tese assentamentos

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO RURAL

AUGUSTO DE ANDRADE OLIVEIRA

CRITRIOS DE AVALIAO DE QUALIDADE E A CONSOLIDAO DE ASSENTAMENTOS DE REFORMA AGRRIA NO BRASIL: A EXPERINCIA DO

PROGRAMA DE CONSOLIDAO E EMANCIPAO (AUTO-SUFICINCIA) DE ASSENTAMENTOS RESULTANTES DE REFORMA AGRRIA PAC

Porto Alegre

2010




Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em Desenvolvimento Rural.

Orientador: Prof. Dr. Carlos Guilherme Adalberto Mielitz Netto

Srie PGDR Tese n 36 Porto Alegre

2010

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP) Responsvel: Biblioteca Gldis W. do Amaral, Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS

Oliveira, Augusto de Andrade O48c Critrios de avaliao de qualidade e a consolidao de assentamentos de

reforma agrria no Brasil : a experincia do Programa de Consolidao e Emancipao (auto-suficincia) de assentamentos resultantes de reforma agrria PAC / Augusto de Andrade Oliveira. Porto Alegre, 2010.

423 f. : il.

Orientador: Carlos Guilherme Adalberto Mielitz Netto.

(Srie PGDR Tese, n. 36).

Dissertao (Tese em Desenvolvimento Rural) Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Cincias Econmicas, Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural, Porto Alegre, 2010.

1. Desenvolvimento rural. 2. Assentamento rural : Brasil. 3. Reforma agrria : Brasil. I. Mielitz Netto, Carlos Guilherme Adalberto. II. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Faculdade de Cincias Econmicas. Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural. III. Ttulo.

CDU 332.24.012.3




Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em Desenvolvimento Rural.

Orientador: Prof. Dr. Carlos Guilherme Adalberto Mielitz Netto

Aprovada em: Porto Alegre, 30 de agosto de 2010.

Prof. Dr. Carlos Guilherme Adalberto Mielitz Netto - Orientador PGDR/UFRGS

Prof. Dr. Paulo Dabdab Waquil PGDR/UFRGS

Prof. Dr. Sergio Pereira Leite

CPDA/UFRRJ

Prof. Dr. Lucio Andr de Oliveira Fernandes Faculdade de Agronomia/Economia e Administrao Rural/UFPEL

Dr. Leonardo Melgarejo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria/INCRA

A meus pais

Maria Madalena de Andrade Oliveira Deodoro Soares de Oliveira

e irmos e irms, em especial Eliza de Andrade Oliveira. Pela felicidade em poder fazer parte desta maravilhosa famlia,

agora um pouco mais prximo.

AGRADECIMENTOS

A minha companheira, Fernanda pelo apoio e compreenso no decorrer do longo tempo de elaborao desta tese.

A meu orientador Carlos Mielitz, pelos momentos de luz quanto tudo era ainda dvida e aos professores dos PGDR, casa de pessoas competentes e que me proporcionaram conhecimentos e prazer em estar aprendendo cada vez mais.

Aos amigos/as de turma do PGDR, Leo, Elizngela, Janice, Cidonea, Rozane, Ana Georgina, e tambm toda a galera do mestrado, pela curta, mas prazerosa convivncia. certo que nos encontraremos pelo mundo (e pelos bares).

Aos participantes da minha banca de qualificao, Paulo Waquil, Lucio Oliveira, Leonardo Melgarejo e meu orientador, pela valiosa colaborao na anlise do projeto apresentado, sugerindo diversos caminhos e ajustes necessrios para uma melhor estruturao da tese ora apresentada.

Da mesma forma, aos participantes da minha banca de defesa da tese, que incluiu, alm dos demais integrantes da banca de qualificao, o professor Sergio Leite. Aproveitei bastante (mas no o suficiente) as inmeras sugestes de ajuste apontadas e gostaria de registrar que vocs fizeram parte de um momento histrico da minha vida.

Aos amigos/as de trabalho junto ao PAC, meu chefe Roberto Kiel e, em especial, Mrcia, Cesar Aldrighi, Fred, Clara, Adriano, Adib, Donivaldo, Ednea e Ketissia (Braslia), Fleck e Marcio (RS), Claudia e Fernanda (RN), Tito e Adilson (MT), Clvis e Ana Maria (PR), Ricardo (MG), Vitor Hugo (MS) e Ilia (MA), dentre outros. Certamente cada um de vocs faz parte desta minha (nossa) tese, pois sem vocs este trabalho provavelmente no seria sequer iniciado.

A todas as famlias assentadas que acreditaram e ingressaram neste Programa (PAC). Tenho a quase certeza, que uma grande parte delas, de uma forma ou de outra, melhorou de vida.

A Marcelo Cotrim e Carla Schnadelbachque, juntamente com outros profissionais j citados, possibilitaram um aprofundamento considervel nas discusses de vrios tpicos trabalhados aqui nesta tese, muitos dos quais integralmente aproveitados.

Aos amigos/as da Universidade Rural, que me ajudaram a despertar a conscincia no sentido de trabalhar como profissional e ser humano para a justia no campo e a melhoria da

qualidade de vida da populao rural excluda. Foi na Rural que eu acordei para a vida e isso s foi possvel graas ao maravilhoso grupo de amigos/as que conheci por l.

Ao CPDA que muito me auxiliou na melhoria parcial da minha miopia em relao ao desenvolvimento rural, por ocasio da minha especializao e mestrado realizados por l.

Aos meus amigos da Vila da Penha-RJ, onde cresci e aprendi que ter amigos uma das melhores coisas da vida. sempre bom ter um lugar especial para carregar as baterias, perto de pessoas cuja reciprocidade de afeto fortalece e traz calma ao corao.

Aos amigos de Porto Alegre que me acolheram naquela cidade fria (no inverno) e quente (no vero), onde descobri que o negcio das estaes meteorolgicas realmente existia tila, Gelson, Dbora, Danilo, Felipe, Patrcia, Silvia, Sofia, Andiara, Andria, dentre outros, alm de Rodrigo, Alexandre e Jaqueline, estrangeiros que nem eu e que habitaram e conviveram comigo na famosa POA. Saudosa Guerrilha!

Ao grande amigo e irmo de longa data e de todos os sonhos vividos e ainda por viver, Mrcio Tadeu, mesmo que distantes. Que a msica nos acompanhe.

Carol, Luz e Suellen, companheiras de trabalho que prepararam alguns dos mapas utilizados nesta tese.

Aos colegas de todos os trabalhos por onde tive a oportunidade de conviver. Saibam que aprendi muito e aprendo a cada dia que levanto da cama. A oportunidade de trabalhar na AS-PTA, CPT, Governos do DF e RS, Conab e Incra, vm me tornando algum cada vez mais atento e vigilante em relao nossa possvel contribuio profissional, que certamente tem que primar pelo empenho, dedicao e desejo de ver as coisas cada vez melhores.

De uma forma especial, gostaria de agradecer ao Incra, que vem me permitindo a convivncia e um grande aprendizado em relao s polticas voltadas Reforma Agrria.

A gentalha que anda pelos andaimes e que vai para casa Por vielas quase irreais de estreiteza e podrido.

Maravilhosa gente humana que vive como os ces, Que est abaixo de todos os sistemas morais,

Para quem nenhuma religio foi feita, Nenhuma arte criada,

Nenhuma poltica destinada para eles! Como eu vos amo a todos, porque sois assim,

Nem imorais de to baixos que sois, nem bons, nem maus, Inatingveis por todos os progressos,

Fauna maravilhosa do fundo do mar da vida.

(Fernando Pessoa - Ode Triunfal)

Quem s colheu vitrias, deixou de aprender

(Marcio Tadeu - Dias e Palavras)

RESUMO

Esta tese trata da questo da qualidade dos assentamentos de reforma agrria implantados no Brasil e do processo de consolidao dos mesmos, partindo da identificao e anlise dos principais problemas existentes, atravs de estudo da vasta literatura disponvel sobre este tema, problemas estes impeditivos ou retardatrios ao processo de desenvolvimento dos assentamentos. O Programa de Consolidao e Emancipao (Auto-suficincia) de Assentamentos Resultantes da Reforma Agrria PAC, criado em dezembro de 2000, pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra, um dos elementos chave no contexto desta tese, em especial seus pressupostos, objetivos e estratgias/metodologia, enquanto instrumento potencial para apoiar o processo de consolidao dos assentamentos. Da mesma forma, o Sistema de Monitoramento e Avaliao do PAC Sipac, se constituiu em um dos principais focos de anlise desta tese, a partir da avaliao de cada um dos indicadores assumidos, faixas de classificao propostas, dentre outros. No processo de anlise do Sipac, foram identificados e discutidos alguns dos principais problemas e inconsistncias do mesmo, efetuando-se propostas de eventuaisajustes para a melhoria desta ferramenta, alm de se apontar a pontecial contribuio deste instrumento para a formatao de uma proposta geral de avaliao da qualidade dos assentamentos, com vistas a consolidao efetiva dos assentamentos no pas. Nesta perspectiva, o foco principal desta tese perpassa a discusso metodolgica e aplicada em relao temtica doscritrios de avaliao da qualidade dos assentamentos de reforma agrria no Brasil. Na perspectiva aplicada da discusso proposta, foram utilizados dados relativos a seis (6) assentamentos que integraram o PAC a partir do ano de 2002, cujos dados obtidos mediante aplicao de questionrio fechado junto maioria das famlias destes assentamentos, foramanalisados segundo a perspecitva construda junto ao PAC, instrumentalizada a partir do Sipac, de carter multidimensional, efetuando ainda uma comparao com a perspectiva dos prprios assentados em relao ao seu nvel de bem estar (tambm instrumentalizada pelo Sipac). Do ponto de vista terico-metodolgico-emprico, destacamos como elementos inspiradores e fundamentais para o desenvolvimento desta tese, (i) o trabalho de Sen (2000), que foca o desenvolvimento enquanto eliminao de privaes de liberdade, numa perspectiva bastante distinta da tradicionalmente utilizada (de carter economicista) e de Mattos (2006), focado na questo da pobreza e baseada na perspectiva de Sen; (ii) a metodologia adotada por Seplveda (2005), que buscou instrumentalizar o conceito

de Desenvolvimento Sustentvel Microrregional, perspectiva esta aperfeioada por Waquil et al. (2006); bem como (iii) o trabalho realizado por Sparovek (2003), que versa justamente sobre a qualidade dos assentamentos da reforma agrria brasileira, dentre outros. Da mesma forma, a partir dos resultados auferidos na anlise dos dados dos questionrios aplicados, foram debatidas de forma comparativa, as diferentes perspectivas de consolidao, tendo por base a noo operacional (de consolidao), atualmente adotada pelo Incra.

Palavras-chave: Reforma agrria. Desenvolvimento rural. Consolidao de assentamentos.

ABSTRACT

This thesis addresses the issue of quality of agrarian reform settlements in place in Brazil and the consolidation of these, from the identification and analysis of the major problems through study of the vast literature on this subject, problems that hinder or delay the process of development of settlements. The Program of Consolidation and Emancipation (Self-sufficiency) Settlement Resulting from Land Reform - PAC, created in December 2000 by the National Institute of Colonization and Agrarian Reform - Incra, is a key element in the context of this thesis, in particular its assumptions, goals and strategies methodology as a potential instrument for supporting the consolidation of the settlements. Likewise, the System Monitoring and Evaluation of the PAC - Sipac, constitutes a major focus of analysis of this thesis, based on the evaluation of each indicator given, range classification proposed, among others. During the review process of Sipac were identified and discussed some major problems and inconsistencies of the same, making up proposals for possible adjustments to improve this tool, in addition to pointing the contribution of this instrument for the formatting of a general proposal assessing the quality of settlements, with a view to effective

consolidation of settlements in the country. In this perspective, the main focus of this thesis permeates the methodological discussion and applied in relation to the theme of the "criteria for quality assessment of land reform settlements in Brazil. In applied perspective on the discussion, we used data for six (6) settlements that made up the PAC from the year 2002, the data obtained through a questionnaire enclosed with the majority of the families of these settlements, were analyzed with the built perspective with the PAC, manipulated from Sipac, multidimensional, making a further comparison with the perspective of the settlers themselves in relation to their level of well-being (also orchestrated by Sipac). From the standpoint of theoretical and methodological-empirical elements stand out as inspiring and crucial for the development of this thesis, (i) the work of Sen (2000), which focuses on the development as "elimination of deprivation of liberty" in a very different perspective the traditionally used (economistic character) and Mattos (2006), focused on the issue of poverty and based on the perspective of Sen, (ii) the methodology adopted by Seplveda (2005), which sought to equip the concept of micro-regional sustainable development, perspective "perfected" by Waquil et al. (2006), and (iii) the work done by Sparovek (2003), which deals precisely on the quality of agrarian reform settlements in Brazil, among others. Similarly, income earned from the

analysis of data from the questionnaires were discussed in a comparative way, the different perspectives of consolidation, based on the operational concept (consolidation), currently adopted by Incra.

Keywords: Agrarian reform. Rural development. Consolidation settlements.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

APP rea de Preservao Permanente Ater Assistncia Tcnica e Extenso Rural

Ates Assistncia Tcnica, Social e Ambiental BID Banco Interamericano de Desenvolvimento Bird Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Contag Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CNA Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil DRP Diagnstico Rural Participativo FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao Faurgs Fundao de Apoio da Universidade do Rio Grande do Sul Funasa Fundao Nacional de Sade Gebam Grupo Executivo de Terras do Baixo Amazonas Getat Grupo Executivo de Terras do Araguaia/Tocantins Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ibra Instituto Brasileiro de Reforma Agrria IDH ndice de Desenvolvimento Humano IDS ndice de Desenvolvimento Sustentvel Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Inda Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Iquara ndice de Qualidade dos Assentamentos de Reforma Agrria LIO Licena de Instalao e Operao LP Licena Prvia

MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Meaf Ministrio Extraordinrio para Assuntos Fundirios MEC Ministrio da Educao

Mirad Ministrio Extraordinrio para o Desenvolvimento e a Reforma Agrria MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra Nead Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural PAC Programa de Consolidao e Emancipao (Auto-suficincia) de

Assentamentos Resultantes de Reforma Agrria Pacs Programa de Agentes Comunitrios de Sade PCA Plano de Consolidao dos Assentamentos PDA Plano de Desenvolvimento do Assentamento PIB Produto Interno Bruto PIN Programa de Integrao Nacional PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNERA Pesquisa Nacional de Educao e Reforma Agrria PNRA Plano Nacional de Reforma Agrria PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PRA Plano de Recuperao de Assentamento Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronera Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Proterra Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do

Norte e Nordeste PSF Programa Sade da Famlia RL Reserva Legal

Sipac Sistema de Monitoramento e Avaliao dos Assentamentos do PAC STR Sindicato dos Trabalhadores Rurais Supra Superintendncia de Poltica Agrria SUS Sistema nico de Sade TDA Ttulo da Dvida Agrria

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Localizao geral dos assentamentos estudados ...................................................125 Figura 2 Localizao do assentamento So Joo das Neves MA.....................................126 Figura 3 Localizao do assentamento Nova Vida II RN ................................................127 Figura 4 Localizao do assentamento Barro Azul MG...................................................128 Figura 5 Localizao do assentamento Guapirama MT ...................................................129 Figura 6 Localizao do assentamento Nova Fartura PR.................................................130 Figura 7 Localizao do assentamento Jaguaro RS........................................................131 Figura 8 Taxa de analfabetismo por situao de domiclio segundo a faixa etria Brasil 2004 ........................................................................................................................................136 Figura 9 Distribuio da populao por situao do domiclio segundo grupos de anos de estudo Brasil 2004 ...............................................................................................................137 Figura 10 Grfico de radar da dimenso educacional .........................................................167 Figura 11 Grfico de radar da dimenso sade ...................................................................200 Figura 12 Grfico de radar da dimenso infra-estrutura .....................................................227 Figura 13 Grfico de radar da dimenso ambiental.............................................................256 Figura 14 Distribuio dos domiclios por situao do domiclio segundo faixas de rendimento ..............................................................................................................................262 Figura 15 Rendimento mdio mensal domiciliar por situao de domiclio...... .................263 Figura 16 Grfico de radar da dimenso econmico-produtivo ..........................................289 Figura 17 Grfico de radar ajustado da dimenso econmico-produtiva ........................292 Figura 18 Grfico de radar da dimenso organizacional.....................................................320 Figura 19 Nvel de satisfao das famlias (mdia) em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Guapirama MT ..............................................................323 Figura 20 Nvel de satisfao das famlias (mdia) em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Barro Azul MG..............................................................325 Figura 21 Nvel de satisfao das famlias (mdia) em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Nova Vida II RN ...........................................................326 Figura 22 Nvel de satisfao das famlias (mdia) em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Nova Fartura PR ............................................................327

Figura 23 Nvel de satisfao das famlias (mdia) em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Jaguaro RS ...................................................................328 Figura 24 Nvel de satisfao das famlias (mdia) em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento So Joo das Neves MA ................................................329 Figura 25 Nvel de satisfao (mdio) das famlias - consolidado em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento .......................................................................331 Figura 26 Nvel de satisfao das famlias em relao moradia.......................................332 Figura 27 Nvel de satisfao das famlias em relao educao .....................................334 Figura 28 Nvel de satisfao das famlias em relao sade...........................................335 Figura 29 Nvel de satisfao das famlias em relao renda ...........................................337 Figura 30 Nvel de satisfao das famlias em relao alimentao.................................338 Figura 31 Nvel de satisfao das famlias em relao organizao.................................339 Figura 32 nvel de satisfao das famlias em relao esporte, cultura e lazer.................340 Figura 33 Grfico de radar da qualidade dos assentamentos a partir das mdias aritmticas 344 Figura 34 Grfico de radar da qualidade dos assentamentos a partir das mdias harmnicas....................................................................................................................348

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Indicadores da Dimenso Educacional adotados pelo Sipac...............................133 Quadro 2 Itens do Questionrio Geral utilizados para a avaliao das condies estruturais e de pessoal das escolas.............................................................................................................147 Quadro 3 Nvel de satisfao em relao educao itens avaliados ..............................157 Quadro 4 Indicadores da Dimenso Sade adotadoS pelo Sipac ........................................170 Quadro 5 Indicadores da Dimenso Infra-estrutura adotados pelo Sipac ...........................202 Quadro 6 Critrios de classificao do Sipac em relao estrutura da moradia ...............216 Quadro 7 Indicadores da Dimenso Ambiental adotados pelo Sipac..................................228 Quadro 8 Itens avaliados em relao problemtica ambiental .........................................243 Quadro 9 Itens avaliados em relao s aes pr-ambiente ..............................................247 Quadro 10 Indicadores da Dimenso Econmico-Produtiva adotados pelo Sipac .............257 Quadro 11 Principais caractersticas dos assentamentos selecionados: produtos e sistemas produtivos ...............................................................................................................................265 Quadro 12 Principais caractersticas dos assentamentos selecionados: solos, nvel tecnolgico e renda.................................................................................................................266 Quadro 13 Indicadores da Dimenso Organizacional adotados pelo Sipac ........................294 Quadro 14 Comparativo entre os resultados auferidos para o indicador 6.1, utilizando-se informaes do Questionrio Geral (QG) e do perfil de entrada (PE) ...................................301 Quadro 15 Questo utilizada para a verificao do grau de participao das famlias (mdia) nos tipos de organizaes existentes no assentamento...........................................................302 Quadro 16 Questo utilizada para a verificao da qualidade da participao das famlias nas organizaes internas que agregam o conjunto do assentamento (associaes)..............305 Quadro 17 Questo utilizada para a verificao do grau de participao em relao s entidades e/ou organizaes externas ao assentamento..........................................................307 Quadro 18 Itens do Perfil de Entrada em relao ao nvel de satisfao em relao s instituies internas e externas ao assentamento....................................................................315

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Principais caractersticas dos assentamentos selecionados: Localizao, populao, data de criao e reas (total, RL e APP) ...............................................................................123 Tabela 2 Quadro geral de questionrios aplicados nos assentamentos selecionados ..........132 Tabela 3 Comparativo SIPAC X IBGE/PNAD Analfabetismo Funcional...................135 Tabela 4 Comparativo entre o Nvel de Escolarizao (Sipac) e indicadores semelhantes 140 Tabela 5 Avaliao do acesso Escola segundo a PNERA................................................144 Tabela 6 Infra-estrutura de Escolas Rurais de Ensino Fundamental (2004) .......................146 Tabela 7 Taxa de abandono escolar.....................................................................................152 Tabela 8 Motivos para crianas e adolescentes de 7 a 14 anos estarem fora da Escola (%) ............................................................................................................................153 Tabela 9 Taxa de reprovao Brasil .................................................................................156 Tabela 10 Avaliao da escola onde pessoas das famlias cursam o ensino fundamental da 1 a 4 srie (%) - PNERA-2004.................................................................................................157 Tabela 11 Comparativo do nvel de satisfao em relao situao educacional ............159 Tabela 12 Dimenso Educacional Consolidao dos resultados obtidos pelos assentamentos .........................................................................................................................161 Tabela 13 Comparativo das mdias com e sem os indicadores 1.2 e 1.6 ............................163 Tabela 14 Dimenso Educacional Consolidao dos resultados obtidos pelos assentamentos a partir de ao centrada nos principais problemas identificados ..................165 Tabela 15 Taxa de internao por IRA e DDA

Tabela 24 Estrutura da moradia classificao obtida atravs do SIPAC..........................217 Tabela 25 Estrutura da moradia ajustada..........................................................................217 Tabela 26 Comparativo Estrutura da Moradia X Nvel de satisfao em relao residncia ...............................................................................................................................219 Tabela 27 Dimenso Infra-estrutura Consolidao dos resultados obtidos pelos assentamentos .........................................................................................................................221

Tabela 28 Dimenso Infra-estrutura Consolidao dos resultados obtidos pelos assentamentos - ajustada.........................................................................................................225 Tabela 29 Dimenso Ambiental Consolidao dos resultados obtidos pelos assentamentos 251 Tabela 30 Valores hipotticos para a dimenso ambiental a partir de uma ao centrada em alguns itens identificados a partir do Sipac ............................................................................254 Tabela 31 Domiclios particulares, por Grandes Regies, segundo as classes de rendimento mensal domiciliar 2008 .......................................................................................................275 Tabela 32 Domiclios particulares, por Grandes Regies, segundo as classes de rendimento mensal domiciliar per capita - 2008 .......................................................................................278 Tabela 33 Valores observados no SIPAC para renda e valores da PNAD 2008.................279 Tabela 34 Famlias com renda igual ou superior a 1 salrio mnimo PNAD 2008..........279 Tabela 35 Comparao das respostas referentes ao nvel de satisfao em relao renda.......................................................................................................................................282 Tabela 36 Nvel de satisfao das famlias em relao renda...........................................283 Tabela 37 Nvel de satisfao das famlias em relao s condies gerais de produo e comercializao ......................................................................................................................284 Tabela 38 Comparao entre os indicadores da Dimenso Econmico-Produtiva original X ajustada............................................................................................................................286 Tabela 39 Comparao entre os indicadores da Dimenso Econmico-Produtiva .............288 Tabela 40 Dimenso Econmico-Produtiva valores hipotticos auferidos a partir do ajuste do parmetro do indicador de renda para 1 salrio mnimo ...................................................291 Tabela 41 Grau de participao das famlias (mdia) nos tipos de organizaes existentes no assentamento ajustado .........................................................................................................304 Tabela 42 Nvel de conhecimento mdio das famlias em relao a receitas, despesas e dvidas ajustado ...................................................................................................................310 Tabela 43 Conhecimento sobre o que ganham, o que gastam e o que devem.....................311 Tabela 44 Grau de registro de informaes apontado no SIPAC e o grau de registro ajustado, considerando-se somente os questionrios efetivamente respondidos....................313

Tabela 45 Grau de registro de informaes.........................................................................314 Tabela 46 Nvel de satisfao em relao s instituies internas e externas ao assentamento ajustado................................................................................................................................315 Tabela 47 Dimenso Organizacional Consolidao dos resultados obtidos pelos assentamentos .........................................................................................................................317 Tabela 48 Nvel de satisfao das famlias em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Guapirama MT ..........................................................................323 Tabela 49 Nvel de satisfao das famlias em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Barro Azul MG..........................................................................324 Tabela 50 Nvel de satisfao das famlias em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Nova Vida II RN .......................................................................326 Tabela 51 Nvel de satisfao das famlias em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Nova Fartura PR ........................................................................327 Tabela 52 Nvel de satisfao das famlias em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Jaguaro RS ...............................................................................328 Tabela 53 Nvel de satisfao das famlias em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento So Joo das Neves MA ............................................................329 Tabela 54 Nvel de satisfao (mdio) em relao s condies gerais de vida antes e depois do assentamento Consolidado .............................................................................................330 Tabela 55 Nvel de satisfao (mdio) em relao Moradia ............................................332 Tabela 56 Nvel de satisfao (mdio) em relao Educao ..........................................333 Tabela 57 Nvel de satisfao (mdio) em relao Sade ................................................335 Tabela 58 Nvel de satisfao (mdio) em relao Renda................................................336 Tabela 59 Nvel de satisfao (mdio) em relao Alimentao......................................338 Tabela 60 Nvel de satisfao (mdio) em relao Organizao......................................339 Tabela 61 Nvel de satisfao (mdio) em relao Esporte, Cultura e Lazer...................340 Tabela 62 ndice de qualidade dos assentamentos baseado na mdia aritmtica Iquara (MA) .......................................................................................................................................342 Tabela 63 ndice de qualidade dos assentamentos baseado na mdia harmnica Iquara (MH) .......................................................................................................................................346

SUMRIO

1 INTRODUO .............................................................................................. 22

2 OBJETIVOS GERAL, ESPECFICOS E PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ADOTADOS NA PESQUISA .................................... 41 2.1 OBJETIVO GERAL...........................................................................................................41 2.2 OBJETIVOS ESPECFICOS .............................................................................................41 2.3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ADOTADOS NA PESQUISA .....................42

3 REFORMA AGRRIA: ASPECTOS GERAIS E A QUALIDADE DOS ASSENTAMENTOS NO BRASIL .................................................................. 49

4 A PROBLEMTICA DA CONSOLIDAO DE ASSENTAMENTOS E O PAC................................................................................................................. 69

5 BREVES PERSPECTIVAS TERICAS EM RELAO AO DESENVOLVIMENTO ................................................................................... 82 5.1 NOES BSICAS SOBRE O CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO ....................82 5.2 FORMAS DE MENSURAO DO DESENVOLVIMENTO .........................................93

6 A CONSTRUO DO SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO DO DESENVOLVIMENTO DOS ASSENTAMENTOS DO PAC SIPAC................................................................................................... 106 6.1 A COMPLEXIDADE DAS ESCOLHAS METODOLGICAS: DIMENSES, ENFOQUE E INDICADORES..............................................................................................106 6.2 PRESSUPOSTOS BSICOS SEGUIDOS NO PROCESSO DE CONSTRUO DO SIPAC.....................................................................................................................................112 6.3 ATIVIDADES REALIZADAS NO DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAO DO SIPAC.....................................................................................................................................116

7 O SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO DOS ASSENTAMENTOS DO PAC SIPAC: ANLISE DAS DIMENSES, INDICADORES E RESULTADOS AUFERIDOS...................................... 120 7.1 DIMENSO EDUCACIONAL .......................................................................................133 7.2 DIMENSO SADE.......................................................................................................168 7.3 DIMENSO INFRA-ESTRUTURA ...............................................................................201 7.4 DIMENSO AMBIENTAL ............................................................................................228 7.5 DIMENSO ECONMICO-PRODUTIVA ...................................................................257 7.6 DIMENSO ORGANIZACIONAL ................................................................................294 7.7 NVEL DE SATISFAO EM RELAO S CONDIES GERAIS DE VIDA ANTES E DEPOIS DO ASSENTAMENTO.........................................................................321 7.8 NDICE DE QUALIDADE DOS ASSENTAMENTOS DE REFORMA AGRRIA IQUARA.................................................................................................................................341

8 CONSIDERAES FINAIS ...................................................................... 350

REFERNCIAS .............................................................................................. 373

APNDICE A - Avaliao do indicador 1 da dimenso sade, a partir das informaes advindas dos PCAS ................................................................... 383

ANEXO A Indicadores adotados pelo PAC para o monitoramento e avaliao do desenvolvimento dos assentamentos ....................................... 388

ANEXO B Perfil de entrada........................................................................ 390

ANEXO C Questionrio geral..................................................................... 419

22

1 INTRODUO

praticamente consenso o fato de que a reforma agrria implementada no Brasil nas ltimas dcadas, no decorrer de diferentes governos, tem demonstrado deficincias considerveis em vrios campos, demandando aes concretas e efetivas com vistas sua superao.

At mesmo os mais ardorosos defensores da reforma agrria ho de concordar que uma quantidade significativa de assentamentos, vem apresentando srios problemas de infra-estrutura social e produtiva, com baixos ndices de produo e qualidade de vida deficiente, o que proporciona, por vezes, nveis de evaso considerveis. Neste sentido, so inmeras as crticas em relao qualidade dos assentamentos de reforma agrria implantados no pas, contribuindo para uma espcie de senso comum ou viso predominante em relao (baixa) qualidade dos assentamentos, bem como da (baixa) eficincia desta poltica pblica.1

A quantidade de famlias assentadas sempre foi colocada como meta prioritria, tanto por parte dos governos, quanto pelos prprios movimentos sociais ligados questo agrria, ficando em segundo plano a problemtica da qualidade dos assentamentos. Dentro deste contexto, foram implantados vrios assentamentos sem que houvesse condies reais para o desenvolvimento das reas destinadas para tal e/ou sem o apoio necessrio, dificultando sobremaneira o alcance da auto-suficincia que permitisse a independncia daquelas famlias, frente s polticas de carter agrrio.2

Paralelamente a este processo de assentamento de famlias, onde se percebe uma srie de deficincias em relao infra-estrutura bsica, tais como habitao, energia eltrica, gua, estradas, etc., se evidenciam outros problemas, tais como crditos limitados e mal direcionados, inexistncia ou baixa efetividade de atendimento por parte da assistncia tcnica (tanto do ponto de vista da quantidade de tcnicos disponvel por famlia, quanto em relao qualidade do atendimento proporcionado), um quadro cada vez mais limitado de funcionrios do Incra, rgo responsvel pela implementao da reforma agrria no pas, recursos

1 Alguns trabalhos explicitam esta questo, dentre os quais podemos destacar: Sparovek (2003); Bittencourt et al.

(1998); Bruno e Medeiros (1998); INCRA [2000]; INCRA/RS (2003); Oliveira (2003). 2 Ver os trabalhos: Navarro (2001b);Sparovek (2003); Bittencourt et al. (1998); Bruno e Medeiros (1998); Leite

et al. (2002); INCRA [2000]; INCRA/RS (2003); Oliveira (2003); Oliveira (2006).

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insuficientes para o atendimento das demandas identificadas, problemas ambientais de toda ordem, organizao social por vezes incipiente, dentre outros.3

Diante da constatao das mltiplas deficincias dos assentamentos implantados no pas, crescente o questionamento por parte dos opositores da reforma agrria e/ou de pesquisadores que vm apresentando constantes crticas acerca da qualidade da reforma agrria, tanto no que se refere viabilidade econmica dos mesmos, quanto prpria eficcia desta poltica.4

Partindo do pressuposto de que atualmente a questo da qualidade dos assentamentos, ressaltada como um dos principais objetivos no campo da reforma agrria no contexto do atual governo, de acordo com o II PNRA, vem sendo alvo de severas e constantes crticas e denncias, seja por parte da mdia, seja por (alguns) pesquisadores e polticos, torna-se vital para a prpria manuteno e credibilidade desta poltica pblica, enquanto ao prioritria e estratgica no campo das polticas de carter agrrio, a efetivao de uma ao mais eficiente do ponto de vista da melhoria da qualidade dos assentamentos, com vista consolidao dos mesmos.

No entanto, antes de mais nada, para rebater as constantes crticas sobre a suposta baixa qualidade dos assentamentos e declaraes mais exaltadas de que se estariam criado autnticas favelas rurais no campo, atravs da poltica de reforma agrria implantada, em especial nas ltimas duas dcadas, h que se obter e sistematizar dados sobre a situao dos assentamentos, de forma a se ter uma viso mais clara, objetiva e abrangente desta situao, expurgando anlises e vises parciais, tendenciosas (tanto a favor quanto contra a reforma agrria) e at mesmo preconceituosas. Neste sentido, h que se intensificar o desenvolvimento de metodologias para a aferio da qualidade dos assentamentos instalados.

Sob este prisma, a supostamente baixa qualidade dos assentamentos implantados no pas se tornaria um dos principais obstculos para a prpria ampliao da reforma agrria no Brasil, demandando ao especfica para a reverso do quadro atual dos assentamentos.5 H de se ressaltar ainda, que a implementao de um processo de consolidao/ emancipao de assentamentos, tem que levar em conta que, a princpio, os recursos tanto financeiros quanto

3 Da mesma forma, ver: Sparovek (2003); Bittencourt et al. (1998); Bruno e Medeiros (1998); Dias Monte

(2003); Heredia et al. (2002); INCRA [2000]; INCRA/RS (2003). 4 Ver o trabalho de Navarro (2001b).

5 De outro lado, evidente que existem outros elementos impeditivos ampliao da reforma agrria no Brasil,

tais como dificuldades do ponto de vista jurdico-burocrtico com impacto significativo sobre os processos desapropriatrios, a desatualizao dos ndices produtivos utilizados nos clculos efetuados para a averiguao da produtividade das terras suscetveis a desapropriao, dentre outros.

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humanos, destinados reforma agrria, tm sido cada vez mais escassos,6 e, por outro lado, vem ocorrendo um incremento significativo do pblico da reforma agrria, com a criao de novos assentamentos, bem como a partir da proliferao de acampamentos de sem-terra, o que demanda recursos, tanto financeiros quanto humanos, e ao especfica.

H tempos nos deparamos com diversos pontos de vista em relao Reforma Agrria implantada no Brasil, em geral, perspectivas impregnadas de aspectos ideolgicos, vises parciais ou mesmo desconhecimento de elementos vitais dentro de um processo de anlise e crtica. Como respostas, temos de tudo um pouco, desde aqueles que afirmam que esta uma poltica completamente equivocada e que vem criando verdadeiras favelas rurais no meio rural (conforme anteriormente citado), at aqueles que afirmam que esta poltica vem tirando da pobreza, considervel contingente populacional no pas, aportando-lhes condies dignas de vida e reproduo, constituindo-se como uma das principais polticas de combate excluso social implantada no pas.

So intrigantes os critrios utilizados nas avaliaes realizadas, sendo que em boa parte dos casos, trata-se de pontos de vista parciais, localizado e em geral impregnados de preconceito acusatrio ou de defesa indissolvel.

Um tpico presente no trabalho de Sparovek (2003, p. 1), apresenta de forma bastante clara esta situao:

Muitos ingredientes que compe o tema [reforma agrria] so controversos e polmicos, gerando discusses e aes que podem ir muito alm de aspectos tcnicos. Esto presentes como fundamento, profundas convices ideolgicas, alm de interesses econmicos e polticos. Isto explica porque a paisagem alterada pela reforma agrria pode ser interpretada de formas distintas e dependentes do observador. Se reunirmos um grupo de cinco pessoas e passarmos um dia em qualquer um dos Projetos de Assentamento (PAS) que existem no Brasil, teremos, ao final do dia, cinco opinies distintas, e, no raro, contraditrias e opostas. De maneira figurativa, a paisagem uma s, mas cada pessoa a retrata, fotografando-a de uma posio diferente. Qualquer discusso sobre os motivos dessas diferenas que no considere a posio dos fotgrafos ser totalmente intil.

O trecho acima refora a necessidade de se instrumentalizar o processo de anlise/ avaliao a partir de metodologia consistente, transparente e tecnicamente qualificada,

6 certo que o oramento geral do Incra aumentou de R$ 1,5 bilho em 2003, para cerca de R$ 4,5 bilhes em

2010. De outro lado, ocorreu uma inverso considervel entre os recursos destinados obteno de imveis, em detrimento das aes voltadas ao desenvolvimento dos assentamentos, em especial para as aes de infra-estrutura e crdito. Em 1995, pouco mais de 80% do oramento do Incra destinava-se obteno de novas reas para o assentamento de famlias, sendo que em 2010, tal percentual situa-se em algo em torno de 15%.

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permitindo assim reduzir a interferncia de opinies e pontos de vista tendenciosos, o que no quer dizer em absoluto, eliminar a perspectiva do observador ou do fotgrafo, como citado por Sparovek (2003).

De outro lado, h uma dificuldade exacerbada na obteno de dados consistentes em relao situao das famlias assentadas no pas, que permita verificar o sucesso ou insucesso da poltica de reforma agrria adotada no Brasil. Assim, diante de um quadro de escassez de informaes tcnicas, muitas das quais fundamentais para se realizar a avaliao dos assentamentos, acabam por prevalecer as avaliaes pontuais/localizadas, e definidas ao bel prazer dos avaliadores, algumas das quais acabam sendo utilizadas como se fossem representativas do processo extremamente complexo e variado, que a reforma agrria implementada no Brasil.7

importante saber e discutir quais so as condies das famlias assentadas para que possamos identificar o nvel de desenvolvimento econmico e social que a reforma agrria tem levado s regies e a esta parcela de brasileiros que l vivem e que buscam uma forma de sobrevivncia e de alcance da cidadania. (TEIXEIRA, 2007, p. 1).

O trecho apresentado a seguir, extrado do trabalho de Sparovek (2003), retrata bem a falta de informaes/dados consistentes em relao situao dos assentamentos de reforma agrria:

Informaes recentes, sistematizadas e abrangentes (representando no apenas amostras ou casos isolados) sobre a qualidade de vida nos assentamentos, as implicaes ambientais da implantao dos projetos, a eficcia com que as aes operacionais do governo foram executadas e a eficincia que tiveram na alterao da matriz fundiria; so praticamente inexistentes. Esta lacuna abre precedentes perigosos. Na falta de informaes abrangentes, casos isolados, com desempenho positivo ou negativo, podem ser indevidamente generalizados. Essa generalizao pode resultar em avaliaes (ou aes) desastrosas e desconexas do contexto global, no refletindo (ou beneficiando) a realidade cotidiana dos assentamentos (SPAROVEK, 2003, p. 2).

7 Um exemplo bastante atual de tal situao a pesquisa sobre os assentamentos consolidados, encomendada

pela CNA ao Ibope (2010). A partir desta pesquisa, que envolveu um conjunto de apenas 9 assentamentos, podemos observar na mdia, um conjunto de anlises e declaraes, que extrapolam tais resultados, como se os mesmos correspondessem realidade mdia dos assentamentos existentes no pas, que atualmente contabiliza pouco mais de 8.500 assentamentos.

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Seguindo esta mesma linha de raciocnio, David, Waniez e Brustlein (1997), por ocasio do trabalho realizado relativo ao I Censo da Reforma Agrria, realizado em 1996, j apontava para tal situao:

No Brasil, onde a questo agrria tem sido objeto de lutas sociais e polticas intensas, a ausncia de uma base de dados confiveis sobre este assunto limita o debate democrtico. A falta de informaes suficientes conduz tambm tomada de posies muitas vezes maniquestas, tanto do lado dos defensores dos agricultores sem-terra como do de seus opositores, em especial os grandes proprietrios e seus aliados (DAVID; WANIEZ; BRUSTLEIN, 2007, p. 52-53).

Ainda abordando a questo da informao, alguns estudos realizados sobre as notcias publicadas nos principais jornais do pas sobre a temtica da reforma agrria, apontam de forma consistente, que estes (os jornais) vm apresentando uma perspectiva bastante negativa em relao a esta poltica pblica. Um bom exemplo para qualificar esta situao a dissertao de Paiva (2006), que analisou as edies de 2003 do jornal O Estado de So Paulo, em relao temtica da reforma agrria, destacando que o mesmo forneceria uma opinio majoritariamente contrria reforma agrria e ao MST.8

Reforando as argumentaes anteriormente apresentadas, Lerrer (2005 apud FRANA; SPAROVEK, 2005, p. 135) enfatiza o fato de que,

[...] dependendo do ponto de vista do rgo jornalstico, do editor e do jornalista envolvido na reportagem, a pesquisa pode dar margem a matrias favorveis ou desfavorveis poltica de reforma agrria. A hierarquizao de alguns destes aspectos na preparao das matrias impressas nos jornais revela a viso de mundo hegemnica na sociedade brasileira sobre sua questo agrria, mas que est sendo disputada palmo a palmo [...].

De outro lado, h que se abordar aqui, o fato de que a mdia em geral, busca notcias impactantes, pois seu objetivo (basicamente) vender, e o que mais vende atualmente

8 Segundo a pesquisa, os argumentos presentes nos textos do jornal para refutar a reforma agrria ou qualquer

outra sinalizao do governo favorvel ao MST coincidem com as teses de Albert Hirschman (A retrica da intransigncia - perversidade, futilidade e ameaa) sobre os mtodos historicamente utilizados por movimentos reacionrios para intimidar e desqualificar propostas progressistas. Para o jornal O Estado de S. Paulo, portanto, a reforma agrria ameaa o sucesso do agronegcio no pas (Tese da Ameaa); incentiva a violncia no campo, aumentando as invases, criando confuso e afugentando os investimentos no pas (Tese da Perversidade); e no tem efeito, pois o modelo de reforma agrria est ultrapassado e os assentamentos realizados so verdadeiras favelas rurais (Tese da Futilidade). (MST, 2005, p. 1).

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(infelizmente) so notcias ruins. Seguindo esta mesma linha de raciocnio, h ainda a perspectiva de que a mdia vem apresentando uma viso parcial e, em geral, pouco aprofundada dos fatos, tendendo a ter manifestao contrria ou favorvel a determinadas situaes, polticas ou mesmo pessoas, respeitando muitas vezes a convenincia e uma linha editorial tradicionalmente estabelecida (seja ela progressista ou conservadora).

Pensando na perspectiva de se buscar informaes sobre a qualidade de vida nos assentamentos, de forma a se expurgar ao mximo a emisso de juzo de valor e ainda considerando a citada ausncia de dados centrais para um processo de anlise qualificado, poderamos indagar s famlias assentadas, dentro de um processo de pesquisa amostral, com nvel de significncia e margem de erro pr-estabelecidos, sobre a sua opinio em relao situao atual comparada com a anterior (antes de serem assentadas), tentando levantar o grau de satisfao dos beneficirios diretos da poltica de reforma agrria, ou seja, a perspectiva dos prprios assentados.

H uma boa probabilidade de respostas positivas em relao situao atual quando comparada com aquela anterior ao assentamento.9 Mas h a argumentao (at certo ponto previsvel), de que esta metodologia (e muito menos a outra a avaliao realizada pelos jornais) no segue um bom critrio de avaliao da reforma agrria, mediante a (aparentemente) simples argumentao de que a situao das famlias assentadas, anteriormente entrada nos assentamentos, em geral era to ruim que qualquer apoio ou melhoria oferecida (um lote, casa, gua, luz, etc.), j as colocaria em uma condio superior quela anterior ao processo de assentamento, o que no invalida em absoluto, o fato de que tal poltica estaria proporcionando melhoria na qualidade de vida para um conjunto significativo de famlias, que gira atualmente em pouco mais de 900 mil famlias.

Mas o fato que se pretende destacar aqui, que fundamental em qualquer anlise sobre a reforma agrria (e as polticas pblicas de modo geral), consultar os beneficirios desta poltica e verificar o seu grau de satisfao. Em geral, boa parte das pesquisas voltadas ao estudo dos assentamentos, destaca os problemas existentes e a situao das famlias assentadas, numa perspectiva de carter estritamente tcnico-operacional,10 desprezando o que pensam as famlias assentadas em relao s suas prprias condies, bem como ignorando sua situao pregressa, omitindo assim possveis melhorias (ou mesmo piora) a partir do seu assentamento.

9 Tal afirmativa tem por base os estudos amostrais realizados junto ao PAC, por ocasio do desenvolvimento do

Sistema de Monitoramento e Avaliao deste Programa - Sipac, que comprovou elevado grau de satisfao frente aos vrios itens propostos neste sistema (ver Anexo B, indicadores 1.8, 2.7, 3.7, 5.2, 5.3, 5.4, 6.7 e 6.8). 10

Excetuando-se alguns estudos de carter sociolgico ou mesmo antropolgico.

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As derivaes decorrentes de algumas das argumentaes anteriormente expostas podem implicar em perspectivas relativamente simplistas (e muito polmicas), tal como a afirmao de que seria melhor, por exemplo, comprar um txi para cada sem-terra11, o que poderia ser mais barato e potencialmente mais eficaz do que insistir numa poltica de reforma agrria.

Ainda no rastro da perspectiva de anlise acima citada, alguns pesquisadores questionam o custo por famlia assentada, dentro do processo de implementao das aes de reforma agrria, destacando que este seria por demais elevado, sendo melhor investir em outros programas, ou mesmo dar o dinheiro na mo das famlias e deixar que elas decidam em que investir.12 J outros pesquisadores afirmam justamente o contrrio, ou seja, que o custo de criao de um emprego mediante a reforma agrria muito menor do que a criao de um emprego no meio urbano.

Com as devidas ressalvas em decorrncia do tempo perpassado, Plnio de Arruda Sampaio destacou (em 2004) que:

O custo de implantao de uma famlia na terra de R$ 24 mil, incluindo a aquisio do imvel, indenizao de ttulos da dvida agrria - TDAs, dinheiro para benfeitorias, demarcao, topografia e infra-estrutura inicial... Se cada famlia gera trs postos de trabalho, o custo de gerao de um posto seria grosso modo, de R$ 8 mil... pouco se compararmos com outras reas da economia brasileira. Na indstria, por exemplo, o posto de trabalho mais barato exige, segundo o PROGER, R$ 13.600, e segundo o PROTRABALHO, R$ 23 mil. (AS BOAS..., 2004, p 35).

Da mesma forma, Monteclaro (1996), em perodo anterior ao apontado acima, tambm j apresentava concluses semelhantes:

Estima-se que o governo FHC tenha gastado R$ 25 bilhes no processo de reforma agrria. Clculos de economistas levam a concluso de que cada emprego gerado dessa maneira custa em torno de R$ 20 mil cada. um valor menor do que para se criar empregos em outros setores, mas o gasto aqui todo do estado, vale dizer, a conta paga pelo povo. (MONTECLARO, 1996, no paginado).

11 Esta foi uma perspectiva abordada por Graziano Netto (1994).

12 A base desta argumentao parte do pressuposto de que o valor despendido com a reforma agrria seria

equivalente (em mdia) a se destinar uma renda de cerca de um salrio mnimo por ms (R$ 510,00) para cada famlia assentada pelo perodo de 10 anos (total = R$ 61.200,00). Destaca-se que atualmente o total de crdito disponibilizado pelo Incra, passvel de ser acessados pelas famlias assentadas, de pouco mais de R$ 40 mil reais/ famlia, o que no inclui o custo efetivo da terra.

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Em relao aos diferentes critrios de avaliao referentes qualidade dos assentamentos, podemos destacar que a avaliao do ponto de vista econmico, sem sombra de dvidas, constitui-se em importante critrio, considerando um assentamento de sucesso, por exemplo, quando as famlias do mesmo alcanar uma renda mdia per capita superior a determinado valor, que lhes permita viver dignamente.

Neste sentido, de acordo com a lgica tradicionalmente utilizada de assumir que a renda tem forte correlao com o nvel de bem estar, poderamos considerar como parmetro a ser atingido, por exemplo, o valor de um salrio mnimo,13 ou a superao do nvel de pobreza adotado pelo Banco Mundial (1,00 US$/pessoa/dia), ou ainda a variao deste nvel adotado em geral para pases da Amrica Latina (2,00 US$/pessoa/dia). Assentamentos onde um determinado percentual de famlias (entre 75% e 100%, por exemplo) alcanasse estes valores, poderiam ser considerados como aptos a serem consolidados ou de sucesso.

Outra forma possvel de se avaliar a qualidade dos assentamentos seria seguir uma espcie de senso comum sobre o que estar bem de vida, seja na opinio dos beneficirios da poltica de reforma agrria, ou mesmo da populao (rural) em geral.14 Uma hipottica enquete realizada com apenas uma pergunta (o que estar bem de vida para voc?), certamente traria elementos importantes para o estabelecimento de indicadores a serem assumidos, na perspectiva da chamada consolidao dos assentamentos. Da, poderamos verificar que h muitas outras questes, para alm da renda, envolvidas no imaginrio da populao dos assentamentos, com vistas obteno de uma boa condio de vida, onde certamente estariam envolvidos elementos como a sade, educao (para os filhos), alimentao, habitao, meios para produzir, dentre outros.

Indo um pouco mais longe, muitos outros elementos poderiam ser inseridos num processo de avaliao dos assentamentos, partindo do pressuposto de que um assentamento de sucesso seria aquele onde as famlias estivessem felizes, a princpio, o objetivo maior de qualquer ser humano, porm, com mltiplas variaes possveis. Lazer, cultura, religiosidade e outras questes menos explcitas (ou aparentemente secundrias) poderiam emergir como condio fundamental para o alcance da to almejada felicidade.

13 Segundo a Medida Provisria N 456/2009, de 30.01.2009, o valor do salrio mnimo em vigor (a partir de 1

de janeiro de 2010), de R$ 510,00 (quinhentos e dez reais). (SALRIO..., [200-?]) 14

Destaco aqui que pode (e deve) haver alguma distoro entre o que a populao urbana e a rural entendem como condio fundamental ou imprescindvel para se estar bem de vida. Como exemplo, podemos citar a questo da segurana, que tem atualmente um grande destaque no meio urbano e que, a princpio, ainda no teria o mesmo peso para a populao rural (apesar desta questo j estar impregnando toda a populao do pas, seja ela urbana ou rural).

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Cumpre destacar que, passa longe do objetivo desta tese, realizar uma discusso sobre o conceito de felicidade e o estabelecimento deste como requisito para a verificao da qualidade dos assentamentos. No se pretende aqui entrar em discusses desta natureza, buscando o estabelecimento de metodologia que se apie em indicadores que permitam mensurar e estabelecer parmetros de felicidade, dentro de uma perspectiva que se aproximaria da psicologia social ou mesmo da perspectiva apresentada contemporaneamente por Sen (2000).

De outro lado, reconhece-se a presena de elementos muito interessantes em trabalhos que buscam estabelecer uma correlao entre o crescimento econmico e a felicidade. Apesar do objetivo desta tese ser infinitamente mais modesto do que esta perspectiva, a apresentao de alguns tpicos desta abordagem, se faz importante para a fundamentao da proposta aqui defendida, em especial, a argumentao de que a renda por si s no deve ser considerada como nico elemento na avaliao da qualidade dos assentamentos de reforma agrria, muito menos na avaliao do nvel de bem estar das famlias, sendo imprescindvel uma avaliao que adote a perspectiva multidimensional.

Neste sentido, Romeiro (2008, p. 1), abordando a questo do crescimento econmico e suas relaes com o consumo e o meio ambiente, indaga se nossa sociedade de consumo tem a capacidade de satisfazer os anseios da populao por uma vida mais feliz. Apontando para a tradicional idia de que o crescimento econmico poderia resolver os problemas de ordem material, este autor questiona ainda se, no haveria outros objetivos a perseguir para uma vida feliz, aps as necessidades materiais por uma vida confortvel terem sido alcanadas.

Este autor cita o fato de que algumas pesquisas de opinio realizadas nos EUA acabaram por mostrar que o crescimento da renda no foi acompanhado de um aumento da felicidade das pessoas tal como elas percebiam isto, destacando tambm algumas interessantes constataes em relao a estas pesquisas, dentre as quais o fato de que,

Havia uma correlao positiva, no mesmo perodo de tempo, entre o nvel de renda e o grau de felicidade declarada, na medida em que se subia na escala de renda (ou seja, uma maior proporo de pessoas se declarava felizes nos extratos superiores de renda); entretanto, em sries temporais, essa correlao no aparecia. Embora o cidado americano dos anos 2000 tivesse uma capacidade de consumo muito superior de seu av ou bisav nos anos 1940, seu nvel de felicidade no havia aumentado. O primeiro caso no surpreende, na medida em que ter acesso a bens e servios sempre um motivo de alvio e satisfao, especialmente quando se considera a situao menos afortunada de outros. J no segundo, o resultado algo paradoxal (o paradoxo de Easterlin), mas pode ser explicado por um conjunto de fatores psico-culturais. Um dos mais importantes seria o fato de que a satisfao que cada cidado obtm, com o aumento de sua capacidade de consumo, relativa

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capacidade de consumo dos demais concidados; ou seja, se a renda aumenta para a sociedade como um todo, a percepo do aumento da capacidade de consumo se esvanece. (ROMEIRO, 2008, p. 2).

Fazendo referncia chamada teoria psicolgica contempornea, baseada na perspectiva de que tanto animais como seres humanos encontram prazer na ao ou experincia nova, e no na rotina, este autor destaca que a sensao de se adquirir um novo bem, desaparece com o uso rotineiro do mesmo, ou seja, o nvel de satisfao no dependeria (apenas) do nvel de renda, mas do seu crescimento. Tudo o mais constante, seria preciso crescer cada vez mais rpido para aumentar a felicidade ou pelo menos manter o crescimento para no reduzi-la (ROMEIRO, 2008, p. 2).

Por fim, Romeiro (2008) conclui sua argumentao, destacando que,

Em resumo, a sustentabilidade a longo prazo depende de uma mudana profunda na dinmica atual de produo e consumo. Ser preciso que a sociedade de consumo, chamada por muitos de civilizao do ter, caminhe em direo a uma civilizao do ser, onde os fatores de estmulo e de emulao social estejam referidos no ao crescimento da capacidade de consumo, mas ao desenvolvimento de cada um em suas capacidades humanas. (ROMEIRO, 2008, p. 2).

Nesta perspectiva, diante das questes apresentadas at o momento, que apontam para as dificuldades de avaliao da qualidade dos assentamentos de reforma agrria, a diversidade de possibilidades metodolgica de avaliao, bem como da necessidade governamental de monitoramento e avaliao da qualidade dos assentamentos (e da poltica pblica da reforma agrria como um todo), a questo que se coloca como sendo base de discusso desta tese poderia estar representada nas seguintes perguntas:

i) Que critrios devem ser considerados para a avaliao da qualidade dos assentamentos de reforma agrria no Brasil, de forma a estabelecer um mnimo de consenso entre todos os atores envolvidos neste processo?15

15 Apesar de saber da dificuldade em se estabelecer algum consenso sobre esta temtica, tal como abordado no

incio da introduo desta tese na citao de Sparovek (2003), alguns critrios tais como a renda, infra-estrutura, acesso sade, educao, etc., parecem ser passveis de consenso. Do ponto de vista da poltica pblica, fundamental se estabelecer um instrumento consistente de avaliao dos resultados auferidos pela mesma, o que implica em se estabelecer critrios, objetivos e metas a serem alcanadas.

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ii) Como realizar uma avaliao criteriosa, objetiva e clara, de modo a verificar a qualidades dos assentamentos de reforma agrria e quais instrumentos e pressupostos devem ser utilizados?

Uma primeira questo j abordada anteriormente, se refere ausncia e precariedade de dados consistentes em relao aos assentamentos de reforma agrria. Se os prprios nmeros relativos quantidade de famlias assentadas so questionados de forma veemente por alguns pesquisadores,16 muito mais o so queles relativos qualidade dos assentamentos. Neste particular, quase consenso a opinio de que dados e informaes sistematizados so praticamente inexistentes ou mesmo muito precrios e pontuais. Como exemplo, poderamos citar a dificuldade do Incra em montar um programa de qualificao dos assentamentos existentes. Entende-se que condio imprescindvel para a recuperao/qualificao de assentamentos, se ter disponvel informaes consistentes sobre a situao dos mesmos, bem como a demanda em relao a aes estruturantes que melhorem a qualidade de vida das famlias assentadas.17

Nestes termos, cabe reafirmar que a situao em relao aos dados disponveis sobre os assentamentos de reforma agrria implantados no Brasil, nos deixa a clara impresso de que qualquer avaliao em relao a esta temtica, seja do ponto de vista da quantidade de famlias assentadas, seja em relao qualidade dos assentamentos, tem forte probabilidade de apresentar fragilidade em relao anlise realizada, o que potencializa distores na avaliao, carregando-a de forte influncia poltico-ideolgica, conforme mencionado anteriormente.

O Censo Agropecurio poderia ser um importante instrumento na obteno de dados gerais sobre os assentamentos de reforma agrria, tendo em vista que o mesmo apresentou em sua ltima verso (aplicada em 2007), a possibilidade de extrao de informaes especficas referentes aos mesmos.18 De outro lado, como esta questo era declaratria, pairam dvidas

16 Um dos maiores questionadores em relao ao nmero de famlias assentadas apresentado pelos governos o

professor de geografia agrria da USP, Ariovaldo Umbelino de Oliveira. Segundo ele, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA comporia o nmero total de famlias assentadas, somando ao nmero efetivo de (novas) famlias assentadas, os nmeros relativos reordenao fundiria (refere-se aos casos de substituio e/ou reconhecimento de famlias presentes nos assentamentos j existentes); regularizao fundiria (refere-se ao reconhecimento do direito das famlias j existentes nas reas objeto da ao); e assentamentos fundirios de famlias atingidas por barragens. Para este pesquisador, esta seria uma forma equivocada de apresentao dos nmeros da Reforma Agrria, uma vez que somente o assentamento efetivo de novas famlias deveria ser considerado na perspectiva do alcance das metas previstas no II PNRA (OLIVEIRA, 2006). 17

O levantamento da situao dos assentamentos com vistas montagem de uma proposta de qualificao dos assentamentos realizado no ano de 2007 durou mais de 6 meses, sendo que parte dos nmeros utilizados teve por base, estimativas e no dados reais de passivo. 18

Foi inserida somente no ltimo Censo Agropecurio, uma questo que permitiria extrair informaes a respeito dos assentamentos. A questo n 8 do instrumento de coleta de dados (o questionrio do Censo

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sobre a exatido das informaes referentes mesma, uma vez que muitas famlias no informaram que pertenciam a um assentamento, seja por desconhecimento deste fato (em casos de regularizao fundiria, etc.), seja por omisso pura e simples.

Um grupo de pesquisadores convocados pelo MDA pretendia cruzar as informaes do Censo Agropecurio referente aos assentamentos de reforma agrria, com os permetros georreferenciados dos assentamentos, de forma a eliminar ao mximo as perspectivas de sub-contagem dos lotes/famlias, realizando a partir da diversas anlises dos micros dados que seriam disponibilizados pelo IBGE. Porm, aparentemente o trabalho deste grupo foi descontinuado e, at o presente momento, no foi publicado nenhum material temtico em relao aos assentamentos de reforma agrria, muito provavelmente em funo dos problemas atinentes a metodologia adotada, conforme citado anteriormente.

Outra questo problemtica em relao ao Censo Agropecurio e a possibilidade de utilizao das informaes deste instrumento na definio de polticas pblicas voltadas aos assentamentos de reforma agrria o fato de que o mesmo aplicado, a princpio, a cada 10 anos (o penltimo Censo Agropecurio foi realizado em 1995/96 e o antepenltimo em 1985), periodicidade relativamente elevada,19 o que, a princpio, reduziria sua utilidade enquanto instrumento de apoio gesto.

Ainda em relao ao Censo Agropecurio, podemos verificar que o mesmo tem uma perspectiva quase que integralmente voltada aos aspectos econmico-produtivos, sendo raras as questes que tratam de temas tais como educao, infra-estrutura social,20 sade, etc. Quando muito, h uma ou outra questo referente pessoa que dirige o estabelecimento. Nestes termos, as informaes passveis de serem extradas do Censo Agropecurio apresentariam limitaes aparentemente comprometedoras, se pensssemos em utilizar este instrumento na conformao de indicadores multidimensionais.

Do ponto de vista das pesquisas e estudos de caso em relao aos assentamentos de reforma agrria, pode-se argumentar que, apesar de existir atualmente um bom nmero de teses, dissertaes e pesquisas acadmicas e mesmo alguns trabalhos de carter operacional

Agropecurio), apresenta a seguinte formulao: O estabelecimento originrio de projeto de assentamento de famlias instalado aps 1985?. 19

H que se atentar que um mandato presidencial se d em um perodo de 4 anos, com possibilidade de reeleio por mais 4, totalizando (no mximo) 8 anos. Em geral, aps eleitos, os novos governos passam cerca de um ano organizando a mquina governamental, o que inclui diagnstico da situao real e incio da implantao dos programas apregoados durante a campanha eleitoral. O intervalo de 10 anos entre uma avaliao e outra parece tempo demasiado na perspectiva de se utilizar as informaes coletadas na implementao de polticas corretivas ou especficas com vistas melhoria da qualidade de vida das famlias assentadas ou mesmo na perspectiva da consolidao dos assentamentos. 20

H questes que tratam especificamente da energia eltrica (02) e da gua e irrigao (33 a 44).

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(desenvolvidos ou contratados pelo Incra), as informaes trabalhadas, em geral se referem a estudos de caso, pesquisas locais, microrregionais ou, quando muito, de carter regional. Tais pesquisas certamente ampliam o grau de conhecimento em relao a esta poltica pblica (erros e acertos, demandas, potencialidades, etc.), mas, ainda assim, permitem frgil possibilidade de generalizao em relao situao geral dos assentamentos de reforma agrria no Brasil.

O fato que se quer (novamente) destacar e reforar at aqui, mesmo considerando o conjunto de estudos existentes, que os dados atualmente disponveis em relao reforma agrria implantada no Brasil, no permitem uma avaliao consistente e generalizada sobre a situao dos assentamentos, independentemente dos critrios metodolgicos adotados no procedimento de anlise, sendo que as avaliaes realizadas, em geral, apresentam ainda certo grau de influncia poltico-ideolgica, tanto na perspectiva da defesa, quanto na tentativa de desconstituio da poltica de reforma agrria.

Outra temtica complexa, que se pretende abordar nesta tese, dentro do contexto da reforma agrria, refere-se questo da consolidao dos assentamentos j implantados, enquanto condio fundamental (ou no) para que haja a possibilidade, tanto financeira quanto operacional, de ampliao do conjunto de novas famlias atendidas, com eficincia e qualidade.

A abordagem da temtica da consolidao dos assentamentos elemento fundamental para o desenvolvimento desta tese, visto que a partir da conceituao sobre o que seria um assentamento consolidado (inicialmente, na perspectiva operacional do Incra, e depois a partir do conceito de consolidao desenvolvido por ocasio da implementao do PAC), que se pretende realizar toda a discusso sobre a qualidade dos assentamentos e conseqentemente a constituio da noo (operacional) sobre que parmetros (e valores) devem ser utilizados para a avaliao dos assentamentos e sua caracterizao enquanto consolidado.

Do ponto de vista do Incra, rgo gestor da reforma agrria no Brasil, um assentamento seguiria um caminho natural que se inicia na desapropriao das reas onde so alocadas as famlias, e evolui at se chegar chamada consolidao, onde j estaria aportado s famlias um conjunto de infra-estruturas bsicas, tais como gua, estradas, energia eltrica, habitao, dentre outros itens. Neste momento, as famlias j estariam aptas a seguir sua trajetria, tornando desnecessria a ao e o acompanhamento tutorial do Estado. Esta temtica um dos focos centrais de discusso proposto, porm, neste momento, o objetivo de trazer tal questo a esta introduo, visa reforar a argumentao de que so vrios os critrios em jogo no processo de avaliao da qualidade dos assentamentos.

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Neste sentido, a partir da temtica da consolidao dos assentamentos de reforma agrria, que sero introduzidos outros dois elementos fundamentais no contexto desta tese, quais sejam o Programa de Consolidao e Emancipao (Auto-suficincia) de Assentamentos Resultantes de Reforma Agrria PAC e o Sistema de Monitoramento e Avaliao de Assentamentos Sipac, desenvolvido no contexto do PAC.

Estes dois elementos se ligam diretamente com a temtica central desta tese, uma vez que o primeiro (o PAC), trata das estratgias e aes necessrias para se alcanar a consolidao dos assentamentos, e o segundo (o Sipac), trata justamente da perspectiva do estabelecimento de indicadores de desenvolvimento que possam aferir aspectos de qualidade necessrios a um assentamento, de forma que o mesmo possa ser considerado (operacionalmente) consolidado. Ou seja, aqui estaremos entrando mais a fundo no cerne da discusso desta tese, qual seja, os critrios de avaliao propostos a partir do Sipac.

No sexto ano de operao (2006), o PAC finalizou (preliminarmente) seu Sistema de Monitoramento e Avaliao Sipac.21 Desenvolvido atravs de convnio firmado com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, tal sistema tinha por objetivo monitorar o desenvolvimento dos assentamentos trabalhados dentro do PAC (com potencial expanso para todos os assentamentos implantados pelo incra), mediante utilizao de 41 indicadores de desenvolvimento, divididos em quatro eixos, quais sejam, social (educao, sade e habitao), econmico-produtivo, ambiental e organizacional.22

neste contexto que poderamos afirmar que a grande temtica (guarda-chuva) desta tese a reforma agrria, com foco na discusso sobre consolidao, onde foram buscadas referncias no PAC (pressupostos, estratgias, metodologia e resultados j alcanados com vistas consolidao), enquanto elemento emprico norteador, afunilando-se na seqncia na discusso sobre a qualidade dos assentamentos (que est intimamente ligada temtica da consolidao) para, por fim, chegar discusso central desta tese os critrios de avaliao da qualidade dos assentamentos, onde o Sistema de Monitoramento e Avaliao do PAC Sipac e os resultados auferidos para seis assentamentos se constitui enquanto elemento chave e fundamental, tendo sido esmiuado de forma sistemtica, compondo assim grande parte do contedo desta tese. Nestes termos, podemos dizer que estes so os elementos centrais desenvolvidos nesta tese.

21 Em dezembro de 2007 foi firmado Contrato entre o Incra e a Faurgs para dar continuidade ao desenvolvimento

e aperfeioamento do Sipac, tendo em vista sua complexidade e a necessidade de ajustes e complementaes. De outro lado, devido a problemas de ordem operacional, o referido contrato foi paralisado. 22

Ver quadro contendo os indicadores adotados para o monitoramento e avaliao do desenvolvimento dos assentamentos no mbito do PAC (Anexo B).

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De forma geral, o processo de implementao do PAC, bem como a problemtica que envolve os assentamentos trabalhados, nos permitem esboar algumas constataes (algumas um tanto quanto bvias, outras nem tanto), que so apresentadas a seguir, com o intuito de j trazer alguns elementos de reflexo sobre as perspectivas e o potencial do instrumental analisado nesta tese, buscando reforar que h efetivamente um problema real e relevante a ser enfrentado:

A forma com que os assentamentos de reforma agrria at hoje tm sido criados e apoiados pela esfera governamental deixou um enorme passivo em termos de infra-estrutura, bem como apresenta deficincias bsicas que contriburam para o baixo grau de eficincia scio-econmico-ambiental dos assentamentos, incluindo-se entre os motivos para a constante evaso dos mesmos.23 Sendo assim, fundamental que haja recursos disponveis em volume significativo para a recuperao dos assentamentos em termos de infra-estrutura bsica.24

H uma escassez cada vez maior de recursos financeiros para o atendimento aos assentamentos,25 bem como a estrutura operacional do Incra encontra-se cada vez mais sucateada. Sendo assim, h que se pensar em mecanismos para a consolidao de assentamentos, que permitam incluir novas famlias e novas reas no processo de reforma agrria, com atendimento diferenciado e de qualidade.26

patente a falta, impreciso e/ou parcialidade dos dados referentes qualidade dos assentamentos, em especial junto ao Incra, rgo gestor da reforma agrria no Brasil. Mesmo os nmeros relativos quantidade de famlias assentadas, so freqentemente questionados por pesquisadores e por algumas entidades da sociedade civil (OLIVEIRA, 2006).

23 Ver Bruno e Medeiros (1998); Sparovek (2003); Bittencourt et al. (1998); Incra [2000]; Incra/RS (2003) e

Oliveira (2003). 24

O teto estabelecido pelo PAC era de US$ 5,700/ famlia (aproximadamente R$ 12.000, considerando o cmbio poca de 1 US$ = R$ 2,10). Nestes termos, se foram assentadas cerca de 540 mil famlias no perodo de 1970 a 2002, tendo por base o teto previsto no PAC e considerando que todos os assentamentos necessitariam de investimentos complementares atingindo o teto estabelecido, o investimento total necessrio para a consolidao desses assentamentos seria de pouco mais de 6,5 bilhes de reais. Ressalta-se que o oramento total do Incra em 2006 girou em torno de 3,6 bilhes. 25

Ver Monte (2003) e Lacki (1999.). 26

De outro lado, visto que os assentamentos em fase de consolidao potencialmente j se encontram em uma situao superior aos demais, demandando, a princpio, muito menos recursos e ao operacional do Incra do que aqueles recm constitudos, h que se verificar se um processo mais massivo de consolidao de assentamentos efetivamente potencializaria melhor ao do Incra junto aos demais assentamentos. Aparentemente, a ao mais indicada seria buscar reduzir o tempo de atuao do Incra no processo que leva um assentamento da fase de implementao at a fase de consolidao, intensificando processos tais como demarcao, liberao dos crditos destinados ao fomento e habitao, Ater, Pronaf, etc.

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O investimento na eliminao ou mesmo reduo do grande passivo em termos de infra-estrutura, por si s no resolveria a questo da sustentabilidade scio-econmico-ambiental dos assentamentos, sendo fundamental para a efetivao deste processo, uma ao qualificada de assistncia tcnica, social e ambiental, dentro de uma perspectiva participativa e integradora, alm de aes voltadas para a capacitao dos assentados, bem como investimentos na rea produtiva e ambiental, com foco na gerao de renda.

A confeco de Planos de Consolidao de Assentamentos PCAs consistentes, elaborados de forma participativa, constituem um importante instrumento para a viabilizao dos mesmos. Tal instrumento possibilita s comunidades destes assentamentos discutirem seus problemas, definirem o que pode/deve ser feito, estabelecendo prioridades, e, desta forma, atuarem diretamente na realizao de seus projetos, tendo clareza das aes a serem realizadas, fonte de recursos, metas, dentre outros. Portanto, podemos de antemo afirmar que o PAC contribuiu de forma positiva para o empoderamento das comunidades assentadas, fator fundamental para o processo de consolidao dos assentamentos27.

de fundamental importncia que a qualidade dos assentamentos seja tratada e analisada dentro de uma perspectiva mais ampla (para alm dos enfoques tradicionais relativos infra-estrutura e situao econmica renda). Neste sentido, o estabelecimento de metodologia que aborde, alm dos eixos tradicionais (anteriormente citados), questes tais como sade, educao, meio ambiente, organizao, dentre outras, representa, a princpio, um avano na compreenso sobre qualidade, sustentabilidade e desenvolvimento dos assentamentos.

O estabelecimento de indicadores de desenvolvimento/qualidade numa perspectiva multidimensional e de um sistema informatizado com o objetivo de monitorar o desenvolvimento dos assentamentos de reforma agrria (o Sipac), pode efetivar-se como importante avano dentro da poltica agrria, ampliando, para alm das estatsticas sobre a quantidade de famlias assentadas e anlises econmicas e de infra-estrutura localizadas, as informaes sobre esta poltica pblica, bem como a viso sobre qualidade, desenvolvimento e consolidao de assentamentos de reforma agrria implantados no Brasil. Tal sistema (Sipac) tem forte potencial para viabilizar o estabelecimento de uma viso sistmica da situao dos assentamentos,

27 Ver Incra (2000), Incra (2002), CNEC (2003) e Kiel (2003).

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bem como direcionar e focalizar aes com vistas elevao da qualidade de vida das famlias assentadas, racionalizando o uso dos recursos, permitindo ainda o estabelecimento de uma noo operacional de consolidao e desenvolvimento de assentamentos mais abrangente.

Outrossim, cumpre destacar as dificuldades enfrentadas no desenvolvimento desta tese, tendo em vista tratar-se da anlise de um instrumento de carter inovador (ainda no finalizado e com muitas questes a ajustar) o Sistema de Monitoramento e Avaliao do PAC Sipac, bem como o pouco tempo de implantao do PAC e seu carter (ainda) piloto.

Cabe novamente reforar que a temtica central desta tese gira em torno da questo dos critrios de anlise/avaliao da qualidade/desenvolvimento dos assentamentos de reforma agrria implantados no Brasil. Nestes termos, a reforma agrria e a qualidade dos assentamentos so temas abordados e parte indissolvel do processo de anlise. Da mesma forma, tanto o PAC quanto o Sipac so tambm importantes elementos desta tese e permearo todo o processo de discusso, onde foram utilizados como foco de anlise e validao, os resultados obtidos para seis assentamentos que integraram o PAC.

O Sipac foi analisado em seus pormenores, em especial quanto aos resultados auferidos para os assentamentos selecionados, sendo traado um paralelo dos pressupostos e metodologia utilizados neste sistema com a perspectiva proposta por Srgio Seplveda, relativamente questo do desenvolvimento sustentvel microrregional. A perspectiva abordada aqui, parte do pressuposto de que a forma com que o Sipac operacionaliza a noo de desenvolvimento/qualidade dos assentamentos mais adequada do que as tradicionais formas de mensurao do grau de desenvolvimento, que em geral levam em conta apenas a renda obtida,28 sendo que os resultados obtidos a partir deste sistema nos assentamentos estudados sero confrontados com outras perspectivas de anlise, grosso modo a perspectiva utilitarista (ou de renda), bem com a prpria perspectiva dos beneficirios desta poltica (nvel de satisfao).

Por fim, cumpre destacar que a construo desta tese parte de uma experincia pessoal de cerca de 20 anos de atividades profissionais como Engenheiro Agrnomo, e, particularmente, a recente experincia adquirida no gerenciamento da implantao do PAC no estado do RS, e, enquanto coordenador operacional do Programa em nvel nacional, onde tive a oportunidade de acompanhar de perto todo o processo de discusso e desenvolvimento do

28 Pretende-se comparar e analisar diferentes critrios utilizados na avaliao da qualidade/desenvolvimento dos

assentamentos, a partir dos resultados verificados junto ao Sipac. Neste sentido, podemos dizer que o Sipac operacionaliza apenas outra metodologia de anlise ou outro ponto de vista, que a princpio, consideramos mais adequada, do que metodologias e anlises de carter unidimensional, como o caso da renda.

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Sipac.29 Nesta trajetria profissional-pessoal, encontra-se ainda o trabalho desenvolvido junto: i) Comisso Pastoral da Terra CPT, no estado do Rio de Janeiro;30 ii) a duas Secretariais de Agricultura ligadas a administraes consideradas progressistas;31 iii) ONG Assessoria e Servios a Projetos em Agricultura Familiar - AS-PTA;32 ao convnio FAO/Incra;33 ao Projeto Lumiar,34 dentre outros.

Em termos acadmicos destaca-se o Curso de Aperfeioamento em Sociedade e Agricultura no Brasil e o Curso de Mestrado em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade.35 De volta ao Incra em 2008, na funo de Coordenador-Geral de Monitoramento e Avaliao da Gesto, tal temtica permanece como foco central do meu atual trabalho.

Na seqncia deste trabalho (Captulo 2), sero apresentados os objetivos geral e especficos, bem como os procedimentos metodolgicos adotados na construo desta tese. Segue-se com uma breve reviso bibliogrfica que traz alguns elementos sobre a qualidade de assentamentos de reforma agrria (Captulo 3), para ento tratar da questo da problemtica da consolidao de assentamentos bem como do PAC (Captulo 4).

O captulo 5 aborda algumas perspectivas tericas em relao ao desenvolvimento, tais como as teorias do bem-estar, a abordagem economicista (utilitarista), a perspectiva das capacitaes, bem como a idia do desenvolvimento rural sustentvel. Tal bloco de perspectivas e questes aportadas neste captulo tem por objetivo central trazer alguns elementos relevantes, que dem sustentao terica s questes trabalhadas, apesar desta tese apresentar um carter eminentemente metodolgico-emprico.

O captulo 6 aborda as questes centrais no que se refere ao processo de construo do sistema de monitoramento do desenvolvimento dos assentamentos do PAC o Sipac. Em seguida, no captulo 7 so apresentados os resultados propriamente ditos, auferidos atravs do Sipac para os seis assentamentos trabalhados nesta tese, bem como uma anlise

29 Atividade desenvolvida no perodo de agosto de 2002 a agosto de 2006.

30 Assessoria a 05 equipes regionais da CPT e a diversos assentamentos no Estado (12/93 a 10/95).

31 Em Braslia, no Prove - Programa de Verticalizao da Pequena Produo Agrcola (11/95 a 12/97); e no Rio

Grande Sul, junto ao Programa da Agroindstria Familiar (05/00 a 07/02). 32

Trabalho junto ao Centro de Documentao especializado em agroecologia e reas afins (11/90 a 06/93, 07/98 a 03/99 e outros perodos). 33

Elaborao do Plano de Desenvolvimento do Assentamento Zumbi dos Palmares, situado no municpio de Campos dos Goytacazes RJ, que conta com cerca de 500 famlias (04/99 a 09/99). 34

Breve trabalho de assistncia tcnica e organizativa a 04 assentamentos no estado do Rio de Janeiro, desenvolvendo atividades de Diagnstico Rural Participativo e assistncia tcnica e organizativa (01/98 a 02/98). 35

Realizados no Centro de Ps-graduao em Desenvolvimentos, Agricultura e Sociedade - CPDA/UFRRJ: Especializao 360 horas (incio - 04/ 92 - trmino - 12/ 92); Mestrado (incio - 04/98 - trmino - 07/00). Tema da dissertao defendida: Prove, o gosto da incluso social: Anlise da ao do Poder Pblico no processo de implementao do Programa de Verticalizao da Pequena Produo Agrcola do Distrito Federal (Prove).

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pormenorizada dos indicadores propostos. neste captulo onde foi realizada toda a discusso sobre as dimenses e indicadores adotados pelo Sipac, bem como os resultados auferidos.

O captulo final (8) traz um conjunto de consideraes, que buscou fazer um arrazoado dos principais tpicos trabalhados nesta tese, centrando ateno nos objetivos propostos, de forma a verificar se os mesmos foram plenamente atendidos. Por fim, so apresentadas as referncias bibliogrficas utilizadas e alguns anexos.

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2 OBJETIVOS GERAL, ESPECFICOS E PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ADOTADOS NA PESQUISA

Neste breve captulo sero apresentados os objetivos geral e especficos desta tese, bem como os procedimentos metodolgicos adotados, que seguiu os princpios e tcnicas da pesquisa qualitativo-quantitativa.

2.1 OBJETIVO GERAL

Analisar os parmet

tese assentamentos

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