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TERMINOLOGIA PARA A MONTAGEM DE
ESCRITÓRIOS DE PROJETOS NO SETOR PÚBLICO:
UMA PROPOSTA A PARTIR DA PESQUISA-AÇÃO
TIAGO VIEIRA CAPRONI DANIEL CAPALDO AMARAL
MARLY MONTEIRO CARVALHO
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Painel 20/061 Escritórios de projetos e gestão de portfólio: a disseminação da política de gestão pública
TERMINOLOGIA PARA A MONTAGEM DE ESCRITÓRIOS DE
PROJETOS NO SETOR PÚBLICO: UMA PROPOSTA A PARTIR DA PESQUISA-AÇÃO
Tiago Vieira Caproni
Daniel Capaldo Amaral
Marly Monteiro Carvalho
RESUMO
O objetivo desse trabalho é investigar a adoção de um escritório de gerenciamento de projetos no setor público por meio de um modelo multivariável. A abordagem de
pesquisa selecionada foi por meio da combinação de revisão da literatura com abordagem de pesquisa-ação, sendo este modelo desenvolvido em uma empresa
pública de administração direita executiva, de uma cidade do interior de São Paulo com aproximadamente 90 mil habitantes. O modelo proposto é composto por 14 variáveis principais e acessórias, fundamentado em elementos presentes na “Nova
Gestão Pública”, bem como premissas presentes no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995 e por benchmarks de práticas adotadas na iniciativa
privada. Os resultados indicam ganhos qualitativos na qualidade das atividades desenvolvidas pelo órgão público que adotou o escritório de projeto em sua estrutura.
Palavras-chaves: Escritório de Gerenciamento de Projetos. Governo. Estudo de
caso.
ABSTRACT
The aim of this study is to investigate the adoption of a project management office in the public sector through a multivariate model. The selected research approach was
through literature review combined with action research approach, and this model developed into a public company executive administration, of a town in the interior of
São Paulo State with approximately 90,000 inhabitants. The proposed model consists of 14 main and supplementary variables, based on the elements present in the "New Public Management" as well as assumptions present in the Master Plan for
Reform of the State Apparatus of 1995 and benchmark practices from the private sector. The results indicate qualitative improvements in the quality of the activities
developed by the public agency that adopted the project office in its structure. Keywords: Project Management Office, Government, Case Study.
3
1 INTRODUÇÃO
A governança de projetos e programas públicos traz inúmeros desafios
(Winch e Sanderson, 2015, Brown et al., 2013) e embora várias ferramentas,
técnicas e métodos tenham surgido no setor público, como PERT pela marinha
americana, pouca atenção tem sido dada ao tema no âmbito de pesquisa.
No contexto Brasileiro a inclusão da emenda 19 de 1998 do artigo 37 da
Constituição Federal Brasileira trouxe maior foco para resultados e eficiência. O
princípio da eficiência foi precedido pelo que em 1995 ficou conhecido como
Reforma da Gestão Pública ou reforma gerencial do Estado, conduzida pelo então
Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira (MARE – Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado, extinto e convertido em Ministério do Planejamento e Gestão),
cujo principal objetivo era estruturar o Estado com um aparelhamento forte e
eficiente (BRESSER-PEREIRA, 1997).
O projeto se consolida com a conversão dos preceitos do plano em
emenda constitucional e passa a integrar o acrônimo LIMPE (legalidade,
impessoalidade, moralidade, pessoalidade e EFICIÊNCIA), o binômio eficiência e
transparência passa a ter cada vez mais destaque na pauta política brasileira, ainda
mais com a intensificação da insatisfação popular em face dos escândalos de
corrupção envolvendo partidos políticos e líderes de todas as esferas nacionais,
culminando com os movimentos populares de junho de 2013 ocorridos em todo
o Brasil.
Há esforços de governos em propor metodologias de Gestão de Projetos
como é o caso da primeira versão do PRINCE que surgiu no escritório de comércio
da Inglaterra como referência para compras públicas (INGLATERRA – CABINET
OFFICE, 2011, CARVALHO, M. M.; RABECHINI, 2011). Além disso, alguns
mecanismos de gestão de resultados oriundos da iniciativa privada estão sendo
replicados para incrementar o ganho na administração pública em relação aos
serviços entregues a sociedade e principalmente no combate a fraudes e perdas
com gastos não programados, no entanto as características do setor público
demandam customização da gestão de projetos.
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No Brasil, vem-se adaptando padrões de gestão utilizados na indústria
como PMBoK. Falta, porém, uma nomenclatura que torne compatível a linguagem
dos fluxos de processos públicos com as exigências da legislação brasileira.
O objetivo desse trabalho e investigar a possibilidade de proposição de
uma terminologia padrão para auxi liar na definição de processos de negócio de um
escritório de projetos do setor público. Dada a natureza ainda exploratória do tema,
foi desenvolvida uma pesquisa ação em uma prefeitura no interior do Estado de
São Paulo.
O trabalho está dividido em cinco seções. A Seção 2 apresenta a síntese
do referencial teórico, por meio da revisão literária do conceito de escritório de
projetos expondo suas taxonomias dos escritórios de projetos públicos. Seguido aos
elementos que caracterizam as fraudes em projetos e como a sistematização dos
fluxos de trabalho pode mitigar anomalias e propensões a fraude. A Seção 3
apresenta a abordagem metodológica usada no campo da pesquisa. Na Seção 4
são expostos os resultados, e na seção cinco são apresentadas as conclusões e
limitações do estudo.
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 Gestão de projetos no setor público
Organização pública é aquela que providenciam bens e serviços de um
governo em um nível local ou nacional (Fryer et al. 2007) e não está voltada ao lucro
(Dewburst et al. 1999). O uso de modelos de referência tem sido adotado por alguns
órgãos públicos internacionalmente, em geral para suportar departamentos de
compra. O emblemático caso da Agência Espacial Americana – NASA, com o
lançamento da Apollo 11 pioneira na adoção de ferramentas de gerenciamento de
projetos (KWAK, 2003). O Departamento de Defesa americano, por exemplo, no
setor de aquisições utiliza um sistema de gerenciamento de valor agregado – EVMS
(Department of Defense – DoD, 2015), e o Departamento de Energia também deste
país possui um dashboard com as respectivas indicações de programas, contratos,
5
informações de projetos e principalmente orçamento original de projetos, custo atual
do projeto e os indicadores: “desempenho de custo” e “desempenho de
cronograma”, (US Energy Department, 2015).
No caso inglês, o seu escritório de comércio (Office of Government
Commerce-OGC), estabeleceu em 1989 a metodologia PRINCEt, tornando -a de
domínio público (INGLATERRA – CABINET OFFICE, 2011, CARVALHO;
RABECHINI, 2011). Outro órgão inglês que adotou ferramentas de desempenho foi
o Escritório Nacional de Auditoria – (NAO), órgão similar ao Tribunal de Contas da
União, que mede a eficiência e eficácia do gasto público.
Embora o governo inglês busque estar à frente com mecanismo de
controle, este sofre um duro revés quando em 2008 estabelece um programa para
criar uma plataforma de TI de controle dos infratores de gastos públicos, o programa
deveria ser introduzido em janeiro de 2008 com um custo estimado de £
234.000.000 até 2020, em julho de 2007, £ 155.000.000 já haviam sido gasto no
projeto, este apresentava dois anos de atraso, e os custos estimados para o projeto
haviam subido para £ 690.000.000, o exponencial gasto, fez com que o Ministério da
Justiça, por meio de seu ministro pedisse a suspensão do projeto enquanto as
opções de reequilíbrio orçamentário fosse elaboradas. Muitas das causas dos
atrasos e custos poderiam ter sido evitados com uma melhor gestão e instrumentos
de controle mais claros, segundo relatório do próprio NAO. (CRAWFORD; HELM,
2009) Claramente há indícios de uma gestão inadequada e a complexidade técnica
do projeto foi significativamente subestimada. Observa-se que os contratos de
fornecimento foram concebidos de tal forma que não haviam mecanismo para
pressionar os fornecedores por meio de sanções pecuniárias ou restrições de
participação em certames públicos em razão da não entrega de resultados no tempo
e custo pactuados.
Por outro lado, os jogos olímpicos de Londres se tornaram uma referência
de programa público de governo bem realizado (Hone et al., 2011).
Crawford e Helm (2009) apresentam o caso australiano no qual o
Ministério da Defesa deste país em 2003 passou por questionamento públicos em
relação a sua eficiência na alocação de recursos para a política nacional de
segurança. Como resposta a esta avaliação e na busca de suavizar a publicidade
6
negativa causada e demonstrar capacidade de entrega o então primeiro ministro cria
o Cabinet Implementation Unit (CIU) dentro do Departamento do Primeiro-Ministro,
com o intuito de garantir a entrega comprometida e eficaz das políticas-chave do
governo, por meio de cinco pilares:
Relatórios – Atualizações de progressos. Trabalho integrado com as agências reguladoras para monitorar e informar sobre o andamento das
principais iniciativas políticas do Governo;
Envolvimento Proativo – Engajamento com agências reguladoras no processo de produção de políticas públicas;
Política de Perícia – Fazer ligações. Promover às melhores práticas de outras jurisdições na Austrália e do exterior, bem como a academia e a indústria e fornecer conselhos sobre como aplicá -las no contexto
australiano. [Ou seja, operar como um conselho de benchmark de melhores práticas.]
Recomendações para o gabinete – Os planos de aplicação. Os planos de
aplicação são necessários para submissões com riscos significativos de implementação ou desafios, incluindo aqueles com uma Ferramenta de Avaliação de Potencial de Risco (RPAT), avaliam-se os planos de execução
em propostas de políticas para que seja assegurado aos tomadores de decisão todas as informações relevantes incluindo a forma como a política será implementada.
Construindo capacidades – Criação de competências em toda a administração. A Rede de Implementação da Política baseia -se na experiência dos membros, em compartilhar conhecimentos e desenvolver
uma cultura de colaboração na implementação e concretização de projetos.
Outro procedimento criado pelo Governo Federal australiano foi a adoção
do processo de avaliação de Gateway. Adicionalmente governos estaduais tem
adotado metodologias como PRINCE2 e MSP para a gestão de risco de forma mais
eficaz a exemplo do governo estadual da Tasmânia (CRAWFORD; HELM, 2009).
No Brasil esforços tem sido feitos para a melhoria dos resultados da
máquina pública, ações como a implantação do "Novo de Modelo de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público" cujo objetivo é integrar as práticas de contabilidade
vigentes aos padrões estabelecidos nas Normas Internacionais de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Público.
Esta normatização visa: estabelecer normas e procedimentos contábeis
para a Federação; aprimorar o já existente Plano de Contas Aplicado ao Setor
Público; padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos
de gestão fiscal; disseminar os padrões técnicos estabelecidos no MCASP e no
MDF para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e por fim elaborar
as demonstrações contábeis consolidadas da União. (TESOURO NACIONAL, 2014).
7
Internacionalmente a OCDE – Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (1995), expressa que as mudanças dependem de:
Maior eficiência e relação custo-eficácia no controle e redução das
despesas públicas;
Redução das diferenças nacionais em setores públicos;
Aumento das expectativas de qualidade dos serviços de pessoas
físicas e jurídicas para responder de forma flexível às mudanças;
Oferecer novas tecnologias da informação.
Crawford e Helm (2009), destacando os trabalhos de Peters e Savoie,
(1998), relatam a necessidade da administração pública caminhar para novos
direcionadores, enfatizando na gestão estratégica e planejamento; transparência
gerencial; adição de medidas de desempenho associadas a responsabilização por
resultados; busca pela "desburocratização". Aumento da eficiência e do custo efetivo
para a redução e controle do gasto público, isonomia salarial no setor público de
acordo com a atribuição [cabe aqui uma crítica a linha de pensamento destes
autores para a estruturação de uma isonomia não temerária as contas públicas,
atribuição da isonomia com racionalidade, a equiparação de acordo com o tamanho
do município ou por meio de números índices].
Consolidado na iniciativa privada e institucionalizado por órgãos
internacionais como o PMI (Project Management Institute) e IPMA (International
Project Management Association), o gerenciamento de projetos esta baseados em
áreas de conhecimento e parâmetros técnicos que formulam um referencial
conceitual e metódico para o planejamento e controle de projetos. Embora
pesquisadores e práticos argumentem que a contribuição da metodologia de
gerenciamento de projetos aumente rendimento a matéria ainda gera controvérsias
demandando estudos mais aprofundados (AUBRY e HOBBS, 2010).
Estruturar uma sistemática que garanta a manutenção das atividades do
escritório de projetos é não só uma forma de garantir que os projetos previamente
constituídos tenham uma continuidade independentemente da postura adotada pelo
político eleito. Adicionalmente tais mecanismos se mostram como valorosos
instrumentos de transparência e monitoramento de resultados aos órgãos de
fiscalização e controle como: Tribunais de Contas, Procuradorias e Ministério
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Público. De acordo com o índice de percepção de corrupção de 2013, no qual se
mede o nível de percepção de corrupção no setor público de 177 países e territórios,
o Brasil obteve a 72a posição. (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2014).
2.2 Escritórios de gestão de projetos
Kerzner (2002) ilustra o que conceito de escritório de projeto toma corpo a
partir da década de 50. Segundo o departamento de energia americano, o projeto
Distrito Manhattan construiu um legado para gerações estruturando conhecimento
para o grande salto científico americano por meio da interação dos atores, controle
dos escopos de resultados, orçamentos e prazos, componentes do “triângulo de
ferro” do gerenciamento de projetos. Autores como Rad e Levin (2002) afirmam que
a função primária do PMO é gerenciar e subsidiar projetos, de forma robus ta no
intuito de constituição de práticas, adoção de princípios, metodologias, ferramentas
e técnicas de gerenciamento de projetos (DAI, 2001; LITKE, 2002).
Revisando artigos de múltiplos autores pelo período de nove anos Seweryn
Spalek (2013), captura algumas variáveis críticas que condicionam ao sucesso dos
escritórios de projetos. Segundo Spalek (2009) citando Desouza e Evaristo (2006),
seis são os fatores críticos de sucesso e três tipos de papéis do PMO.
Um rol de variáveis é elencado para ilustrar o que impulsiona e retraem as
ações do escritório de projetos de acordo com o estudo de Spalek (2009), em mais
de 444 questionários de empresas dos mais diversos setores, sendo encontrado
como propulsores dos escritórios de projetos: suporte do gerenciamento de topo,
definição dos critérios de sucesso do PMO, definição do escopo das atividades,
grupo de precursores do escritório. Em contrapartida, são elencados como
detratores: inabilidade dos gerentes de projetos em demonstrarem valor adicionado
ao projeto, relutância da alta administração em aceitar as diretivas do escritório,
resistência da equipe, falta de escopo definido e custo operacional não aceito.
O suporte da alta gerência tem sido determinante para o sucesso da
iniciativa dos escritórios de projetos no intuito de reduzir os riscos de
implementação, DOS SANTOS VALE et al. (2014).
9
O processo de implantação do escritório de projetos sofre de riscos
endógenos e exógenos. Os riscos endógenos estão associados a conflitos internos
entre os membros das equipes que serão realocados para as funções. Em parte, por
chefias não estarem dispostas a cederem seus profissionais para fazerem parte da
equipe, ou por uma imposição da chefia em direcionar pessoas com perfil não
adequado para a composição do quadro funcional. Hobbs, Aubry e Thuillier (2008),
referenciam os riscos do escritório de projetos a tensões classificando-os em 5
(cinco) níveis: Em primeiro econômico, vinculado a relação do custo de manutenção
do escritório de projetos ao seu desempenho de atividades. Segundo, político,
relacionado estritamente a gestão prática dos projetos e situação dos prazos e
custos, entendido aqui como risco endógeno. Em terceiro lugar a flexibilização e
normatização interna dos procedimentos do PMO. Em quarto lugar o controle sobre
os projetos e por fim o risco com os clientes, que neste caso pode ser interpretado
como um risco endógeno se estiver associado a outras áreas da organização ou
exógeno se vinculado a clientes externos.
Os escritórios de projetos públicos sofrem particularmente de riscos
exógenos relacionados não só a clientes externos, ou seja, toda a comunidade
setorialmente ou globalmente impactada por uma política pública e ainda em função
de fatores políticos. Dentre estes podem ser destacados visões partidárias contrárias
as políticas públicas adotadas pelo executivo, no intuito meramente de dificultar a
condução de projetos e avanços da administração.
2.3 Escritórios de projetos na iniciativa pública
Revisando levantamento sobre a disponibilidade de artigos que elencam a
taxonomia de escritório de projetos na iniciativa pública pouco material é encontrado
nas bases de dados, por apresentarem taxonomia suigeneris. A própria experiência
sistematizada e formalmente implantada na iniciativa privada é recente, segundo
estudos de Dos Santos Vale (2009) os modelos privados brasileiros se deram a
partir de 2003 em experiências corporativas isoladas.
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Chen et al. 2013, acrescentam que PMO em projetos públicos
contribuiriam para a formulação de programas de gerenciamento de alta eficiência
nas organizações e um programa de acumulação de conhecimento gerencial.
Crawford e Helm (2009) encontram importante elementos fundamentados
na “Nova Gestão Pública” para a entrega de valor a comunidade. Os escritórios de
projetos da administração pública podem assim colaborar diretamente para que a
comunidade observe o valor entregue pela administração com os projetos
executados, especialmente no que diz respeito: [1] Modo de operação, realizando
um melhor gerenciamento dos contratos; [2] foco teórico e governança, com uma
filosofia de governança corporativa e gerenciamento econômico por meio da
interface com o departamento contábil da organização e controladoria; [3] Gestão
da política de desempenho, pois até então o gerenciamento público está
estruturado na gestão das entradas sem o comprometimento com o que é realizado,
apenas focado em entregas formais, o escritório de projetos pode colaborar para
melhor controlar não só as entradas como as saídas (obras, dispositivos e
programas instituídos), trazendo confiança e legitimidade as propostas; [4]
Gerenciamento por metas , por meio da criação de mecanismos de “réguas” e
“parâmetros” é possível estabelecer prazos para os objetivos a serem entregues,
garantindo que atrasos e potenciais perdas de convênios sejam mitigados; [5]
Melhora das prestações de contas, ou “accountability” seja para os órgãos fiscais
(câmaras: municipais, estaduais e federal, Tribunais de Contas Estaduais e da
União), seja para a comunidade. [6] Participação da comunidade, por meio de
audiências públicas dos resultados dos projetos sistematizados e apresentados nas
câmaras municipais e reuniões de associações e sociedades organizadas. Deste
modo, o Escritório de Projeto opera como suporte ao tomador de decisões não só na
apresentação de resultados, mas na consolidação da democracia, por meio da
mediação do tecnicismo dos projetos com a abstração das políticas públicas,
trazendo estas para o plano concreto.
Seria truísmo dizer que os escritórios de projetos em entes públicos
propiciam ganhos para os cidadãos. Entretanto, o desafio de sua adoção esta
intrinsicamente ligado as pessoas que comporão a estrutura deste órgão, com a
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clara deliberação de seus papéis e o real engajamento destes nas atividades
desenvolvidas pelo escritório e sistemáticas adotadas. Outro desafio é superar as
disputas políticas internas e externas que este órgão possa vir a sofrer, desde
manobras de opositores do governo em comando a agentes internos reati vos as
medidas de mudanças que o escritório possa vir a capitanear.
3 MÉTODOS DE PESQUISA
A definição do método aqui empregado combina revisão da literatura com
abordagem de pesquisa-ação.
Dada a característica exploratória da pesquisa e a atuação dos
pesquisadores na proposição de um modelo multivariavel, optou-se pela abordagem
metodológica da pesquisa-ação.
Esse método de pesquisa é adequado quando pesquisadores estão de
modo envolvidos participativamente (Thiollent, 2004), envolvendo-se diretamente
com a organização estudada (Bryman 1989).
São objetivos da pesquisa-ação contribuir para o melhor equacionamento
possível do problema central na pesquisa que é a implementação de escritório de
projetos no setor público.
Este trabalho foi iniciado em 2014, seguindo os ciclos de vida da
pesquisa-ação (Coughlan e Coghlan 2002). Esse artigo apresenta o primeiro ciclo de
pesquisa-ação de elaboração do modelo proposto e teve início com a observação e
concatenação de variáveis que permeiam a realidade da administração pública e
que impactam diretamente nos processos da marcha de um projeto executivo
especialmente de obras de arte civis.
As primeiras questões colocadas foram aquelas propostas por Crawford e
Helm (2009): modo de operação; foco teórico e governança; gestão da política de
desempenho, gerenciamento por metas, melhora das prestações de contas, e
participação da comunidade.
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3.1 Caracterização da empresa
A pesquisa foi conduzida em um escritório de projetos público com
poucos meses de constituição (setembro de 2014) e em processo de consolidação,
em uma cidade com 90.000 habitantes do interior paulista, fundada em 1937, a
administração pública deste município é responsável pela gestão direta de 2.055
servidores distribuídos em 300 prédios públicos, dos quais a força de trabalho desta
organização representa 3,8% dos postos laborais do município, contando com um
orçamento de R$ 246.962.694,00 para o exercício de 2014. Suas atividades
impactam direta e indiretamente 90.000 habitantes e 180.000 habitantes das
cercanias em um raio de 50 km. A equipe deste escritório é composta por 17
integrantes entre engenheiros, arquitetos, administradores e escriturários, todos em
regime de dedicação exclusiva.
O escritório em tela foi o único encontrado em cidades com menos de 500
mil habitantes (CONFERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2015).
4 RESULTADOS
Os resultados alcançados com a pesquisa de campo realizada O
escritório de projetos foi projetado para apoiar as atividades de planejamento
arquitetônico, com a estruturação de utilização e viabilidade dos dispositivos, assim
como a execução efetiva dos projetos estruturais e complementares de obras,
convertendo conceitos em projetos executivos e estruturados para a realização de
certames licitatórios. Paralelamente o escritório de projetos reúne ações de
monitoramento da evolução dos processos para o acompanhamento da concepção
arquitetônica como do processo de execução das rotinas. O monitoramento do
processo permite o real controle da evolução das obras e projetos públicos. O
escritório de projetos no caso em tela é composto por três núcleos: [1] unidade de
planejamento: arquitetônico e institucional, [2] unidade de execução: orçamentação
e projetos complementares e por fim [3] unidade de monitoramento e controle.
13
Figura 01 – Estrutura Executiva do Escritório de Projetos do Modelo
Fonte: Elaborado pelos autores.
O papel do escritório de projetos em tela é se consolidar como uma
estrutura perene no organograma da prefeitura, sendo este atemporal e não apenas
para se operacionalizar por uma gestão administrativa, ou servir de estratégia de
marketing de um plano de governo. As pesquisas de Spalek indicam que 88% dos
escritórios de projetos encerram suas atividades antes do quinto aniversário.
4.1 Modelo proposto
A definição de um escopo claro de projetos e um conhecimento pregresso
de inserção de contexto nos quais estes se inserem por parte dos líderes e gestores
de projetos, tendem a conduzir os projetos para resultados não alinhados com o
plano original ou ainda resultando em projetos infrutíferos ou danosos ao erário
público.
Desenvolver e manter governança por meio de projetos e programas
requer investimentos, e os responsáveis por políticas de implementação de projetos
em organismos públicos são regularmente inquiridos pelos órgãos fiscais em
apresentarem justificativas técnicas para a alocações destes recursos.
UNIDADE DE
PLANEJAMENTO
UNIDADE DE
EXECUÇÃO
UNIDADE DE
CONTROLE
O ESCRITÓRIO
DE PROJETOS
14
Segundo Thomas e Mullaly (2008), a capacidade de agregar valor no
gerenciamento de projetos depende da natureza da implementação da gestão de
projeto e de seu contexto. Estes destacam ainda que o contexto governamental é
caracterizado por “incertezas”, “ambiguidades”, “questões envolvendo partes
interessadas, complexas e multifacetadas”. Crawford e Helm (2009) sustentam
também que a pressão política, o escrutínio público e a contabilidade exposta são
elementos que acentuam a complexidade dos projetos no setor público. Disto
conclui-se que a adoção de ferramentas de gestão de projetos conduz a gestão de
resultados em cenários complexo suavizando inconformidades e facilitando o
processo de governança.
Analisando os procedimentos operacionais padrões do escritório de
projetos em estudo observa-se que algumas ferramentas de controle têm sido
testadas, desde a simples organização em plani lhas online por meio de plataformas
de compartilhamento virtual (Google Drive) aos softwares de maior aplicação do
mercado, respectivamente o Microsoft Project e o software Primavera. Contudo, a
abrangência dos sistemas padrões disponíveis no mercado e a não garantia de
segurança dos dados condicionaram a não manutenção dos softwares
apresentados.
A equipe de projetos indicou que os esforços deveriam caminhar para o
desenvolvendo de um modelo de gestão de projetos que apresentasse forte
correlação com os marcos regulatórios nacionais aderentes principalmente a duas
legislações específicas: a Lei federal no 8.666/1993 (que regulamenta licitações e
contratos públicos), além da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no
101/2000 e pelos elementos propostos no modelo da “Nova Gestão Pública”,
elencados por Crawford e Helm, (2009): Modo de operação – mais eficiente na
observação não só dos contratos, mas na forma com que os membros da equipe de
projeto coordenam as atividades e interações na gestão executiva dos “pacotes” de
atividade para atendimento dos cronogramas, foco teórico e governança – melhor
integração da alta administração com as áreas meios, por meio da homogeneização
do conhecimento, não só do cronograma físico, mas da disponibilidade financeira
para que um determinado “pacote” de atividade seja exequível, sem comprometer o
caixa da organização, Gestão da política de desempenho – pavimentar um
15
caminho para a discussão de remuneração variável de engenheiros e demais
membros do departamento, por meio do acompanhamento do desempenho de cada
profissional, em face da rotina do projeto, Gerenciamento por metas – vinculação
da execução das rotinas a parâmetros mensuráveis de resultados, Melhora das
prestações de contas – sistematização do que cada um faz e tracking das
atividades proporciona melhor busca de informação para o desenvolvimento das
respectivas prestações de contas dos projetos, [6] Participação da comunidade –
vinculação dos resultados dos projetos a portais de transparência, seguindo a Lei
federal no 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Para o caso em tela a solução a ser desenhada para a aplicação dos
elementos propostos no modelo da “Nova Gestão Pública” indicaria que os projetos
do escritório (núcleo de situações críticas) fossem emoldurados em uma ferramenta
de acompanhamento web que viabilizasse a integração não só dos procedimentos,
mas também que se integre a sistemas de contabilidade e outras áreas da prefeitura
(Secretaria de Obras, Secretaria de Finanças [controladoria, coordenação de
convênios, contabilidade e prestação de contas], Secretaria de Planejamento
Urbano e Gabinete do Prefeito). De forma a dirimir os problemas constatados em
tentativas pregressas de implantação do escritório de projetos, bem como prover
melhores informações ao órgão gestor para o processo de tomada de decisão.
Para uma maior aplicação transversal do modelo na estrutura da
organização assegurando um maior dinamismo nos procedimentos de atualização
de variáveis e a entrega de relatórios on demand sugere-se a adoção das
tecnologias em conjunto:
1. Plataforma ASP.NET 4.0;
2. Linguagem C#;
3. ASP.NET MVC4;
4. Sql Server 2008 R2 (ou sistema de banco de dados aberto);
5. HTML 5 (Responsive + Mobile);
6. jQuery 2.0 e
7. CSS3.
Ou ainda tecnologias que se sobreponham as citadas.
16
Adicionalmente os resultados da pesquisa de campo revelaram que a
adoção de uma sistemática de controle da evolução dos projetos na administração
pública, tem um efeito positivo para o resultado geral da administração e que o
emprego sistemático e coletivo de um mecanismo de controle de projetos
horizontalmente pelos departamentos da organização pode não só garantir a
perenidade do escritório de projetos, mas também uma melhor condução das
políticas públicas inseridas em um plano de governo, respondendo de forma mais
alinhada com a expectativa da população que elegera tais governantes.
4.2 Variáveis propostas para o modelo
O sistema de controle do modelo proposto buscará agrupar o maior
número de variáveis que aperfeiçoem a gestão das informações de projetos
(institucionais e de obras) sob responsabilidade da administração municipal direta,
respeitando os marcos regulatórios vigentes até 2015, em relação a processos
licitatórios e de acompanhamento de convênios. Iniciando com a inserção do
cadastro de um novo projeto, no qual será alimentado o modelo com todas as
informações pertinentes a projeto divido em agrupamentos de informações, estas
variáveis serão estruturadas por subconjunto de dados.
O objetivo das variáveis definidas é a estruturação de um mecanismo de
controle que contemple as lacunas da gestão de projetos, bem como reduzir os
riscos observados nas legislações existentes aplicadas a estes e que forneça
subsídio aos órgãos públicos fiscais. O modelo engloba as variáveis:
Informações – envolve os dados básicos de parametrização do
projeto/obra como: Tipo (Obra/Projeto), Classificação, Status, Nome,
Valor Previsto, Endereço, PPA (Plano Plurianual, previsto na
Constituição Federal de 1988, no artigo 167, regulamentado pelo
Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998), no qual são disciplinadas as
diretrizes, objetivos e metas do poder executivo em comando, por 4
anos (sobrepostos: 1 ano de seu antecessor e 3 anos de sua
administração) e LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei federal no
4320 de 17 de março de 1964), que opera como um balizador do gasto
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público no exercício fiscal. Acrescenta-se ao modelo ainda os campos:
Profissionais Envolvidos (engenheiros/técnicos responsáveis pela
validação dos projetos) e Descrição; Andamento – Pertinentes a
obra/projeto, como Situação do Contrato, Responsabilidade técnica,
ensaio de solo, placa de identificação e foto (imagem), decreto,
processo, Execução do levantamento, informações sobre solicitante da
obra, gestor da obra, data do levantamento topográfico, orçamento e a
data de envio para a licitação;
Convênio – esta variável agrupa as informações sobre o convênio
obra/projeto, com os dados: fonte, órgão repassador [F1, fonte de
recurso próprio; F2, fonte de recurso estadual e F5, fonte de recurso
federal], programa do convênio [atrelado a fonte do órgão repassador
de recurso], número do convênio, ano, valor de repasse, valor da
contrapartida/percentual do valor, data da solicitação do pedido, data
da assinatura, data do vencimento, não poderá ser editado
posteriormente com vinculação entre as datas para que as mesmas
não sejam preenchidas de forma equivocada ou errônea;
Licitação – reúne as informações sobre a licitação/obra/projeto, desde
a publicação até o final da execução com acompanhamento do
contrato e prazos, especifica: modalidade, número da modalidade,
número do empenho, número do processo, ano do edital, empresa
vencedora, valor do contrato, campo este último que deverá estar
vinculado e parametrizado com a modalidade licitatória (Lei federal no
8.666/1993) evitando erros de valores inexatos, valor do empenho
também atrelado ao valor do contrato, data da homologação, data da
adjudicação, data da assinatura do contrato, prazo do contrato em dias,
data final da vigência do contrato, data da ordem de serviço, prazo de
execução em dias, data da vigência da execução, todas as datas não
poderão ser editadas posteriormente para que não sejam incluídos
dados errôneos.
18
Aditivos – Neste item: constam aditivos e controles que possibilitam a
criação de novos aditivos com as seguintes informações: aditivo, tipo,
escolhido o tipo deve ter a opção para o prazo ou valor, ou ambos, e
amarrações deste com os prazos e valores já preenchidos em outras
abas, justificativa e opção para anexar documentos. Uma vez
cadastrado um aditivo ele permanecerá na lista de aditivos para
consulta, aguardando as opções de remoção de aditivo ou publicação
deste, uma vez publicado, este não mais poderá ser removido;
Prorrogação de convênio – Permite a prorrogação de convênio, a
opção de adicionar prorrogações vinculadas a variável convênio,
permite disponibilizar que se todos itens do convênio [nos campos das
variáveis] estiverem corretamente preenchidos dentro dos parâmetros
legais estabelecidos e limites técnicos determinados pelos gestores,
com alerta de não prorrogação caso existam erros, com abertura de
campos para controle de solicitações de prorrogações indicando: a
data do vencimento (variável crítica, pois caso ultrapasse o respectivo
prazo, o órgão gestor estará obrigado a fazer a devolução do montante
do convênio), a quantidade de dias a se prorrogar (métrica ad hoc
estabelecida no modelo, por meio dos dias o algoritmo a ser
desenvolvido deverá apontar as informações com justificativa do
pedido de prorrogação). Seguidamente este poderá ser salvo ou poder-
se-á deletá-lo (a prorrogação) caso haja alguma inconformidade;
Caderneta – A execução de projetos de órgãos públicos está
intimamente associada a projetos de obras, mais do que projetos
institucionais. O modelo proposto aciona a variável “caderneta” como
instrumento de acompanhamento diário da rotina do projeto,
envolvendo: data, ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) de
execução, Profissional Responsável e o texto em si, com os
apontamentos da obra/projeto, que poderá ser digitado diariamente ou
conforme necessidade, ficando os registros ordenados
cronologicamente para impressão física (seguindo marco regulatório
vigente) e eletrônico para acompanhamento gerencial. No subgrupo da
19
variável “caderneta”, deverá também ser possível a criação de novos
usuários. O Conselho profissional que disciplina a categoria não tem
sistemática de controle eletrônico do acervo de projetos de seus
associados;
Arquivos – Os escritórios de projetos reúnem uma quantidade sem
igual de documentos técnicos e burocráticos, sistematizar o
arquivamento destes visa não só promover uma melhoria na busca de
informações para o futuro, como o compartilhamento de informações
entre as áreas correlatas, sendo pertinente a possibilidade e inclusão
dos seguintes elementos: documentos, fotos, plani lhas, arquivos
referentes a(s) obra/projeto com legenda para cada um deles, e a
opção de envio de múltiplos arquivos de uma vez só para um
determinado gestor ou área específica;
Localização – Esta variável determina o ponto geodésico de uma
obra/projeto em plataforma de acesso público, indicando exatamente
as coordenadas e orientações do projeto, com a inserção destas
coordenadas em um “Mapa de Projetos” – equivalente a um painel de
controle no qual um mapa geo-referenciando é plotado com todas as
obras e projetos cadastrados com suas respectivas coordenadas e
informações, permitindo consultas rápidas e eficientes;
Fechamento da obra/projeto – Condicionar a execução de um projeto
a um determinado marco temporal finito não é garantia de execução
real, mas estabelece a administração do(s) projeto(s) atenção a um
plano de metas mínimas, contemplando: datas de conclusão, data do
recebimento provisório e data do recebimento definitivo, sendo estas
datas associadas para a mitigação de erros e uma vez preenchidas
travadas para não edição (evitando assim potenciais fraudes no
processo executivo);
Área construída [restrito a projetos construtivos] – A administração
depara-se com apresentação de resultados quantitativos macros,
embora haja questionamentos da aplicação desta métrica como critério
técnico adequado de entrega de resultado, adota-se aqui por estar no
20
mainstream da construção civil e administração pública brasileira. Esta
variável determina a área de um determinado projeto que resulte em
uma edificação ou interferência ambiental, com os campos: área
construída, área dos terrenos e cada um com sua determinada unidade
de medida, com possibilidade de incluir outras unidades de medidas;
Visualização de informações – No modelo proposto é importante que
seja possível não só o detalhamento da situação projeto a projeto, mas
também uma visualização de todas as obras/projetos cadastrados e a
possibilidade de surveys pontuais quando o número de projetos atingir
um montante considerável que inviabilize a consulta analítica;
Visualização de Detalhes – No modelo apresentado o detalhamento
em mapas do projeto com as respectivas imagens e demais arquivos
cadastrados e as informações do projeto, assegurará celeridade no
processo de tomada de decisões, em conjunto com o subitem
Descrição do Andamento – que indica os lançamentos cronológicos
para a descrição dos andamentos e trâmites documentais, com a
possibilidade de formatação textual e anexação de documentação;
Financeiro e Medição – Por meio desta variável é possível a tomada
de decisão Inter setorial pelo controle de execução de obras/projetos e
fluxos de pagamentos. Bem como a adição de medições ou liberação
de recursos;
Parte significativa dos recursos públicos são oriundos de recursos
estaduais e federais. Estas vinculações condicionam os projetos e
obras a obrigatoriedades legais de medições, desta forma, propõem-se
no modelo teórico a inserção do campo Medições – com as opções de
adição de itens que compõe o orçamento de um projeto e a inclusão de
medições cronologicamente estruturadas, com os seguintes campos:
“medição contratual” ou de “aditivo”, com a respectiva descrição do
item em planilha a ser medida, controle de valores item-à-item, controle
de saldos de cada item e total geral financeiro alocado, este controle
propicia a análise quantitativa que o PMI define como Estimate at
Completion (EAC);
21
CONCLUSÕES
O trabalho permitiu definir um conjunto de variáveis exógenas e
endógenas, que influenciam o processo de elaboração de projetos de obra. Essa
nomenclatura foi aplicada em um sistema informatizado específico, voltado para as
necessidades da instituição pública em que a pesquisa-ação foi realizada. Apesar do
sistema e do escritório implantados serem específicos para a realidade da
instituição, o modelo de terminologia apresentada, gerada na pesquisa-ação, é uma
contribuição para a teoria, pois pode ser adaptado para as demais instituições
públicas do país.
Trata-se de um modelo que seguiu elementos da “Nova Gestão Pública”
propostos por Crawford e Helm, (2009), e ainda o que Bresser-Pereira (1995) no
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Esta proposta definiu boas
práticas a serem adotados pela administração pública e “benchmarks” de modelos
de controle de eficiência utilizados na iniciativa privada (exemplo: gerenciamento por
diretrizes) foram levados em conta na definição e classificação das variáveis. São
elencadas 14 (quatorze) variáveis e suas respectivas subcategorias no modelo,
detalhadas e enquadradas para o cumprimento dos preceitos dos marcos
regulatórios, bem como atender ao que no gerenciamento de projetos tradicional é
conhecido por “triângulo de ferro” CARVALHO, M. M. (2010) compreendendo o
custo, prazo e o escopo.
Observou-se no estudo a importância do envolvimento da alta
administração no processo de constituição, suporte e cobrança de resultados do
escritório. As variáveis definidas estão dimensionadas para a realidade de um
escritório de projetos público de médio porte, contudo é possível sua aplicação em
organização de porte diferente desde que adequada a quantidade de fato res e
perspectivas de projetos a serem medidos/controlados e o que espera -se gerir com
estes dados para um processo de tomada de decisão mais acurado, sejam estes
advindos de prefeituras, autarquias e agências reguladoras dentre outros órgãos da
administração direta e indireta.
22
Estudos futuros poderão ser conduzidos para identificar meios de
otimização do processo de comunicação entre os “stakeholder” de forma a dinamizar
a aplicação das ferramentas gerenciais e softwares. O modelo sugerido no estudo
poderia ser expandido com a sua aplicação em um cenário com a participação de
parceiros privados, bem como trazer a luz novas abordagens sobre como persuadir
gestores públicos a adotarem métodos gerenciais integrados que aumentem a
eficiência e os resultados de seus órgãos administrados.
O estudo apresenta as seguintes limitações: as análises envolveram
apenas o estudo de caso de um escritório de projeto, ocasionando assim grande
viés nos argumentos elaborados, embora a teoria de estrutura de gerenciamento de
projetos sustente tal afirmação, bem como em relação ao grau de maturidade do
escritório. O estudo foi conduzido em uma prefeitura do interior de São Paulo –
Brasil, o que não necessariamente reflete o comportamento em prefeituras de outras
regiões ou mesmo países. Adicionalmente a cultura e modus operandi do quadro de
servidores do caso em estudo pode resultar em distorções e desvios interpretativos.
As variáveis endógenas e exógenas aqui adotadas impactam diretamente nas
atividades deste escritório, não sendo necessariamente idênticas no contexto de
outras prefeituras de outras regiões ou mesmo países com marcos regulatórios
distintos. O modelo não foi concebido para ser estanque, podendo ser adaptável ao
cenário a que melhor se insere expandindo ou retraindo de acordo com as
exigências estabelecidas.
Outra limitação do estudo está associada a política estabelecida pelo
gestor em relação aos resultados entregues pelo escritório de projetos. Este pode
não entender como prioritário o controle da evolução dos projetos por meio das
métricas aqui apontadas, embora este pensamento seja contrário aos padrões de
eficiência propostos pela emenda 19, e pouco plausível, ainda sim inspira
preocupações, pois uma mudança de política por meio de uma normativa ou decreto
lei pode encerrar as atividades de um escritório já constituído. Uma das formas de
se evitar a extinção deste é constituí-lo por meio de um ato do legislativo, que se
convertido em lei, somente pode ser extinto por meio de outra norma legal. Desta
forma, tira-se do executivo o poder de cercear as atividades do órgão, garantindo
assim que suas atividades sigam um continuo ao menos do ponto de vista técnico.
23
AGRADECIMENTOS
Este estudo contou com a valorosa colaboração do departamento de
tecnologia da informação da Universidade de São Paulo, bem como de Antonio
Carlos Souza na propositura das tecnologias, bem como da valorosa colaboração de
Tania Regina Amadeu e toda a equipe da Secretaria de Obras e do escritório de
projetos no mapeamento das variáveis do modelo proposto.
CONFLITO DE INTERESSE
Não há conflito de interesse neste artigo.
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AUTORIA
Tiago Vieira Caproni, M.Sc. – Escola de Engenharia de São Carlos – Universidade de São Paulo – USP
Endereço eletrônico: [email protected]
Daniel Capaldo Amaral, Dr. – Escola de Engenharia de São Carlos – Universidade de São Paulo – USP.
Endereço eletrônico: [email protected]
Marly Monteiro Carvalho, Dra. – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo – USP.
Endereço eletrônico: [email protected]