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  • Tema IITpicos Especiais de Finanas Pblicas

  • Impactos das Transferncias Intergovernamentais no Federalismo Brasileiro:

    uma avaliao do Fundo Constitucional do Distrito Federal sob os aspectos de equidade

    fiscal e eficincia econmica

    Tpicos Especiais de Finanas Pblicas Segundo Lugar

    Oliveira Alves Pereira Filho*

    * Mestre em Economia do Setor Pblico pela Universidade de Braslia (UnB). Analista de Planejamento e Oramento Federal.

  • Resumo

    Este trabalho verifica por meio de raciocnios descritivos, consultas s evidncias empricas disponveis e mediante a proposio de um modelo de mensurao da qualidade dos gastos pblicos subnacionais se existem no federalismo fiscal brasileiro distores em termos de equidade fiscal e eficincia econmica advindas da criao e da manuteno pela Unio do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), uma modalidade de transferncia intergovernamental que possui como principal caracterstica o fato de beneficiar apenas um ente federado, no caso provendo integralmente os servios de segurana pblica e parcialmente os de sade e educao da capital federal. Tal investigao justifica-se pelo fato de que a evidncia recente oferecida pela teoria positiva registra que transferncias condicionadas e sem contrapartida, categoria em que se enquadra o referido Fundo, podem incentivar uma oferta excessiva e uma alta relao custo-benefcio nos bens vinculados, o que prejudicaria sua eficincia relativa. Como motivao adicional, tem-se que as particularidades do FCDF foram, at o momento, pouco debatidas pela literatura nacional especializada em finanas pblicas, mesmo sendo esse mecanismo oramentrio no desprezvel em termos de dotaes e impactos federativos. Como principais inferncias, as informaes analisadas por este estudo parecem sugerir que o FCDF um mecanismo de transferncia intergovernamental mal desenhado (baseia-se em uma premissa de desequilbrio vertical equivocada), que ao conceder nveis extremamente elevados de receita per capita para o DF acaba por tornar, de acordo com as estimaes produzidas pelo modelo economtrico de fronteiras estocsticas de custo, a proviso de seus servios de segurana pblica a mais ineficiente (em termos econmicos) da Federao. Esse excesso de recursos vindos de fora produz ainda outros incentivos nocivos (poltica de pessoal irreal e fiscalmente insustentvel) e sob o ponto de vista federativo concentra ainda mais a riqueza e as oportunidades, recrudescendo desequilbrios horizontais historicamente presentes na realidade brasileira. Em continuidade, esta monografia traz, no obstante o reconhecimento das dificuldades polticas associadas, sugestes de mudana no funcionamento do FCDF, com as quais se espera minimizar a interveno negativa do governo federal no federalismo fiscal brasileiro e ao mesmo tempo incentivar um comportamento fiscal equilibrado de longo prazo para o DF (respeitando inclusive a LRF). Entre essas propostas esto a incorporao pela Unio do contingente de servidores pblicos das reas de segurana pblica, sade e educao pagos atualmente pelo FCDF (a exemplo do que foi feito no passado com os funcionrios dos extintos territrios) e o congelamento dos valores nominais repassados, tambm no mbito do FCDF,

  • para as despesas de custeio e investimento relacionadas aos objetivos do Fundo. Isto feito, a reposio dessa fora de trabalho passaria a ser paulatinamente realizada com recursos prprios do DF e no mais da Unio, o que temporalmente produziria incentivos para atitudes fiscais mais realistas no mbito desse ente. Por fim, reitera-se a necessidade de que seja incorporada como prtica corriqueira em nosso pas a reviso peridica dos critrios de repartio federativa, premiando-se situaes que conciliem a busca legtima por equidade fiscal com a necessidade de maior eficincia econmica no gasto pblico.

    Palavras-chave: federalismo; equidade fiscal; eficincia econmica.

  • Sumrio

    1 Introduo, 7

    2 Fundamentos econmIcos das transFerncIas FederatIvas, 9

    3 anlIse descrItIva do Fundo constItucIonal do dIstrIto Federal, 15

    3.1 Afinal, o que o Distrito Federal brasileiro?, 15

    3.2 Particularidades do Fundo Constitucional do Distrito Federal, 21

    4 equIdade FIscal: Impactos do FcdF no FederalIsmo FIscal brasIleIro, 27

    4.1 Fontes de receita e aplicao dos recursos disponveis, 30

    5 eFIcIncIa econmIca: uma avalIao emprIca da qualIdade dos gastos do FcdF, 38

    5.1 Metodologia, 39

    5.2 Modelo economtrico e base de dados, 42

    5.3 Anlise dos resultados, 45

    5.4 ndices subnacionais de eficincia econmica, 51

    6 consIderaes FInaIs e proposIes de mudana, 54

    reFerncIas, 58

  • Lista de figurasFIgura 1. tIpos de transFerncIas IntergovernamentaIs, 11

    FIgura 2. execuo oramentrIa do FcdF no sIaFI, 26

    Lista de grficosgrFIco 1. Fontes de receIta do dIstrIto Federal (em %), 17

    grFIco 2. evoluo das despesas correntes do dIstrIto Federal preos constantes de 2008 (Ipca mdIo), 19

    grFIco 3. transFerncIas da unIo aos estados e aos munIcpIos em 2008 (r$ mIlhes correntes), 29

    Lista de tabelastabela 1. demonstratIvo dos lImItes do dIstrIto Federal, segundo a lrF e o senado

    Federal 3o quadrImestre (% da receIta corrente lquIda rcl), 20

    tabela 2. evoluo dos recursos transFerIdos ao dF (art. 21, Inc. xIv, da cF 1988) (empenhos lIquIdados em r$ mIlhes constantes de 2008 Ipca mdIo), 23

    tabela 3. recursos FederaIs transFerIdos ao dF (art. 21, Inc. xIv, da cF 1988) por setor beneFIcIado (empenhos lIquIdados em r$ mIlhes constantes de 2008 Ipca mdIo), 24

    tabela 4. recursos FederaIs transFerIdos ao dF (art. 21, Inc. xIv, da cF 1988) por gnd (empenhos lIquIdados em r$ mIlhes constantes de 2008 Ipca mdIo), 25

    tabela 5. evoluo dos percentuaIs de partIcIpao do Fpe e do Fpm (em %), 28

    tabela 6. IndIcadores per capita selecIonados dos entes subnacIonaIs em 2008 valores correntes (r$ 1,00), 31

    tabela 7. despesas per capita dos entes Federados (munIcpIos Inclusos) em 2008nas Funes oramentrIas selecIonadas valores correntes (r$ 1,00), 36

    tabela 8. IndIcadores selecIonados das Foras polIcIaIs subnacIonaIs em 2006 valores correntes (r$ 1,00), 37

    tabela 9. estatstIca descrItIva r$ constantes de 2006 (Ipca mdIo), 43

    tabela 10. testes de especIFIcao FronteIra estocstIca de custo-eFIcIncIa (segurana pblIca), 46

    tabela 11. estImatIva FronteIra estocstIca de custo-eFIcIncIa (segurana pblIca), 48

    tabela 12. ndIces estaduaIs e dIstrItaIs de eFIcIncIa em custos (segurana pblIca), 52

    tabela 13. despesas executadas, custos estImados e desperdcIos apurados no setor de segurana pblIca do dF e dos estados (munIcpIos Inclusos) r$ mIlhes constantes de 2006 (Ipca mdIo), 53

  • Finanas Pblicas XIV Prmio Tesouro Nacional 2009 7

    Tpicos Especiais de Finanas Pblicas Oliveira Alves Pereira Filho

    1 Introduo

    Passado o perodo de estabilizao macroeconmica dos anos 1990, quando o Brasil enfim equacionou seus problemas inflacionrios, as reais necessidades de financiamento do setor pblico foram de fato evidenciadas, o que levou, entre outras consequncias, ao aumento tanto do endividamento estatal quanto da carga tributria (ainda hoje considerada elevada perante a comparao internacional). Uma vez que nosso sistema tributrio traz consigo grande regressividade e persis-tem em nosso pas bolses de pobreza e iniquidade, as atenes de pesquisadores e formuladores de polticas pblicas tm se focado cada vez mais na questo da eficincia do gasto pblico, isto , como promover maior bem-estar para a socie-dade, sobretudo para as camadas mais necessitadas, ao mnimo custo.

    Nesse sentido, a teoria econmica da descentralizao fiscal faculta o uso dos gastos pblicos locais como uma das maneiras de se maximizar a eficincia dos bens pblicos na medida em que aproximam as decises do gestor pblico das preferncias da comunidade local beneficiada, podendo inclusive induzir critrios de equilbrio horizontal e vertical necessrios estabilidade e manuteno de pactos federativos. Seguindo esse receiturio, o federalismo fiscal brasileiro vem fazendo uso intensivo desses mecanismos de repasses interjurisdicionais como estratgia explcita de enfrentamento das mazelas regionais que permeiam o pas, mesmo se reconhecendo que, se forem mal concebidas, as referidas transferncias tambm podem gerar ou agravar demandas regionais j existentes.

    No caso especfico do Distrito Federal, membro sui generis da Federao brasileira, a anlise dos aspectos de equidade fiscal e eficincia econmica advin-dos do gasto pblico descentralizado tambm matria de especial interesse, uma vez que o referido ente recebe, em regime de exceo, transferncias da Unio via Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) para a manuteno integral de seu setor de segurana pblica e parcial das reas de sade e educao, benefcio este que no compartilhado com nenhum outro ente federado.

    Em face dessas particularidades, este estudo objetiva verificar a hiptese de que possam existir distores em termos de equidade fiscal e eficincia econmi-ca advindas da criao e da manuteno do FCDF. Tal investigao justifica-se pelo fato de que a evidncia recente oferecida pela teoria positiva registra que transferncias condicionadas e sem contrapartida, categoria em que se enquadra o referido Fundo, podem incentivar uma oferta excessiva e uma alta relao custo-benefcio nos bens vinculados, o que prejudicaria sua eficincia relativa.

    Em complemento, esta monografia busca sistematizar os conhecimentos a respeito do FCDF, um mecanismo oramentrio no desprezvel em termos de

  • Tpicos Especiais de Finanas Pblicas Oliveira Alves Pereira Filho

    Finanas Pblicas XIV Prmio Tesouro Nacional 20098

    dotaes, porm pouco conhecido e consequentemente pouco explorado pela lite-ratura brasileira especial