UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPIRITO SANTO CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONOMICAS

DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL

AMARILDA CONCEIÇÃO FERREIRA DEUSENI DOS S. BANDEIRA DA CRUZ

ELIANA SALAMÃO DA SILVA GEZEBEL SANTOS DE AZEVEDO

JOSÉ SAULO PEREIRA

DESVENDANDO A EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES

VITÓRIA 2014

AGRADECIMENTOS

Realizar este trabalho foi uma tarefa penosa, dadas as condições adversas em que foi realizado. Além de nossa persistência, altos e baixos, tropeços e angustias,varias pessoas nos ajudaram, e a elas gostaríamos de expressar nosso agradecimento. Primeiramente agradecemos ao senhor Deus por ter nos dado a vitória de concluirmos esse trabalho em meio a tantas lutas e provas. Aos familiares pelas orações, pelo incentivo e por compreenderem as ausências. Aos amigos que nos incentivaram durante esse caminho e que por muitas vezes nos escutaram. A todos os professores que de alguma forma con-tribuíram com o nosso caminhar durante esse perí-odo. E por último, mas não menos importante a nossa orientadora que mesmo com todas as dificuldades do percurso nos conquistou com seu jeito simples e incentivador, sempre valorizando nosso trabalho. Custou-nos um pouco a compreender sua forma de orientar, sempre com a famosa frase “só estou pro-vocando vocês”.

Por fim, resta-nos as lembranças dos momentos bons e a amizade fortalecida.

RESUMO

Este trabalho analisa o processo histórico da Em-

presa Brasileira de Serviços Hospitalares nos Hos-

pitais Universitários Federais, questionando a pos-

sibilidade de comprometimento do princípio da uni-

versalidade do SUS estabelecido pela Constituição

Federal de 1988. O objetivo foi analisar o novo mo-

delo de gestão proposto pelo Ministério da Educa-

ção e Cultura (MEC) para os Hospitais Universitá-

rios Federais (HUF’s) geridos pela Empresa Brasi-

leira de Serviços Hospitalares (EBSERH), a fim de

apontar as possíveis contradições presentes na lei

12.550/2011 que cria a Empresa Brasileira de Ser-

viços Hospitalares. Como objetivos específicos:

apontar e discutir o processo de desmonte da polí-

tica de saúde a partir do ideal neoliberal; conhecer

e compreender a proposta do modelo de gestão da

EBSERH para os HUF’s, a fim de desvelar as cor-

relações de forças existentes no novo modelo de

gestão da saúde dos HUF’s. Foi realizada uma

pesquisa documental somada a revisão de literatu-

ra. Os resultados apontaram que a EBSERH suge-

re um modelo operacional para hospitais universitá-

rios completamente diverso do atual, transformando

o ensino, pesquisa e assistência em atividade eco-

nômica, atendendo a lógica de mercado sugerida

pelo neoliberalismo, cuja tendência mais perversa

se mostra por meio de uma rede de privatização

camuflada. Ainda revela-se uma trama de legisla-

ções que permitem uma usurpação do sistema pú-

blico para o interesse de grupos privados, que se

apropriam dos fundos públicos, reforçando a lógica

da regressividade da tributação no país.

Palavras-chave: EBSERH. Privatização. Universali-

dade. Política de Saúde.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABRASCO Associação Brasileira de Saúde Coletiva ABRAHUE Associação Brasileira de Hospitais Universitá-

rios de Ensino Médio ABI Associação Brasileira da Imprensa AI Ato Institucional AIS Ações Integradas de Saúde AMB Associação Médica Brasileira ARENA Aliança Renovadora Nacional BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Disser-

tações BPC Benefício de Prestação Continuada BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

Social BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e o

Desenvolvimento BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento CAPs Caixas de Aposentadoria e Pensões CBSC Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva CEBES Centro Brasileiro de Estudos de Saúde CEME Central de Medicamentos CES Conselho Estadual de Saúde CF Constituição Federal CIBs Comissões Intergestores Bipartites CIT Comissão Intergestores Tripartites CLT Consolidação das Leis do Trabalho CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CNS Conferência Nacional de Saúde CNRS Comissão Nacional da Reforma Sanitária CRAS Centro de Referência da Assistência Social CONASS Conferência Nacional de Saúde CONASP Conselho Consultivo da Administração de Sa-

úde Previdenciária CONASEMS Conselho Nacional de Secretários Municipais

de Saúde CONEP Executivos dos Cursos de Psicologia COSEMS Conselho Estadual de Secretários Municipais

de Saúde CMS Conselho Municipal de Saúde DENEM Executivos dos Cursos de Medicina DNSP Departamento Nacional de Saúde Pública EBSERH Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares EC Emenda Constitucional EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária ENEENF Executivas dos Cursos de Enfermagem ENESSO Executivas dos Cursos de Serviço Social ENEFAR Executivas dos Cursos de Farmácia EUA Estados Unidos da América FAEC Fundo de Ação Estratégica e de Compensa-

ção FAZ Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FEDP Fundações Estatais de Direito Privado FIDESP Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do

Ensino e da Pesquisa Universitária em Saúde FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz FMI Fundação Monetário Internacional FNS Fundo Nacional de Saúde FUNABEM Fundação Nacional para o Bem Estar do Me-

nor HCPA Hospital das Clinicas de Porto Alegre HE Hospital Escola HU Hospital Universitário HUCAM Hospital Universitário Cassiano Antônio de

Moraes HUF Hospitais Universitários Federais IAPs Institutos de Aposentadorias e Pensões IBGE Instituído Brasileiro de Geografia e Estática IDH Índice de Desenvolvimento Humano INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica e

Previdência Social INPS Instituto Nacional de Previdência Social LBA Legião Brasileiro de Assistência LOS Lei Orgânica da Saúde MARE Ministério da Administração Federal e Reforma

do Estado MDB Movimento Democrático Brasileiro

MEC Ministério da Educação e Cultura MOPS Movimento Popular de Saúde MPOG Ministério do Planejamento Orçamento e Ges-

tão MP Medida Provisória MS Ministério da Saúde MRS Movimento da Reforma Sanitária NGP Nova Gestão Pública NOAS Norma Operacional da Assistência a Saúde NOB Normas Operacionais Básicas OAB Ordem dos Advogados do Brasil ONGs Organizações não Governamentais OS’s Organizações Sociais OSS Organizações Sociais de Saúde OPAS Organizações Panamericano de Saúde OSCIP’s Organizações da Sociedade Civil de Interesse

Público PAC Programa de Aceleração do Crescimento PACS Programa de Agente Comunitário de Saúde PCB Partido Comunista Brasileiro PDRE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Es-

tado PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Ser-

vidor Público PGR Procuradoria Geral da República PND Plano Nacional de Desenvolvimento PNUD Programa das Nações Unidas para o Desen-

volvimento PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integração Social PL Projeto de Lei PLS Projeto de Lei do Senado POA Plano Operativo Anual PPA Plano de Pronta Ação PPPs Parceria Público Privadas PPI Programação Pactoada Integrada Prev-Saúde Programa Nacional de Serviços Básicos de

Saúde PSF Programa Saúde da Família

REHUF Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais

REME Movimento de Renovação Médica REUNI Reestruturação e Expansão das Universidades

Federais Brasileiras RSB Reforma Sanitária Brasileira SAF Secretária da Administração Federal SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Ci-

ência SESA Secretária Estadual de Saúde SESAC Semana de Estudos de Saúde Comunitária STF Supremo Tribunal Federal SUCAM Superintendencia de Campanhas da Saúde

Pública SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde SUS Sistema Único de Saúde TCU Tribunal de Contas da União UNE União Nacional dos Estudantes UEES União Estadual dos Estudantes Secundaristas UERJ Universidade Estadual do Rio de Janeiro WS Welfare State

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 9

2 CONTEXTO HISTÓRICO DA SAÚDE NO

BRASIL

27

2.1 REFORMA SANITÁRIA 35

2.1.1 Da ditadura à redemocratização 38

2.1.2 A economia 40

2.1.3 Movimentos Sociais 46

2.1.4 O Cebes 48

2.1.5 A redemocratização – distensão lenta e

gradual

51

2.1.6 Previdência Social 54

2.1.7 Retornando a reforma sanitária brasileira

(RSB)

58

2.1.8 A 8ª Conferencia Nacional de saúde (CNS)

e a Abrasco

60

2.2 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE E SEUS

PRINCÍPIOS

63

2.2.1 O princípio da universalidade 94

2.3 A CONTRARREFORMA DO ESTADO 105

3 HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS 122

3.1 ORIGEM DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS 124

3.2 CRISE DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS 139

3.3 PROGRAMA NACIONAL DE REESTRUTU-

RAÇÃO DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS

FEDERAIS – REHUF

159

4 A GESTÃO PÚBLICA E SEUS CONCEITOS 169

4.1 CONTEXTUALIZANDO A CRIAÇÃO DA EB-

SERH

196

4.2 GESTÃO DA EBSERH PARA OS HOSPITAIS

UNIVERSITÁRIOS

207

4.3 ANÁLISE E REFLEXÃO SOBRE A EBSERH 213

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 234

6 REFERÊNCIAS 242

9

1 INTRODUÇÃO

Desde a promulgação da Constituição Federal de

1988, vivenciamos uma progressiva transferência

dos serviços prestados pelo Sistema Único de Saú-

de (SUS) à iniciativa privada. As lacunas deixadas

na Lei Orgânica da Saúde (LOS), a da falta de re-

gulamentação do financiamento e a possibilidade

de complementaridade de serviços privados ao

SUS, tornaram-se grandes obstáculos à concretiza-

ção do Sistema Público de Saúde e estatal que

somados à intensa desresponsabilização do Esta-

do, se evidenciam no desmoronamento desse sis-

tema (ENEF, 2012, s/p).

Diante do exposto, e por vivenciarmos processo por

meio das experiências de estágio no Hospital Dr.º

Dório Silva – Serra - ES, Centro de Hemoterapia e

Hematologia do Espírito Santo – Vitória - ES, Hos-

pital Universitário Cassiano Antônio de Moraes

(HUCAM) – Vitória - ES e no Centro de Referência

de Assistência Social - (CRAS) – Serra – ES, per-

10

cebemos a precariedade dos serviços do SUS, a-

través das demandas que chegam ao serviço social

dos respectivos campos, tais como: a demora da

marcação de consultas, a demora entre a interna-

ção e as cirurgias, a falta de manutenção dos apa-

relhos de exames e a péssima infraestrutura física

dos locais, além da redução dos leitos, a insuficiên-

cia de investimentos para suprir as demandas exi-

gidas pelo SUS, a falta de qualificação técnica, a

insuficiência de políticas de promoção, proteção e

recuperação da saúde dos usuários de responsabi-

lidade do Estado, que perpassam pela não efetivi-

dade plena das políticas públicas garantidas pelo

tripé da seguridade social (saúde, previdência e

assistência).

Tendo em vista que o “novo modelo de gestão ex-

pressa perda dos direitos adquiridos e a descons-

trução dos princípios do SUS. Para entendermos a

sua criação, precisamos olhar para a história recen-

te dos HU’s do Brasil e para a própria história do

SUS” (ENEF, 2012, s/p), surge portanto, como in-

11

quietação a seguinte questão: como se deu o pro-

cesso de criação da EBSERH, tendo em vista a

conjuntura atual da disputa dos recursos públicos?

Nos propomos, dessa forma, analisar o novo mo-

delo de gestão proposto pelo Ministério da Educa-

ção e Cultura (MEC) para os Hospitais Universitá-

rios Federais (HUF’s) geridos pela Empresa Brasi-

leira de Serviços Hospitalares (EBSERH), a fim de

apontar as possíveis contradições presentes na lei

12.550/2011 que cria a Empresa Brasileira de Ser-

viços Hospitalares.

Como objetivos específicos nos propomos a apon-

tar e discutir o processo de desmonte da política de

saúde a partir do ideal neoliberal; conhecer e com-

preender a proposta do modelo de gestão da EB-

SERH para os HUF’s, a fim de desvelar as correla-

ções de forças existentes no novo modelo de ges-

tão da saúde dos HUF’s.

Neste sentido, existem alguns pressupostos como:

perda de autonomia da universidade em relação à

12

gestão dos HUF’s, a precarização do trabalho, a

falta de representatividade expressiva no conselho

administrativo, a falta de transparência pública,

perda de controle social, o investimento público em

área privada, a apropriação dos bens materiais,

tecnológicos e intelectuais da instituição, a entrega

dos serviços públicos a empresas terceirizadas pri-

vilegiando o lucro em detrimento da qualidade dos

serviços prestados, a aplicação dos recursos finan-

ceiros conforme lhe for conveniente e a possibilida-

de de ocorrer a dupla porta de entrada através de

convênios.

A partir da implementação do SUS, os hospitais

universitários deixaram de ser unidades meramente

de ensino e passaram, além disso, a ser referên-

cias em assistência secundária e terciária. O perío-

do em que isso se concretiza, entretanto, coincide

com o auge da transferência de responsabilidade

do Estado para as empresas, redução do financia-

mento das áreas sociais, período chamado de neo-

liberalismo - aprofundado nos anos 90 com o go-

13

verno de Fernando Henrique Cardoso e mantido

até os dias de hoje pelo governo Dilma. Nesse pe-

ríodo se iniciam as “crises” cíclicas dos HUF’s (E-

NEF, 2012, s/p).

Os recursos financeiros para manter os HUF’s são

provenientes do Ministério da Educação e Cultura

(MEC) e do Ministério da Saúde (MS). Existindo

dois tipos de recursos financeiros: o de custeio (ex-

clusivamente para compra de bens permanentes) e

o de capital. Os salários dos servidores estatutários

federais, são pagos pelo MEC que também, envia

recurso de capital para atender a projetos específi-

cos dentro do Programa Nacional de Reestrutura-

ção dos Hospitais Universitários Federais (REHUF).

Além disso, podem advir recursos de emendas par-

lamentares, porém tais recursos não são fixos e

nem frequentes. Já o MS envia os recursos de cus-

teio via Fundo Nacional de Saúde (FNS) para a Se-

cretaria Estadual de Saúde. Esta secretaria pactua

junto aos HUF’s os procedimentos de assistência

para a rede do SUS (LITTIKE, 2012).

14

Em 2006 um estudo do Tribunal de Contas da Uni-

ão (TCU) apontou que a situação de mais de 26 mil

funcionários dos Hospitais Universitários contrata-

dos via fundações era ilegal. Sabendo da necessi-

dade dos HUF’s de continuarem a funcionar, o TCU

deu um prazo longo para que o Governo Federal se

adequasse à Lei. Era necessário que a situação

fosse resolvida através da substituição do quadro

de terceirizados por concursados (ENEF, 2012).

No período entre 2006 e 2010, além da não realiza-

ção dos concursos públicos necessários, dois fatos

reveladores ocorreram. O primeiro foi à criação das

Fundações Estatais de Direito Privado (FEDP) que

já deixava claro em suas atribuições que os HUF’s

poderiam ser alvos do novo modelo. O segundo foi

o lançamento do Programa Nacional de Reestrutu-

ração dos Hospitais Universitários Federais que

propunha, entre outras atividades, novos mecanis-

mos de financiamento e melhoria no processo de

gestão, sendo modelos referenciais o Hospital das

Clínicas de Porto Alegre (HCPA), gerido por uma

15

empresa pública, e os hospitais do estado de São

Paulo, geridos pelas Organizações Sociais (OS’s)

(ENEF, 2012).

Na tentativa de redesenho dos hospitais universitá-

rios, o MEC junto ao Ministério do Planejamento

Orçamento e Gestão (MPOG), elaboram a Medida

Provisória - MP nº 520, assinada em 31 de dezem-

bro de 2010, a qual autoriza o poder executivo a

criar a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares

S.A. (EBSERH), que tem, dentre outras competên-

cias, administrar unidades hospitalares, bem como

prestar serviços de assistência médico-hospitalar e

laboratorial à comunidade, no âmbito do SUS

(BRASIL, 2010).

A EBSERH foi criada por meio da Lei 12.550/2011.

A Procuradoria Geral da República (PGR), no en-

tanto, aponta que existe na lei uma desarmonia

com a LOS, que determina em seu artigo 45 que os

serviços de saúde dos hospitais universitários e de

ensino integram-se ao Sistema Único de Saúde.

16

Nesse sentido, a saúde pública é um serviço a ser

executado pelo Poder Público, mediante o Sistema

único de Saúde, com funções distribuídas entre

União, Estados, Municípios e Distrito Federal

(PORTUGAL, 2013).

Com a EBSERH, a característica de hospital volta-

do para a formação de profissionais da saúde pode

ser prejudicada, assim como a pesquisa e a exten-

são sob a lógica de funcionamento da empresa,

considerando seus princípios fundamentais do

cumprimento de metas e da gestão e assistência na

perspectiva mercadológica (ENEF, 2013).

O presente trabalho contribui com os esforços de

outros estudiosos do tema na busca de aprofundar

a discussão sobre as possíveis divergências das

propostas pela gestão público/privado, no campo

da saúde. Nesse sentido o estudo foi sistematizado

pelos princípios éticos que norteiam as pesquisas,

com o compromisso de retornar o estudo para a

sociedade.

17

Essa pesquisa ganha importância social e política

ainda, ao passo que ao contemplar o novo modelo

de gestão proposto para os HU’s, em detrimento de

uma nova reestruturação física, tecnológica, da for-

ça de trabalho, da modernização e qualificação da

gestão no âmbito financeiro e orçamentário, contra-

pondo as tendências de ajuste neoliberal atuantes

no desmonte das políticas sociais.

Seguindo essa linha de pensamento, entendemos

que a realização da pesquisa ocupa um papel fun-

damental no processo de formação profissional do

assistente social, “atividade privilegiada para a soli-

dificação dos laços entre teoria e prática e para a

soldagem das dimensões teórico-metodológicas e

prático-operativas do Serviço Social, indissociáveis

de seus componentes ético políticos” (IAMAMOTO,

2001, p.273). Consideramos, portanto, que este

estudo é relevante para o serviço social e para os

demais profissionais, que visam garantir o acesso

aos direitos sociais, à equidade, igualdade, univer-

18

salidade da saúde, bem como a comunidade aca-

dêmica, que busca o aprofundamento do tema.

Assim, partindo do entendimento que “ciência se

faz com teoria e método” (MINAYO, 2002, p.17),

onde a teoria possibilita uma compreensão e um

estranhamento da realidade e a problematização do

objeto. O método por sua vez compreende a

estrada, o rumo e percepção escolhido entre outros

possíveis, para um dado estudo (OLIVEIRA, 2001).

A metodologia então, é mais do que o “como fazer”,

é a totalidade do processo de pesquisa.

Do ponto de vista do positivismo a possibilidade de

uma ciência da neutralidade, desprendida de qual-

quer contato das classes sociais com as políticas,

valores morais, visões de mundo e utopias estabe-

lecendo um dilema da corrente positivista que é a

neutralidade do cientista. Enquanto o materialismo

histórico dialético rebate tais ideias afirmando que

não é possível a neutralidade do cientista no traba-

lho científico e que as ideologias são produtos da

19

classe social e, essa condição não é aceita pelo

positivismo tendo em vista que nessa corrente não

há possibilidades de mudanças na sociedade, mas,

como teoria crítica busca raízes na luta de classes

do proletariado pelo socialismo, logo, as visões po-

líticas e sociais da teoria crítica são mais concretas,

devido maior aproximação da realidade apresenta-

da pelo fenômeno e mais concretas que sua epis-

temologia idealista e suas concepções éticas

(LOWY, 1987).

Entendemos que o mais adequado e coerente é

guiar esse estudo pelo método crítico dialético, as-

sim como fizeram Lima e Mioto (2007) em seu es-

tudo, cujo tema fora a própria pesquisa bibliográfi-

ca. As autoras adotaram

[...] o método dialético por levar o pesquisador a trabalhar sempre considerando a contradição e o con-flito; o ‘devir’; o movimento histórico; a totalidade e a unidade dos contrá-rios; além de apreender, em todo o percurso de pesquisa, as dimensões filosófica, material/concreta e política

20

que envolve seu objeto de estudo (LIMA; MIOTO, 2007, p. 39).

Fundamental neste processo de pesquisa, a com-

preensão de essência e de aparência, nos termos

de Kosisk (1989),

O mundo da pseudoconcreticidade é um claro-escuro de verdade e enga-no. O seu elemento próprio é o du-plo sentido. O fenômeno indica a essência e, ao mesmo tempo, a es-conde. A essência se manifesta no fenômeno, mas só de modo inade-quado, parcial, ou apenas sob certos ângulos e aspectos. O fenômeno in-dica algo que não é ele mesmo e vi-ve apenas graças a seu contrario. A essência não se da imediatamente; é mediata ao fenômeno e, portanto, se manifesta em algo diferente da-quilo que é. A essência se manifesta no fenômeno revela seu movimento e demonstra que a essência não é inerte nem passiva. Justamente por isso o fenômeno revela a essência. A manifestação da essência é preci-samente a atividade do fenômeno (KOSISK, 1989, p.11).

Considerando, Netto e Braz (2009, p. 11) a incur-

são de Marx na história da sociedade burguesa não

21

é epistemológica, mas ontológica e, “por isto, o seu

interesse não incidia sobre um abstrato como co-

nhecer, mas sobre como conhecer um objeto real e

determinado”. Sendo assim,

O método dialético implica sempre em uma revisão e em uma reflexão crítica e totalizante porque submete à análise toda interpretação pré-existente sobre o objeto de estudo. Traz como necessidade a revisão crítica dos conceitos já existentes a fim de que sejam incorporados ou superados criticamente pelo pesqui-sador. Trata-se de chegar à essên-cia das relações, dos processos e das estruturas, envolvendo na análi-se também as representações ideo-lógicas, ou teóricas construídas so-bre o objeto em questão (LIMA; MI-OTO, 2007, p. 40).

Oportunamente como mencionado por Carcanholo

(2011), “a pesquisa, por melhor projetada que seja,

não transcorre por uma linha reta [...] em outras

palavras, ela não é um processo que possa ser to-

talmente planificada a priori” (CARCANHOLO,

2011, p. 28).

22

Em vista disso o pesquisador “[...] sempre poderá

voltar ao objeto de estudo à medida que forem obti-

dos os dados, de modo a defini-lo mais claramente

ou reformulá-lo. Consequentemente, esse movi-

mento acarretará novas alterações, ou escolhas

quanto aos procedimentos metodológicos” (LIMA;

MIOTO, 2007, p. 40).

Sabendo que os dados qualitativos e quantitativos

se completam e, por neste momento não termos

dados comparativos numéricos, optamos como es-

tratégia adotar o caminho de natureza qualitativa,

que abrange os conceitos teóricos e o conjunto de

técnicas que auxiliam no desenvolvimento da reali-

dade. A pesquisa qualitativa preocupa-se com uma

realidade que não pode ser quantificada, respon-

dendo às questões particulares, trabalhando com

um universo de significados, crenças e valores que

correspondem a um espaço mais profundo das re-

lações, dos fenômenos que podem não ser reduzi-

dos à operacionalização de variáveis (MINAYO,

2012).

23

Assim, para obter respostas ao problema de pes-

quisa, há a necessidade de ir a outros autores, re-

ver conceitos, compará-las com pressupostos pró-

prios, que proporcionarão maior amadurecimento

teórico (PINHOLATO, 2013). Afinal, “[...] realizar

uma pesquisa entendendo a realidade social dinâ-

mica, contraditória, histórica e ontológica implica na

utilização de procedimentos metodológicos que

consigam engendrar todos esses pressupostos com

a mesma intensidade como se apresentam quando

estão em relação” (LIMA; MIOTO, 2007, p. 40).

Diante do exposto, optamos por seguir além da

pesquisa bibliográfica, o caminho da pesquisa do-

cumental buscando dados bibliográficos, por meio

de palavras – chave na Biblioteca Nacional Brasilei-

ra de Teses e Dissertações (BDTD), seleção de

textos de alguns autores que discutem o assunto,

utilizamos o método da “Grelha de Leitura” apre-

sentado por Quivy e Campenhoudt (1992), perpas-

sando pela análise de conteúdo qualitativo, leis,

24

portarias, decretos, organogramas e regimentos

internos, que dizem respeito ao HU’s e a EBSERH.

Selecionados os documentos, organizamos o mate-

rial em um quadro para facilitar o estudo bibliográfi-

co do assunto proposto nessa pesquisa.

Primeiramente faremos uma breve contextualização

histórica da saúde no Brasil, culminando no Movi-

mento da Reforma Sanitária, que postulava a de-

mocratização da saúde e a criação do SUS e poste-

riormente a contrapartida do Estado denominado

por alguns autores1 como contrarreforma. Tal fato

se torna importante para que se possa contextuali-

zar como ocorre o processo da Política de saúde na

conjuntura neoliberal.

No segundo momento abordaremos os Hospitais

Universitários Federais, onde elencaremos sua ori-

_____________ 1 Para maior aprofundamento sobre esse assunto ver os seguintes autores: BEHRING (2003); BOSCHETTI (2006), BRAVO (1999) e PEREIRA (1995).

25

gem. Essa abordagem se faz necessária por se

tratar do lócus de pesquisa deste trabalho. Também

contextualizaremos a “crise”2 dos HUF’s, pois já

vem como um tema desde a metade dos anos 1990

por meio de um debate do Ministério da Educação

e de alguns especialistas em gestão da saúde, de

que os HU’s estão em uma crise e que é necessá-

rio mudar radicalmente o formato da sua gestão.

Portanto, é necessário fazer um histórico da origem

desta “crise” e suas propostas, sendo que uma des-

tas é o REHUF, que visa melhorar a gestão hospi-

talar no campo da assistência e do ensino, bem

como a gestão administrativa e financeira.

Por último faremos uma leitura crítica dos docu-

mentos que dizem respeito aos HU’s e a EBSERH

_____________ 2 Estamos nos referindo a crise com aspas, por não acreditarmos que se trata de uma crise dos HUF’s, mas sim, da falta de recursos financeiros por parte do governo Federal para os HUF`S , com a nítida intenção de precarização dos serviços oferecidos à população, com a finalidade de transparecer que a saúde gerida pelo setor privado é o modelo ideal para oferecer serviços de qualidade ao cidadão, com o intuito de alcançar assim respaldo da sociedade para privatizar a saúde pública.

26

apresentados no quadro em anexo, confrontando

os documentos selecionados com o processo de

reestruturação para os HUs destacando nossa aná-

lise e reflexão dessa gestão com os princípios já

estabelecidos pelo SUS, retornando o resultado

dessa pesquisa tanto para o meio acadêmico,

quanto para a sociedade.

27

2 CONTEXTO HISTÓRICO DA SAÚDE

PÚBLICA NO BRASIL

Para que possamos compreender a realidade da

saúde hoje, é necessário conhecer os determinan-

tes históricos envolvidos neste processo, no qual

perpassam a influência do contexto político-social

vivenciados pelo Brasil passou ao longo da história.

Neste capítulo abordaremos sobre a origem da Sa-

úde Pública no Brasil, como é notório o Sistema de

Saúde no Brasil, está passando por um desmonte

que pode ser verificado através da mídia, que diari-

amente mostra o descaso vivenciado pela popula-

ção que frequentemente enfrentam filas, não são

atendidas e se deparam com falta de leitos hospita-

lares devido à escassez de recursos financeiros,

materiais e humanos, para conservar os serviços

de saúde operando com eficácia e eficiência, entre-

tanto temos clarezas da alienação que é predomina

nos discursos da mídia.

28

Com a chegada dos portugueses no ano de 1.500

ao Brasil, é dado início a história da saúde no país.

Foi nesta época que houve registro das primeiras

contaminações dos indígenas, por doenças trazidas

pelos portugueses como: gripe, varíola, sarampo e

tuberculose. Neste período histórico, a atenção à

saúde limitava-se aos próprios recursos naturais

(plantas, ervas) e, àqueles que, por conhecimentos

empíricos (curandeiros e pajés), desenvolviam as

suas habilidades de cura (ESCOREL; TEIXEIRA,

2008).

A falta de médicos e de um modelo sanitarista no

Brasil Colônia e no Brasil Império era evidente,

sendo que no Rio de Janeiro, em 1789, só existiam

quatro médicos atuando. O que contribuiu para um

quadro de epidemias devido a presença de diver-

sas doenças graves que assolavam a população,

como a varíola, a malária, a febre amarela, e poste-

riormente a peste, “em decorrência de trocas entre

a Europa e demais países produtores de outros

tipos de mercadorias, que aproximaram povos e

29

doenças” (RIBEIRO, 1993, p. 24). Observa-se que

não havia uma assistência médica estruturada, fato

que intensificou a multiplicação pelo país dos Boti-

cários (farmacêuticos), que tinha a função de mani-

pulação das fórmulas prescritas pelos médicos.

Com a vinda da família real portuguesa em 1808 ao

Brasil, houve a necessidade da organização de

uma estrutura sanitária mínima, capaz de dar su-

porte a realeza que se instalava na cidade do Rio

de Janeiro. Como afirmam Escorel e Teixeira

(2008), foram criadas duas escolas de cirurgias no

Brasil, uma na Bahia - Colégio Médico-Cirúrgico no

Real Hospital Militar da Cidade de Salvador e outra

no Rio - Escola de Cirurgia do Rio de Janeiro, ane-

xa ao real Hospital Militar. Deixando explicitado que

essas medidas eram para suprir a demandas da

saúde da corte, observa-se que essas escolas não

tinham objetivo de oferecer assistência e tratamen-

to à população ou a força de trabalho da época.

30

Seguindo para o ano 1891, com o então presidente

Rodrigues Alves no poder, é sancionada ao Estado

a responsabilidade pelas ações de saúde, sanea-

mento e educação, sendo a primeira medida sanita-

rista deste governo, a nomeação de Oswaldo Cruz,

como Diretor do Departamento Federal de Saúde

Pública, que se propôs a erradicar a epidemia de

febre-amarela na cidade do Rio de Janeiro, utili-

zando assim, um verdadeiro exército que passaram

a exercer atividades de desinfecção no combate

aos mosquitos, vetor da febre-amarela. A falta de

esclarecimentos e as arbitrariedades cometidas

pelos “guardas-sanitários” foram fatores que causa-

ram revoltas na população. A insatisfação se agra-

vou com outra medida de Oswaldo Cruz, a Lei Fe-

deral nº 1.261, de 31 de outubro de 1904, que

constituiu a vacinação anti-varíola obrigatória para

todo o território nacional. Isso gerou um grande

movimento de insatisfação por parte da população

que se revolta contra essa medida que fica conhe-

31

cida na história como a revolta da vacina3. Por este

motivo, desde o final do século passado até o início

dos anos 60, predominou o modelo do sanitarismo

campanhista (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008).

Neste contexto de campanhas conflitosas para

combater as doenças infectocontagiosas, chegam

ao Brasil os imigrantes europeus, como mão-de-

obra para atuarem nas indústrias. Pois, neste perí-

odo o país vivenciava um processo de extinção da

escravatura dos negros, a partir da Lei Áurea, fator

que determinou a vinda destes imigrantes para o

Brasil.

_____________ 3 A Revolta da Vacina foi uma revolta popular ocorrida na cidade do Rio de Janeiro em 1904. A vacina era para imuni-zação principalmente da população dos morros, durante esta campanha ocorreram vários conflitos urbanos violentos entre populares e forças do governo (policiais e militares). A causa foi a ausência de uma campanha educativa que esclarecesse os benefícios da vacina, está campanha foi realizada no go-verno de Rodrigues Alves e coordenada pelo médico sanita-rista Dr. Oswaldo Cruz. É importante esclarecer que a maioria da população desta época era formada por pessoas pobres e desinformadas (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008).

32

Sabe-se que os europeus têm a cultura da luta ope-

raria muito forte lapidada pelos movimentos eco-

nômicos, políticos e sociais que ocorrem na Euro-

pa. Ao chegarem ao Brasil com senso crítico madu-

ro e influenciado pela cultura européia inicia-se a

luta operária, por melhores condições de trabalho e

assistência médica (MONTAÑO, 2011).

A ampliação da abrangência territorial das ações de

saúde teve como base o serviço de profilaxia rural.

Instalado de forma provisória desde 1918, passou a

fazer parte do organograma do Departamento Na-

cional de Saúde Pública - DNSP, funcionando em

diversos estados, através de acordos firmados en-

tre estes e o governo central. Esse tipo de atuação

era a forma de o poder central levar ações de saú-

de a diversos estados da federação sem infringir o

preceito da autonomia estadual (HOCHMAN, 1998).

Além disso, as transformações da saúde pública na

década de 1920, representaram uma ampliação de

grande dimensão da responsabilidade estatal pelos

33

problemas de saúde nacionais (ESCOREL; TEI-

XEIRA, 2008).

Nesta conjuntura histórica são implementadas as

políticas sociais e foi discutida as questões de higi-

ene, a saúde do trabalhador, foram tomadas algu-

mas medidas que deram origem ao sistema previ-

denciário brasileiro e criada as Caixas de Aposen-

tadoria e Pensões conhecida como a Lei Eloy Cha-

ves criada 1923, que foi aprovada no congresso

nacional, marco importante da previdência social

que regulamentou as Caixas de Aposentadorias e

Pensões (CAPs) (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008).

Em sua gênese, esta lei não visava beneficiar toda

a população, apenas uma parcela dos trabalhado-

res urbanos com carteira assinada, sendo assim,

uma das características da Lei Eloy Chaves era a

ausência da universalidade. Esse sistema era ad-

ministrado e mantido pelas empresas e pelos fun-

cionários sendo que o Estado não tinha vínculo

34

com as CAPs considerando que ele não contribuía

para a manutenção destas caixas.

Somente no governo de Vargas que as CAPs são

substituídas pelos Institutos de Aposentadoria e

Pensões (IAPs) e em 1960 ocorre a união de todos

os IAPs, o que resultou no Instituído Nacional de

Previdência Social (INPS) que acabou levando a

criação de uma estrutura própria administrativa, o

Instituto Nacional de Assistência Médica da Previ-

dência Social (INAMPS) quando passou a fazer

parte do Ministério da Saúde em 1978.

Durante o regime militar observa-se que a saúde

era pautada pela medicina curativa e não preventi-

va sendo a Superintendência de Campanhas da

Saúde Pública (SUCAM) umas das medidas toma-

das nesta época. Logo após esse período é criado

o Conselho Consultivo de Administração da Saúde

Previdenciária (CONASP), Conselho Nacional de

Saúde (CONASS) e o Conselho Nacional de Secre-

tários Municipais de Saúde (CONASEMS), estas

35

medidas foram marcadas por grandes mobilizações

dentre elas as Conferências de Saúde, eleições da

Assembléia Nacional Constituinte em 1986 e a pu-

blicação da Nova Constituição de 1988, culminando

com as Leis 8.080/1990 e a 8.142/1990, marcadas

como Leis Orgânicas da Saúde de 1990, que regu-

lamenta o SUS, este “processo jurídico materializou

a Reforma Sanitária Brasileira em um momento de

redemocratização do país4” (MENDES, 2001, p.

27).

2.1 REFORMA SANITÁRIA

A Reforma Sanitária Brasileira (RSB) se pautava na

busca por melhor qualidade de vida para a popula-

ção. Em torno desse projeto várias camadas da

sociedade uniram-se com objetivo comum, a pro-

moção do quadro saúde/doença, que se agrava

cada vez mais com o descaso dos governantes pa-

_____________ 4 Foi um processo que culminou com o fim dos regimes ditatoriais: que inicia no governo de Ernesto Geisel e finaliza no período das eleições indireta de Tancredo Neves (SILVA, 2010).

36

ra com os brasileiros. De acordo com Teixeira e

Mendonça (2011), a RS é uma reforma administra-

tiva e esse processo foi orientado por um conjunto

de hipóteses na tentativa de sistematizar uma teoria

em construção da Reforma Sanitária (RS),

A) Uma conceituação da RS refere-se a um processo de transformação da norma legal e do aparelho institu-cional que regulamenta e se respon-sabiliza pela proteção à saúde dos cidadãos que corresponde a um efe-tivo deslocamento do poder político em direção às camadas populares, cuja expressão material concretiza-se na busca do direito universal à saúde e na criação de um sistema único de serviços sob a égide do Es-tado; B) Uma referencia histórica – “Regra geral , os processos da RS emergem em um contexto de demo-cratização (seja ele na Nicarágua, Brasil, Espanha, Portugal ou Itália) e estão associados à emergências das classes populares como sujeito político (geralmente em aliança com setores médios) ”; C) Uma visão processual – “A (primeira) hipótese que podemos levantar afirma que a incorporação das demandas sanitá-rias por meio de um conjunto de dis-positivos legais e institucionais, con-figurando distintas cidadanias, é , ao mesmo tempo resultante da corre-

37

lação de forças existentes, um ele-mento ativo na conformação de i-dentidades políticas e sociais, isto é, no desenvolvimento subsequente da luta política ”(TEIXEIRA; MENDON-ÇA, 1989, p.194).

Falar de RS é tocar, sobretudo, nos seus antece-

dentes, marcadamente o período da ditadura, que

por duas décadas manteve as políticas sociais co-

mo uma grande “cortina de fumaça” encobrindo os

grandes projetos econômicos para o país. Como

podemos constatar, as

[...] ditaduras militares que substituí-ram os governos populistas geraram um novo formato político - os regi-mes autoritários-burocráticos - ca-racterizados pelos pela exclusão po-lítica e econômica dos setores des-protegido da sociedade, desmobili-zação da estrutura produtiva do país e a instituição de uma tecnocracia civil e militar desfrutando uma enor-me liberdade em sua capacidade de decisão (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p. 201).

38

2.1.1 Da ditadura à redemocratização

A ditadura militar inicia-se no Brasil em 1964, de-

pondo o último governo populista João Goulart. Na

verdade o golpe foi gestado em momentos anterio-

res tendo como conspiradores (civis, empresários,

a cúpula da igreja, proprietários de jornais, con-

gressistas e governadores e o embaixador dos Es-

tados Unidos da América (E.U.A) no Brasil, por par-

te dos militares (fundadores, formados ou professo-

res da Escola Superior de Guerra) que defendiam o

alinhamento automático com E.U.A, cuja tendência

era anticomunista (CARCERE, 1993).

Como havia no Brasil manifestações com aspira-

ções ao comunismo, e João Goulart estava apoiado

pelos líderes sindicais urbanos e rurais, governos

nacionalistas, reformistas e por fim o Partido Co-

munista Brasileiro (PCB) que mantinha aproxima-

ções com Moscou (CARCERE, 1993). Mesmo com

propostas apenas de caráter reformista, o governo

não escapou da conspiração, levando a ditadura

39

militar que perdurou do período de 1964 a 1985 5. A

ditadura foi comandada por cinco militares no po-

der, esses governos foram alternados, para este

estudo destacamos o governo do general Ernesto

Geisel por promover a abertura para a redemocrati-

zação.

Em 1974 a 1979 o General Ernesto Geisel, assume

a presidência da República do Brasil, com duras

pressões pela redemocratização e com sérios pro-

blemas causados pela política econômica praticada

até então. O Ato Institucional (AI) n°56 instituído em

1968 dava sinais de falência, obrigando esse novo

governo promover uma lenta e gradual abertura

política e econômica, traduzindo a abertura para a

_____________ 5 Presidentes militares: Castelo Branco 1964 -1967, Costa e

Silva 1967-1969, Emilio Garrastazu Médici 1969 -1974, Ernesto Geisel 1974 -1979 e o último militar no poder foi João Baptista de Oliveira Figueiredo 1979 -1985. 6 A ditadura militar governava o país por meio de Ato

institucional, sendo que o Ato Institucional (AI) nº 5, fechou o congresso, suspendeu todas as garantias constitucionais, o judiciário e o legislativo ficaram mais vazios, o habeas corpus para os crimes políticos foi suspenso (CARCERES, 1993).

40

redemocratização. De acordo com Bravo (2011), o

Estado causou transformações abruptas e profun-

das na sociedade civil, através do controle e explo-

ração, a população civil demonstra-se insatisfeita

para com o legislativo, e nas eleições desse mesmo

ano votam em massa em oposição ao regime. O

Movimento Democrático Brasileiro (MDB) se opu-

nha ao partido da Aliança Renovadora Nacional

(ARENA), saindo vencedor das eleições e sua afir-

mação política aperta ainda mais a “linha dura” das

forças armadas e esta por sua vez pressiona para o

retorno da repressão com prisões e torturas, muitas

delas levando a morte (BRAVO, 2011).

2.1.2 A economia

O General Ernesto Geisel e o ministro da Fazenda

Mario Henrique Simonsen, em resposta a recessão

iniciada ainda na década de 1960, lançam o II Pla-

no Nacional de Desenvolvimento (IIPND), progra-

mado para ser executado até 1979, com a finalida-

de de estabilizar as finanças do país, onde as prio-

41

ridades seriam redimensionadas, e "Como em mais

de uma oportunidade Geisel enfatizou esta como

seu principal objetivo" (FONSECA; MONTEIRO,

2008, s/p).

Cárceres (1993), afirma que a produção de bens

duráveis foi substituída pela produção de bens de

capital, ou seja, máquinas, derivados do petróleo,

eletricidade, aço entres outros produtos. O que le-

vava a crer que na parte social, em especifico a

saúde, nesse momento não haveria maiores mu-

danças.

Para o sucesso do II PND era também preciso o

desenvolvimento social e Teixeira e Mendonça

(2011), destacam que o desenvolvimento social

deve ser alcançado em conjunto com o

desenvolvimento econômico, mas seria necessário

haver avanços quanto as políticas sociais, neste

caso deveriam ser considerados os problemas

apresentados na área de saúde e educação, os

mesmo não corresponderam as expectativas do

42

governo em relação aos avanços econômicos do

país, e para acompanhar o desempenho destes

setores foi criado o Conselho de Desenvolvimento

Social para acompanhar a implementação do PND,

em outras palavras, era preciso tratar os doentes e

qualificar os cidadãos, proporcionando o acesso ao

mercado de trabalho. Desta forma todos estariam

aptos ao trabalho, e contribuir para a previdência.

Além do mais a proposta do IIPND, segundo

Velloso (1998), era de reestabelecer condições

normais para o desenvolvimento, ocorrendo assim

à abertura do mercado nacional para exportação e

importação e que as empresas passassem a

receber investimentos do Banco Nacional de

Desenvolvimento (BNDE) que tinha à sua

disposição os recursos do Programa de Integração

Social(PIS) e Programa de Formação do Patrimônio

do Servidor Público (PASEP) e destinava 80% de

suas aplicações à rede privada.

O endurecimento do regime político e o reforço da hegemonia absoluta do Poder Executivo sobre as deci-

43

sões de política econômica na se-gunda metade da década de ses-senta permitiram que o governo desse continuidade ao projeto de modernização econômica mediante o estabelecimento de metas para os dois últimos anos dessa década. No documento Metas e Bases para a Ação do Governo (1970-1972), a Junta Militar que assumiu o poder após a morte do Presidente Costa e Silva, manteve o compromisso com o projeto de transformar a economia brasileira e ampliar a posição desfru-tada pelo Brasil no concerto das na-ções. A concentração do poder nas mãos de um Executivo dotado de uma tecnoburocracia competente contribuiu para que a intervenção do Estado, apoiada na continuidade de um processo de planejamento, se estendesse a praticamente todos os setores da economia (REZENDE, 2009, p.5).

As condições expostas acima mostram de modo

claro a posição do governo em privilegiar o desen-

volvimento econômico, em detrimento de um bom

planejamento e execução de benefícios para a so-

ciedade civil e a classe trabalhadora, o que fortale-

ceu a organização dos movimentos sociais, cuja

meta era reivindicar melhores condições trabalho,

44

salários e ofertas de empregos, democracia, edu-

cação e saúde. E de acordo com Teixeira e Men-

donça (2011),

O êxito econômico alcançado espe-cialmente nos primeiros governos militares consolidou a associação dos capitais monopolistas transna-cionais e nacionais, mediados pela intervenção cada vez maior de um Estado, ao mesmo tempo empresá-rio e repressor. Embora os valores que tenham inspirado as políticas econômicas da ditadura fossem de procedência liberal, defendendo a li-vre iniciativa e uma atuação apenas complementar do Estado, na prática, dada a debilidade crônica da bur-guesia nacional e os requisitos im-postos pelo capital internacional, houve uma ampliação sem prece-dentes da intervenção estatal em to-dos os ramos das atividades produ-tivas e sociais. Por outro lado, tais valores econômicos liberais, como a defesa do livre mercado, estavam combinados com a adoção de uma postura política altamente represso-ra sobre as organizações da socie-dade civil, o que ampliou a interven-ção estatal (TEIXEIRA; MENDON-ÇA, 1989, p.202).

45

Em 1975, o modelo econômico vigente começa a

mostrar os primeiros sinais de falência comprome-

tendo o governo militar, além disso, os militares não

conseguem estabelecer a hegemonia do partido,

logo perdem influência no processo político. O par-

tido oposicionista havia vencido as eleições de

1974 e nessa conjuntura o país passou a viver um

clima de crescentes mobilizações e organizações

sociais com aspirações políticas em benefício à

saúde, a redemocratização e direitos trabalhistas

(TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989). Fonseca e Mon-

teiro (2008) são categóricos ao afirmarem que,

A institucionalização do regime, por conseguinte, era proposta anterior ao "milagre" e a sua crise, mas foi reforçada a partir desta. Sem o crescimento que alimentava os so-nhos de Brasil potência no futuro, o regime militar perdia a fonte de legi-timidade que mais lhe respaldara desde o governo Costa e Silva: o crescimento. Tal fato não passou despercebido aos olhos de econo-mistas e cientistas sociais da época (FONSECA; MONTEIRO, 2008, s/p).

46

2.1.3 Movimentos Sociais

A partir da década de 1970, os movimentos sociais

cumprem um papel fundamental no processo de

reabertura política brasileira. O Movimento de Re-

forma Sanitária vai compor uma das forças popula-

res mais relevantes deste período. Neste, estão

envolvidos intelectuais, profissionais do sistema de

saúde, parcela da burocracia, organizações popula-

res, estudantes, bem como os sindicatos (trabalha-

dores). Todas essas categorias em comum acordo

defendiam a garantia do direito universal a saúde, a

construção de sistema único de saúde e estatal de

prestação de serviços, tais objetivos conformaram a

proposta de uma ampla Reforma Sanitária, tendo

como principal condutor das medidas reformadoras

o Movimento Sanitário.

Para Teixeira e Mendonça (2011)

As origens do Movimento Sanitário remontam os primeiros anos da di-tadura militar, quando, com o fe-chamento de quase todos os canais

47

de expressão política, a Universida-de passou a ser o principal reduto de contestação do governo autoritá-rio e nas faculdades de medicina, sob recomendação da Organização Panamericana de Saúde(Opas), fo-ram criados os Departamentos de Medicina Preventiva, no interior dos quais aglutina-se e difunde-se o pensamento crítico na saúde. Atra-vés da incorporação das disciplinas sociais, o método histórico-estrutural passou a ser utilizado no campo da saúde buscando compreender pro-cessos como a “determinação social da doença” e a “organização social da prática médica” (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p.204).

De acordo com Escorel (1988), somava-se a esses

grupos o “Movimento Popular de Saúde (MOPS), o

movimento de Renovação Médica (REME), a Soci-

edade Brasileira para o Progresso da Ciência

(SBPC).

Ocorreu a Semana de Estudos de Saúde Comuni-

tária (SESAC)” promovida pelos estudantes, que

basicamente deram início as discussões sobre o

48

assunto. Neste contexto, se tratando do Estado

dominado pela ditadura, buscou-se também a re-

democratização do país que será explanado no

próximo item.

Nesse mesmo processo histórico, nasce em 1976 o

Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes) que

se identificava com o movimento sanitário, tornan-

do-se um espaço de divulgação do movimento.

2.1.4 O Cebes

O Cebes tem sua importância ao se tornar um lugar

que agregava a todos que se identificavam com o

projeto do MRS e a proposta de um governo mais

democrático, a intenção era fomentar discussões

sobre esses temas. Também era o local onde as

pessoas reuniam-se para discutir e realizar projetos

inovadores, articulado com as lutas políticas.

Para Teixeira e Mendonça (2011), a vertente políti-

co-ideológica do Movimento Sanitário, buscou inspi-

ração na experiência italiana. Ferramentas com

49

capacidades de expandir uma nova consciência

sanitária, e ao mesmo tempo construir uma rede

organizada e canalizadora das diferentes manifes-

tação de oposição à política de saúde.

Através desse Centro de Estudo [...] difundia-se uma nova proposta para a organização do sistema de saúde, inserida na luta mais geral pela de-mocratização do país. Ao mesmo tempo, consolidava-se uma rede de relações envolvendo intelectuais, se-tores da burocracia, lideranças po-pulares e sindicais, profissionais do sistema de saúde etc. Claramente vinculado ao conjunto de forças que se organizava progressivamente em uma coalizão democratizante, o Mo-vimento Sanitário preservou sempre seu caráter suprapartidário e poli-classista, condição essencial para a manutenção da unidade política. [...] Assim o valor simbólico [...] foi o de trazer para uma arena democrática os interesses divergentes no campo das políticas de saúde, o que certa-mente contribuiu para alterar auto e hetero-identidades políticas dos dife-rentes grupos (TEIXEIRA; MEN-DONÇA, 1989, p.206).

Nessa atmosfera de debates, o Movimento Sanitá-

rio trabalhou para elevar o nível ideológico das pro-

50

postas de reestruturação do sistema de saúde com

vistas a universalidade, descentralização, participa-

ção social e foco nos programas de prevenção, as-

sumindo assim, uma proposta ampliada com vistas

ao envolvimento total do Estado e da sociedade.

No entanto, havia ainda a dificuldade do MRS al-

cançar “a população deserdada pelo modelo eco-

nômico altamente concentrador levado a cabo pe-

los governos autoritários” (TEIXEIRA; MENDONÇA,

1989) foi um desafio a ser enfrentado. A população

mais pobre busca soluções imediatas para sua so-

brevivência. Só havia uma pequena parcela que

diferenciava dessa massa pouco politizada, e estas

estavam organizadas na Igreja Católica progressis-

ta, que pregava a Teologia da Libertação, porém,

ainda sem margem para alterações na política pú-

blica com vistas à mudança social.

No que se refere à Igreja e a Teologia da Liberta-

ção Bravo (2011) assim define,

51

A Igreja Católica, no momento de ausência de mecanismo de partici-pação e representação popular, constitui-se também um espaço de aglutinação de forças de oposição ao regime. Realizou estudos e ela-borou documentos veiculados pela Conferencia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), organizou e articulou, no nível nacional, as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que di-fundiram a Teologia da Libertação, levando as pessoas a discutir os seus problemas cotidiano, a fim de resolvê-los através da justiça social (BRAVO, 2011, p. 67).

Logo, o Cebes foi de suma importância para o Mo-

vimento Sanitário, pois serviu não só de espaço

para as discussões, mas por criar um ambiente

propício de divulgação e aperfeiçoamento das pro-

postas que culminaram na Reforma Sanitária, em

1979, o Cebes sugere a criação do Sistema Único

de Saúde que será aprofundado no item 3 deste

capítulo.

2.1.5 A redemocratização – distensão lenta e

gradual

52

Em 1978 houve afastamento de alguns elementos

chave da estrutura autoritária abolidas com o AI-5,

a revisão da Lei de Segurança Nacional e a revo-

gação das ordens de expulsão dos exilados políti-

cos. O fim do AI-5 é considerado a medida mais

importante no processo de distensão política, diver-

sos grupos da sociedade civil organizada, se alia-

ram à oposição parlamentar, questionando o regi-

me militar e exigindo o retorno do Estado de direito,

entre elas a Associação Brasileira de Imprensa (A-

BI) pela liberdade de expressão, a Ordem dos Ad-

vogados do Brasil (OAB) pelo restabelecimento do

direito de habeas corpus, pela ampla Reforma

Constitucional a ser feita por uma Assembleia

Constituinte eleita para esse fim e outro movimento

importante nessa época foi a criação dos Comitês

Brasileiros pela Anistia em que a finalidade é a luta

pela liberdade dos presos políticos e o retorno dos

exilados e cassados (TEIXEIRA; MENDONÇA,

1989).

53

Os estudantes foram protagonistas dessa história,

unidos no “movimento estudantil – controlado pela

então clandestina União Nacional dos Estudantes

(UNE) e União Estadual dos Estudantes Secunda-

ristas (UEES) – voltou às ruas pedindo a democra-

cia e a anistia aos presos políticos. Grandes passe-

atas contra a ditadura ocorreram nas capitais do

país” (CÁRCERES,1993, p.350). Outra categoria a

manifestar-se contra a ditadura foi a dos médicos,

cuja pauta propunha ao governo uma série de mu-

danças na saúde, melhores condições de trabalho

e remuneração como podem ser observadas a se-

guir,

[...] médicos foram os primeiros se-tor dos trabalhadores a desafiar o governo militar e convocar uma gre-ve geral por melhores condições sa-lariais colocando as reivindicações corporativas no contexto das lutas por um sistema de saúde mais de-mocrático, isto é, menos subordina-do aos interesses empresariais, com melhores condições de trabalho e remuneração dos profissionais. A in-corporação das organizações sindi-cais médicas ao movimento sanitá-rio, ainda quase que exclusivamente

54

composto por intelectuais, deu uma dimensão política inusitada as rei-vindicações de transformação do sistema de saúde (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p. 205).

2.1.6 Previdência Social

A Previdência Social faz parte do tripé da Seguri-

dade Social ao lado da assistência e saúde. Está

relacionada diretamente com o trabalho, ou seja,

todo trabalhador ao exercer atividade profissional

com registro em carteira e em conjunto com o em-

pregador contribuem com a previdência de forma

direta, o pagamento é automático, essa contribui-

ção pode ser também de forma autônoma. A pro-

posta é de investimento para o futuro do trabalha-

dor, podendo ser requerida em caso de doença,

aposentadoria, acidente, gravidez, prisão, morte ou

velhice (PREVIDÊNCIA, 2014, s/p.). O modelo pre-

videnciário brasileiro é uma construção que tem

suas bases na década de 1920 e a saúde esteve a

55

ele vinculado, conforme apontam Behring e Bos-

chetti (2011)

O sistema público de previdência começou com os IAPs – Institutos de Aposentadorias e Pensões -, que se expandem na década de 1930, cobrindo riscos ligados à perda da capacidade laborativa (velhice, mor-te, invalidez, doença), naquelas ca-tegorias de trabalhadores estratégi-cas, mas com planos pouco unifor-mizados e orientados pela lógica contributiva do seguro. O primeiro IAP foi criado em 1933 – o IAPM [...]. Os IAPs ofereciam um conjunto de benefícios e serviços de acordo com a contribuição dos trabalhado-res, dos empresários e do Estado [...]. O ministério da Previdência e Assistência Social foi criado em 1974, incorporando a Legião Brasi-leira de Assistência (LBA), a Funda-ção Nacional para o Bem Estar do Menor (Funabem, criada em 1975) [...], a Central de Medicamentos (CEME) e a Empresa de Processa-mentos de Dados da Previdência Social (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.106 -136).

56

A unificação da previdência social favoreceu uma

maior intervenção do Estado na sociedade. Em

1966 entra em vigor o Instituto Nacional de Previ-

dência Social, inovando a máquina do Estado. Des-

se momento em diante o INPS, irá coordenar o a-

tendimento médico aos contribuintes do sistema

previdenciário (BRAVO, 2011). Mas aos poucos

esse sistema começa a dar sinais de insuficiência

para atender às demandas da saúde, de acordo

com a autora

[...] para os tecnoburocratas, as de-ficiências na saúde pública se carac-terizavam pela ausência de planifi-cação, falta de capacidade gerencial e pouca participação da iniciativa privada; os problemas da saúde de-veriam ser resolvidos pela tecnocra-cia, através da privatização dos ser-viços. [...] O setor saúde precisava assumir as características capitalis-tas, com a incorporação das modifi-cações tecnológicas ocorridas no exterior. A saúde pública teve no pe-ríodo, um declínio maior que aquele ocorrido no início dos anos de 1960, e a medicina previdenciária cresceu, principalmente, após a reestrutura-ção do setor em 1966. A dicotomia saúde pública e saúde curativa per-

57

maneceu de forma acentuada, sen-do dada pouca importância às medi-das de atenção coletiva à saúde da população. [...]. Para a concretiza-ção dessa estratégia, várias medi-das foram tomadas: financiamento a hospitais privados e credenciamento para compra de serviços e convê-nios com empresas. [...]. Os serviços mais sofisticados continuaram, en-tretanto, a ser oferecidos pelo INPS (BRAVO, 2011, p.59 - 62).

Internamente a Previdência Social economicamente

entra crise, e consequentemente o modelo privati-

zante do setor saúde. O Movimento Sanitário foi o

único grupo capaz de oferecer uma alternativa con-

creta para a reformulação do sistema de saúde, de

acordo com Teixeira e Mendonça (2011),

O MRS havia pouco a pouco cons-truído essa condição, consolidando um projeto técnico-político claramen-te formulado em torno de um conjun-to de diretrizes e princípios organiza-tivos de um sistema público, univer-sal e integral de atenção à saúde. Concomitantemente, fora tecida uma complexa teia de relações políticas que, embora estivesse situada ex-ternamente ao órgão principal na condução da política de saúde, a Previdência social, cada vez mais

58

dava mostras de que não poderia continuar por muito tempo a ser desconsiderada no processo de formulação e implementação dessa política. Assim, alguns intelectuais desse movimento, claramente identi-ficados com o projeto reformador, fo-ram chamados a exercer altos pos-tos na burocracia daquela institui-ção, com vistas a buscar solucionar o impasse enfrentado pela política (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p.207).

Esse contexto de falência do financiamento do mo-

delo de saúde proposto pelo INPS/INAMPS vai

compor o cenário para as reivindicações situadas

na ANC e também na 8ª Conferência Nacional de

Saúde onde é formada uma comissão para se pen-

sar a criação do sus.

2.1.7 A 8ª Conferencia Nacional de saúde (CNS)

A 8ª Conferência Nacional de Saúde ocorreu de 17

a 21 de março de 1986 em Brasília e conforme os

Anais (1986) deveria “refletir, na sua estrutura de

temática, aspectos eminentemente doutrinários,

tentando um resgate histórico das preocupações da

59

3ª CNS, acrescida dos avanços ocorridos nos últi-

mos 20 anos”. Esta 8ª CNS foi estruturada sobre

três eixos básicos: A saúde como direito inerente à

cidadania e a personalidade; Reformulação do sis-

tema Nacional de Saúde; Financiamento do Setor

Saúde. A importância desta Conferência está no

fato de que ocorre no momento da reabertura políti-

ca no país e por garantir a seguridade social e o

princípio da universalidade para saúde.

A 8ª CNS foi o grande marco nas histórias das conferências de saúde no Brasil. Foi a primeira vez que a população participou das discussões da conferência. Suas propostas fo-ram contempladas tanto no texto da Constituição Federal/1988 como nas leis orgânicas da saúde, nº. 8.080/90 e nº. 8.142/90. Participaram dessa conferência mais de 4.000 delega-dos, impulsionados pelo movimento da Reforma Sanitária, e propuseram a criação de uma ação institucional correspondente ao conceito amplia-do de saúde, que envolve promo-ção, proteção e recuperação (BRA-SIL, 2013, s/p).

A CNS também foi importante para abrir mais es-

paços de discussão em torno do Movimento Sanitá-

60

rio, foi no I Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva

(CBSC), no Rio de Janeiro, de 22 a 26 de setembro

de 1986 na Universidade Estadual do Rio de Janei-

ro (UERJ), que representantes reuniram-se para

debater o tema central do evento “Reforma Sanitá-

ria e Constituinte, Garantia do Direito Universal à

Saúde” (ABRASCO, 1986, p.48). Após os debates

aprovou-se na plenária diretrizes significativas para

a Reforma Sanitária Brasileira.

2.1.8 A constituição de 1988 e o SUS

Em 05 de outubro de 1988 foi promulgada a nova

Constituição Federal. Esta celebra uma nova etapa

de organização social do país, revelando o peso da

correlação de forças presentes no momento que a

precedeu. Na constituinte estavam organizados

vários segmentos da sociedade aglutinados no

MRS com o interesse e luta para fazer com que o

governo garantisse a saúde como direito de todos e

dever do Estado, assumindo de uma vez por todas

o compromisso da promoção, prevenção, assistên-

61

cia e financiamento do novo Sistema Único de Sa-

úde.

O SUS surge sobre a letra das leis n° 8.080/90 e a

n° 8.142/90 que na sua concepção já enfrenta o

peso dos setores capitalistas, também interessados

em explorar o mercado da saúde e para isso, ne-

cessitavam que a legislação recém criada os garan-

tisse uma porta de entrada.

Sobre a criação do SUS, Oliveira Junior (1998) res-

salta que

A criação do Sistema Único de Saú-de ocorreu com a promulgação da Constituição Federal em 1988, quando foram estabelecidos os prin-cípios e diretrizes para a reforma do Sistema de Saúde no Brasil. O SUS é parte integrante de uma proposta ampla de redefinição da intervenção do estado na área social, represen-tada pela criação da Seguridade So-cial. Na Constituição Federal, no Tí-tulo VIII - Da Ordem Social, há um capítulo dedicado à Seguridade So-cial, que define responsabilidades do estado e da sociedade nas áreas de previdência, assistência social e saúde. A característica mais mar-

62

cante para a área da saúde é a uni-versalização do direito e a igualdade de acesso às ações e serviços de saúde, rompendo com a tradição pré-constitucional que separava os usuários da saúde entre aqueles que estavam no mercado formal de trabalho, cuja assistência ficava a cargo do Ministério da Previdência Social, através do INAMPS, e o res-tante da população, atendida por en-tidades públicas dos três níveis de

governo (OLIVEIRA JUNI-

OR,1998,et al, s/p).

Nesse sentido, o SUS deve ser compreendido co-

mo um processo social. O processo de redemocra-

tização do país, em que pesem as propostas de

transformações objetivando o resgate da dívida so-

cial, não logrou os esperados efeitos sobre os seto-

res sociais. Isso porque as políticas sociais conti-

nuam sendo equacionadas a partir de critérios de

eficiência econômica e como mera decorrência de

investimentos do setor produtivo da economia, en-

quanto a nossa riqueza continua a ser canalizada

para o pagamento da dívida externa (ABRASCO,

1986).

63

2.2 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE E SEUS

PRINCÍPIOS

O Sistema Único de Saúde (SUS) é a denominação

do sistema público de saúde brasileiro. Se

consolidou pela Constituição Federal de 1988, em

seu artigo 196, como forma de efetivar o

mandamento constitucional do direito à saúde como

um “direito de todos” e “dever do Estado” e está

regulado pela Lei nº. 8.080/1990, a qual

operacionaliza o atendimento público da saúde.

Com o advento do SUS, toda a população brasileira

passou a ter direito à saúde universal e gratuita,

financiada com recursos provenientes dos

orçamentos da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios, conforme rege o artigo

195 da Constituição. Fazem parte do Sistema Único

de Saúde, os centros e postos de saúde,

os hospitais públicos - incluindo os universitários,

64

os laboratórios e hemocentros (bancos de sangue),

os serviços de Vigilância Sanitária,Vigilância

Epidemiológica, Vigilância Ambiental, além de

fundações e institutos de pesquisa acadêmica e

científica, como a FIOCRUZ - Fundação Oswaldo

Cruz - e o Instituto Vital Brazil (BRASIL, 2003).

Fraga (2002) argumenta que

A implantação do SUS foi realizada de forma gradual: primeiro veio o Sistema Único Descentralizado de Saúde (SUDS); depois, a incorpora-ção do INAMPS ao Ministério da Saúde (Decreto nº 99.060, de 7 de março de 1990); e por fim a Lei Or-gânica da Saúde (Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990) fundou o SUS. Em poucos meses foi lançada a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que imprimiu ao SUS uma de suas principais características: o controle social, ou seja, a participa-ção dos usuários (população) na gestão do serviço. O INAMPS só foi extinto em 27 de ju-lho de 1993 pela Lei nº 8.689 (FRA-GA, 2002, s/p).

65

Outra conquista importante foi à garantia do direito

à saúde, traduzido no artigo 196 da Constituição

Federal de 1988 onde diz

[...] a saúde é direito de todos e de-ver do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso u-niversal e igualitário às ações e ser-viços para sua promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988).

Esse processo representou a construção de um

fundo público universal na saúde, prevista na cons-

tituição de 1988, tornado-se também um processo

reformista onde o Estado e a sociedade cristalizam

uma “nova relação de maneira que as decisões so-

bre as ações na saúde deveriam ser negociadas

com os representantes da sociedade” (BRASIL,

2001). Isso contribuiu para melhores condições na

saúde e na vida da população, reforçando a luta

pela universalização.

A Lei 8.080/90 que regulamenta toda a estrutura do

funcionamento do SUS, trás como conceito do SUS

66

“um conjunto de ações e serviços de saúde, pres-

tados por órgãos e instituições públicas federais,

estaduais e municipais da administração direta e

indireta e das fundações mantidas pelo Poder Pú-

blico, constitui o Sistema Único de Saúde” (BRA-

SIL, 1990).

Campos (2007) retrata o SUS dizendo ser

um sistema público, descentralizado e com gestão participativa, mas é in-tegrado por uma rede intricada de serviços e de servidores públicos, ainda que bastante penetrada por componentes da sociedade civil: conselheiros, prestadores, organiza-ções não governamentais, opinião pública, etc [...] (CAMPOS, 2007, p. 298).

Podemos ver que o SUS, expressa um momento

histórico de extrema importância das políticas de

saúde no Brasil, pois com a Constituição de 1988,

cabe ao Estado o dever de promover, prevenir e

tratar da saúde da população como dispõe o artigo

196. Neste âmbito o SUS norteia-se pelos princí-

67

pios doutrinários e organizacionais (FIGUEREDO

NETO, 2010).

Os Princípios Doutrinários são: Universalidade, E-

quidade e Integralidade. Fundamentados nas cláu-

sulas constitucionais, a construção do SUS foi ori-

entado pelos seguintes princípios como dispõem na

Lei 8.080 no capítulo II, art. 7º.

Universalidade: “acesso aos serviços de saúde em

todos os níveis de assistência”, ou seja, é a garan-

tia de atenção à saúde por parte do sistema, a todo

e qualquer cidadão;

Equidade: “igualdade da assistência à saúde, sem

preconceitos ou privilégios de qualquer espécie”.

Sendo que todos os cidadãos são iguais diante do

SUS e será atendido conforme suas necessidades

até o limite do que o sistema puder oferecer para

todos;

Integralidade: “de assistência, entendida como um

conjunto articulado e contínuo das ações e serviços

preventivos e curativos, individuais e coletivos, exi-

68

gidos para cada caso em todos os níveis de com-

plexidade do sistema”. Onde o homem é um ser

integral, e deverá ser atendido com esta visão por

um sistema de saúde também integral, voltado a

promover, proteger e recuperar sua saúde (BRA-

SIL, 1990).

Segundo Teixeira (2011) a universalidade é um

princípio finalístico, ou seja, é um ideal a ser alcan-

çado, indicando, portanto, uma das características

do sistema que se pretende construir e um caminho

para sua construção. Segundo a autora:

Para que o SUS venha a ser univer-sal é preciso se desencadear um processo de universalização, isto é, um processo de extensão de cober-tura dos serviços, de modo que ve-nham a se tornar acessíveis a toda a população. Para isso, é preciso eli-minar barreiras jurídicas, econômi-cas, culturais e sociais que se inter-põem entre a população e os servi-ços (TEIXEIRA, 2011, p. 3).

Para Mendes (2001, p.67) “a universalidade, como

princípio ético básico, consiste em garantir a todos

69

os cidadãos” direito ao acesso a todos os serviços

de saúde, inclusive àqueles contratados pelo poder

público. Independentemente de sexo, raça, renda,

ou vínculo trabalhista. Propondo assim uma oferta

de serviços de qualidade a toda sociedade, deter-

minados pelos critérios de aceitabilidade social,

efetividade e despesas.

O princípio da equidade trata-se de uma dimensão

dual do processo de reforma do sistema de saúde.

Seguindo orientações do fluxo do financiamento

para ampliação dos serviços das diversas regiões,

estados e municípios. Por outro lado, essas ações

são efetivadas conforme o aspecto das demandas

da sociedade usuária. Entretanto, a procura pela

equidade interage com a integralidade do cuidado

da saúde da população (TEIXEIRA, 2011).

A integralidade é o reconhecimento na prática dos

serviços que cada pessoa é um todo indissociável e

integrante de uma comunidade. As ações de pro-

moção, proteção e recuperação da saúde e as insti-

70

tuições prestadoras de serviços formam também

um todo indivisível qualificado para disponibilizar

assistência integral a população usuária e não po-

dem ser compartimentalizadas. Assim, segundo

Teixeira (2011)

a integralidade seria uma diversida-de de ações para promoção da saú-de, prevenção de riscos e agravos e assistência a doentes, implicando a sistematização do conjunto de práti-cas que vem sendo desenvolvidas para o enfrentamento dos problemas e o atendimento das necessidades de saúde (TEIXEIRA, 2011, p.6).

Os princípios que regem a organização do SUS

são: Regionalização, Hierarquização, Descentrali-

zação e Participação popular.

A Regionalização é reconhecida universalmente

na Constituição Federal, especificamente no artigo

198, viabiliza a integralidade, “as referências, orga-

nizando o acesso a todos os níveis de complexida-

de” (BRASIL, 2003, p.19). Assim, a Regionalização

será conformada sobre a definição dos níveis de

71

atenção, que devem estar qualificados para atender

e resolver os principais problemas que demandam

os serviços de saúde. Sendo um instrumento es-

sencial para a integralidade e equidade no SUS

(BRASIL, 2003).

Além disso, “a regionalização é um processo de

articulação entre os serviços que já existem, visan-

do o comando unificado dos mesmos” (TEIXEIRA,

2011, p.7).

Quanto à hierarquização fica a cargo da organiza-

ção das unidades de acordo com as complexidades

que requer cada caso. Tanto a hierarquização co-

mo a regionalização dizem respeito à forma de or-

ganização dos serviços entre si e com a população

usuária, permitindo um conhecimento maior dos

problemas de saúde da população de uma área

geográfica delimitada.

Quanto a descentralização: “implica na transferên-

cia de poder de decisão sobre a política de saúde

72

do nível federal para os estados e municípios”

(TEIXEIRA, 2011, p.6), ou seja, é entendida como

uma redistribuição das funções e do poder entre os

três níveis do governo, com a justificativa de que

quanto mais próximo da necessidade da população,

mais chance haverá de precisão nos serviços ofe-

recidos (BRASIL, 2000).

Souza (2010) afirma que o princípio da descentrali-

zação busca

Envolver todas as esferas do gover-no para que, juntas, funcionem no sentido de promover melhorias na situação de vida e de saúde da po-pulação. Entretanto, um problema ocorre quando o repasse financeiro para estados e municípios não é administrado com responsabilidade e grande parte das finanças não é aplicada no setor saúde, recursos estes que poderiam ser investidos em contratação e capacitação de profissionais, materiais e tecnologias de saúde. Por isso, ao se propor a descentralização, seria conveniente discorrer sobre a capacitação da gestão, o que inclui a correta aplica-ção de recursos financeiros no setor saúde, para que avanços reais não

73

sejam mera utopia (SOUZA, 2010, p.512).

No entanto observa-se que tal descentralização é

posta de modo benéfico para aproximar o usuário,

porém, trata-se de uma forma de transferência dos

serviços públicos de responsabilidade governamen-

tal para o terceiro setor.

Já a participação da comunidade também está

prevista no mesmo artigo 198, inciso III, a

“participação da comunidade” nas ações e serviços

públicos de saúde, atuando na formulação e no

controle da execução destes. Os usuários

participam da gestão do SUS através das

Conferências da Saúde, que ocorrem a cada quatro

anos em todos os níveis federativos - União,

Estados, Distrito Federal e Municípios. Nos

Conselhos de Saúde ocorre a chamada paridade:

enquanto os usuários têm metade das vagas, o

governo tem um quarto e os trabalhadores outro

quarto. Busca-se, portanto, estimular a participação

popular na discussão das políticas públicas da

74

saúde, conferindo maior legitimidade ao sistema e

às ações implantadas (CORDEIRO,1991).

A evolução da organização operacional do SUS

tem sido dirigida por três Normas Operacionais Bá-

sicas (NOB’s), de 1991, de 1993 e de 1996, cada

uma substitui a anterior, instituídas por meio de por-

tarias ministeriais. No ano 2001 foi publicada a

Norma Operacional da Assistência a Saúde (NO-

AS-SUS), atualmente em vigor. Através destas

normas são definidas as competências de cada

esfera de governo e as condições necessárias para

que os estados e municípios possam aderir às no-

vas posições no processo de implantação do SUS.

Para se habilitar as condições de gestão determi-

nadas nas Normas Operacionais é imprescindível o

comprimento de uma série de condições e o com-

promisso de assumir um conjunto de responsabili-

dades7 (BRASIL, 2003).

_____________ 7 Tais responsabilidades dizem respeito à garantia do acesso integral, universal e igualitária à população. Conforme seus

75

Os fundamentos jurídicos e normativos da descen-

tralização do SUS são sistematizados na seguinte

forma:

Constituição Federal de 1988;

Lei Orgânica da Saúde nº 8080/90;

Normas Operacionais Básicas;

Emenda Constitucional Nº 29/2000;

Norma Operacional da Assistência à Saúde –

NOAS.

O SUS é um sistema de abrangência nacional,

porém, coexistindo em seu âmbito subsistemas em

cada estado (o SUS estadual) e em cada município

(o SUS municipal).

O financiamento está definido no art. 198 no inciso

1º da CF de 1988 afirma que: “O Sistema único de

respectivos gestores: municipal, estadual e federal com o intuito de promover a saúde, priorizando as ações preventivas, que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos,além de democratizar as informações relevantes para que a população conheça seus direitos e os riscos à sua saúde (BRASIL, 1988, p.116).

76

saúde será financiado, nos termos do art. 195, com

recursos do orçamento da seguridade social, da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, além de outras fontes” (BRASIL, 1988),

sendo que o governo federal é o principal

financiador da rede pública de saúde sob

fiscalização dos respectivos conselhos de saúde (

Conselho Estadual, Conselho Municipal e Conselho

Nacional) conforme prevê a Lei n° 8.080/90 – Art.

33, (BRASIL, 1990).

A gestão federal da saúde é realizada por meio do

Ministério da Saúde (maior financiador) e os esta-

dos e municípios contribuem com a outra parte. Ao

Ministério da Saúde cabe também às políticas na-

cionais de saúde, a função de planejar, criar nor-

mas, avaliar e utilizar instrumentos para o controle,

mas não realiza as ações, sendo estas realizadas

por meios de seus parceiros (estados, municípios,

Organizações Não Governamentais (ONGs), fun-

dações, empresas), sendo estabelecido por meio

da Lei 8080/1990 Art. 36, que o processo de finan-

77

ciamento se dará de forma ascendente, do nível

local até ao federal, ouvidos seus órgãos deliberati-

vos, compatibilizando-se as necessidades de políti-

ca de saúde com a disponibilidade de recursos em

planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do

Distrito Federal e da União (BRASIL, 1990).

Com a Emenda Constitucional nº 29/2000 ficou ins-

tituído que os gastos da União devem ser iguais ao

do ano anterior, corrigidos pela variação nominal do

Produto Interno Bruto (PIB). Os estados devem

garantir 12% de suas receitas para o financiamen-

to8 à saúde. Já os municípios precisam aplicar pelo

menos 15% de suas receitas (BRASIL, 2007).

_____________ 8 A Lei n° 4.320, de 17/3/1964, em quatro Artigos, trata dos chamados fundos especiais: Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação; Art. 72. A aplica-ção das receitas orçamentárias vinculadas a fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais; Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo espe-cial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo; Art. 74. A lei que instituir

78

A Portaria GM/MS n° 204/2007 es-tabeleceu que o financiamento e a transferência dos recursos federais destinados ao custeio das ações e dos serviços de saúde passam a ser organizados e transferidos na forma de blocos de financiamento: I. Aten-ção básica; II. Atenção de média e alta complexidade; III. Vigilância em saúde; IV. Assistência farmacêutica; V. Gestão do SUS. Em abril de 2009 foi publicada a Portaria GM/MS n° 837 que cria o sexto bloco de finan-ciamento – Bloco de Investimentos na Rede de Serviços de Saúde –, que é composto por recursos finan-ceiros federais que serão transferi-dos mediante repasse regular e au-tomático do Fundo Nacional de Sa-úde para os Fundos de Saúde Esta-duais e Municipais exclusivamente para a realização de despesas de capital, mediante apresentação de projeto encaminhado pelo ente fede-rativo interessado ao Ministério da Saúde (BRASIL, 2007).

Com a descentralização do SUS ficou a cargo do

governo estadual implementar as políticas nacio-

nais e estaduais e organizar o atendimento na saú-

fundo especial poderá determinar normas peculiares de con-trole, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas do ór-gão equivalente.

79

de em seu território,instituindo comissões interges-

tores bipartites (CIBs) que funcionam no âmbito

estadual, podendo utilizar subcomissões regionais

composto por Secretaria estadual de saúde (SES) e

do Conselho Estadual de Secretários Municipais de

Saúde (COSEMS). No âmbito nacional foi instituída

a comissão intergestores tripartites (CIT) com re-

presentação do MS, Conselho Nacional de secretá-

rios estaduais de saúde (CONASS) e do Conselho

Nacional de Secretários Municipais de saúde (CO-

NASEM) (BRASIL, 2010).

Nos municípios a porta de entrada do SUS deve ser

prioritariamente a atenção básica, ou seja, através

dos postos de saúde, centros de saúde, unidades

de Saúde da Família entre outros. Após essa pri-

meira etapa o cidadão será encaminhado para os

outros serviços de maior complexidade da saúde

pública (hospitais e clínicas especializadas). Quan-

do o município não possui todos os serviços de sa-

úde, ele pactua (negocia e acerta) com as demais

cidades de sua região a forma de atendimento inte-

80

gral à saúde de sua população. Para regulamentar

esse acordo interfederativo entre as três esferas

governamental (federal, estadual e municipal) foi

firmado três pactos pela Saúde: o Pacto pela Vida,

o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de Gestão,

orientadas pela Portaria GM/MS n° 399, de 22 de

fevereiro de 2006 e a Portaria GM/MS n° 204, de

29/01/07(BRASIL, 2011).

Com o Pacto pela Saúde (2006), os estados e mu-

nicípios poderão receber os recursos federais por

meio de cinco blocos de financiamento: 1 – Atenção

Básica; 2 – Atenção de Média e Alta Complexida-

de9; 3 – Vigilância em Saúde; 4 – Assistência Far-

_____________ 9 A alta e a média complexidade se compõem pelas seguin-tes política: Política Nacional de Atenção Cardiovascular; Polí-tica Nacional de Atenção à Saúde Auditiva; Política Nacional de Atenção ao Portador de Doença Renal; Política Nacional de Procedimentos Eletivos de Média Complexidade; Política Nacional de Atenção Oncológica; Política Nacional de Saúde da Pessoa Portadora de Deficiência; Política Nacional de Sa-úde Bucal; Política Nacional de Atenção de Alta Complexida-de em Traumato-Ortopedia; Política Nacional de Atenção às Urgências; Política Nacional de Atenção ao Portador de Do-ença Neurológica; Política Nacional para Hospitais de Peque-no Porte; Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa; Políti-

81

macêutica; e 5 – Gestão do SUS. Destacamos que

não há hierarquização entre União, estados e mu-

nicípios, mas sim, competências para cada gesto-

res do SUS.

Na esfera municipal, as políticas são aprovadas pelo CMS – Conselho Municipal de Saúde; no âmbito es-tadual, são ajustadas e pactuadas pela CIB – Comissão Intergestores Bipartite (composta por representan-tes das secretarias municipais de saúde e secretaria estadual de saú-de) e deliberadas pelo CES – Con-selho Estadual de Saúde (composto por vários segmentos da sociedade: gestores, usuários, profissionais, en-tidades de classe, etc.); e, por fim, no âmbito federal, as políticas do SUS são negociadas e pactuadas na CIT – Comissão Intergestores Tripartite (composta por represen-tantes do Ministério da Saúde, das secretarias municipais de saúde e das secretarias estaduais de saúde) (BRASIL, 2007).

ca Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher; Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem; Política Nacional de Saúde Mental; Política Nacional de Atenção Inte-gral Genética Clínica; Política Nacional de Oftalmologia (Bra-sil, 2011).

82

Na Portaria GM/MS n° 204/2007 prevê que os re-

cursos destinados ao custeio do financiamento por

meio do Faec (Fundo de ação estratégica e de

compensação) serão incorporados gradativamente

ao limite financeiro da média e alta complexidade

dos estados, Distrito Federal e municípios (BRASIL,

2007).

A gestão administrativa e financeira no SUS esta

dividida em execução direta e execução indireta,

sendo que a execução é direta quando for feita pelo

próprio órgão ou entidade responsável, quando es-

te produz bens ou serviços com os recursos que

dispõe: humanos, materiais e financeiros e a exe-

cução será indireta quando o órgão ou entidade

remeter a responsabilidade da execução a tercei-

ros, para tanto transferindo recursos principalmente

financeiros como previsto na Lei n° 8.666/93 (BRA-

SIL, 1993).

A atual gestão do SUS tem incitado modificações

na relação entre gestor e prestador, deixando de

83

ser um processo meramente burocrático para ser

uma nova modalidade contratual (contratualização).

Consiste em um pacto entre gestor e prestador de

serviços, que estabelece metas quantitativas e qua-

litativas de acordo com as necessidades de saúde

da população e do perfil assistencial do prestador.

Sendo estabelecidas obrigações e responsabilida-

des para as partes e critérios para o monitoramento

e avaliação do desempenho. Com isso, os instru-

mentos de planejamento passaram a ser o plano de

saúde, a programação anual e a programação pac-

tuada integrada (PPI) que expressam a direção das

políticas de saúde do SUS (BRASIL, 2006).

Desde sua implantação, o SUS vem passando por

importantes transformações, principalmente sobre o

avanço obtido na sua universalização, fato este im-

portante para transformação societária. Noronha

(2014) faz um balanço do SUS dizendo que

[...] avançamos muito nestes 25 a-nos do SUS. Temos um Programa de Saúde da

84

Família com cobertura bastante am-pliada, que aumentou o acesso aos serviços de saúde. Pelo próprio efei-to dessas políticas de saúde, no momento em que aumenta a quali-dade de vida, aumentam as deman-das pelos serviços de saúde. Erradi-camos a poliomielite, o sarampo e a rubéola, conseguimos enfrentar a epidemia de H1N1 sem maiores da-nos, temos um sistema de vigilância epidemiológica extremamente po-tente. Além disso, temos o segundo maior programa de transplante pú-blico do mundo, o programa de Aids, o programa antitabagista. Hoje não temos mais a figura do indigente. Há muito que se comemorar nestes 25 anos, mas precisamos avançar de maneira a garantir plenamente o que reza o artigo 196 da Constituição (NORONHA, 2014, s/p.).

Apesar de todos esses avanços, o SUS sofre cons-

tantes tentativas de fragmentação devido a forte

influência do neoliberalismo com sua política de

seletividade expressa na oferta de serviços de saú-

de pública. Na ótica capitalista “os sistemas seg-

mentados de serviços de saúde sacrificam os po-

bres”, pois estes pagam impostos para ter uma as-

sistência pelo SUS e acabam pagando “por servi-

85

ços não disponíveis no sistema público” (MENDES,

2001, p.62), Ou seja, tendo que ir buscar na rede

privada, os serviços não encontrados no SUS, cus-

teando os próprios gastos, o que explica a duplici-

dade do pagamento do acesso à assistência a saú-

de. Nesse sentindo “o cidadão é dicotomizado em

cliente e consumidor. O cliente é objeto das políti-

cas públicas, ou seja, do pacote mínimo e o con-

sumidor tem acesso aos serviços via mercado”

(BRAVO; MENEZES, 2011, p. 32).

Sobre o financiamento do SUS, Noronha (2014,

s/p) ressalta que “se o Estado brasileiro mantivesse

em 2013 o mesmo percentual proposto para a saú-

de pela Constituição de 1988, o SUS teria neste

ano (2014) um orçamento de aproximadamente R$

195 bilhões. Entretanto, a dotação do Ministério da

Saúde é de cerca de R$ 84 bilhões”.

Concordamos com Teixeira (2010) quando este diz

que estamos vivenciando neste contexto atual, o

desfinanciamento do SUS “que perpassa por lutas

86

e contradições, que envolvem interesses econômi-

cos, políticos e ideológicos, entre uma política de

Estado no campo do direito oferecido de forma pre-

cária à maioria da população” (TEIXEIRA, 2010, p.

214).

Para Gastão Wagner (2013), o que falta para o

SUS é

[...] voltar a incluir o SUS no projeto da Reforma Sanitária, que tinha co-mo fundamental a perspectiva de outras políticas sociais, ampliando o conceito de saúde. Na Constituição, articulava-se Saúde a Seguridade Social, em sentido amplo, envolven-do também educação, assistência, previdência. Nosso projeto, em 1988, era criar o Ministério da Segu-ridade Social, articulando essas polí-ticas. Mas o que temos hoje é cada política separada. Não conseguimos viabilizar o orçamento da seguridade social nem o conselho de segurida-de social. Várias entidades ressal-tam a falta de financiamento para o SUS, sem deixar claro um comple-mento: queremos financiamento pa-ra o setor público! O financiamento não pode se escoar para o setor pri-vado. Não devemos falar em finan-ciamento de forma global, devemos

87

afirmar que é para um SUS público, estatal e sob administração direta do Estado (GASTÃO, 2013, s/p).

Malumbres (2011) afirma que os princípios embora

não tenham sido atingidos na sua plenitude é im-

possível negar os importantes avanços obtidos

nessa última década no processo de criação do

SUS. A autora ainda ressalta que o SUS é mais

que um sistema de saúde e faz parte do pacto so-

cial presente na constituição de 1988, que tende

estabelecer uma sociedade democrática e solidária,

com preceitos que valorizam a vida, a dignidade e o

direito ao futuro como bens inalienáveis de todos.

Segundo Bravo e Menezes (2011) esse

Modelo de gestão vertical, burocrati-zado, terceirizado, com ênfase na privatização e, para o seu enfrenta-mento, são apresentadas propostas contrárias ao SUS, como as Funda-ções Públicas de Direito Privado e o ressurgimento das Organizações Sociais; O avanço da privatização, em detrimento do serviço público eminentemente estatal, através das parcerias público-privadas; A preca-rização dos serviços públicos e o

88

não privilegiamento da atenção pri-mária de saúde; A falta de eleger como prioridades a estruturação da atenção primária e o fortalecimento da rede pública nas três esferas de governo, de maneira a eliminar a absoluta dependência que existe do setor contratado e resgatar o ditame constitucional referente aos concei-tos de principal e complementar es-tabelecidos para a relação público-privado; Todas essas questões são exemplos de que a construção e a consolidação dos princípios da Re-forma Sanitária, construída na déca-da de 1980, permanecem como de-safios fundamentais na agenda con-temporânea do setor (BRAVO; ME-NEZES, 2011, p. 24).

A saúde envolve, portanto, todas as esferas do go-

verno. A implementação do SUS esbarra, no en-

tanto, em jogos de interesses políticos e econômi-

cos que se tornam verdadeiros obstáculos à sua

concretização, bem com a consolidação do pilar da

universalidade – talvez o mais importantes dos pila-

res de sustentação do sistema. Dificultando assim,

a qualidade no atendimento, tratamento e preven-

ção da doença da população. Pois, a reforma do

Estado foi orientada para manutenção do mercado

89

e não para a transformação da realidade da saúde

brasileira.

Para melhor compreensão do assunto acima abor-

dado, segue abaixo quadro explicativo sobre os

princípios e as diretrizes instituídos e a forma como

está concretizado hoje o SUS.

Quadro 1: Princípios e diretrizes instituídos pelo

SUS.

PRINCÍ-PIOS/DIRETRIZES ORGANIZATIVAS

SUS INSTITU-ÍDO

SUS HOJE

Universalidade Universalidade de acesso aos

serviços de saúde em to-dos os níveis de assistência

(Lei 8.080, artigo 17).

Acesso de alguns, os mais pobres e

pauperizados, enfrentando, em geral, extensas

filas objetivas ou virtuais, que re-presentam um

verdadeiro garga-lo no sistema,

gerando uma de-manda reprimida

permanente. Fragmentação do sistema e do a-

cesso. Judicializa-

90

ção da Saúde.

Equidade Todas têm

direito ao aten-dimento de

acordo com a diversidade de suas necessi-dades, de mo-

do que seja garantida a

igualdade na diferença.

Focalização pre-carizada do aten-dimento no seg-mento populacio-nal mais pobre,

sob a justificativa de que este é

mais “vulnerabili-dade”. Há uma suboferta dos

serviços. Fere-se, desta forma, o

princípio da igual-dade, da universa-lidade e da própria

equidade. Não observância das

necessidades regionais e ofertas

de “pacotes” de saúde.

Integralidade Conjunto arti-culado e contí-nuo das ações e serviços pre-ventivos e cu-rativos, indivi-duais e coleti-vos, exigidos

para cada caso em todos os

níveis de com-plexidade do

Prioridade na atenção básica precarizada e

focalizada na po-breza, principal-

mente através da expansão focali-zada do PACS e

ESF, com prejuízo da média e alta complexidade,

fragmentação do

91

sistema (Lei 8.080).

sistema e quebra da referên-cia/contra-

referência. Repro-dução do comple-

xo médico-industrial a des-peito da preven-

ção em promoção.

Descentralização Descentraliza-ção político-

administrativa, com direção

única em cada nível de gover-no, regionali-

zação e hierar-quização da

rede de servi-ços (Lei 8.080, artigo 7). Por-

tanto, com responsabiliza-ção de todos os níveis de

acordo com as suas especifi-

cidades.

Descentralização com desrespon-sabilização da

União principal-mente no que se refere ao financi-ameto; Centrali-zação do plane-

jamento de mode-los de atenção do planejamento de modelos de aten-ção à saúde pa-

dronizados, como o PACS e o PSF. Descentralização

de poder, mas não de autonomia. Abertura ao mer-

cado privado, muito além de

regime da com-plementaridade.

Participação da Co-munidade

Direito de par-ticipação de

As instâncias de controle social

92

todos os seg-mentos envol-vidos com o sistema, em

seus diversos níveis federati-vos, nos espa-ços de controle social, em es-pecial nos con-selhos e confe-

rências, de caráter paritá-rio e deliberati-

vo.

vêm sendo conti-nuamente desva-lorizadas, coopta-das e burocratiza-das. As importan-tes decisões so-bre a política têm passado ao largo dos conselhos e

conferências, centralizando-se nos gabinetes de

gestores e no poder legislativos,

quase sempre ignorando comple-tamente as delibe-rações daqueles.

Financiamento Financiamento solidário entre as três esferas

de governo, conforme o tamanho da população,

suas necessi-dades epide-

miológicas e a organização das ações e

serviços.

Subfinanciamento e maior responsa-bilização do nível municipal. Valores

defasados na tabela do SUS.

Blocos de financi-amento que mi-

nam a descentra-lização. Burla das

normalizações que determinam

os valores da saúde.

93

Gestão Gestão públi-ca, com contro-le social públi-co e orientada pelos princí-pios e diretri-zes públicos.

Gestão através de organizações

sociais ou funda-ções estatais de direito privado,

sem controle so-cial e orientada

pelas diretrizes e princípios do mer-cado. Dificuldades na relação orça-mentos x plane-jamento e servi-

ços.

FONTE: DRAGO, 2011, p. 62.

A partir das informações do quadro, notamos que

embora a saúde tenha sido garantida a todos os

cidadãos brasileiros indistintamente na Constituição

de 1988, a sua condução tem sido baseada pelo

princípio da focalização em detrimento da universa-

lidade, semelhante ao que acontece com a política

de assistência social que historicamente é conduzi-

da de maneira a controlar ou gerir socialmente a

pobreza.

94

Para entendermos como se deu o processo de pro-

teção social na constituição de 1988, falaremos no

próximo item sobre o princípio da universalidade.

2.2.1 O princípio da universalidade

O processo de construção dos sistemas de prote-

ção social se deu após o término da Segunda Guer-

ra Mundial, com o regime fordista de acumulação

que se tornou hegemônico no mundo. Esse sistema

de proteção incorporava novos riscos e problemas

sociais como objeto de sua ação (MARQUES;

MENDES, 2007). Nesse sentido Behring e Boschet-

ti (2011) assinalam três elementos que marcaram

esse período: crescimento do orçamento social em

toda a Europa; aumento da população idosa em

todos os países capitalistas centrais - pelo aumen-

to da taxa da população economicamente inativa e

o crescimento sequencial de programas sociais no

período.

95

Da mesma forma Pereira e Stein (2010) alegam

que,

Foi neste período que, nas demo-cracias avançadas, o Estado capita-lista passou a desempenhar papel regulador da economia e da socie-dade, constituindo-se na principal fonte de provisão e de financiamento do bem estar social. Tal Estado a-poiava-se nas recomendações de John Maynard Keynes, de que deve-ria intervir na economia para asse-gurar altos níveis de atividade eco-nômica, de consumo e de emprego; e no intento de William Beveridge de implantar um sistema de seguridade social que contemplasse, além dos seguros, de natureza contributiva, assistência social, de natureza dis-tributiva (PEREIRA ; STEIN, 2010, p. 109).

O Estado de Bem Estar Social também conhecido

como Welfare State (WS) ocorreu a partir da con-

cepção de direitos sociais indissociáveis de todo

cidadão, onde todos têm direito, desde o nascimen-

to, a diversos bens e serviços que devem ser forne-

cidos pelo Estado direta ou indiretamente. Esses

96

direitos consistem na cobertura de políticas sociais

em toda sua plenitude. “O WS compreende um

conjunto de políticas públicas que visa prover a co-

bertura dos riscos advindos da invalidez, da velhice,

da doença, do acidente de trabalho e do desem-

prego” (MARQUES; MENDES, 2007, p. 36).

O WS pode ser visto como demonstração do acor-

do realizado entre capital e trabalho nos anos do

pós Segunda Guerra Mundial, (Plano Marshall10 e o

Acordo Bretton Woods11) momento em que os paí-

_____________ 10

Com o final da Segunda Guerra Mundial, muitos países ficaram destruídos. Era necessário muito investimento finan-ceiro para a reconstrução destes países. Neste contexto, foi criado nos Estados Unidos pelo então secretário de Estado George Marshall, um plano econômico cujo principal objetivo era possibilitar a reconstrução dos países capitalistas. A ajuda foi feita, principalmente, através de empréstimos financeiros. O Plano Marshall deve ser entendido dentro do contexto histó-rico da Guerra Fria, pois foi uma forma de fortalecer o capita-lismo e a hegemonia dos Estados Unidos. O Plano foi coloca-do em operação em 1947. 11 Acordo de Bretton Woods ou ainda "Acordos de Bretton

Woods" é o nome com que ficou conhecida uma série de dis-posições acertadas por cerca de 45 países aliados em julho de 1944, na mesma cidade norte-americana que deu nome ao acordo, no estado de New Hampshire, no hotel Mount Wa-shington. O objetivo de tal concerto de nações era definir os

97

ses capitalistas desenvolvidos apresentaram taxas

de crescimento econômico significativas, jamais

obtidas nas distintas fases da história do capitalis-

mo dos trinta anos gloriosos (período de grande

prosperidade nos países capitalistas da Europa,

entre os anos 1950 a 1970). Essa proteção foi im-

plantada de formas variadas nos diversos países

(MARQUES; MENDES, 2007), tais como: compro-

misso com o pleno emprego; serviços sociais de

caráter universal; criação de uma rede de seguran-

ça, garantindo padrões de vida dignas (PEREIRA;

STEIN, 2010).

Segundo Marques e Mendes (2007) “a universali-

zação da cobertura implicou na superação da pro-

parâmetros que iriam reger a economia mundial após a Segunda Guerra Mundial. O sistema financeiro que surgiria de Bretton Woods seria amplamente favorável aos Estados Unidos, que dali em diante teria o controle de fato de boa parte da economia mundial bem como de todo o seu sistema de distribuição de capitais. Os Estados Unidos finalmente tomou as rédeas das finanças mundiais, manobra que se recusaram a executar por pelo menos cerca de 25 anos, devi-do a princípios da política externa do país, que advogava o não-envolvimento em questões político-econômicas sensíveis às nações europeias.

98

teção social voltada para os trabalhadores assalari-

ados e urbanos e na eleição da cidadania como

princípio para a concessão dos direitos" (MAR-

QUES; MENDES, 2007, p. 39). Conforme Pereira e

Stein (2010), “o princípio da universalidade tem re-

lação direta com o objetivo democrático de não dis-

criminar cidadãos no seu acesso a bens e serviços

que, por serem públicos são indivisíveis e deveriam

estar à disposição de todos” (PEREIRA; STEIN,

2010, p.111).

As autoras ainda afirmam que a

[...] razão histórica fundamental para a adoção do princípio da universali-dade tem relação direta com o obje-tivo democrático de não discriminar cidadãos no seu acesso a bens e serviços que, por serem públicos, são indivisíveis e deveriam estar à disposição de todos. Não discrimi-nar, por esta perspectiva, significa não estabelecer critérios desiguais de elegibilidade que humilhem, en-vergonhem, estigmatizem e corrom-pam o status de cidadania de quem precisa de proteção social pública. Significa também não encarar a polí-tica pública (especialmente a assis-

99

tência social) como fardo governa-mental ou desperdício a ser cortado a todo custo. Além disso, outra ra-zão histórica importante para a ado-ção do princípio da universalidade decorreu da descoberta feita por vá-rias forças sociais em pugna pela democracia da ideia de prevenção nele contida (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 111).

No Brasil as políticas sociais não acompanharam o

mesmo tempo histórico dos países de capitalismo

central. “Não houve no Brasil escravista do século

XIX uma radicalização das lutas operarias sua

constituição em classe para si, com partidos e or-

ganizações fortes” como ocorrido nos países euro-

peus (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 78).

O colonialismo e imperialismo formou no país uma

sociedade acostumada a viver de acordo com os

interesses de mercados externos. Para ele, a cultu-

ra, a ética e até mesmo a estética foram marcados

pelo escravismo, tendo como maior exemplo a des-

qualificação da força de trabalho brasileira (PRADO

Jr., 1991).

100

Enquanto os países europeus vivenciavam o capi-

talismo em seu pleno desenvolvimento, o Brasil

estava em um estagio de capitalismo tardio. Com

políticas sociais ainda tímidas, mas que foram im-

plementadas com algumas características ainda

que restritivas, porém positivas do regime militar.

Para buscar legitimidade, a ditadura abria espaços

para a saúde, a previdência e a educação privadas,

conformando um sistema dual de acesso às políti-

cas sociais: para quem pode e para quem não pode

pagar (FALEIROS, 2000).

No início dos anos 1980, políticas de caráter neoli-

berais ganharam força, que previam uma série de

reformas dos sistemas de proteção social públicos,

direcionadas para a fragmentação, privatização,

focalização das políticas sociais e concepção de

programas de emergência, dirigidos à população

desprovidos de políticas sociais (STEIN, 2000).

Como objetivo central dessa orientação estava

subentendido o desmonte dos direitos sociais, rea-

vivando processos de ajuda, fundamentados numa

101

“controvertida solidariedade guiada por uma nova

“divisão social do bem – estar” em que o Estado

perderia o protagonismo” (PEREIRA; STEIN, 2010,

p. 110).

Diferente de outros países, no Brasil, não foi im-

plantado, de fato, um modelo apropriado para ga-

rantir proteção social de forma universal a toda a

população e sim estratégias focalizadas e discrimi-

natórias orientadas por organizações como o Banco

Mundial (BIRD), Fundo Monetário Internacional

(FMI) e Banco Interamericano de Desenvolvimento

Social (BID). Essa característica focalizada é uma

perspectiva da seletividade, para garantir que os

mais necessitados sejam beneficiados com os sub-

sídios do governo (PEREIRA; STEIN, 2010).

As autoras ainda ressaltam que

[...] a seletividade prevalecente não é aquela que visa identificar neces-sidades mais agudas para melhor atendê-las, com o objetivo de cali-brar a balança da justiça. Mas, pelo contrário, trata-se de uma seletivi-

102

dade iníqua, centrada na defesa dos gastos sociais, que exige das políti-cas sociais (em particular da assis-tência) a criação de estratégia que reduzam as necessidades humanas a sua mísera expressão animal, pa-ra diminuir as despesas do estado. Ou, em outras palavras, a seletivi-dade, que poderia manter relações dinâmicas com a universalidade, transformou-se em focalização e, portanto, em um principio antagôni-co a esta. [...] contém vícios arcaicos e anacrônicos, como os constrange-dores e vexatórios testes de meios (comprovação compulsória de po-breza); a fraudemania (mania de condicionalidades ou contrapartidas, como se o alvo da proteção tivesse alguma falta pessoal a expiar; e o estigma, que transforma cidadãos de direitos em incômodos “depen-dentes” da “ajuda” estatal (PEREI-RA; STEIN, 2010, p. 115).

Conforme Mendes e Marques (2007), “a adoção do

direito à universalidade das ações e serviços de

saúde deve ser pensada a partir da construção do

Estado democrático de direitos. Isso porque a uni-

versalidade constitui um princípio desse Estado que

garante a cobertura dos riscos sociais de sua popu-

lação” (MENDES; MARQUES, 2007, p. 36), ou se-

103

ja, a universalização do acesso aos serviços de

saúde, recomendada pela Constituição de 1988

significou uma ampliação da cobertura que possibi-

litou a redistribuição da oferta de serviços de saúde

a todos os membros da sociedade.

Quando o país começa a caminhar em direção a

democratização, enfrentou uma série de ataques

neoliberais, ou seja, o desmonte do Estado, inviabi-

lizando o crescimento das políticas de universalida-

de no país.

Como ressaltam Marques e Mendes (2007)

Ao contrário do que ocorreu quando da universalização da saúde nos pa-íses desenvolvidos europeus, o Bra-sil não mais crescia de forma dura-doura, seu Estado estava encolhido vis-à-vis o seu passado, as taxas de desemprego mantinham-se em ní-veis muito elevados e a informalida-de do trabalho crescia, superando a ocupação daqueles com direitos previdenciários e trabalhistas. [...] Outra diferença do Brasil com rela-ção aos países que implantaram a universalização da saúde no pós-guerra é a permanência de elevado

104

grau de desigualdade existente en-tre as regiões brasileiras. Sabe-se que as regiões norte, nordeste, su-deste, sul e centro-oeste possuem realidades bastante diversificadas, além de apresentarem densidade demográfica, atividade econômica predominante, nível de escolaridade de sua população, expectativa de vida, Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) entre outros, muito diferentes (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 2006; Programa das Nações Unidas

para o Desenvolvimento (PNUD), 2003). Esse quadro é significativo para explicitar a heterogeneidade da desigualdade distribuída nas diver-sas áreas do território brasileiro (MARQUES; MENDES, 2007, P. 45).

Entendemos que atualmente o princípio da univer-

salidade na saúde, esta longe de ser o almejado

pelos pensadores e elaboradores do Projeto de Re-

forma Sanitária, ainda que o SUS seja o sistema

mais utilizado pelos brasileiros. Em consequência

da falta de investimento público nesse sistema, a

população usuária é sacrificada em inúmeras filas,

com a ausência de médicos, falta de material, falta

de leitos e de vagas ambulatoriais, além do desres-

105

peito pelas autoridades públicas, que insistem na

privatização e na construção de medidas focaliza-

das para o atendimento das demandas da popula-

ção (BEHRING, 2008).

2.3 A CONTRARREFORMA DO ESTADO

O Brasil entrou nos anos de 1980 com uma grave

crise econômica, porém, com uma grande mobiliza-

ção dos movimentos sociais, o que possibilitou a

garantia, no texto Constitucional de 1988, de uma

série de direitos sociais até então nunca postos pe-

lo Estado brasileiro. Dentre essas conquistas, des-

taca-se a estruturação legal do sistema de seguri-

dade social, composto pelas políticas de previdên-

cia social, assistência social e saúde. No entanto,

mal o país dava os primeiros passos em relação a

políticas sociais garantidas como direito, inicia-se,

nos anos de 1990, o desmonte e a inviabilização

dessas políticas, através dos processos de “refor-

ma” do Estado (SOARES, 2007).

106

A partir dos anos 1990 entra em curso em diversos

países vários processos de “reforma” do Estado

contidos em planos de ajuste estrutural, sendo as-

sim, deve-se compreender as mudanças do capita-

lismo contemporâneo a partir dos anos 1970 (BE-

HRING, 2008).

As políticas neoliberais têm vários aspectos, dentre

os principais estão: privatização de empresas esta-

tais, abertura para o mercado internacional, equilí-

brio das contas públicas, desindexação dos capi-

tais, flexibilização das formas de vínculo entre capi-

tal e trabalho e no estabelecimento de uma taxa

cambial realista (MATTA; LIMA, 2008). Os autores

ainda salientam que

O projeto estratégico do neolibera-lismo é o da construção do que seus teóricos chamam de Estado mínimo, na tradição da concepção liberal de John Locke. Para este, os direitos precedem ao Estado, cabe a este simplesmente formalizá-los e garan-ti-los. Seu papel é suplementar, só lhe cabe intervir caso os direitos não estejam sendo cumpridos. A própria força de trabalho e o meio ambiente

107

são tratados como mercadorias, com preço, custo-benefício etc. O Estado neoliberal, em vez de priori-zar suas atividades para garantir a universalização dos direitos a toda a população, transformada assim em cidadania, concentra suas atividades fundamentais na extensão da mer-cantilização na sociedade, o que in-clui a intensificação da transforma-ção dos direitos existentes em bens compráveis no mercado (MATTA; LIMA, 2008, p. 46).

A tese defendida pelos neoliberais era a de que a

crise das décadas de 1970 e 1980 emanava do

mau funcionamento do Estado, mostrando a falta

de efetividade do mesmo devido ao crescimento

distorcido, altos custos operacionais, no excesso de

endividamento público e na incapacidade de se a-

dequar ao processo de globalização em curso. As-

sim, cabia aos países aceitarem a realocação das

responsabilidades do Estado, selecionando o que

seria e o que não seria de competência direta do

Estado (RIZZOTTO, s/d).

Nesse sentido as políticas sociais passam a ser

caracterizadas como paternalistas, causadoras de

108

desequilíbrio, custo excessivo e devem ser acessa-

das através do mercado, deixando de ser compre-

endida como direito, levando as tendências de des-

responsabilização e desfinanciamento por parte do

Estado (BEHRING, 2008).

No Brasil, as ideias neoliberais foram introduzidas

juntamente com o discurso da necessidade de mo-

dernização do país, desenvolvida no governo de

Fernando Collor de Mello em 1989, tendo como

ponto principal as reformas econômicas, na privati-

zação das empresas estatais e nas políticas sociais

focalizadas (RIZZOTTO, s/d).

A privatização leva a uma dualidade discriminatória,

entre quem pode e quem não pode pagar pelos

serviços e ao mesmo tempo gera um espaço lucra-

tivo para o capital, como a previdência complemen-

tar, a saúde e a educação superior. A focalização

por sua vez garante o acesso aos extremamente

pobres (BEHRING, 2008).

109

Nas décadas seguintes ocorreu o aprofundamento

desses aspectos e também a modificação de seto-

res do Estado para adaptar-se a lógica do capital.

Essa adaptação foi sintetizada no Plano Diretor de

Reforma do Aparelho do Estado (PDRE) de 1995 –

documento instituído pelo extinto Ministério da Ad-

ministração e Reforma do Estado (MARE), onde

foram definidos diretrizes da “reforma” e a nova

forma que o Estado brasileiro deveria assumir

(RIZZOTTO, s/d). Conforme Berhing e Boschetti

(2011)

Revelou-se, sem surpresas, a natu-reza pragmática, imediatista, sub-missa e antipopular das classes do-minantes brasileiras. E foram medi-das que, em alguns setores, fizeram com que o país evoluísse de forma inercial e, em outros, o fizeram per-manecer no mesmo lugar ou até mesmo andar para trás. [...] Houve, portanto, uma abrangente contrarre-forma do Estado no país, cujo senti-do foi definido por fatores estruturais e conjunturais externos e internos, e pela disposição política da coalizão de centro-direta protagonizada por Fernando Henrique Cardoso (BE-

110

RHING E BOSCHETTI, 2011, p. 151).

Outra característica que merece destaque nessa

“reforma” do Estado brasileiro é o Programa de Pu-

blicização, caracterizado pela descentralização pa-

ra o setor público não-estatal dos serviços que não

abrangem o exercício do poder de Estado mas de-

vem ser financiados por ele, como: educação, saú-

de, cultura, entre outros. Assim a publicização atin-

ge diretamente as políticas públicas por entender

que elas sejam atividades não exclusivas do Estado

e que podem ser implementadas através de parce-

rias com instituições diversas (BEHRING, 2008).

Behring e Boschetti (2011) explicam porque o pro-

cesso realizado pelo governo é compreendido co-

mo contrarreforma. Elas salientam que

Embora o termo reforma tenha sido largamente utilizado pelo projeto em curso no país nos anos 1990 para se autodesignar, partimos da pers-pectiva de que se esteve diante de uma apropriação indébita e forte-mente ideológica da ideia reformista,

111

a qual é destituída de seu conteúdo redistributivo de viés social-democrata, sendo submetida ao uso pragmático, como se qualquer mu-dança significasse uma reforma, não importando seu sentido, suas con-sequências sociais e sua direção sócio-histórica. Cabe lembrar que esse é um termo que ganhou senti-do no debate do movimento operário socialista, ou melhor, de suas estra-tégias revolucionarias, sempre tendo em perspectiva melhores condições de vida e trabalho para as maiorias. Portanto, o reformismo, mesmo que não concordemos com suas estraté-gias e que se possa e se deva criti-ca-lo [...] é um patrimônio da es-querda (BERHING; BOSCHETTI, 2011, p.149).

Desse modo a Seguridade Social no Brasil sofreu

várias tentativas de desmonte em diversos âmbitos,

nesse sentido Matta e Lima (2008) trazem alguns

pontos como:

[...] especialização das fontes de fi-nanciamento, o que impediu a real efetivação do orçamento da Seguri-dade Social; [...] dificuldades na a-provação da legislação ordinária, como as Leis Orgânicas da Saúde e, posteriormente, da Assistência So-cial (Loas); [...] ausência de recursos financeiros regulares destinados às

112

políticas de Seguridade e, mesmo, pela apropriação dos recursos desti-nados a estas áreas pela Constitui-ção ou por legislação ordinária; [...] definição de critérios tão restritivos para o acesso aos benefícios assis-tenciais – Benefício de Prestação Continuada (BPC) – os quais impe-dem que a maioria dos necessitados obtenham o benefício; [...] criação de uma dupla institucionalidade na área assistencial, tendo por um lado os programas e o sistema descen-tralizado proposto na Loas – res-ponsável pelos BPC – e, por outro lado, os programas focalizados de transferência de renda para combate à pobreza por meio de concessão de bolsas (matta; lima, 2008, p. 78-80).

Os padrões universais e redistributivos da proteção

social se veem tensionados pela lógica do capita-

lismo, através de táticas de extração de superlucros

através da flexibilização das relações de trabalho,

pela privatização direta ou indireta, configurando

um forte cenário ideológico individualista, consumis-

ta e hedonista. Nesse cenário pode-se encontrar

um força de resistência quebrada, principalmente o

movimento operário, desse modo, podemos perce-

ber a tendência a diminuição de direitos, onde as

113

políticas sociais se transformam em pontuais e a-

menizadoras (BEHRING, 2008).

Entendemos desse modo que as políticas sociais

mostram interesses de classes diversos que estão

em constante e permanente embate, e dessa ma-

neira a contrarreforma ocorrida no país vem sabo-

tando a possibilidade de reformas sociais mais pro-

fundas.

Uma das políticas sociais que vem sofrendo grande

embate é a política de saúde, onde está em disputa

dois projetos: o da Reforma Sanitária e o Privatista.

Ao mesmo tempo em que se iniciava o processo de

contrarreforma no país também se encontrava no

campo da saúde a implantação do Sistema Único

de Saúde, o que levou a um quadro onde pode ser

observado que o atendimento na rede básica foi

ampliado, porém, ao nível secundário e terciário

aumentou-se a presença da iniciativa privada, ge-

rando um sistema dual de atendimento, um para

114

quem pode e um para quem não pode pagar pelos

serviços.

Oliveira (2003) nomeia isso de universalização ex-

cludente

[...] Essa universalização, portanto, não significou a inclusão de todos os segmentos sociais de poder aquisiti-vo melhor, que passaram a comprar no mercado, serviços antes presta-dos pelo Estado. Mesmo a parcela mais pobre da população que busca os serviços do SUS muitas vezes não é atendida, ou o é de forma pre-cária (OLIVEIRA, 2003, p. 24).

A proposta de Política de Saúde que foi pensada e

construída durante a década de 1980 tem sido gol-

peada e descontruída, sendo cada vez mais vincu-

lada ao mercado e sendo enfatizada as parcerias

com a sociedade civil e o processo de refilantropi-

zação, com o objetivo de reduzir custos e transferir

as responsabilidades que são do Estado para a

coletividade. Vemos assim, que apesar das decla-

rações oficiais de adesão ao SUS é claramente vis-

to o descumprimento do estabelecido pela constitu-

115

ição pelo governo federal (BRAVO, 2006). A

proposta de saúde pública e universal parece estar,

na prática, sofrendo um processo de privatização

passiva (DRAIBE, 1990).

Desse modo o projeto de reforma e o projeto priva-

tista vivem em disputa, nas palavras de Bravo

(2006),

O Projeto de Reforma Sanitária tem como uma de suas estratégias o Sistema Único de Saúde (SUS) e foi fruto de lutas e mobilização dos pro-fissionais de saúde, articulados ao movimento popular. Sua preocupa-ção central é assegurar que o Esta-do atue em função da sociedade pautando-se na concepção de Esta-do democrático e de direito, respon-sável pelas políticas sociais e, por conseguinte, pela saúde. [...] O pro-jeto saúde articulado ao mercado ou a reatualização do modelo médico assistencial privatista, está pautado na Política de Ajuste que tem como principais tendências a contenção dos gastos com racionalização da oferta; descentralização com isen-ção de responsabilidade do poder central. A tarefa do Estado, nesse projeto, consiste em garantir um mí-nimo aos que não podem pagar, fi-

116

cando para o setor privado o aten-dimento dos que têm acesso ao mercado. Suas principais propostas são: caráter focalizado para atender às populações vulneráveis através do pacote básico para a saúde, am-pliação da privatização, estímulo ao seguro privado, descentralização dos serviços ao nível local, elimina-ção da vinculação de fonte com re-lação ao financiamento (BRAVO, 2006, p. 15).

Na análise do financiamento em saúde é possível

constatar que os recursos para a saúde são clara-

mente inferiores ao destinados ao pagamento das

dívidas interna e externa do governo. Mesmo as-

sim, apesar dessa conjuntura o movimento sanitário

continua a luta pela universalização, democratiza-

ção e descentralização da saúde, tendo como de-

safio a continuação do projeto que iniciou na déca-

da de 1980 (MEDEIROS, 2005).

Nesse sentido Matta e Lima (2008) assinalam que:

A implantação da Seguridade Social, assim como descrito no caso do SUS, se deu em um contexto alta-mente desfavorável, em que o pre-domínio do pensamento liberal colo-

117

cou inúmeros obstáculos à efetiva-ção dos preceitos constitucionais. A correlação de forças sociais que ha-via sido responsável pela aprovação da seguridade na Constituição deu lugar a um novo pacto de poder, pa-ra o qual o Estado passa a ser visto como um obstáculo ao desenvolvi-mento capitalista, devendo transferir parte de suas atribuições econômi-cas e sociais às empresas e organi-zações comunitárias (MATTA; LIMA, 2008, p.78).

Ainda com relação à saúde, Bravo (2006) menciona

que havia uma expectativa que o governo Lula for-

talecesse o projeto de Reforma Sanitária que foi

questionado nos anos de 1990, havendo, no perío-

do a consolidação do projeto de saúde articulado

ao mercado. O governo, entretanto, apesar de ex-

plicitar como desafio a incorporação da agenda éti-

co - política da Reforma Sanitária, pelas suas ações

tem mantido a polarização entre os dois projetos.

Em algumas proposições procura fortalecer o pri-

meiro projeto e, em outras, mantém o segundo pro-

jeto, quando as ações enfatizam a focalização e o

desfinanciamento.

118

O Banco Mundial deu algumas orientações para a

política de saúde do Brasil que podem ser compre-

endidas resumidamente com base na racionaliza-

ção dos gastos, da focalização dos serviços, da

parceria público-privado, com a justificativa de prio-

rizar o atendimento aos mais pobres, retirando as-

sim o caráter universalista e de igualdade ao aces-

so (SOARES, s/d).

Soares (s/d) ainda salienta que em 2007 o governa

lança o “Mais Saúde: Direito de Todos 2008-2011”,

o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento)

da Saúde, que pode ser avaliado como um dos

marcos da contrarreforma na política de saúde. Se-

gundo o autor

A análise desse programa revela importantes evidências da racionali-dade hegemônica na política de sa-úde: afirma-se de forma expressiva a defesa da saúde pública e do Sis-tema Único de Saúde, no entanto, dialeticamente são introduzidos con-teúdos incompatíveis ao projeto de reforma sanitária; os limites efetivos da política de saúde - como o parco financiamento – são colocados co-

119

mo dados da realidade, naturaliza-dos ou subestimados, transferindo-se a solução de todos os seus confli-tos e contradições para o âmbito da gestão em saúde; há uma defesa explícita de novas modalidades de gestão, numa menção direta ou indi-reta às fundações estatais de direito privado; a saúde é concebida como espaço estratégico não só no campo do direito, mas também no econômi-co, integradora de uma estratégia de reatualização desenvolvimentista; há uma tecnificação da gestão, com processos avaliativos instrumentalis-tas e políticas que descolam os con-flitos e contradições de suas raízes concretas. Contudo, é importante ressaltar que a racionalidade hege-mônica hoje no SUS não é simples reprodução das orientações do Ban-co Mundial, tendo em vista que constitui-se como [...] produto histó-rico do tensionamento dos projetos em disputa, incorporando elementos particulares nesse movimento (SO-ARES, s/d, p.6).

Em 2007 foi enviado ao Congresso Nacional pelo

Poder Executivo a proposição de Fundações Esta-

tais de Direito Privado definindo as áreas de atua-

ção de Fundações instituídas pelo poder público, de

direito público ou privado. Sua característica princi-

pal, qual seja, a ideia de que as atividades “esta-

120

tais” ligadas às políticas sociais não são exclusivas

do Estado, restando como atividades exclusivas às

atividades de fiscalização e de poder de polícia

(MARCH, 2008).

O serviço público de saúde enquanto política social

sofre com o não investimento e sucateamento no

setor. Com isso está montado a partir dessa estra-

tégia o cenário propício às iniciativas privadas – e

no caso da saúde – a aproximação de outros mode-

los de gestão e financiamento como as Organiza-

ções da Sociedade Civil de Interesse Público (OS-

CIP’s), as Organizações Sociais de Saúde (OSS) e

as Fundações de Direito Privado, as quais rompem

com o propósito de saúde pública universal e de

dever do Estado. Ratifica este processo a Medida

Provisória 520/2010, lançada no fim do governo

Lula, que permite, sob a justificativa de uma gestão

eficiente e condizente às necessidades das institui-

ções públicas de ensino e saúde, a criação da Em-

presa Brasileira de Serviços Hospitalares S.A. (EB-

SERH), com personalidade jurídica de direito priva-

121

do e patrimônio próprio, vinculada ao Ministério da

Educação. Tal medida permite a contratação de

pessoal para os hospitais universitários, por tempo

determinado, sob regime CLT, dentro da racionali-

dade de metas e indicadores de produção (DRA-

GO, 2012).

122

3 HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS

Os Hospitais Universitários são considerados hospi-

tais de ensino. Segundo Bittar (2002), são estabe-

lecidas as diferentes categorias dos hospitais de

ensino, conforme o laço institucional:

Hospitais de Ensino (HE) entende-se Hospital Universitário de proprie-dade ou gestão de universidade pú-blica ou privada, ou a elas vinculado por regime de comodato ou cessão de uso, devidamente formalizados; Hospital-Escola, de propriedade ou gestão das escolas médicas isola-das públicas ou privadas, ou a elas vinculadas por regime de comodato ou cessão de uso devidamente for-malizados; Hospital Auxiliar de Ensi-no, aquele que não sendo de propri-edade ou gestão de universidade ou escola médica isolada, que desen-volvem programas de treinamento em serviço, de curso de graduação ou pós-graduação na área de saúde, devidamente conveniado com uma instituição de ensino superior, con-forme classificação adotada pelo MEC (BITTAR, 2002, p.10).

Hospitais de Ensino podem ser tanto de natureza

pública quanto privada. Os HE’s públicos podem

123

estar ligados diretamente ao governo federal, esta-

dual ou municipal, ou indiretamente por meio das

fundações, autarquias e empresas públicas (BRA-

SIL, 1991). A natureza jurídica dos HE’s esta defi-

nida por meio da Portaria 375, de 04 de março de

1991

Art. 1º - Hospital de Ensino é a de-nominação aplicável ao conjunto dos Hospitais Universitários, Hospitais Escola e Hospitais Auxiliares de En-sino.

Art. 2º - Hospital Universitário é o hospital de propriedade ou gestão de Universidade Pública ou Privada, ou a elas vinculado por regime de comodato ou cessão de uso, devi-damente formalizados (BRASIL, 1991).

O capítulo anterior mostrou uma síntese da saúde

pública brasileira, como se deu o processo de Re-

forma Sanitária que culminou com a criação do

SUS e posteriormente a contrarreforma realizada

pelo governo pós-constituição de 1988.

124

Todo esse processo histórico apontado no capítulo

anterior também atingiu os hospitais de ensino,

desse modo, serão apontadas neste capítulo algu-

mas questões que são relevantes para se entender

os HU’s. Desde a criação dos primeiros hospitais

como meros espaços de ensino para suprir as ne-

cessidades da corte portuguesa, passando pelo

período em que estes são inseridos dentro de uma

política pública, também pelo desfinanciamento,

motivo que levou alguns segmentos a afirmarem

que esses hospitais estão vivenciando um momen-

to de crise em todo o país, chegando à primeira

resposta do governo para solucionar tal crise

3.1 ORIGEM DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS

No Brasil, as experiências iniciais de hospitais de

ensino aconteceram em 1808, com a chegada da

família real portuguesa. As necessidades da corte

forçaram a criação das primeiras escolas de medi-

cina do país. A primeira Escola de Cirurgiões no

estado da Bahia, que mais tarde se converteu em

125

Faculdade de Medicina da Bahia. E após a mudan-

ça da família real para o Rio de Janeiro, foi criada

também neste estado uma escola de cirurgiões,

que posteriormente se transformou em Faculdade

de Medicina do Rio de Janeiro. Em ambos os ca-

sos, as Santas Casas de Misericórdia12 eram utili-

zadas como campo de ensino, porém, devido à di-

ferença de visão entre os dirigentes das escolas e

dirigentes das Santas Casas, houve a criação de

hospitais próprios para as faculdades (CLEMENTE,

1998). E foram essas as únicas medidas até a Re-

pública (CALDEIRA, 2010).

Apesar das primeiras faculdades terem surgido a

partir de 1808, somente após a proclamação da

República surgiram às primeiras universidades,

mais precisamente entre 1909 e 1928, porém, es-

sas eram simplesmente agregação de várias facul-

dades e não obtiveram sucesso. As primeiras uni-

_____________ 12

A primeira Casa de Misericórdia do Brasil, denominada de “Hospital de Santos”. Foi fundada por Brás Cubas, em 1543, com o objetivo de exercer a caridade (HOSPITAL MONTES CLAROS, s/d).

126

versidades que alcançaram as bases da atual com-

posição universitária surgiram no primeiro governo

de Vargas (MACHADO, 2000).

A partir de 1903 são criados os primeiros sindicatos

rurais e em 1907 os sindicatos dos trabalhadores

urbanos, nesse mesmo ano foi reconhecido o direi-

to de organização sindical. Nesse sentido salientam

Behring e Boschetti (2011)

Esse processo se dá sob forte influ-ência dos imigrantes que traziam os ares dos movimentos anarquista e socialista europeus para o país. Es-sa nova presença no cenário político e social promove mudanças na cor-relação de forças, tanto que em 1911 se reduz legalmente a jornada de trabalho para 12 horas diárias. Contudo, mais uma vez a lei não foi assegurada (BEHRING; BOSCHET-TI, 2011, p. 80).

Como já mencionado no primeiro capítulo, em 1923

é aprovada a Lei Eloy Chaves que instituiu a obri-

gatoriedade das Caixas de Aposentadorias e Pen-

sões (CAPs) (BRAGA; PAULA, 1981), para catego-

rias chaves de trabalhadores, como o dos ferroviá-

127

rios e marítimos, pois, naquela época o país vivia o

período de monocultura do café, que era responsá-

vel por 70% do PIB nacional. “Por isso os direitos

trabalhistas e previdenciários foram reconhecidos

para aquelas categorias de trabalhadores inseridas

diretamente nesse processo de produção e circula-

ção de mercadorias” (BEHRING; BOSCHETTI,

2011, p. 80).

Com o desenvolvimento industrial em 1933 e a or-

ganização dos trabalhadores, as CAPs foram tro-

cadas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões

(IAPs), por razão do modelo sindicalista de Vargas

e estes passam a ser geridos por entidades sindi-

cais e não mais por empresas como as caixas

(CALDEIRA, 2010).

A questão fundamental desse contexto é entender

que a questão dos direitos sociais foi incorporada

no país através de forte pressão dos trabalhadores

com grandes dificuldades de serem efetivadas e

garantidas de fato (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).

128

Em 1930, foi criado o Ministério da Educação e Sa-

úde Pública e também o Conselho Nacional de E-

ducação e o Conselho Consultivo do Ensino Co-

mercial. Até esse período não existia no Brasil uma

política de saúde, passando a surgir assim à inter-

ferência de fato do Estado através de duas linhas: a

saúde pública e a medicina previdenciária. A pri-

meira conduzida por meio das campanhas sanitá-

rias e a segunda ligada aos IAPs para as categorias

que tinham acesso. Existiu também nesse período

a ampliação da saúde privada e filantrópica (BRA-

VO, 2000).

Até as décadas de 1940 e 1950 as atividades de

ensino eram desempenhadas em instituições bene-

ficentes que cediam seus espaços e pacientes. Po-

rém, havia diferenças de missão entre as institui-

ções de ensino e as instituições beneficentes

(CALDAS JÚNIOR, 1999). Desse modo, com a

finalidade de possuir a completa administração dos

serviços e findarem os problemas com os adminis-

tradores das instituições beneficentes, autoridades

129

do ensino pensaram na concepção de hospitais

próprios (CLEMENTE, 1998). Assim, no ano de

1948, é “criado o primeiro Hospital de Clínicas de

domínio de uma Universidade Federal Brasileira,

em Salvador/BA” (CALDAS JÚNIOR, 1999).

Na segunda metade da década de 1950, com o

maior desenvolvimento da indústria, o crescimento

da urbanização e a crescente parcela de população

assalariada é que ocorre maior pressão pela prote-

ção médica via institutos e viabiliza-se o aumento

do complexo médico hospitalar para oferecer aten-

dimento aos segurados, onde se privilegiou a con-

tratação de terceiros (PIGNOLATO, s/d). Este foi o

Modelo Estatal-Privatista, ou seja, o Estado contra-

tava o setor privado para prestar serviços que seri-

am de sua responsabilidade (MÉDICI, 1992).

Em 1953 ocorre à criação do Ministério da Saúde,

advindo do desmembramento do Ministério da Sa-

úde e Educação, essa mudança não significou uma

nova forma de governo nem uma preocupação de

130

fato em resolver os problemas de saúde pública

(PIGNOLATO, s/d).

No ano de 1964, aconteceu o golpe militar. Vendo

que somente a repressão não iria sustentar um go-

verno ditatorial, o regime constituído procura se

legitimar perante a população através da formula-

ção de políticas sociais. Sendo assim, o governo

busca sustentação através do sistema previdenciá-

rio, procura garantir para todos os trabalhadores

urbanos e os seus dependentes os benefícios da

previdência social, tendo em vista que os IAP’s e-

ram limitados a algumas categorias profissionais

(PIGNOLATO, s/d).

Durante toda essa primeira década do regime autoritário-burocrático, configurou-se um sistema de aten-ção estatal à saúde, caracterizado pela preponderância da lógica e do modelo da previdência social sobre o Ministério da Saúde, que foi enfra-quecido normativa e financeiramen-te. Essa preponderância foi constru-ída a partir da concentração de re-cursos na esfera da previdência so-cial. A primeira medida foi a unifica-

131

ção dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) no Instituto Nacio-nal de Previdência social (INPS), o que significou a centralização admi-nistrativa e financeira e a uniformi-zação dos benefícios para todos os trabalhadores segurados (ESCO-REL, 2008).

Ao unir o sistema de previdência, ocorreu também

a incorporação da assistência médica que era ofe-

recida pelos IAP’s (sendo que alguns deles já pos-

suíam hospitais próprios), porém, com o aumento

de contribuintes, o sistema médico existente pas-

sou a ser insuficiente, assim o governo militar pas-

sa a direcionar recursos à iniciativa privada, houve

assim, a ampliação em grande escala dos contra-

tos, convênios e credenciamentos junto à rede pri-

vada, para atender às demandas apresentadas pe-

lo aumento da cobertura da prestação de serviços

aos trabalhadores formais, autônomos e emprega-

dores que contribuíssem para a Previdência Social

(CARMO, 2006).

Da mesma forma Escorel (2008) diz que

132

Até 1964, a assistência médica pre-videnciária era prestada, principal-mente, pela rede de serviços pró-prios dos IAPs, composta por hospi-tais, ambulatórios e consultórios médicos. A partir da criação do INPS, alegando a incapacidade de a rede própria de serviços fornecer assistência médica a todos os bene-ficiários, foi priorizada a contratação de serviços de terceiros. [...] No ca-so da previdência, o INPS passou a ser o grande comprador de serviços privados de saúde e, dessa forma, estimulou um padrão de organiza-ção da pratica medica orientada pelo lucro (ESCOREL, 2008, p. 390).

A partir dos anos 1970, com o surgimento de várias

faculdades de medicina, ocorreu a ampliação do

número de hospitais universitários, que tornaram-se

a base da formação de médicos, além de serem

fundamentais núcleos de atendimento da alta com-

plexidade do país (CALDAS JÚNIOR, 1999).

Devido a ampliação dos contratos do INPS, os HU’s

passam a compor o quadro de assistência da pre-

vidência, ampliando assim a sua demanda, pois,

além de prestar atendimento aqueles que eram co-

bertos pela previdência atendiam também aqueles

133

que não estavam inseridos no mercado formal de

trabalho (DRAGO, 2011).

Essa inserção dos HU’s no quadro dos programas

de assistência médica da previdência social se deu

através do Plano de Pronta Ação (PPA), criado em

1974 (CARMO, 2006). A formulação desse Plano

se deu para universalizar a assistência médica,

principalmente a emergencial. A previdência se

compromissou em arcar com os valores a serem

pagos tanto para à rede pública quanto à privada,

independente do vínculo previdenciário do doente.

Verdadeiramente, o PPA foi utilizado de forma a

enriquecer as empresas médicas ilicitamente (ES-

COREL, 2008).

Nesse mesmo ano o Instituto Nacional de

Assistência Médica da Previdência Social

(INAMPS) foi criado pelo regime militar através do

desmembramento do INPS e tinha como finalidade

a prestação do atendimento médico aos

contribuintes da previdência. O INAMPS possuia

134

estabelecimentos próprios, porém, a maioria dos

atendimentos eram realizados pela iniciativa

privada. O INAMPS foi abolido pela Lei n.º

8.689/1993. (OLIVEIRA, s/d).

Ainda em 1974 alguns programas foram instituídos,

garantindo a uma parcela da população que não

tinha direito à assistência médica o acesso aos ser-

viços. Além do PPA foi criado o Fundo de Apoio ao

Desenvolvimento Social (FAS) para “dar apoio fi-

nanceiro a programas e projetos de caráter social,

que se enquadrem nas diretrizes e prioridades da

estratégia de desenvolvimento social dos Planos

Nacionais de Desenvolvimento” (BRASIL, 1974).

No mesmo momento em que o PPA abria princi-

palmente o setor hospitalar para o âmbito privado, o

FAS garantia uma expansão fiscal com subsídios

para atender ao setor. Assim, o privado era benefi-

ciado duplamente (MENDES, 1993).

135

Até a década de 1980, os hospitais universitários

traziam como missão serem hospitais-escola, foca-

lizando o atendimento as pessoas que não eram

inseridas no INAMPS (PILOTTO, 2009).

O financiamento da saúde nos anos 1980 dependia

do movimento cíclico da economia, sendo assim, a

crise econômica da década de 1980 comprometeu

o setor de saúde, pois, através dela ocorreu o au-

mento incontrolável dos valores hospitalares devido

à inflação; os reajustes das tabelas do INAMPS não

seguiram a elevação dos valores e a Portaria

2.079/MPAS formalizou a possibilidade de paga-

mento de valores complementares pelos beneficiá-

rios no uso de acomodações elevadas aos padrões

das enfermarias (CALDEIRA, 2010).

Em 1982, a Portaria 2.837/MPAS, estabelecia que

a complementação não poderia ser superior aos

valores da tabela da Associação Médica Brasileira

(AMB). A cobrança de complementação, o cresci-

mento do número de leitos nas enfermarias e o su-

136

perfaturamento de materiais e medicações foram

manobras encontradas pelo setor privado para

compensar a diferença de custos X remuneração

dos serviços prestados (MÉDICI, 1992). Assim, foi

estabelecida a “crise” do sistema médico-

previdenciário, com representações também para

os HU’s (CARMO, 2006).

O regime militar chega ao fim em 1985. Nesse pe-

ríodo o movimento sanitário assume efetivamente

postos-chave nos locais responsáveis pela política

de saúde, como dito anteriormente, podemos des-

tacar a convocação em 1986 da 8ª Conferência

Nacional de Saúde, sendo este evento considerado

um marco no processo de construção do movimen-

to pela democratização da saúde (ESCORELL;

NASCIMENTO; EDLER, 2005).

Em 1989, os HU’s fundaram a Associação Brasilei-

ra de Hospitais Universitários e de Ensino (ABRA-

HUE) durante o XXVII Congresso da Associação

Brasileira de Ensino Médico. A ABRAHUE se uniu

137

às associações de especialidades médicas que fi-

zeram movimento junto ao INAMPS, que resultou

em repasses crescentes de recursos aos hospitais

por elas representados (CARMO, 2006).

A partir da implementação do SUS, os hospitais

universitários deixaram de ser unidades de ensino e

passaram a ser referências em assistência secun-

dária13 e terciária14.

Em seu Art. 45º, a lei 8.080/90 estabeleceu que,

Os serviços dos Hospitais Universi-tários e de Ensino integram-se ao Sistema Único de Saúde – SUS, mediante convênio, sendo respeita-da sua autonomia administrativa em relação ao patrimônio, aos recursos

_____________ 13

São “ações e serviços que visam a atender aos principais problemas de saúde e agravos da população, cuja prática clínica demande disponibilidade de profissionais especializados e o uso de recursos tecnológicos de apoio diagnóstico e terapêutico” (BRASIL, 2005, p.140). 14

São “conjunto de procedimentos que, no contexto do SUS, envolve alta tecnologia e alto custo, objetivando propiciar à população acesso a serviços qualificados, integrando-os aos demais níveis de atenção à Saúde” (BRASIL, 2005, p.27).

138

humanos e financeiros, ensino, pes-quisa e extensão, nos limites confe-ridos pelas instituições a que este-jam vinculados (BRASIL, 1990).

No entanto, com o reduzido financiamento pelas

partes responsáveis (Ministérios da Educação, Sa-

úde e Ciência e Tecnologia) e o enorme déficit de

profissionais resultante da falta de concursos públi-

cos, ocorreu uma grande precarização dos servi-

ços, coincidindo com o auge da transferência de

responsabilidade do Estado para as empresas e

redução do financiamento das áreas sociais. Esse

conjunto de ideias políticas e econômicas foi apro-

fundado durante os anos 1990 (CARMO, 2006).

Essa ligação dos HU’s ao SUS ocorreu como uma

consequência estrutural e em esfera nacional. O

financiamento por Educação e Saúde é histórico,

pois, até meados da década de 1970, estes eram

“sustentados” somente pelo MEC como parte da

universidade, dentro da autonomia universitária.

Como efeito dessa ligação o MEC reduziu os inves-

timentos nos HU’s, pois, estes contavam com re-

139

cursos do INAMPS e posteriormente do MS (DRA-

GO, 2011).

O financiamento é garantido desde a criação dos

HU’s de forma completa pelo MEC, desligado da

lógica de produção de serviços. Assim, o financia-

mento era definido pela lógica de orçamento, sem a

necessidade de metas e cumprimentos com o sis-

tema de saúde, o que confirmava o ensino e a pes-

quisa como missão principal dos HU’s (CARMO,

2006). Porém, após o momento que o MS passa a

ter responsabilidades sobre os hospitais, juntamen-

te com o MEC há uma mudança na forma de ver o

financiamento, a lógica de mercado começa a ga-

nhar espaço nesse setor, o que leva a uma maior

precarização desses hospitais.

O próximo item trará um melhor entendimento so-

bre a “crise” gerada nos HU’s e qual o discurso sus-

tentado pelo governo para a existência da mesma.

3.2 CRISE DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS

140

No Brasil os Hospitais Universitários Federais foram

instituídos para apoiar a formação de profissionais

de saúde de nível universitário, seus serviços pas-

saram a ser remunerados pelo SUS a partir da dé-

cada de 1990, sendo denominados Hospitais de

Ensino pela Portaria SNES/MS nº 15/91, onde tam-

bém se inclui a criação do Fator de Incentivo ao

Desenvolvimento do Ensino e da Pesquisa Univer-

sitária em Saúde (FIDEPS). Sendo que estes deve-

riam atender a requisitos da Portaria GM/MS nº

1.480/99 que estabeleceu um montante de repasse

de recursos mensais, através de um contrato de

metas, que tinha como objetivo ampliar a coopera-

ção dos HUF`s com o sistema de saúde e institu-

cionalizar a formação e a pesquisa aí realizada, no

entanto, o FIDEPS não serviu para estimular ou

fortalecer as atividades de ensino e pesquisa nos

hospitais (BRASIL, 2004).

As fontes de financiamento dos Hospitais Universi-

tários Federais são provenientes do MEC e do MS.

Os recursos oriundos do MEC destinam-se à folha

141

de pagamento dos servidores ativos e inativos regi-

dos pelo RJU vinculados ao MEC, Bolsa de Resi-

dência Médica, entre outros. Por sua vez, os recur-

sos do MS referem-se aos gastos com média e alta

complexidade, procedimentos estratégicos, incenti-

vos e programa interministerial (BRASIL, 2009).

Carmo (2006) ratifica que os valores repassados

pelo MEC já não são suficientes para garantir as

despesas de um hospital-escola que, aliado à crise

econômica dos anos 1980 (inflação exacerbada),

ampliam o déficit financeiro destes hospitais. Esta

“crise” “[...] resultou em retração de recursos desti-

nados aos HU’s pelo MEC, além desses se trans-

formarem em “bode expiatório” da crise financeira

nas universidades às quais pertenciam, por serem

unidades de custo mais elevado” (CARMO, 2006,

p.29).

Importa dizer que os HUF’s são instituições de

grande porte, referência em alta complexidade, por-

tanto concentram muitos profissionais, assim, seus

142

custos são mais elevados que o dos demais hospi-

tais.

Segundo Marques e Mendes (2007)

A luta por recursos vem de longa da-ta, podendo seu primeiro embate ser situado em 1993 quando 15,5% da arrecadação da contribuição de em-pregados e empregadores, previstos no orçamento da União, não foi re-passado para o MS. Outro exemplo foi a EC-29, a União deveria alocar, para o primeiro ano, pelo menos 5% a mais do que foi empenhado no or-çamento do período anterior, e, para os seguintes, o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação do PIB nominal. Na aplicação dessa disposição, os Ministérios da Fazen-da e do Planejamento, responsáveis pela elaboração da proposta orça-mentária da União e pela aplicação da política econômica do país, inter-pretaram que o ano base seria o de 1999. Já para o Ministério da Saúde e para todos os organismos repre-sentativos da saúde pública, o ano base sobre o qual seria aplicado o adicional de 5% seria o de 2000. O resultado dessa diferença de inter-pretação resultou que o orçamento do MS de 2001 foi diminuído em R$ 1,19 bilhão. Para a equipe econômi-ca do governo isso significou mais

143

uma vitória no caminho do superávit primário acordado com o FMI (MARQUES; MENDES, 2007, p.47).

No entanto, os Hospitais Universitários Federais

inserem-se no SUS em condições distintas dos es-

tados e municípios, uma vez que o seu principal

objetivo deve ser voltado para as atividades de en-

sino-pesquisa, ou seja, a formação de profissionais

em saúde e a geração de conhecimento (DRAGO,

2011).

Segundo Littike (2012), os HUF’s apresentam um

quadro defasado de servidores, o que tem contribu-

ído significativamente para o fechamento de leitos e

de serviços e, por conseguinte a subutilização da

capacidade instalada para alta complexidade, no

contexto desses hospitais. Situação que afeta dire-

tamente aos usuários, estudantes de Graduação e

de Pós-Graduação, e os seus trabalhadores. Deste

modo, evidencia-se a necessidade de reposição

desses servidores, por meio de concurso público

como previsto na Constituição brasileira de 1988.

144

A autora enfatiza que em 2009, somente 51,27%

dos trabalhadores que atuavam em HUF’s eram

servidores estatutários federais (regidos pelo Regi-

me Jurídico Único) cujos salários são pagos pelo

MEC. Estes permanecem mais tempo na instituição

evitando, entre outros fatores, a alta rotatividade

dos profissionais. Apesar disso, no intuito de man-

ter o funcionamento do hospital são feitas contrata-

ções de pessoal via fundações ou empresas tercei-

rizadas e neste caso, a folha de pagamento deles

incide sobre o hospital onde atuam (LITTIKE,

2012).

Isto tem gerado dívidas para esses hospitais, con-

forme reconhecido em relatório elaborado e emitido

pelo MEC, no qual afirma que “a maior parte das

dívidas está concentrada nas Fundações de apoio,

porém uma grande parte delas é relativa a encar-

gos trabalhistas” (BRASIL, 2009). Além disso, a

diversidade de vínculos trabalhistas também podem

gerar conflitos no local de trabalho, tendo em vista

145

a diferença dos direitos trabalhistas: rendimentos

financeiros, carga horária, dentre outros.

Para autores como Vasconcelos (2004) a história

recente dos Hospitais de Ensino no Brasil tem sido

marcada pela sucessão de “crises” que os afetam

em várias dimensões: na eficácia assistencial do

modelo; na eficiência econômica da utilização dos

recursos; na escassez e na incerteza quanto ao

aporte de recursos, tanto para custeio como para

investimentos; na qualidade e na humanização do

cuidado; nas práticas de ensino e no perfil do pro-

fissional formado.

A “crise” dos hospitais universitários se torna públi-

ca ao longo do final da década de 1990 e início do

século XXI, explicitando alguns aspectos da gestão,

a saber: o uso dos recursos de produção dos hospi-

tais para custeio de gastos em outras áreas; o su-

cateamento dos equipamentos por ausência de in-

vestimentos do governo na manutenção e compra

de equipamentos novos; o não reajuste da tabela

146

do SUS, a qual se mostra há muito defasada em

virtude do baixo financiamento do setor; o déficit de

servidores e a consequente contratação “irregular”

de mão de obra terceirizada, por meio de verbas

públicas destinadas à assistência (DRAGO, 2011).

Segundo Fontes (2013) as lutas de classes existen-

tes impedem o acesso ao Sistema de Saúde no

Brasil.

[...] as lutas de classes atravessam em cheio a sociedade civil. De um lado, a luta popular pela expansão e universa-lização do acesso jamais cessou, as-sim como a luta pela melhoria da qua-lidade do serviço público de saúde, tanto no conjunto da vida social como no interior das próprias instâncias pú-blicas do SUS. No âmbito da saúde is-so pode ser percebido, por exemplo, na expansão de serviços privados de saúde (como os seguros-saúde), es-tamos aprendendo que não basta conquistar direitos e inscrevê-los em leis: é preciso impedir a todo o tempo que sejam usurpados e essa usurpa-ção é um processo permanentemente recriado pela expansão das relações capitalistas, é sempre uma correlação de forças entre frações de classes dominantes, objetivando assegurar a

147

reprodução da própria forma de domi-nação (FONTES, 2013, s/p).

Drago (2011) chama a atenção sobre a “crise” exis-

tente nos HUF’s dizendo que

[...] ao nível dos discursos o governo federal apresenta os hospitais uni-versitários como fonte permanente de crises e de fontes inesgotáveis de recursos que resultam em dispu-tas de quem é a competência para financiá-lo (se o Ministério da Edu-cação ou da Saúde); para os reito-res (gestores das Instituições Fede-rais de Ensino) o HU “é a maior in-terface da Universidade com a co-munidade” (através de um conjunto diversificado de ações e serviços capitaneados pelos Departamentos, cursos e corpo técnico do hospital). A crise instalada nestes espaços a-bre precedentes para a aproximação voraz da privatização das áreas so-ciais de responsabilidade do Estado. Saúde e educação pública tem per-dido espaço para o mercado priva-do, diante de um discurso de inefici-ência estatal, e subordinam-se a di-tames mercadológicos, em que a u-niversalidade do direito (garantidos por lei na saúde e na educação) é substituída pela compra e venda de serviços (DRAGO, 2011, p.17).

148

Segundo os autores Carmo, Andrade e Mota (2007)

A criação do Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino e da Pesquisa (FIDEPS), em 1991, foi decisiva na relação dos HUs com o SUS, por significar, durante sua evo-lução, adicionais no faturamento de 25% a 75% sobre a produção das internações hospitalares. Em 1993, nova regulamentação vinculava o repasse do incentivo a metas de in-tegração dos HUs ao sistema, de-terminando até mesmo que o per-centual mínimo de 70% dos leitos dos HUs seriam destinados ao SUS. Em 1999, o repasse do incen-tivo foi condicionado à celebração de contrato de gestão entre o HU e o gestor do SUS. A seguir, por falta de recursos suficientes nos fundos municipais e estaduais de saúde e/ou de pactos de interesse da ges-tão do SUS, os valores do FIDEPS, tenderam a permanecer fixos ou ob-ter acréscimos aquém do que seria esperado na lógica anterior. Esse fa-to contribuiu para agravar a situação de desfinanciamento dos HUs, de-sestimulando iniciativas direciona-das à sua integração ao sistema pú-blico de saúde (CARMO; ANDRADE

; MOTA, 2007, s/p).

O primeiro movimento no âmbito governamental foi

uma extensa discussão sobre o fator ocasionador

149

da “crise” (ou das “crises”) dos HUF`s e, para tal foi

criada a Comissão Interinstitucional com a partici-

pação dos dirigentes dos HUF`s, técnicos do MEC

e Ministério da Saúde, assim como alguns estudio-

sos do tema (VASCONCELOS, 2001).

Reis e Cecílio (2009) lembram que dessa forma foi

se concretizando a percepção de que a “crise” dos

hospitais tinha vários determinantes, que excediam

a crise financeira, a mais evidenciada e discutida, o

que exigia um procedimento de análise mais apu-

rado da “crise”, percebida como “crônica” e enten-

dida de diferentes maneiras pelos distintos atores

envolvidos.

Até mesmo o próprio governo em relatório do Con-

selho Nacional de Saúde emitido no ano de 1999,

já propunha que a “crise” desses estabelecimentos

deveria ser analisada e entendida como decorrente

da crise institucional pela qual atravessava o apare-

lho formador na área da saúde, da crise de financi-

150

amento, estrutura de gastos do sistema de saúde e

na direção das políticas públicas (BRASIL, 2003).

Sobre esse assunto Médici (1992) denuncia,

O que se observa na prática é que a lógica previdencialista desaparece no público, mas ressurge no privado, trazendo efeitos líquidos no aumento da estratificação social da atenção médica. Na medida em que são cri-adas formas cada vez mais sofisti-cadas de diagnóstico e terapia dis-poníveis apenas no setor privado, o "universal" garantido pelo público transforma-se simplesmente num "piso mínimo" de cidadania social. Com isso, o setor privado aumentou seu espaço mediante o crescimento de uma atenção diferenciada e tec-nologicamente mais moderna, volta-da para aqueles que podem pagar, e o "patamar mínimo" do setor público, reedita-se o assistencialismo; não aquele voltado para os despossuí-dos e miseráveis, mas uma forma de "assistencialismo" baseada numa atenção à saúde de menor qualida-de voltada para os segmentos soci-ais com menos recursos (MEDICI, 1992, p.62).

Segundo Vasconcelos (2002), que definiu a “crise”

dos Hospitais Universitários Federais em seis di-

151

mensões: política, gerencial, assistencial, financei-

ra, acadêmica e social, o governo preferiu por en-

frentá-la em suas diversas dimensões por meio de

formulação de uma política global consistente.

Através da análise elaborada por Vasconcelos

(2002) constata-se que os hospitais universitários

estão sendo conduzidos meramente pelo imedia-

tismo, na busca de recursos e voltados somente

para a modernização técnica e gerencial, sem se

preocupar com a efetividade das ações deliberadas

pelos princípios e diretrizes do Sistema Único de

Saúde.

A partir deste emaranhado que envolve o HUF é

que MEC e MS elaboram propostas de reestrutura-

ção das instituições de ensino e saúde. As portarias

e decretos homologados entre 2002 e 2010 apre-

sentam um discurso marcado pela necessidade de

novo gerenciamento, sobretudo no aspecto finan-

ceiro e de pessoal, dos hospitais universitários. Es-

tá implícita nestes documentos, a necessidade de

152

reavaliação acerca do responsável pelo financia-

mento destas instituições. Ao apontar a paridade de

recursos entre MEC e MS, ressalta-se o desejo de

maior investimento por parte do SUS, enquanto a

educação se retrai, entendendo que os serviços

referentes à assistência não são de sua alçada. Ou

seja, a assistência como via para formação prática

de estudantes da área da saúde perde vez para a

assistência como necessidade de resposta às de-

mandas da rede de saúde (demanda do SUS)

(DRAGO, 2011).

Assim, assistimos o avanço e a expansão do setor

privado em áreas estritamente públicas, com práti-

cas clientelistas e patrimonialistas, corrompendo os

princípios conquistados e ameaçando o direito a

saúde universal, adquirido as duras penas e garan-

tidos na carta magna brasileira.

Segundo Cislaghi (2011)

Na prática essa forma de atendi-mento é excludente, reforçando a

153

privatização dos sistemas de saúde, pois significa dois tipos de cidadãos: “sem planos de saúde”, que depen-dem da restrita oferta de vagas nos hospitais públicos e que terão aten-dimento apenas básico na rede pri-vada; e os “com plano de saúde”, que têm seu limite de atendimento no limiar da rentabilidade econômi-ca, ou seja, quando deixam de ser rentáveis financeiramente são en-caminhados para o hospital público. Ainda que se percebam aumentos nominais nos recursos das universi-dades federais, sobretudo após 2006, em relação ao crescimento do PIB a série histórica é claramente descendente e mais recentemente estagnada (CISLAGHI, 2011, pg.58).

Da mesma forma Bahia (2008) enfatiza que os gas-

tos do tesouro e das empresas estatais envolvidos

com os planos e os seguros privados de saúde

[...] em 2005, somam pelo menos cerca de R$ 7,5 bilhões, assim dis-tribuídos: 1) R$ 979.111,62 milhões para o financiamento de planos de saúde de servidores federais; 2) es-timativa de gastos com internações identificadas de clientes de planos de saúde: aproximadamente 1 bi-lhão; 3) gastos tributários de pesso-as físicas: R$ 1.943.016,78 bilhão e gastos tributários de pessoas jurídi-

154

cas, R$ 725.171,08 milhões; 4) R$ 2.726.000 bilhões para o financia-mento dos planos de trabalhadores de oito empresas estatais selecio-nadas (entre as quais a Petrobras, o Banco do Brasil e a Caixa Econômi-ca) Considerando-se que as receitas relacionadas com os planos de saú-de podem ser estimadas em torno de R$ 39 bilhões (incluindo o gasto de oito estatais, não incluindo os va-lores pagos pelos empregados), po-der-se ia afirmar que aproximada-mente 20% dos gastos com o finan-ciamento dos planos e seguros de saúde provêm de fontes públicas (BAHIA, 2008, p.1.390).

Sendo que no período de 2010 a 2013, o Ministério

da Saúde investiu o valor de R$ 1,9 bilhão em to-

dos os hospitais universitários do Brasil, por meio

do REHUF. Só em 2008 os HUF’s consumiram re-

cursos da ordem de R$ 3,65 bilhões, registrando

um déficit, somente nesse período, de R$ 22 mi-

lhões (ANDES, 2009).

Observamos que tal “crise” se trata de uma falácia

para camuflar uma estratégia do Estado neoliberal,

para legitimar a cruzada das históricas privatiza-

ções ocorridas a partir da década de 1990, no go-

155

verno FHC, Lula e persistindo no atual governo

Dilma.

Numa lógica de mercado, portanto de um interminável debate de valo-res a serem praticados e honrados pelo ente público, e de um subfinan-ciamento que é a regra, a população é submetida a uma crise pratica-mente ininterrupta, traduzida no não-atendimento da demanda crescen-temente reprimida (em função da conjunção da falta de prevenção com os limites e tetos financeiros es-tabelecidos) e das constantes inter-rupções nos atendimentos motiva-das pela disputa de valores e de po-der. Portanto cumpre-nos afirmar, que o crescimento do setor privado da saúde, é incompatível com a ple-na afirmação e consolidação do SUS. É impossível termos determi-nados profissionais à disposição do Sistema uma vez que eles preferirão sempre a relação mais cômoda e mercantilizada com o setor privado, assim como também jamais teremos orçamento suficiente para financiar a compra de serviços na lógica de mercado. Definitivamente, a propos-ta de um sistema universal e integral como o SUS é incompatível com a coexistência de um sistema privado paralelo forte e pior, alimentado pelo próprio sistema público (JUNIOR, 2011, p.38).

156

Ao negar investimento na área social (saúde, edu-

cação, previdência e assistência etc.) contribuindo

para que os HU’s federais acumulem por ano um

déficit total de 30 milhões entre o que é produzido e

o que é pago, problema que se origina nos valores

defasados da tabela SUS, levando a uma dívida

acumulada de 425 milhões de reais, além disso,

verifica-se o agravamento dessa situação, pois os

programas governamentais são focalizados em lugar

de verdadeiras políticas de Estado para enfrentar as

enormes desigualdades sociais, pretendo-se dessa

forma transparecer que o governo é incapaz de tra-

tar da coisa pública e que o setor privado é o mode-

lo ideal para oferecer serviços de qualidade ao ci-

dadão (DRAGO, 2011).

Sobre esse assunto Soares (2013) afirma que as

razões da “crise” atual dos Hospitais Públicos Fede-

rais

[...] tem duas causas principais: a falta de investimento público regular e adequado, e a falta de recursos

157

humanos, ao longo particularmente dos últimos vinte anos, um abando-no social criminoso e intencional por parte dos nossos governantes e do próprio Congresso Nacional. Isto, ao longo desses últimos anos, provo-cou o fechamento de leitos hospita-lares, o fechamento de serviços, a deterioração de equipamentos, a fal-ta de medicamentos e materiais bá-sicos para o perfeito funcionamento desses hospitais, a redução e preca-rização da força efetiva de trabalho, a permanência de um parque tecno-lógico obsoleto e precário, a desmo-ralização desses hospitais frente a opinião pública, as péssimas condi-ções técnicas e ambientais de traba-lho, a desmotivação, a indignação e revolta de servidores públicos, estu-dantes e usuários, a deterioração dos seus prédios, a impossibilidade e inviabilidade de uma boa gestão (SOARES,2013,s/p).

Em 2013 o governo Dilma realizou um corte no or-

çamento da saúde de R$5,5 bilhões e da educação

de R$1,9 bilhão. Isso tudo para garantir mais recur-

sos para o pagamento da dívida pública. O custo de

“rolagem” da dívida, ou seja, o que o próprio gover-

no gasta na emissão de títulos, é cerca de 10 vezes

158

o valor gasto em saúde no ano de 2011 (R$674

bilhões contra R$68 bilhões).

Concordamos com autores como Bravo (1999), Be-

hring (2003) e Drago (2011) que o assunto aqui

apresentado de forma sucinta deve ser debatido

exaustivamente com maior profundidade entre a

sociedade, profissionais das diversas áreas, técni-

cos, acadêmicos e comunidade em geral no intuito

de avançarmos na garantia efetiva das políticas

sociais, buscando uma proposta para frear o avan-

ço neoliberal sobre o mercado lucrativo do setor

público. Propondo uma decisiva escolha pela pro-

moção da saúde e pelo trabalho intersetorial, uni-

versalizando sua oferta para todas as classes soci-

ais com garantias de qualidade de suas interven-

ções, principalmente nas classes sociais periféricas

e aquelas esquecidas nos rincões do nosso Brasil.

Veremos a seguir a proposta governamental para

dar fim à “crise” que afeta os HUF`s, denominado

como Programa Nacional de Reestruturação dos

159

Hospitais Universitários Federais – REHUF desti-

nado à reestruturação dos hospitais das universi-

dades federais, integrados ao Sistema Único de

Saúde (SUS).

3.3 PROGRAMA NACIONAL DE REESTRUTURA-

ÇÃO DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDE-

RAIS – REHUF

Neste item pretende-se discutir o Programa de A-

poio a Planos de Reestruturação e Expansão das

Universidades Federais Brasileiras – REUNI, bem

como o Programa de Reestruturação para os Hos-

pitais Universitários Federais – REHUF, tendo em

vista que tais programas são apenas reformadores,

ou seja, não promovem mudanças de fato na estru-

tura, oferecem apenas soluções imediatas e não

atacam o cerne dos problemas vivenciados nas

instituições. Não são de fato levadas em conta as

lutas políticas e sociais em defesa do espaço da

formação em saúde que abrange desde a residên-

cia médica, até cursos de formação em saúde.

160

No Brasil os HUF’s estão vinculados as Universida-

des Federais o que os caracterizam como hospital

escola funcionando como órgão suplementar, seu

enfoque está nas pesquisas, no ensino e extensão,

por isso estão inseridos na Política de Educação

(MEC), e pelo fato de ser um hospital que atende

as demandas do SUS de média e alta complexida-

de em saúde, vinculam-se também a esfera Política

de Saúde (MS).

Como dito no item anterior, os hospitais universitá-

rios passam por uma suposta ‟crise” financeira de-

vido às políticas de governo que acabam por pro-

mover os desgastes físicos e estruturais no interior

dos hospitais, neste caso Bravo (2008) acredita

tratar-se do desfinanciamento do tripé da Segurida-

de Social e consequentemente em especial da sa-

úde, em detrimento de uma política focalizada, de

precarização e terceirização dos recursos humanos

(BRAVO, 2008).

161

Nesse sentido, não se pode falar em direitos sociais

quando o contrato social que referenda direitos e

deveres dos cidadãos e o Estado são rompidos.

Bravo (2008) continua afirmando que o financia-

mento do SUS tem vivido nos últimos anos alguns

problemas tais como:

[...] proposta de desvinculação da CPMF da receita do setor saúde; uti-lização sistemática dos recursos do orçamento da Seguridade Social pa-ra garantir o superávit primário das contas públicas; decisão do Presi-dente da República, orientado pelos Ministros do Planejamento e da Fa-zenda, de ampliar o conteúdo das “ações de serviços de saúde”, inclu-indo gastos com saneamento e se-gurança alimentar, o que ocasionou a redução de 5 bilhões dos recursos destinados ao SUS (BRAVO et al,

2009, p. 105).

Dessa forma é preciso fomentar discussões sobre a

quem de fato interessaria a reestruturação dos

hospitais, porém é preciso entender algumas porta-

rias ministeriais em conjunto com as proposições

das Leis nº 8.080/90 e, a Lei nº 8.142/90. E com

base no artigo 45 da Lei 8.080/90 e a resolução nº

162

07/03, de 26 de agosto de 2003, no que se refere

às contribuições da Comissão Interinstitucional,

instituída por meio da Portaria Interministerial nº

562, de 12 de maio de 2003, neste sentido é posto

em vigor um plano que objetiva avaliar e diagnosti-

car a atual situação dos Hospitais Universitários de

Ensino no Brasil, visando reorientar ou formular a

política nacional para o setor, garantindo de forma

progressiva e planejada a melhoria da qualidade

dos serviços de atenção à saúde, oferecido pelos

Hospitais (BRASIL, 2004).

Portanto, a Portaria Interministerial nº 1.000, de 15

de abril de 2004, os Ministérios da Educação e o da

Saúde usam de suas atribuições considerando o

dispositivo constitucional que estabelece a autono-

mia universitária e o princípio da indissociabilidade

entre ensino, pesquisa e extensão, consideram que

os campos de prática de ensino e de pesquisa em

saúde abrangem todos os espaços de produção

das ações e serviços desde a promoção junto às

coletividades, às unidades ambulatoriais e hospita-

163

lares levando em conta que as instituições de ensi-

no superior, na área de saúde têm nas diretrizes

curriculares nacionais, a serem contempladas na

formação dos profissionais do sistema de saúde

num sistema regionalizado e hierarquizado de refe-

rência e contra referência, tendo como base o tra-

balho em equipe (BRASIL, 2004).

Levando em consideração a suposta ‟crise”, con-

vém falar de um sucateamento promovido de forma

lenta e gradual, da estrutura, dos recursos huma-

nos, material e do parque tecnológico promovido

pela oscilação econômica, por isso é adequado cri-

ar um programa visando responder as situações

nomeadas pelo próprio aparato governamental,

sendo que no dia 27 de janeiro de 2010 sob Lei Nº

7.082 é decretado pelo governo federal o Programa

de Reestruturação dos Hospitais Universitários Fe-

derais – REHUF, pelo Presidente da República Luiz

Inácio Lula da Silva que trata da sistemática dos

recursos do orçamento da Seguridade Social exe-

164

cutado no âmbito nacional de forma organizada e

regionalizada (DRAGO 2011).

O Decreto nº 7.082, institui o Programa Nacional de

Reestruturação dos Hospitais Universitários Fede-

rais – REHUF integrantes no SUS, que trata de as-

suntos financeiros e de uma reorientação política

para os HUF’s entre as áreas da educação e da

saúde e disciplina o regime da pactuação global

com esses hospitais, de acordo com art. 84, inciso

VI alínea “a”, da Constituição, e tendo em vista o

disposto nos art. 196 e 207, da Constituição, e no

art. 4º da Lei no 8.080/1990, em que as proposi-

ções são parecidas com a da Portaria Interministe-

rial de nº 1000. O REHUF é destinado à reestrutu-

ração e revitalização dos hospitais das universida-

des federais, integrados ao Sistema Único de Saú-

de (SUS), com o objetivo de criar condições materi-

ais e institucionais para que os hospitais universitá-

rios federais desempenhem plenamente suas fun-

ções em relação às dimensões de ensino, pesquisa

165

e extensão e à dimensão da assistência à saúde

(BRASIL, 2013).

A questão dos investimentos perpassa todas as

áreas de ensino-aprendizagem e treinamento em

serviço, formação de pessoas, inovação tecnológi-

ca e desenvolvimento de novas abordagens que

aproximem as áreas acadêmicas e de serviço no

campo da saúde. Os objetivos são específicos para

atender às necessidades do ensino de graduação

na área da saúde, desenvolver programas de pós-

graduação stricto sensu e lato sensu, definir a ofer-

ta anual de vagas dos programas de residência

médica, implementar a residência multiprofissional

nas áreas estratégicas para o SUS, estimular o

desenvolvimento de linhas de pesquisa de interes-

se do SUS, ofertar serviços de atenção de média e

alta complexidade, avaliar novas tecnologias em

saúde, desenvolver atividades de educação perma-

nente para a rede de serviços do SUS, desenvol-

ver ações de telessaúde (BRASIL, 2013).

166

Mas para ter acesso a esse investimento os hospi-

tais teriam que apresentar um projeto detalhando

as proposta de investimento dos custos através do

Plano Operacional Anual – POA. O Fundo Nacional

de Saúde adotará as medidas necessárias para

descentralização orçamentária. “A liberação dos

recursos financeiros fica condicionada a comprova-

ção, pelos hospitais, da sua necessidade para pa-

gamento imediato, de forma a não comprometer o

fluxo de caixa do Fundo Nacional de Saúde” (BRA-

SIL, 2013, p.1).

O REHUF segue as diretrizes dos hospitais univer-

sitários federais instituindo os mecanismos ade-

quados de financiamento, igualmente compartilha-

dos entre as áreas da educação e da saúde, pro-

gressivamente até 2012, a melhoria dos processos

de gestão, adequação da estrutura física, recupera-

ção e modernização do parque tecnológico, reestru-

turação do quadro de recursos humanos dos hospi-

tais universitários federais e aprimoramento das

atividades hospitalares vinculadas ao ensino, pes-

167

quisa e extensão, bem como à assistência à saúde,

com base em avaliação permanente e incorporação

de novas tecnologias em saúde. O Plano de Rees-

truturação do Hospital Universitário contém diag-

nóstico situacional da infraestrutura física, tecnoló-

gica e de recursos humanos, especificação das ne-

cessidades de reestruturação da infraestrutura físi-

ca e tecnológica, análise do impacto financeiro pre-

visto para desenvolvimento das ações de reestrutu-

ração do hospital, elaboração de diagnóstico da

situação de recursos humanos e proposta de cro-

nograma para a implantação do Plano de Reestru-

turação, vinculando-o ao desenvolvimento de ativi-

dades e metas. Os recursos de investimento desti-

nados pelas áreas da saúde e da educação para os

hospitais universitários federais serão aplicados sob

acompanhamento direto dos Ministérios da Educa-

ção e da Saúde (BRASIL, 2013).

A proposta se mostra bastante atraente, se propon-

do resolver problemas estruturais. No entanto, não

define as competências dos Ministérios envolvidos,

168

bem como não torna transparente a participação

e/ou necessidade de uma gestão por meio de em-

presa.

169

4 A GESTÃO PÚBLICA E SEUS CONCEITOS

Para compreender a gestão pública no Brasil se faz

necessário compreender a estrutura administrativa,

sua origem e as principais características do setor

público brasileiro. Desse modo, elencamos abaixo

alguns autores que definem a administração públi-

ca.

Wilson (1887) conceitua como

A execução minuciosa e sistemática do direito público. Em sentido insti-tucional é o conjunto de órgãos insti-tuídos para consecução dos objeti-vos do governo; em sentido funcio-nal, é o conjunto das funções ne-cessárias aos serviços públicos em geral; em sentido operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade (WILSON, 1887, p.197).

Já para Amato (1971) a administração pública pode

ser definida como a gestão dos bens e interesses

170

da população, no âmbito municipal, estadual e fe-

deral, visando o bem comum.

Moraes (2003) ainda define como “a atividade con-

creta e imediata que o Estado desenvolve para as-

segurar interesses coletivos como saúde, educação

ou proteção à infância e, subjetividade como o con-

junto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a

Lei atribui o exercício da função administrativa do

Estado” (MORAES, 2003, p. 310).

Na Constituição Federal de 1988 foram consolida-

das alguns princípios constitucionais da administra-

ção pública. O Art. 37 da Constituição Federal de

1988 diz que "A administração pública direta, indire-

ta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Uni-

ão, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municí-

pios obedecerá aos princípios de legalidade, im-

pessoalidade, moralidade, publicidade" (BRASIL,

1988, p.12).

171

A partir da Emenda Constitucional nº 19/98 foi in-

corporado o princípio da eficiência (BONEZZI e

PEDRAÇA, 2008). Desta forma a administração

pode ser classificada como direta ou indireta:

A administração direta é regida pelo direito público

através dos três poderes: Executivo, Legislativo e

Judiciário (NASCIMENTO, 2010).

Já a administração indireta é regida tanto pelo direi-

to público como pelo privado, podendo ser execu-

tado pelas autarquias, empresas públicas de direito

privado, sociedades de economia mista e funda-

ções públicas (COSTIN, 2010).

Conforme ilustração abaixo:

172

Figura 1 - Administração direta e indireta Fonte: COSTIN, 2010, p.29.

173

De acordo com o Decreto-Lei 200 de 1967, as enti-

dades da administração Direta possuem personali-

dade jurídica própria, patrimônio próprio e devem

ser vinculadas à administração direta. Observe-se

que a ideia de vinculação, o que refletiria hierarqui-

a, só aplicável dentro da administração direta.

Autarquias são nos termos do referido Decreto-Lei,

serviços autônomos, criados por lei, com personali-

dade jurídica, patrimônio e receita própria, para e-

xecutar atividades típicas da Administração Pública,

que requeiram, para seu melhor funcionamento,

gestão administrativa e financeira descentralizadas.

Fundações são entidades dotadas de personalida-

de jurídica de direito público sem fins lucrativos,

criadas em virtude de autorização legislativa, com

autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido

pelos respectivos órgãos de direção e funciona-

mento custeado por recursos da União e de outras

fontes. Observa-se que a Constituição de 1988

transformou as fundações, até então de direito pri-

174

vado, em entidades de direito público, tornando as-

sim superado o estabelecimento até então. Repas-

sava-se a uma fundação “o desenvolvimento de

atividades que não exijam execução por órgãos ou

entidades de direito público” (DL 200, art. 5º IV). O

objetivo era controlar um pouco o que alguns con-

sideravam um ralo por onde se esvaíam recursos

públicos e, outros, uma porta aberta para o cliente-

lismo e o fisiologismo, já que sua administração

comportava maior flexibilidade e permitia, por e-

xemplo, admissão de funcionários sem concurso

público e a não submissão a regras e controles típi-

cos de órgãos públicos.

Empresas Públicas são entidades dotadas de per-

sonalidade jurídica de direito privado, com patrimô-

nio próprio e capital exclusivo da União, criados por

lei para a exploração de atividades econômicas que

o governo seja levado a exercer. Aqui, há dois ele-

mentos importantes: o direito privado a reger parte

dos procedimentos das empresas (não todos, pois

cabe às empresas públicas e sociedades de eco-

175

nomia mista aplicar os princípios constitucionais

que regem a Administração Pública e algumas

prescrições, como a exigência de concurso público,

de licitações para compras e contratações de servi-

ços, entre outros) e a exigência de capital exclusivo

da União que é o que as tornará diferentes das so-

ciedades de economia mista. Um exemplo de em-

presa pública é a Embrapa, Empresa Brasileira de

Pesquisa Agropecuária, que atualmente enfrenta

investida através do projeto de Lei iniciado no se-

nado (PLS) 222/2008, para se constituir sociedade

de economia mista.

Sociedade de economia mista são entidades dota-

das de personalidade jurídica de direito privado,

criadas por lei para a exploração de atividades eco-

nômicas, sob a forma de sociedade anônima, cujas

ações com direito a voto pertençam em sua maioria

a União ou a entidade da administração indireta.

Observa-se que essas empresas estatais são sub-

metidas à Lei das S.A. e, ao mesmo tempo, aos

preceitos constitucionais mencionados. A possibili-

176

dade de acionistas outros que não o poder público,

desde que minoritários, as distingue das empresas

públicas. Um exemplo de sociedade de economia

mista é a Petrobras S.A.

O princípio da legalidade é fundamentado no art. 5º

da CF-1988 onde diz que: “ninguém será obrigado

a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em

virtude de lei” (BRASIL, 1998).

Para Meirelles (1991) esse princípio como “a legali-

dade, como princípio de administração [...] está em

toda sua atividade funcional, sujeito aos manda-

mentos da lei e exigências do bem comum, e deles

não se pode afastar ou desviar, sob pena de prati-

car ato inválido e de responsabilidade disciplinar,

civil e criminal, de acordo com cada caso (MEIREL-

LES, 1991, p.67).

Nascimento (2010) ressalta que esse princípio

[...] representa uma garantia para os administrados, pois, qualquer ato de administração pública somente terá

177

validade se for respaldado em lei, em sua acepção ampla. Representa um limite para a atuação do Estado, e visa à proteção do administrado em relação ao abuso de poder (NASCIMENTO, 2010, p.13).

O princípio da impessoalidade é amparado pela

Constituição no art. 37, XXI, §1º quando diz que

A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orienta-ção social, dela não podendo cons-tar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (BRASIL, 1988).

Ou seja, esse princípio tem como objetivo, que a

administração pública atue de fato para o interesse

público e não para uma pessoa ou um grupo espe-

cífico. Assim, qualquer agente público, seja eleito,

concursado ou indicado deve servir aos interesses

do povo, com finalidade única do interesse coletivo,

ou seja, impessoal (BONEZZI; PEDRAÇA, 2008).

178

As atividades e os atos públicos estão diretamente

ligados e devem seguir princípios morais. Nesse

sentido, Meirelles (1991) explicita que

A moralidade administrativa consti-tui, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública. Não se trata da moral comum, mas, sim, de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de con-dutas tiradas da disciplina interior da Administração. [...], deve necessari-amente, distinguir o "bem do mal", o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento é-tico de sua conduta. Assim, não terá de decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveni-ente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, [...]. Por considerações de direito e de moral, o ato adminis-trativo não terá de obedecer somen-te à lei jurídica, mas também à lei é-tica da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto. A moral comum é imposta ao homem comum para a sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum (MEI-RELLES, 1991, p. 69).

179

Assim, entende-se que o administrador além de

seguir o que é determinado por lei, deve pautar-se

na moral comum, realizando o que é melhor ao in-

teresse do público. "É a moral interna da instituição,

que condiciona o exercício de qualquer dos pode-

res, mesmo o discricionário" (BONEZZI e PEDRA-

ÇA, 2008, p. 16).

Segundo Nascimento (2010), de acordo com o

princípio da publicidade,

[...] é dever atribuído à administra-ção pública dar total transparência a todos os atos que praticar, além de fornecer todas as informações solici-tadas pelos particulares, sejam pú-blicas, de interesse pessoal ou mesmo personalíssimas, que cons-tem de bancos de dados públicos, pois, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser sigiloso. O aludido princípio comporta algumas exceções, como os atos e as ativi-dades relacionados com a seguran-ça da sociedade ou do Estado, ou quando o conteúdo da informação for resguardado pelo direito à intimi-dade (NASCIMENTO, 2010, p.14).

180

Através desse princípio é dada transparência dos

atos administrativos para a sociedade. Geralmente,

essa publicidade é feita através de jornais de gran-

de circulação ou os Diários Oficiais.

Como já mencionado neste item, esse princípio foi

incorporado através da Emenda Constitucional nº

19/1998, que teve seu advento a partir da adoção

do modelo gerencial no Brasil. Com essa emenda

ganhou importância à participação das entidades

não governamentais na realização de políticas pú-

blicas.

Meirelles (1991) define esse princípio como

[...] o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimen-to funcional. É o mais moderno prin-cípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desem-penhada apenas com legalidade, e-xigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendi-mento das necessidades da comu-nidade e de seus membros (MEI-RELLES, 1991, p.71).

181

Esse princípio é de extrema importância nas diver-

sas áreas da administração pública, da prestação

de serviços à contratação e exoneração de pessoal.

Segundo Harmon e Mayer (1999) existem três mo-

dos de administrar o Estado: a administração patri-

monialista, a pública burocrática e a pública geren-

cial também denominada de pós-burocrática. Esses

são conhecidos como os pilares da evolução e de-

senvolvimento da administração como ciência.

O modelo de administração patrimonialista é uma

herança do período feudal, ou seja, era o modelo

utilizado pelas monarquias absolutistas, onde o

patrimônio do rei e o patrimônio público se

confundiam, sendo sua principal característica a

inexistência de limites entre o público e o privado.

Assim, podemos dizer que "o Estado era

propriedade do rei" (COSTIN, 2010, p.31).

Segundo Costin (2010),

Essa forma de administração trans-

182

pôs-se, com algumas modificações, a outros contextos. Associou-se, nas democracias representativas incipi-entes, ao clientelismo e ao fisiolo-gismo, mas com o seu amadureci-mento, mostrou-se incompatível com a lógica e as demandas de uma so-ciedade civil estruturada, urbana, e uma economia de mercado (COS-TIN, 2010, p.31).

Dessa forma, com o advento do capitalismo e da

democracia esse modelo passa a ser insustentável,

dando lugar a um novo modelo de gestão que parte

do principio de separação do público e privado.

Com a revolução industrial, o aparecimento do Es-

tado liberal e o declínio do período feudal é que

ganha espaço o novo modelo de administração.

Desse modo surge então a Teoria da Burocracia,

cujo fundador e principal autor é Max Weber, para

auxiliar na administração das grandes organiza-

ções, empresas, profissionalizando-as e separando

a propriedade familiar da administração, e para pro-

teger o Estado do patrimonialismo (NASCIMENTO,

2010).

183

Podemos citar como princípios da Administração

Burocrática: o formalismo, a impessoalidade, a hie-

rarquização e o rígido controle de meios (COSTIN,

2010).

Com o formalismo, as atividades e procedimentos

são claramente estruturados para se evitar a impre-

visibilidade e dar maior segurança jurídica. É mar-

cado também pela hierarquização administrativa,

pela formalidade dos processos decisórios e das

comunicações tanto internas como externas, tendo

como objetivo a padronização dos serviços e a con-

tinuidade do trabalho (OLIVEIRA, s/d).

Na impessoalidade o que importa é o cargo e a

norma e não a subjetividade do servidor, assim,

"como consequência, evita-se a apropriação indivi-

dual do poder, a obtenção de benefícios em função

da posição ocupada pelo profissional" (OLIVEIRA,

s/d, p.03).

184

A burocracia do modelo é composta de uma linha

de comando clara e longa, onde as decisões obe-

decem uma hierarquização prescrita por regula-

mentos rígidos e com baixa autonomia de quem o

administra (SOUZA, 2010).

O rígido controle de meios consiste em um intenso

monitoramento dos meios, principalmente dos pro-

cedimentos de membros da administração no coti-

diano das ações, para se evitar a imprevisibilidade

e realizar atividades de correção a tempo (COSTIN,

2010).

A partir do exposto, entendemos que o modelo bu-

rocrático foi um tipo de administração submisso a

lei e foi exercido por elevados padrões de conduta

moral, tendo como norte o objetivo de defesa do

interesse público (LONGO, 2008).

Com o passar do tempo, a necessidade de se ter

uma administração menos hierárquica, burocrática

185

e mais eficiente para a máquina pública. A respeito

disso Costin (2010) afirma que

A complexidade das novas tarefas atribuídas ao poder público no Esta-do Social - como a prestação de di-versos serviços públicos, como edu-cação e saúde, a regulação de ativi-dades passiveis de externalidades, como a vigilância sanitária, a prote-ção do meio ambiente, as diferentes políticas sociais voltadas ao comba-te às desigualdades - tornou indis-pensável a ideia de eficiência da máquina pública, a qual, para tanto, deveria levar em conta seus custos, ter uma administração menos hie-rárquica e mais flexível e, sobretudo, buscar a melhoria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão (COSTIN, 2010, p.32).

Ainda segundo a autora, a necessidade de um novo

modelo foi reforçada por alguns fatores como:

A crise das finanças públicas devido a déficits acumulados e a mudanças demográficas em curso; preocupa-ções crescentes da sociedade com ética, transparência e imputabilidade dos dirigentes e políticos; pressões por maior competitividade devido à globalização; as possibilidades aber-tas com a tecnologia da informação;

186

o fortalecimento de uma visão liberal de governança pública (COSTIN, 2010, p.33).

Sendo assim, busca-se uma nova forma de admi-

nistração mais eficiente, passou - se a evidenciar a

necessidade de um modelo que tinha como propos-

ta a estruturação e a gestão da administração pú-

blica, baseada em valores como eficiência, eficácia

e competitividade.

Assim, surge a Administração gerencial ou Nova

Administração Pública (OLIVEIRA, s/d). Esse novo

modelo não inclui apenas medidas de controle fis-

cal, mas também o fortalecimento do gerenciamen-

to público, estruturas mais flexíveis e que abrem

espaço para que o cidadão possa ter voz ativa na

administração, se vendo como parte do todo (SOU-

ZA, 2010).

É importante deixar claro que o Estado brasileiro

passou por duas grandes reformas administrativas,

uma no primeiro governo de Vargas com a intenção

de mudar o modo de administração brasileiro que

187

na época era o patrimonialista e outra no final do

século XX que teve o intuito de passar do modelo

burocrático para o modo de administração gerencial

que ainda está em vigor (COSTIN, 2010).

Em 1995, uma das primeiras atitudes tomadas para

iniciar o processo de mudança de um modo de ad-

ministração para outro, foi a transformação da en-

tão Secretaria da Administração Federal (SAF) em

um novo ministério, que assumiu além das atribui-

ções da extinta secretaria, o papel de coordenador

do processo de Reforma do Estado. Além desse

novo ministério, denominado Ministério da Adminis-

tração Federal e Reforma do Estado (MARE), foram

implantados a Câmara da Reforma do Estado e um

Conselho da Reforma do Estado (MARINI, 2004).

Marini (2004) menciona que

Em 1995, foi elaborado o Plano Di-retor da Reforma do Aparelho do Es-tado, documento de expressão da visão estratégica e orientador dos projetos de reforma, que teve como ponto de partida uma reflexão con-

188

ceitual sobre as três formas de ad-ministração pública: patrimonialista (ainda presente em algumas práti-cas); burocrática (dominante, como cultura); e gerencial (emergente e pretendida) (MARINI, 2004, p.13).

Costin (2010) explicita algumas características do

modo de administração gerencial que podem ser

sintetizadas como: gestão e controle centrados em

resultados; aumento da autonomia do administrador

público; ações de avaliação e divulgação de políti-

cas e serviços públicos efetivos; diminuição da cen-

tralização e hierarquização, permitindo maior agili-

dade e participação dos usuários; criação de novas

figuras institucionais para realização de serviços

que não desempenham atividades exclusivas do

Estado (Parcerias Público - Privadas, Organizações

sociais e Organizações da Sociedade Civil de Inte-

resse Público); entre outros.

É importante salientar que a mudança de um modo

de administração para outro não é um rompimento

com os preceitos do modelo anterior, mas há uma

fase de transição e há continuidade, e o modelo

189

anterior não é abandonado completamente. No ca-

so do modelo burocrático para o gerencial, houve

um rompimento, porém, foram mantidos alguns

princípios como: admissão por critérios de mérito,

sistema estruturado e universal de remuneração, as

carreiras, avaliação de desempenho, o treinamento

(OLIVEIRA, s/d).

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

prevê reformas estruturais em três dimensões: a

dimensão institucional-legal, que esta relacionada à

reforma do sistema jurídico e das relações de pro-

priedade; a dimensão cultural, centrada na transi-

ção para uma cultura gerencial; e a dimensão de

gestão que visa ao aperfeiçoamento da administra-

ção burocrática e a introdução da administração

gerencial, voltada para a definição precisa dos obje-

tivos a serem atingidos e para garantia de autono-

mia do administrador na gestão dos recursos, com

vistas ao alcance dos resultados e seu controle a

posteriori (BRASIL, 1995).

190

Na dimensão de gestão, para que vigorem os prin-

cípios de confiança e de descentralização da deci-

são do paradigma gerencial, são necessárias for-

mas flexíveis de gestão, horizontalização de estru-

turas, descentralização de funções, incentivos a

criatividade, avaliação sistemática, recompensa

pelo desempenho e capacitação permanente, são

acrescidos os princípios da orientação para usuá-

rio-cidadão, do controle por resultados e da compe-

tição administrativa (BRASIL, 1995).

De acordo com Rua (1999), as propriedades do

modelo gerencial sugerem a implantação de diver-

sos instrumentos e procedimentos, tais como: sis-

temas de controle orçamentário-financeiro, siste-

mas de gestão da informação, sistemas de avalia-

ção de desempenho e de resultados e moderniza-

ção de procedimentos. Além disso, envolve a intro-

dução de novas concepções e formas de trabalho,

relacionadas à valorização dos recursos humanos,

no sentido da capacitação e profissionalização; a

adoção de novos conceitos de gestão, incluindo o

191

envolvimento e a responsabilização de membros

das organizações em vários processos de tomada

de decisão; a articulação de parcerias e mecanis-

mos de participação dos cidadãos; e a orientação

das decisões e das ações para as necessidades do

usuário diretamente relacionado com o serviço.

Dessa forma, o Governo Federal direcionou a Ges-

tão pública com resultado para efeitos com concei-

tos e instrumentos que se alastrou por vários níveis

da administração pública brasileira, a partir dos a-

nos de 1990, no contexto da Reforma do Estado

implementada no governo Fernando Henrique Car-

doso (SANO; ABRUCIO, 2008).

Esse modelo de gestão deve ser compreendida

como parte de um processo mais amplo, integrante

da estratégia projetada a partir dos anos 1980, ini-

cialmente inseridas em um contexto de crise fiscal,

em países desenvolvidos, como a Inglaterra e Es-

tados Unidos e diversos países na Europa e Ocea-

nia. Essas reformas são fundamentadas em um

192

conjunto de ideias administrativas reunidas no que

se denominou de Nova Gestão Pública (NGP)

(CARLOS; AGUNE, 2006).

Em síntese, a agenda da Nova Gestão Pública po-

deria ser explicada na elaboração da administração

pública e a expansão da responsabilidade da buro-

cracia e dos dirigentes políticos, com objetivo de

superar, o exagero e a lentidão dos processos e o

baixo grau de inclusão ou responsabilização da

máquina do Estado frente à sociedade (SANO;

ABRUCIO, 2008). No episódio brasileiro, essa a-

genda teve inicio com muita magnitude no primeiro

governo de Fernando Henrique Cardoso, com a

criação do Ministério da Administração e Reforma

do Estado (MARE), administrado por Bresser Perei-

ra.

Os modelos da NGP envolvem novas e reeditadas

formas do Estado de realizar a efetivação de políti-

ca públicas e prestação de serviços, incorporando

lógicas e técnicas de gestão, tendo como inspira-

193

ção o setor privado para garantir a eficiência. Para

tal, o Estado deveria instituir um modelo orientado

por resultados que fosse baseado na contratualiza-

ção, tanto com órgãos estatais como com entes

públicos não estatais (SANO; ABRUCIO, 2008).

Nesta perspectiva (Reforma de Estado), tem-se o

anteprojeto de normas gerais sobre Administração

pública direta e indireta, realizado pela comissão de

juristas, constituída pela Portaria nº. 426, de 6 de

dezembro de 2007. Assim esse anteprojeto traz no

seu bojo

[...] as pessoas jurídicas de direito pri-vado não estatais, sem fins lucrativos, constituídas voluntariamente por par-ticulares, que desenvolvem atividades de relevância pública, objeto de incen-tivo e fiscalização regular do Poder Público, são intituladas, no art. 73 do anteprojeto, de entidades de colabo-ração. Desta forma, as Organizações Sociais, as Organizações de Socieda-de Civil de Interesse Público, as Filan-trópicas, as Fundações de Apoio, e os demais entes congêneres passarão a ser incluídas no gênero entidades de colaboração. Desta forma, as legisla-ções específicas que disciplinam mui-

194

tas dessas entidades continuam em vigor, naquilo que não contrariar a norma geral (TOURINHO, 2011, p. 17).

Este seria um processo que criou vínculos através

de contrato público de colaboração, prevista em

legislação própria. O anteprojeto buscou demarcar

o objeto do contrato público de colaboração, sendo

assim, o vínculo poderá ter como objeto o fomento,

pela entidade estatal, de atividade de relevância

pública de iniciativa da entidade não estatal medi-

ante contrapartidas da entidade estatal e a execu-

ção conjunta. O grande problema revela-se quando

define, no art. 74, os campos das atividades consi-

deradas de “relevância pública” (TOURINHO,

2011).

São de relevância pública as atividades, ações e

programas relativos especialmente aos seguintes

campos:

a) assistência social; b) cultura, pro-teção e conservação do patrimônio histórico e artístico; c) prestação de serviços de saúde, de educação e

195

de outros serviços sociais direta-mente à população, em caráter complementar ou suplementar aos serviços estatais, de forma inteira-mente gratuita ou predominante-mente gratuita; d) incentivo ao vo-luntariado; e) segurança alimentar e nutricional; f) incentivo à prática de esportes; g) desenvolvimento eco-nômico e social e combate à pobre-za; h) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores uni-versais; i) preservação e conser-vação do meio ambiente e pro-moção do desenvolvimento susten-tável; j) experimentação, não lucrati-va, de novos modelos só-cio‐produtivos e de sistemas alterna-tivos de produção, comércio, em-prego e crédito; k) promoção de di-reitos e assessoria jurídica gratuita; l) estudos e pesquisas, desenvol-vimento de tecnologias alternati-vas, produção e divulgação de in-formações e conhecimentos técni-cos e científicos que digam respeito às atividades e finalidades mencio-nadas (BRASIL, 2009, p. 40).

A expansão das áreas de ação poderá contribuir

para o desvirtuamento nos acertos estabelecidos, a

exemplo do que vem incidindo com as relações to-

madas entre entes públicos e as OSCIPS, empre-

gadas em atividades embasadas no art. 3º, da Lei

196

n° 9.790/99, que mostram falhas ao regime jurídico

de direito público, com formalização de adequados

contratos transvestidos de termos de parcerias.

Observa-se que nesse sentido é defendida a ideia

de que as parcerias com a iniciativa privada tem

como objetivo contratar mão-de-obra, com o único

propósito de burlar o limite de gasto de pessoal,

constante do art. 20, da Lei Complementar n°

101/00. Outro problema observado é a aquisição de

bens e serviços sem o devido processo licitatório.

Dessa forma, a contratualização com o terceiro se-

tor tem levado à concepção de entes com o único

propósito de travar relações com entes públicos, já

previamente pactuadas (TOURINHO, 2011).

Com o exposto acima podemos observar que a po-

lítica de privatização vem de longa data, com a No-

va Gestão Pública, dessa forma veremos a seguir

que a criação EBSERH faz parte desse projeto.

4.1 CONTEXTUALIZANDO A CRIAÇÃO DA EB-

SERH

197

Conforme já pontuado no capítulo primeiro, a EB-

SERH surge através da Medida Provisória

520/2010, lançada no fim do governo Lula, que

permite, sob a justificativa de uma gestão eficiente

e condizente às necessidades das instituições pú-

blicas de ensino e saúde, a criação da Empresa

Brasileira de Serviços Hospitalares S.A. (EBSERH),

com personalidade jurídica de direito privado e pa-

trimônio próprio, vinculada ao Ministério da Educa-

ção. Tal medida permite a contratação de pessoal

para os hospitais universitários, por tempo determi-

nado, sob regime CLT, dentro da racionalidade de

metas e indicadores de produção. No entanto para

entendermos a criação da EBSERH, é necessário

conhecermos o contexto histórico da sua idealiza-

ção.

No final da década de 1970, surgiu a ideologia neo-

liberal que defende a não intervenção do Estado na

regulação do comércio e nem na regulação de mer-

cados financeiros, entendendo que o livre movi-

mento de capitais asseguraria maior eficiência na

198

redistribuição de recursos nacionais (SOARES,

2012). Tal ideologia foi rapidamente assimilada por

Ronald Reagan e Margareth Thatcher, responsá-

veis maiores por globalizar essa doutrina no mun-

do.

A respeito disso Sader (2008) diz que:

[...] Margareth Thatcher e Ronald Reagan foram eleitos e se transfor-maram nos principais promotores do neoliberalismo em escala mundial. A globalização neoliberal se consolida, se estende e se torna hegemônica por meio da ação do bloco dos Es-tados Unidos com a Inglaterra. For-mulou-se a teoria do Consenso de Washington, segundo a qual haveria uma fórmula universal, obrigatória para todos os governos, de ajuste fiscal, com suas consequências i-mediatas: refluxo dos gastos do Es-tado, Concentrados em políticas so-ciais e gastos de pessoal, privatiza-ção de empresas, abertura da eco-nomia ao mercado internacional, precarização das relações de traba-lho, incentivo à atração do capital fi-nanceiro. No plano internacional, a imposição do livre comércio, levada a cabo pela Organização Mundial do Comércio (OCM), assim como a in-tensificação da dependência finan-

199

ceira, levada a cabo pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e as políticas sociais subsidiárias, com-plementares, conforme as propostas do Banco Mundial (SADER, 2008, p. 41).

Ainda em relação às políticas neoliberais Soares

(2012) complementa que suas características fo-

ram:

[...] Criação das parcerias público-privadas; [...] Criação de condições para a hegemonia do capital finan-ceiro; [...] Adoção de medidas contra o protecionismo econômico; Liber-dade da “indústria dos produtos fi-nanceiros”; [...] Desburocratização do Estado, instituindo-se leis e re-gras econômicas mais simplificadas para facilitar o funcionamento das a-tividades econômicas; diminuição do tamanho do Estado, tornando-o mais eficiente; Posição contrária aos impostos e tributos excessivos; Au-mento da produção, como objetivo básico para atingir o crescimento econômico; Contra o controle de preços dos produtos e serviços por parte do Estado; ou seja, a lei da o-ferta e demanda seria suficiente pa-ra regular os preços (“a mão invisí-vel do mercado”); Independência dos Bancos Centrais; [...] A base da economia deve ser formada por em-

200

presas privadas; Destruição do Es-tado-providência; [...] Defesa dos Princípios Econômicos do Capita-lismo [...] (SOARES, 2012, s/p).

Em síntese o que ocorreu nos países periféricos

que aderiram esse modelo econômico foi a amplia-

ção do desemprego, o estagnamento salarial, o

crescimento das diferenças sociais, o desmonte de

direitos sociais e a submissão ao capital internacio-

nal, visto que a política neoliberal veio para ampliar

as riquezas, beneficiando assim, as grandes potên-

cias. A política neoliberal revela no final da década

de 1990, seus atos mais desumanos mesmo nos

países mais ricos, causando os mesmos sofrimen-

tos na sua população e nas suas empresas (BE-

HRING; BOSCHETTI, 2011).

Foi nesse cenário que a ideologia neoliberal, reve-

lou sua estratégia de que os grandes empreende-

dores não podiam “quebrar”, devido sua responsa-

bilidade social de maneira que o Estado tinha a o-

brigação de intervir sempre que necessário para

salvar essas empresas privadas, utilizando o di-

201

nheiro público para comprar seus títulos de dívidas,

aumentando assim, a dívida interna do referido pa-

ís. No Brasil, é no Governo de FHC, que a ideologia

neoliberal se fortaleceu por meio da implantação do

Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado

(PDRAE) elaborado e proposto pelo Ministro Bres-

ser Pereira. O que representou a idealização de

Reforma do Aparelho Estatal no país, que na sua

gênese o que se almejava era garantir condições

para o setor privado participar, da administração

pública de forma a expandir seus lucros (SOARES,

2012).

Nesse contexto, foi firmado o processo de negocia-

ção da supremacia burguesa com influência do

neoliberalismo na década de 1990, submetendo à

reforma do Estado, através das políticas dominan-

tes de estagnação e ajuste econômico. De maneira

que a política de saúde decretada é orientada por

uma agenda restritiva, onde os princípio de eficácia,

efetividade e economia nas despesas públicas, ul-

trapassa a universalização, equidade e o ajuste

202

econômico é expresso pelo corte dos gastos públi-

cos, tendo a saúde o financiamento inferior aos

destinados à extinção e pagamento de juros e en-

cargos da dívida interna e externa do governo fede-

ral (MEDEIROS, 2005). Para Costa (1998) o con-

texto de Reforma do Estado brasileiro, a consolida-

ção da política de saúde, trouxe os conceitos que

se distanciou dos princípios da Reforma Sanitária, o

que representou o fim das engrenagens universalis-

tas sustentadas em instituições públicas.

Em 1993, o Banco Mundial, entendendo que a Sa-

úde poderia se constituir em um importante merca-

do a ser explorado pelo capital, apresentou um Re-

latório propondo a reforma do Estado e a implanta-

ção de um novo sistema de saúde no Brasil, com o

argumento de que “em muitos países em desenvol-

vimento, os sistemas sanitários administrados pelo

governo são grandes demais e deveriam ser redu-

zidos; para tanto, seriam necessárias alterações

jurídicas e administrativas facilitadoras da presta-

ção de serviços pela iniciativa privada, que deveria

203

receber subsídios públicos para prestarem serviços,

promovendo cortes de investimentos em hospitais

públicos terciários” (BRASIL, 1993).

Tal relatório resultou posteriormente em 2011 no

empréstimo de R$ 1,2 bilhão firmado entre MEC e o

Banco Mundial para impulsionar um projeto intitula-

do: Projeto de Modernização dos Hospitais universi-

tários Federais.

No texto do projeto os objetivos são:

• Reduzir as despesas governamen-tais com as unidades de saúde para cuidados terciários e a formação de especialistas (residência médica). • Financiar um pacote mínimo de cuidados para a saúde pública, de serviços clínicos essenciais. • Facilitar o desenvolvimento do se-tor privado. • Encorajar o financiamento privado e a provisão de seguro para os ser-viços clínicos. • Encorajar o fornecimento de servi-ços clínicos do setor privado, inclu-indo aqueles que têm financiamento público. • O financiamento do governo para a saúde pública de um pacote mínimo

204

de serviços clínicos essenciais dei-xará o restante deles para serem fi-nanciados pelo setor privado ou pelo seguro social. • Encorajar o seguro privado ou o seguro social para os serviços clíni-cos fora dos cuidados essenciais (BANCO MUNDIAL).

Com estas políticas, os serviços de saúde jamais

seriam integralmente públicos e ofertados gratuita-

mente pelo Estado, contrariando até mesmo a

Constituição.

De acordo com Souza e Silva (2012), pela orienta-

ção do Banco Mundial, o governo deveria investir

apenas na atenção à saúde básica, que tem custo

relativamente baixo, enquanto a gorda fatia dos

procedimentos de alta complexidade seriam entre-

gues ao setor privado. Sustenta que a consequên-

cia de entregar nas mãos de empresas a adminis-

tração dos hospitais públicos é o desmantelamento

do Sistema Único de Saúde (SUS).

Entre outras mudanças, a reforma administrativa e

na saúde deveria permitir ao Estado a “focalização”

205

no atendimento das necessidades básicas sociais,

reduzindo a área de atuação do Estado através de

alguns mecanismos, dentre os quais: a privatização

(venda de ativos de empresas públicas); a publici-

zação (transformação de órgãos estatais em enti-

dades públicas de direito privado); a criação das

Organizações Sociais (OS) e Organizações da So-

ciedade Civil de Interesse Público (OSCIP), Funda-

ções Públicas de Direito Privado, Agências Executi-

vas, Agências Reguladoras e a terceirização (con-

tratação de serviços prestados por terceiros); Sub-

sídios públicos para as ONGs, dentre outras inicia-

tivas (SOUZA; SILVA 2012).

Nesse contexto, surge a Empresa Brasileira de

Serviços Hospitalares (EBSERH) que durante dis-

cussão no Congresso Nacional, não foi convertida

em Lei, dada a sua clara inconstitucionalidade, ten-

do sido inicialmente aprovada na Câmara de Depu-

tados Federais, mas caducado no Senado Federal.

Nessa época, a ideia do Governo era criá-la na

forma de “Sociedade de Economia Mista” – “EB-

206

SERH S.A.” – e foi dessa forma que foi concebida

na MP 520/2010 -, o que já deixava clara a intenção

de uma empresa estatal com forte atuação na or-

dem econômica, para exploração direta de ativida-

de econômica pelo Estado.

Mais tarde, surgiu o Projeto de Lei nº 1.749/11, do

Poder Executivo, com o objetivo também de criar a

Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares, agora

não mais apresentada como uma S.A., cujo Pare-

cer do Relator – Senador Roberto Requião (PMDB)

– foi totalmente contrário à sua aprovação, exata-

mente por reconhecer a sua inconstitucionalidade,

tendo em vista que o sentido da Lei permanecia o

mesmo, ou seja, era uma empresa que visava lucro

com o exercício da sua atividade fim: a prestação

de serviços hospitalares; além de ferir frontalmente

o Princípio Constitucional da Autonomia Universitá-

ria.

Todavia, tendo maioria no Congresso Nacional, e

convencendo Parlamentares de que isso seria a

207

solução para a crise dos Hospitais Públicos Fede-

rais, Universitários ou não, foi aprovada a Lei nº

12.550/11, autorizando a criação da EBSERH.

4.2 GESTÃO DA EBSERH PARA OS HOSPITAIS

UNIVERSITÁRIOS

Segundo a estrutura organizacional proposta para

os hospitais que constituirão o sistema EBSERH,

esta parte do alinhamento com a estrutura prevista

para a sede da Empresa que está dividida em cinco

blocos: Finalísticos; Setores; Unidades; Divisões;

Gerências (EBSERH, 2013).

Balizada pelas seguintes legislações: Portaria MS

n° 2.073/2011 que estabelece padrões de interope-

ratividade e informação em saúde para sistemas de

informação em saúde no âmbito do SUS nos níveis

Municipal, Distrital, Estadual, e Federal,e para os

sistemas privados e do setor saúde suplementar,

Decreto Presidencial n°7.508/2011- regulação do

LOS,Portaria GM/MS n° 2.546/2011 que redefine e

208

amplia o Programa Telessaúde Brasil, que passa a

ser denominado Programa Nacional Telessaúde

Brasil Rede e a Portaria de nº 4.279/2010, do Mi-

nistério da Saúde (MS) que estabelece a estrutura

organizacional que se dará por meio de diretrizes

normativas que irão nortear a Rede de Atenção à

Saúde, com a finalidade de formar relações hori-

zontais entre os pontos de atenção com o centro de

comunicação na Atenção Primária à Saúde (APS),

através da centralidade nas necessidades em saú-

de da população(BRASIL, 2011).

Os pontos de atenção à saúde são entendidos co-

mo espaços onde se ofertam determinados servi-

ços de saúde, por meio de uma produção singular.

São exemplos de pontos de atenção à saúde: os

domicílios, as unidades básicas de saúde, as uni-

dades ambulatoriais especializadas, os serviços de

hemoterapia e hematologia, os centros de apoio

psicossocial, as residências terapêuticas, entre ou-

tros. Os hospitais podem abrigar distintos pontos de

atenção à saúde: o ambulatório de pronto atendi-

209

mento, a unidade de cirurgia ambulatorial, o centro

cirúrgico, a maternidade, a unidade de terapia in-

tensiva, a unidade de hospital/dia, entre outros. Pa-

ra atingir esses objetivos adotam-se três áreas de

aplicação que são: cuidados primários, atenção

especializada (ambulatorial e hospitalar) e cuidados

de urgência e emergência, para tanto hospitais ou

centros de saúde passam a aderir a uma contratua-

lização de âmbito da região de saúde (BRASIL,

2011).

Por meio de linha do cuidado que têm por função

coordenar os diversos pontos de atenção e os pro-

fissionais, respondendo de forma abrangente as

necessidades epidemiológicas de maior importân-

cia, ou seja, é a imagem pensada para expressar

os fluxos assistenciais seguros e garantidos ao u-

suário, no sentido de atender às suas necessidades

de saúde. É como se desenhasse o itinerário que o

usuário faz por dentro de uma rede de saúde inclu-

indo segmentos não necessariamente inseridos no

sistema de saúde, mas que participam de alguma

210

forma da rede, tal como entidades comunitárias e

de assistência social e que funciona com base nos

Projetos Terapêuticos que é o conjunto de atos as-

sistenciais pensados para resolver determinado

problema de saúde do usuário, com base em uma

avaliação de risco. A proposta pensada é começar

pela reorganização dos processos de trabalho na

rede básica e ir somando-se a todas outras ações

assistenciais, a linha do cuidado se forma com base

nas Unidades de Saúde disponíveis na rede assis-

tencial. O que define o modo como se integram es-

tas Unidades de Produção é o processo de trabalho

desenvolvido no seu espaço próprio, funcionando

como uma “cadeia produtiva” dos “projetos terapêu-

ticos” que é o fio condutor para o fluxo da linha do

cuidado (FRANCO; FRANCO, 2009).

No organograma dos hospitais ligados à EBSERH,

o modelo de atenção à saúde constante na organi-

zação da assistência em Linhas de Cuidado, que

estão conformadas em unidades da Divisão de

Gestão do Cuidado. Segundo o plano de reestrutu-

211

ração para cada unidade hospitalar os alvos pre-

tendidos com a organização da assistência em li-

nhas de cuidado, destacam-se entre:

Reduzir o tempo médio de perma-nência dos pacientes, agilizando a alta; adotar tecnologias que redu-zam a necessidade de internação; adotar protocolos terapêuticos indi-viduais, multiprofissionais, que quali-fiquem a atenção e facilitem a avali-ação do cuidado prestado; organizar o atendimento nas enfermarias a partir da lógica da responsabilização de uma equipe por um determinado número de leitos, a fim de criar vín-culos entre a equipe e os pacientes; desenvolver atividades que estimu-lem ou promovam graus crescentes de autonomia do paciente hospitali-zado; flexibilizar/estimular os conta-tos com a família; e realizar a avali-ação de desempenho assistencial por meio do acompanhamento de indicadores que meçam a qualidade da atenção prestada aos usuários (EBSERH, 2013, p.4).

No Plano de Reestruturação da EBSERH as ações

para o período de curto prazo (um ano) são: Avaliar

a capacidade instalada hospitalar, com vista à am-

pliação da produção em 30% em dois anos; subsi-

212

diar a reestruturação física, de equipamentos, da

força de trabalho e contratualização com o SUS;

criar leitos antes não ofertados (destinado a pesso-

as adultas com transtorno mental e em uso de ál-

cool, crack e outras drogas); elaborar propostas

orçamentárias anual da instituição hospitalar; im-

plantação do Serviço de Informação ao Cidadão

(SIC); conclusão das obras e reformas iniciadas,

com financiamento do REHUF e outras fontes; im-

plantar centros de custos; implantar o Sistema de

Auditoria Integral e realizar diversas auditorias em

vários níveis; reorganizar os serviços, agregando

em linhas de cuidado; realizar 100% da contratação

por processo seletivo; capacitar à equipe de gover-

nança e a equipe técnico-operacional, entre outras

(EBSERH, 2013).

Até o presente momento a rede de hospitais uni-

versitários federais vinculados com a EBSERH é

formada por 31 hospitais, 6 maternidades e 29 uni-

versidades federais (EBSERH, 2014).

213

4.3 ANÁLISE E REFLEXÃO SOBRE A EBSERH

É preciso muita perspicácia para desvendar e en-

tender o mecanismo de privatização da EBSERH,

escondido sob uma capa de legalidade, e conside-

rado inconstitucional por muitos juristas e procura-

dores. É uma teia de rede de privatização de fios

sutis, quase imperceptíveis. As políticas de privati-

zação levadas adiante pelos governos são elemen-

tos centrais para os capitais encontrarem novos

espaços de expansão de negócios e reequilíbrio de

sua taxa de lucros. E o Estado é um campo fertilís-

simo de novos negócios implementados pela EB-

SERH que foi criada através da Lei Federal

12.550/2011, para administrar instituições públicas

federais de ensino ou instituições congêneres de

serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à exten-

são, o que inclui hospitais universitários federais e

hospitais das três esferas de governo, tomamos

como base alguns paradigmas teóricos para pro-

214

blematizar esse processo de criação desta empresa

(GRANEMANN, 2012).

Como já mencionado em 31 de dezembro de 2010,

é encaminhada ao Congresso a Medida Provisória

520, que cria a EBSERH, como forma de sociedade

anônima com capital social representado por ações

ordinárias nominativas, integralmente sob a propri-

edade da União com ações voltadas a prestação de

serviços de assistência médico-hospitalar e labora-

torial integralmente no âmbito do Sistema Único de

Saúde (SUS).

Após intensa mobilização da comunidade universi-

tária, a MP 520/2010 não é aprovada, por decurso

de prazo sendo reeditada uma nova versão - o Pro-

jeto de Lei 1.749/2011, aprovado sob a forma da

Lei 12.550 de 15/12/2011. A lei é promulgada dez

dias após o término da XIV Conferência Nacional

de Saúde, órgão máximo de deliberação das políti-

cas de saúde do País, quando se decidiu, por am-

pla maioria de votos, a não concordância com todas

215

as formas de terceirização da gestão de serviços de

saúde do Estado para empresas, fundações priva-

das e organizações sociais, inclusive a própria EB-

SERH.

A lei aprovada se difere da MP 520/2010 pela modi-

ficação da proposta de sociedade anônima em em-

presa pública unipessoal nos marcos do Decreto de

Lei (DL) 200/1967 (que trata da organização da

administração federal) e do DL 900/69 (que revê o

DL 200/67).

A definição de empresa pública unipessoal que

consta no DL 900/69 é:

entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com pa-trimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômi-ca que o Governo seja levado a e-xercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, po-dendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito (BRA-SIL, 1969).

216

A Lei 12.550/2011 sustenta o capital social total-

mente sob a propriedade da União e as ações de

serviços de assistência médico-hospitalar e labora-

torial totalmente no âmbito do SUS. O art. 6º expli-

cita que a EBSERH poderá prestar serviços rela-

cionados às suas competências através de contra-

to, respeitando a autonomia universitária, inscrição

que não havia na MP 520 (BRASIL, 2011).

Consta na justificativa dos motivos que levaram a

MP 520 enviada ao Congresso Nacional: (a) a ne-

cessidade de equacionar o problema da precariza-

ção da força de trabalho com contratos irregulares,

por meio da adoção do regime celetista, o que sig-

nifica o descompromisso com a realização de con-

cursos públicos através do Regime Jurídico Único,

solução existente nos marcos atuais da administra-

ção pública; (b) o formato empresa pública permiti-

ria autonomia financeira, adoção de normas e pro-

cedimentos próprios de compras e contratações; (c)

a perspectiva de captação de recursos próprios

217

provenientes da prestação de serviços (BRASIL,

2010).

Já a exposição de motivos do PL 1.749/2011, dos

mesmos ministérios, ressalta essencialmente a

possibilidade de contratação por CLT dos funcioná-

rios dos hospitais. Percebem-se, portanto, para

seus formuladores, dois cenários: o ideal (MP 520)

e o possível (Lei 12.550) na atual conjuntura.

Atualmente o financiamento da EBSERH se dá a-

través da União, aplicações financeiras (Art. 8º da

Lei 12.550), do MEC e de convênios com o SUS,

acrescidas da incorporação de qualquer espécie de

bens e direitos suscetíveis de avaliação em dinheiro

– como, por exemplo: venda de cursos, aluguel de

instalações como enfermarias para escolas médi-

cas e de enfermagem privadas. Percebe-se aqui a

lógica da alocação de recursos, onde o mercado

define os serviços ofertados pela empresa e não as

demandas de saúde, de formação de profissionais

de saúde e de pesquisa conforme as prioridades

218

das políticas nacionais. Nesse sentido vemos a in-

cessante busca de recursos privados, com o dis-

curso da sobrevivência de uma empresa "estatal"

(ANDREAZZI, 2013).

Conforme previsto nos incisos II, III e IV, do artigo

8º, da Lei nº 12.550/2011 há a possibilidade de ob-

tenção de recursos e de lucros e a previsão de que

será assegurado à própria EBSERH "o ressarci-

mento das despesas com o atendimento de con-

sumidores e respectivos dependentes de planos

privados de assistência à saúde", reforçando a fina-

lidade lucrativa da EBSERH, criando a possibilida-

de de que, na execução de suas finalidades, sejam

concedidos privilégios, preferências e prioridades

aos que possuam planos de saúde em detrimento

da população que conta apenas com o SUS para a

assistência à saúde. Sem falar na possível institu-

cionalização da chamada "dupla porta", conforme

ocorre atualmente no Hospital de Clínicas de Porto

Alegre, instituição que serviu de modelo para a ide-

alização e criação da EBSERH (AMPASA, 2013).

219

Diversos juristas, entidades representativas e pro-

fessores afirmam que esse contrato redigito pela

EBSERH é inconstitucional. Pois, a lei nº

12.550/2011: insulta à autonomia universitária (arti-

go 207); rompe com o princípio da indissociabilida-

de do ensino, pesquisa e extensão (artigo 207);

redireciona as atividades finalísticas da universida-

de autárquica (ensino, pesquisa e extensão com

assistência à saúde) para um parâmetro de nature-

za privada presumido nos artigos 173 e 175 da

Constituição; ausência de lei complementar que

mostre as áreas de atuação das empresas públi-

cas, sociedades de economia mista e das funda-

ções (artigo 37, inciso XIX) (AMPASA, 2013).

Na área da saúde, a Constituição e a legislação

pertinente permitem que o Poder Público contrate

instituições privadas apenas para realizarem ativi-

dades-meio, tais como limpeza, vigilância, contabi-

lidade, ou determinados serviços técnicos especia-

lizados, como exames médicos, consultas etc., com

o caráter de complementaridade, conforme art. 24

220

da Lei 8.080/90; nesses casos, o Estado somente

pode transferir a execução material de determina-

das atividades, nunca a gestão do patrimônio, dos

equipamentos e do pessoal (BRASIL, 1990).

Quanto aos HU’s vemos o desrespeito à autonomia

universitária definida constitucionalmente e à carac-

terística nata dos HU’s, enquanto integrantes das

universidades e promotores de ensino, pesquisa e

extensão. Com o advento da EBSERH, as Institui-

ções Federais de Ensino Superior, ao assinarem

contratos de gestão na forma da Lei 12.550/2011,

terminam por transferir a gestão dos recursos hu-

manos, logísticos, financeiros e materiais de seus

HU’s a uma empresa de direito privado, o que os

desvencilha de suas próprias universidades, fron-

talmente agredindo a autonomia didático-científica,

administrativa e de gestão financeira e patrimonial

dessas instituições, conforme insculpido no art. 207

da Constituição Federal.

221

Ameaça ao caráter público dos serviços de educa-

ção e saúde sendo que constitucionalmente, não há

possibilidade de exploração de atividade econômica

por instituição oficial de ensino e de saúde pública.

A saúde e educação são bens públicos, que não

podem e não devem se submeter aos imperativos

do mercado. A EBSERH como previsto na Lei, po-

derá constituir subsidiárias integrais e, posterior-

mente, alienar parte de suas ações ao setor priva-

do, permitindo que empresas particulares operem

no ensino público e na prestação de serviços do

SUS no âmbito da administração pública (DRAGO,

2011).

Flexibilização dos vínculos de trabalho e abertura

de precedente para a não realização de concurso

público ao permitir a contratação de funcionários

através da CLT por tempo determinado (contrato

temporário de trabalho) – artigos 10 e 11, a EBSE-

RH descumpre o Acórdão 1.520/2006-

TCU/Plenário, do Tribunal de Contas da União, que

determinou a realização de concursos públicos i-

222

mediatos, via Regime Jurídico Único (RJU), para a

substituição do pessoal terceirizado dos Hospitais

Universitários, em observância ao art. 39 da Consti-

tuição Federal. Também viola os princípios da mo-

ralidade, da impessoalidade e do concurso público;

Constata-se também o desrespeito ao Controle So-

cial já que o Conselho Nacional de Saúde, instância

máxima de controle social e de deliberação sobre a

política nacional de saúde, aprovou diversas delibe-

rações contrárias à implantação da EBSERH nos

Hospitais Universitários do país que por sua vez,

ajuizou uma ADIN – Ação Direta de Inconstituciona-

lidade contra a EBSERH (FASUBRA, 2013).

O artigo 209 da CF 1988 prevê a participação da

iniciativa privada na educação, assim como na saú-

de, desde que obedeçam às normas gerais da edu-

cação nacional e sejam autorizadas e avaliadas

pelo Poder Público. Contudo, a participação da ini-

ciativa privada não consente que o Estado repasse

a uma instituição privada toda a administração e

223

execução das atividades de ensino ofertadas em

uma instituição de ensino público. Desse modo

quando o Estado não oferece o serviço público de

ensino, sua atividade limita-se a fomentar, incenti-

var a atividade de interesse público realizada pelo

particular, por iniciativa deste.

Assim ao garantir o direito à educação, o próprio

Estado presta o serviço de ensino, exerce uma ati-

vidade estatal que não se equipara a exploração de

atividade econômica, em disputa com a iniciativa

privada e com o intuito de lucro, que concede a uti-

lização das entidades que formam a Administração

Pública indireta, como é o caso das empresas pú-

blicas e sociedades de economia mista, previstas

no art. 173 da CF/1988. Tudo o que foi relatado

acima com relação à educação, aplica-se à saúde

de caráter social e cuja prestação se dá de forma

gratuita conforme mandamento constitucional.

Além disso, poderá ocorrer à ausência do docente

na rotina da assistência do hospital, considerando

224

que os mesmos não fazem parte do quadro de fun-

cionários da EBSERH a empresa foi criada a pre-

texto de resolver o problema das fundações que

atuam de forma irregular dentro desses hospitais.

Só que com fins lucrativos certamente tais lucros

serão obtidos à custa de prejuízos para os usuários

do SUS e dos trabalhadores dos hospitais. Dessa

forma, poderá também haver rotatividade de pes-

soal em função dos contratos temporários, da au-

sência de uma perspectiva de carreira e da instabi-

lidade de emprego, o que poderia prejudicar a for-

mação de equipes estáveis (ANDREAZZI, 2013).

Conforme o Art. 7º da Lei 12.550/2011, os traba-

lhadores dos HUs, do quadro público atual, ficam

sujeitos a serem cedidos para a nova empresa,

com ônus para as universidades que os cederem,

as quais também terão que repassar a tal empresa

os seus recursos já previstos no orçamento da Uni-

ão, bem como seu patrimônio de imóveis e de e-

quipamentos.

225

Com a EBSERH não se tem mecanismos democrá-

ticos de gestão, como: eleição de gestores, conse-

lhos deliberativos paritários, tudo o que a Constitui-

ção de 1988 e a Lei Orgânica da Saúde ditam para

o sistema público de saúde.

As pessoas contratadas pela empresa serão geri-

das pelo regime CLT e selecionados por meio de

concurso público, através de processo seletivo sim-

plificado por tempo determinado (Art. 10º e 11º).

A Lei nº 12.550/2011 fere os princí-pios da autonomia universitária e da indissociabilidade do ensino, pes-quisa e extensão, quando cria a EBSERH e/ou permite a criação de subsidiárias, pessoas jurídicas de di-reito privado, externas às universi-dades e vinculadas ao Ministério da Educação, para desempenhar os serviços de apoio ao ensino, à pes-quisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pes-soas no campo da saúde pública e os serviços gratuitos de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade (SILVA, 2012).

226

A autonomia universitária é comprometida quando

parte da universidade, no caso: o hospital universi-

tário é transferido para outra pessoa jurídica de di-

reito privado, independente da universidade, que

possui objetivo lucrativo, o que prejudica não so-

mente sua independência em relação ao Estado,

como também em relação às exigências e às de-

mandas do mercado. Da mesma forma, a autono-

mia didático-científica é perdida quando entregue a

pessoa jurídica de direito privado distinta da univer-

sidade. É evidente que a formação de profissionais

de saúde e a realização de pesquisas dependem

das atividades e experiências adquiridas dentro do

próprio hospital-escola que presta assistência à

saúde à comunidade, motivo pelo qual a universi-

dade, ao transferir para a EBSERH os serviços

prestados dentro dos hospitais universitários cede

parte do controle sobre o ensino, a extensão e a

pesquisa e, consequentemente da sua autonomia

didático-científica (SILVA, 2012).

227

Tanto a lei que cria a EBSERH como o seu estatu-

to, (este último instituído através do Decreto 7.661,

de 28 de dezembro de 2011), estabelecem graves

restrições à participação dos usuários e também

dos trabalhadores nas instâncias de decisão. Dos

nove integrantes do Conselho de Administração da

nova empresa, sete são indicados pelo governo,

sendo tolerado apenas um representante dos traba-

lhadores ativos. Só que a presença deste único re-

presentante será vedada quando a pauta das reu-

niões for tratar de discussões e deliberações sobre

assuntos que envolvem relações sindicais, remune-

ração, benefícios e vantagens, inclusive assistenci-

ais ou de previdência complementar. A justificativa

para este impedimento em relação à presença dos

trabalhadores nessas reuniões é relacionada ao

"conflito de interesses". Este problema, porém, não

é considerado para os graves conflitos de interes-

ses existentes entre o sistema público de saúde.

Observemos a armadilha que se encontra na Lei

12.550/2011 em seu Art. 17. “Os Estados poderão

228

autorizar a criação de empresas públicas de servi-

ços hospitalares”, ou seja, dá plenos poderes para

que os estados autorizem a criação de empresas

hospitalares públicas, com um objetivo de burlar o

concurso público através de contratualização com

empresas terceirizadas, muitas delas verdadeiros

logros que atuam com lavagem de dinheiro público,

superfaturamento, burla da lei das licitações e con-

tratos.

Como exemplo de contrato realizado pela EBSE-

RH, podemos citar o convênio assinado no dia 23

de janeiro de 2014 com a Prefeitura de São Luís-

(Maranhão) onde o Hospital universitário Federal do

Maranhão (HUUFMA) se comprometeu em garantir

o atendimento mensal de três mil consultas ambula-

toriais para a rede municipal de saúde, recebendo

recursos na ordem de 87,3 milhões, que serão ori-

undos do teto financeiro do município de São Luís

no Fundo Nacional de Saúde. O convênio entre as

duas instituições prevê ainda a transferência gra-

dual de atividades de atenção básica realizadas

229

pelo Hospital Universitário para as Unidades Bási-

cas de Saúde e a inclusão de alunos de graduação

e pós-graduação da UFMA na rede de atenção à

saúde do município de São Luís para atividades de

formação profissional, ensino e pesquisa (LIMA,

2014).

Com esse convenio podemos ver como a EBSERH

se manterá sendo uma empresa instituída pública

de direito privado, vemos que com convênios dessa

natureza a EBSERH abocanhará recursos oriundo

do próprio Fundo Nacional de Saúde, por meio de

venda dos serviços públicos aos estados e municí-

pios.

Dizer que com a EBSERH as diretrizes do SUS se-

rão observadas, pode ser uma utopia, já que não

há compatibilidade entre a coisa pública e a priva-

da. A EBSERH sugere um modelo operacional pa-

ra hospitais universitários completamente diverso

do atual, transformando o ensino, pesquisa e assis-

tência em atividade econômica, representando as-

230

sim a ponte para a privatização dos hospitais uni-

versitários (DRAGO, 2011), enquanto o Estado tem

por finalidade atender o interesse dos cidadãos na

garantia de seus direitos,-“ garantido mediante polí-

ticas sociais e econômicas que visem à redução do

risco de doença e de outros agravos e ao acesso

universal e igualitário às ações e serviços para sua

promoção, proteção e recuperação” (artigo 196, CF

- 1988) (BRASIL,1988).

Na atual circunstância notadamente constata-se

que a EBSERH é conveniente para o Estado já que

este se afasta de suas obrigações e responsabili-

dades na prestação de determinados serviços pú-

blicos, no caso, a Saúde e a Educação Pública,

cujo objetivo fundamental é reordenar a posição

estratégica do Estado na economia, transferindo à

iniciativa privada atividades exploradas pelo setor

público, podendo submeter-se à desestatização os

serviços públicos.

231

Pois qual seria o interesse de um grupo privado em

assumir a gestão de um serviço social público que

não seja o interesse econômico? Qual a lógica que

rege o setor privado que não seja a lógica do mer-

cado e a busca incessante do lucro?

Na verdade as artimanhas desta rede de privatiza-

ção se constroem a partir de leis, medidas provisó-

rias e outros mecanismos oficiais, mas não surgem

de forma transparente. Mas disfarçado através de

nomes atraentes e siglas, que vão substituindo os

nomes dos projetos e que camuflam os conceitos

que os estruturam. As novas formas de privatização

respondem por nomes como Parcerias Público-

Privadas (PPPs), Organizações Sociais (OSs), Or-

ganizações da Sociedade Civil de Interesse Público

(Oscips), Fundação Estatal de Direito Privado e

Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EB-

SERH). A armação vem se construindo, ao longo

dos anos, inspirada na ideia do Estado mínimo para

os trabalhadores e máximo para o capital. Trata-se

de uma rede bem tramada de legislações que per-

232

mitem, de modo legal, a usurpação do sistema pú-

blico para o interesse de grupos privados, que se

apropriam dos fundos públicos, permanentemente

renovados através dos impostos pagos pela popu-

lação (MOYSÉS, 2012).

Contudo, a resistência dos movimentos defensores

da saúde pública no Brasil, formada por uma ampla

frente contra a privatização do SUS, vem acumu-

lando forças em todo país, envolvendo docentes,

estudantes, técnicos administrativos, profissionais e

entidades ligadas à saúde. Mulheres e homens or-

ganizados lutando contra a EBSERH, mobilizando

os trabalhadores e usuários para derrotar politica-

mente esse ataque do governo federal e tendo co-

mo perspectiva o fortalecimento do SUS.

Tais mobilizações são feitas através de seminários,

encartes, folders, palestras, blogs e cartilhas expli-

cativas sobre o assunto. Observa-se, porém, que

um dos grandes problemas a ser combatido é a

desinformação que reina nos meios sociais e nos

233

ambientes das universidades e dos HU’s, entre os

trabalhadores, os estudantes, até entre os próprios

dirigentes e alguns representantes dos conselhos

universitários. Pois é a desinformação de uma parte

e as más intenções de outra, que alimentam a ex-

pansão desenfreada de PPPs, OS’s, Oscip’s e ago-

ra a criação da EBSERH, colocando em risco o a-

tendimento da população pelo SUS e ameaçando

outros setores do serviço público, ou seja, a não

informação faz parte de um projeto político que ten-

ta obscurecer e, portanto, aliena os sujeitos da rea-

lidade.

Pelo exposto se conclui que enquanto não for jul-

gada a ADI nº 4.895/2013 e declarada à inconstitu-

cionalidade da Lei 12.550/2011, para manutenção

do direito à saúde, à educação e outros de obriga-

ção do Estado, garantindo, assim, o espírito demo-

crático de nossa Constituição “Cidadã”, não resta

aos trabalhadores senão o direito de reivindicação

e resistência, em face da incoerência da implanta-

ção deste contrato nos quadros dos HUF’s.

234

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste trabalho abordamos o processo de criação

da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares nos

Hospitais Universitários Federais no âmbito do

comprometimento do princípio da universalidade

estabelecido pela Constituição Federal de 1988.

Ao início deste trabalho surgiram, alguns pressu-

postos, que nos aguçaram a refletir sobre este as-

sunto, tais como: perda de autonomia da universi-

dade em relação à gestão dos HUF’s, a precariza-

ção do trabalho, a falta de representatividade ex-

pressiva no conselho administrativo, a falta de

transparência pública, perda de controle social, o

investimento público em área privada, a apropria-

ção dos bens materiais, tecnológicos e intelectuais

da instituição, a entrega dos serviços públicos a

empresas terceirizadas privilegiando o lucro em

detrimento da qualidade dos serviços prestados, a

aplicação dos recursos financeiros conforme lhe for

235

conveniente e a possibilidade de ocorrer a dupla

porta de entrada através de convênios.

Ao princípio tínhamos como objetivo principal anali-

sar o processo de implementação da EBSERH no

Hospital Universitário Cassiano Antonio de Moraes

(HUCAM) e se o mesmo comprometeria o princípio

da universalidade garantido pela CF – 1988, porém

durante a construção deste estudo, observamos

que devido a recente implantação desta empresa

neste hospital não seria possível esta pesquisa,

desse modo optamos em ter como objetivo principal

identificar e apontar através do processo histórico

as possíveis contradições presentes na lei

12.550/2012 que cria a Empresa Brasileira de Ser-

viços Hospitalares.

Constatamos que com o SUS a universalidade não

foi concretizada na sua totalidade, como poderia

uma empresa pública com finalidade privada reali-

zar tal feito? Visto que não há compatibilidade entre

a coisa pública e a privada. Neste sentido compre-

236

endemos que a EBSERH é contraditória, pois, ofer-

ta serviços e seu objetivo de lucro permanece ca-

muflado.

Tendo como pano de fundo a EBSERH, permeada

pela inconstitucionalidade da lei nº 12.550/2011,

alguns resultados se revelaram a esta pesquisa:

podemos constatar que a EBSERH vem de uma

proposta estabelecida em âmbito mundial desde a

década de 1970, aliada ao capital mundial, que

emergiu no Brasil em 1990, com o Plano Diretor da

Reforma do Estado Bresseriano que previa o re-

passe dos serviços públicos para a iniciativa priva-

da. Foram criadas Leis que ao longo dos anos per-

mitem de modo legal, repasse dos serviços públi-

cos para a iniciativa privada. Essas formas de priva-

tização são camufladas através das Parcerias Pú-

blico-Privadas (PPPs), Organizações Sociais

(OS’s), Organizações da Sociedade Civil de Inte-

resse Público (Oscips), Fundação Estatal de Direito

Privado e Empresa Brasileira de Serviços Hospita-

lares (EBSERH).

237

Ao longo desta pesquisa nos deparamos com al-

guns percalços tais como a dificuldade de encontrar

material sobre a EBSERH.

A lei nº 12. 550/2011 apresenta certas inconstitu-

cionalidades (Art.7° da Constituição Federal) ferin-

do a automina universitária, rompendo com o prin-

cípio da indissociabilidade do ensino, pesquisa e

extensão; redirecionando as atividades finalísticas

da universidade autárquica (ensino, pesquisa e ex-

tensão com assistência à saúde) para um parâme-

tro de natureza privada da Constituição; ausência

de lei complementar que mostre as áreas de atua-

ção das empresas públicas, sociedades de econo-

mia mista e das fundações.

Os recursos da EBSERH são provenientes de di-

versas dotações: do MEC, SUS, ressarcimento dos

planos privados de assistência à saúde e o que

chamou mais atenção à venda de cursos, aluguel

de instalações como enfermarias para escolas mé-

dicas e de enfermagem privadas. Em conformidade

238

com a lógica do mercado que trata a saúde como

mercadoria e não como direito garantido constitu-

cionalmente aos cidadãos brasileiros.

Nesse sentido vemos a incessante busca de recur-

sos privados, com o discurso da sobrevivência de

uma empresa "estatal". Constatamos que a EBSE-

RH surgiu de um plano maior, onde o Brasil para se

adequar a política neoliberal mundial, segue as ori-

entações de instituições internacionais como o FMI

e o Banco Mundial. Sendo assim, seguindo essa

lógica neoliberal, presenciamos o desmonte das

políticas sociais que não se concretizaram no país.

Mesmo com todas as lutas contra as diversas for-

mas de privatização existentes, pode-se entender

que as privatizações vão continuar ocorrendo, pois,

o Brasil não esta alinhado totalmente com a política

indicada pelo capital globalizado, que é a transfe-

rência de todos os serviços públicos à iniciativa pri-

vada.

239

Podemos arriscar a dizer que a EBSERH veio pla-

nejada para estruturar os HU’s, preparando abertu-

ra de capital da EBSERH para economia mista,

como exemplo podemos citar o que está ocorrendo

com a EMBRAPA e algumas estruturas públicas do

país (rodovias, telecomunicações, energia, aeropor-

tos, entre outros).

Com relação à “dupla porta” existe uma incoerência

na lei 12.550, pois, no artigo 3º, parágrafo 1º se

restringe a serviços gratuitos e do SUS, ou seja, a

oferta de serviços da EBSERH será de forma gra-

tuita e 100% SUS. Entretanto em seu artigo 8º, pa-

rágrafo 2º, alínea e, deixa claro que os recursos

podem ser advindos de acordos e convênios com

entidades nacionais e internacionais, sem deixar

claro como se dará tais convênios.

Entendemos que com esses convênios, poderá o-

correr a dupla-porta de entrada, criando áreas do

hospital reservadas para planos de saúde. Isso fica

mais evidente quando analisamos os modelos de

240

referência para a criação da EBSERH, o Hospital

das Clínicas de Porto Alegre (HCPA) e os hospitais

paulistas (administrados por Organizações Sociais).

Esses “modelos” já adotam essa prática, reservan-

do leitos para pacientes de planos de saúde. Isso

ignora completamente o princípio da universalidade

instituído no SUS, pois gera discriminação e trata-

mento diferenciado entre os usuários que podem

pagar pela saúde e os que dependem exclusiva-

mente da saúde pública.

Questionamos então, como uma empresa que se

diz estatal pode prestar serviços públicos e ao

mesmo tempo adquirir lucro com serviços que de-

veriam ser gratuitos? Estará a serviço da socieda-

de ou do mercado? Pode ser considerada participa-

tiva, democrática e transparente? Respeitara a au-

tonomia universitária? Será de fato garantido a uni-

versalidade na prestação dos serviços de saúde?

Porque tanta urgência em reestruturar os HU’s con-

tratualizados em um período de um ano? senão a

de repassar para a iniciativa privada as instituições

241

reestruturadas? Portanto, temos mais questiona-

mentos do que respostas.

Por Fim, sugerimos para melhor aprofundamento

do assunto uma pesquisa que contemple todos os

HU’s que aderiram a contratualização com a EB-

SERH, a fim de comprovar a existência da “dupla-

porta”.

242

6 REFERÊNCIAS

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