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PARLAMENTO NACIONAL DE TIMOR-LESTE ___________________________________________________________________________

XII Encontro da ASG-PLP, Dili, 26-28 de Setembro de 2011 Tema 7: Autonomia Administrativa e Financeira do Parlamento de Timor-Leste

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XII Encontro da Associação dos Secretários-Gerais dos Parlamentos de Língua Portuguesa (ASG-PLP)

Dili, 26 a 28 de Setembro de 2011

Tema 7

AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO PARLAMENTO DE TIMOR-

LESTE

Apresentação para debate

JOÃO RUI AMARAL

SECRETÁRIO-GERAL

PARLAMENTO NACIONAL DE TIMOR-LESTE



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Esta apresentação está estruturada do seguinte modo:

1 – A AUTONOMIA COMO COROLÁRIO DA INDEPENDÊNCIA DOS

PARLAMENTOS

2 – QUE ÁREAS SE CONSIDERAM QUANDO FALAMOS EM AUTONOMIA

ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA?

3 – UMA VISÃO GERAL BREVE DA AUTONOMIA DOS PARLAMENTOS NO

MUNDO

4 – A AUTONOMIA DO PARLAMENTO EM TIMOR-LESTE

4.1. Os Fundamentos legais

4.2. Autonomia financeira

4.3. Autonomia em relação ao pessoal do Serviço Parlamentar

5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS: A CONSTRUÇÃO DA AUTONOMIA COMO

UM PROCESSO GRADUAL



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1 – A AUTONOMIA COMO COROLÁRIO DA INDEPENDÊNCIA DOS

PARLAMENTOS

No contexto do sistema democrático de governo, a independência

dos parlamentos é reconhecida como um dos aspectos chave para

assegurar e fortalecer o seu papel como instituição. Dado que um dos

propósitos do parlamento é fazer o poder executivo prestar contas,

há aqui um argumento forte para afirmar que o parlamento deve ser

capaz de se desempenhar as suas responsabilidades constitucionais

livre das interferências do governo. A prossecução da independência

dos parlamentos é um requisito necessário ao bom funcionamento do

sistema democrático de governo, baseado na separação de poderes.

Para assegura a efectiva independência dos parlamentos foi

concebido e desenvolvido todo um conjunto de garantias políticas de

independência dos deputados, e dos próprios parlamentos, no

exercício das suas funções, designadas por imunidades,

incompatibilidades, e as garantias contra os conflitos de interesse.

Todavia, parece óbvio que não são suficientes para assegurar a

efectiva independência aos outros poderes, nomeadamente o

executivo: Como pode um parlamento ser efectivamente

independente no exercício dos seus poderes de fiscalização do

governo, se for esse mesmo governo a determinar o nível, a



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disponibilidade e a qualidade dos recursos a ele afectos? Parece

pouco provável que os governos aceitem sem resistência a existência

de parlamentos bem equipados de meios materiais e condições

físicas de trabalho, recursos humanos bem qualificados,

desempenhando com eficácia a fiscalização das suas actividades. Por

isso é que, além das conhecidas garantias políticas de independência

dos Deputados e acima referidas, se não houver garantias materiais

(autonomia de decisão sobre os recursos e sua gestão) não haverá

verdadeira independência. Assim, a autonomia administrativa e

financeira aparece como corolário mas também como pressuposto

essencial para a realização da sua condição de órgão soberano e

poder independente.

2 – QUE ÁREAS SE CONSIDERAM QUANDO FALAMOS EM

AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA?

Quando nos referimos à autonomia administrativa e financeira

consideramos 4 aspectos fundamentais:

Autonomia em relação à organização interna

Autonomia financeira

Autonomia em relação ao pessoal

Autonomia em relação ao património



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Autonomia em relação à segurança dos seus edifícios

Nesta apresentação vou concentrar-me na autonomia administrativa

e financeira, deixando de fora os outros aspectos. No que consiste

cada um destes aspectos.

A autonomia financeira significa ter recursos financeiros próprios e

decidir sobre a sua aplicação e utilização. Isto concretiza-se na

possibilidade de os parlamentos aprovarem os seus próprios

orçamentos, sem interferência do governo, e de os executarem sem

constrangimentos por parte do governo.

A autonomia sobre os recursos humanos implica a possibilidade de

os parlamentos recrutarem e definirem autonomamente os regimes

de remuneração e das carreiras, bem como outros aspectos de gestão

dos recursos humanos.

A autonomia na área do pessoal está fundamentalmente relacionada

com a necessidade de garantir que os parlamentos não se sujeitem a

constrangimentos e obstáculos por parte do governo no que respeita

à mobilização, retenção e motivação dos recursos humanos

indispensáveis ao eficiente desempenho das suas funções e

responsabilidades.



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A autonomia em relação ao património refere-se à capacidade de

adquirir, gerir e alienar propriedade imóvel e móvel.

A autonomia em relação à segurança dos seus edifícios tem a ver

com:

a) O exercício da autoridade sobre as forças que fazem a

segurança dos edifícios do parlamento. Essas forças estão sob a

autoridade dos órgãos do parlamento ou da organização a que

pertencem?

b) A autoridade em relação à entrada e permanência de forças

policiais nos recintos do parlamento. A entrada e a permanência de

forças policiais está ou não sujeita à autoridade dos órgãos do

parlamento?

3 – UMA VISÃO GERAL BREVE DA AUTONOMIA DOS

PARLAMENTOS NO MUNDO

Um estudo comparativo sobre a autonomia administrativa e

financeira das assembleias parlamentares, realizada pela Associação

dos Secretários-Gerais dos Parlamentos (ASGP), que pertence à União

Interparlamentar (UIP), em 1998 e que abrangia 52 países, que

foram os que responderam ao questionário, concluía que “um dos

aspectos mais surpreendentes desta tendência para uma maior



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autonomia é a sua universalidade: esta tendência é muito forte

nas novas assembleias legislativas, as quais lutam para

conquistar a autonomia básica, mas não deixa de estar presente

também nos parlamentos mais antigos. É claro, porém, que a

autonomia administrativa e financeira dos parlamentos depende

também das instituições dos estados a que pertencem. Além do

mais, essa autonomia depende do alto ou baixo grau de prestígio

que o parlamento goza junto da opinião pública.”

Algumas das principais conclusões do estudo eram:

Em quase todos os países que responderam ao questionário, a

autonomia dos parlamentos é reconhecida formalmente nos

textos constitucionais.

A autonomia do parlamento não impede a cooperação com o

governo.

A mais elementar condição para a liberdade de expressão nas

assembleias parlamentares é a segurança dos seus membros e,

como consequência, a protecção das suas instalações.

A maioria dos parlamentos está sujeita ao controle dos

tribunais em relação a todos ou parte dos seus actos de

administração e gestão.

Em quase todos os parlamentos o orçamento do parlamento é

votado na sessão plenária do parlamento.



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Dois terços dos parlamentos preparam o seu orçamento sem

intervenção do governo, enquanto um terço está sujeito à

intervenção do Ministério das Finanças.

Na maioria dos parlamentos, a gestão do orçamento é

responsabilidade do Secretário-Geral, mas em alguns essa

responsabilidade pertence ao Presidente ou a uma comissão

parlamentar.

A maioria dos parlamentos possui propriedade imóvel

própria e distinta da do estado.

Na maioria dos parlamentos os funcionários são recrutados

especialmente pelos parlamentos e o seu recrutamento e

carreiras não dependem do governo.

Na maioria dos casos o pessoal do parlamento é separado do

pessoal do governo e os parlamentos são autónomos na

definição do seu estatuto ou das regras relativas ao

recrutamento, remuneração e carreira. Mas há casos em que

não há distinção entre o pessoal do parlamento e o pessoal do

governo, porque se fez a opção por uma função pública

unificada (Ex.: Malásia e Rússia).

4 – A AUTONOMIA DO PARLAMENTO EM TIMOR-LESTE

4.1. Os Fundamentos legais



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Já referimos atrás que o fundamento da autonomia parlamentar está

no princípio da separação e independência dos poderes. O artigo 69º

da Constituição de Timor-Leste, cuja epígrafe é exactamente

“Princípio da separação dos poderes”, diz o seguinte:

“Os órgãos de soberania, nas suas relações recíprocas e no

exercício das suas funções, observam o princípio da

separação e interdependência dos poderes estabelecidos

na Constituição.”

A Lei de Organização e Funcionamento da Administração

Parlamentar (LOFAP), Lei nº 15/2008, de 24 de Dezembro,

estabelece no seu artigo 3º, nº 1, que:

“O Parlamento Nacional tem personalidade jurídica e é

dotado de autonomia administrativa, patrimonial e

financeira.”

4.2. Autonomia financeira

A autonomia financeira dos parlamentos inclui a aprovação do

seu próprio orçamento e a gestão da sua execução. Dada a

exiguidade do tempo, vou propositadamente omitir os aspectos

relacionados com a execução orçamental e prestação de contas.

Aprovação do orçamento e sua publicação:



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O orçamento do Parlamento Nacional é aprovado pelo Parlamento

Nacional sem interferência do Governo. A autonomia de aprovação

do orçamento, não afasta a negociação com o Governo. O Parlamento

tem em conta as considerações do Governo relativamente à política

orçamental. As negociações resultam numa aceitação consensual do

que é conhecido por “envelope” orçamental ou financeiro, que é o

montante total do orçamento do Parlamento.

O processo de preparação e aprovação está regulado no artigo 16º,

nº 1, artigo 30º, nº 2, alínea c) e artigo 43º, nº 1, alínea b), inciso (ii)

da LOFAP.

Porém, na elaboração do seu orçamento, o Parlamento Nacional

observa as regras gerais sobre a categorização, classificação e

codificação das despesas, bem como segue as demais regras

orçamentais e de contabilidade pública aplicáveis ao orçamento geral

do Estado (art. 16º, nº 1, da LOFAP).

Uma vez aprovado em Plenário, sob a forma de resolução, o

orçamento é publicado no Jornal da República, o que acontece antes

do início da discussão do Orçamento Geral do Estado (OGE). Em

seguida é incorporado à proposta de OGE, mas o Governo não tem

poderes para o alterar.



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4.3. Autonomia em relação ao pessoal do Serviço Parlamentar

Autonomia parlamentar:

A LOFAP definiu claramente a autonomia do Parlamento no que

respeita ao seu pessoal. É o Parlamento que define tudo o que

concerne ao estatuto jurídico, número de funcionários, recrutamento,

provimento, regimes de carreira, salário, etc. Estando sujeito a um

estatuto jurídico próprio, o pessoal do Serviço Parlamentar é distinto

do pessoal da Administração Pública. O pessoal da Administração

Pública é dirigido pelo Governo, que formula as políticas, e pela

Comissão da Função Pública, que as executa, ao passo que em relação

ao pessoal do Serviço Parlamentar é o Parlamento que define as

políticas e se incumbe da sua execução. O artigo 8º, nº 1, da LOFAP,

dispõe sobre o estatuto dos funcionários parlamentares nos

seguintes termos:

“O Parlamento Nacional dispõe de um corpo de

funcionários que se rege por estatuto próprio, a aprovar

por lei, constituindo direito subsidiário o regime geral da

função pública.”

Como ainda não há um estatuto próprio, os funcionários do

Parlamento nacional regem-se pelo Estatuto da Função Pública.



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Mobilidade entre o Serviço Parlamentar e a Administração

Pública

No caso dos Parlamentos, estas são algumas das razões avançadas em

favor dessa mobilidade:

- Como a estrutura orgânica e o corpo de funcionários dos

parlamentos são pequenos, isto às vezes constitui uma limitação para

a progressão nas carreiras. A transição para a Administração Pública

pode abrir melhores perspectivas.

- A saída temporária de um funcionário parlamentar para a

Administração Pública pode ser uma vantagem, na medida em que

pode adquirir conhecimentos e experiência profissional técnica

especializada, que, reconhecidamente, o Governo possui em maior e

melhor qualidade, devido aos seus maiores recursos e alta

especialização profissional.

- Devido à natureza e características específicas do trabalho

parlamentar, funcionários da Administração Pública podem ter a

motivação de querer passar pela experiência profissional de

trabalhar no parlamento, temporária ou até mesmo

permanentemente. A presença de um tal funcionário, vindo da

Administração Pública, principalmente quando é bem qualificado e

com experiência profissional, constitui uma mais-valia para o

Parlamento.



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Assim, o Parlamento de Timor-Leste adoptou o princípio da

mobilidade entre o quadro do Serviço Parlamentar e os quadros da

Administração Pública. O artigo 9º da LOFAP diz assim:

“É reconhecida a mobilidade entre o quadro de

funcionários do serviço do Parlamento Nacional e os

quadros da Administração Pública, nos termos da qual

nenhum funcionário verá prejudicados os seus direitos de

progressão na carreira, salários e aposentação por

transitar de um serviço para o outro.”

Obviamente que em termos práticos a mobilidade e a garantia dos

direitos a que se refere o artigo 9º torna-se muito mais fácil de

concretizar se as carreiras e os regimes remuneratórios tiverem um

razoável grau de correspondência ou similaridade.

A prática do exercício da autonomia do Parlamento Nacional em

matéria de pessoal, curta embora, revela que não se pretende, por

ora, um grande distanciamento do regime geral da Administração

Pública, mas o contrário. Em cumprimento do artigo 8º da LOFAP, o

Parlamento estava obrigado a definir, por via de resolução, um

número de matérias, indo das carreias à remuneração, do

recrutamento à avaliação de desempenho. Ao fazê-lo, através da



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Resolução nº 2/2009, de 25 de Fevereiro, o Parlamento, agindo

soberanamente, adoptou na íntegra, tudo o que se aplica à

Administração Pública em geral sobre carreiras, regime dos cargos

de direcção e chefia, recrutamento, admissão, provimento e avaliação

de desempenho.

5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS: A CONSTRUÇÃO DA

AUTONOMIA COMO UM PROCESSO GRADUAL

A construção da autonomia é um processo gradual. Além do

desenvolvimento de um quadro legal, a autonomia exige

fundamentalmente a concepção e implementação de sistemas

operacionais e de gestão, estabelecimento de serviços

adequados e a capacitação do pessoal.

É assim que, na área financeira, por exemplo, o parlamento

recorre aos serviços do Ministério das Finanças,

nomeadamente do Tesouro e do Orçamento, para a liquidação

dos pagamentos, uma vez que o Parlamento não possui conta

própria, existindo uma só conta do Tesouro do Estado, a partir

da qual todos os pagamentos de despesas orçamentadas são

pagas.

Não obstante, não nos parece que esta prática constitua um

risco à independência do Parlamento. A nosso ver o importante



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é que o Parlamento mantenha o poder de decisão, a qual exerce

quer no momento da aprovação do seu orçamento, quer

também no momento da execução do mesmo. Com efeito, o

Ministério das Finanças, em matéria de execução funciona

como mero executor das “ordens de pagamento”, e demais

operações de execução orçamental do Parlamento Nacional.

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