sundfeld carlos-ari-fundamentos-de-direito-pc3bablico

Fundamentes de Direito Público Caries Ari Sundfeld

No "Prefácio" desta obra diz o Prof. Geraldo Ataliba, constatando que o Brasil está muitos anos defasado em relação ao ensino e aplicação do Direi-to Público: "Como se vivessemos em 1910, dá-se ao estudante a impressão de que o mundo do direito é formado pelo direito civil, comercial e penal. Mais grave fica o problema quando se verifica que a maioria dos estudantes - e mesmo já graduados - supõe que a lei geral de aplicação de normas ju-rídicas (entre nós impropriamente designada como Lei de Introdução ao Có-digo Civil) é de direito privado, levando ao equívoco de pensar que o direito civil é a matriz do direito. Tal perspectiva privatista é deformante e tem gra-víssimas repercuções na própria vida institucional".

Daí, conclui Geraldo Ataliba, "ignorar-se que o direito administrativo é o direito comum da administração pública. Daí o menoscabo pelo direito cons-titucional e pelo direito público em geral" e, como conseqüência, "os avan-ços do totalitarismo: má legislação, escassa literatura e deficiente jurispru-dência de direito público, o que leva aos casuísmos, ao arbítrio, às omis-sões e aos abusos dos agentes públicos diante de uma cidadania inerme e j indefesa, como que desarmada pela ignorânca dos operadores jurídicos".

Daí, concluímos, a importância capital desta obra, que é uma verda-deira introdução e uma teoria geral do Direito Público, imprescindível para a compreensão deste ramo da Ciência Jurídica. Escrito de forma clara e didá-tica, como pontos de uma cadeira já implantada na Faculdade de Direito da PUC-São Paulo, é livro que se lê com proveito e prazer, tanto pelo seu con-teúdo como pela agradável forma de exposição.

=1 - MALHEIROS — EDITORES

F U N D A M E N T O S D E D I R E I T O D L J B E I O O

íh edição, 10- tiragem

CÀCLCS ARI SINDfCLD

CARLOS ARI SUNDFELD é um dos líderes do movimento de inovação jurídica em direito pú-blico e regulação no Brasil, áreas em que atua como docente, pesquisador e consultor. Parti-cipou da criação da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, onde é pro-fessor na Graduação e coordenador do Cursç de Especialização em Direito Administrativo. É também professor do Doutorado e Mestrado em Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, onde fez sua graduação, mes-trado e doutorado. Foi professor convidado da Faculté de Droit, d'Économie et de Gestion de l'Université de Pau et des Pays de L'Adour (1994-1995). Fundou e preside a Sociedade Brasileira de Direito Público (www.sbdp.org.br ), que mantém uma escola de iniciação científi-ca (a Escola de Formação) e programas de aperfeiçoamento, pesquisa e publicações, como as editadas pela Malheiros Editores (os livros Direito Administrativo Econômico, Par-cerias Púbiico-Privadas, Leis de Processo Ad-ministrativo, por ele coordenados, e outros). Publicou, ainda, vários livros (Direito Adminis-trativo Ordenador, Licitação e Contratos Admi-nistrativos; e outros) e vem coordenando ou participando de inúmeras obras coletivas.

Concebeu diversas inovações legislativas relevantes, como a licitação por pregão, a Lei Geral de Telecomunicações, o modelo brasi-leiro de agência reguladora independente (ANATEL), as Leis Federal e Mineira de Par-cerias Púbiico-Privadas, a Lei Paulista de Pro-cesso Administrativo, e outras.

Participa dos conselhos de diversas re-vistas científicas, como a Revista de Direito Administrativo, a Revista de Direito Público da Economia, a Revista Trimestral de Direito Público, a Interesse Público, entre outras, nas quais tem publicado inúmeros artigos e pare-ceres. Tem atuado, como diretor ou conse-lheiro, em entidades científicas como o IBDA -Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, o IDEPE - Instituto Geraldo Ataliba, a ABDI - As-sociação Brasileira de Direito de Informática e Telecomunicações, a Asociación de Dere-cho Público dei Mercosur e outras. É, ainda, membro titular do Instituto de Derecho Admi-nistrativo da Universidad Notarial Argentina.

= = MALHEIROS 5VSEDITORES

http://www.sbdp.org.br

Carlos Ari Sundfeld

FUNDAMENTOS DE DIREITO PÚBLICO

4- edição, revista, aumentada e atualizada,

10- tiragem

=. -MALHEIROS = ~ EDITORES

FUNDAMENTOS DE DIREITO PÚBLICO © CARLOS ARI SUNDFELD

I a edição, 1992; 21 edição, I a tiragem, 07.1993; 2'1 tiragem, 03.1996; 3a- edição, I a tiragem, 02.1997;

2a- tiragem, 01.1998; 3a- tiragem, 10.1998; 4a- tiragem, 02.1999; 4a edição, I a tiragem, 02.2000; 2a tiragem, 03.2001;

3a- tiragem, 02.2002; 4a- tiragem, 03.2003; 5a tiragem, 04.2004; ' 6a- tiragem, 05.2005; 7a tiragem, 04.2006; 8a- tiragem, 05.2007;

9X tiragem, 03.2008.

ISBN 85-7420-170-7

Direitos reservados desta edição por MALHEIROS EDITORES LTDA.

Rua Paes de Araújo, 29, conjunto 171 CEP 04531-940 — São Paulo — SP

Tel.: (11) 3078-7205 Fax: (11) 3168-5495

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Composição PC Editorial Ltda.

Capa Criação: Vânia Lúcia Amato

Arte: PC Editorial Ltda.

Impresso no Brasil Printed in Braiil

04.2009

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mailto:[email protected]

Para Ticiana

Prefácio

A Faculdade de Direito da Universidade Católica de São Pau-lo, sob a liderança de ELIZABETH NAZAR CARRAZZA, criou a disciplina de Fundamentos de Direito Público, como resultado de luta, prega-ção e proselitismo de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, MICHEL

TEMER, ADILSON DALLARI, ROQUE CARRAZZA e nosso. Estávamos, há muitos anos, convencidos da necessidade dessa

inovação. Como advogados, estudiosos e professores, pensamos que o ensino jurídico no Brasil está muitos anos defasado, inclusive quanto ao currículo dos cursos de graduação, que é quase o mesmo que o do começo do século. Sua principal deformação está na des-proporção entre as cargas de ensino de direito público e privado, respectivamente. Como se ainda vivêssemos em 1910, dá-se ao es-tudante a impressão falsa de que o mundo do direito é formado pelo direito civil, comercial e penal.

Mais grave fica o panorama quando se verifica que a maioria dos estudantes - e mesmo dos já graduados - supõe que a lei geral de aplicação de normas jurídicas (entre nós impropriamente designada Lei de Introdução ao Código Civil) é de direito privado, levando ao equívoco de pensar que o direito civil é matriz do direito. Tal pers-pectiva privatista é deformante e tem gravíssimas repercussões na própria vida institucional.

Daí o ignorar-se que o direito administrativo é o direito comum da administração pública (RUY CIRNE LIMA) e norma reguladora das relações entre administração e administrados. Daí o menoscabo pelo direito constitucional e pelo direito público em geral. Tudo isso num contexto errí que os litígios de direito público, estatisticamente, já são quase a metade do movimento dos Tribunais, chegando as rela-ções de direito público a expandir-se até estender-se a quase todos os confins da atividade humana.

Não pode surpreender, assim, o mau desempenho dos diplo-mados (bacharéis em direito), nesse clima. Por outro lado, isso en-

8 FUNDAMENTOS DE DIREITO PÚBLICO

gendra um círculo vicioso: a maioria dos bacharéis atuantes vê o mundo pela ótica do direito civil e é levada a assim modelar suas próprias funções e ver as dos demais. Daí que os programas de con-cursos públicos para cargos jurídicos tenham escandalosa predomi-nância de matérias privatistas, o que incentiva estes estudos, com prejuízo do direito público. Conseqüência é o desconhecimento, e decorrente desprestígio, do direito constitucional e demais setores publicísticos que, ou são ignorados, ou tratados com técnicas, prin-cípios, espírito e perspectiva privatísticas pelos aplicadores, inclu-sive judiciais.

Não é de estranhar, nesse clima, os avanços do totalitarismo: má legislação, escassa literatura e deficiente jurisprudência de di-reito público, com conseqüente insegurança do administrado diante do Estado, e dificuldade na evitação dos casuísmos, arbítrios, omis-sões e abusos dos agentes públicos diante de uma cidadania inerme e indefesa, como que desarmada pela ignorância dos operadores ju-rídicos.

Como romper esse círculo vicioso? Ensinando, desde o ingres-so na Faculdade de Direito, que o direito constitucional é a matriz de todo o direito e que o direito público é, no mínimo, tão impor-tante como o privado, para a vida social.

Daí a criação dessa disciplina, que vem sendo ministrada com sucesso e excelente acolhimento pelos alunos, com notáveis resul-tados, inclusive para os estudantes de vocação privatística.

Estas breves considerações mostram bem quão oportuno é este livro de texto, a servir de material para instrução, orientação e ani-mação do curso. A dedicação e idealismo do professor CARLOS ARI SUNDFELD, em tão pouco tempo, permitiram-lhe criar este instrumen-to, que terá utilidade bem mais ampla do que a imaginada por ele mesmo.

Uma Faculdade de Direito que há muito deu ênfase ao direito público (2 anos de carga de direito constitucional, administrativo e tributário) e que foi fundada por publicistas como OSWALDO ARA-

NHA BANDEIRA DE MELLO, CARVALHO PINTO, MEIRELLES TEIXEIRA, FRAN-

CO MONTORO e tantos outros, é pioneira mais uma vez, implantando, com êxito, esta disciplina, no primeiro ano de seu currículo.

Pioneiro é também, por isso mesmo, este livro, elaborado tão eficientemente por um de seus mais ativos professores, como CAR-

PREFÁCIO 9

LOS ARI SUNDFELD, que põe, de modo didático e claro, as questões básicas, os princípios e a própria categorização do direito público.

Ensina o professor CARLOS ARI o sistema de direito público, habituando o aluno a "pensar" em termos juspublicísticos. Mostra o universo jurídico em suas facetas geral e pública, dando-lhe visão mais ampla e abrangente, liberando-o, por antecipação, dos deleté-rios preconceitos civilistas.

O senso didático do professor CARLOS ARI - apoiado em vasta experiência e ampla cultura jurídica - conduz o aluno, ao longo da leitura, de modo suave e seguro, tomando essa iniciação atraente e espontânea.

Estou certo de que não só os estudantes, mas todos os estudio-sos do direito terão grande proveito com a leitura e meditação des-tas excelentes lições.

Daí o alcance desta obra inovadora que, como disse, transcen-de seus objetivos imediatos.

GERALDO ATALIBA

Sumário

Introdução 15

I a Parte PODER POLÍTICO E DIREITO

Capítulo I - Regulação jurídica do Poder Político 1. Poder 19 2. Poder político 20 3. Estado-poder e Estado-sociedade 22 4. Direito público e direito privado 24 5. Plano 27

Capítulo II - Evolução histórica da regulação do Poder Político 1. Introdução 29 2. Pré-história 29 3. Antigüidade 30 4. Idade Média 33 5. Absolutismo 33 6. Idade Contemporânea 35

Capítulo III- O Estado Social e Democrático de Direito 1. Estado de Direito 37

1.1 Supremacia da Constituição 40 1.2 Separação dos Poderes 42 1.3 / Superioridade da lei 45 1A Garantia dos direitos individuais 46

2. Estado Democrático de Direito 49 3. Estado social e democrático de Direito 54

Capítulo IV- O Sujeito Estado 1. O Estado é uma pessoa jurídica 59


2. Personalidade jurídico-constitucional do Estado 66 3. Personalidade de direito público 68 4. Relacionamento externo do Estado 70 5. Descentralização política e administrativa do Estado .... 72

Capítulo V - Atividades do Estado 1. Introdução 75 2. Atividade dos particulares ' 77 3. Exploração pelo Estado de atividades dos particulares.... 78 4. Atividades estatais 79

4.1 Atividades instrumentais 80 4.2 Atividades-fim: 80

4.2.1 Relacionamento internacional 80 4.2.2 Atividades de controle social 81 4.2.3 Atividades de gestão administrativa 82

5. Atos e fatos jurídicos 85 5.1 Fato jurídico 85 5.2 Ato jurídico 86

Capítulo VI - Uma introdução ao Direito Processual 1. O fenômeno processual no direito público 89 2. Noção de processo 94 3. Relação jurídico-processual 97 4. Esquema geral dos processos estatais 98

4.1 Processo legislativo 99 4.2 Processo judicial 100 4.3 Procedimento administrativo 101

Capítulo VII- O que é Direito Administrativo? 102

Capítulo VIII - Equilíbrio entre Autoridade e Liberdade 1. A sociedade como titular e destinatária do poder 109 2. Competência 112 3. Direitos dos particulares 115

2 a Parte O DIREITO PÚBLICO

Capítulo IX-Direito e Ciência Jurídica 1. Introdução 121

SUMÁRIO 13

2. Normas jurídicas. Os mundos do ser e do dever-ser 123 3. Sistema jurídico 126 4. Direito e ciência jurídica 129 5. A atividade do profissional do direito 132 6. Divisão da ciência jurídica em ramos 134

Capítulo X-A Dicotomia Direito Público x Direito Privado 1. A dicotomia público x privado 138 2. A dicotomia público x privado no direito 139 3. Distinção entre direito público e direito privado com

base no regime jurídico 140

Capítulo XI - Os Princípios no Direito 1. Princípios e ciência do direito 143 2. Os princípios jurídicos são parte do ordenamento 145 3. Importância dos princípios no direito público 147 4. Utilidade dos princípios na aplicação do direito 147 5. Princípios explícitos e implícitos 148

Capítulo XII - Princípios Gerais do Direito Público 1. Introdução 152 2. Autoridade pública 154 3. Submissão do Estado à ordem jurídica 158 4. Função 163 5. Igualdade dos particulares perante o Estado 167 6. Devido processo 173 7. Publicidade 177 8. Responsabilidade objetiva 180 9. Igualdade das pessoas políticas 185

Bibliografia 187

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mm m

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Introdução

Terminei este livro em 1991, para festejar o nascimento da Ti-ciana. Quis fazer um texto apaixonado, espontâneo, simples, sem preconceitos - como são as crianças. O objetivo era didático: apoiar meu curso de Fundamentos de Direito Público na Faculdade de Di-reito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Os anos se passaram. O livro desprendeu-se de mim: saiu a an-dar sozinho por aí, fez seus próprios amigos, viajou por salas de aula em tantas Faculdades do Brasil, foi sendo reeditado. Mas este-ve sempre próximo, acompanhando-me a vida. Viu nascer o Adria-no (que ganhou seu próprio livro), a Roberta querida a meu lado, meus pais Ary e Zezé me olhando como menino - isso é tão bom. Teve grande responsabilidade na criação da Sociedade Brasileira de Direito Público. Aproximou-me de alunos, que viraram assis-tentes, passaram a professores, agora são doutores.

Aqui vai uma nova edição, adaptada às mudanças constitucio-nais recentes e com mais um capítulo, falando do direito adminis-trativo. Espero que vocês gostem.

Reproduzo, ainda agora, o Prefácio que o Prof. Geraldo Atali-ba escreveu para a 1- edição. E um jeito de ouvir seu estímulo, de sentir seu espírito, de dizer obrigado, de matar as saudades...

Preciso agradecer a muita gente. Os Profs. Jacintho de Arruda Câmara e Vera Cristina Scarpinella Bueno ajudaram na atualização. Os Profs. Benedicto Pereira Porto Neto, Cássio Scarpinella Bueno, Floriano Azevedo Marques Neto e Márcia Pellegrini, entre tantos outros, foram e são companheiros dos cursos. Os Profs. Agustín Gordillo, Aires Barreto, Celso Antônio Bandeira de Mello, Marce-lo Fig/ieiredo, Márcio Cammarosano e Weida Zancaner estão entre os qt/e colaboraram com idéias. Álvaro e Suzana Malheiros vêm cuidando com carinho da publicação.

Falo mais uma vez com a Ticiana, que já entende tudo. Aqui está seu presente, minha filha. Feito de palavras e idéias. Pura vida.

I a Parte Poder Político e Direito

Capítulo I Regulação jurídica do Poder Político

1. Poder. 2. Poder político. 3. Estado-poder e Estado-sociedade. 4. Di-reito público e direito privado. 5. Plano.

1. Poder

1. Os seres humanos não vivem sós. Buscam sempre, por di-versos modos, estabelecer relações as mais variadas com seus se-melhantes: comunicam-se, trocam bens, unem esforços em ativida-des comuns, compartilham os espaços. A vida humana é, essencial-mente, uma experiência compartilhada. A vida impõe, portanto, a formação de grupos sociais.

Cada indivíduo participa de inúmeros grupos, no interior dos quais mantém relações. Inicialmente, todos integram o grupo de ha-bitantes da Terra, vinculados por interesses em parte semelhantes -a preservação da paz e da natureza, o respeito mútuo - e em parte distintos - a disputa por territórios, o pagamento de dívidas interna-cionais. Depois, esse grande grupo vai se dividindo, quase ao infi-nito, em múltiplos outros: o dos habitantes de um mesmo continen-te, o dos nacionais de um país, o dos moradores de uma cidade, o dos empregados de uma empresa, o dos membros de um partido político, o dos integrantes de uma família.

A convivência, seja dos indivíduos no interior desses grupos, seja de cada grupo com os demais, depende de um fator essencial: da existência de regras estabelecendo como devem ser as relações entre todos.

Os integrantes de cada grupo social - uma família, uma em-presa, um clube, uma cidade, um país, o mundo - vivem sob regras comuns.

Em uma palavra: a convivência depende da organização.


O grupo social pode ser definido, portanto, como a reunião de indivíduos sob determinadas regras.

2. Para existirem tais regras, alguma força há de produzi-las; para permanecerem, alguma força deve aplicá-las, com a aceitação dos membros do grupo. A essa força, que faz as regras e exige o seu respeito, chama-se poder.

Norberto Bobbio, mencionando a distinção de três correntes explicando o significado do poder, indica que a mais aceita "esta-belece que por 'poder' se deve entender uma relação entre dois su-jeitos, dos quais o primeiro obtém do segundo um comportamento que, em caso contrário, não ocorreria. A mais conhecida e também a mais sintética das definições relacionais é de Robert Dahl: 'A in-fluência (conceito mais amplo, no qual se insere o de poder) é uma relação entre atores, na qual um ator induz outros atores a agirem de um modo que, em caso contrário, não agiriam' (1963, trad. it., p. 68). Enquanto relação entre dois sujeitos, o poder assim definido está estreitamente ligado ao conceito de liberdade; os dois concei-tos podem então ser definidos um mediante a negação do outro: o poder de A implica a não-liberdade de B. A liberdade de A implica o não-poder de B" (Estado, Governo, Sociedade, p. 78).

Em todo grupo, um, ou alguns, dos membros exerce sobre os outros o poder: na família, os pais sobre os filhos; na empresa, o diretor sobre os gerentes, os gerentes sobre os chefes de seção, os chefes sobre os demais.

2. Poder político

3. Se é certo que em todo grupo organizado há um poder, exis-tem, no entanto, diferentes espécies de poderes e, em conseqüên-cia, diferentes espécies de grupos sociais. Dentro da empresa, o po-der do patrão sobre o empregado resulta da dependência econômi-ca: o empregado insubmisso (que não aceita o poder do patrão) per-de o emprego. No clube, o poder da diretoria se expressa, entre ou-tros meios, pela possibilidade de punir os associados.

Ao pensarmos no Brasil como um grupo de pessoas (brasilei-ras e estrangeiras) organizadas sob determinadas regras, que permi-tem a convivência de todas, verificamos ser ele também um grupo

REGULAÇÃO JURÍDICA DO PODER POLÍTICO 21

social, pertencente à espécie a que chamamos de Estado. Então, no Estado brasileiro há um poder, que sujeita todos os habitantes do país. Damos a esse poder a designação de poder político. Qual a peculiaridade dele, a determinar sua distinção em relação aos de-mais tipos de poderes existentes?

4. A primeira característica do poder político é a possibilidade do uso da fo rça física contra aqueles que não se comportem de acor-do com as regras vigentes: quem não obedece à proibição de matar seu semelhante é perseguido e preso; quem não paga os impostos é privado de seus bens. É verdade ser uma exceção o uso, pelo Esta-do, da força física contra os membros do país. Mas essa possibili-dade existe, como último recurso contra os insubmissos, e é em vir-tude dela que as pessoas, normalmente, aceitam, sem resistir, as im-posições do Estado.

Isso não é tudo. O que há de significativo no Estado é o fato de ele reservar para si, com exclusividade, o uso da força. O Estado nega, a quem por ele não autorizado, o direito de usar a força con-tra os outros indivíduos. Assim, a segunda característica fundamen-tal do poder estatal é a de não reconhecer a ninguém poder seme-lhante ao seu.

Então, a peculiaridade do poder do Estado (poder político) é, de um lado, o basear-se no uso da força física e, de outro, o reser-var-se, com exclusividade, o uSo dela.

"Uma vez reduzido o conceito de Estado ao de política e o con-ceito de política ao de poder, o problema a ser resolvido torna-se o de diferenciar o poder político de todas as outras formas que pode assumir a relação de poder. (...) O poder político vai-se assim iden-tificando com o exercício da força e passa a ser definido como aque-le poder que, para obter os efeitos desejados (retomando a defini-ção hobbesiana) tem o direito de se servir da força, embora em últi-ma instância, como extrema ratio. (...) Se o uso da força é a condi-ção necessária do poder político, apenas o uso exclusivo deste po-der lhe é também a condição suficiente" (Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade, pp. 78-80 e 81).

5. Decorrem disso duas conseqüências muito importantes. A primeira: o poder do Estado se impõe aos demais poderes existen-tes em seu interior, razão pela qual lhes é superior. Os poderes do


patrão, do pai, do sindicato, da diretoria do clube, são subordinados ao poder do Estado. A segunda: o Estado não reconhece poder ex-terno superior ao seu. O Estado brasileiro não admite que o alemão exerça qualquer poder sobre as pessoas residentes no Brasil. A isso denominamos soberania.

6. Resumindo, o grupo organizado de pessoas chamado Estado: a) mantém-se com o uso da força; b) reserva para si seu uso exclusivo; c) não reconhece poder interno superior ao seu; d) não reconhece poder externo superior ao seu (é soberano).

3. Estado-poder e Estado-sociedade

7. Mas, no interior do Estado, como em todo grupo, há alguém que exerce o poder e quem se submete a ele. Quem é, dentro do Estado, o detentor do poder e quem é seu destinatário?

Chamaremos o detentor do poder político de Estado-poder e seu destinatário de Estado-sociedade. O Estado-poder é integrado por aqueles que definem as regras de convivência na sociedade e as aplicam, com o uso da força, se necessário: o presidente da repúbli-ca, os ministros, os deputados e senadores, os governadores, os de-putados estaduais, os prefeitos, os vereadores, os juizes, os servido-res públicos em geral. O Estado-sociedade é formado por todos os habitantes do país.

—8. O Estado-poder cria e faz cumprir as regras regendo as rela-ções das pessoas dentro do Estado-sociedade: as de relacionamento entre pais e filhos, patrão e empregado, credor e devedor, entre vi-zinhos. Quem não as cumpre espontaneamente, sujeita-se ao uso da força, pelo Estado-poder, para a obtenção da obediência. A essas regras, criadas pelo Estado-poder e impostas com o uso da força, chamamos de normas jurídicas.

Normas são regras de conduta. A regra segundo a qual as pes-soas não devem comer à mesa com as mãos também é uma norma, pois também pretende impor condutas. Porém, não é norma jurídi-ca. A razão é simples: sua observância não pode ser imposta com o uso da força. Se não atentar a ela, não mais serei convidado a jantar


com os amigos, mas não serei por eles fisicamente constrangido a usar os talheres. A regra pela qual os pais devem alimentar os fi-lhos é norma jurídica: se descumprida, pode levar à prisão do pai, imposta pelo Estado-poder.

9. O Estado-poder não é um ser humano, não é pessoa no sen-tido comum da palavra. Vimos que é integrado por indivíduos. No entanto, quando realizam as atividades do Estado-poder, seus inte-grantes não o fazem como se cuidassem de suas próprias vidas, mas sim como se, naquele momento, fossem outras pessoas. Quando o servidor público varre a rua, quem está limpando a cidade é o Esta-do-poder. Quando o Presidente da República expulsa estrangeiro do país, quem pratica o ato é o Estado-poder. Quando o juiz condena um criminoso, a sentença é do Estado-poder. Assim, pode-se dizer que esses indivíduos agem no lugar de outra pessoa (o Estado-po-der), que só existe em nossa imaginação. Essa pessoa imaginária é uma pessoa jurídica.

O Estado-poder é uma pessoa jurídica. Para maior facilidade, passemos a chamá-lo simplesmente de Estado.

O Estado, como pessoa que é, relaciona-se com os membros da sociedade. O Estado se relaciona com o criminoso, quando o condena à prisão; com a empresa, quando a contrata para fazer a limpeza de prédio público; com o servidor público, quando o demi-te do trabalho; com todos os indivíduos, quando edita normas jurí-dicas regendo suas vidas. Existirão regras estabelecendo os termos da convivência da pessoa Estado com os membros da sociedade? (Quando alguém pode ser condenado à prisão? Quais os direitos e deveres da empresa que contrata com o Estado? E possível demitir servidor público? Como deve ser feita a norma que vai reger a vida dos indivíduos?)

O que regula tudo isso são normas jurídicas. Existem, portan-to, normas jurídicas para reger a relação da pessoa Estado com as demais pessoas.

Interessante perceber que, sendo normas jurídicas, essas regras devem ser obedecidas, seja pelos indivíduos, seja pelo Estado. Daí a dúvida: se o Estado não cumprir as normas (condenando alguém indevidamente à prisão, deixando de pagar a empresa pelos servi-ços realizados, demitindo servidor que não podia ser dispensado,


editando normas sem observar os requisitos necessários), quem vai obrigá-lo a se submeter, usando até a força, se necessário? Veremos mais tarde que é o próprio Estado quem fará isto. Parece imprová-vel, à primeira vista, que o Estado constranja a si próprio, mas exis-tem mecanismos adequados para garantir o funcionamento do sis-tema.

4. Direito público e direito privado

10. Vimos até aqui que as relações dos membros da sociedade entre si (o marido com sua mulher, os comerciantes com os consu-midores, os empregados com seus patrões, o locador com o inquili-no) são regidas por normas jurídicas. E, também, as relações entre o Estado e os membros da sociedade (indivíduos em geral, empre-sas, servidores públicos) são regidas por normas jurídicas.

O conjunto de todas essas normas forma o Direito. Para facili-tar seu estudo, vamos dividi-lo em dois grandes grupos: o direito público e o direito privado. Veremos mais tarde qual a utilidade e sentido exato dessa distinção. Por ora, podemos trabalhar com es-tas noções aproximativas (um tanto imprecisas, ainda):

a) O direito privado é formado pelo conjunto de normas regen-do as relações dos indivíduos entre si, dentro do Estado-sociedade (relações de família, relações dos comerciantes entre si e entre co-merciantes e seus clientes, relações entre locador e inquilino, e ou-tras mais);

b) O direito público é formado pelo conjunto de normas que regulam as relações entre Estado e indivíduos (relações Estado-ser-vidor, Estado-empresa etc.).

11. Podemos, agora, ampliar um pouco a idéia de direito públi-co, embora sem pretender um conceito científico.

O Estado, sendo pessoa jurídica, é integrado por muitos indiví-duos, que realizam (cada qual como se fosse o próprio Estado) as várias atividades estatais: produzir leis (uma das espécies de nor-mas jurídicas), julgar os acusados de crimes, prestar os serviços pú-blicos (como os de transporte coletivo e iluminação urbana), e as-sim por diante. Chamamos esses indivíduos de agentes públicos (o governador de Roraima, o juiz de Piraçununga, o deputado federal


do Paraná, o fiscal de rendas, o procurador da república). É claro que os agentes públicos não escolhem, por sua vontade, a atividade estatal que vão desenvolver. Cada qual tem sua competência, sua atribuição. Vários agentes integram um órgão (os procuradores da república integram a Procuradoria Geral da República). A divisão de competências entre os vários agentes (O que faz um governa-dor? O que faz um fiscal?) e entre os vários órgãos (Qual a atribui-ção do Ministério da Fazenda? E da Secretaria da Segurança Públi-ca?) é estabelecida em nonnas jurídicas. Nonnas de direito público, é evidente, por tratarem da organização da pessoa jurídica Estado.

Ainda mais. O Estado brasileiro trava relações com outros Es-tados (o argentino, o indiano, o italiano), celebrando tratados, tro-cando embaixadores, fazendo intercâmbio científico. Essas relações são regidas por normas de direito público.

12. Agregando-se essas referências, podemos dizer que o Di-reito Público é o ramo do Direito composto de nonnas jurídicas tra-tando:

a) das relações do Estado com os indivíduos: b) da organização do próprio Estado, através da divisão de

competências entre os vários agentes e órgãos; c) das relações entre Estados. Perceba como esses conceitos simples são apresentados por

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, um dos mais importantes ju-ristas que se dedicaram, no Brasil, ao estudo do direito público:

"As nonnas jurídicas que organizam o Estado-poder e regulam a sua ação, seja em relação com outros Estados, seja em relação com a própria entidade, através dos seus órgãos, ou com outras pes-soas, que receberam o encargo de fazer as suas vezes, ou mesmo com terceiros, particulares, no Estado-sociedade, a fim de realizar o objetivo deste, são de valor social diferente das nonnas jurídicas prescritas para regerem as relações dos particulares, entre si, ou das comunidades por eles formadas.

"Isto se explica porque ordenam institutos jurídicos para o Es-tado-poder alcançar o bem comum dos indivíduos coletivamente considerados, como elementos do Estado-sociedade, como partici-pantes de um todo político. Não se confundem com os oferecidos aos particulares para alcançarem imediatamente o seu bem indivi-


dual, de cada qual isoladamente considerado, nas suas relações re-cíprocas.

"Fundamentam, destarte, a distinção do direito em dois ramos distintos: público e privado" (Princípios Gerais de Direito Admi-nistrativo, vol. I, p. 13).

—^ 13. Voltando, agora, à idéia de poder político, é fácil constatar que o direito público compõe-se das normas jurídicas reguladoras do seu exercício. Definimos o poder político como aquele que, para obter os efeitos desejados (para obrigar os indivíduos a respeitarem suas determinações), tem o direito exclusivo de se servir da força e que não reconhece poder superior ao seu, interno ou externo. O di-reito público disciplina as relações entre o Estado (que detém o po-der político) e os indivíduos (que sofrem o poder político), organi-za a distribuição do poder político dentro da pessoa jurídica Estado (entre os diversos agentes e órgãos) e regula as relações entre os vários Estados (isto é, entre os detentores de poder político).

14. Nosso curso, de fundamentos do direito público, estuda a regulação jurídica do poder político, isto é, as nonnas jurídicas que disciplinam sua organização (dentro da pessoa jurídica Estado) e seu exercício, nas relações com quem sofre o poder (os indivíduos) e com os outros Estados.

Veja que não estudaremos o próprio poder político, mas as nor-mas jurídicas que o regulam. Portanto, não veremos a sociologia do poder, a história do poder, a psicologia do poder, mas apenas o di-reito do poder.

Em suma, cuidaremos da ciência do direito público (estudo das normas que regulam o poder político).

15. Só se conhece o direito público depois de saber o modo como as normas regulam o poder político (É ele limitado? Como é dividido seu exercício? O indivíduo tem instrumentos jurídicos para se opor ao poder político? Um Estado obedece às leis do outro?). Até este momento, sabemos apenas qual será o objeto do estudo. Por isto, não podemos ainda definir o direito público: antes, preci-samos descobrir as características dele, em seus aspectos fundamen-tais. Também não há como indicar ainda o que o distingue, em es-sência, do direito privado. Qual a distinção entre um macaco e um


ganso? Certamente não é o fato de terem nomes diferentes; antes, ao contrário: têm nomes distintos porque têm características diversas.

Em outras palavras, queremos dizer que a reunião, em dois conjuntos distintos (direito público/direito privado), de certas nor-mas jurídicas resulta de havermos constatado que as nonnas do con-junto que chamamos direito público regulam as relações delas ob-jeto (as relações do poder político) de modo radicalmente diverso do que as normas do conjunto direito privado disciplinam as rela-ções de que se ocupam (outras relações que não as envolvidas com o poder político).

5. Plano

16. Sendo certo que o Estado exerce o poder político, o estudo da regulação jurídica deste deve esmiuçar aquele, tanto em seu as-pecto estático (enquanto ser, enquanto instituição) quanto em seu aspecto dinâmico (enquanto ação).

Partindo de rápida visão sobre o progresso, através dos tem-pos, da regulação jurídica do poder político - que servirá ao menos para vislumbrar as razões que encaminharam o Estado moderno a ser como é hoje em dia fixaremos o conceito de Estado Social e Democrático de Direito. Isso porque não nos interessa verificar o modo de ser do direito público de qualquer Estado, mas sim o do tipo de Estado no qual o brasileiro atual se classifica.

Com esse pano de fundo, iniciaremos um percurso que nos leve a surpreender o poder político em seus aspectos quem?, o quê?, como? e para quem?.

17. A análise réveíará que o Estado é pessoa jurídica (dando significado à afirmação nesse sentido lançada um pouco acima), mostrando como se estnitura e como se relacionam seus agentes e órgãos. O primeiro ponto, então, consiste no exame do Estado en-quanto sujeito de direito.

O segundo tópico destina-se a apontar o que faz o Estado, quais são suas atribuições. Relevante, aí, será não apenas conhecer as ati-vidades em si, como, sobretudo, saber de sua repercussão jurídica na vida social. Resultará, igualmente, uma nítida distinção entre o campo público de atividades (o setor das atividades reservadas ao


Estado) e o campo privado de atividades (o setor reservado aos in-divíduos).

Prosseguindo, teremos noção de como se exerce o poder, das várias etapas que demanda a produção de um ato estatal e da ma-neira como os indivíduos podem participar.

A seguir, será hora de verificar a posição em que o Estado se apresenta em face do indivíduo e este em face daquele. Em outras palavras, de saber quais são os termos das relações jurídicas entre eles. Descobriremos, então, que o direito público não é - como po-deria parecer, inicialmente, de um ramo jurídico relativo à discipli-na do poder político - um direito autoritário, mas certamente o oposto: um conjunto de nonnas cuja finalidade primordial é cercear o poder e, como conseqüência, proteger os indivíduos.

18. Delineado o painel inicial, poderemos aprofundar e tornar mais precisos nossos conhecimentos, o que faremos estudando em seqüência o direito e a ciência jurídica, a grande dicotomia direito público x direito privado, a função dos princípios no direito e, fi-nalmente, os princípios gerais do direito público.

Capitulo 11 Evolução histórica da regulação do Poder Político

1. Introdução. 2. Pré-história. 3. Antigüidade. 4. Idade Média. 5. Abso-lutismo. 6. Idade Contemporânea.

1. Introdução

1. Um estudo jurídico do direito público há de ser feito a partir das nonnas vigentes em dado país, num certo momento. Os proble-mas jurídicos não se resolvem, de fato, senão com o exame do di-reito positivo. As cogitações históricas, políticas e ideológicas não são, enquanto tais, atribuição específica dos juristas.

Contudo, o Direito é fruto de produção cultural, longamente sedimentada, sendo por vezes impossível compreendê-lo sem situá-lo dentro da história. Em outras palavras: o Direito consagra certos modelos cujo sentido advém do contexto histórico, ideológico ou político em que concebidos. Quando se fala, hoje, em direito públi-co, faz-se referência a um plexo de idéias consagradas moderna-mente, sobretudo após as Revoluções Americana e Francesa, em tomo das relações entre indivíduo e Estado, mas que nem sempre foram aceitas e aplicadas. Por isso, como introdução á análise jurí-dica do direito público e, em certa medida, como condição dela, faz-se necessário urarexame pré-jurídico, que revele seu significado cul-tural.

2. Pré-história

2. Nos primórdios - pensemos no homem das cavernas - as relações humanas também adotavam estnituras de poder. Evidente que o caçador, ao usar da força para impedir o outro de se apoderar do animal abatido, estabelece com ele relação de poder.


É difícil, porém, identificar poder político em um grupo pré-histórico nômade. Por razão muito simples: o emprego da força não era reservado a ninguém. Ao contrário, todos disputavam suas po-sições no grupo através da força. Eram instáveis, em conseqüência, as posições no grupo, dependendo do resultado das disputas físi-cas, que se sucediam.

3. Na medida em que o homem começa a se fixar na terra e os grupos vão se organizando em tomo de certas regras mais ou me-nos estáveis - sobretudo as que permitem a determinação de quem manda e quem obedece começa a surgir poder político, ainda que embrionário.

Pensemos na comunidade indígena - o exemplo atual de socie-dade primitiva - e na existência de um cacique e um pajé: estes exercem poder político dentro do grupo.

Há regulação jurídica do exercício desse poder? Em verdade, sim, porém de modo muito limitado. Realmente, observam-se re-gras de sucessão na posição de chefe (passando de pai para filho, por exemplo), de divisão de atribuições (indicando as do cacique, as do pajé), de solução de conflitos. As regras sobre o exercício do poder são, entretanto, em pequeno número, mesmo porque são pou-co extensas as atribuições dos chefes.

Não há Estado em sociedade como esta, dada a extrema sim-plicidade da estrutura de poder e sua não-institucionalização.

3. Antigüidade

4. A cidade é a unidade política, não só dos gregos, como de toda antigüidade clássica. O grego é um cidadão, integrante da ci-dade, de cujos órgãos participa.

A lei é elemento essencial da identificação do grego com a ci-dade: a coesão desta vem daquela. O grego sente orgulho de se sub-meter a uma ordem (à lei), não à vontade de um homem. Entretan-to, a concepção grega de lei - que vigorará por longos séculos -difere substancialmente da atual. A lei para os antigos era sagrada e imutável, sendo atribuída a um poder divino, e, desse modo, inte-grando a religião. Isso explica por que não se podiam identificar normas regulando o exercício do poder de editar leis (isto é, de edi-

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA REGULAÇÃO DO PODER POLÍTICO 3 1

tar as nonnas disciplinando as relações dos indivíduos entre si, que hoje chamamos como nonnas de direito privado): ou não se reco-nhecia aos homens tal poder - embora, de fato, sempre tenha sido usado pelos poderosos - , ou se o reconhecia a título de exceção, ou era explicado pelo poder divino dos soberanos.

5. O julgamento dos conflitos envolvendo os indivíduos desde tempos imemoriais foi assumido pelas autoridades públicas, embo-ra sem a exclusão imediata de membros da comunidade em certas decisões. Conftido, isso não levou à identificação da atividade de julgar como regulada por um direito público, diverso do direito pri-vado que se visava aplicar. As normas regendo a atividade de julgar (que hoje incluímos no direito processual, um dos ramos do direito público) eram entendidas como parte do direito civil (ramo do di-reito privado).

Os tribunais só conheciam das demandas entre cidadãos, não se cogitando do exame judicial de questões envolvendo o Poder Público. Vale dizer: não havia como questionar, perante um órgão julgador, o desrespeito pelos detentores do poder político das nor-mas que regulavam seu exercício.

"Mesmo depois de passar a ser missão do Estado, a proteção dos direitos continuou circunscrevendo-se à proteção dos cidadãos entre si. Os tribunais públicos não podiam conhecer nem das pre-tensões do Estado ou contra o Estado nem das transgressões da or-dem sacra ou doméstica. O Estado se encontrava acima dos tribu-nais. A sanção dos crimes contra o Estado cabia apenas aos magis-trados competentes, com a intervenção, quando necessária, dos co-míciõs (iudicium publicum, provocatio adpopulum). A solução dos litígios entre o Estado e os particulares com relação aos contratos competia, do/nesmo modo que o exercício dos direitos públicos ad-ministrativ0s, aos funcionários que gozavam do necessário poder coer-citivo (çoercitio), sem fiscalização judicial e sem intervenção de jui-zes" (Robert Von Mayr, História dei Derecho Romano, v. I, p. 105).

6. A administração dos negócios públicos (recolhimento de impostos, policiamento da ordem na cidade etc.) sempre esteve con-fiada a certos agentes públicos. Contudo, freqüentemente, essa ati-vidade se confundiu com a de editar nonnas, estando ambas em po-der de um soberano. Em rigor, desconhecia a distinção entre as ati-


vidades legislativa e executiva, que só poderá ser feita com clareza quando, a partir sobretudo das idéias de Rousseau, afirmar-se o princípio da superioridade das leis. Ademais, não se podia cogitar de regras cogentes (de observância obrigatória) a regular o exercí-cio das funções administrativas, eis que não se conhecia a idéia de direito individual. Por isso, é totalmente descabido falar de um di-reito administrativo da época.

7. Cumpre ressaltar devidamente a inexistência, na antigüida-de, dos direitos individuais.

E certo que, na Grécia, as idéias de liberdade e de igualdade ocupam espaço fundamental no pensamento político. Porém, são inconfundíveis as concepções grega e moderna de liberdade. A li-berdade para os helênicos era, essencialmente, a oportunidade de participar dos negócios públicos, de cumprir uma função na cidade, de se submeter à lei (liberdade política), e a não sujeição corporal de um cidadão a outro (liberdade civil).

Como a cidade, enquanto instituição, era o instrumento da li-berdade, esta não seria oponível àquela. Inexistia um direito à liber-dade individual contra a autoridade.

Fustel de Coulanges, demonstrando que os antigos não conhe-ceram o conceito individualista de liberdade, escreve: "Singular erro é, pois, entre todos os erros humanos, acreditar-se que nas cidades antigas o homem gozava de liberdade. O homem não tinha, sequer, a mais ligeira concepção do que esta fosse. Ele não se julgava ca-paz de direitos, em face da cidade e dos deuses". E, mais adiante: "ter direitos políticos, poder votar e nomear magistrados, poder ser arconte, a isto se chamou liberdade; mas o homem, no fundo, jamais deixou de ser escravo do Estado. Os antigos, sobretudo os gregos, exageravam muito sobre a importância e os direitos da sociedade e isto, sem dúvida alguma, devido ao caráter sagrado e religioso de que a sociedade se revestiu na origem" (A Cidade An-tiga, p. 185).

8. A distinção teórica entre direito público e privado foi for-mulada pelos romanos, que desenvolveram intensamente a doutrina privatista. Entretanto, inexistindo uma consciência clara, à época, da diferença entre o poder político e outras espécies de poderes, como acabamos de examinar, seria impossível levar muito longe os

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA REGULAÇÃO DO PODER POLÍTICO

estudos em tomo da regulação jurídica do poder político (do direito público), que teriam de aguardar muitos séculos até que pudessem adquirir feição.

4. Idade Média

9. O advento da Idade Média, com a dispersão da autoridade entre inúmeros centros de poder (os reis, a Igreja, os senhores feu-dais, as corporações de ofício etc.), torna mais complicada a identi-ficação de normas de direito público a regerem as relações entre os poderosos e os indivíduos.

Com a autoridade central enfraquecida, as atividades legislati-va, judicial e administrativa serão disputadas entre os reis, a Igreja, os senhores, as corporações e explicadas com o recurso a idéias va-riadas. A aspiração da Igreja em erigir um Império da Cristandade e a conseqüente pretensão de interferir em assuntos temporais esta-rá fundada na religião. Os poderes militares, administrativos, fis-cais e jurisdicionais dos senhores feudais serão explicados pela situa-ção patrimonial, pela posse da terra, regulada pelo direito privado.

Dalmo Dallari bem analisa a situação do período: "Conjuga-dos os três fatores que acabamos de analisar, o cristianismo, a inva-são dos bárbaros e o feudalismo, resulta a caracterização do Estado Medieval, mais como aspiração do que como realidade: um poder superior, exercido pelo Imperador, com uma infinita pluralidade de poderes menores, sem hierarquia definida; uma incontável multi-plicidade de ordens jurídicas, compreendendo a ordem imperial, a ordem eclesiástica, o direito das monarquias inferiores, um direito comynal que se desenvolveu extraordinariamente, as ordenações dos feudos e as regras estabelecidas no fim da Idade Média pelas corporações de ofícios. Esse quadro, como é fácil de compreender, era causa e conseqüência de uma permanente instabilidade política, econômica e social, gerando uma intensa necessidade de ordem e de autoridade, que seria o germe da criação do Estado Moderno" (Elementos de Teoria Geral do Estado, p. 62).

5. Absolutismo

10. A Idade Moderna, com a centralização do poder em tomo de um soberano, permitirá enfim a identificação mais clara das re-gras a regerem as relações deste com seus súditos.


O período se caracteriza pela formação do Estado, de um po-der soberano dentro de certo território, sujeitando todos os demais. A idéia de soberania, formulada originalmente por Jean Bodin (Les Six Livres de la Republique, 1576), identificará a partir de então as nonnas ligadas ao exercício do poder político. De um lado, expli-cará a unificação do poder dentro de certo território, com a submis-são de todas as pessoas à mesma ordem jurídica e o não reconheci-mento de outras ordens - as vigentes em outros territórios - como aplicáveis. É a origem do Estado Moderno. De outro lado, a mesma concepção de soberania servirá para a justificação do absolutismo. O poder soberano não encontra limitação, quer interna, quer exter-na. Será, por isso, insuscetível de qualquer controle. Parecia, ao es-pírito da época, que quem detinha o poder - de impor normas, de julgar, de administrar - não poderia ser pessoalmente sujeito a ele: ninguém pode estar obrigado a obedecer a si próprio.

11. Tentando sintetizar as normas que então disciplinavam o exercício do poder político, podemos indicar as seguintes:

a) O Estado, sendo o criador da ordem jurídica (isto é, sendo incumbido de fazer as normas), não se submetia a ela, dirigida ape-nas aos súditos. O Poder Público pairava sobre a ordem jurídica.

b) O soberano, e, portanto, o Estado, era indemandável pelo indivíduo, não podendo este questionar, ante um tribunal, a valida-de ou não dos atos daquele. Parecia ilógico que o Estado julgasse a si mesmo ou que, sendo soberano, fosse submetido a algum contro-le externo.

c) O Estado era inesponsável juridicamente: le roi nepeut mal faire, the king can do no wrong. Destarte, impossível seria exigir ressarcimento por algum dano causado por autoridade pública. Í$ d) O Estado exercia, em relação aos indivíduos, um poder de

polícia. Daí referirem-se os autores, para identificar o Estado da épo-ca, ao Estado-Polícia, que impunha, de modo ilimitado, quaisquer obrigações ou restrições às atividades dos particulares. Em conse-qüência, inexistiam direitos individuais contra o Estado (o indivíduo não podia exigir do Estado o respeito às normas regulando o exercí-cio do poder político), mas apenas direitos dos indivíduos nas suas recíprocas relações (o indivíduo podia exigir do outro indivíduo a ob-servância das normas reguladoras de suas relações recíprocas).

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA REGULAÇÃO DO PODER POLÍTICO

e) Dentro do Estado, todos os poderes estavam centralizados nas mãos do soberano, a quem cabia editar as leis, julgar os confli-tos e administrar os negócios públicos. Os funcionários só exerciam poder por delegação do soberano, que jamais o alienava.

12. Como se vê, o direito público (vale dizer, as regras que re-giam o exercício do poder político) poderia ser resumido, na época, a uma norma básica: o poder deve ser acatado e é ilimitado.

O notável jurista argentino Agustín Gordillo explica por que seria impossível desenvolver-se, nesse clima, o estudo do direito público: >N "No Estado de Polícia, em conseqüência, ao reconhecer-se ao

soberano um poder ilimitado quanto aos fins que poderia perseguir e quanto aos meios que poderia empregar, mal poderia desenvol-ver-se uma consideração científica desse poder. Não cremos que se possa afirmar, pura e simplesmente, que não existia um Direito Pú-blico, como por exemplo disse Mayer, pois inclusive este princípio do poder ilimitado e as normas que dele emanaram constituem um certo ordenamento positivo; porém, ao menos pode-se sustentar que não existia, em absoluto, um ramo do conhecimento jurídico em tor-no do mesmo" (Princípios Gerais de Direito Público, p. 28).

6. Idade Contemporânea

13. A transformação radical da regulação do poder político, dando-lhe a feição que tem hoje e ensejando a construção da ciên-cia do direito público, ocorrerá na Idade Contemporânea, sendo as Revoluções Americana e Francesa (e as Constituições delas resul-tantes) seus marcos históricos mais notáveis.

y O que há de significativo neste novo período é que os sujeitos incumbidos de exercer o poder político deixarão de apenas impor normas aos outros, passando a dever obediência - no momento em que atuam - a certas nonnas jurídicas cuja finalidade é impor limi-tes ao poder e pennitir, em conseqüência, o controle do poder pelos seus destinatários.

O exemplo mais remoto de norma jurídica imposta ao poder político para limitá-lo, com a finalidade de proteger os destinatários, é o da Magna Carta da Inglatena, que os barões e prelados ingleses


impuseram ao rei em 1215. O seu § 39 dispõe: "Nenhum homem livre poderá ser detido ou mantido preso, privado de seus bens, pos-to fora da lei ou banido, ou de qualquer maneira molestado, e não procederemos contra ele nem o faremos vir, a menos que por julga-mento legítimo de seus pares e pela lei da terra".

—P 14. Perceba como as normas sobre o exercício do poder se am-pliam. Até então, em todas as épocas anteriores, destinavam-se a impor - praticamente sem limites e sem controles - a obediência das pessoas às determinações do poder político. Agora, cuidarão ainda de fazer prevalecer o poder político sobre os indivíduos (que pagarão impostos ao Estado, submeter-se-ão ao seu julgamento, obedecerão às leis por ele produzidas); mas também - e sobretudo - de organizar o Estado para limitar e controlar seu poder (os cida-dãos escolhem em eleições os parlamentares, o Parlamento faz nor-mas para regular a cobrança de impostos pelo Executivo, um Tribu-nal pode anular a lei feita pelo Parlamento, o indivíduo pode mover uma ação judicial para se furtar da cobrança ilegal de impostos...).

Cunha-se, a partir de então, o conceito de Estado de Direito, isto é, de um Estado que realiza suas atividades debaixo da ordem jurídica, contrapondo-se ao superado Estado-Polícia, onde o poder político era exercido sem limitações jurídicas, apenas se valendo de normas jurídicas para se impor aos cidadãos.

15. Não há como conhecer o direito público moderno sem ter presente a noção de Estado de Direito. Por isso, vamos estudá-la com detalhes a seguir. Contudo, a evolução da disciplina jurídica do poder político não terminou aí. A idéia de Estado de Direito, sem perder o conteúdo inicial, foi sendo enriquecida até se chegar, hoje, ao Estado Social e Democrático de Direito. Saber o que seja um Estado ao mesmo tempo de Direito, democrático e social é o objeto do Capítulo seguinte.

Capítulo III O Estado Social e Democrático de Direito

1. Estado de Direito: 1.1 Supremacia da Constituição - 1.2 Separação dos Poderes - 1.3 Superioridade da lei - 1.4 Garantia dos direitos indi-viduais. 2. Estado Democrático de Direito. 3. Estado social e democrá-tico de Direito.

1. Estado de direito

1. Terminamos o capítulo anterior indicando a noção Estado de Direito como fundamental ao conhecimento das características essenciais do direito público. Estudá-la significa descobrir princípios que estão estampados em cada norma de direito público.

A idéia intuitiva a respeito - dada pelo próprio sentido literal da expressão - é aquela segundo a qual Estado de Direito é o que se subordina ao Direito, vale dizer, que se sujeita a normas jurídi-cas regúladoras de sua ação. O Estado Polícia apenas submetia os indivíduos ao Direito, mas não se sujeitava a ele.

O professor português Afonso Rodrigues Queiró, após enfati-zar, como nós, que "o Estado de Direito não é uma noção secundá-ria e transcurável, mas essencial, primária, um postulado, um pres-suposto teórico do direito público", explica seu conceito em termos semelhantes. Confira: "Para nós, como conceito desse tipo de Esta-do, vale o de Stahl: 'o Estado deve ser Estado de Direito (...) deve assegurar inviolavelmente e perfeitamente determinar os confins e limites de sua atividade e as esferas de liberdade dos seus cidadãos na forma do Direito'. O Estado de Direito é, para Stahl, de certo modo, um conceito formal, e é nesta medida que na ciência do di-reito público deve ser acolhido. Todas as funções do Estado - e a administrativa in specie - se devem realizar na forma do Direito e as nonnas do Direito são o quadro da atividade do próprio Estado.


(...) A fórmula de Stahl, que perfilhamos, permite dizer que os fins do Estado devem 'tecnicizar-se nas formas do Direito' (Ravà) e é o que se não passa no outro tipo técnico e histórico, o chamado Esta-do-Polícia, que por isso se opõe como 'categoria', como 'espécie fixa logicamente' (Panunzio), ao Estado de Direito. Portanto: o Es-tado do Direito Público moderno é o Estado de Direito. A sua ativi-dade realiza-se dentro de normas, e precisamente de normas jurídi-cas; assim a justiça como a Administração" (Reflexões sobre a Teo-ria do Desvio de Poder em Direito Administrativo, pp. 8 e 9).

2. Adotado este ponto de partida - o Estado de Direito define e respeita, através de normas jurídicas, seja os limites de sua ativida-de, seja a esfera da liberdade dos indivíduos - , podemos agregar ainda duas idéias, para chegarmos, finalmente, ao conceito que pro-curamos.

De um lado, percebemos que a vinculação do Estado à lei, para ser efetiva, exige que, dentro dele, uma mesma autoridade não seja incumbida de fazer a lei e de, ao mesmo tempo, aplicá-la. Caso con-trário, ao fazer a aplicação, poderia alterar a lei anteriormente feita. Ainda: necessária a presença de outra autoridade, também diversa das demais, para julgar as eventuais irregularidades da lei e de sua aplicação. Em outras palavras, as funções de fazer as leis (legislar), aplicá-las (administrar) e resolver os conflitos (julgar) devem per-tencer a autoridades distintas e independentes. A isso denominamos separação dos Poderes.

De outro lado, essa separação não pode ser mudada pelo legis-lador, através de lei, pois, do contrário, bastar-lhe-ia exercer sua ati-vidade (legislar) para anular o poder do administrador e do juiz. Também, os indivíduos não teriam direitos oponíveis ao próprio Es-tado se este pudesse suprimi-los através de lei. Em suma, deve ha-ver uma norma superior à lei (e, em conseqüência, superior ao Es-tado que a produz) definindo a estrutura do Estado e garantindo di-reitos aos indivíduos. A essa norma chamamos Constituição.

Assim, definimos Estado de Direito como o criado e regulado por uma Constituição (isto é, por norma jurídica superior às de-mais), onde o exercício do poder político seja dividido entre órgãos independentes e harmônicos, que controlem uns aos outros, de modo que a lei produzida por um deles tenha de ser necessariamen-

O ESTADO SOCIAL E DEMOCRÁTICO DE DIREITO 39

te observada pelos demais e que os cidadãos, sendo titulares de di-reitos, possam opô-los ao próprio Estado.

Acompanhe como Norberto Bobbio constrói seu conceito em termos semelhantes:

"Por Estado de direito entende-se geralmente um Estado em que os poderes públicos são regulados por normas gerais (as leis fundamentais ou constitucionais) e devem ser exercidos no âmbito das leis que o regulam, salvo o direito do cidadão recorrer a um juiz independente para fazer com que seja reconhecido e refutado o abu-so e o excesso de poder. Assim entendido, o Estado de direito refle-te a velha doutrina - associada aos clássicos e transmitida através das doutrinas políticas medievais - da superioridade do governo das leis sobre o governo dos homens, segundo a fórmula lex facit re-gem, doutrina, essa, sobrevivente inclusive da idade do absolutis-mo, quando a máxima princeps legibus solutus é entendida no sen-tido de que o soberano não estava sujeito às leis positivas que ele próprio emanava, mas estava sujeito às leis divinas ou naturais e às leis fundamentais do reino. Por outro lado, quando se fala de Esta-do de direito no âmbito da doutrina liberal do Estado, deve-se acres-centar à definição tradicional uma determinação ulterior: a consti-tucionalização dos direitos naturais, ou seja, a transformação des-ses direitos em direitos juridicamente protegidos, isto é, em verda-deiros direitos positivos. Na doutrina liberal, Estado de direito sig-nifica não só subordinação dos poderes públicos de qualquer grau às leis gerais do país, limite que é puramente formal, mas também subordinação das leis ao limite material do reconhecimento de al-guns direitos fundamentais considerados constitucionalmente, e portanto em linha de princípio 'invioláveis' (esse adjetivo se encon-tra no art. 2 a da Constituição italiana).

"(...) "Do Estado de direito em sentido forte, que é aquele próprio

da doutrina liberal, são parte integrante todos os mecanismos cons-titucionais que impedem ou obstaculizam o exercício arbitrário e ilegítimo do poder e impedem ou desencorajam o abuso ou o exer-cício ilegal do poder" (Liberalismo e Democracia, p. 19).

3. As pedras de toque desse novo modo de conceber as rela-ções entre os indivíduos e o Estado - cuja falta faria desmoronar todo o edifício - são, portanto:


a) a supremacia da Constituição; b) a separação dos Poderes; c) a superioridade da lei; e d) a garantia dos direitos individuais. Vamos examinar cada uma, verificando seu funcionamento e

relacionamento.

1.1 Supremacia da Constituição

4. Acima das leis, produzidas pelo Estado, existe uma norma jurídica fundamental, que não é feita nem alterada por ele, estabele-cendo os termos essenciais do relacionamento entre as autoridades e entre estas e os indivíduos: a Constituição (também chamada de Carta ou Lei Magna).

O ordenamento jurídico (conjunto das normas jurídicas) pode ser visto graficamente como uma pirâmide. No topo dela encontra-se a Constituição, pairando sobre todas as demais normas. A Cons-tituição define quem pode fazer leis (quem tem competência legis-lativa), como deve fazê-las (qual o processo a ser seguido) e quais os limites da lei (p. ex.: os direitos individuais, que não podem ser prejudicados pela lei). Por isso se diz que a lei tira seu fundamento de validade da Constituição. Uma lei vale, deve ser obedecida -seja pelos Poderes Executivo e Judiciário, seja pelos indivíduos porque foi feita com base e na fonna da Constituição. Um ato do Presidente da República (a nomeação de funcionário, a doação de leite para crianças desnutridas) tira seu fundamento de validade da lei; este ato vale, deve ser acatado, por haver sido produzido na for-ma e com base na lei. A sentença do juiz (condenando um crimino-so, decretando o despejo de inquilino em débito) também tira seu fundamento de validade da lei. Por isso o ordenamento jurídico é uma pirâmide: o ato administrativo e a sentença valem se estiverem de acordo com a lei, que lhes é superior; a lei vale se estiver de acordo com a Constituição, que lhe é superior. Olhando no sentido inverso, verificamos que a Constituição é o fundamento de valida-de de todas as normas do ordenamento jurídico. Nisso consiste a supremacia da Constituição.

A lei editada por alguém não autorizado pela Constituição, ou cujo conteúdo viole direito individual por ela assegurado, será in-


constitucional. A norma inconstitucional, como não encontra seu fundamento de validade na Constituição, não vale, não pode nem deve ser acatada. Para garantir que leis inconstitucionais não sejam aplicadas, com isto violando os direitos individuais, a própria Cons-tituição concebe um sistema para sua eliminação do mundo jurídi-co. E o chamado controle da constitucionalidade das leis, realizado no Brasil pelo Poder Judiciário, através de ações adequadas.

5. A Constituição é feita por um Poder Constituinte. A Carta brasileira de 1969 foi ditada por três pessoas: os chefes militares auto-investidos na função de constituintes. A Carta de 1988 foi pro-mulgada por Assembléia de representantes do povo, eleita para tal finalidade. Os militares, num caso, e a Assembléia, no outro, foram o Poder Constituinte.

Inexistem normas jurídicas regulando o Poder Constituinte: ele é poder de fato, não jurídico. Exerce a função de constituinte quem tiver força para fazer respeitar o conjunto de regras de organização do Estado que houver concebido.

Feita a Constituição, o Poder Constituinte desaparece. Surge o Estado, como criatura da Constituição. Podemos dizer, então, que o Estado brasileiro atual nasceu, no sentido jurídico, em 5 de outubro de 1988, com a promulgação da vigente Carta.

A Constituição opera papel importantíssimo na sujeição do Es-tado à ordem jurídica, eis que, como norma jurídica anterior a ele, supera a dificuldade de submetê-lo às normas que por si próprio crie. A Constituição não é feita pelo Estado. Ao contrário, o Estado é fruto da Constituição. O Estado, em conseqüência, é pessoa jurí-dica, criada e regida pelo direito constitucional, que o precede. Por isso, todo seu funcionamento haverá de atender às disposições cons-titucionais.

"Não só estarão o Poder Executivo e o Poder Judiciário sub-metidos à lei, mas também estará o legislador submetido à Consti-tuição, cujos limites e princípios não poderá violar nem alterar ou desvirtuar. Desta maneira todos os órgãos do Estado, todas as ma-nifestações possíveis de sua atividade, inclusive as que outrora se puderam considerar como supremas, estão hoje submetidas a uma nova ordem jurídica superior. Este há de ser um passo de suma im-portância para o posterior desenvolvimento do Direito Público sobre


a base dos princípios constitucionais e não só legais ou regulamenta-res" (Agustín Gordillo, Princípios Gerais de Direito Público, p. 64).

1.2 Separação dos Poderes

6. Para ser real o respeito da Constituição e dos direitos indivi-duais por parte do Estado, é necessário dividir o exercício do poder político entre órgãos distintos, que se controlem mutuamente. A cada um desses órgãos damos o nome de Poder. Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário. A separação dos Poderes esta-tais é elemento lógico essencial do Estado de Direito.

Cada Poder (isto é, cada órgão) exerce uma espécie de função. Ao Legislativo cabe a função legislativa, correspondente à edição de normas gerais e abstratas (as leis), seja para regular os demais atos estatais, seja para regular a vida dos cidadãos. Ao Executivo cabe a função administrativa, isto é, a atividade de, em aplicação da lei anteriormente editada, cobrar tributos (dos quais o imposto é uma espécie), prestar serviços (como a distribuição de água enca-nada, de geração de energia elétrica, de transporte aéreo), ordenar a vida privada (multando indústrias poluidoras, controlando o trânsi-to de veículos pelas ruas, autorizando a construção de edifícios), e assim por diante. Ao Judiciário cabe a função jurisdicional: julga, sob provocação do interessado, os conflitos entre os indivíduos (a disputa em torno da propriedade de terreno, a cobrança de dívida, a ação de divórcio), ou entre indivíduos e Estado (a ação proposta por empresa para anular multa imposta pelo Executivo, ou por ci-dadão para se livrar de imposto cobrado de forma inconstitucional).

-f Os Poderes exercem suas funções com independência em rela-ção aos demais. Cada um tem suas autoridades, que não devem res-peito hierárquico às autoridades do outro Poder. O Presidente da República é impotente para dar ordens ao juiz. O Presidente do Congresso Nacional não avoca para si atribuições dos Ministros do Executivo.

A cada função corresponde uma espécie de ato (de norma) es-tatal: a lei (função legislativa), o ato administrativo (função admi-nistrativa) e a sentença (função jurisdicional). A lei se submete à Constituição. O ato administrativo e a sentença são inferiores à lei. A sentença pode anular (isto é, desfazer os efeitos, tirar do mundo jurídico) o ato administrativo ilegal.


Agora está solucionada dúvida surgida no Capítulo I: se o Es-tado deve se submeter às normas jurídicas e se o descumprimento delas é sancionado (punido) pelo próprio Estado, como evitar que ele escape à sanção? A resposta é simples: o Judiciário - órgão in-dependente e, por isso, imparcial - é quem, dentro do Estado, in-cumbe-se de velar pelo respeito dos demais Poderes à ordem jurídi-ca, negando efeito às leis inconstitucionais e anulando atos admi-nistrativos ilegais. Assim, o Estado se submete à lei porque se sub-mete à jurisdição. Esse ponto é especialmente destacado por Geral-do Ataliba em obra fundamental para o direito público brasileiro: "Assim também, para que se repute um Estado como de Direito é preciso que nele se reúna à característica da subordinação à lei, a da submissão à jurisdição, nos termos postulados por Giorgio Balla-dore Palieri (v. Diritto Costituzionale, 3a ed., Milão, Giuffrè, pp. 80 e ss. Especialmente p. 85). Este notável publicista milanês insiste que só é possível reconhecer Estado de Direito onde: a) o Estado se submete à jurisdição; b) a jurisdição deva aplicar a lei preexistente; c) a jurisdição seja exercida por uma magistratura imparcial (obvia-mente, independente), cercada de todas as garantias; d) o Estado a ela se submeta como qualquer pars, chamada a juízo em igualdade de condições com a outra pars" (República e Constituição, p. 120).

Em resumo, à separação de órgãos (Poderes), corresponde uma distinção de atividades (funções), que produzem diferentes atos, como segue: Poder Legislativo - função legislativa - lei; Poder Exe-cutivo - função administrativa (ou Governo) - ato administrativo; Poder Judiciário - função jurisdicional (ou justiça) - sentença.

7. Percebe-se a importância da separação dos Poderes no con-trole do exercício do poder político. Cada Poder corresponde a um limite ao exercício das atividades do outro. Assim, o poder freia o poder, evitando a tirania.

A formulação teórica da divisão dos Poderes e funções do Es-tado é de Montesquieu, em sua obra clássica Do Espírito das Leis, cuja citação é inevitável.

"A democracia e a aristocracia, por sua natureza, não são Esta-dos livres. Encontra-se a liberdade política unicamente nos gover-nos moderados. Porém, ela nem sempre existe nos governos mode-rados: só existe nestes últimos quando não se abusa do poder; mas


a experiência eterna mostra que todo homem que tem poder é tenta-do a abusar dele; vai até onde encontra limites. Quem o diria! A própria virtude tem necessidade de limites.

"Para que não se possa abusar do poder é preciso que, pela dis-posição das coisas, o poder freie o poder. Uma constituição pode ser de tal modo, que ninguém será constrangido a fazer coisas que a lei não obriga e a não fazer as que a lei permite. (...).

"Há, em cada Estado, três espécies de poderes: o poder legis-lativo, poder executivo das coisas que dependem do direito das gen-tes, e executivo das que dependem do direito civil.

"Pelo primeiro, o príncipe ou magistrado faz leis por certo tem-po ou para sempre e corrige ou ab-roga as que estão feitas. Pelo segundo, faz a paz ou a guerra; envia ou recebe embaixadas, esta-belece a segurança, previne as invasões. Pelo terceiro, pune os cri-mes ou julga as querelas dos indivíduos. Chamaremos este último do poder de julgar e, o outro, simplesmente o poder executivo do Estado.

"A liberdade política, num cidadão, é esta tranqüilidade de es-pírito que provém da opinião que cada um possui de sua segurança; e, para que se tenha esta liberdade, cumpre que o governo seja de tal modo, que um cidadão não possa temer outro cidadão.

"Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratu-ra o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade, pois pode-se temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas estabeleçam leis tirânicas para executá-las tiranica-mente.

"Não haverá também liberdade se o poder de julgar não estiver separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse ligado ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor.

"Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três po-deres: o de fazer leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as divergências dos indivíduos" {Do Espírito das Leis, pp. 148 e 149).


1.3 Superioridade da lei

8. A lei, que, até o período medieval, era vista como sagrada e imutável e, no período absolutista, como fruto de um querer divino (que o soberano expressava), ganha, com o Estado de Direito, ca-racterística humana: passa a ser a expressão da vontade geral. A lei, destinada a reger a vida dos homens, deve ser feita por eles.

"As leis não são, propriamente, mais do que as condições da associação civil. O povo, submetido às leis, deve ser o seu autor. Só àqueles que se associam cabe regulamentar as condições da socie-dade", dirá Jean Jacques Rousseau, em seu Do Contrato Social. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, acolhendo sua doutrina, estabelecerá que "a lei é a expressão da vontade geral. To-dos os cidadãos têm o direito de concorrer, pessoalmente ou por seus representantes, para sua formação" (art. 6Ü).

9. Sendo expressão da vontade geral, a lei impor-se-á ao pró-prio Estado, quando este se ocupar do Governo e da Justiça. Nisto consiste a superioridade da lei: na virtude de ser superior - e, por-tanto, de condicionar - aos atos administrativos e às sentenças. Des-se modo, estabelecendo-se uma hierarquia entre a lei e os atos de sua execução (atos administrativos e sentenças), criam-se os meios técnicos indispensáveis ao funcionamento da separação dos Poderes.

"Parece-nos que a idéia rousseauniana da superioridade da lei (vontade geral) postula a existência duma repartição orgânica das funções do Estado, pois só se concebe que a lei seja revestida de superioridade quando há órgãos que na realização das suas funções lhe devam obediência. Quer dizer: Rousseau é insuficiente por si e só ao lado de Montesquieu o seu pensamento adquire relevância para a ciência do direito público" (Afonso Rodrigues Queiró, ob. cit., pp. 8 e 9, nota 2). Em verdade, aqui temos uma via de mão du-pla: nem a superioridade da lei pode funcionar onde inexista separa-ção dos Poderes, nem esta é possível sem a superioridade da lei.

O administrador e o juiz, ao exercerem suas atividades (produ-zindo atos administrativos e sentenças), apenas aplicam a lei, ape-nas realizam concretamente a vontade geral, sem que suas vontades particulares interfiram no processo. A atividade pública deixa, as-sim, de ser vista como propriedade de quem a exerce, passando a significar apenas o exercício de um dever-poder, indissoluvelmente


ligado a finalidade estranha ao agente. Ademais, ninguém exercerá autoridade pública que não emane da lei.

10. De outro lado, só a lei pode definir e limitar o exercício dos direitos individuais. O interesse individual só cede ante interes-ses públicos e estes são estabelecidos pela lei, não pela vontade iso-lada do príncipe. A propósito, a citada Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão estabeleceu que os limites ao exercício dos direitos naturais de cada homem não poderiam ser determinados se-não pela lei (art. 4a), de modo que "tudo o que não está proibido pela lei não pode ser impedido, e ninguém pode ser obrigado a fa-zer o que ela não ordene".

Com isso, os cidadãos se submetem ao governo da lei, vale di-zer, têm seus deveres regulados por uma norma geral e abstrata, emanada da Assembléia de seus representantes.

"Por 'governo da lei' entendem-se duas coisas diversas embo-ra coligadas: além do governo sub lege, que é o considerado até aqui, também o governo per leges, isto é, mediante leis, ou melhor, através da emanação (se não exclusiva, ao menos predominante) de normas gerais e abstratas. Uma coisa é o governo exercer o poder segundo leis preestabelecidas, outra coisa é exercê-lo mediante leis, isto é, não mediante ordens individuais e concretas" (Norberto Bo-bbio, O Futuro da Democracia - Uma Defesa das Regras do Jogo, p. 157).

E essa nova concepção de lei que permitirá a construção de todo o direito público moderno.

1.4 Garantia dos direitos individuais

11. Também da Constituição resulta o reconhecimento de cer-tos direitos - os de liberdade e igualdade, sobretudo - que os indi-víduos titularizam independentemente de outorga estatal. As Decla-rações de Direitos, solenemente embutidas nas Constituições ame-ricana e francesa e depois repetidas e aumentadas em todas as Cons-tituições modernas, permitirão que os indivíduos oponham seus di-reitos ao próprio Estado.

O preâmbulo da Constituição dos Estados Unidos da América, editada em 1787, afirmava: "Nós, o Povo dos Estados Unidos, a


fira de formar uma União mais perfeita, estabelecer a Justiça, asse-gurar a tranqüilidade interna, prover a defesa comum, promover o bem-estar geral e garantir para nós e para os nossos descendentes os benefícios da Liberdade, promulgamos e estabelecemos esta Constituição para os Estados Unidos da América". Contudo, o tex-to da Constituição se limitou a regular o funcionamento dos Pode-res Públicos. A enumeração de direitos individuais contra o Estado surgirá através da Primeira Emenda. Nela, prevê-se, por exemplo, que "o Congresso não legislará no sentido de estabelecer uma reli-gião, ou proibindo o livre exercício dos cultos; ou cerceando a li-berdade de manifestação ou de imprensa, ou o direito do povo de se reunir pacificamente, e de dirigir ao Governo petições para a re-paração de seus agravos".

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 26 de outubro de 1789, posteriormente mantida como preâmbulo da Cons-tituição francesa de 1791, afirmava, com eloqüência ainda maior: "Os representantes do povo francês, reunidos em Assembléia Nacio-nal, considerando que o desconhecimento, o esquecimento ou o des-prezo dos direitos do homem são as únicas causas das infelicidades públicas e da corrupção dos governantes, resolveram expor, em uma declaração solene, os direitos naturais, inalienáveis e sagrados do homem, a fim de que esta declaração, constantemente presente a todos os membros do corpo social, lhes relembre sem cessar os seus direitos e deveres; a fim de que os atos do poder legislativo e os do poder executivo, podendo ser a todo momento comparados com a finalidade de qualquer instituição política, sejam mais respeitados; a fim de que as reclamações dos cidadãos, fundadas em princípios claros e incontestáveis, sirvam sempre à manutenção da Constitui-ção e à felicidade de todos". Em seguida, em seus artigos l 2 e 22, estabelecia que os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos e que a finalidade de toda associação política é a conserva-ção dos direitos naturais e imprescritíveis do homem: a liberdade, a propriedade, a segurança e a resistência à opressão.

Sendo de origem constitucional, tais direitos não poderão ser suprimidos pelo Estado, nem mesmo por via legislativa. Portanto, ainda que o interesse público prevaleça sobre o interesse particular, isso nunca poderá se dar em prejuízo dos direitos individuais pre-vistos na Constituição. A Declaração Francesa dos Direitos do Ho-


mem e do Cidadão dispôs, a propósito, que "a lei não tem o direito de proibir senão as ações prejudiciais à sociedade" (art. 5a) e que "a lei não deve estabelecer senão as penas estrita e evidentemente ne-cessárias" (art. 8a). Assim, o respeito aos direitos dos indivíduos passa a ser um dos fins do Estado, torna-se de interesse público.

12. Da garantia, contida na Constituição, de direitos em favor dos indivíduos surgirá a noção de direito subjetivo público, isto é, de um direito que o indivíduo titulariza contra o próprio Estado, ampliando o antigo conceito de direito subjetivo, até então circuns-crito às relações entre particulares. O direito de propriedade, que já era assegurado em Roma pelas leis civis, consistia, então, num di-reito subjetivo privado: o proprietário tinha a faculdade (o direito) de recorrer aos tribunais contra qualquer semelhante que invadisse seu imóvel. Mas não teria a mesma faculdade se a violência viesse do Estado; por isso, o direito de propriedade era apenas um direito subjetivo privado, não direito subjetivo público (isto é, oponível ao Estado). Contudo, quando a Constituição garante o direito de pro-priedade como direito individual, está conferindo ao proprietário um direito subjetivo público, que o Estado haverá de acatar e garantir.

13. Com a referência - propositalmente a última - à garantia dos direitos individuais, nós, que já havíamos apreendido a dinâmi-ca do funcionamento do Estado de Direito, conseguimos visualizar sua razão de ser, sua finalidade. A separação dos Poderes, a superio-ridade da lei, a Constituição, não são valores em si mesmos, antes existem para tornar efetiva, permanente e indestrutível a garantia de direitos individuais. A proteção do indivíduo contra o Estado é o objetivo de toda a magistral construção jurídica que percorremos. Nada mais natural, portanto, que o direito público por inteiro esteja embebido desta preocupação última, que exala desde a Constitui-ção até a mais ínfima das normas.

—^ Gordillo, ao analisar a evolução do Estado de Direito da mera legalidade para a ampla constitucionalidade, acentua com proprie-dade esta idéia: "O conceito de Estado de Direito, por certo, não é unívoco e sofreu uma evolução que o foi aperfeiçoando: numa pri-meira fase pode-se dizer que o fundamento era um respeito à lei por parte do Poder Executivo: este era o então vigente princípio da le-galidade dos particulares. Logo os limites que o Estado de Direito


impõe são estendidos à própria lei: se diz então, como já vimos, que também a lei deve respeitar princípios superiores: é o outro princípio fundamental do respeito à Constituição por parte das leis manifestado através do controle judicial da dita constitucionalida-de. O indivíduo aparece, assim, protegido contra os avanços injus-tos dos poderes públicos numa dupla face: por um lado, que a Ad-ministração respeite a lei, e, por outro, que o legislador respeite a Constituição. O cerne da questão radica sempre, como se percebe, em que os direitos individuais não sejam transgredidos por parte dos poderes públicos" (Princípios Gerais de Direito Público, p. 68).

2. Estado Democrático de Direito

14. Vimos no tópico anterior que Estado de Direito é o criado e regulado por uma Constituição (isto é, por uma norma jurídica superior às demais), onde o exercício do poder político seja dividi-do entre órgãos independentes e harmônicos, que controlem uns aos outros, de modo que a lei produzida por um deles tenha de ser ne-cessariamente observada pelos demais e que os cidadãos, sendo ti-tulares de direitos, possam opô-los ao próprio Estado.

Pois bem. Um Estado como esse não é necessariamente demo-crático. Iniciando nossa construção do conceito de Estado demo-crático - ao qual iremos agregando, pouco a pouco, todas as notas que definam as condições suficientes de um Estado do gênero - , podemos defini-lo como aquele onde o povo, sendo o destinatário do poder político, participa, de modo regular e baseado em sua li-vre convicção, do exercício desse poder. O mero Estado de Direito decerto controla o poder, e com isso protege os direitos individuais, mas não garante a participação dos destinatários no seu exercício.

A noção de democracia, que já existira desde a Grécia, chegou inclusive a ser entendida como contraditória à de Estado de Direito, consagrada pelo liberalismo. "O liberalismo dos modernos e a de-mocracia dos antigos foram freqüentemente considerados antitéti-cos, no sentido de que os democratas da antigüidade não conheciam nem a doutrina dos direitos naturais nem o dever do Estado de limi-tar a própria atividade ao mínimo necessário para a sobrevivência da comunidade. De outra parte, os modernos liberais nasceram ex-primindo uma profunda desconfiança para com toda forma de


governo popular, tendo sustentado e defendido o sufrágio restrito durante todo o arco do século XIX e também posteriormente. Já a democracia moderna não só não é incompatível com o liberalismo como pode dele ser considerada, sob muitos aspectos e ao menos até certo ponto, um natural prosseguimento" (Norberto Bobbio, Li-beralismo e Democracia, p. 37).

—^ 15. Superada sua fase inicial, o Estado de Direito foi paulati-namente incorporando instrumentos democráticos, com a finali-dade de permitir a participação do povo no exercício do poder -de modo muito coerente, aliás, com o projeto inicial de controlar o Estado. O conceito jurídico que inicialmente sintetiza tais instru-mentos é o de República - idéia que se vai mesclando à de Estado de Direito, para formar com ela, na atualidade, um todo uno e indi-visível.

A República, tal como consagrada por nossa Constituição, im-plica fazer dos agentes públicos, que exercem diretamente o poder político, representantes diretos do povo, por ele escolhidos e reno-vados periodicamente. Os agentes passam a exercer mandato - pa-lavra que, em sua origem no direito privado, significa contrato en-tre o titular de certo direito e alguém por ele investido temporaria-mente no poder de exercê-lo. Estabelece-se, destarte, relação de re-presentação entre o povo (titular do poder) e os agentes públicos (exercentes do poder), atuando estes como mandatários, como ver-dadeiros procuradores daquele. A procuração política se outorga por tempo determinado, através de eleições, de modo a permitir que o dono do poder seja chamado periodicamente a renová-la ou cas-sá-la, transferindo-a a outrem. Mas a renovação dos mandatos não é o único controle do povo sobre os exercentes do poder. Estes po-dem ser responsabilizados (punidos e destituídos de seus cargos) quando violam seus deveres, excedendo ou descumprindo os ter-mos do mandato que receberam.

"República é o regime político em que os exercentes de fun-ções políticas (executivas e legislativas) representam o povo e deci-dem em seu nome, fazendo-o com responsabilidade, eletivamente e mediante mandatos renováveis periodicamente. São, assim, carac-terísticas da República a eletividade, a periodicidade e a responsa-bilidade. A eletividade é instrumento da representação. A periodi-cidade assegura a fidelidade aos mandatos e possibilita a alternância


no poder. A responsabilidade é o penhor da idoneidade da represen-tação popular" (Geraldo Ataliba, República e Constituição, p. 13).

16. A Constituição brasileira não se contentou, contudo, em adotar o modelo republicano (art. Ia , caput), baseado essencialmen-te na representação, é dizer, no exercício indireto do poder pelo povo, através de seus representantes eleitos. A ele somou instru-mentos de participação popular direta, anunciando, já no parágra-fo único de seu art. I2: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição". Tais mecanismos são objeto, por exemplo, do art. 14, onde se prevê a realização de plebiscito (votação para conhecer a opinião popular sobre determinada decisão fundamental) e referen-do (exame popular de lei elaborada pelo Legislativo), bem como a possibilidade de iniciativa popular das leis (propositura ao legislati-vo, por certo número de cidadãos, de projetos de lei).

Dessa maneira, o Estado democrático não se limita a ser repu-blicano, estendendo-se a mecanismos de exercício popular direto do poder.

17. A influência do ser democrático de um Estado na face concreta do direito público é evidente. Não só justifica a existência de ramo dedicado exclusivamente às questões eleitorais (o direito eleitoral), como produz uma categoria diferenciada de direitos: os direitos políticos.

Os direitos garantidos pela Constituição aos indivíduos - que no mero Estado de Direito se limitavam à proteção das manifesta-ções individuais em face do poder: direito de exercer uma profis-são, direito de não ser preso indevidamente, direito de possuir bens - se ampliam em outros de diversa qualidade: no asseguramento jurídico da participação popular nas decisões do Estado. Surgem não apenas os direitos de votar, de ser votado, de fundar e partici-par de partidos políticos - correspondentes à garantia imediata da participação no poder - , como seus necessários sustentáculos: os direitos à liberdade de expressão do pensamento e de imprensa, de reunião, de informação, e outros mais.

Balladore Pallieri insiste em que os direitos políticos não po-dem se resumir à garantia formal de participação (isto é, ao assegu-ramento da expressão da decisão popular), mas pressupõem a pos-


sibilidade de livre formação da vontade que se vai expressar. "Não há Estado democrático onde o direito não preveja e discipline ma-nifestações inequívocas, regulares e freqüentes, da vontade do povo, das quais resulte de maneira objetiva o pensamento dele sobre os negócios públicos, e pelas quais as decisões mais importantes se-jam realmente tomadas livremente pelo povo, segundo seu juízo. Por isto, o regime democrático só è possível em clima de liberdade política" (Diritto Costituzionale, p. 98, grifos nossos).

Também o notável pensador italiano Norberto Bobbio expres-sa essa idéia, ao expor as condições da democracia: "E indispensá-vel uma terceira condição: é preciso que aqueles que são chamados a decidir ou a eleger os que deverão decidir sejam colocados diante de alternativas reais e postos em condição de poder escolher entre uma e outra. Para que se realize esta condição é necessário que aos chamados a decidir sejam garantidos os assim denominados direi-tos de liberdade, de opinião, de expressão das próprias opiniões, de reunião, de associação, etc. - os direitos à base dos quais nasceu o estado liberal e foi construída a doutrina do estado de direito em sentido forte, isto é, do estado que não apenas exerce o poder sub lege, mas o exerce dentro de limites derivados do reconhecimento constitucional dos direitos 'invioláveis' do indivíduo. Seja qual for o fundamento filosófico destes direitos, eles são o pressuposto ne-cessário para o correto funcionamento dos próprios mecanismos predominantemente procedimentais que caracterizam um regime democrático" (O Futuro da Democracia - Uma Defesa das Regras do Jogo, p. 20).

18. Podemos agora aditar - em verdade, salientar algo já sub-jacente às noções expostas: República, direitos políticos - uma últi-ma condição indispensável à democracia, que demonstra a necessá-ria vinculação entre ela e o Direito: o respeito às regras do jogo.

Não é democracia o regime onde a adoção das decisões funda-mentais para o Estado, mesmo se expressivas da vontade de muitos homens, não seja feita com absoluto respeito a regras predetermi-nadas e estáveis, definindo quais os sujeitos titulados a decidir (todo o povo? Só os maiores de idade? Os soldados?) e o modo como o farão (a eleição se faz em um ou dois turnos? É necessária maioria absoluta ou relativa?). A inexistência de regras anteriores e estáveis regulando a decisão a tomar pennite que, na dependência do inte-


resse dos poderosos, sejam chamados a decidir ora um grupo, ora outro de pessoas - em evidente manipulação, totalmente alheia à idéia de participação popular. A inexistência de regras definindo o papel de cada membro do grupo, cujo respeito ele possa exigir, per-mite excluir pessoas sempre que sua presença não convenha. Re-gras estáveis e predeterminadas têm nome: normas jurídicas, so-bretudo as constitucionais', normas jurídicas definindo os direitos políticos, o processo eleitoral, a participação direta, e assim por dian-te. Não há democracia sem normas jurídicas (de direito público, de-certo) regulando o processo político.

Neste momento adquire sentido a afirmação, posta de início, de que Estado democrático e Estado de Direito, conquanto origi-nalmente distintos, fundem-se hoje em necessária convivência. Mais uma vez Bobbio: "Disto segue que o estado liberal é o pressuposto não só histórico mas jurídico do estado democrático. Estado liberal e estado democrático são interdependentes em dois modos: na dire-ção que vai do liberalismo à democracia, no sentido de que são ne-cessárias certas liberdades para o exercício correto do poder demo-crático, e na direção oposta que vai da democracia ao liberalismo, no sentido de que é necessário o poder democrático para garantir a existência e a persistência das liberdades fundamentais. Em outras palavras: é pouco provável que um estado não liberal possa assegu-rar um correto funcionamento da democracia, e de outra parte é pouco provável que um estado não democrático seja capaz de ga-rantir as liberdades fundamentais. A prova histórica desta interde-pendência está no fato de que estado liberal e estado democrático, quando caem, caem juntos" (O Futuro da Democracia..., p. 20). Sabendo perfeitamente disso, o Constituinte brasileiro de 1988, após informar, no preâmbulo da Constituição, que pretendia insti-tuir um "Estado democrático" imediatamente estabeleceu, no caput do art. I2 , estar criando um "Estado democrático de direito".

19. Chegamos assim aos elementos do conceito de Estado De-mocrático de Direito:

a) criado e regulado por uma Constituição; b) os agentes públicos fundamentais são eleitos e renovados

periodicamente pelo povo e respondem pelo cumprimento de seus deveres;


c) o poder político é exercido, em parte diretamente pelo povo, em parte por órgãos estatais independentes e harmônicos, que con-trolam uns aos outros;

d) a lei produzida pelo Legislativo é necessariamente observa-da pelos demais Poderes;

e) os cidadãos, sendo titulares de direitos, inclusive políticos, podem opô-los ao próprio Estado.

Em termos sintéticos, o Estado Democrático de Direito é a soma e o entrelaçamento de: constitucionalismo, república, partici-pação popular direta, separação de Poderes, legalidade e direitos (individuais e políticos).

3. Estado social e democrático de Direito

20. Fechando o ciclo que nos impusemos para definir o modo jurídico de ser do Estado brasileiro atual e, com isto, fixar adequa-dos pontos de partida para o estudo do direito público, topamos com o Estado Social.

O liberalismo, gerador do Estado de Direito, tinha seu modelo econômico calcado no absenteísmo estatal: era preciso que o Esta-do não interferisse nos negócios dos indivíduos, restringindo sua ação à garantia da ordem, da paz, da segurança. Em suma, queria-se um Estado mínimo, com reduzidas funções, sem interferência na vida econômica. "v^ As idéias de Estado de Direito e Estado mínimo, conquanto fesultantes ambas do liberalismo, não são auto-implicantes. Um Es-tado pode ser mínimo (isto é, limitar suas atividades, deixando gran-de espaço para a iniciativa econômica dos indivíduos) e não ser de Direito, por adotar formas autoritárias de exercício do poder políti-co - lembrem-se algumas ditaduras latino-americanas muito recen-tes. Será possível, porém, que o Estado amplie suas funções, pas-sando a interferir intensamente na vida econômica, inclusive para ni-velar as desigualdades sociais, sem deixar de ser Estado de Direito?

21. A questão foi posta neste século quando a crise econômica do primeiro pós-guerra levou o Estado a assumir - forçado, diga-se, pelas exigências da própria sociedade - um papel ativo, seja como agente econômico (instalando indústrias, ampliando serviços,


gerando empregos, financiando atividades), seja como intermediário na disputa entre poder econômico e miséria (defendendo trabalhado-res em face de patrões, consumidores em face de empresários).

As Constituições mais modernas, sobretudo após as de Wei-mar (1919) e do México (1917), cuidaram de incorporar estas no-vas preocupações: a de desenvolvimento da sociedade e de valori-zação dos indivíduos socialmente inferiorizados. O Estado deixa seu papel não intervencionista para assumir nova postura: a de agen-te do desenvolvimento e da justiça social.

Enquanto as clássicas declarações de direitos consagravam ba-sicamente a proteção do indivíduo contra o Estado, reservando àqueles um espaço intangível de liberdade, as novas declarações passaram a se ocupar também da proteção dos indivíduos em face do poder econômico e em propiciar-lhes prestações estatais positivas.

22. O Estado toma-se um Estado Social, positivamente atuante para ensejar o desenvolvimento (não o mero crescimento, mas a ele-vação do nível cultural e a mudança social) e a realização de justiça social (é dizer, a extinção das injustiças na divisão do produto eco-nômico).

Em um primeiro plano, aparecem os chamados direitos sociais, ligados sobretudo à condição dos trabalhadores: garante-se o direi-to ao salário mínimo, restringe-se - em nome da proteção do eco-nomicamente fraco - a liberdade contratual de empregadores e em-pregados.

De outro lado, o indivíduo adquire o direito de exigir certas prestações positivas do Estado: o direito à educação, à previdência social, à saúde, ao seguro-desemprego e outros mais.

Para incrementar o desenvolvimento econômico, sobretudo nos países subdesenvolvidos, o Estado passa a atuar como agente eco-nômico, substituindo os particulares e tomando a si a tarefa de de-senvolver atividades reputadas importantes ao crescimento: surgem as empresas estatais.

23. O Estado Social substitui o Estado de Direito e seu desen-volvimento, o Estado democrático de Direito?

A resposta é enfaticamente negativa: o Estado Social não só incorpora o Estado de Direito, como depende dele para atingir seus


objetivos. O oferecimento de prestações positivas aos indivíduos (serviços de educação, saúde, previdência) corresponde a um direi-to destes a tais prestações. Não há como falar em direitos contra o Estado senão onde exista Estado de Direito! A proteção do pobre contra o rico se faz com a atribuição de direitos àquele em face des-te. Os direitos dos trabalhadores, constitucionalmente previstos, só podem prevalecer onde haja controle de constitucionalidade das leis (contra as leis que os violem), onde haja um Judiciário independen-te (não só em relação aos demais órgãos estatais, como em relação ao poder econômico): tudo isso é mecanismo do Estado de Direito.

É esse também o pensamento de Gordillo, que utiliza a expres-são Estado de Bem-Estar para designar o Estado Social: "A dife-rença básica entre a concepção clássica do liberalismo e a do Esta-do de Bem-Estar é que, enquanto naquela se trata tão-somente de colocar barreiras ao Estado, esquecendo-se de fixar-lhe também obrigações positivas, aqui, sem deixar de manter as barreiras, se lhe agregam finalidades e tarefas às quais antes não se sentia obrigado. A identidade básica entre Estado de Direito e Estado de Bem-Estar, por sua vez, reside em que o segundo toma e mantém do primeiro o respeito aos direitos individuais e é sobre esta base que constrói seus próprios princípios" {Princípios Gerais de Direito Público, p. 74).

24. Assim sendo, para definir juridicamente o Estado brasilei-ro de hoje - não só ele: a maioria dos Estados civilizados - basta construir a noção de Estado Social e Democrático de Direito, agre-gando-se aos elementos ainda há pouco indicados a imposição, ao Estado, do dever de atingir objetivos sociais, e a atribuição, aos in-divíduos, do correlato direito de exigi-lo.

Os elementos do conceito de Estado Social e Democrático de Direito serão, portanto:

a) criado e regulado por uma Constituição; b) os agentes públicos fundamentais são eleitos e renovados

periodicamente pelo povo e respondem pelo cumprimento de seus deveres;

c) o poder político é exercido, em parte diretamente pelo povo, em parte por órgãos estatais independentes e harmônicos, que con-trolam uns aos outros;


d) a lei produzida pelo Legislativo é necessariamente observa-da pelos demais Poderes;

é) os cidadãos, sendo titulares de direitos, inclusive políticos e sociais, podem opô-los ao próprio Estado;

f) o Estado tem o dever de atuar positivamente para gerar de-senvolvimento e justiça social.

Em termos sintéticos, o Estado Social e Democrático de Direito é a soma e o entrelaçamento de: constitucionalismo, república, parti-cipação popular direta, separação de Poderes, legalidade, direitos (in-dividuais, políticos e sociais), desenvolvimento e justiça social.

Verifique, no Preâmbulo e no Título I da Constituição brasilei-ra de 1988, se a ciência do direito público brasileiro - isto é, o estu-do das normas jurídicas que regulam o exercício do poder político — deve ou não tomar como base a noção de Estado social e demo-crático de direito:

"Preâmbulo: Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado de-mocrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimen-to, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma socieda-de fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia so-cial e comprometida, na ordem internacional, com a solução pacífi-ca das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a se-guinte Constituição da República Federativa do Brasil.

Título I - DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS Art. Ia . A República Federativa do Brasil, formada pela união

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, consti-tui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos:

I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce

por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.


Art. 22. São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Art. 3 2 Constituem objetivos fundamentais da República Fe-derativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desi-

gualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,

raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras fonnas de discriminação." Vale a pena também correr os olhos pelas demais disposições

constitucionais para testar se consagram ou não o modelo desenha-do inicialmente.

25. Edificar uma ciência do direito público fundada na idéia de Estado social e democrático de direito - expressiva, em conseqüên-cia e como deve ser, das normas de direito público vigentes no Bra-sil - é o desafio que temos de começar a enfrentar.

Capítulo IV O Sujeito Estado

1. O Estado é uma pessoa jurídica. 2. Personalidade juridico-constitu-cional do Estado. 3. Personalidade de direito público. 4. Relacionamen-to externo do Estado. 5. Descentralização política e administrativa do Estado.

1. O Estado é uma pessoa jurídica

1. Ao colocamos, logo no início de nosso curso, a questão so-bre quem maneja o poder político, cujo exercício é regido por nor-mas de direito público, imediatamente obtivemos a resposta: é o Estado. Dissemos então ser ele uma pessoa jurídica. Cumpre agora verificar o significado desta última afirmação.

O que é uma pessoa jurídica? Pessoa jurídica é espécie do gênero pessoa. Para compreender

o que seja uma pessoa jurídica, precisamos entender o significado de pessoa para o Direito.

2. Antes de defini-la, lembremos algumas noções básicas do Direito.

Normas jurídicas são regras determinando as condutas dos in-divíduos: "Pague o aluguel estipulado"; "Alimente seu filho"; "Res-peite a propriedade de seu vizinho". Diante de uma norma, sempre existe alguém obrigado a cumpri-la e alguém que pode exigir seu cumprimento. Na norma "Pague o aluguel estipulado", o obrigado é o inquilino (deve pagar o aluguel) e o beneficiado é o locador (pode exigir o aluguel); na norma "Alimente seu filho", obrigado é o pai, beneficiado é o filho. Dizemos que o obrigado pela norma (o inquilino, o pai) tem um dever, está vinculado a realizar a ação por ela exigida. O beneficiado (o locador, o filho) tem um direito: a fa-


culdade de exigir a prestação do outro. Entre o titular do direito e o devedor a norma estabelece uma ligação, um vínculo, a que damos o nome de relação jurídica: locador e locatário, pai e filho, são su-jeitos das respectivas relações jurídicas. O titular do dever é o su-jeito passivo (porque sofre a ação do credor), o titular do direito é o sujeito ativo (porque pode exigir a prestação).

3. Pessoa, para o orde namento jurí dic o, é um conjunto de di-reitos e deveres.

À primeira vista, parece estranha a definição. A estranheza re-sulta de não estarmos fornecendo o conceito comum de pessoa, que todos conhecem. Afinal, não estudamos o Direito? Devemos, en-tão, desvendar o conceito de pessoa para o Direito, quer dizer, o conceito jurídico de pessoa.

De que adiantaria dizer, em um estudo jurídico, que pessoa é o conjunto formado por cabeça, tronco e membros? O que isso nos traria de útil para conhecer a aplicação das normas jurídicas? Obvia-mente, nada.

O Direito nada tem a ver com o mundo da natureza (mundo do ser). Direito é o conjunto das normas jurídicas. Normas jurídicas são regras que se destinam a dispor como as coisas devem ser. A lei estabelecendo que um homem não deve furtar os bens do outro ape-nas regula como deve ser o comportamento do homem. Nada diz sobre o modo como são normalmente tais comportamentos.

O Direito não descreve a realidade (não diz como ela é): quer interferir nela, dispondo como deve ser. Essas noções simples per-mitem visualizar a existência de dois mundos distintos: o mundo do ser (da natureza) e o mundo do dever-ser (das normas). Pois bem. Quando estudamos o Direito, devemos nos ocupar do mundo do dever-ser, não do mundo do ser. Ao tentarmos compreender o sig-nificado de pessoa para o Direito, nos confundimos um pouco em virtude do uso do termo "pessoa", cujo sentido no mundo do ser já conhecemos anteriormente.

Por isso, somos instintivamente levados a transportar, para o mundo do dever-ser, a idéia de "pessoa" que trazemos do mundo do ser. Isso causa sérias confusões, que o emprego de palavra di-versa talvez evitasse.

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O cairo (objeto do mundo do ser) não é a junção de motor, lataria, pneus, vidros etc.? Pois pessoa, para o Direito (objeto do mundo do dever-ser), é a reunião de direitos e deveres. Jç̂ Podemos também dizer, se o quisermos, que a pessoa tem di-

reitos e deveres, do mesmo modo que o carro tem motor, lataria, pneus, vidros. O importante é perceber que o carro não é algo dis-tinto da reunião desses elementos, assim como a pessoa, para o Di-reito, não é diversa da reunião de direitos e deveres.

É o que ensina Hans Kelsen, o mais importante jurista deste século: "Ser pessoa ou ter personalidade jurídica é o mesmo que ter deveres jurídicos e direitos subjetivos. A pessoa, como suporte de deveres jurídicos e direitos subjetivos, não é algo diferente dos deveres jurídicos e dos direitos subjetivos dos quais ela se apresen-ta como portadora - da mesma forma que uma árvore da qual dize-mos, numa linguagem substantivista, expressão de um pensamento substancializador, que tem um tronco, braços, ramos, folhas e flo-res não é uma substância diferente deste tronco, destes braços, ra-mos, folhas e flores mas apenas o todo, a unidade destes elementos. A pessoa física ou jurídica que tem - como sua portadora - deveres jurídicos e direitos subjetivos é estes deveres e direitos subjetivos, é um complexo de deveres jurídicos e direitos subjetivos cuja uni-dade é figurativamente expressa no conceito de pessoa. A pessoa é tão-somente a personificação desta unidade " (Teoria Pura do Di-reito, pp. 242 e 243).

- t . Assim, pessoa, no sentido que nos interessa (o jurídico), é um centro, uma unidade, um conjunto de direitos e deveres. Dizemos que, ao reconhecer a certo ente a qualidade de centro de direitos e deveres, o ordenamento jurídico lhe outorga personalidade jurídi-ca. A personalidade jurídica é produzida pelas normas jurídicas.

4. Por que dar definição como essa, tão diferente da idéia que temos usualmente de pessoa? Por um motivo essencial: para deixar claro que pessoa, no sentido jurídico (um centro de direitos e deve-res), não precisa corresponder a nenhuma realidade física, material.

Em tempos remotos (nem tão remotos assim, no nosso país), alguns seres humanos não eram centros de direitos e deveres, isto é, não tinham direitos e deveres: os escravos. Eram considerados, pelo Direito, como simples coisas. Podiam ser vendidos e compra-


dos, doados, destruídos; como os bens, como os animais. Não eram sujeitos de direitos, eram objetos de direitos. Percebe-se claramen-te, com isso, que o Direito constrói suas próprias realidades, sem que elas devam coincidir com realidades naturais.

Quando dizemos que o Direito negava a qualidade de pessoa ao escravo, estamos apenas afinnando que as normas jurídicas não o tomavam como centro de direitos e deveres, isto é, não lhe outor-gavam personalidade jurídica.

Pelas mesmas razões, é possível ao Direito tomar como centro de direitos e deveres outras realidades que não o ser humano. Se alguém, sendo proprietário de uma casa, resolver abrir mão dela, destinando-a ao abrigo de estudantes pobres, se redigir, em escritu-ra pública, uma série de regras sobre o modo como será usada e administrada, e se levar essa escritura a registro em Cartório, terá nascido uma nova pessoa. Teremos aí uma pessoa porque o Direito reconhece a esse ente (chamado fundação) a possibilidade de ad-quirir direitos e deveres: a fundação poderá fazer contratos (p. ex.: de compra e venda de camas, para mobiliar a casa), contraindo o dever de pagar quantias e o direito de receber bens, e assim por dian-te. Veja que a fundação não corresponde a qualquer ser humano e, não obstante, é pessoa para o Direito, tem personalidade jurídica.

5. Agora que já temos uma visão sobre a idéia jurídica de pes-soa, podemos fazer referência a duas espécies: a pessoa física (ou pessoa natural, como diz o Código Civil) e a pessoa jurídica (ou pessoa moral, como prefere o direito francês).

É fácil visualizar uma e outra. Os indivíduos são pessoas físi-cas. As empresas, as associações esportivas, as fundações, são pes-soas jurídicas. Em ambos os casos, temos pessoas porque o Direito outorga personalidade jurídica, vale dizer, cria centros de direitos e deveres.

Alguns escritores afirmaram que a pessoa jurídica, ao contrá-rio da pessoa física, seria uma ficção criada pela lei. Esse pensa-mento não faz sentido. Tanto uma quanto outra são criações do Di-reito: é ele, afinal, quem outorga a personalidade jurídica a ambas, ao fazê-las centros de direitos e deveres. Ambas são, portanto, en-tes do mundo do dever-ser. A pessoa jurídica inexiste na natureza (no mundo do ser), mas a pessoa física também não. Pessoa física é

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conceito jurídico. O que existe no mundo do ser é o homem, que terá ou não personalidade jurídica, dependendo do que dispuser o Direito. Acompanhe a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, certamente dos mais notáveis nomes que a ciência jurídica brasilei-ra já produziu: "Perante o Direito as pessoas morais, como as físi-cas, e bem assim todas as categorias jurídicas, só existem enquanto entidades criadas pelo Direito. Ambas são entes privativos do mun-do jurídico, seres que residem nesta ordem. Sua existência é cir-cunscrita à dimensão do Direito. (...) As personalidades ditas jurí-dicas ou morais, se se quiser, são 'fícções', mas apenas no sentido de que correspondem a uma construção do Direito e que, por con-seguinte, só existem nesta dimensão. Entretanto, cumpre notar que em face do Direito idêntica é a situação das pessoas físicas cuja existência se resume em qualificação procedida pelo Direito ao eri-gir 'titularidades', 'sujeitos de direitos e obrigações"' {Natureza e Regime Jurídico das Autarquias, pp. 240-241).

Partindo do pressuposto de que tanto a pessoa física quanto a jurídica são pessoas porque o Direito lhes confere personalidade ju-rídica (faz delas centros de direitos e deveres), parece óbvio que a distinção entre elas não está no fato de uma ser criação natural e a outra criação do Direito. Ambas são seres do Direito. Qual a dife-rença, então? -V Para compreendê-la, precisamos ter em mente um aspecto im-

portante do funcionamento das normas jurídicas. Como já afirma-mos, as normas regulam comportamentos humanos. Apenas os ho-mens - não as coisas ou as abstrações - podem realizar os compor-tamentos impostos pelas normas. As normas podem proibir, impor, autorizar, e sempre estarão se referindo a condutas humanas. Con-fira as seguintes normas: "O proprietário não poderá derrubar o pré-dio de valor histórico"; "O devedor pagará a dívida no vencimen-to"; "O proprietário poderá construir sobre seu terreno". Alguém duvida que o ordenamento jurídico está regulando outra coisa que não as ações humanas? Certamente não. Pagar dívida é algo que exige ação humana: tomar certa quantidade de dinheiro e passá-la às mãos de alguém. O mesmo se diga dos atos de derrubar ou cons-truir um prédio. Portanto, tem-se como óbvio que o Direito regula apenas comportamentos humanos. Ocorre, entretanto, que às vezes o faz diretamente, às vezes indiretamente.


Temos uma pessoa física quando, diante de uma norma jurídi-ca, sabemos imediatamente qual é o ser humano cujo comportamen-to está sendo regulado. Repetindo, em termos diferentes: há pessoa física quando, ante uma norma conferindo direitos ou deveres, po-demos identificar diretamente o ser humano que é o destinatário do comando. Se, quando a nonna impuser o pagamento de uma dívi-da, logo pudermos apontar Sinfrônio como o ser humano obrigado a entregar certa quantia a outrem, saberemos com certeza estarmos diante de pessoa física (Sinfrônio).

De outro lado, temos uma pessoa jurídica quando, diante de nonna jurídica que confere direitos e deveres, apenas sabemos qual o comportamento a ser realizado, mas não identificamos diretamen-te o homem obrigado a realizá-lo. Em outras palavras, temos pes-soa jurídica quando a nonna nos pennite conhecer o elemento ma-terial da conduta (o ato a ser praticado) mas, para apontarmos o ele-mento pessoal da conduta (o ser humano obrigado), necessitamos recorrer a outra norma jurídica. Imagine que, ao deparar com nor-ma impondo o pagamento da dívida contraída, você possa afinnar apenas que o devedor é o "Esporte Clube Ananca Toco e Quebra Canela". Como identificar o ser humano que deverá tomar de certa quantidade de dinheiro e entregá-la a outrem? Será preciso consul-tar os estatutos (a norma jurídica organizando o funcionamento do Clube) para descobrir que o responsável pelo pagamento é o dire-tor-tesoureiro. Em seguida, consultará a ata de eleição da Diretoria, onde saberá que Sinfrônio foi eleito diretor-tesoureiro. Só aí poderá afinnar que a norma jurídica inicialmente considerada estava regu-lando o comportamento de Sinfrônio. Evidentemente, a regulação do comportamento de Sinfrônio é indireta, já que feita com a inter-mediação de outras normas (os estatutos e a ata de eleição). Nesse caso, saberemos com certeza estannos diante de uma pessoa jurídi-ca (o Esporte Clube Ananca Toco e Quebra Canela).

ÍSintetizando: pessoa física é o centro de direitos e deveres re-

ferido a (ou, se preferirmos, "constituído por") um ser humano, cujo comportamento é diretamente regulado pela norma, e pessoa jurí-dica é o centro de direitos e deveres referido a um estatuto (isto é, referido a um conjunto de regras jurídicas indicando quais são os seres humanos obrigados a realizar os comportamentos impostos pela noraia).

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A pessoa jurídica, vista internamente, não passa portanto de um conjunto de normas jurídicas: as normas que definem os seres humanos que realizarão os comportamentos impostos pelo Direito à pessoa jurídica. Pense na sociedade comercial "Batatas Fritas Ltda.", instituída por três innãos para vender alimentos. A criação da empresa ocorreu quando os três se reuniram, escreveram algu-mas regras sobre sua organização (José cuidará de fritar as batatas, João as entregará aos clientes, Antônio fará as compras, cada um fornecerá 1.000 reais para o capital inicial etc.) e registraram o do-cumento na Junta Comercial. A pessoa jurídica surgida não é o con-junto dos três innãos, mas o conjunto de normas que produziram para reger seu relacionamento. Se a pessoa jurídica fosse o conjun-to dos homens que a instituíram, a morte de um deles extinguiria a sociedade. Não se preocupe, porém: a morte de João não extinguirá a pessoa "Batatas Fritas Ltda."; seu filho Joãozinho assumirá seu lugar, sem que a pessoa jurídica se altere em absolutamente nada.

6. O Estado é titular de direitos (direito de propriedade sobre prédio público, direito de punir os indivíduos etc.) e de deveres (de-ver de pagar os vencimentos de seus funcionários, dever de respei-tar a liberdade dos indivíduos etc.). Logo, o Estado é um centro uni-ficador de direitos e deveres. Perante o Direito, é uma pessoa. ~p> Mas quem são os homens que realizam concretamente os com-portamentos a que a pessoa Estado está obrigada - isto é, que admi-nistram o imóvel público, prendem os criminosos, entregam os ven-cimentos aos funcionários? São os homens (a que chamamos de agentes públicos) indicados pelas normas jurídicas que organizam a estrutura interna do Estado. Se fosse possível espiar dentro do Es-tado, veríamos ser ele um conjunto de normas de organização de trabalho (vale dizer, um conjunto de normas jurídicas estabelecen-do quem são os seres humanos que realizam concretamente os com-portamentos impostos a um centro de direitos e deveres). Logo, o Estado é uma pessoa jurídica.

Reconhecer ao Estado a condição de pessoa jurídica significa duas coisas. Inicialmente, que ele é pessoa, um centro de direitos e deveres (isto é, que ele tem direitos e deveres). Em segundo lugar, que, quando o Estado se envolver em relações jurídicas, titularizan-do direitos ou contraindo deveres, só saberemos quem é o ser hu-mano cujo comportamento está sendo vinculado se consultannos


outras normas: as de organização deste centro unifícador de direi-tos e deveres a que chamamos de Estado. — A t e n ç ã o para um problema terminológico: usa-se correntemen-te a palavra "Estado" para designar duas coisas diferentes. Veja o emprego da palavra em duas frases. Do Primeiro-Ministro em visi-ta ao estrangeiro, ao descer do avião: "Saúdo o povo deste Estado". Do político ao Ministro: "Pense no meu filho. Vê se lhe arruma um emprego público no Estado". Agora, compare duas definições. A primeira de Dalmo Dallari: "O Estado é a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território" (Elementos de Teoria Geral do Estado, p. 104). A se-gunda de Kelsen: "(...) o Estado é uma corporação, isto é, uma co-munidade que é constituída por uma ordem normativa que institui órgãos funcionando segundo o princípio da divisão do trabalho (...)" (Teoria Pura do Direito, p. 390). Os conceitos descrevem objetos diferentes. O de Dallari se refere ao conjunto de todas as normas jurídicas vigentes no Brasil, regulando todos os aspectos da vida da sociedade. O de Kelsen se refere apenas àquelas nonnas, semelhan-tes às contidas no estatuto de uma empresa, que organizam interna-mente um centro de direitos e deveres (uma pessoa). Tanto o Pri-meiro-Ministro quanto Dallari estão se referindo ao Estado-socie-dade. Já o político e Kelsen tratam do Estado-poder. No primeiro caso, "Estado" significa a sociedade organizada por um conjunto de regras; no segundo, significa o centro unifícador de direitos e deveres organizado por normas jurídicas (isto é, significa "pessoa jurídica"). No texto, estamos, obviamente, usando a expressão nes-te último sentido.

2. Personalidade jurídico-constitueional do Estado

7. Se o Estado é pessoa jurídica, quem lhe conferiu personali-dade, quem lhe atribuiu direitos e deveres?

Nos países, como o Brasil, onde exista uma Constituição como norma jurídica suprema, a personalidade jurídica do Estado é con-ferida pela Constituição. A Carta de 1988 foi produzida pelo povo brasileiro, através dos seus representantes, eleitos para tal fim. A Constituição (isto é: o povo, através da Constituição) decidiu criar uma pessoa jurídica para exercer certos poderes: criou o Estado bra-

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sileiro. Poderia não fazê-lo (ao menos em teoria), adotando um mo-delo anarquista, ou fazê-lo de modo diverso, ao lhe conferir direitos e deveres outros que não os previstos na vigente Carta. —3> Ficaram superadas, com a implantação do Estado de Direito, as lições de juristas antigos no sentido de que o Estado jamais po-deria ser pessoa jurídica, pois, sendo o criador do Direito (quer di-zer, sendo incumbido de fazer as leis), não poderia ele próprio ser criatura do Direito, ou, em outras palavras, uma criatura de si pró-prio. No novo regime, o Estado não cria todo o Direito, mas apenas as leis e atos sublegais (sentenças, atos administrativos). A primei-ra nonna jurídica, a Constituição, não é criada pelo Estado, mas sim pelo Poder Constituinte. É o Poder Constituinte quem cria o Estado e lhe dá a incumbência de produzir nonnas jurídicas. Assim, o Es-tado não exerce um poder soberano, no sentido de "poder sem limi-tes jurídicos". As competências do Estado são limitadas pelas nor-mas constitucionais que as outorgaram. Poder soberano, quem exer-ce é, exclusivamente, o Constituinte.

Decone disso que a personalidade jurídica do Estado lhe é atri-buída pela Constituição. Logo, é uma personalidade jurídico-cons-titucional.

8. A personalidade jurídica dos homens que vivem no Brasil também é conferida pela Constituição. Dissemos ainda há pouco que pessoa, para o Direito, é quem tem direitos e deveres. Pois a Carta de 1988 conferiu direitos a todos os homens. Veja o caput do art. 52: "Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade".

Destarte, a personalidade jurídica dos residentes no Brasil tam-bém lhes é atribuída pela Constituição: é uma personalidade jurídi-co-constitucional.

9. Sob esse aspecto, em conseqüência, o Estado e o homem são iguais: ambos retiram suas personalidades do Direito, mais es-pecificamente da Constituição. Resulta que ambos se relacionam exclusivamente nos termos do Direito, que os criou como pessoas.

Se o Estado pretendesse desconhecer os direitos dos indivíduos, manejando um poder que os ferisse, estaria se atribuindo uma per-


sonalidade, um poder, que não tem. No momento em que quisesse ultrapassar a linha das competências que a Constituição lhe demar-cou, imediatamente evaporaria, pois, fora dos limites dessa linha, simplesmente inexiste. Isto é evidente: para negar os direitos dos indivíduos, o Estado precisaria negar a Constituição; tendo sido cria-do pela Constituição, o Estado, ao negar os direitos individuais, negaria a si próprio.

Consulte-se Gordillo: "Em definitivo, temos que da ordem ju-rídica constitucional nascem em igualdade de situação e em equilí-brio necessário os direitos dos indivíduos e as atribuições do Esta-do; que estas últimas não têm, em nenhum caso, características su-prajurídicas de 'soberania' ou 'império'; são simplesmente atribui-ções ou direitos reconhecidos pela ordem jurídica e carentes de toda peculiaridade estranha ou superior ao Direito; se estas faculdades são exercidas em excesso, transformam-se em antijurídicas e serão deixadas sem efeito pelos tribunais ante o reclamo do indivíduo afe-tado" (Princípios Gerais de Direito Público, p. 67, grifos nossos).

3. Personalidade de direito público

10. Não obstante, a pessoa jurídica Estado é diferente de ou-tras espécies de pessoas jurídicas. O Estado é pessoa jurídica de direito público, enquanto a sociedade comercial, por exemplo, é pessoa jurídica de direito privado. Existem portanto a personalida-de de direito público e a personalidade de direito privado. Qual a diferença?

A pessoa de direito público é aquela cuja organização e rela-ções com terceiros são regidas por normas de direito público, en-quanto a de direito privado tem sua estrutura e relações com suas semelhantes estabelecidas em normas de direito privado.

11. Tais definições, assim isoladas, dizem muito pouco. De fato, ainda não sabemos o que é o direito público. No Capítulo I, ao referirmos o problema, alertamos só ser possível dar o conceito do conjunto de normas a que chamamos de "direito público" após co-nhecer como tais normas regulam as relações jurídicas delas obje-to. Quais são as características das normas de direito público que as diferem das normas de direito privado?

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Essa pergunta só poderá ser resolvida ao final do curso. Entre-tanto, para não alongar o suspense, é útil dar alguma idéia dos pon-tos de distinção.

As normas de direito público outorgam ao ente incumbido de cuidar do interesse público (o Estado) posição de autoridade nas relações jurídicas que trave. Expressa-se no poder de impor deve-res ao outro sujeito, independentemente da concordância deste. A lei (espécie de ato estatal, regido pelo direito público) ingressa no âmbito jurídico dos indivíduos, impondo-lhes deveres. E, como se sabe, o legislador não consulta os atingidos pela lei a fim de saber se estão ou não de acordo com a nonna a ser posta. O mesmo se passa com o ato administrativo, como a ordem detenninando o pa-gamento de uma multa de trânsito. Também com a sentença do juiz detenninando a entrega de bem por um indivíduo a outro. Por isso se diz, usando uma figura de linguagem, que a relação jurídica de direito público (isto é, regida pelo direito público) é vertical: um su-jeito (o Estado) se situa em posição mais elevada que o outro (o par-ticular). A essa espécie de poder, consistente na possibilidade de obri-gar unilateralmente a terceiros, chamamos de poder extroverso.

Já as normas de direito privado regulam as relações jurídicas de que tratam em tennos de igualdade. Entre particulares, quando cuidam de seus interesses individuais, os deveres só nascem, de re-gra, pelo consentimento, é dizer, pela concordância de ambas as par-tes envolvidas na relação. Para alguém ser obrigado a transferir o uso de sua casa a outrem, necessário que tenha celebrado contrato, onde, ao ajustar uma locação, livremente se comprometeu a tanto. Metaforicamente, diz-se que a relação jurídica de direito privado é horizontal, situando-se os sujeitos no mesmo plano: nenhum tem poderes para, unilateralmente, impor obrigações ao outro; os sujei-tos só dispõem de poder interno (poder para constranger sua pró-pria esfera jurídica, não a alheia).

Perceba a oposição: interesses públicos x interesses individuais; autoridade x igualdade; relação vertical x relação horizontal; poder extroverso x poder interno; ato unilateral x ato bilateral (ex.: o con-trato). Em suma: direito público x direito privado.

Quem admiravelmente expôs estas diferenças, falando de um dos ramos do direito público - o administrativo - foi Celso Antô-nio Bandeira de Mello, em seus livros Curso de Direito Adminis-


trativo (pp. 23 e ss.) e Ato Administrativo e Direitos dos Adminis-trados (pp. 13 e ss.). No último capítulo, depois de nos depararmos, ao longo do texto, com múltiplas aplicações concretas das idéias aqui expostas sinteticamente, poderemos retomá-las, polindo-as, apro-fundando-as e ampliando-as para todo o direito público. Por ora nos bastam os pontos apresentados.

Contudo, convém ir insistindo em que, se o Estado tem o po-der de mandar, de dar ordens, de impor obrigação, nem por isso tal poder é ilimitado; ao contrário, é limitado, condicionado, controla-do, pelas normas jurídicas que o concederam ao Estado. O estudo desses limites, condições e controles é um dos tópicos mais impor-tantes da ciência do direito público.

Agustín Gordillo também pensa assim. Confira: "Essa atuação do Estado na sua personalidade jurídica não tem o mesmo regime legal que as atividades dos seres humanos nas suas próprias indivi-duais personalidades jurídicas, pois a Constituição estabelece que os atos do Estado têm na sua maior parte a virtualidade de obrigar aos habitantes, enquanto os habitantes não podem ordenar nada a ninguém a menos que a lei os autorize. Esta faculdade de mandar concedida pelo povo soberano através da Constituição à pessoa ju-rídica estatal denomina-se 'poder público'. (...) O poder público é assim uma faculdade de mandar porém é distinto e inferior ao po-der soberano: não existe por si mesmo, mas enquanto e na medida em que o poder soberano o cria; seus limites são os que o povo lhe impõe na Constituição" (.Princípios Gerais de Direito Público, p. 90).

12. Destarte, pessoas de direito público cuidam de interesses públicos, estabelecendo - através de atos unilaterais, praticados no uso de poder extroverso - relações jurídicas verticais, em que com-parecem como autoridade, de modo a criar deveres para os particu-lares. Já as pessoas de direito privado cuidam de seus interesses par-ticulares, estabelecendo com terceiros - por meio de contratos, tra-vados no uso de seu poder interno - relações jurídicas horizontais, onde comparecem em posição de igualdade.

4. Relacionamento externo do Estado

13. O Estado, ao mesmo tempo em que é pessoa pública no direito interno, também o é no direito externo. Tem, portanto, per-

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sonalidade de direito interno e externo. Esta distinção funda-se em outra, separando o próprio direito público em interno e externo.

O objeto das normas de direito público externo (ou direito in-ternacional público) é o relacionamento entre Estados. Cada um de-les se apresenta, na ordem internacional, como soberano, isto é, não vinculado a um poder superior. O Brasil, como a China, não reco-nhece autoridade externa superior à sua.

Como ensina o Ministro Francisco Rezek, na ordem internacio-nal identifica-se o Estado "quando seu governo não se subordina a qualquer autoridade que lhe seja superior, não reconhece, em últi-ma análise, nenhum poder maior de que dependam a definição e o exercício de suas competências, e só se põe de acordo com seus homólogos na construção da ordem internacional, e na fidelidade aos parâmetros dessa ordem, a partir da premissa de que aí vai um esforço horizontal e igualitário de coordenação do interesse coleti-vo. Atributo fundamental do Estado, a soberania o faz titular de competências que, precisamente porque existe uma ordem interna-cional, não são ilimitadas; mas nenhuma outra entidade as possui superiores" (Direito Internacional Público, pp. 227-228).

Como todos os Estados são, na ordem internacional, sobera-nos, impera a mais absoluta igualdade jurídica entre eles. Decorre disso que os direitos e deveres na órbita externa, gerados nas rela-ções entre Estados, não provêm de qualquer poder extroverso - ao contrário do que sucede com cada Estado, em suas relações nacio-nais. Na ordem internacional, os Estados se obrigam por mútuo con-sentimento, por sua livre vontade, nunca por imposição de outrem. Por ,isso mesmo, o instrumento normal para criação desses direitos e deveres é o Tratado (também chamado Convenção ou Carta) ao qual cada Estado adere e permanece vinculado se, quando, enquan-to e na medida em que lhe interessar.

Por isso, também, as decisões da Corte Internacional de Justi-ça - instituída pela Carta das Nações Unidas firmada em São Fran-cisco, em 26 de junho de 1945 - só serão obrigatórias para os Esta-dos envolvidos na disputa se estes, por suas vontades, as aceitarem. De fato, o art. 40, 1, do Estatuto da Corte estabelece que as ques-tões serão submetidas à Corte por notificação do acordo especial feito entre as partes. Sem esse acordo, ainda que tácito, a Corte não pronunciará sua decisão. De outro lado, a sentença não será eficaz


se as partes não a cumprirem espontaneamente: não há na ordem internacional - ao contrário da ordem interna de cada país - um poder que, sendo superior ao dos Estados, possa executar as sen-tenças da Corte em relação a eles.

"ijS 14. A afirmação da soberania do Estado em suas relações in-ternacionais não contradiz aquela, anteriormente feita, de que a pes-soa jurídica Estado não é soberana. A pessoa Estado, quando trava relações internacionais, apresenta-se como representante da ordem jurídica nacional, que, esta sim - encimada pela Constituição - , é soberana.

Isso também não significa que, ao travar relações com seus pa-res na ordem internacional, a pessoa Estado se livre das limitações que seu direito nacional lhe impõe e que o perseguem sempre que atua internamente. O Presidente da República, ao assinar, pelo Es-tado brasileiro, tratado com o Estado francês, só poderá fazê-lo nos termos, condições e limites da competência que a Constituição bra-sileira lhe outorgou. Em caso de inobservância desses termos, limi-tes e condições, o direito interno não reconhecerá o tratado como válido, como obrigando a soberania brasileira. Exemplo, no Brasil, de condição a ser observada pelo Chefe do Executivo antes de rati-ficar (confirmar) um tratado é a necessidade de obter a aprovação do Congresso Nacional (CF, art. 49,1).

5. Descentralização política e administrativa do Estado

15. Se é verdade que a República Federativa do Brasil, repre-sentada pelo Presidente da República, apresenta-se na órbita inter-nacional como uma unidade, isto é, como pessoa jurídica una, no âmbito interno ela se desdobra em múltiplas pessoas jurídicas.

As pessoas de direito público interno se dividem em duas es-pécies: pessoas políticas e pessoas administrativas. Qual a distin-ção entre elas?

16. Para indicá-la, necessitamos compreender um pouco me-lhor a existência de várias funções estatais, que referimos quando, no Capítulo III, mencionamos a separação dos Poderes.

O Estado exerce as funções legislativa, administrativa e juris-dicional.

O SUJEITO ESTADO 73

Legislar significa inovar originariamente na ordem jurídica (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello), isto é, criar para as pessoas, em aplicação da Constituição, direitos e deveres anteriormente ine-xistentes. Só a lei (o ato produzido no exercício de função legislati-va) inova originariamente na ordem jurídica. Lembre do que ficou dito ao explicarmos a superioridade da lei: só ela define e limita o exercício dos direitos individuais.

Administrar significa aplicar a lei de oficio (Seabra Fagundes), isto é, aplicar a lei independentemente de provocação de qualquer pessoa. O ato administrativo (o ato produzido no exercício de fun-ção administrativa) não inova originariamente na ordem jurídica; apenas aplica concretamente a lei que, esta sim, produz as inova-ções jurídicas originárias. Por isso havíamos afirmado que o ato ad-ministrativo é norma situada, na pirâmide jurídica, abaixo da lei. A Administração Pública (que exerce a função administrativa) não depende de qualquer pedido ou requerimento para aplicar a lei: pro-cede de ofício, por sua própria iniciativa.

Julgar significa aplicar a lei ao caso concreto conflituoso, sob provocação do interessado e com efeitos definitivos. A sentença (o ato produzido no exercício da função jurisdicional) também não inova na ordem jurídica, limitando-se a aplicar a lei anteriormente existente. Nisso se assemelha ao ato administrativo. Porém, o juiz (que exerce a função jurisdicional) não age de ofício. Só aplica a lei, para resolver um conflito, quando provocado por alguém nele interessado (o autor da ação). Por fim, a sentença transita em julga-do, isto é, torna-se definitiva e imutável, depois de apreciados to-dos os recursos oferecidos pelos envolvidos no processo.

Postas essas noções, a permitir uma diferenciação das várias funções exercidas pelo Estado, podemos retornar ao problema da distinção entre as pessoas políticas e as pessoas administrativas.

17. Pessoa política é a pessoa de direito público que tem capa-cidade para legislar (quer dizer: para, em aplicação da Constitui-ção, inovar originariamente na ordem jurídica).

São, no Brasil, quatro: a União, os Estados (normalmente cha-mados de Estados-membros), o Distrito Federal e os Municípios. Cada uma dessas pessoas possui um Poder Legislativo, produzindo leis sobre os assuntos a elas reservados pela Constituição.


Pessoa administrativa é a pessoa de direito público criada como descentralização de pessoa política, com capacidade exclusivamen-te administrativa (capacidade para aplicar a lei, de ofício). O Banco Central do Brasil foi criado como descentralização da União para o fim específico de aplicar as leis tratando das reservas cambiais do país e da fiscalização das instituições financeiras. Obviamente, o Banco Central não tem Poder Legislativo e não faz leis: apenas apli-ca a lei editada pela União.

No âmbito internacional, como dissemos, a República Federa-tiva do Brasil se apresenta como uma unidade. É a pessoa política União quem a representa. As outras pessoas públicas políticas - ou seja, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios - bem como as pessoas públicas administrativas como o Banco Central - não têm reconhecida personalidade de direito internacional.

18. Por fim, vale mencionar que a Administração indireta, além de pessoas públicas de capacidade administrativa (autarquias e fun-dações governamentais públicas), é integrada também por outros entes, parcialmente sujeitos ao direito privado: sociedades de econo-mia mista, empresas públicas e fundações governamentais privadas.

Capítulo V Atividades do Estado

1. Introdução. 2. Atividade dos particulares. 3. Exploração pelo Estado de atividades dos particulares. 4. Atividades estatais: 4.1 Atividades ins-trumentais - 4.2 Atividades-fim: 4.2.1 Relacionamento internacional -4.2.2 Atividades de controle social - 4.2.3 Atividades de gestão admi-nistrativa. 5. Atos e fatos jurídicos: 5.1 Fato jurídico - 5.2 Ato jurídico.

1. Introdução

1. Para aprender direito público, há dois passos elementares: saber quais são as atividades estatais e como as normas jurídicas as tratam. Pelo primeiro, conhece-se o campo de incidência do di-reito público; pelo segundo, o regime de direito público.

Encarando certo problema, o jurista quer, antes de mais nada, identificar o bloco de normas que o regulam. Ao julgar uma ação, o juiz opta entre aplicar as normas sobre contratos privados e as dos contratos públicos (administrativos). O contrato ligado a ativi-dade do Estado (ex.: construção de estrada de rodagem) governa-se pelo direito público; o relacionado a operação dos particulares (ex.: a venda, por incorporadora, de apartamento residencial), pelo direi-to privado. Feita a escolha entre um ou outro bloco, passa-se à se-gunda etapa: a descoberta, dentro dele, dos princípios e regras a aplicar.

2. O Estado é criação do direito. Por isso, as normas jurídicas é que definem suas atividades.

Nos vários países, o direito público terá campo mais estreito ou mais largo: cada ordenamento é livre para decidir se uma ativi-dade pertencerá ao Estado (sendo regida pelo direito público) ou aos particulares (direito privado). No Brasil, a Constituição reserva ao Poder Público a manutenção do serviço de correio (art. 21, inc.

76 FUNDAMENTOS DE DIREITO PBLICO

X). Nada impede que, na Zâmbia, atribua-se aos particulares a pres-tação livre dele, sob regime de direito privado.

Porém, certos poderes devem necessariamente pertencer ao Estado, sob pena de não existir Estado: os de coagir, julgar e impor tributos. É o que ensina Bobbio:

"Quem já teve uma certa familiaridade com a história da for-mação do Estado moderno ou do Estado tout court (se entendermos por 'Estado' o conjunto de aparelhos que caracterizam os ordena-mentos políticos nascidos da dissolução da sociedade medieval) sabe que os poderes principais dos novos ordenamentos políticos que fazem deles um Estado no sentido moderno da palavra são o poder coercitivo, que exige o monopólio da força física, considera-do, de Hobbes a Max Weber, como o caráter fundamental do Esta-do, o poder jurisdicional (não apenas o poder de fazer leis, pelo fato de as nonnas jurídicas poderem ser produzidas quer pelo costume quer pelos próprios juristas, mas o de aplicá-las, ou seja, o poder de julgar a razão ou a sem-razão, o justo e o injusto) e o poder de im-por tributos, sem os quais o Estado não pode desenvolver nenhuma de suas funções essenciais.

"O Estado tem esses poderes porque é indispensável que ele desenvolva certas funções. E as funções que correspondem a tais poderes são as funções mínimas do Estado, quer dizer, as funções sem as quais o Estado não será mais Estado. Todas as outras fun-ções que o Estado moderno se tem atribuído, desde a função de pro-videnciar o ensino até a função assistencial, caracterizam o Estado não enquanto tal, mas certos tipos de Estado" (As Ideologias e o Poder em Crise, p. 178).

3. O que define a incidência de um ou outro ramo jurídico é a atividade, não a pessoa envolvida.

O direito público não é o direito do Estado, aplicável exclusi-vamente às relações das quais participem as entidades governamen-tais. Também o direito privado não é o conjunto de nonnas inciden-tes apenas e sempre nos vínculos travados entre particulares. O pú-blico é o direito das atividades estatais, enquanto o privado é o di-reito das atividades dos particulares.

Quando o Estado explora atividade econômica (que é privada, por força do previsto em nossa Constituição, art. 170), o faz no re-

ATIVIDADES DO ESTADO 77

gime privado: se presta serviço público (educação ou saúde, por exemplo), sujeita-se ao direito público. A pessoa jurídica estatal par-ticipa tanto de relações de direito público quanto de direito privado.

A afirmação de que o Estado, em dadas hipóteses, submete-se ao direito privado há de ser tomada com cautelas. Mesmo ao desen-volver atividade econômica, o ente governamental deve observar algumas normas típicas do direito público, como as de licitação, concurso público para seleção de empregados, controle do Tribunal de Contas e outras mais. O Estado, como um Midas, publiciza tudo o que toca.

Veremos logo adiante que, em certos casos, o Estado pode de-legar a particulares a realização de atividades estatais. A empresa particular que, tendo recebido delegação, explora o transporte cole-tivo aéreo de passageiros (que é de titularidade da União - CF, art. 21, XII, "c"), o faz no regime de direito público. A empresa parti-cular que desenvolva atividade econômica (ex.: industrialização de lã) submete-se ao regime privado. Logo, os particulares tanto po-dem atuar sob regime de direito público quanto de direito privado.

2. Atividades dos particulares

4. A vida social - vale dizer: o conjunto de atividades desen-volvidas em uma sociedade - é fornada pela soma de dois setores, delimitados pela Constituição: o campo estatal e o campo privado. Este último é constituído pelas atividades próprias dos particulares: as atribuídas a eles pela Constituição como um direito subjetivo e as que, não tendo sido reservadas ao Estado, lhes são facultadas.

Em tese, os indivíduos podem realizar todas as ações cuja ex-clusividade não tenha sido conferida ao Estado, com a conseqüente interdição da atuação privada. Exemplo de serviço estatal é o de navegação aérea (CF, art. 21, XII, "c"). Hipótese em que a opera-ção é privada, por não haver sido reservada ao Estado, é a da assis-tência social aos deficientes físicos.

Além disso, integram o campo privado todas as operações que a Constituição tenha assegurado aos indivíduos, rotulando-as como direitos: a manifestação do pensamento (CF, art. 5a, inc. IV), a tro-ca de correspondência (inc. XII), o exercício de trabalho, ofício ou profissão (inc. XIII), a locomoção (inc. XV), a reunião (inc. XVI),


a associação (inc. XVII), a propriedade de bens (direito de proprie-dade - inc. XXII), a exploração de atividade econômica (art. 170, parágrafo único), e assim por diante.

5. O conceito jurídico de atividade econômica - cujo desen-volvimento, em princípio, reserva-se aos particulares (CF, art. 170, parágrafo único) - é obtido residualmente. Em termos constitucio-nais, atividades econômicas são as não reservadas ao Estado. Para identificá-las, mister verificar quais as operações exclusivas do Po-der Público.

A este, a Constituição brasileira confere uma série significati-va de atribuições. Entretanto, nem todas elas lhe são reservadas. É o caso dos "serviços sociais", englobando a educação e a saúde. O Estado é obrigado a prestá-los (CF, arts. 196 e 205), mas são livres à iniciativa privada (CF, arts. 199, caput, e 209). Os particulares os desenvolvem como agentes econômicos, não como delegatários de serviço estatal. Quando prestados por particulares, esses serviços integram o campo privado.

-S' Podem ser multiplicados os exemplos de operações atribuídas ao Poder Público sem caráter de exclusividade: o abastecimento ali-mentar e a construção de moradias (art. 23, VIII e IX), as operações das instituições financeiras, de seguros, previdência e capitalização (art. 192). Todas essas atividades, cujo desenvolvimento pelos parti-culares independe de delegação estatal, integram o campo privado.

Nessas condições, só se excluem do campo privado - por não constituírem atividade econômica no sentido jurídico - as opera-ções que, cabendo ao Estado, não possam ser realizadas pelos par-ticulares sem ato estatal de delegação. E o caso dos serviços públi-cos, como dispõe o art. 175 da Constituição.

6. As atividades dos particulares são por eles desenvolvidas no regime do direito privado, estampado nas normas dos Códigos Ci-vil, Comercial, Trabalhista e em inúmeras leis esparsas.

3. Exploração pelo Estado de atividade dos particulares

7. Em princípio, a Constituição do Brasil reserva aos particula-res a exploração de atividade econômica. O art. 170, parágrafo úni-


co, diz ser livre o exercício de atividade econômica, independente-mente de autorização de órgãos públicos.

Mas o art. 173 permite que o Estado, em situações especiais, intervenha no domínio econômico. Diz ele: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade eco-nômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos impe-rativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, con-forme definido em lei". Destarte, embora a atividade econômica seja tipicamente privada, poderá sofrer exploração estatal quando justificada pela segurança nacional (ex.: fabricação de armamentos, essenciais à defesa nacional) ou por relevante interesse coletivo (ex.: fabricação de remédios, para enfrentar epidemia).

Ademais, a própria Constituição menciona expressamente al-gumas atividades econômicas a que o Estado pode ou deve se dedi-car, em regime de convivência com a iniciativa privada. São os ca-sos de: instituições financeiras (arts. 163, VII, e 192, IV), construção de moradias (art. 23, IX) e abastecimento alimentar (art. 23, VIII).

8. Como as atividades econômicas integram o campo privado, sua exploração pelo Estado se faz sempre no regime do direito pri-vado. É o que determina o § I a do mencionado art. 173: "§ l 2 . A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de presta-ção de serviços, dispondo sobre: (...) II - a sujeição ao regime ju-rídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direi-tos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários', (...)".

A empresa estatal que atue na fabricação de alimentos enlata-dos mantém com seus empregados relações jurídicas regidas pelo direito privado, não pelo direito público.

4. Atividades estatais

9. O Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem jurí-dica lhe atribui, estando proibido de fazer o que a Constituição ou as leis não autorizam expressamente.

Muito extenso e variado, é difícil sistematizar o conjunto des-sas atividades. Entretanto, considerando seu conteúdo, podem elas


ser classificadas em dois grandes grupos: o das atividades instru-mentais e o das atividades-fnn. Estas últimas justificam a existência do Estado; as outras apenas servem ao seu aparelhamento, para a realização das atividades-fim.

4.1 Atividades instrumentais

—5> 10. Dentre elas, citem-se: a) a captação de recursos financeiros, através de empréstimos,

lançamento de títulos da dívida pública e cobrança de tributos, esta última regulada pelo direito tributário;

b) a gestão dos recursos financeiros do Poder Público, regida pelo direito financeiro;

c) a escolha de agentes públicos, através de eleições (no caso dos agentes políticos) e de concurso (na maior parte dos agentes profissionais), a primeira regida pelo direito eleitoral e a última pelo direito administrativo;

d) a obtenção dos bens indispensáveis ao suporte da atividade do Estado, através de aquisição (desapropriação, compra etc.), pro-dução (impressão de Diário Oficial etc.) e construção de edifícios públicos, atividades, essas, também disciplinadas pelo direito ad-ministrativo.

4.2 Atividades-fim

11. São classificáveis em três grupos distintos: 4.2.1) O das ati-vidades de relacionamento com outros Estados ou com entidades internacionais; 4.2.2) o das atividades de controle social; e 4.2.3) o das atividades de gestão administrativa.

4.2.1 Relacionamento internacional

12. Consiste no estabelecimento e manutenção de vínculos com entidades internacionais e com Estados estrangeiros, bem como na defesa contra invasões do território nacional.

Trata-se de atuação exclusiva do Poder Público, que nela ex-pressa a soberania da sociedade, não admitindo delegação a parti-culares. Pertence à União (CF, art. 21,1 a IV). É regida pelos direi-tos constitucional e internacional público.


4.2.2 Atividades de controle social

13. Destinam-se a regular a \ ida em sociedade, com a utiliza-ção do poder de coerção. Ordenam o comportamento dos indivíduos, a fim de que estes, além de não prejudicarem os interesses da cole-tividade, ajam para realizá-los.

14. A mais importante atuação do Estado nesse setor é a legis-lativa. Por meio dela editam-se nonnas legais regulando o exercí-cio dos direitos e o cumprimento dos deveres dos particulares. —^ Dois tipos de normas podem ser editados pelo Estado para or-denar a vida privada. De uma parte estão as leis que admitem a in-terferência da Administração em seu cumprimento. São normas de direito público (ex.: lei reguladora da constração de edifícios na zona urbana, exigindo a prévia apresentação de projeto à Adminis-tração). De outro lado existem as nonnas cuja aplicação se dá no âmbito das relações dos particulares, sem ingerência administrati-va. São normas de direito privado (ex.: lei regendo a locação de imóveis residenciais).

A produção de normas legais é regulada pelo direito constitu-cional, isto é, pela Constituição Federal, pelas Constituições Esta-duais e pela Lei Orgânica de cada Município, que tratam, respecti-vamente, da edição das leis federais, estaduais e municipais.

15. O segundo grupo de operações estatais voltadas ao contro-le social compreende a atuação do Judiciário na solução dos con-flitos (ex.: ação possessória), defesa dos direitos (ex.: habeas cor-pus contra detenção ilegal), anulação de nonnas (ex.: declaração de inconstitucionalidade), privação da liberdade (ex.: ação penal) ou dos bens dos particulares (ex. : ação de desapropriação), bem como na execução material de suas decisões. A atividade judicial é de-senvolvida sempre para aplicação de normas jurídicas superiores, no que se assemelha à administrativa. Sua peculiaridade está em ser sempre provocada, através da propositura de uma ação, não se exer-cendo de ofício. ^ Hipóteses existem em que a intervenção judicial é indispensá-

vel à aplicação de certa medida de controle social, como preceitua o art. 5f i, inc. LIV da Carta da República: para privar alguém de sua liberdade (ex.: sanção penal) ou de sua propriedade (ex.: desapro-priação, execução de obrigações).


Na função jurisdicional, a atuação dos juizes é complementada ou propiciada pela de outros órgãos públicos, que exercem funções indispensáveis à administração da Justiça. É o caso dos oficiais de justiça, que executam materialmente as ordens judiciais; da Polícia Judiciária, que trabalha na investigação criminal, preliminar à ação penal; e do Ministério Público, que detém a titularidade das ações penais.

O desenvolvimento desse grupo de atividades é regido pelo di-reito processual (civil, penal ou trabalhista, conforme o caso).

16. O terceiro setor é o das atividades de administração orde-nadora, a cargo da Administração Pública, destinadas à aplicação das leis reguladoras do exercício dos direitos, dos particulares. São exemplos: a expedição de licença para construir ou de autorização para porte de arma, a imposição de sanções administrativas a indús-trias poluidoras, a fiscalização do trânsito de veículos etc. A seme-lhança da jurisdicional, é sempre uma atividade de aplicação de nor-mas superiores, mas, ao contrário daquela, opera-se de ofício, inde-pendentemente de provocação.

É regulada pelo direito administrativo.

4.2.3 Atividades de gestão administrativa

17. Visam criar utilidades em favor do corpo social por força direta da atuação estatal. Incluem: d) a prestação de serviços públi-cos; b) a prestação de serviços sociais; c) a emissão de moeda e a administração cambial; d) outras atividades.

Submetem-se todas ao direito administrativo.

18. a) Serviços públicos - Importam a criação de utilidades ou comodidades fruíveis direta e individualmente pelos particulares em setores de titularidade estatal.

A Constituição os define, dividindo-os rigidamente entre as pessoas políticas. Nos termos do art. 21, pertencem à União os ser-viços: postal e de correio aéreo (inc. X), de telecomunicações (inc. XI), de radiodifusão sonora e de sons e imagens, de geração e for-necimento de energia elétrica, de navegação aérea, aeroespacial e de infra-estrutura aeroportuária, de transporte ferroviário e aquaviá-rio entre portos e fronteiras nacionais ou que transponham os limi-


tes estaduais, de transporte rodoviário internacional e interestadual de passageiros, de portos marítimos, fluviais e lacustres (inc. XII), nucleares (inc. XXIII). Aos Municípios cabem os serviços de inte-resse local, incluído o de transporte coletivo (art. 30, V). Aos Esta-dos tocam os serviços não reservados à União e aos Municípios (art. 25, § l2), além da distribuição de gás canalizado (art. 25, § 22).

Por múltiplas razões, as nonnas centralizam certas atividades nas mãos do Estado, defínindo-as como serviços públicos: para or-denar o aproveitamento de recursos fmitos (como os hidroelétricos), controlar a utilização de materiais perigosos (como os potenciais nucleares), fav orecer o rápido desenvolvimento nacional, realizar a justiça social, manter a unidade do país e assim por diante.

19. Apesar de pertencentes ao Estado, serviços públicos po-dem ser desenvolvidos por particulares no regime de concessão ou pennissão, visto produzirem resultados econômicos. E o que dis-põe o art. 175 da Constituição da República, segundo o qual: "In-cumbe ao Poder Público, na fonna da lei, diretamente ou sob regi-me de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a pres-tação de serviços públicos". Fundamental perceber, porém, que as áreas definidas como de "serviço público" não são franqueadas à atuação dos particulares enquanto tais, mas sempre como substitu-tos do Estado. Daí o estudo do serviço público estar sempre ligado à figura da delegação.

A delegação é o ato administrativo pelo qual a Administração transfere transitoriamente a particular o exercício do direito à ex-ploração de serviço público. O Poder Público trespassa apenas o exercício da atividade, mantendo sua titularidade. Tal aspecto já prenuncia seu regime jurídico. O Estado nunca aliena os interesses públicos: admite-se apenas que transfira, temporariamente, o exer-cício das competências voltadas à sua implementação, sem abrir mão delas. Por isso, a delegação instaura vínculo especial entre Ad-ministração e administrado, sujeito a rompimento na dependência do apontado pelo interesse público. A empresa particular delegatá-ria prestará o serviço sob regime de direito público, justamente por estar exercendo atividade estatal, não atividade privada.

20. b) Serviços sociais - São, à semelhança dos serviços pú-blicos, atividades cuja realizaçãp gera utilidades ou comodidades


que os particulares fruem direta e individualmente. No entanto, di-ferenciam-se daqueles por não serem de titularidade estatal. Incluem os serviços de educação (CF, arts. 205 a 208, e 210 a 214), saúde (CF, arts. 196 e ss.) e assistência social (CF, arts. 203 e 204; 227, § l2 ; 226, § 8C), aos deficientes, jurídicos, em caso de calamidade etc.

A prestação de tais serviços é dever inafastável do Estado, ten-do os indivíduos o direito subjetivo de usufruí-los. O objetivo do Constituinte ao outorgar tais competências ao Poder Público não foi o de reservá-las, mas sim o de obrigar a seu exercício.

Os particulares exploram os serviços sociais independentemen-te de qualquer delegação estatal. Tais serviços se desenvolvem, por-tanto, em setores não reservados ao Estado, mas livres aos particu-lares. Daí uma importante conseqüência: quando prestados pelo Po-der Público, submetem-se ao regime de direito público; quando prestados pelos particulares, sujeitam-se ao regime de direito priva-do. Tal dualidade se justifica, porquanto os serviços sociais são, ao mesmo tempo, atividade estatal e atividade dos particulares.

21. c) Emissão de moeda e administração cambial - São ati-vidades que não geram utilidade ou comodidade fruível diretamen-te pelos particulares, mas sim uma utilidade social, que só os bene-ficia de modo indireto e coletivo. Estão ligadas à própria existência e unidade do Estado, que através delas disciplina a vida econômica. Daí serem de necessária prestação e não admitirem delegação em favor de particulares.

No Brasil, são desenvolvidos pela União Federal, como dispõe o art. 21 de nossa Carta, em seus incisos VII e VIII.

22. d) Outras atividades - Além das atuações mencionadas, o Estado também desenvolve outras, úteis à sociedade, mas sem cará-ter econômico.

São exemplos: • A atividade de fomento, isto é, de concessão de benefícios

aos particulares, de modo a induzir seus comportamentos em certo sentido. Quem não adota o comportamento pretendido pelo Poder Público deixa de usufruir do benefício ofertado, mas não se sujeita a qualquer sanção. Citem-se: a assistência técnica ao produtor rural e a ajuda financeira, através de bolsas de estudo, ao desenvolvimen-


to da ciência e tecnologia, do ensino, da pesquisa, do esporte e da cultura.

• A realização de atividades culturais (manutenção de teatros e museus, pesquisa histórica), a implementação de pesquisas na área da ciência e tecnologia, a promoção de atividades desportivas.

• Os serviços estatísticos (que a União deve necessariamente manter, por força do disposto no art. 21, XV).

• A construção de obras públicas que não sirvam de suporte a atividades estatais (como os monumentos).

23. Dado seu caráter não econômico, é ampla a faculdade de atuação estatal, desde que prevista em lei. Não se aplica, no caso, a regra restritiva prevista no art. 173 do Texto Constitucional - cuja redação ("só será permitida") induz a pensar em uma faculdade ex-cepcional de intervenção. Não é atuação exclusiva do Estado, nem de uma pessoa política em especial, podendo ser realizada por qual-quer delas e por particulares, independentemente de delegação. Quando desenvolvida pelo Estado, submete-se a regime de direito público. Quando desenvolvida por particulares, sujeita-se ao direito privado.

5. Atos e fatos jurídicos

24. O desempenho de atividades pelo Estado gera produção de atos e fatos jurídicos.

O que querem dizer essas expressões?

5.1 Fato jurídico

25. Fato jurídico é o evento ao qual a norma atribui efeitos ju-rídicos. Exemplo: a passagem do tempo, que extingue o direito de o Estado cobrar tributo devido por particular; a venda de mercado-rias, que gera obrigação de pagamento do imposto chamado ICMS; a morte do funcionário público, fazendo incidir a norma garantindo à viúva direito ao recebimento de pensão.

Vê-se, portanto, que - ao contrário do normalmente afirmado pela doutrina - fato jurídico não é sinônimo de evento natural. O homicídio doloso (isto é, praticado intencionalmente) deriva da


vontade de um ser humano. Apesar de não se caracterizar como ocorrência da natureza, é fato jurídico, por corresponder ao evento descrito pela lei penal como propiciador da aplicação, ao homicida, da pena de reclusão.

26. O fato jurídico se opõe ao fato juridicamente irrelevante, isto é, ao evento cuja ocorrência não gera a incidência de qualquer norma jurídica. Se alguém vai ao parque e adquire pipocas do am-bulante, produz fato jurídico, visto que a compra do saboroso ali-mento faz incidir a norma tributária, gerando a obrigação de pagar imposto. No entanto, quando come as pipocas ou as joga no cesto, pratica fatos juridicamente irrelevantes, visto inexistir norma que lhes atribua qualquer espécie de conseqüência.

27. A atuação do Estado produz, a todo momento, fatos jurídi-cos, cujos efeitos são regulados pelo direito público. Dê-se como exemplo o acidente nuclear derivado do descuido do funcionário na operação da usina, provocando a destruição de milhares de ca-sas. Esse fato faz incidir a norma, de caráter eminentemente públi-co, contida no art. 37, § ó2, da Constituição, segundo a qual as pes-soas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.

5.2 Ato jurídico

28. Ato jurídico é uma prescrição, uma norma. Em outras pala-vras: uma regra destinada a regular comportamentos.

Normalmente resulta de expressa manifestação de vontade, fei-ta por certo sujeito. Exemplo: a sentença judicial, resultante da ma-nifestação do juiz; a lei, derivada da manifestação dos parlamenta-res; o ato de demissão de Antônio do serviço público, decorrente da manifestação do Governador; o contrato, oriundo da manifesta-ção de vontade dos contratantes. Mas pode resultar também de eventos que, embora não sejam manifestações de vontade humana, transmitam um comando a outrem. Exemplo: a alteração dos sinais luminosos do semáforo produz ato jurídico (isto é, uma norma), de-terminando que os motoristas parem ou andem com seus carros.

Portanto, o_ato jurídico pode não resultar de uma manifestação de vontade humana, mas significará sempre uma declaração, desti-nada a reger o comportamento de alguém.


A norma não se confunde com a ação, realizada no tempo e no espaço, percebida pelos sentidos, com a qual o indivíduo pretende transmitir certo comando a outrem. Norma jurídica é o significado jurídico atribuído a essa ação materialmente verificável, mas não é ela mesma. E um equívoco, por isso, dizer que ato jurídico é "ma-nifestação de vontade", definição facilmente encontrável nos ma-nuais jurídicos. A manifestação é apenas o evento exterior; ato jurí-dico é o significado dela perante o Direito.

E Hans Kelsen quem o afirma: "Se analisannos qualquer dos fatos que classificamos de jurídicos ou que têm qualquer conexão com o Direito - por exemplo, uma resolução parlamentar, um ato administrativo, uma sentença judicial, um negócio jurídico, um de-lito, etc. poderemos distinguir dois elementos: primeiro, um ato que se realiza no espaço e no tempo, sensorialmente perceptível, ou uma série de tais atos, uma manifestação externa de conduta humana; segundo, a sua significação jurídica, isto é, a significação que o ato tem do ponto de vista do Direito. Numa sala encontram-se reunidos vários indivíduos, fazem-se discursos, uns levantam as mãos e ou-tros não - eis o evento anterior. Significado: foi votada uma lei, criou-se Direito" (Teoria Pura do Direito, p. 18).

29. A produção de atos jurídicos (isto é, de normas jurídicas) é uma das atividades estatais mais importantes e freqüentes. São atos jurídicos tanto a lei feita pelo Congresso Nacional quanto a senten-ça do juiz, o decreto do Prefeito municipal ou o contrato firmado entre a Administração e uma empreiteira.

Os atos estatais, para serem praticados, devem observar uma série de princípios e regras típicas do direito público e que diferem em muito das estipuladas para a produção de atos privados.

30. Questão interessante para os profissionais do direito, em relação aos atos jurídicos, é a de saber se são válidos. Para a valida-de do ato é necessária sua conformidade com a norma jurídica su-perior. Para ser válida a lei, deve observar a Constituição. Para ser válida a sentença condenando alguém à pena de prisão, há de ser ditada nos termos do preceituado pelo Código Penal (que define os crimes e estabelece as respectivas penas) e do Código de Processo Penal (que regula o processo judicial para a imposição das penas). Para ser válido o contrato administrativo, deve observar a lei que regula a hipótese.


Os atos jurídicos devem ser produzidos com observância da norma superior. Isso não impede, contudo, o surgimento de atos in-válidos (leis inconstitucionais, sentenças e atos administrativos ile-gais). Embora inválidos, acabam sendo aplicados e produzindo efei-tos. Para retirá-los do mundo jurídico, desfazendo os efeitos produ-zidos, o Ordenamento prevê formas adequadas para sua invalida-ção (também chamada de anulação).

31. Uma das peculiaridades mais significativas do regime jurí-dico dos atos estatais está ligada ao processo para sua produção.

E esse o tema do próximo capítulo.

Capítulo VI Uma introdução ao Direito Processual

1. O fenômeno processual no direito público. 2. Noção de processo. 3. Relação jurídico-processual. 4. Esquema geral dos processos estatais: 4.1 Processo legislativo - 4.2 Processo judicial - 4.3 Procedimento ad-ministrativo.

1. O fenômeno processual no direito público

1. No capítulo anterior vimos o que faz o Estado, quais suas atividades próprias, distinguindo-as das ações privadas. Interessa-nos, agora, descobrir como ele opera e quais as diferenças entre seu modo de agir e o dos particulares.

Essas respostas serão fornecidas a partir da visão do direito. Importa a disciplina jurídica da atuação estatal. Não sendo socioló-gico, nosso estudo não revelará a maneira como, efetivamente, no dia-a-dia, as autoridades exercem suas competências, mas tão-só como, segundo o ordenamento, devem exercê-las.

2. Ao operar, manejando o poder político, o Estado edita deci-sões, expressas em atos jurídicos: a lei, a sentença, o ato adminis-trativo. Os indivíduos também produzem atos jurídicos, como os contratos.

A emanação de qualquer ato - seja pelo Estado, seja pelos in-divíduos - é regulada pelo direito. As normas determinam seu con-teúdo e efeitos.

Estipula a lei civil que o contrato não terá por conteúdo a ven-da da herança de pessoa viva. Diz também, regulando os efeitos dos contratos, que estes devem ser cumpridos pelas partes envolvidas. Da mesma forma, a Constituição, ao consagrar a igualdade de to-dos, proíbe que a lei tenha por conteúdo um tratamento discrimina-


tório de homens e mulheres (art. 5f l, I). De outro lado, impede que a lei penal (definidora dos crimes e das penas) gere efeitos retroati-vos (art. 52, XL). O conteúdo dos atos judiciais vem disposto na lei: o da sentença em ação penal (condenando ou absolvendo o acu-sado) dependerá de a lei ter ou não definido como punível o com-portamento do acusado. Quanto aos efeitos da sentença, pode-se ci-tar a imutabilidade, nos termos, por exemplo, do art. 467 do Códi-go de Processo Civil: "Denomina-se coisa julgada material a eficá-cia que toma imutável e indiscutível a sentença não mais sujeita a recurso ordinário ou extraordinário". O conteúdo dos atos adminis-trativos também deriva da lei. Imagine-se lei autorizando a Admi-nistração a impor penalidades de trânsito: o ato do guarda terá por conteúdo a aplicação de multa no valor previsto pelo legislador. Se-gundo a doutrina, um dos efeitos do ato administrativo é a presun-ção de legalidade, isto é, o presumir-se sua validade até prova em contrário, a ser feita pelo particular afetado.

Os exemplos mostram que o Direito regula o conteúdo e os efeitos dos atos tanto de direito privado (contratos) quanto de direi-to público (leis, sentenças, atos administrativos). Claro, uns e ou-tros têm conteúdo e efeitos diversos (ex.: em geral, os atos privados não se presumem legítimos, como os públicos); porém, é certo que o direito disciplina, para ambos, esses dois elementos.

3. Mas o direito privado não se ocupa do procedimento a ser adotado pelo indivíduo para produzir seu ato. Se quer adquirir um carro, ele é livre para escolhê-lo. Inexiste norma exigindo que,\n-tes de firmar o contrato, publique anúncio em jornal, ou percorra muitas lojas, ou submeta o veículo a um mecânico, ou reúna a fa-mília para discussão do assunto. O direito privado ignora o com-portamento do sujeito anterior ao contrato: o itinerário, o caminho, o procedimento até a contratação é um indiferente jurídico.

No direito privado o processo de formação da vontade dos in-divíduos não é juridicamente regulado, inexistindo o dever de cum-prir, como condição da prática dos atos, um procedimento prévio: cada um, ao tomar suas resoluções, segue o percurso que julgar ade-quado. A lei raramente interfere nele. Só o faz para defender o su-jeito, garantindo a livre formação de sua vontade. A coação exerci-da sobre o contratante, por exemplo, vicia o ato apenas por signifi-car indevida intromissão de terceiros no livre fluxo de formação da

UMA INTRODUÇÃO AO DIREITO PROCESSUAL 91

vontade. A lei respeita e faz respeitar não só a liberdade de tomar decisões, como de definir o itinerário que conduz a elas.

O poder jurídico de o indivíduo produzir atos, decorrendo do direito à liberdade, é um valor em si mesmo; não se justifica por qualquer finalidade a atingir. Por isso, ninguém interfere na forma-ção da vontade de outrem: seria imiscuir-se na intimidade alheia. Contudo, os particulares não criam obrigações uns para os outros, através de atos unilaterais. Inadmissível, por exemplo, alguém ser constrangido, pelo simples querer de terceiro, a alienar seu imóvel; a compra e venda depende de contrato. O acordo de vontades é o veículo da compatibilização das liberdades.

4. Com o direito público é o inverso que ocorre. No Estado Democrático de Direito, o exercício das diferentes funções estatais - e, em conseqüência, a produção dos atos de direito público - exi-ge a observância de processo perfeitamente regulado pelas normas jurídicas.

Lembre-se que a Administração Pública, antes de adquirir veí-culo, promove licitação: publica edital convocando possíveis inte-ressados, recebe as propostas no dia marcado, abre-as em sessão pública, e assim por diante. O juiz não pode, repentinamente, ditar uma sentença. Alguém há de ajuizar uma ação; o réu será citado, tomando conhecimento do pedido; apresentar-se-á contestação; em audiência, serão ouvidas testemunhas; as partes oferecerão razões finais etc. O mesmo se passa com a edição da lei: inicialmente, pro-põe-se um projeto; oferecem-se emendas; colhem-se pareceres de diversas comissões; procede-se à discussão e à votação; envia-se o projeto à sanção ou veto do Chefe do Executivo; aprecia-se o veto; faz-se a promulgação. Em suma: os atos estatais são precedidos de processo, isto é, de uma série de atos e fatos encadeados em se-qüência: há o processo legislativo para as leis, o processo judicial para as sentenças e o procedimento administrativo para os atos ad-ministrativos.

Constatamos, de conseguinte, que o processo é o modo normal de agir do Estado.

Isto é, o processo é o modo normal de agir do Estado Demo-crático de Direito, como expõe Bobbio: "Afirmo preliminarmente que o único modo de se chegar a um acordo quando se fala de de-


mocracia, entendida como contraproposta a todas as formas de go-verno autocrático, é o de considerá-la caracterizada por um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelece quem está au-torizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos" (O Futuro da Democracia - Uma Defesa das Regras do Jogo, p. 18).

5. Importante perceber a razão da exigência de que os atos es-tatais sejam fruto de processo. Os agentes públicos exercitam pode-res em nome de finalidade que lhes é estranha; desempenham fun-ção. Fimção é o poder outorgado a alguém para o obrigatório atin-gimento de bem jurídico disposto na norma. A lei, a sentença e o ato administrativo são unilaterais, sua produção não estando condi-cionada à concordância dos particulares atingidos. Estas duas ca-racterísticas das atividades públicas - constituírem função e gera-rem atos unilaterais invasivos da esfera jurídica dos indivíduos - exi-gem a regulação do processo fonnativo da vontade que expressam.

A atividade estatal é função, submetida a fins exteriores ao agente. O legislador, o juiz, o administrador, não dispõem de pode-res para realizar seus próprios interesses ou vontades. Seus atos va-lem na medida em que alcançam os fins que lhes correspondem. Daí dizer-se que a vontade do Estado é funcional. E nula a punição infligida ao servidor por cultivar ideologia desagradável ao chefe. Inadmissível que a sentença rejeite a ação porque o juiz se desen-tendeu com o autor. Os agentes públicos são meros canais de ex-pressão da vontade do direito: o legislador, quando edita leis, expri-me o querer da Constituição (e do povo); o juiz e o administrador, através de seus atos, realizam a vontade da lei.

Vale a transcrição, sobre o assunto, de significativo trecho de Léon Duguit:

"Afirmamos que o poder do governo existe e não pode deixar de existir. Simplesmente, negamos que seja um direito. Afirmamos que os que possuem este poder governamental possuem um poder de fato e não um poder de direito; dizendo que não detêm o poder público, queremos dizer que não têm o direito de formular ordens e que as manifestações da sua vontade não se impõem como tais aos governados.

"Deriva daí que as declarações de vontade dos governantes só possuem valor na medida em que estão conformes com a regra de


direito, cujos fundamentos indicamos noutro ponto, e que se impõe a todos os membros duma sociedade, por ser como que a armadura dessa sociedade. Na nossa concepção, a lei não tem o caráter duma ordem dada pelo Parlamento e que se imponha porque é o Parla-mento que a formula. Os 900 indivíduos que compõem o Parlamen-to não podem dar-me uma ordem; a lei só se imporá à obediência dos cidadãos quando seja expressão ou a execução duma regra de direito; e é dever dos governantes organizarem o corpo legislativo de maneira que sejam reunidas as maiores garantias possíveis para que ele não ultrapasse essa missão. A decisão jurisdicional só é vá-lida na medida em que seja conforme ao direito - quer aplique uma regra de direito, quer verifique a existência de uma situação subje-tiva. O ato administrativo, enfim, não se reveste de caráter próprio por emanar dos governantes e dos seus agentes; o ato administrati-vo só terá eficiência quando as condições normais e gerais de qual-quer ato jurídico nele se encontrem reunidas, e deste modo desapa-rece o caráter regalista da administração.

"E esta uma concepção puramente objetiva do direito público, ou, se se quer, o direito público deixa de ser um direito subjetivo para tornar-se quase exclusivamente um direito objetivo. As decla-rações de vontade dos governantes já não são o exercício dum di-reito de que fosse titular uma pessoa soberana: nem tal pessoa nem tal direito existem. As declarações dos governantes têm valor social, com efeito, mas só na medida em que estejam de acordo com a re-gra social, com o direito objetivo" (Os Elementos do Estado, pp. 35 a 37).

A formação do querer do Estado não pode ser disciplinada de môdo idêntico ao dos particulares. Uma vontade submetida a fins (a do Estado) e outra livre (a dos particulares) são instramentadas diversamente. A livre tem seu canal de expressão: o indivíduo. A vontade funcional é canalizada no processo, do qual o agente é ape-nas um elemento. Não houvesse processo para a formação da von-tade funcional, ela seria idêntica à da vontade livre: centrada no agente.

O processo infunde ao ato racionalidade, imparcialidade, equi-líbrio; evita que o agente o transforme em expressão de sua perso-nalidade. Sem ele, o agente fatalmente excederia seu papel de inter-mediário entre o Direito (a Constituição, a lei) e o ato a ser produzi-


do. A experiência histórica mostra ser maior o risco de inconstitu-cionalidade na lei surgida sem processo legislativo prévio, ou de ilegalidade no ato administrativo instantâneo. As várias etapas do processo - propiciando melhor conhecimento e comprovação dos fatos, maior discussão, mais ampla reflexão - fazem menos prová-vel a violação da ordem jurídica.

Mas o processo tem outra justificativa concorrente. Os atos pú-blicos são unilaterais, dispensando o consentimento do destinatá-rio: assim com a lei comercial em relação aos comerciantes, a sen-tença condenatória em relação ao réu, a multa administrativa em relação à empresa desatenta aos deveres tributários. O Estado pro-duz seus atos no uso de poder extroverso. No entanto, o poder po-lítico seria arbitrário e despótico se os interessados não pudessem ex-por suas razões, opiniões, interesses, antes de serem afetados pelos atos estatais. Os comerciantes fazem seu lobby no Parlamento; autor e réu apresentam suas pretensões e provas ao juiz; a empresa se de-fende da suspeita de sonegação. São os processos legislativo e judi-cial e o procedimento administrativo que permitem essa desejável "participação" dos interessados nas decisões de autoridades públicas.

O processo é, então - em perfeita coerência com a idéia cen-tral do direito público, de realizar o equilíbrio entre liberdade e au-toridade a contrapartida assegurada aos particulares pelo fato de serem atingidos por atos estatais unilaterais. Sem que a decisão do Estado (a lei, a sentença, o ato administrativo) deixe de ser ato de autoridade, protege-se o indivíduo a ser afetado: condicionando a produção do ato a um processo do qual ele possa participar. Sob este ângulo, o processo cumpre papel eminentemente ligado à tute-la dos interesses e direitos dos particulares.

2. Noção de processo

6. Cumpre, agora, esclarecer o que entendemos por processo. Para nós, processo è o encadeamento necessário e ordenado

de atos e fatos destinado à formação ou execução de atos jurídicos cujos fins são juridicamente regulados.

O processo não é um ato, mas a reunião, o complexo, de atos e fatos que se produzem no tempo. No entanto, um conjunto de con-tratos não é processo; mister que os vários atos e fatos tenham co-


nexão entre si, coordenando-se e sucedendo-se, de modo a corres-ponderem aos vários elos de uma cadeia. Por isso, o processo é um encadeamento. O processo judicial, por exemplo, é a sucessão de eventos como o ajuizamento da petição inicial, a citação do réu, a designação de audiência, o transcurso do prazo de recurso, a oitiva de testemunhas. Há vínculo entre eles: a citação será antecedida da petição inicial, a sentença sucedida pelo prazo recursal, e assim por diante.

Cada etapa do processo cumpre sua própria função, mas há li-gação entre elas: servem logicamente como antecedentes e conse-qüentes umas das outras. A seqüência de formalidades não é alea-tória: há uma ordem a ser observada, um itinerário a seguir. Ade-mais, os vários passos são necessários: não se pode dar o segundo passo sem que o primeiro tenha sido cumprido. Assim, o processo é o encadeamento necessário e ordenado de eventos. No processo legislativo, à iniciativa (propositura do projeto de lei) segue-se a dis-cussão, depois a votação, em seguida a sanção. Não pode haver san-ção (ou veto) de projeto não votado, não há votação de projeto não proposto.

O processo não se compõe apenas de atos, mas de atos e fatos. No processo judicial, são atos o ajuizamento da petição inicial, a citação do réu, a designação de audiência, e fatos o transcurso do prazo para recurso, a oitiva de testemunhas.

O processo pode visar à criação de ato jurídico: um ato admi-nistrativo, uma sentença, uma lei. Mas também serve à execução dele, como no chamado processo de execução judicial, destinado a dar cumprimento à sentença. Destarte, o processo é o encadeamen-to de eventos destinado à formação ou execução de atos jurídicos. ^ Por fim, o processo é técnica para a produção (ou execução)

de um específico tipo de atos: aqueles cujos fins são determinados por normas jurídicas, que se busca aplicar. E a situação dos atos de direito público, emanados no exercício de função.

O publicista português Alberto Xavier, detalhando esse último aspecto, ao cunhar seu conceito de processo, escreve:

"Se entendermos que o método seguro para a definição deste conceito é tomar como ponto de partida o processo judicial, como já salientamos, então há que investigar mais de perto a função e re-


levância que neste desempenha e representa a tal sucessão de atos e fatos, sem nos atermos à verificação formal da sua existência. Ora, esses atos e fatos, cuja sucessão constitui o núcleo do processo, en-tendido no seu significado comum, exercem, como teremos ocasião de desenvolver, a função de formalidades: trata-se de permitir, por quem há de julgar o pleito, a formação de uma vontade corretamen-te esclarecida que possa, pela apreensão exata dos fatos e das pro-vas, apurar a verdade material, fazer respeitar o Direito e, do mes-mo passo, os interesses postos em causa. A petição inicial, a con-testação, os prazos a elas referentes, são instrumentos que no pro-cesso visam obter, da autoridade judicial, uma vontade lúcida e pon-derada.

"O processo está, pois, intimamente ligado ao problema da vontade e da sua formação. E certo que nos simples particulares a formação da vontade não é objeto de uma disciplina processual; mas esta observação só revela que aí onde essa disciplina se impõe é quando se trata de adequar a vontade psicológica individual a fins legalmente determinados, ou seja, quando está em causa a manifes-tação de uma vontade funcional" (Do Procedimento Administrati-vo, pp. 17 e 18).

Em coerência com essa idéia, o autor define o processo, em termos semelhantes aos nossos, como a "sucessão ordenada de for-malidades tendentes à formação ou execução de uma vontade fun-cional" (ob. cit., p. 21).

^ 7. Convém não confundir, pensando especialmente no proces-so judicial, processo com autos. Quando o advogado diz que vai "retirar o processo do cartório para elaborar recurso contra a sen-tença", está usando a palavra em sentido impróprio. Refere-se aos "autos", isto é, ao conjunto de documentos em que estão materiali-zados os atos e fatos do processo. O processo é realidade abstrata (um encadeamento de atos e fatos) que se corporifica numa série de documentos, os autos.

Mencione-se também, tratando ainda do problema terminoló-gico, a discussão em torno da diferença entre processo e procedi-mento. Empregamos no texto as duas palavras indistintamente (daí falarmos em "processo" judicial e "procedimento" administrativo), visto estarmos formulando uma teoria geral, que se pretende aplicá-


vel a todo o direito público, e não a uma parcela dele. Contudo, os estudiosos do direito processual - isto é, do ramo do direito público que estuda as normas relativas ao processo judicial - costumam dar sentidos diversos às duas expressões. Não nos interessa participar da polêmica, útil apenas no campo em que travada.

3. Relação jurídico-processual

8. No processo judicial civil, o juiz decide disputa entre dois sujeitos em tomo da aplicação da lei; diz o direito no caso concre-to; define qual é a relação jurídica existente entre autor e réu (ex.: o dever de A pagar certa quantia a B). Através do processo legislati-vo, o Parlamento põe a lei, que vai regular as futuras relações entre os indivíduos (fixando, por exemplo, o direito de os consumidores obterem produtos de primeira necessidade).

No procedimento administrativo edita-se ato constituindo rela-ção jurídica entre a Administração e o indivíduo (ex.: impondo pe-nalidade de suspensão ao funcionário que praticou falta funcional).

Os processos estatais têm por objeto certas relações que são por meio deles definidas, reguladas ou instauradas: as relações ju-rídicas materiais. Elas não se confúndem com a relação jurídica pro-cessual, isto é, com o conjunto de direitos, poderes, deveres, ônus e faculdades atribuídos aos sujeitos que participam do processo.

9. Percebemos essa distinção pelo fato de os sujeitos da rela-ção envolvida no processo legislativo (o Presidente da República que apresenta o projeto de lei, os parlamentares que o examinam) não serem os mesmos dos vínculos jurídicos regulados pela lei (comerciantes e consumidores, no caso da lei de defesa do consu-midor).

Também o conteúdo das relações jurídicas material e proces-sual é diverso. Tome-se o processo judicial provocado por A para obter o despejo de B. O conteúdo da relação material entre A e B é o dever, decorrente do contrato de locação por eles firmado, de B desocupar o imóvel.

O conteúdo da relação jurídica processual instaurada entre o Estado-juiz e as partes (A e B) é a prestação jurisdicional, isto é, a obtenção de sentença, que o Estado deve editar.


10. A perfeita visualização dessas diferenças permite compreen-der a existência de direitos, deveres e ônus de índole processual des-vinculados da relação jurídica material.

Assim, A pode não ser titular do direito de crédito contra B, mas possui direito à sentença do Estado em ação de cobrança que proponha. Tem o direito de ação - de movimentar a máquina judi-cial para obter a sentença embora não tenha o direito de crédito que pretende ver garantido. E o indivíduo B, mesmo não havendo travado qualquer relação material com A, tem o ônus de se defen-der na ação.

O acusado em ação penal, mesmo se efetivamente culpado - e, conseqüentemente, sem o direito (material) de sair livre - , desfruta-rá do direito de se defender normalmente no processo.

Qualquer empreiteiro tem o direito de que a Administração, decidindo construir uma obra, inicie procedimento de licitação, no qual poderá fonnular sua proposta. Trata-se do direito de participar do procedimento, que nada tem a ver com um hipotético direito de ser contratado (que, no caso, inexiste em favor de qualquer pessoa).

11. De outro lado, torna-se possível evidenciar aspecto de suma relevância nos atos estatais. Sua validade, seu ajustamento ao Di-reito, não depende apenas de seu conteúdo estar de acordo com a norma jurídica superior. E indispensável também que o ato seja fru-to de processo realizado rigorosamente de acordo com o previsto. Caso contrário, será inválido, por vício processual, ainda que seu conteúdo esteja correto.

Para constitucionalidade da lei não basta seus preceitos serem coerentes com a Constituição (por exemplo: a lei trabalhista respei-tar os direitos dos trabalhadores previstos no art. 72). Fundamental também haver sido regularmente votada (observando-se, por exem-plo, o quorum de aprovação das leis ordinárias). A sentença penal condenando o réu será nula, mesmo se este houver efetivamente praticado o crime de que é acusado, caso ele não tenha sido devida-mente citado para o processo.

4. Esquema geral dos processos estatais

-Sf 12. Os processos estatais têm certas características comuns. Uma delas é a de que a validade dos atos subseqüentes depende de


haverem sido corretamente praticados os antecedentes. A votação de projeto de lei será nula se o projeto, da iniciativa exclusiva da Mesa da Câmara dos Deputados, houver sido apresentado pelo Pre-sidente da República. Assim também se passa no processo judicial e no procedimento administrativo.

No entanto, são muito distintos um processo do outro, ligados que estão a diferentes funções estatais (a legislativa, a judicial, a administrativa). E útil ligeira referência a cada um.

4.1 Processo legislativo

13. O processo legislativo a ser observado pelo Congresso Na-cional vem previsto nos arts. 59 e 69 da Constituição da República.

Compreende basicamente três fases: a introdutória, a constitu-tiva e a complementar (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Do Pro-cesso Legislativo, p. 210).

A fase introdutória, que inicia o processo, é a da propositura do projeto (iniciativa legislativa). A constitutiva, ao fim da qual sur-ge a lei, compreende a discussão e votação do projeto pelas duas Casas do Congresso, bem como a sanção ou veto pelo Presidente da República. Na fase complementar são praticados os atos volta-dos a certificar a existência da lei (promulgação) e a dar-lhe conhe-cimento público (publicação).

14. Os atos e fatos integrantes dessas várias fases são regula-dos pela Constituição, que determina quem é titulado para praticar cada um dos atos procedimentais (a iniciativa cabe aos congressis-tas, ao Presidente da República, ao povo etc.), quais os prazos a serem observados (o Chefe do Executivo tem 15 dias para sancio-nar ou vetar o projeto aprovado), e assim por diante. - p O objetivo desses diversos passos é permitir a interação, quan-do da produção das normas legais, entre os Poderes do Estado (es-pecialmente o Legislativo e o Executivo) e entre o Legislativo e os grupos sociais organizados (estes através dos lobbies e da iniciativa popular das leis), bem como propiciar a participação dos grupos políticos minoritários no Parlamento. Tudo isso conduz a um am-plo debate e choque de interesses, saudável para que a lei venha a obter o respeito e acatamento da sociedade.


Assim sendo, as várias etapas do processo são juridicamente reguladas, devendo ser rigorosamente observadas na produção do ato legislativo.

4.2 Processo judicial

15. Há várias espécies de processos judiciais: processo civil, processo penal, processo trabalhista - destinados, respectivamente, à aplicação da lei civil, penal e trabalhista, com suas características próprias. Cada um, por sua vez, admite subespécies. Os processos civis, por exemplo, podem ser, de acordo com o Código de Proces-so Civil: processo de conhecimento, processo de execução, proces-so cautelar.

O exame detalhado deles é objeto das disciplinas jurídicas pró-prias: os direitos processual civil, processual penal e processual tra-balhista. Não é possível, a esta altura, avançar muito no seu estudo. Entretanto, pode-se apresentar esquema sumário de um deles.

16. O processo civil de conhecimento, destinado por hipótese à obtenção de sentença condenando o devedor à entrega do bem que vendeu, seguirá sucessivos passos, expostos resumidamente a seguir:

- propositura da ação, com a apresentação, pelo autor, da peti-ção inicial;

- exame, pelo Juiz, da petição inicial, e ordem para a citação do réu;

- citação do réu para oferecer sua resposta; - fluência do prazo para a resposta; - apresentação da contestação pelo réu; - intimação do autor para se manifestar sobre a contestação; - realização de audiência de conciliação; - decisão sobre a pertinência das provas requeridas; - designação de audiência de instrução e julgamento; - realização da audiência; - prolação da sentença julgando improcedente a ação; - intimação das partes da sentença proferida; - fluência do prazo para apresentação de recursos;


- oferecimento de recurso pelo autor; - intimação do réu para apresentação das contra-razões de re-

curso; - fluência do prazo para contra-razões; - apresentação de contra-razões; - remessa dos autos ao Tribunal; -julgamento, acolhendo-se o recurso e, em conseqüência, jul-

gando-se procedente a ação; - transcurso do prazo sem apresentação de novo recurso; - trânsito em julgado da decisão. O Código de Processo Civil regula detalhadamente cada um

desses eventos, estabelecendo a forma, o prazo, os efeitos de cada ato, e assim por diante.

* 17.0 objetivo dessa seqüência de etapas é permitir que a deci-são judicial seja, em primeiro lugar, imparcial, por ditada após a manifestação das partes envolvidas. De outro, que seja fruto de substanciosa coleta de dados. Por fim, que não resulte da vontade unipessoal do julgador, mas do concurso de juízos das várias ins-tâncias judiciais.

4.3 Procedimento administrativo

18. Na Administração Pública, como reflexo da diversidade de suas atribuições, convivem múltiplas espécies de procedimentos, destinadas a dar esteio aos diferentes atos administrativos.

A contratação de particulares para a realização de obras, pres-tação de serviços, fornecimento de bens em geral, por exemplo, de-pende de licitação. A admissão de servidores públicos se faz median-te concurso público. A aplicação de sanções administrativas é pre-cedida de procedimento sancionatório.

19. Variam os objetivos de cada procedimento. A licitação e o concurso público visam permitir que muitos particulares disputem, de modo limpo e igualitário, o benefício oferecido pela Administra-ção (o contrato e a nomeação para o cargo público). O procedimen-to sancionatório pretende assegurar a ampla defesa do acusado an-tes de ser afetado pela sanção.

Capítulo VII O que é Direito Administrativo?

Sempre que me pedem uma exposição breve sobre o ramo do direito ao qual tenho dedicado a minha vida, lembro-me das des-venturas de um Prefeito-empresário que conheci em um congresso sobre Municípios. Depois de ouvir minha palestra, o homem levan-tou-se do auditório e, com um jeito simpático mas sem qualquer pie-dade, passou a desancar o direito administrativo e os franceses. Sob as gargalhadas e aplausos entusiasmados da platéia, composta ex-clusivamente de Prefeitos, ele encerrou profeticamente seu quase-discurso:

- "Ou a gente acaba com o tal direito administrativo ou ele aca-ba com a gente!"

Na saída, o homem me abordou para pedir desculpas pelo ex-cesso e dizer que nada havia de pessoal em sua proposta. Estava apenas pensando no Brasil... Daí, contou sua história.

Depois de comandar durante 28 anos a empresa de sua família, em uma cidade de porte médio, resolveu se candidatar ao cargo de Prefeito. Durante a campanha, prometeu empregar sua bem-sucedi-da fórmula empresarial na administração do Município. Foi eleito. Levou para a Prefeitura, como secretários e assessores, os mais ex-perientes empregados de sua empresa, inclusive o advogado de con-fiança, um homem inventivo e culto, responsável pela montagem jurídica de todos os negócios importantes que realizara na vida.

Mas ficou decepcionado com seu antigo conselheiro, já agora feito Procurador-Geral do Município. No cargo, este perdeu o bri-lho e o ímpeto; virou um burocrata, apaixonado por papéis, prazos, publicações, formalidades. Não demorou e ele se pôs a criar difi-culdades para qualquer coisa, uma enxurrada de nãos sem fim ( -"Não, Prefeito, iniciar a obra amanhã não é possível; o contrato com a empreiteira precisa ser publicado antes". - "Nem pense nisso. Eu

O QUE É DIREITO ADMINISTRATIVO? 103

sei que o preço parece bom, mas comprar carteiras escolares de-pende de licitação". - "Impossível, Prefeito. Não há autorização le-gal para a Prefeitura impedir o fumo na via pública").

Quem diria? Logo ele, que aparentava tanta cultura jurídica, acabou também perdendo a autoconfiança ( - "Eu não sei responder agora, Prefeito, se é possível vender o prédio do mercado munici-pal para quitar dívidas do Município; parece que há umas condi-ções, muito complicadas, a atender!").

O pior, então, foram as humilhações que o Prefeito acabou su-portando, uma em seguida à outra, sem que o advogado o impedis-se. Primeiro, foi a ordem do Juiz da Comarca - quase um menino -proibindo o uso do aterro sanitário recém-inaugurado, por proble-mas ambientais. Depois, a sustação, pela Câmara de Vereadores, do contrato envolvendo toda a publicidade da Prefeitura, que fora con-siderado ilegal pelo Tribunal de Contas (por falta de licitação, ai meu Deus!). A gota d'água foi a divulgação de um parecer, da pró-pria Procuradoria do Município, entendendo nulo, por ilegalidade, um ato do Prefeito: como se não bastasse a ousadia de assinar um texto assim, o Procurador ainda deixou o interessado tirar uma có-pia, que fez a delícia dos jornais!

O Procurador-Geral, desgostoso de tudo, pediu exoneração. O sucessor, que logo apareceu com os mesmos vícios, também não durou no cargo. E a história foi se repetindo, até que, um tanto a sério um tanto por desforra, o Prefeito anunciou pela imprensa que iria nomear um engenheiro para o posto de Procurador-Geral. Foi impedido por uma liminar (mais uma!).

Estressado, o Prefeito buscou conselho com um desembarga-dor aposentado, que mantinha uma chácara na cidade. Perguntou-lhe se a causa de seus problemas não seria um complô. Ficou sa-bendo que não: a causa era mesmo o direito administrativo, coisa de franceses. Por isso, tomou ódio do tal direito administrativo - e dos franceses.

Nesse ponto estava, no dia em que o conheci. Saí de lá pensando que o direito administrativo - a parte do

ordenamento jurídico voltada à disciplina da organização, funcio-namento e controle da Administração Pública e, em conseqüência,


de suas relações com terceiros - talvez seja mesmo o inferno dos administradores. Sua missão parece ser essa, aliás.

É verdade que o ordenamento confere à Administração Públi-ca uma série de poderes inexistentes em outros campos (nas rela-ções entre empresas, entre vizinhos etc.). Ela edita regras, fiscaliza, aplica multas, expede licenças, requisita bens, inicia desapropria-ções, lança impostos. Desse ponto de vista, é bem melhor ser o po-deroso Prefeito do que um diretor de empresa - que, manobrando no campo do direito privado, não exerce qualquer autoridade e tem de se virar na base do consenso.

Uma boa parte da especificidade do direito administrativo vem daí: da circunstância de regular o exercício de autoridade pública, materializando-se em uma série de institutos de que o direito priva-do nem cogita (como a desapropriação, o tombamento, a requisição, a servidão administrativa, a licença, a autorização, a revogação etc.).

Mas não é só. A atividade administrativa é desenvolvida por / uma máquina, uma certa estrutura (pessoas políticas, órgãos, Ad-

ministração direta e indireta, autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações governamentais, servidores públicos...). Sua organização, relativamente complexa e bastante peculiar, baseia-se em uma série de regras: normas de direito admi-nistrativo.

Inevitável que o antigo advogado de empresa, mesmo culto, sentisse insegurança quando defrontado com as questões jurídicas da Administração Municipal: elas envolvem um universo todo par-ticular. Como qualquer outro ramo da árvore jurídica, o direito ad-ministrativo tem seus modos, suas tradições - sua cultura, enfim, que as normas incorporam. A parcela da ciência jurídica dedicada a seu estudo - isto é, a doutrina do direito administrativo - vale-se de

1 termos, conceitos, classificações, lugares-comuns etc., nem sempre familiares ao profissional do direito privado.

Tudo isso se complica porque, ao contrário de outros ramos, o direito administrativo não está codificado. Enquanto o direito civil pode ser, por assim dizer, "comprado" em uma livraria, pois suas normas estão em grande parte reunidas e organizadas em um livro (um código), o administrativo está disperso por todo lado, inclusive na forma de princípios apenas implícitos no ordenamento.


Duas classificações são indispensáveis para o iniciante locali-zar adequadamente o direito administrativo no mundo do direito e, em seguida, começar a entendê-lo. A primeira é a que distingue os dois grandes ramos do direito: o privado e o público; a segunda, a que separa as funções do Estado em judicial, legislativa e adminis-trativa.

As características do direito administrativo, um ramo do direi-to público, afirmam-se, em primeiro lugar, por oposição ao direito privado:

Direito Administrativo x Direito Privado Interesses públicos x Interesses privados Autoridade x Igualdade Relações jurídicas verticais x Relações jurídicas horizontais Legalidade x Liberdade Função x Autonomia da vontade Formalismo x Informalismo Publicidade x Intimidade

As normas de direito administrativo regulam a realização do interesse público e conferem à Administração, encarregada de bus-cá-lo, poderes de autoridade, cujo exercício produz relações jurídi-cas verticais (em que ela tem uma posição de superioridade frente ao particular). Mas esses poderes são muito condicionados: a Ad-ministração só os tem quando previstos em lei (legalidade); seu exercício não é mera faculdade, mas dever do administrador, e só pode ocorrer para realizar os fins previstos em lei (função). Para permitir seu registro e controle, a ação administrativa está sujeita à publicidade e ao formalismo, exigindo a realização de procedimen-tos e a observância de inúmeros requisitos formalísticos.

Justamente aqui entram os franceses. Querendo impedir que o Poder Executivo ficasse sujeito aos juizes (membros da nobreza contrariada com a Revolução Francesa), os revolucionários france-ses atribuíram a missão de julgar os atos da Administração a um órgão que a integrava, o Conselho de Estado. Esse órgão, perce-bendo a incompatibilidade entre as normas do Código Civil e os


problemas da Administração, é que viria a afirmar a necessidade de, para resolvê-los, ser utilizado um "outro direito", o administra-tivo, construído em oposição ao então existente, o civil. A jurispru-dência do Conselho de Estado foi, a pouco e pouco, identificando os pontos do Código Civil que não deviam aplicar-se à Administra-ção e, a seguir, enunciando as normas que, estas sim, serviam ao caso. Ao conjunto dessas normas denominou-se direito adminis-trativo.

As especificidades do direito administrativo, enquanto direito da função administrativa que é, revelam-se também no confronto entre os conceitos de função administrativa e de função legislativa:

Função Administrativa x Função Legislativa Submissão à lei x Submissão à Constituição

Meu colega de congresso, ao tomar a imprudente decisão de empossar-se como Prefeito - e, malgrado seu, de sujeitar-se ao di-reito administrativo - , o que fez foi colocar-se ao mesmo tempo de-baixo da Constituição e das leis. Realmente, o direito administrati-vo, tal qual nós o conhecemos, é fruto da separação de Poderes e da hierarquia normativa que dele deriva, nesta seqüência:

Constituição Lei Ato administrativo

As normas constitucionais estão no topo da pirâmide jurídica e organizam o exercício do poder político, dividindo-o em funções (legislativa, judicial e administrativa), atribuídas precipuamente a cada um dos Poderes (Legislativo, Judiciário, Executivo). O Legis-lativo edita a lei, que se submete diretamente à Constituição, e a Administração Pública produz atos administrativos, submetidos imediatamente à lei e dependentes dela.

A direta dependência entre a lei e os atos do administrador está na origem das angústias de meu amigo Prefeito, que por certo é um homem poderoso, mas não o todo poderoso. No exercício do cargo, ele não pode fazer o que quer, o que acha bom ou justo; deve fazer o que a lei manda - e nada mais.


O direito administrativo - resultado, no campo do direito, da implantação de certo modelo político, o do chamado Estado de Di-reito - liga-se a este fundamental objetivo: o da negação do poder arbitrário. Daí o princípio da legalidade, em virtude do qual os atos administrativos não poderão ser fruto dos caprichos das autorida-des. Daí, também, a submissão de toda a ação administrativa a dife-rentes níveis de controle, sem o que não há como impedir 0 arbítrio.

A necessidade de viabilizar o amplo controle de legalidade de cada ato administrativo é uma das principais responsáveis pela (por assim dizer) "burocratização" do modo de agir do Estado, expressa em exigências como as de realizar procedimentos, de motivar os atos, de publicá-los etc. Flexibilidade e informalismo impediriam o indispensável controle.

Talvez a mais ardente chama do inferno dos administradores seja a resultante da articulação das funções administrativa e judicial. Nenhum ato administrativo é definitivo; todos podem ser levados ao exame do Judiciário, para aferição de sua legalidade. Isso gera uma inevitável interferência dos juizes no fluxo da ação adminis-trativa, a qual, inclusive por decisões liminares e provisórias, pode ser paralisada, proibida ou dirigida para rumo diverso. Em suma, um inferno!

Aceitando a provocação ("Ou a gente acaba com o tal direito administrativo ..." ) tentei, sem muito sucesso, convencer meu in-terlocutor da inviabilidade de sua proposta. O direito administrati-vo é um "direito constitucionalizado", vale dizer, um direito que decorre necessariamente da Constituição. Sem mudar o próprio mo-delo de Estado imposto constitucionalmente, simplesmente não há como varrer o direito administrativo da face do País.

Ao dizer isso, passei ao Prefeito meu exemplar da Constitui-ção e lhe pedi que lesse o caput do art. 37. Meio contrariado, ele impôstou a voz e leu:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-cípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-ralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte: (...)".

Esse dispositivo enuncia algumas normas fundamentais do di-reito administrativo. Expliquei:


- Legalidade: a Administração não desfruta de liberdade; só podendo agir na aplicação de leis;

- Impessoalidade, os atos da Administração devem tratar iso-nomicamente as pessoas e dirigir-se a fins públicos impessoais;

- Moralidade, a moralidade administrativa é, ao lado da lei, um padrão de observância obrigatória para os agentes públicos;

- Publicidade, a ação administrativa deve desenrolar-se de for-ma transparente e aberta, sem segredos;

- Eficiência, a Administração não pode se limitar a cumprir formalidades; seu compromisso maior é com a realização efetiva dos interesses públicos.

- "Então vamos revogar esse artigo", animou-se o Prefeito. "Eu elegi um sobrinho deputado federal. Ele faz a proposta. Quem há de ser contra? Ficamos livres desse direito administrativo".

Argumentei que a supressão do artigo seria inútil: - "É possível, claro, fazer reformas nas leis de licitações, de

desapropriação, de concessão. Viável, também, alterar ou suprimir os dispositivos da Constituição que cuidam de tópicos do direito administrativo (aliás, a Carta brasileira de 1988, ao contrário das de outros países, contém muitos desses dispositivos). Isso poderá alte-rar o conteúdo do direito administrativo brasileiro. Só que não com-prometerá sua existência, tampouco transformará sua substância, que se manterá enquanto o modelo de Estado permanecer".

Desanimado, meu interlocutor despediu-se. Mas pude ouvi-lo resmungar, na saída:

- "Sundfeld? O nome alemão deve ser disfarce. É um francês infiltrado!"

Capitulo VIII Equilíbrio entre Autoridade e Liberdade

1. A sociedade como titular e destinatária do poder 2. Competência. 3. Direitos dos particulares.

1. A sociedade como titular e destinatária do poder

1. Em lima sociedade, os indivíduos podem ser divididos em dois grupos: o dos que exercem o poder, como agentes do Estado (os governantes), e o dos destinatários do poder (os governados).

O exercício do poder político gera relações jurídicas entre Es-tado e governados. O Fisco, ao tributar um empresário, relaciona-se juridicamente com este. Assim também o Estado-juiz quando con-dena o criminoso à prisão ou o Estado-legislador quando edita o regulamento da pesca. Em qualquer caso, Estado e indivíduos assu-mem reciprocamente direitos, poderes, deveres, faculdades. Interes-sa-nos saber quais são os termos fundamentais dessas relações, ou seja, descobrir como o direito público regula as relações entre os exercentes do poder e os seus destinatários.

2. O primeiro dado cuja consideração é importante - por re-percutir sobre toda disciplina da matéria - é que, no Estado Demo-crático de Direito, os indivíduos não são meros destinatários, isto é, meros sujeitos passivos, do poder. São, vistos em conjunto, os ver-dadeiros titulares do poder político.

O art. Ia , parágrafo único, de nossa Constituição Federal o evi-dencia: "Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de re-presentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição".

O Estado não desfruta do poder, na condição de dono ou se-nhor, mas como representante do titular, que é o povo. Os particu-lares, embora sofram o poder, não são mero objeto dele. E intuiti-


vo, destarte, que as relações jurídicas entre Estado e indivíduo, con-quanto marcadas pelo signo da autoridade - visto estar em causa o exercício do poder político - , não se processam sob o império da submissão. Ainda mais porque o indivíduo, mesmo em suas rela-ções com o Estado, apresenta-se como sujeito livre, munido de di-reitos.

As relações jurídicas de direito público são, destarte, vínculos entre um sujeito que exerce o poder político, mas não o titulariza (o agente público), e um sujeito que titulariza o poder (em conjunto com os demais indivíduos), mas não o exerce; ao contrário, supor-ta. Este último, porém, suporta o poder até certo limite: o dos direi-tos que lhe são conferidos pela ordem jurídica.

3. Assim, o direito público tem a complexa missão de regular, de modo equilibrado, as relações entre o Estado - que exerce a au-toridade pública e o conseqüente poder de mando - e os indivíduos - que devem se sujeitar a ele, sem perder sua condição de donos do poder e titulares de direitos próprios.

Gordillo, embora se referindo especificamente ao direito ad-ministrativo, expõe com propriedade esse desafio essencial do di-reito público e as dificuldades da ciência jurídica para enfrentá-lo:

"O direito administrativo é por excelência a parte da ciência do direito que mais agudamente coloca o conflito permanente entre a autoridade e a liberdade. 'Estado e indivíduo, ordem e liberdade: a tensão encerrada nestas idéias sintéticas é insolúvel', disse um au-tor; mas ainda que não cheguemos a crer que a tensão ou o conflito seja insolúvel, e admitamos a possibilidade de um equilíbrio dinâ-mico entre ambos, é evidente que a obtenção de tal equilíbrio há de ser uma das mais difíceis e delicadas tarefas da ciência moderna.

"A história registra primeiro o despotismo estatal sobre os in-divíduos; logo, e como reação, a exacerbação dos direitos do indi-víduo frente à sociedade; por fim, e como anseio, o equilíbrio dos dois elementos essenciais do mundo contemporâneo livre: indiví-duo e sociedade, indivíduo e Estado. (...)

"O equilíbrio político, a sensibilidade jurídica, não se satisfa-zem apenas com declarações sobre a liberdade; devem ser o leit motiv de tudo o que se pensa e decide sobre direito administrativo; devem ser a preocupação constante do jurista, não só nos grandes

EQUILÍBRIO ENTRE AUTORIDADE E LIBERDADE 111

temas institucionais, como também nos pequenos e, por vezes, en-tediantes problemas quotidianos.

"Quantos temas interessantes ou áridos escondem esse profun-do desequilíbrio! Provavelmente muitíssimos anos se passarão an-tes que se os isole e corrija; ou talvez isto nunca aconteça; entretan-to, deve ficar-nos ao menos o princípio retor, a preocupação cons-tante, de insuflar esse equilíbrio e essa justiça em toda questão que envolva a relação indivíduo-Estado, de rever com critério profun-damente crítico, com a metódica dúvida cartesiana, os fundamentos e soluções de cada instituição ou diminuta questão que nos incum-ba tratar, com a atenção alerta para descobrir e cauterizar esses des-vios e ressaibos que constituem a raiz da enfermidade social e polí-tica argentina e latino-americana" (Teoria General dei Derecho Ad-ministrativo, pp. 35 e 37-38, tradução nossa).

4. A primeira constatação a respeito do regime das relações de direito público é a de que um dos sujeitos da relação, o Estado, exer-ce o poder de autoridade, desfrutando de prerrogativas de que não se encontram equivalentes no direito privado. Entre elas brilham es-pecialmente os poderes de, unilateralmente, impor deveres aos in-divíduos e de alterar as relações já constituídas. Esse é, certamente, o aspecto de percepção mais imediata.

Celso Antônio Bandeira de Mello expressa esse aspecto da re-lação de direito público enunciando o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. Segundo ele, são conseqüências deste princípio, de uma parte, a "posição privilegiada do órgão en-carregado de zelar pelo interesse público e de exprimi-lo, nas rela-ções com os particulares" e, de outra, a "posição de supremacia do órgão nas mesmas relações", ou seja, a verticalidade das relações entre Estado e particulares (Curso de Direito Administrativo, p. 28). Exemplo da posição privilegiada é o benefício usufruído pelo Esta-do, quando integra processo judicial, de prazo em dobro para apre-sentação de recursos. Exemplo da posição de supremacia é a possi-bilidade de desapropriar bens de particulares.

5. Fundamental, contudo, para conhecer a relação jurídica de direito público num Estado moderno - e a posição que nela ocu-pam os indivíduos - é identificar os limites dos poderes de autori-dade. São, basicamente, dois, intimamente ligados:


a) a competência; b) os direitos dos particulares.

2. Competência

6. Ao desempenharem o poder, os governantes exercitam com-petências, não direitos subjetivos. O juiz, o legislador, o adminis-trador, não têm o direito de, respectivamente, julgar, legislar ou ad-ministrar, mas, sim, competência para fazê-lo.

A expressão competência é usada no Direito com intenção muito definida. Significa-se, com ela, o poder conferido pelo orde-namento, cujo exercício só é lícito se realizado: a) pelo sujeito pre-visto; b) sobre o território sob sua jurisdição; c) em relação às ma-térias indicadas na norma; d) no momento adequado; e) à vista da ocorrência dos fatos indicados na norma; e, especialmente f) para atingir a finalidade que levou à outorga do poder. Em outras pala-vras, a competência é um poder intensamente condicionado.

E o que sublinha o ilustre Celso Antônio Bandeira de Mello:

"Em rigor, no direito público, tudo se resume a um problema de competência. Deveras: sua noção íntegra postula que um dado poder só existe realmente quando presentes as condições de fato autorizadoras de sua deflagração e desde que manifestado em vista da específica finalidade que lhe confonna a existência. A este pro-pósito quadra referir outra cita de Caio Tácito, em lanço excelente, ao averbar: 'A regra de competência não é um cheque em branco'. Vale dizer, não existe no vazio, incondicionadamente" (Ato Admi-nistrativo e Direitos dos Administrados, p. 57).

Já com o termo direito subjetivo se designa a possibilidade de ação, conferida pelo direito aos sujeitos, para que estes realizem seus interesses pessoais ínão para a realização de interesses alheios ou objetivos). Por isso, o direito subjetivo é um fim em si mesmo.

A competência - e este é seu mais importante condicionamen-to - é sempre outorgada pela nonna, para que de seu exercício re-sulte atendida certa finalidade, estranha ou exterior ao sujeito. A competência é um meio para atingir fins determinados. Portanto, a competência é um poder vinculado a certa finalidade.


Paolo Biscaretti di Ruffia, um dos mais notáveis juspublicistas italianos, trabalha essa idéia ao definir os poderes do Estado como

funções: "Deve-se, além disso, salientar como os poderes públicos de-

vem ser definidos como funções, enquanto são exercidos não para um interesse próprio, ou exclusivamente próprio, mas para interes-se alheio, ou pelo menos, objetivo (no interesse da coletividade hu-mana, que é a base do Estado, ou no interesse do Estado à tutela objetiva da lei em relação à função jurisdicional penal). E isto ex-plica como, num certo sentido, todas as funções do Estado (...) apa-recem livres e vinculadas ao mesmo tempo: livres porque, conside-radas em seu conjunto, encabeçam todo o poder de governo sobe-rano do Estado, e vinculadas porque, concretamente, nenhum ór-gão estatal pode ultrapassar os limites que lhe foram impostos (e que constituem sua competência) e deve exercer as mesmas fun-ções quando e com as modalidades requeridas pelos corresponden-tes interesses públicos que deverão ser tutelados" (Direito Consti-tucional - Instituições de Direito Público, p. 134).

7. Disso resulta que a competência é, para o agente público, de exercício obrigatório; traduz um dever. E compreensível que seja assim. Se as competências são outorgadas aos agentes públicos para o atingimento de certos fins, o não exercício delas implicaria re-núncia à sua realização.

O juiz é obrigado a exercer seu poder de julgar, não podendo se escusar de fazê-lo, mesmo alegando não estar convencido ou inexis-tir norma a ser aplicada. Dispõe o art. 126 do Código de Processo Civil que "o juiz não se exime de sentenciar ou despachar alegando lacuna ou obscuridade da lei". O administrador não pode deixar de cobrar tributo devido por certo contribuinte. Mesmo o legislador -a quem se reconhece vasta discricionariedade na decisão quanto à oportunidade e ao conteúdo da lei - tem, em certas situações, o de-ver de legislar: quando a lei for indispensável á eficácia de norma constitucional. Por isso, a Constituição brasileira criou ação judicial específica para ver declarada como ilícita a omissão do legislador. É a ação de inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 22).

8. Tanto o Estado quanto o particular comparecem na relação jurídica de direito público para cumprir um dever. Na cobrança de


imposto, a Administração, como sujeito ativo, exige o pagamento para cumprir o dever que a norma jurídica lhe imputa. O indivíduo, sujeito passivo, paga para cumprir seu dever de contribuinte.

Como tais deveres - seja o do sujeito ativo, seja o do sujeito passivo - decorrem da necessidade de alcançar as finalidades pre-vistas na norma, pode-se dizer, parafraseando Ruy Cirne Lima, que a relação jurídica de direito público é aquela que se estrutura ao influxo de uma finalidade cogente (obrigatória).

Percebe-se a diferença entre tal espécie de relação jurídica e a relação típica do direito privado. Nesta, o sujeito ativo exerce um direito e o sujeito passivo cumpre um dever. O credor comparece na relação para alcançar seus interesses pessoais, não para realizar finalidades objetivas.

Não obstante tais diferenças, o relacionamento entre o Estado e o particular, regido pelo direito público, é relação jurídica, do mes-mo modo que o vínculo entre dois particulares, regido pelo direito privado. Ruy Cirne Lima, em célebre trecho de sua obra, embora se refira especificamente à Administração Pública (daí a expressão "relação de administração"), faz demonstração que pode ser ampli-ficada para todo o direito público:

"Concebe-se geralmente a relação jurídica como expressão de um poder do sujeito de direito sobre um objeto do mundo exterior, seja aquele uma coisa existente per se, seja uma abstenção ou um fato, esperados de outro sujeito. Nessa concepção da relação jurídi-ca, sem dificuldade se compreendem todas as variedades de que a noção de direito subjetivo é suscetível.

"Nela, não parece possa compreender-se, porém, nenhuma es-pécie de relacionamento jurídico no qual se suponha, ao sujeito ati-vo, um dever, ao invés de um poder, sobrepondo-se-lhe à autono-mia da vontade, o vínculo de uma finalidade cogente. Alguns mo-mentos de reflexão, entretanto, tornam para logo evidente que, en-tre essa espécie de relacionamento jurídico e a que se exprime pelo conceito corrente, a diferença apurável nada tem de essencial. O que se denomina 'poder' na relação jurídica, tal como geralmente en-tendida, não é senão a liberdade extrema, reconhecida ao sujeito ativo, de determinar autonomamente, pela sua vontade, a sorte do objeto, que lhe está submetido pela dependência da relação jurídi-ca, dentro dos limites dessa mesma relação. Limite-se ainda mais a


liberdade externa de determinação, reconhecida ao sujeito ativo da relação jurídica, vinculando-o, nessa determinação, a uma finalida-de cogente, e a relação se transformará imediatamente, sem altera-ção, contudo, de seus elementos essenciais.

"À relação jurídica que se estrutura ao influxo de uma finali-dade cogente, chama-se relação de administração. Chama-se-lhe re-lação de administração segundo o mesmo critério pelo qual os atos de administração se opõem aos atos de propriedade. Na administra-ção, o dever e a finalidade são predominantes; no domínio, a vonta-de" (Princípios de Direito Administrativo, pp. 55-56).

3. Direitos dos particulares

9. O segundo limite aos poderes do Estado em suas relações com os particulares é o dos direitos que a ordem jurídica assegura a estes, ou, em uma palavra, o da liberdade. O cidadão, no Estado Democrático de Direito moderno, é livre em dois sentidos diversos. A compreensão da posição do indivíduo perante o Estado requer a identificação desses significados da liberdade: o antigo e o moderno.

O indivíduo é livre, inicialmente, porque, sendo titular do po-der, pode participar de seu exercício. Este o sentido da liberdade para os antigos. Alguns dos mecanismos para tanto são: as eleições, o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular das leis.

Os indivíduos são livres, de outro lado, por terem garantida (pelo próprio Estado) a segurança nas fruições privadas. E dizer, desfrutam de espaços individuais de ação, intangíveis pelo Estado. Eis o sentido da liberdade para os modernos. São exemplos: o di-reito de propriedade, de exploração de atividade econômica, de ma-nifestação e expressão.

No Estado Democrático de Direito somam-se as liberdades nos dois sentidos, o antigo e o moderno: como garantia da participação no exercício do poder e como garantia da segurança nas fruições privadas.

A identificação das "duas liberdades" encontra-se em célebre trecho de Benjamin Constant: "O objetivo dos antigos era a distri-buição do poder político entre todos os cidadãos de uma mesma pá-tria: era isso que eles chamavam de liberdade. O objetivo dos mo-


demos é a segurança nas fruições privadas: eles chamam de liber-dades às garantias acordadas pelas instituições para aquelas frui-ções" (De la Liberté des Anciens Comparée à celle des Modernes, apud Norberto Bobbio, Liberalismo e Democracia, p. 8).

O professor brasileiro Celso Lafer desenvolveu o tema. De sua obra, colhem-se importantes observações:

"A liberdade antiga é a liberdade do cidadão e não a do ho-mem enquanto homem. Ela só se manifesta, por isso mesmo, em comunidades políticas que regularam adequadamente a interação da pluralidade. Daí a relação entre política, liberdade antiga e formas democráticas de governo, que criam um espaço público ensejado pela liberdade de participação na coisa pública, do diálogo no plu-ral, que permite a palavra viva e a ação vivida, numa unidade criati-va e criadora. (...)

"A polis (como diz Jaeger) é a soma de todos os seus cidadãos e de todos os aspectos de suas vidas. Ela dá muito a cada cidadão, porém dele tudo pode exigir. Inexorável e poderosa, a polis impõe o seu modo de vida a cada indivíduo, marcando-o como seu.

"Esta presença avassaladora do Estado e da sociedade na vida dos indivíduos é o que permite compreender a importância de uma outra dimensão da liberdade, que Benjamin Constant chamou de li-berdade moderna. Já os romanos, que diferenciavam juridicamente o status civitatis do status libertatis, defendiam a liberdade como a faculdade natural de se fazer o que se quer com exceção daquilo que proíbe ou pela força ou pela lei. Liberdade, neste sentido, não é o obrigatório, nem mesmo o autonomamente consentido, mas sim o que se encontra na esfera do não-impedimento. (...)

"Qual é, ou qual deve ser, numa sociedade, o tamanho desta esfera do permitido que enseja o exercício da liberdade moderna? Como é sabido, o liberalismo moderno surge como uma contesta-ção ao Estado Absoluto e ao abuso de poder dele decorrente. Daí o esforço do liberalismo de converter o Estado Absoluto num Estado de Direito, cuja atividade seria material e formalmente limitada atra-vés de alguns instrumentos jurídicos e políticos. Entre estes instru-mentos, cabe destacar a garantia dos direitos individuais, cuja tute-la limitaria materialmente a atividade do Estado" (Ensaios sobre a Liberdade, pp. 12-20).


10. As noções até aqui expostas nos permitem perceber que o cidadão tem, em primeiro lugar, o direito de participar na constitui-ção do poder político. Os direitos políticos - sobretudo os de votar e de ser votado - são os instrumentos por excelência da liberdade no sentido antigo. Seu estudo corresponde a importante parcela do direito constitucional.

A liberdade no sentido dos antigos traduz limite aos poderes do Estado, na medida em que o conjunto dos cidadãos controla e participa da formação dos órgãos públicos (ex.: a eleição do Parla-mento) e do exercício de suas competências (ex.: através do plebis-cito).

11. O desfrute da liberdade moderna, porém, traduz limite ao exercício do poder que cada indivíduo, singularmente considera-do, pode opor ao Estado nas concretas relações jurídicas que tra-vem. E isso por três razões.

Inicialmente, porque a existência de direitos subjetivos em fa-vor do particular limita o conteúdo dos atos estatais. Assim, a ga-rantia do direito de propriedade (CF, art. 52, inc. XXII) impede que o Estado confisque pura e simplesmente os bens pertencentes a João; a garantia da liberdade de expressão da atividade intelectual (art. 52, inc. IX) obsta a que o Poder Público censure o livro de Ma-ria; a proibição da tortura (art. 52, inc. III) evita que José a sofra na delegacia de polícia onde está recolhido. Tratando-se, nessas hipó-teses, de direitos assegurados constitucionalmente, nem a própria lei poderá desconhecê-los. Destarte, os direitos constitucionais são um limite ao poder do legislador. Como à Administração Pública e áo Judiciário cabe a aplicação da lei, seus atos, obviamente, obser-varão os direitos garantidos constitucionalmente (eis que a lei a apli-car não poderia negá-los), bem assim os direitos que, embora não previstos na Lei Maior, hajam sido conferidos por lei. Com isto, os direitos de cada indivíduo - sejam os de índole constitucional, se-jam os com base legal - correspondem a limites em concreto do ato administrativo e do ato jurisdicional que o Estado edite em relação a esse indivíduo.

Em segundo lugar, há uma série de direitos, assegurados inclu-sive pela Constituição, que geram a faculdade de o indivíduo co-brar prestação positiva do Estado (não uma mera prestação negati-


va, como nos direitos mencionados acima). Significam a possibili-dade de o particular "conduzir" o poder político em certa direção. E exemplo o direito de o indivíduo exigir a prestação de serviços públicos essenciais, como o de educação, de saúde, de transporte coletivo de passageiros etc.

A terceira razão pela qual os direitos subjetivos implicam limi-tes que todo indivíduo, singulannente considerado, opõe ao exercí-cio do poder estatal está em que eles são protegidos através de ações judiciais (e o direito de ação, isto é, de ir a juízo contra o Estado, é um específico e autônomo direito dos indivíduos, nos termos do art. 52, inc. XXXV: "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciá-rio lesão ou ameaça a direito". Portanto, o controle jurisdicional, provocado pelo indivíduo em defesa de seu direito, limita concreta-mente o exercício do poder político.

12. Assim, e em síntese, a relação jurídica de direito público entre o Estado e os particulares é uma relação equilibrada por dois fatores:

a) De um lado, o fator autoridade, que confere prerrogativas ao Estado, entre as quais a de impor, unilateralmente, obrigações aos particulares. Com isto, realiza-se a supremacia do interesse pú-blico sobre o privado.

b) De outro lado, o fator limites da autoridade, a saber: a com-petência (definida pela finalidade a ser atingida pelo ato estatal) e o respeito dos direitos dos particulares. Assim, garante-se a efetiva realização do interesse público (visto a competência não poder ser utilizada senão para o fim previsto pelo Direito), ao mesmo tempo em que se preserva a liberdade.

2- Parte O Direito Público

Capítulo IX Direito e Ciência Jurídica

1. Introdução. 2. Normas jurídicas. Os mundos do ser e do dever-ser. 3. Sistema jurídico. 4. Direito e ciência jurídica. 5. A atividade do pro-fissional do direito. 6. Divisão da ciência jurídica em ramos.

1. Introdução

Na biblioteca de casa, cercado de livros, espalhados sobre a mesa e pelo chão, o autor tenta iniciar mais um capítulo de seu Fun-damentos de Direito Público. O trabalho não vai adiante; o compu-tador mais apaga que insere.

Desanimado, suspira: - Por que, em qualquer texto científico, as noções essenciais

são sempre as mais difíceis de expor? Como explicar as idéias de direito e de ciência jurídica de modo ao mesmo tempo adequado, simples e compreensível? Será que este trecho está bem?

Na dúvida, sai para a sala, em busca de alguém que leia o já escrito. Mas as Quatro Estações, de Vivaldi, rodando no toca-dis-cos, são um concorrente invencível. Ninguém quer saber de trocá-las por duas páginas de norma jurídica, mundo do ser e do dever-ser...

Voltando ao escritório, sente-se terrivelmente só. Abre um li-vro ao acaso e parece que escuta a voz de Karl Engisch:

- "Quem se proponha familiarizar o principiante ou o leigo com a ciência do Direito (jurisprudência) e o pensamento jurídico, ao tentá-lo vê-se a braços com uma série de dificuldades e dúvidas que não encontraria noutros domínios científicos. Quando o jurista, situado no círculo das ciências do espírito e da cultura, entre as quais se conta a jurisprudência, olha ao derredor, tem de constatar, angustiado e com inveja, que a maioria delas pode contar extra mu-


ros com um interesse, uma compreensão e uma confiança muito maiores do que precisamente a sua ciência. Especialmente as ciên-cias (teorias) da linguagem, da literatura, da arte, da música e da religião fascinam os leigos devotados a assuntos de cultura numa medida muito maior do que a ciência do Direito, se bem que esta, não só quanto à matéria mas ainda metodologicamente, tenha com aquelas estreitos laços de parentesco".1

- E. A ciência do direito não tem grande prestígio como leitura de cabeceira...

Indiferente à interrupção, Engisch continua: - "Sem grandes hesitações se depositará um livro de arqueolo-

gia ou de história da literatura sobre a mesa dos presentes, mas a custo se fará o mesmo com um livro jurídico, ainda que este não exija da parte do leitor conhecimentos especiais. As usuais introdu-ções à ciência jurídica, com raras exceções, apenas parecem ter al-gum interesse para o jurista principiante, mas já não para o leigo".2

- Convenhamos: não fazemos grande força para interessar os leitores. No fundo, no fundo, escrevemos para nós mesmos.

- "As razões deste desinteresse do leigo pelo Direito e pela ciência jurídica são fáceis de descobrir. Todavia, trata-se de algo muito estranho. Com efeito, a custo qualquer outro domínio cultu-ral importará mais ao homem do que o Direito. Há na verdade pes-soas que podem viver e vivem sem uma ligação íntima com a poe-sia, com a arte, com a música. Há, também, na expressão de Max Weber, pessoas 'religiosamente amusicais'. Mas não há ninguém que não viva sob o Direito e que não seja por ele constantemente afetado e dirigido. O homem nasce e cresce no meio da comunida-de e - à parte casos anormais - jamais se separa dela. Ora, o Direito é um elemento essencial da comunidade. Logo, inevitavelmente, afeta-nos e diz-nos respeito. (...) Por que, pois, tão pouca abertura de espírito para o Direito e a jurisprudência?".3

- Acho que Kelsen poderia explicar a razão da falta de simpa-tia para com o direito e a ciência que o estuda. O coração do ho-mem não é capaz de bater mais forte pela ordem jurídica: apenas a

1. Introdução ao pensamento jurídico, p. 5. 2. Idem, ibidem. 3. Idem, pp. 5-6.

DIREITO E CIÊNCIA JURÍDICA 123

idéia de justiça o comove. E os tratados de ciência jurídica não cui-dam do que é justo...

Chamado, Kelsen se anima a participar: - De fato. "A afinnação: 'Certa ordem social tem o caráter de

Direito, é uma ordem jurídica' não implica o julgamento moral de qualificar essa ordem como boa ou justa. Existem ordens jurídicas que, a partir de certo ponto de vista, são injustas. Direito e justiça são dois conceitos diferentes". 4

- Pois é. O cientista do direito vive seu dilema. Se compõe uma obra para expor suas idéias sobre o justo ou injusto, o bom e o mau, conquista simpatias mas frauda seus leitores, porque não faz ciên-cia do direito, mas filosofia da justiça. Se apenas descreve o funcio-namento dos mecanismos de que se compõe o sistema jurídico, ou se expõe certo sistema jurídico positivo (o brasileiro, o francês...), cumpre adequadamente sua função, mas seu trabalho perde charme mundano.

2. Normas jurídicas. Os mundos do ser e do dever-ser

O diálogo reanima o autor. Os pensamentos se multiplicam; as dúvidas também. Se direito não é justiça, o que será?

Imediatamente, salta da estante a Hipótese de Incidência Tri-butária, e Geraldo Ataliba, após alisar o bigode, esclarece:

- "Essencialmente, em última análise, reduzido o objeto à sua mais simples estrutura, o direito não é senão um conjunto de nor-mas (conjunto este a que se convencionou designar sistema jurídi-co, ordenação jurídica)".5

- O direito é um conjunto de normas... Então, para compreen-dê-lo, necessário entender o que é uma norma...

Sentado na cadeira em frente, rabiscando figuras humanas em uma folha de papel, Celso Antônio Bandeira de Mello explica:

- "As normas, no seu conjunto, pressupõem três elementos: hi-pótese, mandamento e sanção. A hipótese, que é a previsão abstrata de uma situação ou de um comportamento; o mandamento, que é o

4. Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 13. 5. Hipótese de incidência tributária, p. 25.


comando, o ditame de caráter obrigatório; e a sanção, que é a con-seqüência jurídica desfavorável, imputada a alguém, pela violação do fundamento. Esta é a estrutura das normas jurídicas".6

- Realmente, é possível visualizar, por exemplo, o art. 121 do Código Penal, com base neste esquema. A norma diz: "Matar al-guém. Pena: reclusão de 6 a 20 anos". A hipótese é: "havendo al-guém (um ser humano)". O mandamento: "é proibido matá-lo". A sanção (isto é, a pena), aplicável a quem não obedece o mandamen-to, é: "reclusão de 6 a 20 anos".

Mas tudo isso, embora correto, ainda parece pouco para com-preender as normas jurídicas. Entusiasmando-se, Celso Antônio lembra da distinção entre o mundo do ser (da natureza) e o do de-ver-ser (das normas):

- "O mundo do direito difere profundamente do mundo natu-ral. O mundo normativo tem a sua existência própria, diversa do mundo natural, desligada dele, com um modo de ser e de existir, próprio, diverso do mundo natural. Todos nós conhecemos uma de-finição de lei, segundo a qual as leis seriam as relações necessárias, que derivam da natureza das coisas. Esta definição pode servir para qualquer coisa, menos para definição de uma lei, em sentido jurídi-co, menos para definir uma norma de direito, porque as relações de direito não derivam da natureza das coisas, mas da vontade dos ho-mens, que as constroem com liberdade. Há uma independência pro-funda entre o mundo natural e o mundo normativo e a apreensão do significado dessa diferença é da mais fundamental importância para a interpretação, para a hermenêutica do direito".7

- E possível explicar melhor? Celso Antônio, após tamborilar o cigarro sobre a mesa, saca

um elegante isqueiro e, enquanto o acende, responde: - "No mundo natural, se soltarmos um cigarro, ele inelutavel-

mente cairá, em razão da lei da gravidade, que enuncia relações que decorrem, efetivamente, da natureza das coisas. (...) No mundo do direito as coisas não se processam assim. Os homens constroem, livremente, certas situações hipotéticas e enlaçam a esse anteceden-

6. "Teoria Geral do Direito", p. 4. 7. Idem, p. 7.

DIREITO H CIÊNCIA JURÍDICA 125

te um certo conseqüente. Figuram uma relação entre um anteceden-te, que é livremente construído pelos homens, e um conseqüente, também livremente instituído pelos homens".8

- Tem razão. E a vontade do legislador que atribui, ao compor-tamento "matar alguém", a conseqüência: "reclusão de 6 a 20 anos".

- "Por isso os sistemas jurídicos podem variar. Um dado siste-ma pode impor que é obrigatório o voto. O enlaçamento entre essas duas relações é feito pela vontade do legislador. Ele relaciona ante-cedentes com conseqüentes. No mundo natural vigora a lei da cau-salidade, a relação de causa e efeito: se A for, B será. No mundo do direito vigora a relação de imputação: se A for, B deverá ser".9

- Essas idéias são suas, não Kelsen? - Pois é. "A regra de Direito e a lei da natureza não diferem

tanto pelos elementos que relacionam quanto pela maneira em que é feita a conexão. A lei da natureza estabelece que, se A é, B é (ou será). A regra de Direito diz: Se A é, B deve ser. A regra de Direito é uma norma (no sentido descritivo do termo). O significado da co-nexão estabelecida pela lei da natureza entre dois elementos é o 'é', ao passo que o significado da conexão estabelecida entre dois ele-mentos pela regra de Direito é o 'deve ser'. O princípio segundo o qual a ciência natural descreve seus objetos é o da causalidade; o princípio segundo o qual a ciência jurídica descreve seu objeto é o cia normatividade".10

Maria Helena Diniz, andando apressada pelo corredor, escla-rece, na passagem:

- "Para formular sua teoria, Hans Kelsen introduziu em sua obra o dualismo kantiano do 'ser' e 'dever ser', que constituem duas categorias originárias ou 'a priori' do conhecimento, isto é, que não derivam de nenhuma outra. São duas formas mentais, primárias e básicas, correspondentes a dois domínios incomunicáveis: o dos fa-tos ou da natureza física, espiritual e social e o das normas. Com base nessa distinção fundamental entre 'ser' e 'dever-ser', conside-rou o 'dever-ser' (sollen) como expressão da normatividade do Di-reito que deve ser investigado pela Ciência Jurídica. A Jurispradên-

8. Idem, ibidem. 9. Idem, ibidem. 10. Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 49.


cia passa, então, a ser uma ciência normativa, pois seu objeto con-siste em normas que não enunciam o que sucedeu, sucede ou suce-derá, mas tão-somente o que se deve fazer. Em contraposição, o 'ser' (sein) diz respeito à natureza, que é regida pela lei da causali-dade, que enuncia que os objetos da natureza se comportam de um determinado modo. A substância da concepção de Kelsen está nes-sa distinção e contraposição lógico-transcendental entre 'ser' e 'de-ver ser', isto é, entre o mundo físico, submetido às leis da causali-dade, e o mundo das normas, regido pela imputabilidade".11

A explicação propicia ao autor uma conclusão importante: - Essa diferenciação básica nos permite compreender por que

a norma jurídica, mesmo desrespeitada, continua existindo. A nor-ma não descreve a realidade, não diz como ela é, mas apenas como deve ser.

3. Sistema jurídico

A conversa, de repente, desaba. Novamente sozinho, o autor se sente perdido. Tenta reanimar o diálogo.

- Pois bem. Só que a religião e a moral também são conjuntos de normas (não matarás... não cobiçarás a mulher do próximo...). Como distingui-las do Direito?

E Kelsen quem responde: - "Como ordem coativa, o Direito distingue-se de outras or-

dens sociais. O momento coação, isto é, a circunstância de que o ato estatuído pela ordem jurídica como conseqüência de uma situa-ção de fato considerada socialmente prejudicial deve ser executado mesmo contra a vontade da pessoa atingida e - em caso de resistên-cia - mediante o emprego da força física, é o critério decisivo".12

- Quer dizer: estaremos diante de uma norma jurídica quando seu descumprimento pelo destinatário ensejar a aplicação coativa de uma sanção. O direito, portanto, é o conjunto de normas cuja sanção se aplica coativamente, com o uso da força física, se ne-cessário.

W. A Ciência Jurídica, pp. 27-28. 12. Teoria pura do Direito, pp. 61-62.


- O que você diz é certo, mas não muito esclarecedor, inter-vém Bobbio.

- Como? „ - "O que comumente chamamos de Direito é mais uma carac-

terística de certos ordenamentos normativos do que de certas nor-mas. Se aceitarmos essa tese, o problema da definição do Direito se torna um problema de definição de um ordenamento normativo e, conseqüentemente, diferenciação entre este tipo de ordenamento normativo e um outro, não o de definição de um tipo de normas. Nesse caso, para definir a norma jurídica bastará dizer que a norma jurídica é aquela que pertence a um ordenamento jurídico, transfe-rindo manifestamente o problema da determinação do significado do jurídico da norma para o ordenamento. Através dessa transfe-rência demonstra-se que a dificuldade de encontrar resposta à per-gunta: "O que se entende por norma jurídica?" se resolve amplian-do-se o campo de pesquisa, isto é, colocando uma nova questão: "O que se entende por ordenamento jurídico?". Se, como parece, só a esta segunda pergunta se consegue dar uma resposta sensata, isso quer dizer que o problema da definição do Direito encontra sua localização apropriada na teoria do ordenamento jurídico e não na

Í)ria da norma. (...) Só em uma teoria do ordenamento - esse era o nto a que importava chegar - o fenômeno jurídico encontra sua equada explicação".13

Ataliba concorda: - Por isso mesmo eu afirmo que "o direito (em sentido objeti-

vo) é um conjunto de normas que - por isso que integrando a or-dem jurídica - se chamam normas jurídicas".14

O tema parece suscitar a unanimidade. Kelsen também está de acordo:

- "O Direito é uma ordem da conduta humana. Uma 'ordem' é um sistema de regras. O Direito não é, como às vezes se diz, uma regra. E um conjunto de regras que possui o tipo de unidade que entendemos por sistema. É impossível conhecermos a natureza do Direito se restringirmos nossa atenção a uma regra isolada. As rela-

13. Teoria do Ordenamento Jurídico, p. 28. 14. Hipótese de incidência tributária, p. 25 (grifo nosso).


ções que concatenam as regras específicas de urna ordem jurídica também são essenciais à natureza do Direito. Apenas com base numa compreensão clara das relações que constituem a ordem jurí-dica é que a natureza do Direito pode ser plenamente entendida".13

Kelsen perde o fôlego. Celso Antônio vem em seu socorro: - "A segunda característica" (do direito), "e Kelsen insiste so-

bre isso, é que o direito não se compreende examinando a estrutura de uma norma, ou considerando uma nornia em si, mas só se com-preende quando consideradas as normas no seu conjunto. Por isso, diz esse mestre que o direito 'não é uma norma, mas um sistema de normas'. Com efeito. As sanções não constam, necessariamente, associadas ou ligadas ao corpo da norma; podem estar espalhadas ao longo de um sistema. Por exemplo, diz o Código Civil: 'Não se podem casar: as pessoas casadas'. A conseqüência jurídica desfa-vorável, a sanção a essa norma, não consta do mesmo texto, que diz que não podem se casar as pessoas casadas. Mas nós encontramos que" (este casamento) "é um ato nulo. Em outro dispositivo estará a sanção, que é a não-produção dos efeitos jurídicos próprios do casamento; e isto é que é nulidade. (...) Mas, além disso, vamos en-contrar, no Código Penal, que é crime, sendo casada uma pessoa, casar-se novamente. Verificamos que existem duas sanções espa-lhadas no sistema. Este exemplo singelíssimo já serve para demons-trar que 'não se pode conhecer, de modo algum, o direito, levando em conta" (apenas) "uma norma, se não um sistema'. Esse evento chama a atenção para o fato de que ninguém será nem sequer advo-gado, quanto mais especialista em qualquer coisa, se não tiver ab-soluta e clara consciência de que as normas nunca podem ser exa-minadas isoladamente. Não só tendo em vista este aspecto, que en-fatizei, mas porque a compreensão dela se faz inserida num contex-to. Por isso Kelsen assevera que o direito é um sistema de nor-mas".16

- Já que estamos todos de acordo quanto ao fato de o direito ser um sistema de normas, que tal se alguém esclarecesse como uma nonna se integra a esse sistema?

Sem se identificar, uma voz grita em meio à pilha de livros:

15. Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 11. 16. "Teoria Geral do Direito", p. 6.


- A chave é a validade! O autor tenta localizar a origem do som. Nada encontra. Mas a

idéia o faz pensar. - Validade... Será esta a idéia que permite entender a relação

existente entre as normas jurídicas? Mais uma vez, observado atentamente por todos, é Kelsen

quem explica: - "O Direito regula a sua própria criação, na medida em que

uma norma jurídica detennina o modo em que outra norma é criada e também, até certo ponto, o conteúdo dessa norma. Como uma nor-ma jurídica é válida por ser criada de um modo determinado por outra norma jurídica, esta é o fundamento de validade daquela. A relação entre a norma que regula a criação de outra norma e essa outra norma pode ser apresentada como uma relação de supra-infra-ordenação, que é uma figura espacial de linguagem. A nonna que detennina a criação de outra norma é a norma superior, e a norma criada segundo esta determinação é a inferior. A ordem jurídica, es-pecialmente a ordem jurídica cuja personificação é o Estado é, por-tanto, não um sistema de normas coordenadas entre si, que se acham, por assim dizer, lado a lado, no mesmo nível, mas uma hie-rarquia de diferentes níveis de normas".'

4. Direito e ciência jurídica

Reconfortado, o autor prossegue em suas meditações. - É o Direito uma ciência? Sentado na cadeira em frente, um homem de barba ri gostosa-

mente, os dedos presos ao suspensório: Eros Grau. Acende o ca-chimbo e responde:

- "A indagação assim formulada 'é o Direito uma ciência?' é análoga à que nos seguintes tennos se introduzisse: 'as relações en-tre a terra e o homem são uma ciência?' Todos sabemos que as rela-ções entre a terra e o homem não são uma ciência, mas sim que há uma ciência - a geografia humana que estuda e descreve as rela-ções entre a terra e o homem. O mesmo ocorre em relação ao Direi-

17. Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 129.


to. O Direito não é uma ciência. O Direito é estudado e descrito; é, assim, tomado como objeto de uma ciência, a chamada Ciência do Direito. Essa é a primeira verificação que cumpre sublinhar: o Di-reito não ê uma ciência, porém o objeto de uma ciência".18

- Pode-se dizer que a ciência do direito é normativa? - "O Direito é normativo. O Direito não descreve; o Direito

prescreve. A ciência que o estuda e descreve não é, no entanto, nor-mativa. E, como toda ciência, descritiva. Impõe-se distinguirmos, assim, o Direito e a Ciência do Direito. Esta última descreve - indi-cando como, porque e quando - aquele. Esta distinção é de impor-tância fundamental e, inúmeras vezes, deixam de percebê-la os es-tudiosos do Direito. Por isso se perdem, também inúmeras vezes, esses estudiosos, em raciocínios contraditórios e equivocados".19

- O direito, como discutimos agora há pouco, é um conjunto de normas. A ciência jurídica é composta de um conjunto de propo-sições. Qual a diferença?

- "Proposições jurídicas - esclarece Kelsen - são juízos hipo-téticos que enunciam ou traduzem que, de conformidade com o sen-tido de uma ordem jurídica - nacional ou internacional - dada ao conhecimento jurídico, sob certas condições ou pressupostos fixa-dos por este ordenamento, devem intervir certas conseqüências pelo mesmo ordenamento determinadas. As normas jurídicas, por seu lado, não são juízos, isto é, enunciados sobre um objeto dado ao conhecimento. Elas são antes, de acordo com o seu sentido, manda-mentos, e como tais, comandos, imperativos. Mas não são apenas comandos, pois também são pennissões e atribuições de poder ou competência. Em todo o caso, não são - como, por vezes, identifi-cando Direito com ciência jurídica, se afirma - instruções (ensina-mentos). O Direito prescreve, permite, confere poder ou competên-cia - não ensina nada".20

- Por isso, uma diferença fündamental entre a proposição e a norma está na circunstância de aquela ser produzida pelo cientista e esta por um órgão jurídico, não?

18. Direito, conceitos e normas jurídicas, p. 20. 19. Idem, pp. 20-21. 20. Teoria pura do Direito, p. 111.


- Exato. "A ciência jurídica tem por missão conhecer de fora, por assim dizer - o Direito e descrevê-lo com base no seu conheci-mento. Os órgãos jurídicos têm - como autoridade jurídica - antes de tudo por missão produzir o Direito para que ele possa então ser conhecido e descrito pela ciência jurídica. É certo que também os órgãos aplicadores do Direito têm de conhecer - de dentro, por as-sim dizer - primeiramente o Direito a aplicar. O legislador que, na sua atividade própria, aplica a Constituição, deve conhecê-la; e igualmente o juiz, que aplica as leis, deve conhecê-las. O conheci-mento, porém, não é o essencial: é apenas o estádio preparatório da sua função... 21

- Quer dizer, a proposição é ato de conhecimento, enquanto a norma jurídica é ato de vontade. Daí ser correto afirmar que a pro-posição pode ser verdadeira ou falsa - quer descreva bem ou mal seu objeto de estudo - , ao passo que a norma jurídica não é verda-deira nem falsa, é válida ou inválida...

Já um pouco impaciente a esta altura, Kelsen conclui:

- "A ciência jurídica, porém, apenas pode descrever o Direito; ela não pode, como o Direito produzido pela autoridade jurídica (através de normas gerais ou individuais), prescrever seja o que for. Nenhum jurista pode negar a distinção essencial que existe entre uma lei publicada no jornal oficial e um comentário jurídico a essa lei, entre o código penal e um tratado de Direito penal. A distinção revela-se no fato de as proposições normativas fonnuladas pela ciên-cia jurídica, que descrevem o Direito e que não atribuem a nin-guém quaisquer deveres ou direitos, poderem ser verídicas ou in-verídicas, ao passo que as normas de dever-ser, estabelecidas pela autoridade jurídica - e que atribuem direitos e deveres aos sujei-tos jurídicos - não são verídicas ou inverídicas mas válidas ou in-válidas..."22

Faz-se silêncio pela sala, enquanto o autor tenta ordenar, num quadro, as diferenças entre direito e ciência do direito.

21. Idem, p. 112. 22. Idem, pp. 113-114.


Direito Composto por normas É prescritivo Produzido por um órgão jurídico (Legislativo, Executivo, Judiciário) Validade/invalidade

Ciência jurídica Composta por proposições É descritiva Produzida por cientistas

Verdade/falsidade

- Interessante. Mas tudo isso deixa uma curiosidade. Os cientistas do Direito trabalham na descrição do direito positivo. Portanto, todos eles têm o mesmo objeto de estudo. Por que, no entanto, analisando a norma, os juristas divergem entre si quanto a seu significado?

E Paulo de Barros Carvalho, os óculos de leitura presos à pon-ta do nariz, quem surge para esclarecer:

- "A norma jurídica é a significação que colhemos da leitura dos textos do direito positivo. Trata-se de algo que se produz em nossa mente, como produto da percepção do mundo exterior, captado pelos sentidos. Vejo os símbolos lingüísticos marcados no papel. Este ato de apreensão sensorial propicia outro, no qual associo idéias ou no-ções para formar juízo, que se apresenta, finalmente, como proposi-ção. (...) A norma jurídica é exatamente o juízo (ou pensamento) que a leitura do texto provoca em nosso espírito. Basta isso para nos ad-vertir que um único texto pode originar significações diferentes, con-soante as diversas noções que o sujeito cognoscente tenha dos ter-mos empregados pelo legislador. Ao enunciar os juízos, expedindo as respectivas proposições, ficarão registradas as discrepâncias de en-tendimento dos sujeitos, a propósito dos termos utilizados".23

5. A atividade do profissional do direito

O autor caminha em suas reflexões. Seus olhos cruzam os de Lourival Vilanova:

- Se o direito integra o mundo do dever-ser (das normas) e não o mundo do ser (da natureza), e se existe uma distinção radical en-tre estes mundos, que atividade exerce o profissional jurídico?

23. Curso de Direito Tributário, p. 6.


- "O jurisconsulto, o jurista cientista, o advogado militante, o órgão administrativo, o órgão jurisdicional, o procurador geral do Estado, têm um fim específico: verificar quais as normas em vigor que incidem sobre tal ou qual categoria de fatos. Com ajuda da ex-periência e da ciência jurídica (em sentido estrito) não procuram as causas históricas, ou antropológicas, ou sociológicas, ou racionais, que intervém na criação de regras de direito. Sem tais fatores reais e ideais não surgiriam, nem se modificariam, nem se desfariam, tais regras. Mas o propósito jurídico-dogmático é verificar se a nonna existe. E existir a nonna significa, se ê válida, se tem vigência por ter sido posta por processo previsto no ordenamento".24

- Quer dizer que a realidade que interessa ao jurista - e deve ocupar suas atenções - não é a justiça, a economia, a natureza etc., mas o direito?

Até então quieto, os olhos observadores, anotando tudo que ouvia, Agustín Gordillo se propõe a participar:

- "O conhecimento da realidade, base indispensável de toda elaboração científica, deve, pois, iniciar pelo conhecimento da rea-lidade normativa. E certo que ela pode às vezes resultar frustrante, por sua constante mutação, mas nem por isso deve cair o jurista na tentação de elaborar seus 'princípios' à margem ou com desconhe-cimento da lei positiva vigente. Esta atitude implicará sempre uma amputação da realidade, e a construção de teorias que não têm con-creto fundamento normativo; por sua vez, a constante modificação do Direito vigente obriga a uma pennanente análise das constru-ções e princípios elaborados ou correntes, para controlar se eles ain-da são válidos e vigentes à luz das novas normas, ou se, pelo con-trário, deve tomar conhecimento de uma nova realidade".23

Celso Antônio finaliza: - "A maior parte dos erros de compreensão do sistema jurídico

advém do fato de que todos nós, por tennos recebido ao longo dos nossos cursos jurídicos uma formação muito ligada ao substancial, à idéia de bem comum, de satisfação de objetivos de interesse pú-blico, de intenções políticas do legislador, pretendemos buscar no sistema jurídico aquilo que não é ele que nos oferece. Para conhe-

24. As estruturas lógicas e o Sistema do Direito Positivo, p. 23. 25. Princípios de Direito Público, p. 13.


cermos o direito, enquanto juristas, temos que nos despir das nos-sas convicções próprias e pessoais a respeito de vários assuntos. Só assim apreenderemos a lógica específica dos ramos do direito".26

6. Divisão da ciência jurídica em ramos

A referência aos "ramos do Direito" suscita no autor a necessi-dade de esclarecer seu significado.

- Fala-se na existência de "ramos do direito" (direito público, direito privado, direito penal, administrativo, tributário...). Mas o Di-reito é uno e insuscetível de divisão. Aliás, sobre isso todos concor-damos ainda agora, ao descrevennos o direito como um sistema...

- "Com efeito - intervém Paulo de Barros Carvalho - a orde-nação jurídica é una e indecomponível. Seus elementos - as unida-des normativas - se acham irremediavelmente entrelaçados pelos vínculos de hierarquia e pelas relações de coordenação, de tal modo que tentar conhecer regras jurídicas isoladas, como se prescindis-sem da totalidade do conjunto, seria ignorá-lo, enquanto sistema de proposições prescritivas".27

- Então estamos de acordo. O direito não se divide. Não exis-tem, no próprio direito positivo, um direito público e um privado, um direito civil e um administrativo. Os tais "ramos do direito" nada mais são do que uma criação da ciência jurídica, isto é, um corte metodológico através do qual os cientistas acreditam poder visuali-zar de modo mais adequado o seu objeto de estudo. Mas, Professor Celso Antônio, como fazem os juristas para "criar" esses ramos do Direito?

- "Como o direito resume-se a 'imputar certas conseqüências a determinados antecedentes', o trabalho do jurista consiste em co-nhecer a disciplina aplicável às diversas situações. Ora, o procedi-mento lógico requerido para organizar tal conhecimento e torná-lo produtivo, eficiente, supõe a identificação das situações aparenta-das entre si quanto ao regime a que se submetem. Cada bloco ou grupo de situações parificadas pela unidade de tratamento legal re-cebe - para fins de organização do pensamento - um nome, que é a

26. "Teoria Geral do Direito", p. 9. 27. Curso de Direito Tributário, p. 10.


rotulação de um conceito; vale dizer: o simples enunciado da pala-vra evoca no espírito uma noção complexa, formada pelos diversos elementos agregados em uma unidade, que deram margem ao con-ceito jurídico. Este, portanto, nada mais é que a sistematização, a organização, a classificação portanto, mediante a qual foram agru-pados mentalmente, em um todo unitário, determinados aconteci-mentos qualificados pelo Direito".28

- Em outros termos: quando os juristas falam em "direito pú-blico", estão usando uma palavra sob a qual encartam uma série de nonnas que, ao ver deles, têm, todas elas, alguma característica au-sente em outras nonnas (que, por isso mesmo, são enfeixadas em gaipo diverso, chamado de "direito privado"). Podemos dizer, en-tão, que os ramos "direito público" e "direito privado" são resulta-do de uma classificação, procedida pela ciência do direito, da tota-lidade das normas jurídicas?

- Exatamente - intervém Gordillo. A expressão "direito públi-co" é uma palavra de classe. Hospers pode explicá-lo melhor. Fala, Hospers!

- "Quando empregamos palavras de classe, agrupamos muitas coisas debaixo de uma mesma denominação (colocamos o mesmo rótulo impresso em muitas garrafas) sobre a base das características que essas coisas têm em comum. Ao usar a mesma palavra para nos referirmos a muitas coisas, tratamo-las (ao mesmo tempo) como se fossem todas iguais e ignoramos suas diferenças. Neste fato jazem as vantagens e desvantagens das palavras de classe".29

- Portanto, as nonnas de direito público, apesar de reunidas num mesmo grupo, têm, entre si, muitas diferenças.

- "Possivelmente não há duas coisas no Universo que sejam exatamente iguais em todos os aspectos. Por conseguinte, por mais semelhantes que sejam duas coisas, podemos usar as características em que diferem como base para colocá-las em classes distintas"; "podemos eleger um critério para a integração a uma classe tão de-talhado e específico que em todo o universo não haja mais que um membro de cada classe. Na prática não o fazemos porque a lingua-gem seria tão incômoda como seria se todas as palavras fossem no-

28. Ato administrativo e direitos dos administrados, pp. 2-3. 29. Apud Agustín Gordillo, Princípios de Direito Público, p. 10.


mes próprios. O que fazemos é usar palavras de classe amplas (...) e a seguir, se for necessário, estabelecemos diferenças dentro da classe como base para ulteriores distinções (...) dividindo a classe principal em tantas subclasses como consideremos conveniente". "De igual modo, provavelmente, não haja duas coisas no Universo tão diferentes entre si que não tenham algumas características co-muns, de maneira que constituem uma base para colocá-las dentro de uma mesma classe".30

- E exatamente o que fazem os estudiosos do direito. Dividem o direito positivo em dois grandes grupos, que designam pelas ex-pressões "direito público" e "direito privado". A seguir, dividem cada um desses ramos em subgrupos. O "direito público", por exemplo, é subdividido em direito constitucional, administrativo, tributário, penal, processual, e assim por diante. É que as normas de direito público, conquanto tenham características comuns, têm, entre si, várias diferenças, que justificam sua catalogação em subgrupos.

Após tais afirmações, o autor detém o diálogo, um pouco atur-dido com o que vem de constatar: as categorias a que acostumou seu pensamento (direito público x direito privado, direito penal x direito civil etc.), por resultarem de um trabalho de classificação científica, poderiam nem existir. Isto é: o Direito positivo poderia, se assim o preferissem os juristas, ser dividido em três grandes ra-mos, ou em quatro, ou cinco, que nada teriam a ver com os ramos que hoje conhecemos.

- Mas seria correta uma classificação das normas jurídicas em três grandes conjuntos, os grupos A, B e C, por exemplo?

Hospers retoma a conversa: —§> - "As características comuns que adotamos como critério para uso de uma palavra de classe são uma questão de conveniência. Nossas classificações dependem de nossos interesses e nossa ne-cessidade de reconhecer tanto as semelhanças como as diferenças entre as coisas. Muitas classificações distintas podem ser igualmen-te válidas". "Há tantas classes possíveis no mundo como caracterís-ticas comuns ou combinações destas que podem ser tomadas como base de uma classificação". "O procedimento que adotamos em

30. Idem, ibidem.


cada caso particular depende em grande medida do que é que con-sideramos mais importante, as semelhanças ou as diferenças". "Não há uma maneira correta ou incorreta de classificar as coisas, do mes-mo modo que não há uma maneira correta ou incorreta de aplicar nomes às coisas".31

- Que coisa perturbadora! Dividir o direito em normas de "di-reito público" e de "direito privado" é semelhante a classificar as cadeiras de uma sala em dois conjuntos, o das altas e o das baixas. Do mesmo modo que nada impede dividir as mesmas cadeiras atra-vés de outra classificação (cadeiras marrons, cadeiras pretas e ca-deiras azuis, por exemplo), nada obsta a que se divida o direito de modo diverso daquele que conhecemos. Tudo depende do critério adotado (no caso das cadeiras, o critério do tamanho ou o da cor).

' Esse pensamento causa ao autor certo desconforto, certa pre-guiça. É que, se as categorias "direito público" e "direito privado" resultam de uma classificação, e se ela é feita com base em certo critério, ninguém pode conhecer o direito público se não souber qual o critério utilizado pela ciência jurídica, ao fazer essa classifi-cação. Em suma, é preciso prosseguir na pesquisa, para descobrir tal critério.

Mas as Quatro Estações, de Vivaldi, que insistem em soar ao longe, são de fato um concorrente insuperável. Não há seriedade que possa resistir-lhes. A descoberta do critério fica para depois.

31. Idem, ibidem.

Capítulo X A Dicotomia Direito Público x Direito Privado

1. A dicotomia público x privado. 2. A dicotomia público x privado no direito. 3. Distinção entre direito público e direito privado com base no regime jurídico.

1. A dicotomia público x privado

- Veremos hoje o sentido e a utilidade das idéias "direito pú-blico" e "direito privado", que permeiam todo conhecimento jurídi-co. Partimos, é óbvio, da constatação de que tais figuras pertencem antes ao mundo das idéias que das nonnas. O próprio ordenamento pode existir indiferente a elas - embora, atualmente, as considere com grande ênfase, fincadas que estão, em definitivo, em nosso mundo cultural.

- Não vejo por que tanto suspense. Todo mundo sabe o que querem dizer as palavras "público" e "privado".

- Deveras? O que você entende por elas? - E mais fácil expressar-me por exemplos, se o professor não

se opõe. - De pleno acordo. - Pois bem. Público é o jardim, no centro da cidade; privado é

o espaço da minha casa. Pública é a novidade que todos conhecem já; privada é a notícia cuja ciência reservamos a nós dois. Público é o mundo da política, de que todos participam ativamente ou, quan-do não, todos sofrem, passivos, numa sociedade; privada é a esfera dos negócios íntimos, que conduzo por meus sentimentos e que re-parto apenas com meus próximos e meus escolhidos. Pública é a ma; privada é a alcova. ^ - Em suma, meu caro: você conhece e trabalha com a grande

dicotomia público x privado, fundamental à cultura humana, lon-

A DICOTOMIA DIREITO PÚBLICO X DIREITO PRIVADO 139

gamente sedimentada. Essa dicotomia - uma dentre tantas com que opera nosso pensamento (bom x mau, céu x inferno, esquerda x di-reita, opressor x oprimido) - produz certa classificação da realida-de fática. Ao olharmos para o mundo à nossa volta, com freqüência somos levados a visualizá-lo sob a ótica da distinção entre o amplo, o coletivo, o plural (o público, enfim), e o limitado, o individual, o isolado (isto é: o privado).

- E exato.

2. A dicotomia público x privado no direito

- Mas nosso problema especifico é conhecer o direito e a cul-tura jurídica. Logo, não nos podemos limitar ou conduzir apenas por essas noções universais. Precisamos compreender o sentido e função da classificação que, sob o conhecido rótulo público x pri-vado, foi implantada há séculos no pensamento jurídico. Parece boa idéia saber como ela surgiu.

- De fato, assim parece. - Ulpiano, em Roma, referiu pela primeira vez à distinção, ao

apontar a existência de duas perspectivas possíveis para o estudo do direito: a primeira concernente ao modo de ser do Estado roma-no (normas sobre a organização política e religiosa do Estado); a segunda, relativa aos interesses privados. Apesar de os romanos co-nhecerem, portanto, a distinção entre direito público e privado, ela só viria a adquirir grande interesse após o advento do Estado de Direito. Até então, o direito privado evoluíra muito e constantemen-te, enquanto o direito público se mantinha como categoria de pouca relevância, seja porque este último flutuou demais (pense, por exemplo, na diferença radical entre as regras que regularam o po-der político na Idade Média e no Absolutismo), seja porque encer-rava pequeno arsenal de normas (no período absolutista, por exem-plo, tudo se reduzia, em última análise, à regra de que o poder do Estado era ilimitado e devia ser acatado).

- Tudo bem. Mas, com o Estado de Direito a noção cresceu de importância. Como a doutrina passou a diferenciar os dois grandes ramos do direito?

- A doutrina propôs diversos critérios; entre eles, o do sujeito e o do interesse. Pelo primeiro, direito público é aquele que tem por


sujeito o Estado, enquanto o privado é o que rege a vida dos parti-culares. Eu nada tenho contra esse critério, que define, com razoá-vel precisão, o campo de aplicação do direito público. Mas não bas-ta ao jurista conhecer o campo de incidência do direito público; ne-cessita sobretudo saber das características dele. Caso contrário, de que adiantaria saber que o direito público é o que rege as relações envolvendo o Estado?

- E quanto ao segundo? — - De acordo com esse critério - o do interesse - seriam públi-cas as nonnas que tutelam interesses públicos, e privadas as nor-mas que regulam interesses privados. Posto desse modo, há uma insuficiência séria nesse critério: ele não resolve o problema, ape-nas o transfere. Por ele, a dificuldade deixa de ser a diferença entre direito público e direito privado e se transfere para a distinção entre interesse público e privado. Realmente, sabendo que o direito pú-blico regula os interesses públicos, teremos então de descobrir como apartá-los dos interesses privados! A doutrina, a partir daí, costuma se desviar, pondo-se a discutir, de acordo com a visão de cada pen-sador e se esquecendo completamente das nonnas jurídicas, o que é interesse público e o que é interesse privado: um dirá que interesse público é o que afeta toda a sociedade e não o indivíduo isoladamen-te, outro que o interesse público afeta preponderantemente a socieda-de, embora possa interessar indiretamente o indivíduo. Perceba, no entanto, que tais propostas de discriminação não partam de qual-quer elemento sacado do direito positivo, mas sim de noções estra-nhas a ele; por isso, não têm serventia para a ciência do direito.

3. Distinção entre direito público e direito privado com base no regime jurídico

- Percebo que você é bom para criticar. Mas o que você propõe? - Sugiro que você pense um tanto sobre o trabalho do jurista,

isto é, daquele que produz discursos sobre o ordenamento jurídico. Lembre que a chamada ciência jurídica não é o único estudo que se faz das nonnas. A ciência da história pode tomá-las como objeto de sua preocupação. O que fará o historiador ao estudar as normas? Explicará como e quando surgiram, modificaram-se, extinguiram-se. A sociologia pode se ocupar também do mesmo objeto, para ve-

A DICOTOMIA DIREITO PÚBLICO X DIREITO PRIVADO 141

rifícar as causas que geraram a nonna e qual seu efeito, real e pal-pável, sobre a sociedade para a qual foi editada. O jurista não faz nada disso. Seu trabalho é bem outro: quer-se dele que, lendo certa norma, discurse sobre as situações às quais deve aplicar-se, distin-guindo-as daquelas às quais não deve afetar; sobre o modo como deve incidir (isto é: sobre as conseqüências que, diante de certa si-tuação, devem oconer); em suma, o jurista descreve o mundo do dever-ser das nonnas jurídicas.

- Quanto a isso, estamos de acordo. - Ora, se a cultura dos juristas utiliza a dicotomia público x

privado, por que será? - Isto é fácil: porque é útil para bem descrever a regulação con-

tida nas nonnas jurídicas. Afinal, que mais se quer dos juristas? - Ocorre, porém, que a dicotomia público x privado é, mesmo

dentro da cultura jurídica - e, portanto, mesmo reduzida pela pers-pectiva estreita que ela propicia - , de uso um tanto assistemático (coisa curiosa dentro da ciência que, em princípio, baseia-se na construção de sistemas!). Por isso, é inócua a busca de um único e mágico critério para, dentro da ciência jurídica, desvendar o signi-ficado de "público" e "privado".

- O que você está querendo dizer? JÍ- - Que a dicotomia público x privado cumpre várias íunções, aná-

logas mas diversas, dentro da ciência jurídica e que, portanto, não há um critério único para diferenciar, nela, o "público" do "privado". Isso parece um tanto perturbador, mas é verdadeiro; por isso, precisa-mos conhecer os vários usos dessa dicotomia, dentro da ciência jurí-dica. Indico-lhe alguns: as categorias bem público x bem privado, re-lação de direito público x relação de direito privado, norma de direi-to público x norma de direito privado, pessoa de direito público x pessoa de direito privado, interesse público x interesse privado, obri-gação de direito público x obrigação de direito privado.

- E daí? - A única maneira de construir uma distinção entre "público"

e '•privado" que seja útil ao operador do direito - e que, portanto, pennita-lhe trabalhar com as várias categorias que referi - é adotar uma visão formalista.

- O que significa isso?


- Significa que, ao invés de procurarmos critérios mágicos de diferenciação - que, além de não permitirem uma distinção perfei-ta, são pouco úteis - voltemos nossos olhares para as nonnas jurídi-cas e para o modo como elas regulam as situações de que cuidam (isto é: para o regime jurídico por elas criado). Assim, bem públi-co, relação de direito público, pessoa de direito público, interesse público e obrigação de direito público se distinguirão de seus cor-respondentes no direito privado pelo fato de se submeterem ao re-gime jurídico de direito público.

- Essa é boa: você apenas transferiu o problema. E agora, o que é regime de direito público? —^ - Pois é, de fato fiz uma transferência. Mas quero que você ob-serve que essa transferência foi feita para dentro das nonnas jurídi-cas. E importante considerar - e por isso a "transferência" de que você me acusa não é uma mera transferência - que o regime de di-reito público é um dado extraído das nonnas jurídicas. A crítica que fiz ainda há pouco ao critério do interesse residia no fato de a dou-trina não fornecer dados jurídicos para distinguir interesse público de interesse privado. De minha parte, afirmo, ao falar de regime de direito público, que ele deve ser buscado diretamente nas normas jurídicas. Portanto, só poderei dizer que certos bens (os públicos) são juridicamente diferentes de outros (os privados) depois de cons-tatar que as normas jurídicas dão a eles tratamentos diferenciados.

- De fato, há, aí, um caminho interessante. - Insisto com você que não tenho p critério mágico para apar-

tar o público do privado, no Direito. A dife rença entre ambos resul-ta do regime jurídico. Assim, distinguir o público do privado signi-fica conhecer o regime de direito público e o de direito privado.

- Realmente, assim é. - O regime de direito público é um complexo, um conjunto, e

não um simples dado (daí minha afinnação de que não ofereço um critério único de distinção). Para conhecermos esse complexo, pre-cisamos identificar os princípios de direito público.

- E quais são eles? - Calma. Você ainda nem sabe o que são "princípios"! - Desculpe. Acho que estou ansioso. O que são princípios? - Esse é um tema importante. Por isso, convém meditar atenta-

mente sobre ele. Melhor ler o texto do capítulo seguinte. - Vamos a ele.

Capítulo XI Os Princípios no Direito

1. Princípios e ciência do direito. 2. Os princípios jurídicos são parte do ordenamento. 3. Importância dos princípios no direito público. 4. Utili-dade dos princípios na aplicação do direito. 5. Princípios explícitos e implícitos.

1. Princípios e ciência do direito

1. Os princípios são as idéias centrais de um sistema, ao qual dão sentido lógico, harmonioso, racional, permitindo a compreen-são de seu modo de organizar-se. Tomando como exemplo de siste-ma certa guarnição militar, composta de soldados, suboficiais e ofi-ciais, com facilidade descobrimos a idéia geral que explica seu fun-cionamento: "os subordinados devem cumprir as detenninações dos superiores". Sem captar essa idéia é totalmente impossível entender o que se passa dentro da guarnição, a maneira como funciona. De nada adianta conhecer os nomes das várias categorias de militares envolvidos, a atividade diária de cada um deles, os veículos que usam, seu horário de trabalho etc., se não tivermos ciência do prin-cípio que organiza todos esses elementos. Assim, podemos enunciar o "princípio da hierarquia" para descrever, de modo sintético, o sis-tema "guarnição militar".

A enunciação dos princípios de um sistema tem, portanto, uma primeira utilidade evidente: ajudar no ato de conhecimento.

O cientista, para conhecer o sistema jurídico, precisa identifi-car quais os princípios que o ordenam. Sem isso, jamais poderá tra-balhar com o direito.

2. Pela própria circunstância de propiciar a compreensão glo-bal de um sistema, a identificação dos princípios é o meio mais efi-caz para distingui-lo de outros sistemas. Se quisennos saber a dife-


rença entre os sistemas "guarnição militar" e "Parlamento Nacio-nal", teremos necessariamente de conhecer os princípios que regu-lam cada um deles. A guarnição militar se rege pelo princípio da hierarquia, ao passo que o Parlamento se governa pelo princípio da independência dos parlamentares (que votam de acordo com suas convicções pessoais, não devendo obediência às detenninações de qualquer hierarca). A propósito, é o fato de se organizarem por prin-cípios opostos que permite afirmar a distinção entre os sistemas "Parlamento Nacional" e "guarnição militar". y Quando, dentro do direito, os cientistas afmnam a existência

de dois sistemas, o direito público e o privado, necessitam mostrar as razões pelas quais separam as nonnas jurídicas nesses dois gra-pos. Para fazê-lo, enunciam quais são os princípios de um e de ou-tro, mostrando sua oposição. Caso não pudessem fazê-lo - isto é, se todos os princípios fundamentais dos dois sistemas fossem seme-lhantes - , não haveria por que estudar o direito através dessa classi-ficação, que seria inútil.

Vale relembrar noções expostas no Capítulo VIII. Toda classi-ficação em ciência é feita sob o critério da utilidade: as classifica-ções são fonnuladas para servirem a algum fim. Elas não existem por si, isto é, não derivam da "natureza das coisas". Um mesmo grupo de objetos pode ser dividido de diferentes formas, através de Várias classificações. Por isso, nas palavras de Carrió, "as classifi-cações não são verdadeiras nem falsas, são úteis ou inúteis: suas vantagens estão submetidas ao interesse de quem as fonnula e à sua fecundidade para apresentar um campo de conhecimento de manei-ra mais facilmente compreensível ou mais rica em conseqüências práticas desejáveis (...). Sempre há múltiplas maneiras de agrupar ou classificar um campo de relações ou de fenômenos; o critério para escolher uma delas não está circunscrito senão por considera-ções de conveniência científica, didática ou prática. Decidir-se por uma classificação não é como preferir um mapa fiel a um que não o seja... é como optar pelo sistema métrico decimal face ao sistema de medição dos ingleses" (Notas sobre Derechoy Lengaaje, pp. 72-73).

A classificação do Direito em dois grandes ramos, o público e o privado, não passa, por conseguinte, de uma proposta de estudo -dentre tantas possíveis - das nonnas jurídicas. Para ser útil, deve estar montada a partir de critérios que pennitam demonstrar dife-

OS PRINCÍPIOS NO DIREITO 145

renças juridicamente fundamentais entre as normas alojadas em cada ramo.

3. Nessa conformidade, o cientista do direito público deve, como introdução a suas meditações, identificar os princípios de sua seara, comparando-os com os princípios opostos, vigorantes no di-reito privado. Assim, poderá conhecer o regime do direito público.

"O sistema de uma disciplina jurídica, seu regime, portanto, constitui-se do conjunto de princípios que lhe dão especificidade em relação ao regime de outras disciplinas. Por conseguinte, todos os institutos que abarca - à moda do sistema solar dentro do plane-tário - articulam-se, gravitam, equilibram-se, em função da racio-nalidade própria deste sistema específico, segundo as peculiarida-des que delineiam o regime (...) dando-lhe tipicidade em relação a outros" (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Admi-nistrativo, p. 47).

2. Os princípios jurídicos são parte do ordenamento

4. As afinnações até aqui feitas mostram como, à semelhança de outras ciências, a ciência jurídica só pode ser construída a partir da enunciação dos princípios. Mas, para o profissional do direito, a necessidade de conhecer os princípios jurídicos não é só esta. Sua identificação não é apenas valioso auxílio do ato de conhecimento. O jurista não se debmça sobre o direito com fins lúdicos, mas es-sencialmente práticos. O que pretende com seu trabalho é determi-nar que nonnas se aplicam a que situações da vida. E os princípios são verdadeiras normas jurídicas; logo, devem ser tomados em con-sideração para a solução de problemas jurídicos concretos.

O ordenamento jurídico contém duas espécies de normas: re-gras e princípios. A nonna do art. 151 do Código Penal é uma re-gra: "Devassar indevidamente o conteúdo de correspondência fe-chada, dirigida a outrem: Pena - detenção, de 1 a 6 meses, ou mul-ta". A nonna do art. 52, caput, da Constituição Federal é um princí-pio: "Todos são iguais perante a lei".

Os princípios são, tanto quanto as regras, parte integrante do ordenamento jurídico.

São do eminente Jesús González Pérez as seguintes palavras, no mesmo sentido: "os princípios jurídicos (...) têm em si valor


normativo; constituem a própria realidade jurídica. Em relação à ciência do direito, constituem seu objeto. Existem independente-mente de sua formulação; são aplicáveis ainda que a ciência os des-conheça. A missão da ciência com relação aos mesmos não é outra senão a de sua apreensão. E a ciência será mais ou menos perfeita, segundo logre ou não sua determinação. Porque se o ordenamento jurídico constitui o objeto da ciência do direito positivo, esse co-nhecimento não será completo enquanto não se alcance a determi-nação dos princípios que o informam.

"Os princípios jurídicos constituem a base do ordenamento ju-rídico, 'a parte pennanente e eterna do direito e também a cambian-te e mutável, que detennina a evolução jurídica'; são as idéias fun-damentais e infonnadoras da organização jurídica da Nação.

"Em conseqüência, como assinalei em meu trabalho sobre O método no direito administrativo, os princípios jurídicos têm pleno valor de fonte jurídica, integram o ordenamento jurídico" (EI Prin-cipio General de la Buena Fé en el Derecho Administrativo, p. 50).

5. O princípio jurídico é norma de hierarquia superior à das regras, pois determina o sentido e o alcance destas, que não podem contfariá-lo, sob pena de pôr em risco a globalidade do ordenamen-to jurídico. Deve haver coerência entre os princípios e as regras, no sentido que vai daqueles para estas.

Celso Antônio Bandeira de Mello, em passagem notável, es-creve que o princípio é o "mandamento nuclear de um sistema, ver-dadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido hannônico. E o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo" (ob. cit., pp. 545-546).

Por isso, conhecer os princípios do direito é condição essencial para aplicá-lo corretamente. Aquele que só conhece as regras, igno-ra a parcela mais importante do direito - justamente a que faz delas um todo coerente, lógico e ordenado. Logo, aplica o Direito pela metade. Em outras palavras: aplicar as regras desconsiderando os


princípios é como não crer em Deus mas preservar a fé em Nossa Senhora!

3. Importância dos princípios no direito público

6. A necessidade de o jurista trabalhar com os princípios existe tanto no direito privado quanto no direito público. Neste último, en-tretanto, é infinitamente maior.

As nonnas de direito privado estão contidas, em sua maioria, nos Códigos (Civil, Comercial, Trabalhista). Neles, as regras são dispostas de modo ordenado e buscam regular exaustivamente os assuntos de que tratam. Os princípios do direito privado freqüente-mente estão concretizados em regras específicas. Daí a desnecessi-dade, muitas vezes, de se socorrer dos princípios para resolver ques-tão de direito privado: a regra inserida no Código já contém a solu-ção que resultaria da aplicação do princípio à hipótese.

-v Mas o direito público - com as possíveis exceções dos Códi-gos Penal e Processual - é formado, inclusive em virtude de sua juventude, por legislação totalmente esparsa, produzida sem méto-do. Disso resulta uma (aparente) desordem, solúvel apenas com a consideração dos princípios. Eles é que pennitem ao aplicador or-ganizar mentalmente as regras existentes e extrair soluções coeren-tes com o ordenamento globalmente considerado.

7. Ademais, o fato de não estar - e de não poder ser - integral-mente codificado faz com que, no direito público, apresentem-se com muita freqüência as lacunas de lei, sobretudo no atinente às garantias indispensáveis dos indivíduos frente ao exercício do po-der político.

Em tais situações, os princípios gerais são indispensáveis para o suprimento das lacunas, é dizer, para a revelação das regras que foram omitidas pelo legislador, mas cuja existência é necessária.

4. Utilidade dos princípios na aplicação do direito

8. Na aplicação do direito - isto é, na edição das leis, na pro-dução de atos administrativos, na solução judicial dos litígios etc. -os princípios cumprem duas funções: detenninam a adequada inter-


pretação das regras e permitem a colmatação de suas lacunas (inte-gração).

Quanto à função dos princípios na interpretação das regras, pode-se dizer que:

a) é incorreta a interpretação da regra, quando dela derivar con-tradição, explícita ou velada, com os princípios;

b) quando a regra admitir logicamente mais de uma interpreta-ção, prevalece a que melhor se afinar com os princípios;

c) quando a regra tiver sido redigida de modo tal que resulte mais extensa ou mais restrita que o princípio, justifica-se a interpre-tação extensiva ou restritiva, respectivamente, para calibrar o alcan-ce da regra com o do princípio.

9. Na ausência de regra específica para regular dada situação (isto é, em caso de lacuna), a regra faltante deve ser construída de modo a realizar concretamente a solução indicada pelos princípios. E o que determina, em seu art. 42, a Lei de Introdução ao Código Civil, verdadeira Lei de Introdução a todo o direito brasileiro: "Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito".

Perceba-se que, para saber da possibilidade de aplicar analogi-camente uma regra a hipótese distinta da que tem em mira, é funda-mental considerar os princípios. O cabimento da analogia depende da similitude das situações (a tratada pela lei e a por ela olvidada) e esta só existe quando o princípio realizado pela regra é também apli-cável à situação não regulada. A integração por analogia implica a aplicação, à hipótese não versada pela lei, do princípio embutido na regra que se vai transpor. Assim, a utilização da analogia é um meio abreviado de preencher a lacuna através dos princípios.

5. Princípios explícitos e implícitos

10. E o conhecimento dos princípios, e a habilitação para ma-nejá-los, que distingue o jurista do mero conhecedor de textos le-gais.

O leigo com experiência na área é capaz de reproduzir, com grande exatidão, as palavras da lei que disciplina a cobrança do im-posto de renda. Mas nem por isso conhece o Direito; sabe, isto sim,


de uma parte dele. Mas como limita seu saber ao texto das regras, não pode aplicá-las com segurança. A aplicação das regras não se faz de modo isolado, mas em conjunto com todo o ordenamento. Nin-guém pode aplicar uma regra - tem sempre de aplicar todo o Direito.

Para esse leigo se tomar um jurista, precisaria expandir seus conhecimentos. Primeiro, teria de compreender o funcionamento dos mecanismos próprios do sistema jurídico, conhecendo noções primárias como as de validade/invalidade, hierarquia das normas, ato/fato jurídico, pessoa jurídica etc. Mas isso ainda não seria o bas-tante. O que teria aprendido, até então, seria o que há de constante em qualquer sistema jurídico (o brasileiro, o francês, o sueco...). A seguir, haveria de se familiarizar por inteiro com um determinado ordenamento jurídico: o brasileiro. Para fazê-lo, teria de conhecer não só as regras, mas os princípios desse ordenamento, e esse co-nhecimento não é fácil.

11. Ocorre que os princípios nem sempre estão inscritos expli-citamente em algum texto nonnativo. Freqüentemente, estão ape-nas implícitos, tomando-se necessário desvendá-los. Exemplo de princípios explicitados pelo ordenamento são os previstos no art. 37 da Constituição brasileira, segundo o qual "a administração pú-blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Esta-dos, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiên-cia". Exemplo de princípio implícito é o da função, que resulta da lógica própria do Estado de Direito, implantado pela Constituição.

Fundamental notar que todos os princípios jurídicos, inclusive os implícitos, têm sede direta no ordenamento jurídico. Não cabe ao jurista inventar os "seus princípios", isto é, aqueles que gostaria de ver consagrados; o que faz, em relação aos princípios jurídicos implícitos, é sacá-los do ordenamento, não inseri-los nele.

Eros Grau o esclarece: "Os princípios gerais do direito são, assim, efetivamente des-

cobertos no interior de determinado ordenamento. E o são justa-mente porque neste mesmo ordenamento — isto é, no interior dele -já se encontravam, em estado de latência.

"Não se trata, portanto, de princípios que o aplicador do direi-to ou o intérprete possa resgatar fora do ordenamento, em uma or-


dem suprapositiva ou no Direito Natural. Insista-se: eles não são descobertos em um ideal de 'direito justo' ou em uma 'idéia de di-reito'. (...)

"Trata-se, pelo contrário - e neste passo desejo referir explici-tamente os princípios descobertos no seio de uma Constituição - , não de princípios declarados (porque anteriores a ela) pela Consti-tuição, mas sim de princípios que, embora nela não expressamente enunciados, no seu bojo estão inseridos" (A Ordem Econômica na Constituição de 1988 - Interpretação e crítica, pp. 117-118).

Os princípios implícitos são tão importantes quanto os explíci-tos; constituem, como estes, verdadeiras nonnas jurídicas. Por isso, desconhecê-los é tão grave quanto desconsiderar quaisquer outros princípios.

_{- A dificuldade de captar a gama de princípios implícitos aplicá-veis a dada situação advém do fato de exigir o conhecimento do ordenamento como um todo, que só se adquire após intensa vivên-cia. Daí a impossibilidade de o leigo - que conhece o ordenamento em tiras - ter acesso a eles. Muitos dos princípios decisivos do di-reito administrativo, por exemplo, são encontráveis e compreensí-veis no nível dos princípios gerais do direito público. Por isso, aliás, ninguém pode ser especialista em qualquer ramo do direito público sem antes estudá-lo em sua generalidade.

^ 12. Mas ainda não bastará ter notícia dos princípios (que, afi-nal, um manual pode fornecer): é preciso saber operá-los em con-

\ junto, dimensionando o peso relativo de cada qual. Em dada situa-ção, prevalece o princípio da "autoridade pública" ou o da "sub-missão do Estado à ordem jurídica"? A pergunta revela um ponto fundamental na operatividade dos princípios: não há como prede-terminar, para todos os casos, o peso que terá cada princípio, e qual acabará por prevalecer.

E ainda Eros Grau quem expõe o problema com propriedade: "Isso significa que, em cada caso, annam-se diversos jogos de

princípios, de sorte que diversas soluções e decisões, em diversos casos, podem ser alcançadas, umas privilegiando a decisividade de certo princípio, outras a recusando.

"Cada conjunção ou jogo de princípios será infonnada por de-tenninações da mais variada ordem: é necessário insistir, neste pon-

OS PRINCÍPIOS NO DIREITO

to, em que o fenômeno jurídico não é uma questão científica, po-rém uma questão política e, de outra parte, a aplicação do direito é uma prudência e não uma ciência" (ob. cit., p. 101).

Entre os fatores que podem detenninar a escolha entre princí-pios, o autor menciona os valores ideológicos. Embora concordan-do com a afirmação, é preciso atentar para o dever de o aplicador, antes de se valer de seus próprios valores, procurar se embeber da "ideologia do sistema jurídico" com que está trabalhando. Caso contrário, comporia para o caso concreto, sem qualquer justificati-va, soluções conflitantes com o ordenamento tomado em sua globa-lidade.

13. Postas essas considerações, cumpre passar ao exame con-creto dos princípios gerais do direito público.

Capitulo XII Princípios Gerais do Direito Público

1. Introdução. 2. Autoridade pública. 3. Submissão do Estado à ordem jurídica. 4. Função. 5. Igualdade dos particulares perante o Estado. 6. De-vido processo. 7. Publicidade. 8. Responsabilidade objetiva. 9. Igualda-de das pessoas políticas.

1. Introdução

1. Exposta a idéia de princípio jurídico, vistos os problemas de sua identificação e aplicação, cumpre, agora, relacionar os princípios gerais do direito público.

Pretende-se que tais princípios sejam válidos para o direito pú-blico hoje vigente no Brasil. Como o direito público é, em suas li-nhas gerais, delineado no Texto Constitucional, nele é que se deve buscá-los. A afirmação não nega que idênticos cânones possam es-tar consagrados em outros países, por força do intercâmbio notável de idéias, de concepções políticas e de soluções constitucionais existentes entre todos eles; apenas salienta que é necessário verifi-car concretamente, em cada sistema jurídico positivo, seu acolhi-mento ou não.

Portanto, cuidamos não dos princípios universais do direito pú-blico, mas, tão-só, dos princípios do direito público brasileiro atual.

2. A enunciação desses princípios cumpre dupla finalidade: de um lado, mostra a distinção entre o direito público e o privado; de outro, desenha o regime jurídico do direito público, cuja compreen-são é essencial para se trabalhar com qualquer ramo específico. Por isso mesmo, foram selecionados apenas os princípios gerais do di-reito público, deixando-se de lado aqueles cuja incidência esteja cir-cunscrita a setores dele (direito penal, administrativo, processual etc.).

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO PÚBLICO 153

Com isso, fechamos o ciclo para o conhecimento jurídico das bases do direito público, descendo das noções muito gerais - úteis como embasamento, mas ainda insuficientes para o trabalho do pro-fissional - para as categorias suscetíveis de aplicação prática. Ma-nejando esses princípios, o jurista pode compreender textos norma-tivos, construir interpretações e solver problemas jurídicos.

3. O conjunto dos princípios gerais identifica e peculiariza o direito público. Portanto, o estudo do direito público com base nos princípios tem como pressuposto a inexistência de uma idéia-chave que, sozinha, possa explicá-lo e revelá-lo. Abandonamos, assim, a pretensão da primitiva doutrina francesa de direito administrativo, que buscava - por razões peculiares ao sistema daquele país - uma idéia motriz que bastasse para identificar a totalidade do direito pú-blico. A nós importa um conjunto de idéias-chave, que devem ser operadas sempre conjugadamente: a elas é que denominamos prin-cípios do direito público.

4. A nosso ver, são os seguintes os princípios gerais do direito público brasileiro:

a) autoridade pública; b) submissão do Estado à ordem jurídica; c) função; d) igualdade dos particulares perante o Estado; e) devido processo; f) publicidade; g) responsabilidade objetiva; h) igualdade das pessoas políticas. O primeiro princípio (a) evidencia o fato de o direito público

regular o exercício do poder político, gerando, portanto, a outorga ao Estado de poderes especiais frente aos particulares. Todos os de-mais, com exceção do último (b até g), traduzem limites à autorida-de, visando controlar o exercício do poder político e proteger seus destinatários, de modo a realizar o equilíbrio entre autoridade e li-berdade. Por denadeiro, a igualdade das pessoas políticas (h) é prin-cípio de organização do exercício do poder.

Passemos ao breve exame de cada um deles, apontando sua aplicação aos diversos ramos do direito público.


A doutrina brasileira não se tem preocupado com a identifica-ção de princípios do direito público em geral. Dedica-se, mais fre-qüentemente, a apontar os princípios incidentes em cada ramo des-sa seara jurídica. Muitos deles, contudo - como é evidente - , são princípios juspublicísticos gerais, também aplicáveis a tal ou qual setor específico. Entre as obras mais interessantes, de que nos vale-mos fartamente, podem ser citadas as seguintes: a) no direito admi-nistrativo: Curso de Direito Administrativo, Celso Antônio Bandei-ra de Mello (Caps. 1 e 2); b) no direito processual: Teoria Geral do Processo, Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grino-ver e Cândido Rangel Dinamarco (Cap. 4); c) no direito tributário: Curso de Direito Constitucional Tributário, Roque Antônio Car-razza (Título I); d) no direito constitucional: Curso de Direito Cons-titucional Positivo, José Afonso da Silva (I a Parte, Título II).

2. Autoridade pública

5. A existência do Estado é justificada pela necessidade de atender a certos interesses coletivos, que os indivíduos isolados não podem alcançar. Esses interesses, cuja realização é atribuída ao Es-tado, chamam-se interesses públicos, por oposição aos interesses

\privados, titularizados pelos particulares. O direito, como seria de esperar, qualifica os primeiros como mais relevantes que os segun-dos, e o faz conferindo-lhes prioridade no confronto com estes. Quando se chocam, o interesse público tem preferência sobre o pri-vado. Isso não significa que os interesses privados não tenham pro-teção jurídica; certamente a têm, mas menos intensa que a dada ao interesse público.

Insistimos em que, para a ordem jurídicajj) interesse público tem apenas prioridade em relação ao privado; não é, porém, supre-mo frente a este. Supremacia é a qualidade do que está acima de tudo. O interesse público não está acima da ordem jurídica; ao con-trário, é esta que o define e protege como tal. Ademais, o interesse público não arrasa nem desconhece o privado, tanto que o Estado, necessitando de um imóvel particular para realizar o interesse pú-blico, não o confisca simplesmente, mas o desapropria, pagando in-denização (o que significa haver proteção jurídica do interesse do proprietário, mesmo quando conflitante com o do Estado).


6. Decorre da maior importância dos interesses públicos a au-toridade de que desfruta o Estado em suas relações jurídicas com os particulares. A autoridade pública conferida ao Estado pelas nor-mas jurídicas é a conseqüência, no mundo do direito, da qualifica-ção, feita pelo constituinte ou pelo legislador, de certos interesses como mais relevantes que outros. Em outros termos: o interesse pú-blico surge como tal, para o mundo jurídico, quando as nonnas atri-buem ao ente que dele cura poderes de autoridade.

O poder de autoridade manifesta-se, ao menos, de duas formas distintas: a) impondo, unilateralmente, comportamentos aos parti-culares; b) atribuindo direitos aos particulares, através de vínculo não-obrigacional.

7. A primeira - e, certamente, a mais visível - tradução da idéia de autoridade é a imposição unilateral de deveres aos particulares, por comandos imperativos.

São exemplos tanto a lei, quanto a sentença e o ato administra-tivo: a lei é produzida unilateralmente pelo Estado e, uma vez em vigor, passa a obrigar o particular, independentemente de sua inten-ção de se submeter ou não a ela; a sentença do juiz, que decide o litígio, impõe-se às partes envolvidas, estejam ou não satisfeitas com seu conteúdo; o ato administrativo de lançamento de certo tri-buto vincula o contribuinte, que dele não pode se furtar. O cidadão submetido à nova lei, as partes atingidas pela sentença ou o contri-buinte colhido pela cobrança podem ter o legítimo interesse parti-cular de se furtarem aos comandos que lhes são dirigidos. Entretan-to, por tais comandos se justificarem como instramentais para a rea-lização de interesses públicos, são imperativos.

Podem ser multiplicados os exemplos de poderes estatais de imposição unilateral de deveres aos particulares, em nome dos inte-resses públicos. No âmbito administrativo, reconhecem-se à Admi-nistração, entre outros, poderes para revogar e anular seus atos, para modificar ou extinguir unilateralmente os contratos que tenha fir-mado, para provocar a desapropriação de bens privados, para apli-car sanções, e assim por diante. Na esfera judicial, dispõe o Estado-juiz de poderes para conduzir à audiência, com o uso da força, as testemunhas indicadas (CPC, art. 412, caput), para seqüestrar bens (CPC, art. 822,1) ou apreender títulos (CPC, art. 885, caput)-, tam-


bém para ordenar a prisão ou a soltura de pessoa presa (CF, art. 52, LXI e LXVIII); e por aí vai.

Está ligado à imposição unilateral de deveres aos particulares o monopólio do uso da coação, isto é, da força física, para obrigar os particulares ao atendimento dos comandos estatais.

8. No entanto, nem sempre o Estado age para impor condutas aos particulares. O exercício da autoridade comporta versão mais sutil.

Em certas situações, o direito condiciona a aquisição de direi-tos pelos particulares a um ato estatal. São exemplos: a autoriza-ção, ato administrativo através do qual se outorga ao particular di-reito à exploração de atividade perigosa (o comércio de fogos de artifício, por hipótese); a concessão de cidadania brasileira a estran-geiros por decreto presidencial; o reconhecimento, por sentença ju-dicial, do direito de propriedade nascido por usucapião etc. Ao atri-buir tais direitos, o Estado nada impõe unilateralmente; apenas aten-de ao requerimento voluntário do próprio interessado. Não obstan-te, exerce autoridade pública, traduzida no poder - que não encontra equivalente no direito privado - de conferir direitos que os beneficia-dos vão exercer em relação a terceiros (os outros particulares^.

p No direito privado, quando duas pessoas travam contrato de doação, uma adquire o direito, outorgado pela outra, de proprietá-rio sobre o bem. A diferença entre a outorga de direito que o doa-dor faz ao donatário e a que o Estado faz ao particular está em que a primeira estabelece vínculo obrigacional (isto é, o doador limita sua própria esfera jurídica em favor do donatário, trespassando-lhe seu bem), enquanto a segunda, não (o Estado nada transfere de seu ao particular quando lhe reconhece a propriedade por usucapião; apenas lhe atribui direito que este vai exercer perante terceiros).

9. Fundamental perceber que, no Estado de Direito, poder al-gum é uma inerência do Estado. Os poderes estatais só se justifi-cam para a realização de interesses públicos; são, por isso, mera-mente instrumentais. Mas só é "interesse público" o assim qualifi-cado pela ordem jurídica, não aquilo que o eventual ocupante do poder entenda como tal. Destarte, o Estado tem poderes, sim - é natural que os tenha - , mas apenas os que lhe são conferidos clara-mente pelo ordenamento.


Assim, o Estado não exerce a autoridade pública sempre, em qualquer situação, ou na medida em que o quiser. Exerce-a se, quan-do e na proporção em que esta lhe tenha sido conferida pela ordem jurídica.

10. Porque o Estado exerce a autoridade pública, diz-se, meta-foricamente, que as relações jurídicas entre ele e os particulares são verticais, ocupando aquele o pólo mais elevado, e estes o pólo infe-rior. Nisso difere o direito público do privado. Entre particulares, os interesses são de mesma estatura e, em conseqüência, protegidos de modo equivalente. Daí as relações privadas serem horizontais, sem que uma das partes exerça autoridade sobre a outra.

A verticalidade das relações jurídicas entre Estado e particula-res foi desde sempre - e continua a sê-lo na atualidade - caracterís-tica do direito público em qualquer ordenamento. Mas o que pecu-liariza o direito público hoje em dia, e o brasileiro em especial, é a existência de outros princípios que lhe servem de limite e controle. Entre eles, o fundamental é o da submissão do Estado à ordem jurí-dica. Por isso, a construção do direito público baseada apenas no princípio da autoridade pública - típica dos Estados autoritários -seria claramente desviada.

^ 11. De outro lado, nem sempre o Estado exerce poderes de au-toridade pública em relação aos particulares. Por vezes, entabula vínculos obrigacionais com estes, como no exemplo do contrato de empréstimo que faça com certa instituição financeira privada. Si-tuações do gênero levaram os doutrinadores do direito adminis-trativo a afirmar que, em dadas hipóteses, o Estado se submete ao direito privado; é que, extraída da relação qualquer característica autoritária, parece que o Estado nela comparece à moda de qual-quer particular. Essa afinnação é um equívoco evidente, derivada da assimilação do direito público exclusivamente à noção de auto-ridade pública.

O direito público não é definível com base em uma solitária idéia-chave, mas a partir de um conjunto delas; daí a compreensão de esse ramo jurídico derivar da identificação dos princípios como um todo (não de um princípio isolado). Entre eles estão o da fun-ção, da igualdade etc. O fato de, em certa relação, o Estado não estar equipado de autoridade pública não importa sua submissão ao


direito privado, tal qual o conhecemos. Se, ao invés de desapropriar a casa de que necessita para instalação de escola, o Município, com-pondo-se com o particular, resolver adquiri-la, travando contrato de compra e venda, nem por isso será regido pelo direito privado. De-certo não manejará poderes de autoridade pública, mas exercerá função (donde a invalidade da compra se feita com a finalidade ex-clusiva de beneficiar o vendedor, na hipótese de o bem ser desne-cessário ao Estado), será obrigado a respeitar o princípio da igual-dade (donde o dever de fazer licitação, se diversos imóveis servi-rem indistintamente à finalidade pretendida), e assim por diante.

A ausência, na relação Estado-particular, do exercício de au-toridade pública apenas assemelha o direito público ao privado. Tra-ta-se de mera semelhança, ademais tópica, nunca de identidade ab-soluta.

3. Submissão do Estado à ordem jurídica

12. Segundo o princípio da submissão do Estado ao Direito, todo ato ou comportamento do Poder Público, para ser válido e obri-gar os indivíduos, deve ter fundamento em norma jurídica superior. O princípio detennina não só que o Estado está proibido de agir contra a ordem jurídica como, principalmente^ que todo poder por ele exercido tem sua fonte e fundamento em uma nonna jurídica.

Assim, o agente estatal, quando atua, não o faz para realizar sua vontade pessoal, mas para dar cumprimento a algum dever, que lhe é imposto pelo Direito. O Estado se coloca, então, sob a ordem jurídica, nos mais diferentes aspectos de sua atividade.

13. A atividade legislativa - de produzir normas que inovem originariamente no universo jurídico - se desenvolve em obediên-cia à Constituição. Só podem exercer essa atividade os órgãos nela previstos (o Congresso Nacional, as Assembléias Legislativas dos Estados, as Câmaras Municipais, por exemplo). O surgimento da nonna legal depende da observância do processo legislativo, vale dizer, das várias etapas sucessivas previstas pela Carta Magna. O conteúdo da nonna legal deve obedecer aos ditames constitucionais (como os direitos individuais, por exemplo).

A lei que deixa de atender à Constituição - por incompetência do órgão emanador, por desatenção ao processo de sua elaboração


ou por seu conteúdo violar direitos, regras ou princípios consagra-dos no Texto Maior - é inconstitucional, e por isso não obriga nin-guém, sendo, inclusive, passível de anulação pelo Supremo Tribu-nal Federal.

Assim sendo, na esfera da atividade do legislador, a submissão do Estado à ordem jurídica se expressa no princípio da necessária constitucionalidade das leis.

—^ 14. Além de legislar, o Estado exerce o poder de administrar (inclusive cobrando tributos) e de punir criminalmente os cidadãos. Nesse campo, sua submissão ao direito é assegurada pelo princípio da legalidade, indistintamente aplicável aos direitos administrati-vo, tributário e penal. Esse princípio - em verdade um subprincípio do direito público, decorrência que é da submissão do Estado à or-dem jurídica - detennina que ato algum do Estado surgirá senão como comando complementar da lei.

15. A atividade administrativa deve ser desenvolvida nos ter-mos da lei. A Administração só pode fazer o que a lei autoriza: todo ato seu há de ter base em lei, sob pena de invalidade. Resulta daí uma clara hierarquia entre a lei e o ato da Administração Pública: este se encontra em relação de subordinação necessária àquela. Ine-xiste poder para a Administração Pública que não seja concedido pela lei: o que a lei não lhe concede expressamente, nega-lhe impli-citamente. Todo poder é da lei; apenas em nome da lei se pode im-por obediência. Por isso, os agentes administrativos não dispõem de liberdade - existente somente para os indivíduos considerados como tais - , mas de competências, hauridas e limitadas na lei.

A doutrina o afinna em uníssono. Ensina Seabra Fagundes que "administrar é aplicar a lei, de oficio" (O Controle dos Atos Adminis-trativos pelo Poder Judiciário, p. 3). Acentua Hely Lopes Meirelles que "a eficácia de toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal" (Direito Administrativo Brasileiro, p. 85). No mesmo sentido, Michel Stassinopoulos: "a lei não é apenas o limite do ato administrativo, mas sua condição e sua base. Em um Estado de Direito, a Administração não se encontra apenas na impossibili-dade de agir contra legem ou praeter legem, mas é obrigada a agir sempre secundum legem (Traité des Actes Administratifs, p. 69).


O princípio da legalidade administrativa não é, no direito bra-sileiro, mera decorrência lógica do dever de submissão do Estado à ordem jurídica, tendo sido previsto explicitamente pela Constitui-ção. De fato, o art. 37, caput, diz que a administração direta e indi-reta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Fe-deral e dos Municípios obedecerá, entre outros, ao "princípio de le-galidade". Ademais, o art. 5a, II, esclarece que "ninguém será obri-gado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". $ Disso decorre que os decretos regulamentares editados pelo

Chefe do Poder Executivo servem apenas para "fiel execução das leis", como insiste o art. 84, IV, do Texto Constitucional. Portanto, o mais elevado dos atos administrativos é, também ele, um mero comando complementar da lei.

16. Também no direito tributário - parcela que é do direito ad-ministrativo, dele só se destacando para fins didáticos - o princípio da legalidade se aplica. O Estado só cobra os tributos previstos em lei. E o que preceitua expressamente o art. 150,1, do Texto Consti-tucional, segundo o qual "sem prejuízo de outras garantias assegu-radas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça". Significa isso que nenhum ato de hierarquia inferior à lei - um decreto, uma resolução, uma portaria - tem a virtualidade de impor aos particulares, de modo originário, obrigação de pagar tributo.

Roque Carrazza, eminente professor da Faculdade de Direito da PUC-SP, esclarece as conseqüências da aplicação, no direito tri-butário, do princípio da legalidade:

"Portanto, de acordo com a Constituição, nenhum tributo pode ser criado senão com base em lei. Tal lei, além de descrever, com riqueza de pormenores, todos os aspectos da nonna jurídica tributá-ria, deve conter os critérios que presidirão a prática, em cada caso concreto, do ato administrativo do lançamento.

"Concordamos, pois, com Pietro Virga, quando leciona que a tributação encontra três limites; a saber:

"I - a reserva de lei: o tributo só pode ser criado por meio de lei. E princípio fundamental que nenhuma exação pode ser exigida


sem a autorização do Poder Legislativo (no taxation without repre-sentation);

"II - a disciplina de lei: não basta que uma lei preveja a exi-gência de um tributo, mas, pelo contrário, deve detenninar seus ele-mentos fundamentais, vinculando a atuação da Fazenda Pública e circunscrevendo, ao máximo, o âmbito de discricionariedade do agente administrativo;

"III - os direitos que a Constituição garante: a tributação, ain-da que se perfaça com supedâneo na lei, não pode contrastar com os direitos constitucionalmente assegurados" (Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 182).

17. No direito penal, a submissão do Estado à ordem jurídica também se expressa através da legalidade. A Constituição dispõe, de modo expresso, que "não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal" (art. 52, XXXIX). Para o Estado classificar como criminoso o comportamento de alguém e, em conseqüência, impor-lhe uma pena, é necessário que lei anterior tenha definido esse comportamento como crime, ligando a ele certa sanção penal.

Heleno Fragoso explica a incidência do princípio no direito penal: "Não se apresenta mais em nossos dias o direito de punir como poder absoluto do Estado sobre a pessoa do cidadão. O direi-to de punir constitui limitação jurídica ao poder punitivo do Estado, pois no Estado moderno o exercício da soberania está subordinado ao direito. Assim, o poder político penal de punir, originariamente absoluto e ilimitado, sendo juridicamente disciplinado e limitado, converte-se em poder jurídico, ou seja, em faculdade ou possibili-dade jurídica de punir conforme ao direito. Não se admite, em con-seqüência, num sistema de direito, que o Estado imponha pena a ação que não tenha sido previamente incriminada" (Lições de Di-reito Penal - A Nova Parte Geral, p. 94).

Sobre o tema, consulte-se também Aníbal Bruno: "No decurso de sua evolução, a partir da Magna Carta, dos documentos norte-americanos e da Revolução Francesa, o princípio da legalidade foi dissociando do seu contexto as várias funções de garantia que hoje apresenta: não há crime nem pena sem lei anterior, e então o princí-pio se opõe à retroatividade da nonna penal incriminadora, trazen-


do a necessária precisão e segurança ao Direito; não há crime nem pena sem lei escrita, o que importa em negar ao Direito costumeiro função criadora ou agravante de tipos ou sanções penais; não há crime nem pena sem lei estrita, com o que se impõe uma limitação à aplicação da lei e se torna defeso, no domínio das nonnas incri-minadoras, o emprego da analogia" (Direito Penai, t. I2 , p. 208).

18. A atividade jurisdicional é, igualmente, desempenhada nos tennos da Constituição e da lei. O juiz, ao julgar conflitos, não ma-nifesta sua vontade ou opinião pessoal sobre o caso: apenas faz o direito incidir na hipótese concreta. Ademais, o procedimento a ser adotado para se chegar à decisão final é regulado pela lei - a lei processual civil, penal ou trabalhista - , que estipula prazos e opor-tunidades para as manifestações das partes, estabelece os requisitos das sentenças, dispõe sobre os recursos cabíveis etc.

19. Deriva do princípio da submissão do Poder Público á or-dem jurídica a tipicidade dos atos ̂ estatais. - p No direito privado, os atos produzidos pelos particulares, para serem válidos, não precisam se encaixar em algum modelo previa-mente desenhado pela lei; por isso, sempre foram perfeitamente lí-citos os contratos de leasing ou de franchising, apesar de os Códi-gos Civil e Comercial a eles não se referirem. No direito público, porém, como só são válidos os atos praticados com amparo em com-petência especificamente conferida pela Constituição ou pela lei, os atos devem, sob pena de invalidade, ser praticados dentro da tipolo-gia prevista por tais nonnas. Assim, os atos legislativos que o Con-gresso Nacional - ou o Presidente da República, no caso extraordi-nário da medida provisória - pode editar são apenas os previstos na Constituição (emendas constitucionais, leis complementares, ordi-nárias e delegadas, decretos legislativos, resoluções e medidas pro-visórias). As decisões do juiz, no curso do processo, são apenas aquelas ditadas pela lei processual (despacho saneador, sentença etc.). Por fim, os atos do administrador público também devem se enquadrar nos modelos desenhados pela lei (ex.: licença, dispensa, homologação, demissão ou suspensão de funcionário etc.).

20. A idéia de submissão do Estado à ordem jurídica, aplicável ao direito público, opõe-se o princípio, que está na base do direito


privado, da liberdade dos indivíduos. Para o particular praticar vali-damente um ato, não necessita de autorização expressa da nonna jurídica; basta que o ato não seja proibido pelo direito. Por isso se afinna que o particular pode fazer tudo o que a Constituição e as leis não proíbem, enquanto o Estado só pode fazer aquilo que tais nonnas autorizam expressamente. Em outras palavras: a validade dos atos privados depende apenas de sua nâo-contrariedade com o direito, enquanto a dos atos de direito público depende não só dis-so, mas também de seu amparo em nonna (constitucional ou legal) autorizadora específica.

4. Função

21. A atividade pública - cujo exercício é regulado pelo direi-to público - constitui função. Função, para o Direito, é o poder de agir, cujo exercício traduz verdadeiro dever jurídico, e que só se legitima quando dirigido ao atingimento da específica finalidade que gerou sua atribuição ao agente. O legislador, o administrador, o juiz, desempenham função: os poderes que receberam da ordem ju-rídica são de exercício obrigatório e devem necessariamente alcan-çar o bem jurídico que a norma tem em mira.

Analisemos estes dois aspectos: a) o exercício de poder estatal é um dever, não uma faculdade do agente; b) o ato de direito públi-co praticado com base em poder atribuído por certa norma só será válido se alcançar a finalidade por ela mirada.

22. A idéia de que o agente estatal está juridicamente obrigado a exercer seus poderes encontra exemplos nos diversos setores do direito público:

a) O juiz é obrigado a julgar o processo que dirige, não se exi-mindo de fazê-lo por estar em dúvida quanto à melhor solução a ser dada à lide ou por faltar nonna expressa que a regule (CPC, art. 126). Por isso, aliás, os juizes integrantes dos tribunais não podem se abster de votar no julgamento de um recurso.

b) No âmbito da Administração, os serviços estatais devem ser prestados continuamente (princípio da continuidade do serviço pú-blico), as infrações são necessariamente punidas, os tributos hão de ser efetivamente exigidos. Em uma palavra: as competências admi-nistrativas são indisponíveis.


c) Mesmo o legislador - ao qual sempre se reconheceu maior liberdade de opção entre editar ou não uma lei, ou quanto ao mo-mento em que o fará - é obrigado, em dadas hipóteses, a legislar: quando se trata de tornar efetivas as nonnas constitucionais, espe-cialmente as que conferem direitos aos indivíduos. Bem por isso, a Constituição brasileira de 1988 criou a ação de inconstitucionalida-de por omissão (art. 103, § 2f l).

23. O segundo aspecto diz respeito à íntima vinculação entre o poder manejado pelo agente e a finalidade para a qual ele foi con-cebido. Constitui desvio de finalidade (também conhecido, sobre-tudo entre os administrativistas, como desvio de poder) a edição de um ato para alcançar fim diverso daquele ao qual está preordenado. Os exemplos são múltiplos:

a) No direito administrativo, a jurispmdência já reconheceu a nulidade da remoção de funcionário de uma cidade para outra com a finalidade de puni-lo. O problema está em que o ato de remoção não tem, de acordo com a lei, objetivo sancionador, destinando-se apenas ao melhor arranjo da máquina burocrática. São também ca-sos de atos administrativos viciados por desvio de poder: a declara-ção de utilidade pública, visando sua desapropriação, de imóvel per-tencente a inimigo pessoal do Prefeito (tal ato só pode ser produzi-do se o imóvel for realmente necessário à Administração); o rompi-mento, pelo Poder Público, de contrato que mantém com banco par-ticular como represália contra o ajuizamento, por este, de ação con-tra aquele; o uso, pelo Governador, de verba de representação de gabinete para presentear amigos ou correligionários. ^k. b) Caso de desvio de poder no exercício de atividade judicante

ocoiTe quando o juiz de tribunal muda, antes do final do julgamen-to, o voto vencido que proferiu, apenas para evitar que o interessa-do possa interpor o recurso denominado "embargos infringentes" (cabível apenas quando a decisão do tribunal não é unânime).

y c) O ato legislativo também pode estar maculado por desvio de poder. Na realidade brasileira, o exemplo mais flagrante foi a edi-ção, pelo Presidente da República, de medida provisória (que tem força de lei) limitando a concessão de liminares em ações judiciais propostas pelos particulares contra seus próprios atos. Afora outros problemas, tal medida é inválida porquanto, embora seja lícito le-gislar sobre a concessão de liminares, esse poder não pode ser usa-


do com a finalidade de livrar do controle judicial certos atos do Po-der Executivo. Outro caso de desvio de poder legislativo é a altera-ção, por lei municipal, das restrições de construção existentes em certa região da cidade com a finalidade de prejudicar certa empre-sa, que pretende erigir constmções nos termos da nonna vigente.

24. Descendem do princípio segundo o qual as competências dos agentes estatais se ligam às finalidades públicas a exigência de razoabilidade, proporcional idade. iiioral|dadc e boa-fé na atuação estatal, especialmente relevante quando a norma jurídica concede certa margem de liberdade para o agente decidir quanto ao modo como vai exercer sua competência. —Jp A competência do agente estatal está, por definição, ligada a uma finalidade pública; quando, porém, a nonna jurídica, tomada isoladamente, não forneça elementos suficientes para se precisar, de modo objetivo, o fim a ser perseguido, nem por isso este será indiferente. O direito, mesmo nos casos da maior discricionarieda-de, fornece_sempre os elementos para a identificação, por via nega-tiva (isto é, dizendo o que ela não pode ser), da finalidade do ato. E o faz através de idéias como as da razoabilidade, proporcionalida-de, moralidade e boa-fé, das quais deriva a interdição dos atos cu-jos fins sejam irracionais, imorais ou consagradores da má-fé.

A razoabilidade proscreve a irracionalidade, o absurdo ou a incongraência na aplicação (e, sobretudo, na interpretação) das nor-mas jurídicas. É inválido o ato desajustado dos padrões lógicos. São exemplos: o ato administrativo que concede a indivíduo desprovido de bens pessoais, mas filho de família abastada, ajuda financeira reservada aos pobres; a medida liminar concedida em ação movida por alunos de escola particular, para suspender a cobrança das men-salidades enquanto não se resolve a discussão em torno do valor efetivamente devido. Tais medidas, fugindo de qualquer padrão de razoabilidade, são inidôneas para alcançar as finalidades a elas im-postas pela ordem jurídica.

A proporcionalidade é expressão quantitativa da razoabilida-de. É inválido o ato desproporcional em relação à situação que o gerou ou à finalidade que pretende atingir. São os casos da ação de tropa de choque annada de metralhadoras e carros blindados para desimpedir o tráfego de via secundária de circulação obstmída por


passeata promovida por meia dúzia de crianças; da ordem, expedi-da pelo juiz da execução, de que seja removido para o depósito pú-blico todo o maquinário da indústria executada, que, com isso, fica impedida de funcionar; da lei que proíba a produção de qualquer espécie de mído, ainda que ínfimo, em todas as vias públicas da cidade, para preservar o sossego dos doentes.

A idéia de moralidade interdita comportamentos estatais que, apesar de hipoteticamente legítimos em decorrência da flexibilida-de da nonna jurídica, contrariem os padrões éticos vigentes na so-ciedade. A moralidade foi, pela Constituição brasileira de 1988, ele-vada ao grau de princípio jurídico expresso, de observância obriga-tória pela Administração Pública (art. 37, caput), sendo cabível ação popular para anular atos a ela lesivos (art. 52, LXXIII).

Por fim, o Poder Público deve agir de boa-fé, sendo inválidos os atos que produza fora das pautas de lealdade que os particulares dele poderiam esperar. É irregular, por trair a confiança do cidadão - gerando por isso a responsabilidade do Estado - , a decretação, pela autoridade monetária, de gigantesca desvalorização da moeda nacional em relação ao dólar, produzida logo após a implantação de programa estatal de incentivo ao endividamento externo das em-presas (com efeito, é desleal lançar alguém na insolvência pelo fato de haver confiado na recomendação das autoridades públicas).

25. Ao princípio da função, próprio do direito público, opõe-se o da autonomia da vontade, vigente no direito privado. Enquanto naquele os atos se vinculam a certo fim, que deve ser necessaria-mente atingido, neste os atos são produzidos nos termos da vontade livre dos particulares.

Celso Antônio Bandeira de Mello, distinguindo o ato de direi-to privado do ato administrativo, explica que o primeiro decorre da autonomia da vontade, enquanto o segundo deriva da função. Suas lições podem ser aplicadas à distinção entre o ato privado e o ato de direito público em geral:

"O ato de direito civil está marcadamente sob o influxo da idéia de autonomia da vontade. Governa-se sob o pálio da ampla liberda-de. No Direito privado a regra é a de que 'o que não está proibido é permitido'.


"O ato administrativo, pelo contrário, submete-se a preceito oposto. Em administração, não há liberdade de querer. Só se pode querer o que sirva para cumprir uma finalidade antecipadamente es-tabelecida em lei.

"No ato administrativo, portanto, a regra é a ausência de auto-nomia de vontade. No ato administrativo o fim, o interesse, já está estabelecido de antemão e o sujeito não pode eximir-se de buscá-lo. Em contraposição ao ato privado, em que rege a liberdade, no ato administrativo vige a idéia de dever, de função. Daí que, ao in-vés do 'o que não é proibido é pennitido', vigora o 'só é pennitido o que a lei autoriza'. Esta situação especifica sua mais plena sub-missão à 'regra de direito'". (Ato Administrativo e Direitos dos Ad-ministrados, pp. 13-14).

5. Igualdade dos particulares perante o Estado

26. Dispõe o art. 52, caput, da Constituição Federal que "todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza". Trata-se da consagração do princípio da igualdade (ou isonomia).

Esse princípio está na base de inúmeras outras nonnas, tam-bém dispostas no Texto Constitucional: a) do art. 52, I, segundo o qual "homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações"; b) do art. 52, XLI, segundo o qual "a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais"; c) do art. 37, caput, que consagra a "impessoalidade" como princípio da Admi-nistração.

27. Do conjunto das nonnas constitucionais, bem assim de seu sentido, extrai-se que os particulares são iguais perante o Estado como um todo. São iguais perante o legislador, assim devendo ser por ele tratados. São iguais perante a lei, donde a necessidade de, em sua aplicação, o juiz como a Administração, tratarem-nos de modo parificado.

Disso resulta que o princípio da isonomia é essencial a todo direito público.

Geraldo Ataliba o esclarece: "Princípio constitucional fundamental, imediatamente decor-

rente do republicano, é o da isonomia ou igualdade diante da lei,


diante dos atos infralegais, diante de todas as manifestações do po-der, quer traduzidas em normas, quer expressas em atos concretos. Firmou-se a isonomia, no direito constitucional moderno, como di-reito público subjetivo a tratamento igual, de todos os cidadãos, pelo Estado.

"Como, essencialmente, a ação do Estado reduz-se a editar a lei ou dar-lhe aplicação, o fulcro da questão jurídica postulada pela isonomia substancia-se na necessidade de que as leis sejam isôno-mas e que sua interpretação (pelo Executivo ou pelo Judiciário) le-vem tais postulados até suas últimas conseqüências, no plano con-creto da aplicação (...)

"Igualdade diante do Estado, em todas as suas manifestações. Igualdade perante a Constituição, perante a lei e perante todos os demais atos estatais. A isonomia, como quase todos os princípios constitucionais, é implicação lógica do magno princípio republica-no, que a fecunda e lhe dá substância. Embora tenha larguíssima fundamentação histórica e provectas raízes culturais, o princípio da isonomia só pode ser compreendido em toda sua dimensão e signi-ficado, juntamente com o princípio da legalidade. É que a teleolo-gia do direito constitucional - tal como plasmado ao longo da evo-lução do mundo ocidental - foi expressando-se por esses princípios, guardando, porém, essencialmente a mesma substância. Esta tem inúmeras dimensões, as quais, por isso que partícipes da mesma raiz, são harmônicas, coerentes entre si e solidárias. 'Todos os di-reitos que as Constituições declaram irrenunciáveis, intangíveis e inalienáveis se associam e coexistem num feixe' (Ruy Barbosa, Co-mentários à Constituição, coligidos por Homero Pires, v. 1/51)" (República e Constituição, pp. 159-160).

28. A compreensão do conteúdo, sentido e alcance do princí-pio não é, entretanto, simples. Que significa ele, em concreto? Ob-viamente, não importa que o Estado deva tratar a todos de modo idêntico. E conhecido o preceito segundo o qual a isonomia implica a necessidade de os iguais serem tratados igualmente e os desiguais, desigualmente, na medida de sua desigualdade. Em suma, o Estado pode tratar desigualmente os particulares, desde que o faça justifi-cadamente. Porém, isso ainda diz pouco; resta saber quando a dese-quiparação é injustificada.


Como as funções de administrar e julgar podem ser vistas como atividade de aplicação da lei, parece adequado desvendar a aplica-ção da igualdade a partir da criação da lei. Quais discriminações podem e quais não podem, sem violação da isonomia, ser feitas pelo legislador?

29. Em primeiro lugar, a lei agride a isonomia quando não re-vestida de generalidade ou abstração, isto é, quando beneficia ou prejudica sujeito determinado e perfeitamente individualizado no presente. Seria o caso da lei concedendo isenção de impostos às montadoras de automóveis constituídas no Brasil antes de 1960, e negando-a às demais.

De outro lado, violenta a igualdade a lei que trate desigualmen-te pessoas, coisas ou situações com base em fatores estranhos a es-sas mesmas pessoas, coisas ou situações. F. a hipótese da lei fixan-do em 25% o imposto de renda dos indivíduos nascidos nos meses pares e em 30% o dos nascidos nos meses ímpares; de fato, o mês do nascimento é estranho e externo aos contribuintes, é neutro em relação a eles. É possível, porém, a lei conceder isenção do imposto de renda apenas aos nascidos há mais de 65 anos; na hipótese, esta-rá sendo levada em consideração, para o tratamento diferenciado, a idade do contribuinte (e as conseqüências dela derivadas: dificul-dade de ampliação da renda, necessidade de tratamentos médicos mais freqüentes etc.).

O tratamento diferenciado estabelecido pela lei é agressivo à isonomia quando não houver correlação lógica entre a diversidade do regime estabelecido e o fator que tenha determinado o enqua-dramento, num ou noutro regime, das pessoas, coisas ou situações reguladas. É que, assim sendo, a discriminação será gratuita, desar-razoada, sem sustento racional. E exemplo a distinção de vencimen-tos entre servidores públicos determinada pelo sexo (o sexo, con-quanto seja um fator diferencial entre servidores, nenhuma ligação lógica pode ter com uma maior ou menor remuneração). No entan-to, é perfeitamente ajustada ao princípio da igualdade a concessão de licença a servidores, quando do nascimento de seus filhos, com prazos distintos para homens (5 dias) e mulheres (120 dias); o be-nefício em favor da mulher se justifica por ser ela quem dá à luz e amamenta.


Entretanto, necessário lembrar que nem sempre basta, para va-lidar a discriminação, o basear-se logicamente em distinção real-mente existente entre as pessoas. Em certas hipóteses, a discrimina-ção, conquanto racionalmente amparada, frustraria a realização de valores constitucionais. Assim, por exemplo, seria logicamente pos-sível vedar aos cegos o acesso ao cargo de juiz de direito; o trata-mento diferenciado é consentâneo com a diferença de capacidade física entre eles e os dotados de visão perfeita. Porém, a discrimina-ção é juridicamente impossível, por violar as normas constitucio-nais que buscam promover a integração dos deficientes à vida co-munitária (art. 203, IV) e facilitar-lhes o acesso aos cargos públicos (art. 37, VIII).

Esses aclaramentos ao princípio da igualdade são devidos a Celso Antônio Bandeira de Mello, de cujas lições se pode colher uma síntese a respeito:

"Há ofensa ao preceito constitucional da isonomia quando: "I - A norma singulariza atual e definitivamente um destinatá-

rio detenninado, ao invés de abranger uma categoria de pessoas, ou uma pessoa futura e indeterminada.

"II - A nonna adota como critério discriminador, para fins de diferenciação de regimes, elemento não residente nos fatos, situa-ções ou pessoas por tal modo desequiparadas. É o que ocorre quan-do pretende tomar o fator 'tempo' - que não descansa no objeto -como critério diferencial.

"III - A nonna atribui tratamentos jurídicos diferentes em aten-ção a fator de discrímen adotado que, entretanto, não guarda rela-ção de pertinência lógica com a disparidade de regimes outorgados.

"IV - A norma supõe relação de pertinência lógica existente em abstrato, mas o discrímen estabelecido conduz a efeitos contra-postos ou de qualquer modo dissonantes dos interesses prestigiados constitucionalmente.

"V - A interpretação da nonna extrai dela distinções, discrí-mens, desequiparações que não foram professadamente assumidos por ela de modo claro, ainda que por via implícita" (O Conteúdo Jurídico do Principio da Igualdade, pp. 47-48).

30. Além de, como se viu, o princípio da isonomia interditar ao legislador a enunciação de discriminações específicas, está na


base de inúmeros institutos e regras de direito público. São exem-plos a exigência de licitação para contratação, pelo Estado, de par-ticulares (CF, art. 37, XXI); a obrigatoriedade do concurso público para admissão de servidores (CF, art. 37, II); a igualdade dos liti-gantes no processo judicial, traduzida em idênticas possibilidades de manifestação, de produção de provas, de recorrer, bem assim na identidade dos prazos para fazê-lo.

O princípio se aplica, em múltiplas derivações, tanto no direito processual quanto no administrativo, tributário e penal.

Sobre a incidência do princípio da igualdade no direito proces-sual, expõem Araújo Cintra, Ada Grinover e Cândido Dinamarco:

"A igualdade perante a lei é premissa para a afirmação da igualdade perante o juiz: da nonna inscrita no art. 52, caput, da Constituição, brota o princípio da igualdade processual. As partes e os procuradores devem merecer tratamento igualitário, para que te-nham as mesmas oportunidades de fazer valer em juízo as suas ra-zões.

"Assim, o art. 125, inc. I, do Código de Processo Civil procla-ma que compete ao juiz 'assegurar às partes igualdade de tratamen-to'; e o art. 92 detennina que se dê curador especial ao incapaz que não o tenha (ou cujos interesses colidam com os do representante) e ao réu preso, bem como ao revel citado por edital ou com hora-certa. No processo penal, ao réu revel é dado defensor dativo e ne-nhum advogado pode recusar a defesa criminal. Diversos outros dis-positivos, nos códigos processuais, consagram o princípio da igual-dade" (Teoria Geral do Processo, p. 53).

Celso Antônio Bandeira de Mello, explicando a impessoalida-de, prevista constitucionalmente como princípio da Administração Pública (portanto, do direito administrativo), demonstra ser ela uma das facetas do princípio da isonomia:

"Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detri-mentosas. Nem favoritismos nem perseguições são toleráveis. Sim-patias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não po-dem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia. Está consagrado explicitamente no art. 37, caput, da Constituição.


Além disso, assim como 'todos são iguais perante a lei' (art. 52, ca-put), afortiori teriam de sê-lo perante a Administração.

"No texto constitucional há, ainda, algumas referências a apli-cações concretas deste princípio, como ocorre no art. 37, II, ao exi-gir que o ingresso em cargo, função ou emprego público dependa de concurso público, exatamente para que todos possam disputar-lhes o acesso em plena igualdade. Idem, no art. 37, XXI, ao esta-belecer que os contratos com a Administração direta e indireta de-penderão de licitação pública que assegure igualdade de todos os con-correntes. O mesmo bem jurídico também está especificamente res-guardado na exigência de licitação para permissões e concessões de serviço público (art. 175)" (Curso de Direito Administrativo, p. 68).

Roque Carrazza, após analisar o princípio republicano, explica suas conexões com o da igualdade, bem assim sua aplicação em matéria tributária:

"Do exposto, é intuitiva a inferência de que o princípio repu-blicano leva à igualdade da tributação. Os dois princípios interli-gam-se e completam-se.

"De fato, o princípio republicano exige que os contribuintes (pessoas físicas ou jurídicas) recebam tratamento isonômico.

"A lei tributária deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade. Melhor expondo, quem está na mesma si-tuação jurídica deve receber o mesmo tratamento tributário. Será inconstitucional - por burla ao princípio republicano e ao da isono-mia - a lei tributária que selecione pessoas, para submetê-las a re-gras peculiares, que não alcançam outras, ocupantes de idênticas posições jurídicas.

"O tributo, ainda que instituído por meio de lei, editada pela pessoa política competente, não pode atingir apenas um ou alguns contribuintes, deixando a salvo outros que, comprovadamente, se achem nas mesmas condições.

"Tais idéias valem, também, para as isenções tributárias: é vedado, às pessoas políticas, concedê-las, levando em conta, arbitra-riamente, a profissão, o sexo, o credo religioso, as convicções polí-ticas etc., dos contribuintes. São os princípios republicano e da igualdade que, conjugados, proscrevem tais práticas" (Curso de Di-reito Constitucional Tributário, pp. 59-60).


E completa: "Reforça o princípio republicano, o da capacidade contributiva, agora expresso na primeira parte do § l2 , do art. 145, da Constituição Federal: 'Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte(...)'.(...)

"O princípio da capacidade contributiva hospeda-se nas dobras do princípio da igualdade e ajuda a realizar, no campo tributário, os ideais republicanos. Realmente, é justo e jurídico que quem, em ter-mos econômicos, tem muito pague, proporcionalmente, mais impos-to do que quem tem pouco. Quem tem maior riqueza deve, em ter-mos proporcionais, pagar mais imposto do que quem tem menor ri-queza" (Curso de Direito Constitucional Tributário, pp. 64-65).

31. Não obstante seja próprio do direito público, seria exage-rado afirmar que o princípio da igualdade não encontra aplicação nas relações privadas. Um empresário não pode, por exemplo, quan-do da contratação de empregados, discriminar pessoas em razão da cor ou do sexo; a tanto veda a lei, que pune severamente tais discri-minações. Porém, é certo inexistir um direito genérico dos particu-lares à igualdade nas relações privadas. Por isso, o empreendedor privado, desde que não incida nas discriminações interditadas pela lei, pode escolher livremente seus empregados (ao contrário do Es-tado, que deve escolhê-los em concurso público) e seus fornecedo-res (à diferença da Administração, obrigada a licitar).

6. Devido processo

-p. 32. Em Capítulo anterior deixamos assentado que processo é o encadeamento necessário e ordenado de atos e fatos destinado à for-mação ou execução de atos jurídicos cujos fins são juridicamente regulados. Como a "vontade" manifestada pelo Estado, na produ-ção de seus atos (sejam legislativos, administrativos ou jurisdicio-nais), traduz sempre o exercício de função, segue-se que o processo é o modo normal de agir do Estado. Em outras palavras: a realiza-ção do processo é indispensável à produção ou execução dos atos estatais.

Porém, não é qualquer processo que serve à produção de atos estatais, mas unicamente o que se convencionou chamar de devido processo, dotado de um complexo de características fundamentais.


Ada Grinover, embora se referindo ao princípio exclusivamen-te em sua projeção no direito processual (ou direito judiciário), de-monstra adequadamente que o devido processo é o que legitima a atividade estatal:

"A expressão 'devido processo legal', oriunda da Magna Car-ta de 1215, indica o conjunto de garantias processuais a serem asse-guradas à parte, para a tutela das situações que acabam legitimando o próprio processo.

"Do ponto de vista do autor, que pede, e do réu, que se defen-de, o 'devido processo legal' tutela a posição dos litigantes perante os órgãos jurisdicionais. Mas do ponto de vista do Estado, obrigado à prestação jurisdicional e sujeito passivo do direito de ação, esse mesmo conjunto de garantia vai legitimar toda a atividade jurisdicio-nal" (O Processo em sua Unidade, II, p. 60).

O devido processo é garantia dos particulares frente ao Estado. Garantia ao mesmo tempo passiva, isto é, dirigida à pessoa enquan-to sofre o poder estatal, e ativa, destinada a propiciar o acionamen-to da máquina estatal pelos membros da sociedade e a obtenção de decisões.

33. Pelo ângulo da garantia dos particulares enquanto sujeitos passivos da atuação estatal, o devido processo detennina certas ca-racterísticas inafastáveis dos processos legislativo e judicial e do procedimento administrativo.

O processo legislativo vem detalhadamente regulado pela Constituição. A produção de atos legislativos é conferida (salvo si-tuações excepcionais) ao Poder Legislativo, formado por represen-tantes eleitos do povo, com alguma dose de colaboração do Execu-tivo. A garantia do devido processo na esfera legislativa está liga-da, em primeiro lugar, à determinação da autoridade competente para editar leis; o devido processo legislativo é o realizado, em maior parte, pelo Poder Legislativo (o que assegura a participação dos des-tinatários da nonna, através de seus representantes, na sua produ-ção). Em segundo lugar, a garantia do devido processo legislativo implica a necessidade de se observar trâmites, prazos e quóruns es-pecificados para a emanação da lei.

Na esfera judicial o devido processo se concretiza, em primei-ro lugar, pela garantia do juiz natural: "não haverá juízo ou tribunal


de exceção" (CF, art. 52, XXXVII), sendo que "ninguém será pro-cessado nem sentenciado senão pela autoridade competente" (art. 52, LIII). De outro lado, pela garantia do contraditório e da ampla defesa (com os meios e recursos a ela inerentes) aos litigantes e acu-sados em geral (art. 52, LV). Paralelamente, pela exigência de moti-vação das decisões e de publicidade dos julgamentos (art. 93, IX). Por fim, pelo asseguramento ao particular do direito de não ser pri-vado de sua liberdade física (ex.: através da prisão) ou de seus bens (ex.: através da desapropriação) sem o devido processo judicial (art. 52, LIV, que fala em "devido processo legal" no sentido de proces-so realizado perante o Judiciário, com as garantias que lhe são ine-rentes).

A garantia do juiz natural está ligada à idéia de que o juiz deve ser imparcial:

"Aos tribunais de exceção - instituídos para contingências par-ticulares - contrapõe-se o juiz natural, pré-constituído pela Consti-tuição e por lei.

"Nessa primeira acepção, o princípio do juiz natural apresenta um duplo significado: no primeiro consagra a nonna de que só é juiz o órgão investido de jurisdição (afastando-se, desse modo, a possibilidade de o legislador julgar, impondo sanções penais sem processo prévio, através das leis votadas pelo Parlamento, muito em voga no antigo direito inglês, através do bill of attainder)-, no se-gundo impede a criação de tribunais ad hoc e de exceção, para o julgamento das causas penais ou civis.

"Mas as modernas tendências sobre o princípio do juiz natural nele englobam a proibição de subtrair o juiz constitucionalmente competente. Desse modo, a garantia desdobra-se em três conceitos: a) só são órgãos jurisdicionais os instituídos pela Constituição; b) ninguém pode ser julgado por órgão constituído após a ocorcência do fato; c) entre os juizes pré-constituídos vigora uma ordem taxativa de competências que exclui qualquer alternativa deferida à discricio-nariedade de quem quer que seja. A Constituição brasileira de 1988 reintroduziu a garantia do juiz competente no art. 5Q, inc. LIII.

"A imparcialidade do juiz é uma garantia de justiça para as par-tes. Por isso, têm elas o direito de exigir um juiz imparcial; e o Es-tado, que reservou para si o exercício da função jurisdicional, tem o correspondente dever de agir com imparcialidade na solução das


causas que lhe são submetidas" (Araújo Cintra, Ada Grinover e Cândido Dinamarco, Teoria Geral do Pmcesso, p. 52).

Na esfera administrativa o princípio do devido processo tam-bém se realiza, nos termos do citado art. 52, LIV, da Constituição, através da garantia do contraditório e da ampla defesa aos litigantes e acusados em geral. Em decorrência dela, a aplicação de sanções administrativas deve ser precedida de procedimento onde se asse-gure a oportunidade para manifestação do interessado e para produ-ção das provas por ele requeridas, bem como o direito ao recurso etc.

34. Porém, o conteúdo significativo do princípio do devido processo é mais amplo, visto englobar também o direito de ação, vale dizer, o direito de provocar o Poder Judiciário para defesa con-tra lesões ou ameaças a direitos ou interesses, ou ainda, para o con-trole objetivo da validade dos atos estatais. Nesse sentido, dispõe o art. 52, XXXV, da Constituição brasileira: "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito". Em con-seqüência, nenhum ato do Poder Público, seja ele legislativo, seja administrativo, seja político, pode se subtrair ao controle judicial, provocado por ação adequada; com isso, o Judiciário é elevado à condição de controlador da constitucionalidade e da legalidade dos atos estatais, ao mesmo tempo em que se apresenta como instru-mento de proteção do indivíduo frente a estes.

Escusado dizer que o direito de ação não se resume à possibilida-de de provocar o Judiciário e de receber dele uma decisão, mas tam-bém de ver instaurado um processo cercado de garantias mínimas, acima referidas (como a do juiz competente e a do contraditório).

De outro lado, a possibilidade de os particulares acionarem a máquina estatal para a obtenção de decisões em defesa de seus di-reitos e interesses não se resume ao direito de ação, exercitado pe-rante o Judiciário. A Constituição garante, também, "o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilega-lidade ou abuso de poder" (art. 52, XXXIV, "a"). Correlato desse direito é, obviamente, o dever de a Administração Pública exami-nar a petição, dar-lhe processamento adequado e decidir acerca do que nela se contém.

35. Ao princípio do devido processo, típico do direito público, contrapõe-se, no direito privado, a faculdade de os sujeitos deter-


minarem livremente o iter formativo de suas vontades, sem vincu-lação a qualquer processo juridicamente regulado.

7. Publicidade

-if 36. A razão de ser do Estado é toda externa. Tudo que nele se passa, tudo que faz, tudo que possui, tem uma direção exterior. A finalidade de sua ação não reside jamais em algum beneficio ínti-mo: está sempre voltado ao interesse público. E o que é interesse público? O que o ordenamento entende valioso para a coletividade (não para a pessoa estatal) e que, por isso, protege e prestigia. As-sim, os beneficiários de sua atividade são sempre os particulares. Os recursos que manipula não são seus: vêm dos particulares indi-vidualmente considerados e passam a pertencer à coletividade de-les. Os atos que produz estão sempre voltados aos particulares: mes-mo os atos internos são mero estágio intennediário para que, a fi-nal, algo se produza em relação a eles. Em uma figura: falta ao Es-tado vida interior, faltam-lhe interesses pessoais íntimos.

Com os indivíduos é o inverso o que ocorre. Sua atividade diz com a liberdade, com a realização de valores íntimos. Por isso, pro-tege-se sua privacidade, sua correspondência é sigilosa, sua casa é inviolável (CF, art. 5a, incs. X, XI e XII). Como o Estado jamais maneja interesses, poderes ou direitos íntimos, tem o dever da mais absoluta transparência. "Todo o poder emana do povo" (CF, art. Ia , § Ia). E óbvio, então, que o povo, titular do poder, tem o direito de conhecer tudo o que concerne ao Estado, de controlar passo a passo o exercício do poder. A margem disso, qualquer pessoa atingida pelo Poder Público - isto é, que de qualquer modo seja destinatária, prejudicada ou atendida por ato estatal - tem o direito individual de conhecer esse ato, suas razões, sua base fática e jurídica. Em conse-qüência, seja em nome da limpidez da atividade estatal, seja para ga-rantia de direitos individuais, o Estado tem o dever da publicidade.

37. A publicidade, no sentido de que estamos tratando, não se resume à divulgação dos atos, que atina à existência e eficácia de-les. Decerto que qualquer ato, em direito, para existir, tem de pos-suir uma forma, é dizer, deve se exteriorizar de algum modo. Nessa medida, qualquer ato, mesmo em direito privado, só existe se lhe for dada alguma publicidade; antes dela, pode se falar de intenção


do sujeito, de vontade psicológica, não de ato jurídico. Quando a doutrina e a jurisprudência falam da publicidade dos atos estatais, normalmente fazem referência a esse sentido - examinam como o ato deve ser notificado a seus destinatários: se através de publica-ção, se por intimação etc. No entanto - convém insistir - , essa pu-blicidade não é algo exclusivo do direito público, mas se esparrama por todo o Direito. O que há de especial em relação ao Estado é a abrangência e a forma dessa divulgação. Nada mais.

Não obstante, estamos a falar em publicidade em sentido mais largo. Evidente que o Estado deve divulgar seus atos, como condi-ção de existência e validade deles, mas não se resumem nisso seus deveres para com a publicidade. Em paralelo, tem o dever de agir de modo diáfano, de se franquear ao conhecimento público, de se des-nudar, mesmo quando não esteja em pauta a notificação de seus atos.

Importa, então, deixar estabelecido que a ampla publicidade no aparelho estatal é princípio básico e essencial ao Estado Democrá-tico de Direito, que favorece o indispensável controle, seja em fa-vor de direito individual, seja para a tutela impessoal dos interesses públicos.

38. Esse princípio não carecia de expressa previsão normativa para incidir, eis que decorre do sistema constitucional adotado. No entanto, de tão importante, mereceu sucessivas referências da Cons-tituição brasileira, não só para se tornar induvidoso, e, com isso, ficar a salvo de eventual amesquinhamento, como para garantir-se sua real incidência em todos os campos do direito público.

Assim, ficou assegurado a todos o direito à informação e à cer-tidão, nos seguintes termos: "todos têm o direito a receber dos ór-gãos públicos informações de seu interesse particular, ou de inte-resse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescin-dível à segurança da sociedade e do Estado" (art. 52, XXXIII); e é "a todos assegurada, independentemente do pagamento de taxas, a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal" (art. 52, XXXIV). Com referência à Administração Pública, o art. 37, caput, precei-tuou expressamente seu dever de obediência ao princípio da publi-cidade.


O sigilo, a autorizar a denegação da informação ou da certi-dão, só se justifica em duas situações, de caráter excepcional: quan-do for imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (ex.: sigilo com relação aos planos militares, em tempo de guerra) ou quando a publicidade violar a intimidade de algum particular (ex.: sigilo, em relação a terceiros, dos dados clínicos de paciente inter-nado em hospital público). Afora esses casos, quem solicita infor-mação ao Estado tem o direito de obtê-la, o que é mera decorrência da cidadania.

Ademais, especificamente para a obtenção de infonnações de caráter pessoal (e para retificação de dados falsos ou incompletos), a Constituição criou ação judicial própria: o habeas data (CF, art. 5a. LXXIII).

39. Para o direito processual, a Constituição estabeleceu ex-pressamente que "a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem" (art. 5a, LX). Não satisfeita, dispôs, em seu art. 93, IX, que "todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão pú-blicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei, se o interesse público o exigir, limitar a presença, em detenninados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou so-mente a estes".

"O princípio da publicidade do processo constitui uma precio-sa garantia do indivíduo no tocante ao exercício da jurisdição. A presença do público nas audiências e a possibilidade do exame dos autos por qualquer pessoa representam o mais seguro instramento de fiscalização popular sobre a obra dos magistrados, promotores públicos e advogados. Em última análise, o povo é o juiz dos jui-zes. E a responsabilidade das decisões judiciais assume outra di-mensão, quando tais decisões hão de ser tomadas em audiência pú-blica, na presença do povo.

"Foi pela Revolução Francesa que se reagiu contra os juízos secretos e de caráter inquisitivo do período anterior. Famosas as pa-lavras de Mirabeau perante a Assembléia Constituinte: 'donnez-moi le juge que vous voudrez: pardal, coirupt, mon ennemi même, si vous voulez, peu irfimporte pourvu qu'il ne puisse rien faire qu'à la face du public'. Realmente, o sistema da publicidade dos atos


processuais situa-se entre as maiores garantias de independência, imparcialidade, autoridade e responsabilidade do juiz" (Araújo Cin-tra, Ada Grinover e Cândido Dinamarco, Teoria Geral do Proces-so, p. 69).

8. Responsabilidade objetiva

A responsabilidade do Estado pelos prejuízos que, através de seus comportamentos, cause a terceiros tem sido, por razões his-tóricas, estudada preferencialmente pela doutrina do direito admi-nistrativo. Em rigor, contudo, é tema do direito público geral; com efeito, o Poder Público não responde apenas por seus atos adminis-trativos, mas também por seus atos legislativos e jurisdicionais.

41. Dispõe o art. 37, § 6a, do Texto Constitucional que, "as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado presta-doras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agen-tes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de culpa e dolo".

O dispositivo preceitua expressamente que o Estado não é ir-responsável, devendo, obrigatoriamente, arcar com os prejuízos pro-vocados por sua ação ou inação. Trata-se de exigência do Estado de Direito; seria contraditório o Poder Público submeter-se ao Direito e, ao mesmo tempo, ficar imune ao dever de indenizar toda vez que seus comportamentos atinjam a esfera jurídica dos particulares. As-sim, o versículo transcrito nada mais contém que a consagração ex-pressa de princípio implícito no próprio sistema do Estado de Di-reito.

É a opinião de Celso Antônio Bandeira de Mello, cujas lições inspiram integralmente o presente tópico:

"Segundo entendemos, a idéia de responsabilidade do Estado é uma conseqüência lógica inevitável da noção de Estado de Direi-to. A trabalhar-se com categorias puramente racionais, dedutivas, a responsabilidade estatal é simples corolário da submissão do Poder Público ao Direito.

"Deveras, a partir do instante em que se reconheceu que todas as pessoas, sejam elas de direito privado, sejam de direito público, encontram-se, por igual, assujeitadas à ordenação jurídica, ter-se-ia


que aceitar, a bem da coerência lógica, o dever de umas e outras -sem distinção - responderem pelos comportamentos violadores do direito alheio em que incorressem.

"Ademais, como o Estado moderno acolhe, outrossim, o prin-cípio da igualdade de todos perante a lei, forçosamente haver-se-á de aceitar que é injurídico o comportamento estatal que agrave de-sigualmente a alguém, ao exercer atividades no interesse de todos, sem ressarcir ao lesado" (Curso de Direito Administrativo, pp. 573-574).

42. Nada obstante, a responsabilidade estatal não é igual à res-ponsabilidade comum dos particulares. Govema-se por regras pró-prias do direito público, que a fazem mais ampla.

No direito privado a responsabilidade se liga, em geral, à idéia de culpa. O particular é obrigado a indenizar os danos que cause a outrem quando tenha agido com culpa em sentido amplo, isto é, quando, por ação ou omissão voluntária, violar as nonnas jurídicas (com a intenção de fazê-lo, ou mesmo por imperícia, imprudência ou negligência). Daí se dizer que a responsabilidade típica do direi-to privado é a subjetiva.

Já no direito público, a responsabilidade é objetiva, indepen-dente de culpa. O Estado é obrigado a reparar os danos que cause, quer tenha agido contra o Direito, quer tenha observado rigorosa-mente as normas jurídicas; em outras palavras: responde por atos lícitos e ilícitos. A responsabilidade por atos ilícitos deriva de seu dever de submissão á ordem jurídica. Já a responsabilidade por comportamentos lícitos decorre do princípio da igualdade. Pouco importa que o Estado tenha agido rigorosamente dentro dos parâ-metros constitucionais e legais. Se causa um prejuízo a alguém, ao aplicar o direito, é porque este é indispensável ao atendimento de certo interesse público; seria contrário à isonomia um indivíduo su-portar sozinho o prejuízo gerado no interesse de todos.

A notável administrativista Weida Zancaner explica com pro-priedade o duplo fundamento da responsabilidade estatal: "toda vez que o administrado sofrer qualquer dano originário de ato ilícito e houver um nexo de causalidade entre a atividade da administração e o evento danoso, o Estado responde, qualquer que seja o dano. O princípio que fundamenta esse ressarcimento é o princípio da lega-


lidade, mesmo porque a administração rege-se sob a égide da lega-lidade, não devendo dela apartar-se, sendo que, toda vez que o faça, deve arcar com as conseqüências; e toda vez que um administrado sofrer dano anormal e especial, decorrente de atividade lícita da ad-ministração, e houver um nexo de causalidade entre a atividade ad-ministrativa e o evento danoso, o Estado responde, mas é preciso que, realmente, o dano seja anormal e especial, pois, neste caso, o que fundamenta o ressarcimento é o princípio da igualdade dos ad-ministrados perante os encargos públicos" (Da Responsabilidade Extracontratual da Administração Pública, pp. 55-56).

43. Para, diante de um evento lesivo, configurar-se a responsa-bilidade estatal, necessária a existência de relação de causa e efeito entre o comportamento do Estado (positivo ou negativo, isto é, uma ação ou uma omissão) e o dano provocado. A responsabilidade ob-jetiva não faz do Estado um segurador universal, mas apenas o obri-ga a suportar os prejuízos que gere, direta ou indiretamente (por isso, o Poder Público não é responsável, p. ex., pelos prejuízos cau-sados à safra agrícola em virtude de chuvas anonnais).

Quando se tratar de danos derivados de comportamento positi-vo (por ação), pouco importa a juridicidade ou ilegitimidade da con-duta estatal: havendo nexo de causalidade entre esta e o dano, sur-ge a vinculação do Estado (hipótese de responsabilidade por ato ilí-cito é a do dano causado em acidente com veículo oficial; por ato lícito, é a do prejuízo originado aos comerciantes pelo fechamento da via pública para a realização de obras). Quadra atentar que a res-ponsabilidade estatal por atos positivos existe mesmo que o dano não derive imediatamente da ação do Estado; basta que o ato esta-tal seja causa mediata do dano, ao expor o particular a situação de risco (ex.: o assassinato de um presidiário por outro gera a respon-sabilidade estatal, porque o Estado, ao encarcerar o indivíduo, sub-meteu-o a situação de risco).

^ Entretanto, quando em pauta a responsabilidade por comporta-mento negativo, o Estado só responderá se houver omitido dever que lhe tenha sido prescrito pelas normas; não se sua inação for lí-cita. E que o conceito de omissão, em direito, está ligado ao de ilicitude. Sob o ponto de vista jurídico, a mera inação não configu-ra omissão; esta só se apresenta quando, tendo o dever de agir, o sujeito fica inerte. Assim, o Estado não é obrigado a indenizar pelo


homicídio praticado pela mulher contra o marido, dentro de casa, embora seja certo que a presença da polícia no local, antes do even-to, impediria sua consumação. E que inexiste um dever jurídico de o Poder Público policiar o interior das residências; logo, não ocor-reu omissão. No entanto, o Estado responde pelo acidente automo-bilístico causado pela falta de conservação de uma estrada; no caso, terá deixado de cumprir o dever de conservar a via pública.

44. Não é qualquer dano econômico que gera a responsabili-dade do Estado. Necessária sempre a lesão a direito da vítima. As-sim, não é indenizável a desvalorização do imóvel de particular cau-sada pela instalação, em terreno vizinho, outrora desocupado, de prédio para repartição pública; realmente, os proprietários não têm o direito de que o Estado deixe vagos seus imóveis. -P" Além disso, quando em pauta a responsabilidade estatal por comportamentos lícitos, mister que o dano sofrido seja anormal (isto é, excedente das inconveniências comuns da vida em socieda-de) e especial (ou seja, atinja sujeitos determinados, não as pessoas em geral). E normal o prejuízo causado ao comerciante pela insta-lação de feira pública na via onde se situa seu estabelecimento; no entanto, é anormal - e por isso suscita a responsabilidade do Esta-do - o fechamento definitivo da via pública, que inutilize o edifí-cio-garagem nela situado. Genérico - e, por isso, não indenizável -é o dano produzido aos proprietários pela lei que reduza a possibili-dade de construção de edifícios de 10 andares; mas é especial o dano causado pela proibição, imposta por ato administrativo, da de-molição de determinado prédio histórico.

f 45. A ampla responsabilidade do Estado por comportamentos administrativos é, no Brasil, reconhecida sem divergências pela doutrina e jurisprudência. Contudo, o mesmo não se passa com re-lação aos atos jurisdicionais.

Os principais argumentos levantados contra a responsabiliza-ção estatal no caso são, de um lado, a idéia de que o Judiciário, em suas decisões, expressaria a soberania do Estado e, de outro, a cir-cunstância de que tais decisões se beneficiam dos efeitos da coisa julgada. O primeiro argumento traduz mero preconceito, desafina-do com o Estado de Direito. O segundo contém verdade apenas par-cial. E certo que, se o direito atribui a certo ato do Judiciário a for-


ça de verdade legal, definitiva e imutável, inexistirá fundamento ló-gico para outorgar indenização àquele que se sentir por ele prejudi-cado. Porém, nem todas as decisões judiciais gozam da característi-ca da imutabilidade. São exemplos: o despacho que concede ou nega liminar em mandado de segurança, a decretação de prisão pre-ventiva, a sentença condenatória no crime, a sentença ainda susce-tível de ser atacada por ação rescisória. Em todos esses casos, a pro-vidência determinada pelo ato judicial pode, posteriormente, ter seu fundamento infirmado por outro, abrindo campo à responsabiliza-ção do Estado. Assim, por exemplo, há responsabilidade estatal quando o juiz, presentes as condições previstas em lei, decreta a prisão preventiva do acusado de crime mas, na sentença, vem a re-conhecer sua inocência; a responsabilização não deriva da ilegali-dade da prisão, que estava autorizada por lei, mas de ato jurisdicio-nal lícito. De outra parte, a responsabilização do Estado pode deri-var justamente da omissão de seu dever de julgar (caso do retarda-mento excessivo na prolação da sentença); na hipótese, nem se põe o problema da coisa julgada. Deve-se invocar, por fim, em abono da tese da responsabilidade pelos atos jurisdicionais, o art. 52 , LXXV, da Constituição brasileira, segundo o qual "o Estado inde-nizará o condenado por erro judiciário".

46. Quanto à responsabilidade por atos legislativos, também tem encontrado opositores. - p , Inicialmente porque a lei seria fruto da soberania do Estado, que deve se impor a todos, sem compensação. O argumento é falso. De um lado, porque a soberania quem expressa é o constituinte, não o legislador - o que é fundamento para a anulação das leis inconsti-tucionais e, em conseqüência, para a responsabilização do Estado pelos prejuízos por elas gerados. De outro, porque o poder de auto-ridade, que o legislador exerce ao editar a lei, não tem a virtualida-de de, simplesmente, apagar os direitos individuais constitucional-mente assegurados - donde a lei, mesmo constitucional, que impor-te lesão de direito gerar o dever estatal de reparação do dano.

Outro argumento é ainda mais equivocado. Baseia-se na supo-sição de que a lei, geral, impessoal e abstrata, não atinge, de modo especial, situações individuais, aplicando-se genericamente a todos. A tese desconhece, em primeiro lugar, a existência, cada vez mais comum, de leis concretas; em segundo, que a generalidade da lei


nem sempre impede a especialidade de sua incidência; em terceiro, que o dano gerado por lei inconstitucional, mesmo se genérico, deve necessariamente ser indenizado, em virtude do princípio da submis-são do Estado à ordem jurídica.

Não pode haver dúvidas, portanto, quanto à responsabilidade estatal pelos danos causados por atos legislativos. No caso das leis inconstitucionais, todos os prejuízos que causem diretamente aos particulares serão ressarcidos. Na hipótese das leis constitucionais, o dano indenizável é apenas o especial e o anormal, como já referi-mos anterionnente. Por fim, havendo omissão legislativa - caracte-rizada pela não edição de lei indispensável à eficácia de norma constitucional assecuratória de direito o Estado também será res-ponsável pelos danos daí derivados.

9. Igualdade das pessoas políticas

47. Por fim, cumpre arrolar um princípio atinente à organiza-ção espacial da estrutura de poder. O Estado brasileiro não é unitá-rio. Suas atribuições, tanto legislativas como administrativas, são descentralizadas entre as várias pessoas políticas: União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Sob o ponto de vista jurí-dico, as pessoas políticas são absolutamente iguais entre si; todas são criaturas da Constituição, que outorgou a cada qual uma esfera irredutível e impenetrável de competências, exercidas com toda in-dependência.

A União não é mais importante ou hierarquicamente superior aos Estados e Municípios, nem os Estados o são em relação aos Municípios. Todos estão no mesmo nível. A relação entre eles é de igualdade, de isonomia.

48. Decorre disso conseqüência muito importante: não há qual-quer hierarquia entre leis federais, estaduais ou municipais, feitas, respectivamente, pela União, pelos Estados e pelos Municípios. Na pirâmide jurídica (que representa graficamente o direito) tais leis estão todas no mesmo patamar, uma ao lado das outras - e todas se situam abaixo da Constituição.

Nada melhor do que, finalizando, invocar as palavras de um mestre como Souto Maior Borges: "Conclui-se, pois, que não há,


em princípio, supremacia da União sobre os Estados-membros e Municípios, em face dos rígidos critérios constitucionais de reparti-ção de competências. As pessoas político-constitucionais são todas isônomas, porque são todas entidades, criaturas da Constituição. As relações entre as pessoas constitucionais são relações de coordena-ção e não de subordinação; de justaposição e não de superposição.

"O princípio de isonomia entre as pessoas político-constitucio-nais, na federação brasileira, é um princípio implícito que decorre do sistema federal de governo e do mecanismo constitucional de repartição de competências legislativas. Deflui, portanto, do princí-pio expresso da competência dessas entidades constitucionais. (...)

"Todas as pessoas constitucionais são por igual e unicamente subordinadas à Constituição. As leis ordinárias da União, Estados-membros e Municípios retiram a sua validade da conformação com a Constituição Federal" (Lei Complementar Tributária, pp. 12 e 17).

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