this methodology is applied to the study. The prospective analysis starts with a retrospective of the Brazilian fuel ethanol Program, pointing out the rising, culmination and decline of the Proalcool. The study continues with the elaboration, on one side, of a quantitative model, which aims to explain the supply and demand evolution of the renewable fuel and, on the other, a qualitative analysis supported by questionnaires and interviews. From these two sources, the study continues with the elaboration of three scenarios that define the principal options for the ethanol use in the county. The two first scenarios foresee that, in the event of an increase in the demand of ethanol fuel due to an economic growth or because of exports expansion, there will probably be, one more time, fuel shortage in the country. Only in the third scenario which is based on a more incisive intervention of the State, creating effective conditions for a sustainable supply expansion and emphasizing the education on environmental issues, an equilibrium between ethanols supply and demand will be reached in the next 20 years.
Key Words: Prospective Analysis; Alcohol as a fuel; Fuel liquid; Renewable energy; Sustainable development; Environmental education. viii
ndice
INTRODUO
1
CAPTULO 1 VISO PROSPECTIVA E METODOLOGIA 1.1. POR QU PROSPECTAR? 1.1.1. A elaborao de Cenrios 1.1.2. Tipos de cenrios 1.1.3. Consistncia da anlise prospectiva e a elaborao de cenrios 1.2. METODOLOGIA 1.2.1 A Construo da base 1.2.2. A anlise qualitativa 1.2.3. O modelo quantitativo 1.2.4. A elaborao de cenrios 1.3. METODOLOGIA E CONSTRUO DOS CENRIOS PARA O LCOOL COMBUSTVEL NO BRASIL
7 9 11 13 16 18 18 18 19 20
20
CAPTULO 2 - RETROSPECTIVA E DIAGNSTICO 2.1. LCOOL COMBUSTVEL 2.1.1. Produo de lcool combustvel 2.1.2. Tipos e usos de etanol 2.2. A PRIMEIRA ETAPA: 1975 A 1979 2.2.1. A primeira crise internacional do petrleo 2.2.1.1. O Prolcool e a Poltica Energtica Nacional 2.2.1.2. Os atores ix
24 25 25 26 27 28 29 31
2.2.1.3. Expanso da Produo de lcool Etlico: IAA e Copersucar 2.2.1.4. Destilarias anexas (economia de escopo) versus autnomas 2.2.2. A segunda crise internacional do petrleo 2.3. A SEGUNDA ETAPA: DE 1980 A 1990 2.3.1. Os atores 2.3.2. O Prolcool na dcada de oitenta: expanso 2.3.3. Produo de AEHC e AEAC 2.3.4. O Prolcool na dcada de oitenta: declnio 2.4. A TERCEIRA ETAPA: DCADA DE NOVENTA A 2003 2.4.1. Mudana Institucional: a desregulamentao do setor 2.4.2. Atores pblicos 2.4.3. Atores privados 2.4.4. Desregulamentao e o preo da cana-de-acar 2.4.5. Impactos da desregulamentao 2.4.6. Desregulamentao e o preo do lcool 2.4.7. A indstria automobilstica 2.4.8. lcool Hidratado versus lcool Anidro 2.5. LCOOL COMBUSTVEL E O ACAR 2.6. O LCOOL COMBUSTVEL E O EMPREGO 2.7. O LCOOL COMBUSTVEL E O PROTOCOLO DE KYOTO 2.7.1. O Protocolo de Kyoto 2.7.2. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL 2.7.2.1. O MDL e o lcool combustvel no Brasil 2.7.3. Etanol: protecionismo e barreiras institucionais ao comrcio internacional 2.8. O ETANOL NO MUNDO 2.8.1. O Etanol nos Estados Unidos 2.8.2. O Etanol na Europa 2.9. SNTESE DO DIAGNSTICO
32 33 35 36 37 38 41 43 46 46 46 49 51 51 52 52 54 55 56 58 59 60 61 62 63 63 66 67
CAPTULO 3 ANLISE QUALITATIVA 3.1. A ANLISE QUALITATIVA 3.1.1. A anlise qualitativa do lcool combustvel x
71 71 74
3.1.2. Questionrios enviados e recebidos 3.1.3. Anlise das respostas e entrevistas 3.2. DELINEAMENTO DAS HIPTESES 3.2.1. Cenrio 1 : Cenrio da continuidade da situao atual 3.2.2. Cenrio 2 :Orientado para o mercado externo 3.2.3. Cenrio 3: O lcool combustvel como um fator de contribuio para o desenvolvimento sustentvel do pas
75 77 84 84 86
86
CAPTULO 4 O MODELO QUANTITATIVO 4.1. O MODELO QUANTITATIVO 4.1.1. O modelo da demanda 4.1.2. Os modelos mistos 4.2. CONSIDERAES SOBRE A OBTENO DOS DADOS NUMRICOS 4.3. ELABORAO DO MODELO DA DEMANDA 4.4. O MODELO DA OFERTA CAPTULO 5 DESCRIO DOS CENARIOS 5.1. DEMANDA E OFERTA DE LCOOL COMBUSTVEL 5.1.1. Demanda de lcool combustvel 5.1.2. Oferta de lcool combustvel 5.1.2.1. Estoque Estratgico 5.1.3. Matriz Estrutural 5.2. CENRIOS TENDENCIAIS: CENRIOS 1A, 1B E 2 5.2.1. CENRIO 1A: Continuidade com crescimento do PIB de 2% aa. 5.2.1.1. Consumo de lcool combustvel no Cenrio 1A 5.2.1.2. Oferta de lcool Etlico Cenrio 1A 5.3. CENRIO 1B: Continuidade com crescimento do PIB de 4% aa. 5.3.1. Consumo ajustado de lcool combustvel no Cenrio 1B 5.3.2. Oferta de lcool combustvel no Cenrio 1B 5.4. EXPANSO E CUSTO DA PRODUO DE LCOOL COMBUSTVEL 5.4.1. Disponibilidade de terras 5.4.2 Custo de expanso para o Cenrio 1B xi
88 88 89 90 91 92 100 105 108 108 110 112 113 115 118 120 123 124 126 128 129 130 131
5.5. CENRIO 2: Orientado para o mercado externo 5.5.1. Consumo de lcool combustvel no Cenrio 2 Oferta rgida
134 135
CAPTULO 6 CENRIO 3: O lcool combustvel como um fator de contribuio para o desenvolvimento sustentvel do Brasil 6.1. Demanda de combustveis no Cenrio 3 6.1.1. A exportao de lcool combustvel 6.1.2. Oferta de lcool combustvel no Cenrio 3 6.3. Sntese dos Cenrios 140 145 148 148 150
CAPTULO 7 CONCLUSES 7.1. O papel do Estado REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXO I - Informao complementar ao Captulo 2 Protocolo de Kyoto ANEXO II Questionrio, Captulo 3 - Anlise Qualitativa ANEXO III - Informao complementar ao Captulo 4 Anlise Quantitativa
153 156 158 170 174 179
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Lista de Figuras
Captulo 1 Figura 1 Cenrios clssicos ou tendenciais Figura 2 Construo do futuro desejado Figura 3 Fluxograma da metodologia para elaborao da anlise prospectiva do lcool combustvel no Brasil cenrios 2004 2024 21 14 15
Captulo 2 Figura 4 - Participao percentual dos carros a lcool (AEHC) e gasolina na frota nacional de veculos leves (1982-2002) Figura 5 Evoluo do preo do acar no mercado internacional (U$cents/libra) Figura 6 Inverso na produo de AEHC e AEAC (safra 1973/74 a 2003/04) Figura 7 Preo mensal do lcool combustvel em So Paulo (05/2002-10/2004) 39 42 54 69
Captulo 3 Figura 8 Questionrios enviados aos diversos atores Figura 9 Questionrios respondidos pelos diversos atores Figura 10 Proporo dos questionrios enviados e respondidos Figura 11 Importncia dos atores para a revitalizao do AEHC Figura 12 Identificao dos Germens de Futuro Figura 13 Identificao das variveis-chave Figura 14 Mercados potenciais para exportao de AEAC Figura 15 Barreiras para a exportao de AEAC 75 76 76 79 80 81 82 84
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Captulo 4 Figura 16 Curva de Sucateamento Frota de Veculos Leves Figura 17 Consumo de AEHC e a relao Preolcool/PreoGasolina Figura 18 Evoluo da produo da cana de acar no Brasil (safra 85/86-03/04) Figura 19 - Evoluo da capacidade instalada e produo de lcool combustvel produo e exportao de acar no Brasil (1993-2003) 102 92 97 101
Captulo 5 Figura 20 Introduo de veculos convertidos a GNV no Brasil (1993-2003) Figura 21 Cenrio 1A: Composio da frota nacional de veculos leves (2004-2024) Figura 22 Cenrio 1A: Consumo de lcool combustveis lquidos (2004-2024) Figura 23 Cenrio 1B: Composio da frota nacional de veculos leves (2004-2024) Figura 24 Cenrio 1B: Consumo de combustveis lquidos da frota nacional de veculos leves e exportao de lcool anidro (2004-2024) 127 117 120 121 126
Captulo 6 Figura 25 Consumo de combustveis em 2024:com e sem Transporte Pbico ou pool Figura 26 Cenrio 3: Demanda de combustveis lquidos e exportao (2004-2024) 146 147
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Lista de TabelasCaptulo 1 Tabela 1 Caractersticas de um prognstico clssico ou tendencial comparadas com a anlise prospectiva Captulo 2 Tabela 2 - Evoluo da produo de AEAC e AEHC (1970-1980) (mil m3 ) Tabela 3 Produo e importao de petrleo (10 tep) Dcada de Setenta Tabela 4 - Destilarias implantadas nas duas macro-regies nacionais (1975-1982) Tabela 5 Participao dos carros a lcool sobre o total nacional (%) 1980-1990 Tabela 6 Produo de lcool combustvel (mil m3 ) 1979/80 a 1989/90 Tabela 7 Preo do barril de petrleo importado (1980-1990) Tabela 8 Produo e importao de petrleo (103 tep) dcada de oitenta Tabela 9 Preo do barril de petrleo tipo Brent (1991-2000) Tabela 10 Participao da produo de carros dedicados sobre o total nacional 1991-2003 (%) Tabela 11 Evoluo da produo de acar e lcool no Brasil (90/91 99/00) Tabela 12 Evoluo do preo do lcool hidratado: unidades produtoras de So Paulo 53 55 683
10
28 30 34 40 41 43 44 51
Captulo 4 Tabela 13 Sries histricas utilizadas no modelo quantitativo Tabela 14 Sries histricas: produo de cana-de-acar; lcool combustvel e acar (82/83 03/04) 104 99
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Captulo 5 Tabela 15 Elasticidades Frota/PIB e cana-de-acar/PIB Tabela 16 Matriz estrutural para a elaborao de cenrios Tabela 17 - Cenrio 1A: Evoluo e composio da frota nacional (2004-2024) Tabela 18 Cenrio 1A: oferta de lcool etlico (mil m3 ) 2004-2024 Tabela 19 Cenrio 1B: Evoluo e composio da frota nacional de veculos leves (2004-2024) Tabela 20 Cenrio 1B: Oferta de lcool combustvel (mil m3 ) Tabela 22 - Cenrio 2: Consumo de combustveis da frota de veculos leves em mil m3 (2004-2024) Tabela 23 Cenrio 2: Oferta de lcool Combustvel (2004-2024) 135 137 125 128 110 114 118 123
Tabela 21 Cenrios 1A; 1B: Projees de consumo de lcool combustvel (2004-2024)133
Captulo 6 Tabela 24 - Cenrio 3: Oferta de lcool etlico (2002-2024) Tabela 25 Necessidade de ampliao da oferta de lcool combustvel (quantidades e investimentos estimados) 152 149
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NomenclaturaAEAC AEHC ANFAVEA ANP BEN BNDES CDM CNA CNAL CENAL CIMA CNP COP DAA DNC GEE GLP GNV IAA MAPA MCT MDL MTBE NGOs lcool Etlico Anidro Carburante lcool Etlico Hidratado Carburante Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores Agncia Nacional do Petrleo Balano Energtico Nacional Banco Nacional de Desenvolvimento Social Clean Development Mechanism Comisso Nacional do lcool Conselho Nacional do lcool Comisso Executiva Nacional do lcool Conselho Interministerial do Acar e do lcool Conselho Nacional do Petrleo Conference of Parties Departamento de Acar e lcool Departamento Nacional de Combustveis Gases de efeito estufa Gs Liquefeito de Petrleo Gs Natural Veicular Instituto do Acar e do lcool Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio de Cincia e Tecnologia Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Methyl tertiary butyl ether Non Government Organizations xvii
PIB
Produto Interno Bruto
PROLCOOL Programa Nacional do lcool RFA RCEs UNEP UNICA VEH Renewable Fuel Association Reduction Certified Emissions United Nations Environment Programme Unio da Agroindstria Canavieira do Estado de So Paulo Veculo Eltrico Hbrido
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Introduo
O uso de lcool combustvel um tema em constante debate, que suscita as mais diversas opinies, mesmo entre os especialistas e os atores diretamente envolvidos. Embora para alguns, o Programa Nacional do lcool Prolcool - tenha terminado no final de 1985, para outros, encontra-se em uma fase distinta. De todo modo, o uso de seu nome inicial causa controvrsias. De fato, um programa pioneiro, da magnitude do Prolcool, apresenta aspectos positivos e negativos. Mereceu aplausos porque utilizou recursos naturais locais - a terra, mo-de-obra, desenvolveu tecnologia nacional, enquanto reduziu a importao de petrleo importado, recurso no-renovvel. Crticas so constantes devido ao seu alto custo de produo principalmente no incio do programa e sua dependncia de subsdios governamentais.
Facilmente, surgem questes de difcil convergncia nas respostas, como quais seriam os maiores beneficirios do Prolcool, ou quais so os benefcios do Programa, se os subsdios cedidos pelo governo se refletiram na distribuio de renda aos cidados. Ainda, qual a vantagem para o consumidor que, aps adquirir o carro a lcool, fica limitado pela escassez do combustvel.
Contudo, com aplausos e/ou crticas, desenvolveu-se no pas toda uma capacidade tanto para produo de lcool etlico como tambm para carros a lcool, alm de estrutura de distribuio e estocagem destes produtos. Este trabalho no tem como objetivo avaliar o programa, e sim conhecer os acontecimentos passados visando compreenso da atuao dos diversos atores e, principalmente, extrair as lies desta experincia para pensar o futuro do lcool combustvel no Brasil.
1
O Programa Nacional do lcool nasceu em 1975, pelo Decreto 76.593/75, alicerado em uma determinao do Governo Federal. Tratava-se de um programa estratgico para o Brasil, cujo objetivo principal era substituir o petrleo importado, piv da criao do Prolcool. O Programa foi desenvolvido precisamente aps as abruptas subidas no preo do petrleo, em 1973 e 1979. Na sua primeira etapa, o Prolcool aumentou o teor de lcool anidro (AEAC) misturado gasolina, e, na segunda etapa, incluiu o lcool hidratado (AEHC), para ser usado em substituio gasolina, nos c arros 100% a lcool. O Prolcool foi, sem dvida, uma das iniciativas mais bemsucedidas no que diz respeito a energias alternativas automotivas no mundo, produzida a partir de uma fonte renovvel, a cana-de-acar.
A criao e o sucesso do Programa esto intimamente relacionados forte determinao e interveno do Estado. Em compensao, a retirada desse ator, a partir da segunda metade da dcada de oitenta, seria tambm o principal vetor para o declnio do Prolcool. Inicialmente, esse fato deveu-se s dificuldades encontradas pelo governo em sustentar o Programa com mais subsdios devido queda da cotao do petrleo e ao recrudescimento da inflao. Esse perodo foi seguido pelo processo de desregulamentao iniciado na dcada de noventa que abrangeu, certamente, a indstria do lcool. A conjugao desses eventos levou ao progressivo abandono do uso do lcool etlico combustvel hidratado e, com isso, diminuio da frota de carros a lcool.
Desse modo, a atuao do Estado situa-se no centro da problemtica. No entanto, a mudana institucional no foi a nica causa para o declnio do uso de lcool combustvel hidratado e para a perda de credibilidade do Programa. O setor sucro-alcooleiro teve um papel importante na medida em que, a partir da dcada de noventa, priorizou a produo de acar, voltado principalmente exportao, que apresentava maiores ganhos em termos financeiros do que o fornecimento de lcool etlico hidratado combustvel (AEHC) para o mercado interno.
Outro ator importante o setor automobilstico, principalmente as montadoras, que priorizaram a produo de uma nova gerao de automveis, os populares de 1000 cilindradas, produzidos somente a gasolina. Esses modelos, alm dos benefcios fiscais internos recebidos, podiam tambm ser exportados, atendendo demanda externa. Como conseqncia, de 1995 at o incio dos anos 2000, a produo de carros a lcool foi drasticamente reduzida.
2
Ao constatar a queda vertiginosa das vendas de carros a lcool, tornou-se inevitvel o sucateamento dessa parcela da frota, acompanhado da ameaa de sucateamento da infra-estrutura desenvolvida para a distribuio do combustvel no pas, com cerca de 29 mil postos de abastecimento.
Em 2001, a participao de carros a lcool apresentou uma lenta retomada, embora a tecnologia dos carros a lcool sinalize ceder lugar para os veculos com motores flexveis ou bicombustveis, introduzidos no mercado em maro de 2003, os quais podem ser abastecidos, na sua totalidade, com lcool hidratado ou gasolina, ou ainda, com qualquer teor de mistura desses combustveis.
Visualiza-se, assim, uma recuperao da demanda de lcool etlico hidratado combustvel a ser utilizado nos carros flex. Some-se o crescente interesse pela importao de lcool etlico anidro combustvel por parte de pases industrializados, principalmente os inseridos no Anexo I do Protocolo de Kyoto, como mais uma possibilidade para aumentar a demanda, atravs das exportaes do combustvel renovvel.
No novo ambiente institucional no qual o pas est inserido, questiona-se a atuao do Estado no que diz respeito ao setor sucroalcooleiro, objeto deste estudo, uma vez que esse setor, embora muito dinmico, esteve amparado pelo Estado durante mais de sessenta anos e, de uma maneira muito marcante, na criao do Prolcool. Argi-se, nesta tese, que na falta de mecanismos de planejamento, dificilmente haver capacidade de oferta suficiente para atender a demanda interna e externa de lcool etlico carburante.
A hiptese da tese que a expanso da produo do lcool combustvel para o atendimento da nova demanda criada pela introduo dos automveis com motores flexveis e pela exportao do combustvel renovvel, no est garantida, devido aos enormes investimentos requeridos e necessidade de mobilizao de recursos fsicos e humanos que dificilmente podero ser aportados, a no ser que o Estado desenvolva um papel explcito que v alm da regulao, criando condies de expanso sustentvel da oferta, aliadas a polticas voltadas conservao do meio ambiente e de educao ambiental, com mudana de valores e conscientizao da riqueza (que resta) do ambiente que nos cerca.3
Objetivo
O objetivo deste trabalho realizar um estudo prospectivo de longo prazo do lcool combustvel no pas, com horizonte temporal de vinte anos. Mais do que prever o futuro, este estudo consiste, basicamente, em explicitar quais os possveis cenrios a partir das escolhas presentes.
Escopo O trabalho visa elaborao de cenrios sobre a oferta e demanda de lcool no Brasil num horizonte temporal de 20 anos, desenvolvidos a partir de uma anlise qualitativa e quantitativa das principais variveis que determinam a demanda e oferta do lcool combustvel no pas.
Com a introduo de uma nova tecnologia, os veculos leves com motor flex, a demanda de combustvel passa a variar em funo do consumidor que escolhe entre abastecer o seu veculo com lcool hidratado, gasolina ou qualquer teor de mistura desses combustveis. Desse modo, necessrio analisar a capacidade da produo de lcool combustvel em atender demanda interna, considerando-se que a oferta de lcool hidratado, alm de depender do preo do petrleo, da produo de cana-de-acar, compete ainda com a exportao de acar, cujo preo determinado pela cotao internacional da commodity. O crescente interesse do mercado externo em importar lcool etlico anidro combustvel (AEAC) para ser adicionado gasolina, em vista da crescente preocupao com os aspectos ambientais, constitui mais uma vertente includa neste estudo prospectivo.
Estrutura Esta tese consta de sete captulos. O primeiro, apresenta as principais definies da anlise prospectiva e da metodologia utilizada neste trabalho. Embora a nfase deste estudo seja prospectiva, o ponto de partida fazer uma anlise retrospectiva do uso do lcool combustvel at a situao atual, conforme o Captulo 2. Este, por sua vez, est dividido em trs etapas: a primeira, de 1975 a 1979, inicia-se com a criao do Prolcool e o aumento da produo de lcool anidro (AEAC) para ser misturado gasolina; a segunda etapa estende-se de 1980 a 1989, evidenciando o auge da demanda de lcool hidratado (AEHC) e o seu uso nos carros dedicados.4
A terceira etapa, de 1990 a 2003, caracterizada pela mudana institucional, desregulamentao do setor sucro-alcooleiro e queda constante da demanda de lcool hidratado at 2001.
O terceiro captulo apresenta a anlise qualitativa, na qual encontram-se as principais indagaes que servem de base para a definio das variveis-chave e posterior elaborao dos cenrios. A anlise qualitativa foi desenvolvida a partir de questionrios enviados e entrevistas realizadas com os diferentes atores envolvidos com as atividades do lcool combustvel.
O Capitulo 4 contm o modelo quantitativo, no qual, a partir da elaborao de um banco de dados, buscou-se desenvolver um modelo para a demanda e para a oferta do lcool etlico combustvel.
No quinto captulo, encontram-se os cenrios tendenciais, 1 e 2. A descrio da elaborao dos cenrios e as principais caractersticas exploradas so apresentadas no incio do captulo. O primeiro cenrio o da continuidade da situao atual e est divido em cenrio 1A e 1B, com diferentes ndices de crescimento do Produto Interno Bruto do pas e conseqente evoluo diferenciada das vendas de veculos leves.
O cenrio 2, tambm tendencial, prioriza as exportaes de lcool etlico anidro combustvel (AEAC) para o mercado externo em detrimento do atendimento ao mercado interno. As presses ambientais no cenrio internacional aumentam o interesse dos pases desenvolvidos em importar lcool combustvel do Brasil visando minimizar o impacto ambiental negativo das emisses do setor de transportes. Neste cenrio, os pases importadores passam por importantes transformaes, principalmente no que diz respeito ao grau de importncia que os chefes de Estado concedem ao meio ambiente e ao prejuzo ocasionado pela emisso de gases causadores do efeito estufa (GEE). Os estadistas dos pases desenvolvidos assumem uma posio favorvel ao desenvolvimento de alternativas energticas provenientes de fontes renovveis.
O cenrio 3, de carter normativo, apresentado no Captulo 6. o cenrio de um planejamento integrado, elaborado com a participao dos diferentes atores. Neste cenrio, viabiliza-se o uso de lcool combustvel como um dos pilares da poltica energtica e, ainda,
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como um dos fatores de contribuio para o desenvolvimento sustentvel. Seu sucesso, ou no, depende da efetiva atuao do Estado.
O Captulo 7, encerra este estudo, com as concluses do trabalho, pontuando algumas perspectivas e potencialidades, no somente do pas, como tambm do setor sucro-alcooleiro.
Especial ateno dada ao papel do Estado quanto necessidade da criao de mecanismos efetivos que sejam propensos a induzir a adoo de fontes energticas renovveis e a insero do pas nas questes ambientais internacionais.
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Captulo 1
VISO PROSPECTIVA E METODOLOGIAQuestionar o futuro faz parte do dia-a-dia dos seres humanos; alguns de modo mais enftico e profundo, questionam-se qual a parte que lhes cabe no desenrolar dos acontecimentos cotidianos. Caminha-se na direo certa? Os passos estaro lentos ou rpidos demais? Como um pequeno barco em alto mar, estar este indivduo s endo levado pela fora dgua e das ondas ou ter algum controle quanto ao rumo da embarcao? Estar contribuindo atravs de suas aes para chegar onde deseja? Sabe onde quer chegar? As respostas so variadas e no sempre claras e absolutas; nelas estar continuamente presente o elemento incerteza.
A palavra prospectiva, por definio, indica questes concernentes ao futuro. Que faz ver adiante, ou ao longe; viso prospectiva1 . Ter uma viso do futuro, tomar uma deciso e agir em torno desta no uma novidade, mesmo que no seja uma prtica comum. Antecipar o futuro permite ao indivduo analisar as incertezas e refletir sobre as suas opes de ao no presente, prosseguindo para o alvo estabelecido, criando e construindo dia-a-dia o futuro desejado. Schwartz (1995) cita a Pierre Wack diretor da diviso de planejamento do grupo Shell
durante a turbulenta dcada de 1971 a 1981 para quem os primeiros indivduos a prever o futuro foram provavelmente os sacerdotes do Nilo sudans, na poca em que os faras governavam o mundo; estes sacerdotes observavam, na primavera, a cor da gua do Rio Nilo clara, azul ou verde-escura - e passavam a informao para o Fara. De posse desta informao o Fara saberia
1
Dicionrio Aurlio Sculo XXI; Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, Ed. Nova Fronteira.
7
se haveria seca, fartura ou enchentes; calculava tambm seus ganhos estabelecendo o montante de impostos que seriam cobrados dos agricultores.
Os sacerdotes associariam seu conhecimento e experincia para predizer os acontecimentos, o que para Wack seria uma extrapolao do planejamento tradicional: metodologia que olha para o passado e assume que o futuro dever seguir a mesma tendncia, praticamente sem mudanas: o amanh ser uma repetio de hoje, o qual j uma repetio de ontem. Esta metodologia determinstica, embora bastante disseminada, pode ser assertiva no curto prazo, mas acarreta o perigo de, ao no enxergar o amanh como o palco para as mais diversas mudanas, o indivduo pode no saber como enfrentar ou antecipar as aes para lidar com essas mudanas e incertezas.
A prospectiva tampouco trata de aprimorar as previses ou inventar novas tcnicas de entendimento do passado. So diversas as foras que atuam contra a realizao de um planejamento elaborado a partir de acontecimentos que j ocorreram. Wack (1985) acredita que o futuro tornou-se um alvo mvel e que o primeiro passo para planeja-lo aceitar as incertezas desse futuro, tentar entende-las e torna-las parte do raciocnio. A incerteza no simplesmente um desvio ocasional e temporrio e sim uma caracterstica bsica na estrutura do ambiente empresarial e governamental. Esta metodologia de planejamento, atravs de cenrios, foi aplicada pela Royal/Dutch Shell no incio da dcada de 1970. A elaborao de dois cenrios prospectivos colaborou para que a empresa pudesse superar os choques de petrleo de 1973 e 1979....de todas as principais empresas de petrleo, apenas a Shell estava preparada para a mudana e assim reagiu rapidamente; durante os anos seguintes, a prosperidade da Shell aumentou. De uma das mais fracas das Sete Irms, tornou-se a segunda maior e, ao que parece, a mais rentvel (SCHWARTZ, 1995, pg. 23).
A anlise prospectiva no uma simples extrapolao, uma previso ou perspectiva a longo prazo. Tampouco um prognstico feito s pressas e nem mesmo uma questo tendencial. Para um dos primeiros proponentes, Berger, a prospectiva no uma doutrina (GODET, 1979); um modo de focar e concentrar-se no futuro imaginando-o totalmente novo ao invs de deduzilo a partir do presente. As previses, tendncias e extrapolaes constroem um futuro conforme a imagem do passado, enquanto a prospectiva desvincula o futuro do passado, imaginando-o
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totalmente diferente do passado procurando antecipar as mudanas que certamente viro. Godet2 (1983) define a prospectiva comouma reflexo sistemtica que visa orientar a ao presente luz dos futuros possveis...
A idia central da anlise prospectiva para Herrera et al. (1994) construir um futuro desejvel entre as diversas opes de possveis futuros e identificar as aes estratgicas que sero necessrias para alcanar a meta do futuro desejado.
1.1. POR QU PROSPECTAR?
A importncia da prospectiva ganha espao medida em que as mudanas econmicas, sociais - e tecnolgicas acontecem a uma velocidade cada vez maior, e xigindo do indivduo uma viso de maior alcance. Estas mudanas no esto sujeitas a regras pr-determinadas; so geralmente acompanhadas das mais diversas incertezas, sejam estas de natureza econmica, social ou tecnolgicas. A prospectiva no tem por objetivo eliminar as incertezas, pelo contrrio, visa organiz-las e, se possvel, reduzi-las (PORTO et al., 2001).
Antes das duas crises energticas decorrentes do aumento abrupto do preo do barril de petrleo, o mundo pouco conhecia sobre cenrios; as previses ou extrapolaes feitas at ento obedeciam a uma certa estabilidade poltica, econmica e tecnolgica, com um ndice de acerto aceitvel. Com os choques de petrleo de 1973 e 1979 passa-se a experimentar a instabilidade em todas as reas. A acelerao das mudanas e incertezas cada vez maiores levaram as empresas e seus dirigentes perceberem a necessidade de aprender a pensar a longo prazo de uma outra forma, a imaginar os futuros possveis, a elaborar um planejamento, a delinear uma estratgia, a agir e avaliar cada ao.
O ser humano determina - em grande parte o porvir e capaz de criar, construir o futuro; esta a premissa da anlise prospectiva para Godet (1979). Projetar o futuro possvel somente quando o homem, atravs de suas aes passadas, compromete-se com seu futuro de tal modo que o resultado possa ter somente uma ou duas configuraes, pois a prospectiva implica uma atitude criativa quanto ao futuro, que difere das atitudes convencionais:2
Citado em Porto et al. (2001), p. 22.
9
the prospective approach implies a creative attitude to the future, radically different from attitudes classically adopted in forecasting; op.cit, p.9
Prospectar criar o futuro. A partir da proposio do trabalho, passa-se a imaginar os provveis e possveis futuros. Para prospectar necessrio desvincular-se das tendncias existentes ou ainda libertar-se do passado - porm sem ignor-lo; uma vez determinado o futuro desejado deve-se definir aes presentes, prosseguindo para o futuro desejado.
Uma das principais caractersticas da anlise prospectiva o exerccio de se pensar de modo
mais abrangente, no se limitando a fazer uma extrapolao ou seguir uma tendncia passada. Deve-se considerar o futuro como mltiplo, sabendo-se que as aes do presente devem ser determinadas pela viso do futuro e no serem apenas uma simples conseqncia do passado. As diferenas identificadas por Godet (1979) entre uma previso ou prognstico clssico tendencial em comparao com o mtodo de anlise prospectiva encontram-se na tabela 1.
TABELA 1 Caractersticas de um prognstico clssico ou tendencial comparadas com a anlise prospectivaPROGNSTICO CLSSICO, TENDENCIAL Especfico; Tudo o mais sendo igual Quantitativas, objetivas e conhecidas ANLISE PROSPECTIVA Abordagem ampla, completa; Nada mais sendo igual Qualitativas, no necessariamente quantitativas, subjetivas conhecidas ou ocultas Dinmicos, estruturas que evoluem. O Futuro explica o passado. Mltiplo e incerto
O ponto de vista: As variveis so: Relacionamentos: Explicaes: Futuro: Mtodo: Atitude para com O Futuro:
Estticos, estruturas fixas O passado explica o futuro nico e certo
Modelos determinsticos e quantitativos Anlise Intencional ; (economtricos, matemticos) Modelos: qualitativos (anlise Estrutural) e estocsticos (cruzamento de impactos) Passiva ou adaptiva (o futuro vir Ativa e criativa ( futuro construdo) simplesmente acontece).
Fonte: traduzido a partir de Godet (1979) p.29
Para a criao do futuro como algo novo, a anlise deve ser regida principalmente por variveis qualitativas, com relacionamentos dinmicos e evolutivos uma vez que a prospectiva
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considera o futuro como algo incerto e mltiplo; entretanto, modelos quantitativos so necessrios para dar sustentao e confiabilidade anlise.
1.1.1. Elaborao de cenrios
A idia central da anlise prospectiva a construo do futuro atravs das aes a serem tomadas hoje. Devido ao futuro ser mltiplo e haver uma variedade de futuros, a descrio de um futuro potencial e os esforos progressivos nessa direo so a base para a elaborao de cenrios. A palavra cenrio foi introduzida pelo futurlogo Herman Khan em seu livro intitulado O ano 2000 escrito em 1967. Naquela ocasio, o sentido da palavra cenrio estava ligada a acontecimentos apocalpticos. Posteriormente, atendendo solicitao da DATAR3 , a equipe de uma empresa francesa de comrcio internacional colocaria em prtica o mtodo de cenrios; em seguida, deu-se ao mtodo uma abordagem industrial ou literal. Simultaneamente, nos Estados Unidos, pesquisadores desenvolveram diversos mtodos formais para a construo de cenrios com base na opinio de especialistas, incluindo o mtodo Delphi4 , matrizes com cruzamento de impactos, e outros (GODET, 1979).
As duas abordagens a literal e a formal foram utilizadas de modo complementar no trabalho de prospectiva atravs de cenrios desenvolvidos por Godet (1979) para o Aeroporto de Paris. A seguir, a definio de alguns conceitos utilizados pelo autor e que tambm podem ser usados neste estudo prospectivo sobre o lcool combustvel:
i)
Invariante:
um fenmeno assumido como permanente no horizonte de estudo; por
exemplo, o fenmeno climtico; ii) Tendncia forte: um movimento que afeta um fenmeno de tal forma que seu desenvolvimento - no tempo - pode ser previsto; ex: urbanizao; iii) Grmen: um fator de mudana que pode no ser facilmente perceptvel no presente, mas que poder vir a constituir uma forte influncia, uma tendncia, no futuro; um germe como um anunciador; um arauto. Nas palavras de Pierre Mass: Um sinal
3
DATAR = Dlgation en amnagement des territoires et action rurale; unidade do Ministrio da Frana encarregada do desenvolvimento regional (Godet, 1979. pg.125) 4 Mtodo a ser explicado mais adiante, ainda neste captulo.
11
que fraco em termos de dimenso do presente mas enorme em termos de suas conseqncias op.cit. p.50.
Herrera et al. (1994) utilizou esta terminologia
para determinar quais os elementos
potenciais que poderiam transformar o futuro da sociedade da Amrica Latina, incluindo - nos elementos de transformao - as tendncias pesadas como a integrao econmica mundial e a formao de blocos econmicos; para o autor, os germens do futuro, explicitamente as novas tecnologias, tm uma forte influncia, poder de transformao, nas relaes sociais e do homem com o meio ambiente.
iv)
Atores ou agentes: so aquelas pessoas, entidades ou organizaes que tm um papel importante no sistema atravs de variveis que caracterizam seus planos e que, de algum modo, controlam e tm algum poder de deciso. Como exemplo de atores ou agentes no sistema da energia pode-se citar os pases produtores de petrleo, os pases consumidores e as multinacionais ligadas ao setor.
Ao elaborar-se os cenrios, deve-se ter a percepo de que no se tratam de previses ou adivinhaes sobre o que h de vir ou acontecer, e sim descries organizadas das probabilidades do que poder ocorrer no futuro, o qual, por sua vez, caracterizado por ser indeterminado, incerto. Conforme descrito por Dagnino et al., 2002:Cenrios so desenhos do futuro, baseados em combinaes consistentes de hipteses plausveis, sobre comportamentos alternativos das variveis determinantes do desempenho da realidade (sistema, modelo) estudada. p. 124.
Cenrios so uma ferramenta de trabalho que poder servir como referencial para a tomada de decises, sejam estas polticas ou empresariais; so tambm a base para um planejamento a longo prazo, apresentando as informaes mais relevantes para definir caminhos alternativos e opes estratgicas, minimizando, conseqentemente, as presses e dificuldades existentes no curto e mdio prazos. Por delimitar as possibilidades da evoluo futura, os cenrios permitem a construo do futuro pelos diferentes atores envolvidos (GODET, 1979; DAGNINO et al., 2002).
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Uma constatao que os cenrios no acontecem necessariamente conforme foram elaborados ou descritos. Esta uma das primeiras lies da prtica na construo e anlise de cenrios citada por Porto5 et al. (2001), uma vez que a realidade pode ser, e geralmente , bem mais complexa do que um conjunto de cenrios pode descrever. No entanto, a segunda lio que, na grande maioria dos casos, a realidade acontece dentro do conjunto de cenrios traados, combinando os diferentes aspectos o que pode reduzir consideravelmente as chances das empresas, organizaes e governos serem surpreendidos.
Os cenrios estimulam o raciocnio criativo sobre o futuro. Um bom conjunto de cenrios pode auxiliar os dirigentes ou executivos da rea governamental ou empresarial, ao oferecer-lhes referncias consistentes para a tomada de decises nas diversas empreitadas. Essa a terceira lio citada pelo autor. A quarta, o fato dos cenrios reduzirem os conflitos de percepo quanto ao futuro e principalmente, a melhora da qualidade das decises estratgicas, tornando-as mais controlveis. As incertezas e os riscos no so eliminados, mas tornam-se mais claros e sujeitos a avaliao. Os cenrios no pretendem adivinhar os acontecimentos futuros mas, conforme Arie de Geus (1997):..no possvel saber, e no importa qual ser o futuro. A nica pergunta relevante : o que faremos se tal cenrio acontecer? citado em PORTO et al., 2001, pg. 25.
1.1.2. Tipos de cenrios
Os cenrios citados por Godet (1979), Herrera et al (1994) e Dagnino et al. (2002) obedecem a dois tipos, os exploratrios ou tendenciais, e os normativos ou prospectivos, descritos a seguir.
i) cenrios exploratrios, clssicos ou tendenciais: as projees ou prognsticos descrevem um, e somente um, possvel futuro persistindo nas tendncias do passado. O futuro uma decorrncia de aes planejadas e implementadas no passado. Estes cenrios no consideram o sistema ou os fatores que condicionaram as aes (FIG.1).5 6
6
Autores com mais de vinte anos de experincia na construo de cenrios. Sistema pode ser entendido como um conjunto de elementos ou componentes relacionados; esses elementos podem ser molculas, organismos, mquinas ou partes delas, entidades sociais, ou at mesmo conceitos abstratos; as relaes entre os elementos podem ser de diferentes tipos: transaes econmicas, fluxos de informao, etc.. O
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ACONTECIMENTOS PASSADOS
REALIDADE ATUAL
.Estatsticas; .Modelos matemticos/ economtricos; .Tendncias; .Projees;
FUTURO:Extrapolao doPASSADO
m0 = momento zero
FIGURA 1 - Cenrios Clssicos ou Tendenciais
ii) cenrios normativos ou prospectivos: sua principal caracterstica a observao e anlise do sistema no qual o objeto da prospectiva est inserido; contrariamente ao grupo anterior, os trabalhos normativos so sensveis s condicionantes do contexto e, antes da elaborao de objetivos, planos e estratgias, considera amplamente as oportunidades e riscos; este cenrio ser usado como uma norma para guiar as aes dos proponentes ou atores (DAGNINO et al., 2002).
Os cenrios prospectivos consideram a criao de diversos futuros a partir dos quais sero elaborados vrios cenrios para definir o futuro desejado e formular as estratgias; uma vez definida a estratgia, segue o planejamento das aes a serem tomadas (FIG. 2). O estudo prospectivo 7 desenvolvido por Herrera et al. (1994) explicitamente normativo, sem ter a pretenso de predizer o futuro, uma vez que segundo os autores ..la histria es un proceso abierto;no hay futuro predeterminado, hay tan solo opciones. op.cit. p.13 .
comportamento de um sistema decorrente principalmente - da natureza e intensidade das relaes entre os seus elementos ou componentes (DAGNINO et. al., 2002, pg. 66). 7 A origem deste projeto foi uma proposta apresentada Universidade das Naes Unidas. Partiu-se da convico de que a humanidade est vivendo um perodo de mudanas no qual o futuro, e a sobrevivncia da humanidade, dependem das opes polticas, culturais e socioeconmicas que se faam nos prximos decnios. O objetivo final foi contribuir para a formulao de uma estratgia cientfica e tecnolgica adequada para o desenvolvimento futuro dos pases da Amrica Latina.
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FUTUROS POSSVEIS FUTURO 1
REALIDADE ATUALm0 = momento zero
FUTURO 2 FUTURO 3
CENRIOS 1; 2; 3.
DEFINIO DO FUTURO DESEJADO A V A L I A O
ESTRATGIAS 1; 2; 3.
PLANEJAMENTO E AO
FIGURA 2 - Construo do futuro desejado. Fonte: Elaborao a partir de Godet(1979), Herrera et al.(1994), Dagnino et al. (2002). Quanto definio do futuro desejado, o captulo 4 do Global Environment Outlook/GEO-3 (UNEP,2002) aponta que os eventos ocorridos nos ltimos trinta anos podem dar uma idia de como difcil pretender elaborar ou delinear o futuro. So enormes as mudanas ocorridas nas diferentes reas: social, econmica e poltica. Questionar o futuro navegar sobre guas imprevisveis. Pode-se enxergar alguns metros ou quilmetros adiante, mas existe uma imensido que no pode ser vista, mesmo com o auxlio da mais alta tecnologia.
Muitos dos eventos do futuro esto traados devido s aes do passado. Questes que fogem ao controle, de natureza humana ou natural, certamente contribuiro para o desenrolar dos acontecimentos. No entanto, tomadores de deciso ativos e bem informados tm um papel primordial no processo de delineamento do futuro (UNEP, 2002). Uma imagem mais clara do que o amanh poder oferecer e do impacto que tero as suas decises mprescindvel para criar, i hoje, um melhor futuro para a humanidade.
15
Cenrios so descries de um percurso, de trajetrias para possveis futuros; so quadros onde se exploram os diferentes resultados que podem advir se alguns critrios forem mudados. Assim a principal pergunta que um cenrio pode responder no o que acontecer, e sim o que pode acontecer e como as pessoas podem reagir para enfrentar certos eventos.
Os cenrios prospectivos ou normativos podem ser desenvolvidos com nfase em duas vertentes: nos aspectos qualitativos (narrativas) ou nos quantitativos (dados numricos). Ambos tm aspectos positivos e negativos que devem ser analisados:
i)
cenrios qualitativos: enfatizam o aspecto descritivo; exploram as relaes humanas e as tendncias que dificilmente sero encontrados em dados numricos; podem incorporar facilmente as motivaes humanas, valores e comportamentos.
ii)
cenrios quantitativos: tm sua base em dados numricos a partir de modelos matemticos, economtricos ou computacionais; so precisos e consistentes. A
partir dos dados numricos pode-se estudar as tendncias do passado, presente e futuro.
Ao realizar o estudo prospectivo, o GEO-3 da UNEP (2002) centraliza a sua anlise nas questes qualitativas, utilizando as ferramentas quantitativas como suporte para a consistncia do estudo.
1.1.3. Consistncia da anlise prospectiva e a elaborao de cenrios
Para Godet (1979), a consistncia da prospectiva refletida nos cenrios deve constar de pelo menos duas fases: i) elaborao das tendncias bsicas do cenrio e ii) elaborao de cenrios opostos, contrastantes. Deve-se considerar ainda estruturas mais complexas como a elaborao de matrizes, cruzamento das informaes e seus impactos, atravs de modelagens matemticas, economtricas e outras. Mas somente anlises probabilsticas (ou quantitativas) no so o suficiente para um estudo prospectivo. A anlise qualitativa essencial para a escolha de um cenrio com consistncia e a ferramenta de maior peso na prospectiva; baseia-se na consulta atravs do envio de questionrios, de entrevistas diretas e pesquisa amostral aos diferentes
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agentes envolvidos com o objeto da pesquisa, visando identificar a aspirao dominante coletiva (DAGNINO et al. 2002).
A consistncia do estudo das Naes Unidas (UNEP, 2002) no GEO-3, captulo 4, evoluiu a partir da definio das foras que norteiam o estudo, as driving forces, que foram: demografia; desenvolvimento econmico, desenvolvimento humano, cincia e tecnologia, governabilidade, cultura e ambiente. Essas foras estariam presentes na anlise de cada um dos quatro cenrios desenvolvidos. O cenrio 1 prioriza o Mercado. O cenrio 2 d prioridade para as Polticas Pblicas. J no cenrio 3 o foco est na Segurana Nacional e no quatro o centro do estudo o Desenvolvimento Sustentvel. Os cenrios incluem a abordagem qualitativa sustentada por modelos quantitativos. A anlise apresenta as implicaes das aes tomadas, ou ignoradas, em cada cenrio para as diferentes regies do planeta.
O mtodo prospectivo, apesar de ser sofisticado e buscar consistncia nos cenrios propostos, no deve pretender alcanar o impossvel. A anlise prospectiva atravs da elaborao de cenrios pode ser vista como uma ferramenta extremamente til para uma reflexo construtiva sobre o futuro.
Na elaborao de cenrios torna-se possvel a escolha de uma estratgia que considera as mais diversas situaes visando atingir os objetivos estabelecidos pelos tomadores de deciso. A anlise prospectiva procura fazer as perguntas certas, em vez de achar respostas prontas. O mtodo criativo de pensar o futuro inserido na anlise prospectiva no deve ser visto como um modismo, uma vez que o homem est cada vez mais determinado a tomar o futuro nas prprias mos.
Este mtodo torna-se cada vez mais amplo, levando a mensagem que, para criar o futuro desejado, o presente deve ser liberto do passado. As relaes polticas, econmicas e sociais que prendem a maioria dos seres humanos, devem ser rompidas. Assim, o planejamento tornar-se- um material robusto e a vontade ser o fator principal para produzir o futuro. Note-se que o autor destaca o tempo futuro no idioma ingls, que forma-se com o auxiliar will, verbo que expressa a vontade humana. O futuro inteno, plano, desejo (GODET, 1979) e ao.
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1.2. A METODOLOGIA ADOTADA NESTE ESTUDO Um fato comum ao se olhar para o futuro - e que deve ser evitado e fazer prognsticos apressados, sem ter-se detido o suficiente para a realizao prvia de um estudo pormenorizado. De acordo com Godet (1979), a anlise prospectiva atravs de cenrios deve abranger dois estgios principais: i) a construo da base; ii) a elaborao de cenrios.
1.2.1 A construo da base
A construo de uma base, de uma imagem do estado presente, de um diagnstico, o ponto de partida para o estudo prospectivo e deve conter: detalhamento e compreenso, tanto quantitativa como principalmente - qualitativa; escopo amplo nas diversas reas: econmica, tecnolgica, poltica, social, etc. dinmica e explanatria (mecanismos de mudana) e os atores envolvidos.
No trabalho desenvolvido por Herrera et al (1994), uma vez feita a proposio do trabalho, os autores prosseguiram com o diagnstico da situao Latino Americana, incluindo uma retrospectiva que abrange um perodo de trinta anos (1960-1990) dividido em duas etapas, dcadas de sessenta e setenta e oitenta e noventa.
A elaborao do diagnstico fornecer importantes questes que devero ser discutidas com diferentes atores envolvidos, autoridades, especialistas e profissionais da rea. Conforme o mesmo autor, a anlise destes dados contribuir para definir os germens do futuro, sendo que os resultados obtidos iro permear as bases para determinar as variveis-chave qualitativas.
1.2.2. A anlise qualitativa
A anlise qualitativa explora as relaes humanas e incorpora as motivaes, valores e comportamentos do ser humano. Uma ferramenta freqentemente utilizada para a realizao desta anlise o mtodo Delphi, desenvolvido por uma empresa norte-americana na dcada de cinqenta, a RAND Corporation, com a finalidade de prever a evoluo da tecnologia. Essa previso apia-se na opinio de especialistas (ZACKIEWICZ, 2000).18
No mtodo Delphi, o primeiro passo a seleo dos participantes, que deve considerar as diferenas culturais, assegurando-se a diversidade na composio do grupo dos especialistas envolvidos. A base do mtodo a elaborao de um questionrio, o qual submetido aos participantes selecionados. Aps a anlise das respostas obtidas, estas podem ser reenviadas para o mesmo grupo de profissionais, na base do anonimato, para que em uma segunda rodada, de posse das respostas dos outros profissionais, o especialista possa analisar as suas respostas em funo dos resultados obtidos.
Quando comparado a outro tipo de pesquisas, como comits de discusso ou conferncias, o Delphi apresenta as seguintes caractersticas: i) comunicao estruturada; ii) anonimato entre os atores selecionados; iii) dados estatsticos com base nas respostas obtidas.
Zackiewicz (2000) e o grupo CIEMAT (2001) apontam para o fato de no existir uma frmula pronta ou padro para a obteno de resultados satisfatrios atravs deste mtodo. Os pontos de destaque para o sucesso de um bom exerccio Delphi so: uma amostra de especialistas elaborada com esmero, uma postura neutra do grupo ou pessoa que far a leitura das respostas e qualidade do questionrio, para no desviar os objetivos do estudo.
1.2.3. O modelo quantitativo
A retrospectiva e o diagnstico, juntamente com o banco de dados, formam tambm a base para determinar as variveis-chave do modelo quantitativo; para tal dever ser utilizado um software estatstico visando determinar a correlao e varincia das variveis-chave,
determinando os aspectos mais relevantes do ponto de vista quantitativo, os quais sero analisados juntamente com os dados qualitativos obtidos. Com esta informao, o prprio trabalho ir desenvolver as possveis oportunidades a partir de uma anlise prospectiva, a criao de um futuro. Essas oportunidades sero traduzidas em hipteses, que iro colaborar para desenvolver os principais cenrios.
19
1.2.4. A elaborao de cenrios
No mnimo, dois cenrios contrastantes devero ser elaborados; o primeiro ser um cenrio base, que consiste na extrapolao das tendncias da situao atual e considera que as condicionantes polticas, sociais no sofrem grandes mudanas. tendencial ou business as usual. O segundo cenrio visa contrapor-se tendncia, o oposto do primeiro. Assume mudanas em uma ou mais das condicionantes e considera que situao futura no ser igual situao atual. uma abordagem normativa. Pode-se ainda criar outros cenrios, intermedirios, conforme a viso do autor.
1.3. METODOLOGIA DA ANLISE PROSPECTIVA PARA O LCOOL ETLICO COMBUSTVEL NO BRASIL
A metodologia utilizada neste trabalho sobre o futuro lcool etlico hidratado combustvel (AEHC) tem como base os textos de Godet (1979) e Herrera et al. (1994); o desenvolvimento da metodologia para esta anlise prospectiva encontra-se descrita no fluxograma apresentado na Figura 3.
O espao temporal definido para este estudo de vinte anos a partir de 2004. A definio deste perodo obedece ao desejo de se formular questionamentos sobre a atuao dos diversos atores envolvidos e as conseqncias destas aes, visando fornecer ferramentas que possam contribuir com os tomadores de deciso.
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ELABORAO DA RETROSPECTIVA E DIAGNSTICO
BASE DE DADOS
IDENTIFICAO DASVARIVEIS -CHAVE
QUESTIONRIOS VISITAS E ENTREVISTAS
DETERMINAO DOS GERMENS DO FUTURO
ELABORAO DOMODELO QUANTITATIVO
DEMANDA/OFERTA
ELABORAO DAS VARIVEIS-CHAVE QUALITATIVAS
HIPTESES
CONSTRUO DOS CENRIOS: 1. CENRIO DA CONTINUIDADE DA SITUAO ATUAL 2. CENRIO ORIENTADO PARA O MERCADO EXTERNO 3. CONTRIBUIO DO LCOOL COMBUSTVEL PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DO BRASIL.
FIGURA 3 - Fluxograma da metodologia para elaborao da anlise prospectiva do lcool combustvel no Brasil cenrios 2004 2024.
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A partir da constatao da trajetria de declnio da participao da frota de carros dedicados - a qual aps ter alcanado 37,8% em 1989 passou a significar 10,4% em 2002 - na composio da frota nacional de veculos leves, a autora reflete sobre as condicionantes que levaram criao, ao auge e ao fim do programa nacional de lcool combustvel, Prolcool, nico programa desenvolvido em larga escala e que apresentou ao mundo uma alternativa energtica para a substituio do uso de combustveis fsseis. Com a queda da demanda de lcool hidratado, pensou-se, tambm, na ameaa de sucateamento da infra-estrutura ora desenvolvida para o abastecimento do combustvel.
Desse modo, buscou-se delinear possveis futuros cenrios para o lcool combustvel no Brasil, abrangendo um perodo de vinte anos; espera-se que estes cenrios prospectivos possam vir a ser uma ferramenta til para os tomadores de deciso na esfera poltica, econmica e social do pas.
Conforme a metodologia de Godet (1979) e Herrera et al (1994), o primeiro passo para a anlise prospectiva foi a elaborao da retrospectiva do lcool combustvel no Brasil, a qual diz respeito trajetria do combustvel renovvel no pas sob diversos aspectos, tcnicos (produo e uso do etanol) e scio-poltico-econmicos (o papel do Estado e atores pblicos e privados).
A retrospectiva foi dividida em trs etapas; a primeira, de 1975 a 1979, com a criao do Programa Nacional do lcool, Prolcool, que tinha como objetivo aumentar o percentual de mistura de lcool anidro (AEAC) na gasolina. A segunda etapa, de 1979 a 1989, com o lanamento do carro 100% a lcool hidratado (AEHC); nesta etapa assiste-se ao auge do Programa. A terceira, de 1990 a 2003, caracterizada pela mudana institucional e contnua tendncia de queda nas vendas e produo de carros a lcool, at o ano de 2001.
A elaborao da retrospectiva e diagnstico teve como objetivo, alm do entendimento dos diversos atores envolvidos com o lcool combustvel ao longo do perodo em estudo e da elaborao da base de dados, fornecer os subsdios necessrios para os dois prximos passos: a anlise qualitativa e o modelo quantitativo.
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A elaborao das variveis-chave qualitativas teve incio com a formulao das perguntas que seriam enviadas aos principais atores atravs de um questionrio desenvolvido para tal finalidade; para a definio dos atores contou-se com a colaborao de especialistas da rea. Aps contato telefnico com os diversos atores, os questionrios foram enviados via correio eletrnico, sendo agendado posteriormente uma visita com entrevista para melhor entendimento dos questionamentos levantados.
Os questionrios enviados e as entrevistas realizadas contriburam para a identificao tanto dos germens de futuro como das variveis-chave qualitativas. As respostas obtidas foram tabuladas de modo a obter-se uma viso mais clara quanto ao grau de importncia dos diversos aspectos envolvidos no estudo do lcool combustvel.
A outra vertente, o modelo quantitativo, foi elaborada a partir da base de dados utilizandose ferramentas estatsticas para determinar a correlao entre as variveis-chave; com isto, buscou-se definir um modelo da demanda e da oferta de lcool combustvel.
De posse da anlise qualitativa e dos dados quantitativos, as hipteses levantadas foram tomando consistncia. Prosseguiu-se com a elaborao de trs cenrios: o primeiro foi dividido em 1A e 1B, ambos tendenciais, de continuidade da atual situao. O 1A considera uma evoluo econmica moderada; j o 1B, considera um crescimento econmico "otimista.
O segundo cenrio, tambm tendencial, explora as implicaes das exportaes de lcool anidro para ser misturado gasolina, inserido em um ambiente de crescimento econmico moderado.
O terceiro, contrastante, ideal, tem como principal premissa o uso do lcool combustvel como um fator que pode vir a contribuir para o crescimento sustentvel do pas, em um ambiente de evoluo econmica otimista.
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Captulo 2
RETROSPECTIVA E DIAGNSTICOConforme o fluxograma da metodologia adotada neste trabalho e apresentado no captulo 1, o ponto de partida para a elaborao de uma anlise prospectiva o entendimento do desenvolvimento dos acontecimentos passados e dos atores envolvidos na questo em estudo. Para Godet (1979) e Herrera et al. (1994) a retrospectiva olhar para o passado com o objetivo de compreender o presente, mas no delinear o futuro, necessariamente; comum encerrar a retrospectiva com um diagnstico, uma sntese que tem por objetivo situar a problemtica at os dias mais recentes e fornecer dados numricos, os quais, por sua vez, iro alimentar a base de dados para os prximos captulos.
O entendimento dos acontecimentos e o papel dos atores ou agentes envolvidos no Programa Nacional do lcool, Prolcool surgimento, auge, estagnao - o ponto de partida desta retrospectiva, a qual foi dividida em trs etapas; a primeira se inicia em 1975 e termina em 1979, caracterizada pelos dois choques do petrleo; a segunda etapa, de 1980 a 1990, registra o auge do Prolcool. A terceira, de 1991 a 2003, apresenta a estagnao do programa na dcada de noventa embora a ameaa de nova crise no preo do petrleo devido Guerra do Golfo (19901991) tenha reavivado as discusses sobre lcool combustvel; uma outra tentativa de reativao do Prolcool assistida em 1996; a desregulamentao do setor sucro-alcooleiro est includa nesta terceira etapa.
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Prvio descrio das etapas, apresenta-se resumidamente a caracterizao do processo produtivo do lcool combustvel, incluindo a sua produo, tipos e usos.
2.1. LCOOL COMBUSTVEL
O lcool combustvel ou carburante tambm conhecido como etanol, lcool etlico e lcool de biomassa. Pode ser obtido a partir de qualquer tipo de biomassa8 que contenha acar, amido ou material com teor de celulose. Do processo industrial da cana-de-acar obtm-se o acar e suas derivaes, lcool anidro e hidratado, o vinhoto, a levedura e o bagao. Dos materiais que contm amido, a exemplo da mandioca, babau, batata, e dos que contm celulose, como a madeira, deve-se primeiramente convert-los em acar atravs de processo conhecido como sacarificao, seguido de hidrlise, para ento obter-se o etanol.
No Brasil, o etanol produzido da cana-de-acar e so diversos os sub-produtos que podem ser extrados desta gramnea. O bagao da cana pode ser hidrolisado para alimentao animal. O melao,alm de produzir lcool combustvel ou bebida, pode ser usado na indstria qumica, farmacutica e de cosmticos, na produo de levedura, mel, cido ctrico e cido ltico.
A partir do etanol podem ser fabricados polietileno, estireno, poliestireno, cido actico, ter, acetona e toda a gama de produtos que se extraem do petrleo. Seu variado uso inclui a fabricao de fibras sintticas, pinturas, vernizes, vasilhames, tubos, solventes, plastificantes, etc. A vinhaa e o vinhoto, resduos da cana, so utilizados como fertilizantes; outros derivados podem ser tambm extrados, como o glicerol e antifngicos.
2.1.1. Produo de lcool combustvel
A produo do lcool inicia-se com a transformao da cana-de-acar em acar e lcool, o que feito pelas usinas. um trabalho conjunto entre as reas agrcola e industrial que comea com a escolha das variedades de cana-de-acar plantada, na busca de maiores teores de sacarose. A cana-de-acar pesada assim que chega na usina, o que permite o controle agrcola,8
Qualquer matria de origem vegetal, usada como fonte de energia [Diversamente das fontes fsseis de energia (como, por exemplo, o petrleo, o carvo de pedra, etc.) as biomassas oferecem a vantagem de serem renovveis em intervalos relativamente curtos de tempo] Dicionrio Aurlio Sculo XXI. Por ex: lenha, carvo vegetal, leos vegetais, casca de arroz, cana-de-acar.
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o pagamento do transporte e, tambm, a m edida de sacarose ou ATR (teor de sacarose, fibra e pureza da cana-de-acar). Depois, so retiradas as impurezas, terra e areia, e logo a cana-deacar segue para os picadores e desfibradores, no caso da colheita ser manual, que preparam os caules para moagem. Se a cana-de-acar for colhida mecanicamente, a cana j vem picada.
O resultado da moagem o caldo e o bagao. Cada tonelada de cana-de-acar gera entre 240 e 280 quilos de bagao, utilizado nas caldeiras para produzir o vapor que aciona as turbinas: a auto-suficincia em energia eltrica da usina, podendo ainda gerar excedentes. O caldo extrado recebe tratamento qumico e purificado por meio de processos e tcnicas de filtragem para formar o mosto, o qual fica em fermentao nas dornas de 4 a 12 horas. nesta fase que os acares so transformados em lcool. Aps a fermentao o produto recebe o nome de vinho fermentado e o lcool deste vinho recuperado pela destilao. A operao realizada em colunas, nas quais so feitas a destilao propriamente dita e a retificao, que do origem ao lcool hidratado. Este lcool pode ser comercializado, ou, ainda, pode passar pela desidratao, para obter-se o lcool anidro. Estes produtos so armazenados em tanques de grande volume, nos quais aguardam a sua comercializao (UNICA, 2003).
2.1.2. Tipos e usos de etanol
No Brasil, a mistura de etanol gasolina data de 1919 (Pereira, 1986). Outros pases como a ndia, Mauritnia, Austrlia e vrios pases da Europa e da Amrica Latina, iniciaram o s uso eu como aditivo ao combustvel na dcada de 1930.
Basicamente existem dois tipos de etanol carburante, o anidro e o hidratado; ambos so combustveis usados em veculos de passeio e comerciais leves que diferem quanto ao seu uso. O lcool anidro, ou lcool etlico anidro carburante (AEAC), praticamente puro, com um teor alcolico entre 99,3% e 99,8%, a 20o C. utilizado como um aditivo que aumenta o teor de oxigenados na gasolina. No Brasil a mistura atualmente de 25%. Da dizer-se que no pas no existem veculos leves a gasolina (100%). J o lcool hidratado, ou lcool etlico hidratado carburante (AEHC), contm um teor alcolico entre 92,6% e 93,8%, a 20o C (Copersucar, 2003), sendo o restante gua, por isso o seu nome de hidratado e utilizado diretamente nos automveis conhecidos como carros 100% a lcool ou dedicados.26
O lcool combustvel pode ser tambm utilizado misturando-se ao leo diesel biodiesel e em outras tecnologias mais recentes, como na clula a combustvel ou como combustvel de aviao, embora seu uso para estas tecnologias no tenha sido implementado em larga escala, comercial. Por aumentar o teor de oxigenados na gasolina, o etanol permite a reduo da emisso de CO sendo um substituto do chumbo tetraetlico (MTBE: methyl tertiary butyl ether), altamente poluente.
importante citar que a logstica de distribuio constitui um fator decisivo para a aceitao do lcool combustvel no Brasil. O pas conta hoje, aproximadamente, com 200 bases de distribuio englobando os vrios modais de transporte - rodovirio, ferrovirio, fluvial, martimo e at modernos sistemas de dutos - para abastecer os cerca de 28 mil postos de distribuio.
2.2. A PRIMEIRA ETAPA: 1975 A 1979 A primeira etapa do Programa Nacional do lcool t m inicio com a sua criao no dia 14 e de novembro de 1975, pelo Decreto Lei no. 76.593 do Governo Federal. O objetivo era centralizar esforos na produo de lcool etlico anidro combustvel (AEAC), a partir da canade-acar, para ser usado na mistura gasolina em motores do ciclo Otto, na proporo de 20%.
A Tabela 2, apresenta a evoluo da produo de lcool anidro, a qual torna-se significativa a partir do surgimento do Prolcool.
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TABELA 2: Evoluo da produo de AEAC e AEHC no Brasil (19701980) (mil m3 )lcool Anidro % / total lcool Hidratado % / total LCOOL (AEAC) LCOOL (AEHC)
Ano 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
233,0 394,5 399,3 319,7 215,1 220,3 272,3 1087,9 1.959,9 2.830,0 2.171,5
37,3 63,2 58,4 48,9 35,0 38,0 42,4 78,4 83,1 82,1 59,1
392,3 230,2 284,7 333,1 399,8 359,8 369,8 299,7 399,2 618,2 1.504,7
62,7 36,8 41,6 51,1 65,0 62,0 57,6 21,6 16,9 17,9 40,9
TOTAL LCOOL 625,3 624,7 684,0 652,8 614,9 580,1 642,1 1387,6 2.359,1 3.448,2 3.676,2
Fonte: elaborao prpria a partir de SANTOS (1993).3 O pas passou de uma produo de 220,3 mil m de lcool anidro (AEAC) no ano de 1975 3 para 2.830,0 mil m em 1979 (Tabela 2), ou seja, multiplicou-se por 12,8 a produo nacional de
AEAC em quatro anos. Com efeito, o Brasil no somente alcanou como superou em 15% a meta estabelecida de produzir 3.000,0 mil m3 de lcool combustvel, somados o AEAC e AEHC.
2.2.1. A primeira crise internacional do petrleo
A primeira crise internacional do petrleo, em 1973, praticamente quadruplicou o preo do barril de petrleo, de US$ 2,70 para US$ 11,50, fato que se traduziu em grande prejuzo para a Balana Comercial Brasileira9 .
poca do primeiro choque, mais de 80% do consumo interno de petrleo era importado. O pas tinha gastado US$ 469 milhes com a importao de petrleo em 1972 e a despesa passou para US$ 2.840 milhes em 1974, representando 32,2% do valor das importaes do pas, que em 1973, para o mesmo volume de petrleo, correspondia a 9,7%. Nesse perodo, o saldo da balana comercial passou de um saldo positivo de US$ 7 milhes para US$ 4,7 bilhes negativos (MELO e FONSECA, 1981; MAGALHES et al., 1991).
9
O preo do petrleo posto no Brasil foi de US$ 2,84(1972), $12,27(1975), $18,36(1979), $30,72(1980) e $36,59 (1981). Fonte: Petrobrs in PAMPLONA, C. (1984).
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Este primeiro aumento na cotao do petrleo, colaborou para encerrar um perodo conhecido como milagre econmico brasileiro (1968-73), no qual o pas apresentou as mais altas taxas de crescimento do produto interno bruto de sua histria, embora com um endividamento externo crescente (MELO e FONSECA, 1981).
2.2.1.1. O Prolcool e a Poltica Energtica Nacional
A crise energtica nacional deflagrada pelo aumento do preo do petrleo levou o governo militar, instaurado desde 1964, a repensar a poltica energtica nacional, tomando para si a responsabilidade de reverter o estilo de desenvolvimento com base na dependncia externa. Ele determinou trs vertentes principais (FURTADO, 1983): i) ii) iii) prospeco e explorao nacional de petrleo; expanso (ambiciosa) da gerao de energia primria hidrulica; alternativas para substituir trs importantes derivados do petrleo: PROLEO (leo Diesel); PROCARVO (leo combustvel) e o PROLCOOL (gasolina)10 .
Apesar das previses do governo, a primeira vertente no apresentou os resultados esperados. A produo nacional de petrleo manteve-se estvel durante a dcada de setenta, embora o consumo interno continuasse a crescer a um ritmo de 6% ao ano. Esse aumento foi refletido nas importaes de combustvel fssil, que cresceram 45,4% de 1974 a 1979, passando de 35,1x103 tep para 51,0x103 tep. Em 1979 as importaes representaram 89,6% da oferta total de petrleo no pas, conforme indicado na tabela 3.
De acordo com Furtado (1983), somente seis anos aps 1973, a produo interna de petrleo apresentou crescimento. Isso deveu-se, em grande parte, ao abandono das prospeces no final da dcada de 60 e, principalmente, lentido da Petrobrs em responder s necessidades internas de produo de petrleo, frustrando as previses do Estado (op. cit, p.71).
10
Conforme MAGALHES et al.,1991: Na prtica, o PROLEO (produo de leos vegetais a serem utilizados em motores Diesel) mal chegou a ser lanado, o PROCARVO tropeou desde o incio com srios obstculos, jamais adquirindo a amplitude necessria. Restou, assim, o PROLCOOL, que registrou espetacular sucesso p.17.
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TABELA 3 - Produo e importao de petrleo (103 tep) Dcada de Setenta1972 Produo Importao Oferta Total* 8.313 25.706 33.525 %/OT 24,7 1974 8.970 %/OT 21,2 1976 8.473 %/OT 16,7 1978 8.154 %/OT 14,8 1979 8.419 %/OT 14,7 1980 9.256 %/0T 16,6 79,5
76,6 35.077 42.153
83,2 41.767 50.668
82,4 45.811 54.938
83,3 51.000 56.916
89,6 44.311 55.689
Fonte: Balano Energtico Nacional (BEN), 2004; (*): inclui as variaes de estoque.
A segunda vertente da poltica energtica, segundo Furtado (1983), teve como base a expanso da oferta de energia primria, cuja fonte principal era a energia hidrulica. O segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PNB) previa um crescimento da ordem de 60% no parque gerador nacional. Com efeito, a capacidade instalada de gerao eltrica no pas passou de 18.133MW em 1974 para 31.219MW em 1979 (BEN, 2003), sendo que a participao da hidroeletricidade foi de 80%. Para atingir tal feito, o programa estimou um investimento de 200 bilhes de cruzeiros, ou 24.600 milhes de dlares, em 1975, montante que representava quatro quintos do total de investimentos previstos para o setor energtico. Conforme Furtado (1983), embora houvesse a diminuio da taxa de crescimento, refletido no PIB do pas, que passou de 12% (1970-74) para 6,5% (1974-80), o efeito foi contra-balanceado pela elasticidade da energia/PIB, viabilizando os grandes investimentos governamentais.
A terceira vertente da poltica energtica nacional concedeu ao pas um status singular ao criar um programa pioneiro de produo de lcool etlico hidratado combustvel a partir de uma fonte renovvel, a biomassa, cuja matria-prima a cana-de-acar apresentando ao mundo uma alternativa vivel para a substituio da gasolina em automveis com motor ciclo Otto, fato que para o pas representou diminuir as importaes de petrleo. Conforme mencionado, a primeira meta estipulada para aumentar a produo de lcool combustvel foi rapidamente alcanada e ainda superada.
Mas o surgimento do Prolcool no se deveu exclusivamente primeira crise do petrleo de 1973. As exportaes de acar nacional sofreram uma queda11 no final de 1974. Assim, as dificuldades financeiras devido importao de petrleo e a instabilidade do preo do acar no mercado internacional, aliceradas determinao governamental de buscar a autonomia
11
Figura 5, p. 42 deste trabalho.
30
energtica, impulsionaram o lanamento do Programa Nacional de lcool. Para o setor sucroalcooleiro o Prolcool representou uma vlvula de escape para superar seus prejuzos com a exportao do acar; conseqentemente, o setor apoiou as determinaes governamentais na formulao do Prolcool.
2.2.1.2. Os atores
A interveno do Estado foi fundamental para o cumprimento dos objetivos do Programa. O Governo Federal encarregou-se de formular, financiar e executar as decises. A administrao do Prolcool ficou a cargo do Ministrio da Indstria e Comrcio atravs da CNA, Comisso Nacional do lcool (PAMPLONA, 1984), cujo objetivo era expandir a rea plantada e a produo de cana-de-acar, assim como aumentar a capacidade industrial de transformao da cana-de-acar, para ampliar a oferta de lcool combustvel para substituio da gasolina, alm de incrementar o uso do lcool etlico no setor qumico (MELO e FONSECA, 1981).
A realizao do Prolcool requereu grandes esforos tanto na sua formulao como na implementao do programa, tentando equalizar os interesses e motivaes dos diferentes atores. Santos (1993) cita, entre os principais atores pblicos, o Presidente da Repblica, Ernesto Geisel, Ministrio da Indstria e do Comrcio-MIC, Ministrio das Minas e Energia-MME, Secretaria de Planejamento-SEPLAN, Ministrio da Agricultura. Destaque-se ainda, o Instituto do Acar e do lcool IAA12 , Petrobrs, Conselho Nacional do Petrleo-CNP, o Centro Tcnico da Aeronutica-CTA e a Secretaria de Tecnologia Industrial-STI/MIC.
Como atores privados, a autora aponta a Cooperativa Central dos Produtores de Acar e lcool do Estado de So Paulo COPERSUCAR, o Sindicato da Indstria de Fabricao do lcool no Estado de So Paulo, a Cooperativa Fluminense dos Produtores de Acar e lcoolCOPERFLU, o Sindicato da Refinao de Acar dos Estados do Rio de Janeiro e Esprito Santo,
12
Melo e Fonseca (1981) fazem meno citao de Szmrecsnyi (1979) sobre a importncia da criao, junto ao IAA, do Programa Nacional de Melhoramento da Cana-de-Acar, PLANALSUCAR, em 1971, o qual desenvolveu as condies tcnicas e administrativas destinadas implantao e execuo de projetos de pesquisa nos campos da gentica, fitossanidade e agronomia, com o objetivo de obter novas variedades de canade-acar, ecologicamente especializadas e de elevado ndice de produtividade agrcola e industrial p. 294.
31
associaes de produtores e de fornecedores de cana-de-acar de outras regies e a Associao Brasileira das Indstrias Qumicas-ABRIQUIM.
Embora as atribuies do IAA estivessem em sintonia com os objetivos do Estado para atender s necessidades do novo programa existia uma controvrsia quanto aos interesses dos dois maiores estados produtores, Pernambuco e So Paulo, mesmo havendo um ntimo relacionamento entre o governo e o complexo canavieiro, cuja existncia pode ser percebida desde o perodo colonial, passando pelo ps-guerra at o final da dcada de sessenta. A este perodo Ramos (1999) denomina expanso diferenciada e contradies do desenvolvimento equilibrado (1946-1968). Conforme o autor explica, at o final da dcada de cinqenta, um tero da produo total de acar originava-se das usinas pernambucanas; estas, por sua vez, dependiam do mercado externo.
A CNA foi ento encarregada de elaborar e concretizar a poltica de implantao do Programa. Alm de analisar e avaliar todos os projetos para as novas usinas, a CNA recebera aval financeiro das instituies pblicas que lhe permitiria financiar os projetos agro-industriais com taxas de juros negativas13 . As taxas de inflao durante 1975-79 foram, respectivamente, 28%, 41%, 43%, 39% e 54% (MELO e FONSECA,1981). De acordo com Furtado (1983), o Ministrio da Indstria e Comrcio ficou encarregado de controlar a execuo do Programa.
2.2.1.3. Expanso da Produo de lcool Etlico: IAA e Copersucar
Era unnime a necessidade de expandir-se a rea plantada de cana-de-acar para atender ao Programa. Havia divergncia, no entanto, quanto maneira de produzir o lcool. O Instituto do Acar e do lcool (IAA), criado em 1933, atravs do Decreto 22.789, sob o regime do Presidente Vargas, tinha forte atuao de controle sobre a produo e destino do acar14 e defendia que o lcool deveria ser fabricado em destilarias autnomas, localizadas em regies13
14
O custo de produo de lcool era substancialmente maior que o custo de importao do petrleo mais refino, ou seja, que o custo da gasolina: US$40-50 do lcool contra US$16-18 da gasolina. As condies bsicas de financiamento do Prolcool, crdito subsidiado, durante 1975/79 eram: a) para fins agrcolas: 100% de financiamento a taxas de juros de 13-15% e reembolso de um capital circulante a doze anos; b) para fins industriais (destilarias): 80-90% de financiamento, 15-17% de juros e de 3 a 12 anos para pagamento (MELO e FONSECA,1981). O IAA foi criado com o intuito de resolver os problemas de super produo da dcada de 30. O IAA determinava o limite de produo de acar e lcool de cada usina em cada Estado (MORAES, 2000; SZMRECSNYI, 1979).
32
no-aucareiras, pois temia (o IAA) que um desvio na matria-prima prejudicasse a fabricao de acar, perdendo-se assim, espao no mercado internacional (SZMRECSNYI, 1979). Segundo Santos (1993), o IAA contava com o apoio do Ministrio de Minas e Energia, devido s receitas advindas da exportao de acar e de seus subprodutos. Para os produtores do norte-nordeste, o lcool ocupava uma posio secundria e o IAA atuava zelando pelos interesses da regio e pelos ganhos advindos da exportao da commodity. J a Copersucar15 , organizao privada fundada em 1959, defendia a produo de lcool em destilarias anexas. Seu argumento era que a expanso da produo de lcool combustvel deveria ser vista em termos de segurana energtica, e no considerar o lcool somente como um subproduto do acar. A inteno era firmar o lcool combustvel como alternativa energtica suprindo, principalmente, o setor de transportes (SANTOS, 1993; MORAES, 2000).
O estado de So Paulo tornou-se um dos principais produtores de acar (50%) e de lcool (60-70%) nos anos de 1950, passou a produzir lcool industrial na dcada de 1970, na busca de alternativas de uso para o lcool e demais subprodutos do acar. No entanto, segundo Santos (1993), os baixos preos para a fabricao de lcool sinttico a partir do petrleo fechariam o mercado internacional para o Brasil, fazendo com que o pas abandonasse essa atividade, ficando com um super excesso do produto. So Paulo, ento, voltou a produzir lcool anidro, e torna-se responsvel por 97,5% da produo do AEAC na safra de 1974/75 fato que levou a Copersucar a se posicionar a favor das destilarias anexas, visando ocupar assim a capacidade ociosa das usinas da regio.
2.2.1.4. Destilarias anexas (economia de escopo) versus autnomas
As implicaes destes dois tipos de destilarias so relevantes. De acordo com Pereira (1987), nos pases com tradio na indstria do acar, ou mandioca, a produo de etanol, anidro ou hidratado, pode ser feita em destilarias anexas, as quais so construdas prximas ao complexo industrial existente. Neste caso, o investimento est relacionado com o equipamento15
Fundada como cooperativa central pela fuso de duas cooperativas regionais surgidas do cultivo de cana-de-acar e da produo de acar. Essas cooperativas das regies produtoras de Ribeiro Preto e de Piracicaba, no Estado de So Paulo, reuniram-se sob o nome Copersucar para reestruturarem a comercializao de acar e lcool de suas unidades filiadas.
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para a destilaria, evitando-se o gasto com infra-estrutura, como as vias de acesso usina, construo de locais para o recebimento e preparao da cana-de-acar. um tpico exemplo de uma economia de escopo, na qual a diversificao da produo, neste caso o AEAC, causa reduo do custo de cada unidade produzida (PINTO Jr. e SILVEIRA, 1999).
As destilarias anexas apresentam algumas vantagens em relao s autnomas. Estas ltimas so investimentos isolados e requerem uma quantia maior de capital, uma vez que devero incluir gastos com a mo-de-obra, infra-estrutura para moradia, arrendamento ou aquisio da terra. De acordo com Pinto Jr. e Silveira (1999), a justificativa econmica do monoplio natural atestada quando os custos unitrios associados instalao e operao de uma nica unidade permitem significativas economias de escala (ampliao) e/ou de escopo (diversificao), reduzindo os custos mdios de atendimento da demanda.
Nesse contexto, quanto diversificao e ampliao da oferta de lcool combustvel, a CENAL aprovou 383 projetos industriais entre 1975 e 1982, sendo 175 destilarias anexas e 208 autnomas nas macro-regies Norte-Nordeste e Centro-Sul (tabela 4), destacando-se a regio Centro-Sul por receber 42% do total para destilarias autnomas. Somente o estado de So Paulo, recebeu aprovao para 132 projetos para este tipo de destilarias, correspondentes a 82% do total de projetos aprovados para destilarias autnomas na regio Centro-Sul do pas.
TABELA 4 - Destilarias implantadas nas duas macro-regies nacionais (1975-1982)AnoTOTAL N-NE (PE)
AnexasC-Sul (SP) TOTAL N-NE (PE)
AutnomasC-Sul(SP) TOTAL
1975/76 69 16 (8) 30 (28) 46 8 (0) 1977 40 7 (3) 18(14) 25 7 (0) 1978 61 13(3) 28 (22) 41 3 (3) 1979 39 14(5) 10 (4) 24 8 (0) 1980 95 4 (2) 23 (14) 27 14 (5) 1981 56 3 (2) 6 (5) 9 4 (0) 1982 23 0 3 (3) 3 2 (2) TOTAL 383 57 (23) 118 (90) 175 46 (10) Fonte: Elaborao prpria a partir de SANTOS (1993)
15(5) 8 (3) 17 (9) 7 (6) 54 (26) 43 (18) 18 (5) 162 (132)
23 15 20 15 68 47 20 208
Para se ter uma idia do impacto desta ampliao, o setor sucro-alcooleiro produziu um total de 3.676,1 milhes de litros de lcool combustvel em 1980. Com a aprovao dos projetos
34
pela CENAL, a capacidade de produo seria acrescida em mais 3.662,7 milhes de litros no mesmo ano, o que praticamente dobrou a capacidade de oferta do combustvel renovvel.
2.2.2. A segunda crise internacional do petrleo
O setor sucro-alcooleiro respondeu satisfatoriamente poltica governamental, ampliando na primeira etapa do Prolcool a produo de lcool anidro, conforme citado anteriormente. Com o segundo choque do petrleo, em 1979, a cotao novamente subiu abruptamente, chegando, em 1981 a US$ 40,00/barril16 .
Estes acontecimentos, somados s medidas de interveno estatal estabelecidas quando da primeira crise do petrleo, impulsionaram o desenvolvimento de uma nova tecnologia, o automvel movido 100% a lcool.
Para viabilizar um programa do porte do PROLCOOL era necessrio tambm um vultuoso volume de investimentos, dos quais trs quartos foram provenientes dos recursos pblicos e um quarto dos recursos de carter privado (SHIKIDA, 1998). O Oramento Monetrio Nacional administrado pelo Banco Central financiava a maior parcela do Programa, atravs da sub-conta PROLCOOL do Fundo Geral para Agricultura e Indstria FUNAGRI. Ainda sobre os investimentos, Moreira17 (1989, p.56) enuncia:Para os investimentos industriais foram institudas as taxas de (juros de) 15% ao ano para os produtores do Norte/Nordeste e 17% ao ano para os do Centro-Sul, sem correo monetria.O prazo de amortizao era de 12 anos, sendo 3 anos de carncia, e o financiamento envolvia 100% do investimento (a partir de 1977 a parcela financiada foi reduzida para 90% para o Norte/Nordeste e 80% para o Centro-Sul). Os investimentos agrcolas pagavam uma taxa de 7% ao ano (metade da taxa de crdito rural), tendo os mesmos prazos que o crdito industrial para investimentos fixos e de 1 a 3 anos para o custeio agrcola.
Na primeira etapa do programa, a nfase esteve nos atores ligados ao setor sucro-alcooleiro, devido expanso da produo de lcool etlico (SANTOS, 1993). Existiam, no entanto, srios16
Em dezembro de 1979 os pases da OPEP elevaram o preo do barril de petrleo para US$ 24-26; em novembro de 1980 estava em US$ 30-32 e em janeiro de 1981 o menor preo era U$ 32 para o petrleo da Arbia Saudita e o maior preo chegou aos US$ 40/barril (MELO e FONSECA, 1981). 17 Citado em Shikida (1998).
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problemas com relao ao lcool combustvel, entre os quais os de maior destaque eram: i) o preo pago aos produtores e ii) a questo da estocagem do combustvel.
i) a atratividade do preo pago aos produtores era essencial para que estes aderissem ao Programa. Este aspecto levou a diversas reivindicaes, uma vez que Copersucar defendia a relao de 37,5 litros por saca de 60 kg de acar com base nos custos de produo. No entanto, o Decreto 75.966 fixou a relao de 44 litros por saca. Aps vrias alteraes, a relao ficou em 38 litros de lcool combustvel por saca de 60 kg de acar, o que foi, conforme Santos (1993), bastante satisfatrio, principalmente para os produtores da regio centro-sul.
ii) a estocagem do lcool combustvel era um outro problema srio do Prolcool: nem os usineiros, nem o IAA, nem o CNP, assumiram a responsabilidade de distribuir e comercializar18 o lcool combustvel, at que foi atribudo s distribuidoras a responsabilidade de adquirir o lcool diretamente das usinas, conforme as cotas fixadas pelo Conselho Nacional do Petrleo e transport-lo para os centros de mistura.
Mas, ainda, outros problemas foram enfrentados na primeira etapa do Programa Nacional do lcool e que foram herdados pela prxima etapa, entre os quais esto, o (longo) tempo para aprovao dos projetos das destilarias, a distribuio e estocagem de lcool, o preo pago aos produtores, e os recursos para expanso da lavoura e da capacidade industrial (MORAES, 2000; SANTOS, 1993).
2.2. A SEGUNDA ETAPA: DE 1980 A 1990
O Decreto 83.700 do Governo Federal viabilizou a segunda etapa do Prolcool, em 5 de julho de 1979, com a produo de lcool etlico hidratado combustvel (AEHC) para ser utilizado no recm lanado carro a lcool; tratava-se de automveis com motores ciclo Otto que foram modificados para receber 100% de lcool hidratado. A transio da primeira para a segunda etapa do Prolcool coincidiu com o incio da administrao do General Figueiredo, que enfrentaria novos desafios perante o mais recente aumento do preo de petrleo, em 1979, momento no qual18
Sessenta e cinco por cento do AEAC produzido em Pernambuco e Alagoas na safra 1977/78 estavam sem escoamento e sem local para estocagem (MORAES, 2000).
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a dependncia deste combustvel fssil estava acima dos 85% (conforme a Tabela 3), representando aproximadamente 32% do total gasto pelo pas com importaes (MELO e FONSECA, 1981).
A partir de 1979, o governo decidiu delegar a conduo geral do Prolcool ao Conselho Nacional do lcool (CNAL), sendo que a sua execuo foi administrada pela Comisso Executiva Nacional de lcool, CENAL. Este novo rgo tinha um escopo de atuao mais amplo do que o IAA. Foi extinta, nesta poca, a Comisso Nacional do lcool (CNA), que administrou o programa at 1979.
2.3.1. Os atores
O Conselho Nacional do lcool (CNAL) foi presidido pelo Ministro da Indstria e Comrcio. Eram membros os secretrios gerais dos ministros da Fazenda, Agricultura, Minas e Energia, Secretaria de Planejamento, Interior, Transportes, Trabalho e subchefe de Assuntos Tecnolgicos do Estado-Maior das Foras Armadas e representantes do setor privado. A primeira atribuio do CNAL foi a formulao da poltica e fixao das diretrizes da segunda etapa do Prolcool (PAMPLONA, 1984).
Ainda quanto Comisso Executiva Nacional do lcool (CENAL), o mesmo autor explica que a autoridade mxima era exercida pelo Secretrio Geral do Ministrio da Indstria e do Comrcio, tendo como membros os presidentes do Instituto do Acar e do lcool (IAA) e do Conselho Nacional do Petrleo (CNP), o Secretri