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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 013.493/2008-4

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GRUPO I – CLASSE V - Plenário

TC-013.493/2008-4 (com 1 volume)

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional

Interessado: Tribunal de Contas da União

Unidades: Secretaria de Educação Superior-SESu/MEC e Caixa

Econômica Federal-CEF

Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. PROGRAMA

UNIVERSIDADE PARA TODOS - PROUNI E FUNDO DE

FINANCIAMENTO AO ESTUDANTE DO ENSINO SUPERIOR

– FIES. RECOMENDAÇÕES E DETERMINAÇÕES.

COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Cuida-se de Auditoria Operacional realizada no período de 4/6 a 7/11/2008, tendo por

objeto as ações governamentais voltadas ao acesso e permanência da população economicamente mais

vulnerável ao ensino superior, realizadas por intermédio do Programa Universidade para Todos-

ProUni e do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior-FIES, no que concerne ao

alcance de seus objetivos, seus mecanismos de implementação e controle, bem como sua sintonia com

o mercado de trabalho e seu público-alvo.

Reproduzo a seguir, em sua íntegra, o criterioso relatório elaborado pelos ACEs Alípio

Dias dos Santos Neto, Patrícia Coimbra Souza Melo e Tiago Gozzer Viegas, com cujas conclusões

pôs-se de acordo o Titular da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (fls.

206/253, vol. 1):

“1. Introdução

1.1. Antecedentes

1. O Plano Estratégico do Tribunal de Contas da União - TCU para o período de 2006 a

2010, aprovado pela Portaria TCU nº 042/2006, define como um de seus objetivos estratégicos

contribuir para a melhoria da administração pública (objetivo nº 2) e como uma de suas linhas

estratégicas, definir e implantar ações que contribuam para o aperfeiçoamento da administração

pública e da legislação que a rege (estratégia nº 7).

2. Nesse sentido, e em conformidade com o artigo 4º da Resolução 185/2005, que instituiu a

adoção de Temas de Maior Significância – TMS foi realizado, em 2007, levantamento na Função

Educação para apontar as áreas passíveis de auditoria que fazem parte do plano de fiscalização

2008.

3. A seleção das áreas, apontadas no levantamento, levou em conta o critério de risco,

materialidade, relevância e probabilidade de as ações de governo não alcançarem seus objetivos.

O trabalho abrangeu todos os níveis educacionais e, do ensino superior, duas ações foram

destacadas: o Programa Universidade para Todos – ProUni e o Fundo de Financiamento de

Estudantes do Ensino Superior – FIES. A presente auditoria, realizada nestes programas, insere-se

no TMS5/2008 – Educação: Universalização e Qualidade.

4. No relatório do TMS5/2007 – Levantamento para o plano de fiscalização 2008, que deu

origem ao Acórdão 974/2008 – TCU – Plenário, verificou-se que no ensino superior havia cerca de

50% de vagas ociosas em instituições privadas em 2006, após a realização dos processos


2

seletivos1, contrastando com as instituições públicas em que o número de vagas não preenchidas

foi de 8,5% considerando instituições federais e estaduais2. Segundo Andrés (2008), grande parte

da população que não consegue vaga nas instituições públicas e gratuitas, não tem condições de

arcar com os custos de um curso superior privado, em face de condições socioeconômicas

adversas.

5. Em 2001, o Plano Nacional de Educação – PNE fixou metas para a educação em todos os

níveis e modalidades, para um período de dez anos a partir de sua promulgação. Uma das metas

desse plano para o ensino superior fixa o atendimento de pelo menos 30% da população de 18 a 24

anos até 2011 nesse nível de ensino. A literatura aponta que essa meta não deve ser atingida, já

que em 2006 a taxa líquida de atendimento foi de 12%. Ressalta-se que a meta nasceu ambiciosa,

uma vez que no ano de promulgação da lei, apenas 9% da população nessa faixa etária

freqüentavam uma instituição superior de ensino no país.

6. Na contramão dessa meta também figuram as baixas taxas de conclusão do ensino médio e

as altas taxas de distorção idade-série3, que fazem com que os jovens concluam essa etapa da

educação básica fora da faixa etária esperada, ao redor dos 17/18 anos. Em 2005, o percentual de

concluintes no ensino médio foi de 65%. No mesmo ano, a distorção idade-série chegou a 46%.

7. Em 2007, o Governo Federal lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação - PDE.

Segundo esse plano, a educação superior deve balizar-se, entre outros, pelos princípios da

expansão da oferta de vagas e da promoção da inclusão social pela educação.

8. Para avaliar a condução da política educacional no alcance das metas do PNE e do PDE é

necessário identificar as ações governamentais capazes de interferir na situação posta para a

educação superior do País, em relação ao acesso e à permanência da população a esse nível de

educação. Nesse cenário de intervenção governamental, destacam-se o ProUni e o FIES, objeto de

análise do presente trabalho.

9. A autorização para realização da auditoria foi exarada pelo Ministro-Relator Guilherme

Palmeira, por meio de deliberação constante no Despacho de 21/05/2008 no TC 010.044/2008-4.

Para dar cumprimento à referida autorização, a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de

Programas de Governo – Seprog emitiu as Portarias de Fiscalização nº 441/2008, nº 647/2008, nº

876/2008 designando analistas para compor a equipe responsável pelo planejamento e execução

da auditoria, realizada no período de 04/06/2008 a 07/11/2008.

1.2. Objeto da auditoria

10. A presente auditoria tem como objetos o Programa Universidade para Todos – ProUni e

o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - FIES, que são ações4 do Programa

Universidade do Século XXI (1073)5. A opção da equipe de auditoria por avaliar as duas ações,

concomitantemente, advém da complementaridade entre elas introduzida na legislação, com o

objetivo de criar mais um mecanismo que favorecesse a permanência dos estudantes na graduação.

Esse favorecimento ocorre pela priorização dos bolsistas parciais do ProUni na obtenção de

financiamento por intermédio do FIES, existindo, inclusive, um processo específico para os

bolsistas desse programa.

1 Sinopse Estatística do Ensino Superior Graduação, do ano de 2006, elaborado pelo Inep/MEC. 2 Não estão computadas as vagas ociosas em instituições municipais (37,3%), pois quase a totalidade das instituições são não-gratuitas. 3 A taxa de distorção idade-série é determinada pelo quociente entre o número de alunos com distorção idade-série em alguma série e o número de alunos matriculados nessa série. Um aluno está com distorção idade-série quando sua idade é superior a 2 anos em relação à idade padrão para a série que freqüenta. 4 Apesar de serem ações de um programa constante do PPA, trataremos o ProUni e o Fies ao longo deste relatório de auditoria como programas de acordo com seus nomes fantasia. 5 A partir do PPA 2008-2011, o Programa 1073 passou a denominar-se Brasil Universitário.


3

11. A unidade administrativa responsável pelo ProUni é a Secretaria de Ensino Superior –

SESu/MEC, estando a coordenação técnica a cargo da Diretoria de Políticas e Programas de

Graduação. No primeiro semestre de 2008 o ProUni possuía 385,3 mil alunos com bolsas ativas no

programa e 303,4 mil em utilização.

12. Em relação ao FIES, a unidade responsável pela supervisão do programa é a SESu/MEC,

e a sua operacionalização está a cargo da Caixa Econômica Federal. O FIES possuía, em 2007,

467,5 mil contratos de financiamento ativos.

1.3. Escopo da auditoria

13. A presente auditoria teve por escopo verificar a operacionalização dos programas na

busca da concretização dos seus objetivos tendo em vista a sua inserção na política governamental

para o ensino superior, a análise dos cursos financiados em relação às demandas de mercado, e os

mecanismos de controle que abrangem os programas para o regular alcance do seu público-alvo.

Buscou-se identificar, mais especificamente: i) se as formas de implementação do ProUni e do

FIES refletem o previsto nos objetivos e normas dos programas e estão alinhadas às metas

previstas no PNE para a educação superior; ii) o perfil dos cursos abrangidos por meio do ProUni

e do FIES; iii) se a operacionalização das contrapartidas recebidas pelas IES dá margem a

ocorrência de algum tipo de impropriedade; iv) e se existem sistemas adequados de controle

operacional e de monitoramento do ProUni e do FIES.

1.4. Metodologia

14. Na fase de planejamento, como subsídio à construção do problema e questões de

auditoria, foram desenvolvidas as seguintes atividades de diagnóstico de problemas: a) reuniões

técnicas com gestores e equipe técnica dos programas; b) revisão da legislação, manuais

operacionais e de documentos técnicos que regulamentam os programas; c) revisão de artigos e de

trabalhos de instituições de pesquisa e universidades sobre o tema; d) visitas técnicas a quatro

instituições de ensino superior privadas no Distrito Federal; e) elaboração da análise Stakeholder;

f) criação do mapa de processos; g) construção da análise SWOT e do Diagrama de Verificação de

Riscos – DVR6, juntamente com os gestores dos programas; h) painel de referência (fl. 07).

15. A metodologia utilizada durante a execução da auditoria compreendeu: a) visitas de

estudo a Instituições de Ensino Superior; b) pesquisa via e-mail com beneficiários dos programas;

c) verificação de controles internos; d) análise de dados secundários; e) cruzamento de dados; f)

análise documental.

16. As visitas de estudo, realizadas nos dias 30 e 31/07/2008 e entre 04 e 08/08/2008, em

doze instituições de ensino superior, contemplaram o Distrito Federal (02), e os estados da Bahia

(05) e de São Paulo (05). A seleção dos estados levou em consideração o número total de

beneficiários e o número de beneficiários fora do eixo sul-sudeste.

17. As atividades realizadas nas visitas de estudo compreenderam entrevistas com os

coordenadores dos programas nas instituições de ensino superior e análise de processos de

comprovação de informações dos candidatos de ambos os programas, além de, em algumas

instituições, a observação do desenvolvimento desse processo.

18. A pesquisa via e-mail junto aos beneficiários foi dirigida aos alunos que estão ativos em

ambos os programas. Foram coletados 461 questionários de beneficiários do ProUni e 320 do

FIES, em uma amostra aleatória. O erro amostral aceitável para os dois programas foi de 5%, o

que ensejaria um tamanho de amostra igual a 400 para casa programa. No caso do FIES este

6 O Diagrama de Verificação de Risco – DVR e uma ferramenta de diagnóstico que permite identificar áreas de risco dos programas ou projetos, sistematizar e estruturar informações relevantes sobre o ambiente em análise.


4

número não foi alcançado, devido à ocorrência de não resposta. A não resposta pode gerar um viés

de auto-seleção nas estimativas. Dessa forma, foram utilizados intervalos de confiança para as

proporções no relatório conforme descrito no manual de Técnicas de Amostragem para Auditorias,

publicado no Boletim do TCU nº 19 de 25 de março de 2002.

19. As questões respondidas pelos beneficiários abrangeram temas como o grau de

conhecimento sobre os programas, a comprovação da documentação pelas IES, a importância dos

programas para o acesso e a permanência do aluno no ensino superior, os controles existentes,

bem como a prática de denúncias sobre irregularidades. As questões foram tratadas em conjunto,

sem que houvesse a identificação do respondente.

20. Outro aspecto importante da metodologia adotada nesse trabalho foi o extenso

cruzamento de dados realizado, com o objetivo de fortalecer as inferências em relação às

melhorias necessárias nos sistemas de controles, para a identificação de possíveis infringências

aos critérios de elegibilidade. Utilizaram-se vários bancos de dados distintos, como PingIfes,

cadastros de alunos de instituições de ensino superior públicas estaduais (USP, Unicamp, UERJ,

UECE), Sisprouni, Sifes, Sied-sup, Enade, RAIS e RENAVAM e o Censo da Educação Superior.

Além desses, foram consultados os micro-dados do Enem de 2002 a 2006, para análise da demanda

pelo programa. As análises estatísticas foram realizadas utilizando-se os softwares SPSS, R e

PERL.

21. Por fim, também foram realizadas reuniões com a Receita Federal do Brasil, a fim de se

estudar a questão da renúncia de receitas oferecida pelo ProUni e a obtenção de estimativa do

custo de uma bolsa integral no programa, bem como a questão do montante da dívida

previdenciária, aspecto relacionado ao FIES.

1.5. Estrutura do relatório

22. Além do Capítulo 1, que trata da Introdução, o presente relatório é composto por mais 8

capítulos. O Capítulo 2 apresenta uma visão geral dos programas auditados, onde, além da

contextualização do tema, são apresentadas características dos programas, informações sobre seus

objetivos, público-alvo, forma de operacionalização, indicadores e metas, além de aspectos

orçamentários e financeiros. Nos Capítulos 3 a 6 são apresentados os principais achados da

auditoria. Por fim, os Capítulos 7, 8 e 9 tratam, respectivamente, da análise dos comentários do

gestor, das conclusões do trabalho e da proposta de encaminhamento. Neste último, são

apresentadas propostas de deliberações que, se implementadas, contribuirão para melhorar o

desempenho dos programas.

2. Visão geral dos programas

O ProUni e o FIES são programas paralelos, ou seja, a existência de um não pressupõe a

ausência do outro. Eles possuem datas de criação muito distintas um do outro, por isso no começo

funcionaram totalmente independentes. Contudo, o que se tem observado a partir da legislação é a

intenção de aproximação cada vez maior dos dois programas, a ponto de chegarem a serem

efetivamente complementares. Embora busquem atacar principalmente as deficiências observadas

no acesso e na permanência de estudantes ao ensino superior, os dois programas atuam de

maneiras bem distintas, como descrito ao longo deste capítulo.

2.1. Características dos programas

2.1.1. Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior – FIES

23. O Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior – FIES, é um programa do

Ministério da Educação – MEC, instituído em 1999 por meio da Medida Provisória nº 1.827, que,

após várias reedições, foi convertida na Lei nº 10.260/2001 e alterada, posteriormente, pela Lei nº

11.552/2007.


5

24. O FIES sucedeu o Programa de Crédito Educativo – Creduc, com a inserção de regras

que visam garantir sua viabilidade e auto-suficiência. É um fundo de natureza contábil,

operacionalizado pela Caixa Econômica Federal – CEF, e se destina à concessão de financiamento

a estudantes regularmente matriculados em cursos superiores não gratuitos e com avaliação

positiva.

25. De acordo com o disposto em sua lei de criação, são considerados cursos de graduação

com avaliação positiva, aqueles que, nos termos do Sistema Nacional de Avaliação da Educação

Superior – Sinaes, obtiverem conceito maior ou igual a 3 (três) no Exame Nacional de Desempenho

dos Estudantes – Enade.

26. Um aspecto a ser ressaltado é que quase todas as operações relativas ao FIES são

realizadas pela Internet, desde a adesão das instituições de ensino, passando pela inscrição dos

estudantes, processo seletivo do aluno, e divulgação dos resultados. Para cada candidato, o

Sistema de Financiamento Estudantil – Sifes, calcula um índice de classificação - IC de acordo

com os seguintes parâmetros: a) renda bruta total familiar (declarada); b) tipo de moradia; c)

doença grave ou candidato deficiente; d) egresso de escola pública; e) candidato professor; f)

outro membro do grupo familiar estudando em IES não gratuita; g) candidato com curso superior

completo; h) candidato de raça negra; i) coeficiente de desempenho discente; e j) quantidade de

componentes do grupo familiar. A forma de cálculo do IC está expressa no Anexo I.

27. Os estudantes podem financiar até 50% dos encargos7 educacionais cobrados pelas

Instituições de Ensino Superior – IES, com taxas de juros efetivas de 3,5%, 6% ou 9% ao ano,

conforme as condições de contrato e legislação na época de sua assinatura. O beneficiário do

programa tem prazo de até uma vez e meia o período de financiamento para quitar a dívida8, com a

amortização ocorrendo após a conclusão do curso em duas fases. Na primeira, com duração de 12

meses, o estudante devolve ao Fundo prestação de valor igual à parcela não financiada que

pagava à instituição de ensino no último semestre de curso. Na segunda fase, a partir do décimo

terceiro mês, o saldo devedor é dividido pelo prazo restante para amortização, em parcelas iguais

calculadas pelo Sistema Francês (Tabela Price).

28. Embora a taxa de juros seja inferior à de mercado, ainda assim existe inadimplência, que

chegou, no exercício 2006, a 12%, considerando o somatório dos saldos devedores, e a 15%,

considerando a quantidade de contratos ativos9. Ao final desse período, a carteira de empréstimos

apresentava 55 mil contratos em atraso, que totalizaram R$ 498,5 milhões.

29. Essa situação de inadimplência já havia sido observada em trabalho anterior do TCU

(TC-003.920/2006-5). De acordo com o relatório, havia estudos por parte da CEF prevendo um

aumento nessa inadimplência, confirmada em 2008, segundo informações dos operadores do

programa constantes no parágrafo 92.

2.1.2. Programa Universidade para Todos – ProUni

30. O Programa Universidade para Todos – ProUni foi criado em 2004, com a edição da

Medida Provisória nº 213, posteriormente convertida na Lei nº 11.096/2005. O programa tem por

finalidade permitir o acesso da população de baixa renda ao estudo universitário. A

operacionalização do programa ocorre por meio da concessão de bolsas de estudos em cursos de

graduação e seqüenciais de formação específica em instituições privadas de educação superior,

7 A Lei 11.552 de 2007 possibilita o financiamento de até 100% dos encargos para os estudantes que são bolsistas parciais do Programa Universidade para Todos – ProUni e aqueles que possuem bolsa complementar de 25% oferecidas pelas IES participantes deste mesmo programa. As regras também valem a partir de 2008. 8 A Lei 11.552 de 2007, institui um prazo de carência de 6 meses entre o término do curso e a primeira fase de amortização, e estende o prazo de pagamento para até duas vezes a duração do curso. Essa regra vale para os contratos firmados a partir de 2008, cujo processo tem prazo de encerramento previsto para novembro. 9 Relatório de Gestão do FIES, ano de 2006.


6

oferecendo às que aderirem ao Programa, em contrapartida, isenção de Imposto de Renda Pessoa

Jurídica - IRPJ, de Contribuição Social sobre Lucro Líquido – CSLL, Contribuição para o

Financiamento da Seguridade Social - COFINS e Programa de Integração Social - PIS.

31. O candidato a uma bolsa no ProUni deve fazer o Exame Nacional de Ensino Médio -

Enem, obter nota mínima de 45 pontos10

e satisfazer uma das seguintes condições: a) ter cursado o

Ensino Médio completo em escola pública ou cursado o Ensino Médio completo em escola privada

com bolsa integral, ou ainda ter cursado todo o Ensino Médio parcialmente em escola da rede

pública e parcialmente em instituição privada, na condição de bolsista integral da respectiva

instituição; b) ser candidato portador de deficiência; c) ser professor da rede pública de educação

básica, em efetivo exercício, integrando o quadro permanente da instituição. Nesse último caso, o

professor deve concorrer a vagas em cursos de licenciatura, normal superior ou pedagogia, não

sendo considerado como fator limitante o critério de renda.

32. As bolsas oferecidas no programa são integrais, para os beneficiários que comprovem

possuir renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio, ou parciais para os que

possuem renda familiar per capita de até três salários mínimos. Além dessas regras, o beneficiário

não pode ser portador de diploma de curso superior ou estar matriculado em instituição pública de

ensino superior concomitantemente ao usufruto da bolsa ou ser financiado pelo FIES em curso ou

instituição de ensino diferente daquela para a qual foi concedida a bolsa.

33. Os beneficiários que possuem bolsa parcial, desde 2005, têm prioridade na concessão de

financiamento, por meio do FIES, de até 50% do montante não coberto pela bolsa do ProUni. Esse

benefício foi ampliado, a partir da Lei 11.552/2007, com a possibilidade de financiamento de 100%

do montante não alcançado pela bolsa. Essas modificações ocorridas a partir dessa Lei fizeram

com que os programas ProUni e FIES apresentassem um caráter de complementaridade,

principalmente com o objetivo de favorecer a permanência do estudante no ensino superior.

2.2. Contextualização e relevância

34. O Plano Nacional de Educação – PNE traça metas e diretrizes para o Ensino Superior no

Brasil, entre elas cabe destacar: a) prover, até o final da década, a oferta de educação superior

para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos; e b) estabelecer uma política de expansão

que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as diferentes regiões do País. Além do

PNE, em 2007 o Governo Federal lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE.

Segundo esse plano, a educação superior deve balizar-se pelos seguintes princípios,

complementares entre si: expansão da oferta de vagas, garantia de qualidade dos cursos

oferecidos, promoção da inclusão social pela educação, ordenação territorial, permitindo que

ensino de qualidade seja acessível às regiões mais remotas do país e desenvolvimento econômico e

social, fazendo da educação superior, seja enquanto formadora de recursos humanamente

qualificados, seja como peça fundamental na produção científico-tecnológica, elemento-chave da

integração e formação da Nação.

35. Deve-se ressaltar a relevância de que se revestem ambos os programas, ora em estudo,

para a consecução das metas e dos objetivos anteriormente citados, ao viabilizarem o acesso e a

permanência de estudantes oriundos das classes menos afluentes ao nível superior de ensino. Entre

bolsistas ativos no ProUni e contratos vigentes do FIES, soma-se aproximadamente um milhão de

estudantes beneficiados por essas políticas governamentais.

36. Tendo em vista a relevância que o Ensino Superior possui nos planos existentes, a fim de

se contextualizar a situação deste nível educacional, vale caracterizar sua situação no cenário

brasileiro.

10 Nota correspondente à média aritmética simples obtida pelo candidato na prova objetiva e na prova de redação do Enem.


7

37. Ao se compararem as estatísticas relativas ao número de vagas oferecidas no Ensino

Superior e o número de alunos inscritos por intermédio de diferentes processos seletivos, verifica-

se que há elevada quantidade de vagas que não encontram ocupantes. Isso pode ser visto,

notadamente, com relação às instituições privadas de Ensino Superior. A evolução desse número

de vagas em excesso nos últimos anos é apresentada no


8

Gráfico 1. Em 2007, quase metade das vagas oferecidas pelas instituições privadas não

foram preenchidas.


9

Gráfico 1 – Evolução do número de vagas que sobram após os processos seletivos em instituições de

nível superior no Brasil, por tipo de instituição (2000 - 2006)

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Superior, anos 2000/2006 – INEP/MEC.

38. Deve-se ressaltar que, de acordo com o MEC, esse cálculo de sobra de vagas deve ser

relativizado, pois é feito a partir do número de vagas autorizadas, com base em solicitação das

instituições de ensino. No geral, essas instituições solicitam um número maior de vagas do que

aquele que ela está efetivamente pronta a ofertar, como forma preventiva frente a alguma futura

alteração de normas educacionais. Assim, o número efetivo de vagas que sobram é menor, mas não

passível de quantificação uma vez que dependeria de informações de cada uma das milhares de

instituições de ensino superior do País.

39. Tomando por base os dados do censo da educação superior, pode-se verificar que não

faltam candidatos para ocupar as vagas que sobram nas instituições particulares, conforme pode

ser visto no Gráfico 2. Ou seja, apesar de haver vagas sobrando no ensino superior, há pessoas

suficientes para ocuparem essas vagas. O não preenchimento deve-se, em parte, à aprovação

concomitante do candidato em instituição pública e gratuita (ver demanda na Tabela 1, Apêndice

A) ou pela impossibilidade de arcar com os custos de uma instituição privada (Andrés, 2008)


10

Gráfico 2 – Evolução do número de vagas ofertadas e de candidatos às mesmas em processos

seletivos em instituições de nível superior privada no Brasil, no período de 2000 a 2006

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Superior, anos 2000/2006 – INEP/MEC

40. Nesse contexto, os programas ProUni e FIES têm a finalidade de contribuir com o acesso

e permanência das pessoas que desejam fazer um curso superior e que não possuem condições

para arcar com os custos de uma instituição particular de ensino. O ProUni ofertou, no período

2005 – 2008, 610 mil bolsas11

. O FIES, por sua vez, possuía no final de 2007 um total de 467,5 mil

contratos ativos.

2.3. Objetivos e público-alvo dos programas

41. O FIES é destinado a estudantes que estejam regularmente matriculados em instituições

não gratuitas, cadastradas no Programa e com avaliação positiva nos processos conduzidos pelo

MEC. De acordo com o cadastro de ações da LOA 2008, o programa deve atender estudantes

provenientes de famílias carentes, visando concretizar a política de democratização de acesso ao

ensino superior.

42. O ProUni tem por finalidade melhorar o acesso da população de baixa renda ao estudo

universitário por meio da concessão de bolsas de estudo integrais e parciais, de 50% e 25%, a

estudantes de cursos de graduação e seqüenciais de formação específica, em instituições privadas

de educação superior, segundo critérios que levam em consideração a renda do grupo familiar do

candidato. O critério de renda define o tipo de bolsa ao qual o candidato pode postular, integral

para quem possui renda mensal per capita de até um salário mínimo e meio, e parcial para quem

possui renda per capita de até três salários mínimos.

43. O ProUni é dirigido a estudantes advindos de escolas públicas ou bolsistas integrais em

escolas particulares, professores da rede pública de ensino que estejam em exercício e estudantes

portadores de deficiência física. Além disso, o programa possui uma reserva de cotas em função da

raça declarada do estudante (negro12

ou indígena), de acordo com a distribuição percentual dessas

raças nos estados a partir do censo populacional realizado pelo IBGE.

2.4. Forma de operacionalização dos programas

A operacionalização do FIES

11 Não estão computadas as bolsas complementares de 25% oferecidas pelas IES sem impacto na renúncia fiscal em 2º/2008 (32.573 bolsas) 12 De acordo com classificação do IBGE, a raça negra é formada por pretos e pardos.


11

44. A operacionalização do FIES é realizada pela Caixa Econômica Federal - CEF. Um

aspecto que deve ser ressaltado é que todas as operações relativas ao Fundo são realizadas pelos

usuários utilizando-se o acesso ao Sifes, por intermédio da Internet, conforme já comentado na

subseção 2.1.1.

45. No período determinado em portaria do MEC, as Instituições de Ensino Superior - IES

devem aderir ao programa. Subseqüente à adesão das instituições, são abertas as inscrições para

os estudantes postulantes ao financiamento, que devem estar regulamente matriculados nessas IES.

No momento da inscrição, os candidatos prestam as informações necessárias para o cálculo do

Índice de Classificação - IC, conforme descrito no Anexo I. Posteriormente, os candidatos são

listados em ordem crescente de IC. O corte para recebimento do financiamento dependerá do

volume de recursos destinados para cada instituição/curso.

46. A comprovação das informações prestadas pelos candidatos no momento da inscrição é

feita por meio de entrevista na IES de origem. Em cada uma das instituições deve existir uma

Comissão Permanente de Seleção e Acompanhamento – CPSA, designada por ato de seu dirigente

máximo, ou da mantenedora. A comissão deve ser constituída por 2 (dois) representantes da IES, 1

(um) do corpo docente e 2 (dois) da entidade máxima de representação estudantil na IES13

.

47. A CPSA tem as atribuições de dar publicidade aos critérios de classificação dos

estudantes, confirmar condição do candidato de aluno regular da IES, divulgar a lista dos

candidatos inscritos e classificados, convocar e entrevistar os candidatos classificados dentro do

limite de seleção, entregar declaração de aprovação, avaliar a cada período letivo o rendimento

acadêmico dos estudantes financiados e adotar providências em relação ao aditamento dos

contratos.

48. No processo de operacionalização do FIES esta fase é particularmente interessante ao

trabalho de auditoria e será abordada na seção 6.1, uma vez que o MEC transfere para a IES a

verificação da veracidade das informações relativas ao candidato, o que pode ensejar algum risco

em relação a sua elegibilidade.

49. Caso o candidato consiga demonstrar a correção das informações, firma contrato em

agência da CEF de sua escolha. Uma das exigências do programa para que o contrato seja

efetivado é a apresentação de fiador, que tenha renda de pelo menos duas vezes o valor da

mensalidade do curso informada pelo estudante na inscrição e confirmada pela IES. A legislação,

a partir de 2007, põe à disposição dos beneficiários a possibilidade de utilização de outros tipos de

garantia como, por exemplo, o FIES solidário14

e o desconto em folha de pagamento.

50. O risco do financiamento é compartilhado solidariamente entre o agente financeiro do

fundo (CEF) e as instituições de ensino. Até novembro de 2007, o agente financeiro assumia 20%

do risco e as IES 5%. A partir dessa data os percentuais passaram a ser de 25%, 30% e 15%,

respectivamente para o agente financeiro, para a IES inadimplente e para a IES adimplente.

51. O estudante tem um prazo de até uma vez e meia do período abrangido pelo

financiamento para amortizar a dívida, contanto inclusive o período de suspensão temporária do

financiamento. Esse prazo, a pedido do estudante, pode ser dilatado pela IES em até 1 (um) ano,

mantidas as condições de amortização. A partir dos contratos firmados em 2008, esse prazo será

estendido para até duas vezes o período de utilização do financiamento e haverá carência de 6

meses para que o estudante comece a fase de amortização. Durante a fase de utilização do

13 Caso não haja entidade máxima de representação dos estudantes na IES, os integrantes da comissão representantes dos estudantes deverão ser escolhidos pelo próprio corpo discente (Portaria Normativa nº 30/2007 do Ministério da Educação) 14 O FIES solidário é um tipo de garantia em que os estudantes são fiadores entre si, desde que a composição de cada grupo não ultrapasse cinco alunos, além da exigência de não colocar em risco o crédito contratado, segundo avaliação do agente operador do Fundo. (Lei 11.552/2007)


12

financiamento o estudante paga, trimestralmente, parcela referente aos juros incorridos limitada

até aquele período. O valor a ser pago nesta fase está limitado a R$ 50,00.

A operacionalização do ProUni

52. O ProUni é operacionalizado pela Secretaria de Educação Superior do Ministério da

Educação - SESu. Os procedimentos de adesão das IES, das inscrições dos candidatos e de

renovação das bolsas são realizados no sistema Sisprouni. Esse sistema, operado pela Direção de

Tecnologia da Informação – DTI da Secretaria Executiva do MEC, exige das IES que aderem ao

programa uma certificação eletrônica como forma de garantir o controle e a segurança do

processo.

53. No período indicado em portaria do MEC, as IES devem aderir ao programa, com a

condição de não estarem inscritas no Cadastro de Inadimplentes – Cadin15

. Após as adesões das

IES, são abertas as inscrições aos candidatos. Na inscrição, o candidato deve indicar até sete

cursos/IES16

para os quais deseja concorrer, além de declarar possuir as condições para concorrer

à bolsa, uma vez que o sistema controla automaticamente apenas a nota mínima obtida no Enem.

54. Além disso, na inscrição o candidato declara a composição familiar e a renda bruta

familiar, critérios que definem o tipo de bolsa a ser recebida, conforme relatado no parágrafo 32.

A classificação dos candidatos é realizada por meio da nota obtida no Enem. O sistema mostra no

momento da inscrição a colocação do candidato por curso/IES pretendido, sendo possível alterar a

relação de curso/IES até o final do período destinado às inscrições.

55. O calendário do ProUni prevê a ocorrência de três chamadas para os selecionados no

programa, de acordo com a sobra de vagas. Para cada chamada, os candidatos necessitam

comprovar as informações prestadas nas inscrições ao coordenador do ProUni, ou seus

representantes, em cada IES. Caso a IES tenha um processo seletivo próprio, esse processo deve

ser realizado para definir o acesso do candidato à bolsa.

56. Assim como no FIES, a comprovação das informações prestadas pelos candidatos é

transferida às IES. O MEC disponibiliza uma lista de documentos a serem utilizados na

comprovação dos critérios de elegibilidade do programa. A IES, em caso de dúvida em relação a

alguma informação ou documento apresentado, poderá pedir outras informações complementares.

Apesar desse esforço, existem informações que continuam sendo apenas autodeclaradas, uma vez

que nem as IES e nem o MEC têm condições nesse momento de verificar a veracidade, como é o

caso da proibição de um aluno bolsista do ProUni estar matriculado em instituição pública e

gratuita, ou já ser portador de diploma de ensino superior.

57. Essa possível fragilidade foi motivo de análise na seção 6.2 deste relatório, uma vez que

os critérios adotados no programa devem ser passíveis de confirmação, para que o público-alvo

seja atingido. A responsabilidade das IES na comprovação das informações aumenta, quando se

trabalha com critérios pouco objetivos; ou objetivos, mas de difícil comprovação, como é o caso da

renda familiar do candidato que é declarada. Deve-se ressaltar que o Brasil possui alto índice de

atividade econômica informal, o que dificulta sobremaneira a comprovação das informações

relativas à renda.

58. A cada semestre, deve ocorrer a manutenção das bolsas no sistema, que serão encerradas

ou mantidas, caso o aluno tenha obtido um aproveitamento de pelo menos 75% das disciplinas

cursadas ou na ocorrência de outros eventos que não sejam rendimento acadêmico, como por

exemplo, a conclusão do curso ou o fim do prazo de utilização da bolsa. De acordo com a

15 A Lei nº 11.128, de 28 de junho de 2005, altera o inciso I do Art. 2º da Lei nº 11.096/2005, e, excepcionalmente, admitida a quitação desses débitos até 31 de dezembro de 2008, para as instituições que aderiram ao Programa até 31 de dezembro de 2006. 16 O candidato que optar por sete indicações deverá, necessariamente, selecionar pelo menos duas bolsas suplementares de 25%.


13

legislação, em relação aos bolsistas que não apresentam o desempenho mínimo definido pelo

programa, a IES tem a prerrogativa de proporcionar uma única chance de continuidade da bolsa.

2.5. Legislação

59. A Medida Provisória nº 1.827/99, que criou o FIES, foi reeditada até sua conversão na

Lei nº 10.260/2001, a qual foi alterada pela Lei nº 11.552/ 2007. As principais alterações estão

relacionadas à possibilidade de concessão de financiamento a estudantes de mestrado e doutorado,

à possibilidade de concessão de financiamentos de até 100%%, às garantias, à inclusão do período

de carência de 6 meses e ao parcelamento do saldo devedor por até o dobro do tempo de duração

do curso financiado.

60. A Portaria Normativa MEC nº 2/2008, possui disposições gerais sobre o FIES, tais como

regras para utilização da avaliação dos cursos pelo Enade, a política de financiamento dos cursos,

a adesão das instituições de ensino, os contratos de financiamento, as garantias, os aditamentos, o

término dos contratos, as penalidades e a recompra dos títulos do Tesouro Nacional. A Portaria

conjunta PGFN/RFB, Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e Secretaria da Receita Federal

do Brasil, nº 6/2007, dispõe sobre o parcelamento dos débitos das pessoas jurídicas de direito

privado mantenedoras de instituições de ensino.

61. A Portaria Interministerial dos Ministros de Estado da Fazenda, da Previdência Social e

da Educação nº 177/ 2004, dispõe sobre os procedimentos operacionais e financeiros do FIES

dispostos nos artigos 5º a 15º da Lei nº 10.260/2001. A Portaria Normativa nº 30/2007,

regulamenta as operações do FIES. A Portaria Interministerial dos Ministros da Fazenda,

Previdência e Assistência Social e da Educação nº 6.246/1999, regulamenta a utilização dos títulos

da dívida pública, Certificados Financeiros do Tesouro, série E, CFT-E. Além dessas portarias,

existem aquelas que regulamentam os processos de adesão das IES ao programa e as que abrem os

prazos para inscrição e seleção dos estudantes que desejam o financiamento.

62. O ProUni foi criado pela Medida Provisória nº 213/2004, convertida na Lei nº

11.096/2005, regulamentada pelo Decreto nº 5.493/2005. Essa lei, além de instituir o Programa,

regula a atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino superior.

63. A Lei nº 11.128/2005 altera o inciso I do Art. 2º da Lei nº 11.096/2005, tratando da

necessidade de que as mantenedoras das instituições de ensino quitem seus tributos e contribuições

federais administrados pela Secretaria da Receita Federal sob pena de desvinculação do ProUni,

sendo excepcionalmente admitida a quitação desses débitos até 31 de dezembro de 2008, para as

instituições que aderiram ao Programa até 31 de dezembro de 2006.

64. A Lei nº 11.180/2005 autoriza a concessão de Bolsa-Permanência aos estudantes

beneficiários do ProUni. Essa Lei foi regulamentada por meio da Portaria MEC nº 1.515/ 2006. A

Lei nº 11.509/2007 altera o parágrafo 4º do Art. 7º da Lei nº 11.096/2005, para dispor sobre a

desvinculação dos cursos com desempenho insuficiente no Sistema Nacional de Avaliação da

Educação Superior – Sinaes. A Instrução Normativa SRF nº 456/2004 dispõe sobre a isenção do

imposto de renda e de contribuições aplicáveis às instituições que aderirem ao ProUni.

65. A Portaria Normativa MEC nº 34/2007 dispõe sobre procedimentos de manutenção de

bolsas do ProUni pelas instituições de ensino superior participantes do Programa. A Portaria

Normativa MEC nº 1/2008 instituiu as Bolsas Complementares de 25% (vinte e cinco por cento) a

serem adicionalmente oferecidas pelas instituições de ensino que aderiram ao ProUni, não

podendo essas bolsas ser contabilizadas como bolsas ProUni para o cálculo da isenção fiscal a ser

concedida à instituição de ensino. A Portaria MEC nº 599/2008, regulamenta o processo seletivo

do ProUni para o segundo semestre de 2008.

2.6. Indicadores de desempenho e metas


14

66. O PPA 2008-2011 (anexo I) aponta como meta do FIES atingir 700 mil beneficiários em

2011, com 100 mil novos beneficiários a cada ano o que significa aumentar em quase 50% o

número de contratos ativos existentes em 2007.

67. No Gráfico 3 é apresentado o número de contratos ativos no FIES ao final de cada ano

no período de 1999 a 2007. Nota-se que existe uma trajetória nitidamente crescente, porém com

um saldo anual médio em torno de 50 mil novos contratos. Para atingir a meta prevista no PPA, o

saldo anual médio deve subir para pelo menos 58 mil contratos por ano.

Gráfico 3 – Evolução no número de contratos ativos do FIES 1999 – 2007, e projeção para o

período 2008 – 2011*

Fonte: Relatórios de Gestão – 1999/2007.

Nota: *Projeção feita utilizando um saldo anual médio de 58 mil novos contratos.

68. Segundo informações da Gefus/Caixa (Of. 1311/2008), os principais indicadores para

avaliar a evolução do programa são a quantidade de instituições de ensino participantes do

programa, o número de estudantes inscritos, número de estudantes classificados para a entrevista e

número de contratos firmados, cursos com maior demanda, tipo de moradia e renda familiar per

capita do grupo familiar.

69. O ProUni atingiu no 1º semestre de 2008 o número de 521 mil bolsas oferecidas, superior

a meta de 400 mil bolsas no período 2006 – 2009, segundo informações apresentadas no sítio do

MEC17

. Para o período 2008-2011, segundo informações do MEC (Of. 7631/2008), a meta do

programa é oferecer 180 mil bolsas/ano, totalizando 720 mil bolsas no período de vigência do

PPA. Na subseção 3.3.1, são feitos comentários a respeito da oferta de bolsas no programa e o seu

efetivo preenchimento.

70. A distribuição da oferta de bolsas do programa em termos regionais acompanha a

assimetria de oferta de vagas no Ensino Superior. No Gráfico 4, pode ser vista a distribuição

percentual, por regiões, de bolsistas do Programa.

Gráfico 4 – Distribuição percentual do número de bolsistas do ProUni, no Brasil em 2007

17 Fonte: http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=4559. Acesso em 24/07/2008

http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=4559


15

Fonte: ProUni Programa Universidade para Todos, Representações Gráficas, dados e estatísticas, disponível em http://ProUni-

inscricao.mec.gov.br/ProUni/representacoes_graficas.shtm.

71. Em todo o período analisado, a demanda pelas bolsas de estudo disponibilizadas pelo

ProUni tem se mantido elevada, o que é um bom indicador quanto ao grau de receptividade que o

programa tem tido junto à comunidade acadêmica, alunos e instituições de ensino. No Gráfico 5,

mostra-se a evolução do número de alunos inscritos e de vagas ofertadas pelo programa.

Gráfico 5 – Evolução no número de inscritos e bolsas ofertadas para os processos seletivos

no período 2005/2008*

Fonte: Sisprouni – informações encaminhadas por meio do Oficio 7631/2008/GAB/SESu/MEC * Não estão computadas as bolsas complementares de 25% oferecidas pelas IES sem impacto na renúncia fiscal no segundo

semestre de 2008 (32.573 bolsas).

72. Os principais indicadores do programa apontados pelo MEC (Of. 7631/2008) são:

número de inscritos no processo seletivo; número de candidatos pré-selecionados em cada

chamada e aprovados, por processo seletivo; número de bolsas remanescentes, segmentada por

tipo, modalidade de ensino e curso, número de bolsas ofertadas em relação às efetivamente

ocupadas, segmentadas por instituições e respectivos campi; percentual de bolsistas beneficiados

pelo programa por sexo, raça, tipo de bolsa, modalidade de ensino, categoria administrativa da

IES e curso; número de pessoas com deficiência atendidas; número de bolsas concedidas a

professores da educação básica pública; número de bolsistas em cursos de licenciatura; número de

http://prouni-inscricao.mec.gov.br/prouni/representacoes_graficas.shtm

http://prouni-inscricao.mec.gov.br/prouni/representacoes_graficas.shtm


16

bolsistas contemplados com bolsa permanência, por Unidade da Federação e curso; bolsistas

parciais com contratação do FIES.

2.7. Aspectos orçamentários e financeiros

73. Os programas ProUni e FIES são revestidos de grande materialidade, somando cerca de

1,4 bilhões de reais para o ano de 2008. Este valor é composto por 325,8 milhões reais referente à

estimativa de renúncia fiscal para o ProUni e de 1,06 bilhões de reais autorizados na LOA18 para

execução orçamentária do FIES.

74. O ProUni é uma modalidade de renúncia fiscal relativamente recente, por isso a

Secretaria da Receita Federal do Brasil ainda não possui um longo histórico dos valores

renunciados pelas IES. Com base nos dados disponíveis atualmente, a distribuição de recursos que

deixaram de ser arrecadados, desde a criação do instrumento, bem como o número de bolsas

ofertadas consta na tabela abaixo.

Tabela 1 - Número de bolsas de estudo ofertadas e renúncia fiscal associada no período

2005/2008

Ano Nº de Bolsas

Ofertadas

(em milhares)

Renúncia Fiscal

(R$ milhões)

2005 112,3 106,7

2006 138,7 265,7

2007 163,8 126,0*

2008 195,4** 325,8*

Total 610,2 673,2 Fonte: Sisprouni.

Secretaria da Receita Federal (Coordenação-Geral de Política Tributária, Nota Copat nº 010/2007, de 02/03/2007). Para 2008 a previsão foi obtida no Demonstrativo de Gastos Tributários de 2008.

*Estimativas.

** Não estão computadas as bolsas complementares de 25% oferecidas pelas IES sem impacto na renúncia fiscal em 2º/2008 (32.573 bolsas)

75. No PPA 2008 - 2011, o ProUni e o FIES são ações do programa Brasil Universitário

(1073)19

·. O ProUni, por ter os recursos ligados à renúncia de receitas, é uma ação não

orçamentária e não figura no cadastro de ações dos orçamentos anuais, sendo a estimativa da

renúncia e a sua efetivação apurada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

76. O FIES teve uma execução de 685,5 milhões de reais em 2007, sendo 639 milhões de

reais para a concessão de financiamento proveniente da ação 0579 e 46,5 milhões para

administração do fundo, provenientes da ação 4556. Para 2008, o orçamento é de 1,06 bilhão de

reais com a meta de atendimento de 100 mil alunos, segundo o anexo I do PPA 2008 – 2011.

77. No que tange ao FIES, além das despesas orçamentárias, deve-se levar em conta também

os chamados subsídios implícitos ligados ao fato de a taxa de juros cobrada pelo Fundo ser

inferior à de mercado. A Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda elabora

18 Valor não inclui a quantia de 75 milhões de reais alocados para administração do Fundo. 19 No PPA 2004 – 2007, as ações figuravam no programa 1073 com o nome de Universidade do Século XXI. O código do ProUni é 9A00. No PPA 2008-

2011 o programa 1073 recebeu o nome Brasil Universitário.


17

anualmente o cálculo dos subsídios implícitos incorridos pela União nos diversos programas de

incentivo econômico e social por ela mantidos. Na

Tabela 2, os valores desses subsídios são apresentados para o FIES.

Gráfico 6 – Evolução da execução orçamentária do FIES 2003 – 2007 e previsão

orçamentária da ação para o período 2008 - 2011

Fonte: Siafi Gerencial (2003 – 2007) e Anexo I – PPA 2008 – 2011

Tabela 2 – Despesas implícitas do Tesouro Federal com o FIES – 2004 - 2007

Ano Valores correntes

(R$ milhares)

2004 212.580

2005 304.381

2006 156.770

2007 304.739 Fonte: Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo da República,

anos 2004 a 2006 e Ofício nº 082/SPE/MF de 29/04/2008.

Alinhamento do PROUNI e FIES com os planos e metas do ensino superior

78. A análise do ProUni e FIES em relação aos planos e metas para o ensino superior foi

realizada levando-se em consideração o cenário no qual foram estabelecida as metas do Plano

Nacional de Educação, a contribuição dos programas na consecução dessa meta e o perfil dos

estudantes que foram beneficiados por meio desses programas em relação aos seus objetivos.

79. A meta do PNE utilizada como parâmetro para os relatos dessa seção foi a de prover

educação superior a pelo menos 30% dos jovens de 18 a 24 anos até 2011. A taxa de freqüência

líquida ao ensino superior, obtido pela razão entre o número de estudantes nessa faixa etária no

ensino superior e o total da população brasileira na mesma faixa etária, foi o principal indicador

analisado para verificar a contribuição do ProUni nessa meta.

3.1. O contexto da expansão da oferta de vagas no ensino superior no período pós Plano

Nacional de Educação.

80. O contexto à época da promulgação da lei que instituiu o PNE mostrava uma tendência

crescente tanto no quantitativo de instituições privadas de ensino superior, quanto no número de


18

matrículas nesse nível de ensino. Em 2001, a taxa de freqüência líquida20

no ensino superior era de

9%. O PNE trouxe como meta a elevação desse índice para 30% até o final da década, o que

exigiria uma ampliação na oferta de vagas capaz de permitir o acesso de um maior percentual de

jovens na faixa etária de 18 a 24 anos ao ensino superior.

81. O quadro que se configurou a partir de 2001, mostrou uma evolução na oferta de vagas,

predominantemente nas instituições privadas, alavancadas pelo aumento do número de instituições

nesse tipo de dependência administrativa, iniciado em 1998. A partir dos dados constantes na

Tabela 1, Apêndice A, verifica-se que a ociosidade de vagas evoluiu de 42% para 50% no período

2003 – 2006, como comentado na seção 2.2.

82. No setor público, conforme dados apresentados no Gráfico 1, a ociosidade de vagas é

pequena. No período 2003 – 2006 o percentual de vagas ociosas variou de 5,0% para 10,2%.

Considerando apenas as Instituições Federais, os índices de não-ocupação variaram de 0,7% para

1,7% da oferta de vagas do período supracitado. A explicação para a ociosidade de vagas menor

nas IFES está relacionada à qualidade do ensino ministrado nessas instituições e à gratuidade,

uma vez que nem todas as instituições públicas estaduais ou municipais são gratuitas.

83. A expansão da oferta de vagas no setor público vem ocorrendo por meio da criação de

novas instituições de ensino. Segundo informações contidas no sítio do MEC, foram construídos ou

ampliados 48 campi, no período 2003 – 200621

, contribuindo com a ampliação de vagas no interior

do país. O ministério almeja oferecer 150 mil novas vagas até 2011.

84. A demanda pelo ensino superior existe, haja vista o número de inscritos nos processos

seletivos, tanto nas instituições públicas, quanto nas instituições privadas, conforme Tabela 1,

Apêndice A. Porém, o acesso é limitado, por um lado, pela dificuldade financeira de o aluno se

manter em um curso em uma IES privada e, por outro, pela elevada concorrência por uma vaga

nas instituições públicas. Essa demanda ocorre por parte dos concluintes do ensino médio, cuja

taxa líquida de freqüência a esta etapa da educação básica era de 44,4% em 2004. Nesse mesmo

ano 38,8% da população de 18 a 24 que freqüentavam a escola, estavam no ensino médio, segundo

dados da Pnad. No período de 2000 a 2005, o número de concluintes do ensino médio se manteve

na faixa de 1,8 milhões/ano.

85. O ProUni surge no momento em que se discutia a Reforma da Educação Superior22

. No

Projeto de Lei do ProUni (PL 3582), consta o propósito de modificar a realidade do ensino

superior brasileiro, pautado na importância do programa para o alcance da meta do PNE. O

programa tem o objetivo de permitir o acesso à população mais vulnerável em relação à renda, nas

instituições de ensino privadas, com prioridade para os alunos provenientes de escolas públicas. A

implantação do ProUni não foi calcada em um plano articulado para a educação superior, mas na

oportunidade relacionada ao contexto de alta ociosidade de vagas nas IES privadas e a

impossibilidade de ampliação de vagas nas IES públicas que contemplasse a demanda por esse

nível de ensino.

86. O FIES é um programa anterior ao PNE com o papel de favorecer a permanência dos

estudantes na educação superior. As regras do programa foram modificadas ao longo do tempo,

principalmente em relação ao percentual de financiamento e às taxas de juros cobradas. A partir

de 2005, o programa passou a ser alternativa aos bolsistas parciais do ProUni que poderiam

naquele momento, financiar até 50% do valor não abrangido pela bolsa. A partir de 2007, o

20 A taxa de freqüência líquida, ou escolarização líquida, indica o percentual da população de determinada faixa etária matriculada no nível de ensino adequado a essa faixa etária. No caso do ensino superior a faixa etária considerada adequada é a de 18 a 24 anos. 21 Informações disponíveis no sítio http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=8646. Acesso em 10/10/2008. 22 Projeto de Lei 7600/2006 em tramitação no Congresso Nacional.

http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=8646


19

bolsista pôde financiar até 100% desse valor, inclusive aqueles com bolsa complementar23

de 25%,

que não tem impacto na renúncia fiscal.

87. Observa-se que, até 2007, as ações governamentais para oferta de vagas no ensino

superior foram estanques, sem uma diretriz ou articulação que as integrasse ou abrangesse uma

visão sistêmica da educação com os possíveis reflexos dos demais níveis de ensino na educação

superior. Essas ações receberam uma nova orientação a partir do PDE, que abrange a educação

básica, educação profissional, ensino superior e alfabetização, e que foi um dos orientadores do

PPA 2008 - 2011. Assim, pode-se concluir que as ações de ampliação de oferta de vagas e a efetiva

ocupação dessas vagas no ensino superior, no qual se incluem o ProUni e o FIES, foram

realizadas isoladamente, consumindo praticamente, os 6 (seis) primeiros anos de vigência do

Plano Nacional de Educação, sem que houvesse um significativo avanço nas taxas de freqüência

líquida ao ensino superior, como será analisado na seção seguinte. A partir da inserção no PDE é

possível que as ações governamentais tenham um reflexo conjunto maior na ampliação de

educação superior à população.

88. Além de atuar mediante a oferta de financiamentos e bolsas de estudo em universidades

privadas, o Governo Federal, com a edição do decreto nº 6.096/2007, instituiu o Reuni – Programa

de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais. O programa tem

como objetivo dotar as Universidades Federais das condições necessárias para a ampliação do

acesso e permanência na educação superior, com o aumento de vagas de ingresso, especialmente

no período noturno, redução das taxas de evasão e ocupação de vagas ociosas. Uma das metas

globais do programa é obter taxa de conclusão média de 95% nos cursos de graduação presenciais

no horizonte de 5 anos.

3.2. A análise do ProUni e FIES tendo como parâmetro as metas do PNE

89. Diante do apresentado anteriormente, o ProUni se insere como uma opção para aqueles

que pretendem ingressar ou continuar os estudos em um curso de graduação, uma vez que podem

pleitear bolsa tanto os egressos do ensino médio que ainda não ingressaram no curso superior,

quanto os estudantes que já estão cursando esse nível de ensino.

90. No período 2005 - 2007, tiveram acesso às bolsas do ProUni 191 mil estudantes na faixa

etária de 18 a 24 anos. Essa é a faixa etária que possui a maior concentração de bolsistas. Das

matrículas realizadas no ensino superior em 2005 e 200624

, os bolsistas do ProUni na faixa etária

de 18 a 24 anos ocuparam 1,3% e 1,5%, respectivamente. Considerando apenas matrículas em

instituições privadas, os percentuais são de 1,8% e 2%.

91. No período 2001-2004, a taxa de freqüência líquida à educação superior evoluiu de 9%

para 11,8%. Esse período, não sofreu o efeito das matrículas provenientes dos bolsistas do ProUni,

um vez que o programa ainda não havia sido implantado. A partir de 2005, essa taxa variou de

11,2% para 13,2% (2005-2007), mostrando uma aparente mudança na taxa de crescimento médio

anual, como apresentado no Gráfico 7.

Gráfico 7 – Evolução da freqüência líquida à educação superior na faixa etária de 18 a 24

anos, 2001-2007.

23 A bolsa complementar foi instituída por meio da Portaria Normativa nº 1 de 31 de março de 2008. Possibilita a concessão de bolsas de 25% concedidas

adicionalmente pelas IES, em função da adesão ao ProUni. Estas bolsas não são computadas a título de isenção fiscal e não podem ser utilizadas para compensação nos processos seletivos subseqüentes a sua oferta. São concedidas apenas a novos estudantes ingressantes. 24 Os dados referentes às matrículas no ensino superior de 2007 ainda não estão disponíveis, pois não foi concluído o Censo da Educação Superior

referente aquele ano. Dessa forma, foram utilizados os dados de 2005 e 2006, nessa análise.


20

Fonte: Corbucci, 2007 ( taxas de 2001 a 2006). A taxa de 2007 foi calculada pela equipe de auditoria com base nos resultados da Pnad/2007.

92. Admitindo-se a tendência linear apresentada no Gráfico 7, estima-se que em 2011, a taxa

líquida de freqüência ao ensino superior será aquém da meta estipulada. De acordo com o modelo

ajustado, a taxa fixada foi superestimada, uma vez que a tendência no período anterior ao PNE

apresentava ritmo de crescimento insuficiente para ser atingida no prazo fixado. A taxa de

crescimento anual é de 0,7 pontos percentuais ano, segundo esta tendência. Graficamente, há uma

aparente mudança no crescimento a partir de 2005. Se considerarmos apenas esse período o

acréscimo anual é de 1 ponto percentual. Essa mudança é devida, em parte, ao ProUni que

contribuiu com o ingresso de 276,4 mil novas matrículas no ensino superior no período 2005 –

2007.

93. Confrontando esses números com os objetivos do programa, verifica-se que a ampliação

gerada em face ao número de vagas ociosas é bastante tímida. Da população de 18 a 24 anos,

menos de 0,3% tem acesso à bolsa do ProUni, segundo dados da população nessa faixa etária na

Pnad 200625

. Porém, esse percentual contribui para mudança de comportamento na tendência de

contribuição para o alcance da meta do PNE, o que torna a ocupação das vagas ofertadas nos

processos seletivos um componente para aumento da eficiência do programa.

94. O FIES não contribui para o acesso ao ensino superior, uma vez que não existem

mecanismos para a obtenção do crédito anterior ao ingresso em uma instituição de ensino, opção

que beneficiaria parcela do contingente de egressos do ensino médio que estão próximos à

fronteira de elegibilidade para bolsa parcial no ProUni. Essa opção permitiria ao postulante

escolher um curso de qualidade, segundo os critérios do programa, com a garantia de crédito antes

mesmo de entrar na graduação ou pós-graduação. Pode-se verificar na Tabela 6, na seção 0, que,

do total de contratos ativos no FIES, 65% alcançam os estudantes que estão na faixa etária

adequada ao ensino superior, porém estes estudantes já pertenciam ao sistema de ensino, sem

constituir uma matrícula nova.

3.3. Contribuição do ProUni e FIES para o ingresso e permanência da população ao ensino

superior

A análise do ProUni

95. O ProUni ofertou, segundo dados do Sisprouni, um total de 520,9 mil bolsas até o 1º

processo seletivo de 2008. Dessas bolsas, 385,3 mil26

estavam ativas, sendo que 303,4 mil

encontravam-se em utilização em agosto 2008. A Tabela 3 mostra a dinâmica de ingressos e de

demanda pelo ProUni, no período de 2005 a 2008.

25 A população brasileira na faixa etária de 18 a 24 anos em 2006 era de 24.285.000. 26 Nesse total existem bolsas concedidas, cuja utilização está suspensa a pedido do candidato. Nessa situação a bolsa não é encerrada.


21

Tabela 3 - Número de inscritos e bolsas ofertadas para os processos seletivos no período

2005/2008

Ano Bolsas

Ofertadas

Bolsas

ocupadas

Ingressantes

na educação

superior

Já

ingressados

na educação

superior

Total de

inscritos

2005 112.275 95.565 30.070 62.495 422.531

2006 138.668 109.009 92.331 16.678 994.405

2007 163854 105.546 91.012 14.534 668.561

1º/2008 106.134 75.213 63.046 12.167 797.840

Total 520.931 385.333 276.456 105.874 2.883.337 Fonte: Sisprouni/MEC. Ofício nº 7631/2008 – GAB/SESu/MEC

96. Da Tabela 3, nesta seção, e tabela 1 do Apêndice A, verifica-se que dos ingressos na

educação superior em 2005 e 2006, o programa contribuiu com 2,2% e 6,4%, respectivamente.

Pelo número de bolsas ofertadas nesses processos seletivos, a contribuição máxima do ProUni

para o ingresso no ensino superior é de 8% e 10%, respectivamente, caso todas as bolsas fossem

preenchidas e as vagas não fossem destinadas àqueles que já estão cursando graduação. Assim, ao

longo desse período, cresceu a participação de matrículas novas no ensino superior devido ao

ProUni, porém esse quantitativo é limitado pelo não preenchimento de todas as vagas em cada

processo seletivo, apesar da grande quantidade de inscritos a cada ano, superior ao número de

bolsas ofertadas.

97. As bolsas remanescentes do programa são objeto de seleção específica realizada pelas

IES segundo regulamentação em Portaria27

do MEC, geralmente na terceira chamada28

, desde que

atendidos os critérios de renda e proveniência do ensino médio de escola pública ou ter sido

bolsista integral em escola particular. Nesses processos, são preteridos os estudantes que se

inscreveram no ProUni e que não se classificaram dentro do limite de vagas, inicialmente

disponível. No Gráfico 8, verifica-se que o número de candidatos não-selecionados a cada ano

chega a ser até 27 vezes superior ao número de bolsas remanescentes (2006). Das bolsas

remanescentes no período 2005 – 1º/2008, 77% eram presenciais, ocorrendo uma freqüência maior

nas bolsas parciais (50%). Os outros 23% são provenientes de bolsas oferecidas em educação à

distância – EAD (8% parciais e 15% integrais). (Ver Tabela 3 do Apêndice A).

Gráfico 8 – Comparação do número de bolsas remanescentes no ProUni e o número de

candidatos inscritos e não pré-selecionados – 2005 - 2008

27 Apenas no processo seletivo 1/2006 foi reaberta inscrições para preenchimento das bolsas remanescentes no programa. Nesse processo os candidatos já inscritos e não pré-selecionados nas etapas inicias, perdiam a classificação para os cursos/habilitação/turno/instituição para as quais havia se inscrito.

(Portaria nº 21/2006). 28 Conforme ofício nº 7631/2008/GAB/SESu/MEC, fl. 112, foram 2 (duas) chamadas em 2006 e 2007, e 3 (três) chamadas em 2008.


22

Fonte: Sisprouni - Ofício 7631/2008/GAB/SESu/MEC

98. O programa contribui também para a permanência de alunos que já cursavam a

graduação. Para aqueles que se enquadram nos critérios de elegibilidade, é uma forma de reduzir

as despesas com educação, alternativa, inclusive, ao financiamento por meio do FIES. A

participação desse segmento na ocupação das bolsas do ProUni foi de 27,5%. Se

desconsiderarmos o ano de 200529

, único em que a concessão de bolsas para ingressantes no

ensino superior foi menor que para os já ingressos, o percentual de ocupação cai para 15%.

99. Uma possível causa para a grande quantidade de inscritos no programa tem a ver com a

elevada disseminação de informações sobre o mesmo. Segundo informações do MEC (of.

7631/2008, fls.107 e 108), a divulgação do programa abrange a internet, por meio do acesso ao

sítio institucional e de parceiros como Centro Integração Empresa Escola - CIEE e Governo

Eletrônico: Serviço de Atendimento ao Cidadão - GESAC; peças publicitárias veiculadas na TV,

rádio e jornais e o pronunciamento do Ministro da Educação efetuado em rede nacional, além de

cartazes e folders do programa. A partir de pesquisa realizada com os beneficiários do programa,

constatou-se que 45% tiveram conhecimento do ProUni por meio da televisão e 25% por

intermédio da própria escola de ensino médio.

100. Em relação à permanência dos alunos no ProUni, verificou-se que do total de bolsas

concedidas no período 2005-1º/2008, houve evasão de 19,5%30

dos beneficiários. Vale ressaltar

que do total de bolsas oferecidas no programa, apenas 58% foram efetivamente utilizadas até

agosto 2008, seja pelo não preenchimento no processo seletivo, ou pelo encerramento da bolsa

após concessão. A Tabela 2, Apêndice A, resume as informações contidas no Sisprouni em relação

aos motivos para saída dos beneficiários do programa. Os principais são: a) inexistência de

matrícula no período letivo de início de usufruto da bolsa; b) rendimento acadêmico insuficiente;

c) solicitação do bolsista; d) evasão do bolsista; e) inidoneidade de documento apresentado ou

falsidade de informação prestada; substancial mudança de situação socioeconômica do bolsista; e

g) conclusão de curso superior.

101. Dessa forma, pode-se verificar pelo número de bolsas não preenchidas e pelos

encerramentos, que o percentual de ocupação efetiva anual do programa variou de 77% para 58%

desde sua implantação, conforme pode ser visualizado no Gráfico 9. Apesar do número de vagas

29 Na seleção de 2005 foram utilizadas notas do Enem 2002, 2003, 2004, situação que aumenta a possibilidade de que boa parte dos pleiteantes ao ProUni já estivessem freqüentando um curso superior. 30 Considerou-se evasão do programa todos os encerramentos de bolsa pelos motivos listados na Tabela 2, Apêndice A, com as seguintes exceções:

conclusão de curso superior; concessão de bolsa em curso distinto; não formação de turma no período letivo inicial.


23

disponibilizadas, grande parte das bolsas não se converteu em estudo, seja pelo não preenchimento

das vagas, seja pela não continuidade das bolsas, o que limita o alcance da contribuição do

programa com o ingresso e permanência no ensino superior.

Gráfico 9 – Percentual de ocupação efetiva das bolsas oferecidas no ProUni no período

2005-2008

Fonte: Sisprouni – dados encaminhados por meio do Ofício 6589/2008/MEC/SESu.

102. Os beneficiários do programa matriculados em cursos de período integral e

considerados pela legislação como prioritários, têm o direito à concessão de auxílio de até R$

300,00 (trezentos reais). A bolsa de permanência, instituída pela Lei 11.180/2005, tem o objetivo de

custear exclusivamente as despesas educacionais dos estudantes que possuem bolsa integral.

Apesar da relevância do auxílio, seu alcance em relação ao número de bolsistas é limitado, haja

vista que, em 2006, apenas 1.577 bolsistas estavam aptos a receberem o auxílio. Em 2007 esse

número foi de 2.466, segundo informações do MEC (Of. 7631/2008, fls. 113 e 114). A bolsa de

permanência é uma ação31

orçamentária cuja materialidade em 2005 e 2006 alcançou R$ 7,8

milhões/ano. A meta de atendimento era de 4.583 bolsistas em 2007, não alcançada,

provavelmente, pelo corte no orçamento inicial de R$ 15 milhões para R$ 7,9 milhões.

103. As respostas ao questionário aplicado à amostra dos alunos beneficiários do programa,

pelo TCU, indicam que 56% dos alunos têm dificuldades em se manter no programa, mesmo

usufruindo a bolsa. A ampliação da bolsa de permanência poderia ser alternativa a uma parcela

maior dos bolsistas integrais, que pela limitação de renda encontram dificuldade em manter-se nos

cursos.

104. Dessa forma, verifica-se que o ProUni é um importante instrumento para o acesso e

permanência dos estudantes à graduação, porém o número de vagas que sobram após os

processos seletivos limitam o alcance do programa, além de gerar para as instituições de ensino

superior um desnivelamento entre a renúncia de receita e o quantitativo de bolsas a serem

ofertadas por cada uma delas, e de ter um impacto na majoração do custo médio bolsista, como

será abordado na seção 5.2. Apesar de haver candidatos que foram inscritos e não pré-

selecionados dentro do limite de bolsas, o MEC tem optado por tentar preenchê-las por meio de

processos realizados pelas próprias IES, o que tira a transparência da seleção inicialmente

realizada no sistema Sisprouni. Além disso, a bolsa de permanência tem um alcance limitado em

relação aos bolsistas integrais do programa, uma vez que o contingente de beneficiários

31 A concessão de bolsa de permanência no Ensino Superior: Ação 0A12 do programa 1073 – Universidade do Século XXI (2005-2007) e Brasil

Universitário (2008 – 2011). O orçamento dessa ação em 2008 é de R$ 15 milhões.


24

matriculados em cursos que atendem os critérios é reduzido e existe limitação orçamentária para

sua expansão.

A complementação da bolsa do ProUni com financiamento pelo FIES

105. A integração ProUni e FIES prevista na legislação é uma das alternativas fomentadas

para auxiliar na permanência dos estudantes na educação superior. Desde a implementação do

ProUni os bolsistas parciais podem financiar por intermédio do FIES o percentual não coberto

pela bolsa concedida, conforme explanado no parágrafo 33, inclusive em relação às bolsas de 25%

que são concedidas pelas IES utilizando o processo seletivo do ProUni, mas que não tem impacto

na renúncia de receita.

106. Os beneficiários do ProUni tem prioridade na concessão do financiamento, inclusive

com a realização de processo seletivo próprio, desde 2007. Existem 4.413 contratos do FIES ativos

para bolsistas do ProUni até o primeiro semestre de 2008. Considerando o número de bolsas

parciais ativas nesse período, verifica-se que 3,8% optaram pelo financiamento, o que parece um

número relativamente baixo.

107. Para minimizar as chances de evasão do ensino superior, principalmente por parte dos

bolsistas complementares de 25%, é necessário que o processo seletivo para o Fies/ProUni seja

célere e integrado com o calendário de concessão de bolsas. Essa medida diminui o tempo em que

o bolsista parcial fica desprovido do financiamento complementar. Na seleção realizada no

segundo semestre de 2007, as aulas tiveram início em agosto e o período de inscrição para o

financiamento até a contratação se deu de outubro a dezembro. Na seleção para o segundo

semestre de 2008 o MEC buscou reduzir este período, com a contratação prevista para o período

de 28/07 a 05/09/2008, todavia com a alteração no calendário a contratação foi prorrogada até

novembro.

108. Além da celeridade é necessário que o público-alvo conheça a possibilidade de financiar

a parte não coberta pela bolsa por meio do FIES e que os calendários sejam divulgados, se

possível, conjuntamente, para que o bolsista contemplado não precise ficar na expectativa das

datas. Além disso, deve haver clareza de que o financiamento só será possível caso haja adesão da

IES ao Fies, informação que poderia ser dada ao participante no momento da inscrição caso a

adesão das IES ao Fies ocorresse antes desse período, por meio do Sisprouni.

Análise do FIES

109. Em relação ao FIES, apesar de não atuar no acesso ao ensino superior, como visto no

parágrafo 0, o programa, no período 2003 – 2005, conseguiu cooptar um alto percentual dos

ingressantes no ensino superior no mesmo ano em que tiveram acesso à graduação, ou em até um

ano após seu ingresso, como pode ser observado no Gráfico 10. O acesso ao financiamento nos

primeiros semestres, é um importante amparo ao estudante no decorrer do curso, minimizando os

problemas em relação à permanência.

110. A queda no percentual de contratos assinados até o segundo semestre de curso,

verificada a partir de 2006, ocorreu possivelmente pela implementação do ProUni, que captou

parte da população com renda per capita abaixo de 3 salários mínimos. Em 2005, 62,5 mil

estudantes de graduação foram contemplados no ProUni e em 2006 foram 16,7 mil, como pode ser

visto nos dados apresentados na Tabela 1. De fato, há todo um incentivo para que o estudante

elegível para o ProUni prefira esse programa, em detrimento do FIES, uma vez que não precisará

fazer qualquer ressarcimento futuro.


25

Gráfico 10 – Percentual de contratos firmados no FIES no ano de entrada dos estudantes na

universidade e no ano seguinte, em relação ao número de contratos do ano.

Fonte: Gefus/Caixa

111. Da análise dos dados relacionados aos contratos do FIES, verifica-se que os principais

motivos para encerrar os financiamentos são o rendimento acadêmico insatisfatório (2,5%), a

perda da condição de estudante regularmente matriculado na IES (2,1%), a solicitação do próprio

estudante (7,8%), encerramento tácito32

(25,3%) e a conclusão dos cursos (57%). Esses motivos

ensejam o início da fase de amortização do financiamento. O alto percentual de encerramento do

crédito por conclusão de curso é um indício de que o FIES tem contribuído com a permanência dos

jovens na educação superior.

112. O encerramento do financiamento enseja, na maioria das vezes, o início da fase da fase

de amortização do programa. A amortização pode iniciar-se com o encerramento do curso ou não.

O retorno dos valores ao fundo é fundamental para a manutenção e ampliação da linha de crédito

a outros estudantes e ao cumprimento das metas propostas para o programa. Segundo informações

da CEF (Of. 1311/2008, fl.87) a inadimplência até junho/2008 era de 20,7%. Em 2006, esse

percentual era de 15%.

113. A legislação, atualmente, admite que a CEF faça renegociação das dívidas em relação

aos contratos do Fies. Essa é uma medida importante para o saneamento dos contratos e a o

regular retorno ao Fundo dos valores investidos na graduação de estudantes. Apesar disso, as

chamadas para renegociação, dentro do que estipula a Lei, ainda são pouco freqüentes.

114. Além da renegociação, a redução do tempo no processo seletivo para o Fies e a

melhoria na divulgação do programa são opções para atrair um maior número de estudantes. A

redução no tempo do processo seletivo induz a participação no programa pela possibilidade de

obtenção do financiamento no início do semestre, o que diminui a possibilidade de inadimplência

com a instituição por conta da espera pelo financiamento, apesar do retorno aos estudantes dos

recursos pagos nesse período. Em 2007, de acordo com a Portaria Normativa MEC nº 31/2007, as

inscrições ocorreram no período de 27/08 a 28/09 e contratação de 22/10 a 14/12. Já no processo

seletivo 2008, o período de inscrições ocorreu de 22/09 a 19/10/2008, segundo Portaria Normativa

MEC nº 9/2008. A contratação está prevista para o período de 10/11/2008 a 23/01/2009. A partir

das alterações posteriores ocorridas no processo, as inscrições ocorreram de 29/09 a 02/11 e

contratação 08/12/2008 a 23/01/2009. A redução nesses prazos, admitindo a realização de uma

32 Encerramento do contrato por falta de manifestação do contratante no período determinado para aditamento. Inicialmente o contrato entra em suspensão

pelo prazo definido em Lei. Caso não haja manifestação do estudante durante este período o financiamento é encerrado e inicia-se a fase de amortização.


26

nova dinâmica, como a entrevista única, com classificação final após este processo e apuração da

classificação a partir da comprovação das informações nas IES, pode ser uma opção na realização

do processo, como comentado na seção 6.1.

115. O FIES é um programa pouco conhecido pela sociedade, haja vista a sua divulgação

restrita às IES, já que o público-alvo são os estudantes pertencentes a estas instituições. Para os

períodos de processo seletivo, a divulgação é realizada por meio do site da Caixa Econômica

Federal e do Ministério da Educação, bem como pelas IES, que normalmente recebem material de

divulgação do programa. A Caixa informou (Ofício Of. 1311/2008, fl. 85) que a divulgação

realizada por meio de “mídia espontânea” na qual a informação flui naturalmente entre os alunos.

116. A publicização do programa por estes meios tende a surtir efeito em relação ao seu

público-alvo. Na pesquisa realizada com os beneficiários do FIES, 64% souberam do programa

por meio da IES ou de amigos. Apesar do efeito da mídia espontânea, as informações em relação

ao programa não chegam à sociedade como um todo, que pouco sabe sobre suas condições de

execução, e o fato de ser opção para a permanência em um curso superior para aqueles que não

ascendem às vagas ofertadas por instituições públicas de ensino. Mesmo tomando-se como

referência os beneficiários do FIES, o conhecimento sobre suas regras é restrito. Na mesma

pesquisa, 55% dos beneficiários pesquisados disseram não terem lido o manual com informações

sobre o programa e 69% relataram não ter realizado a simulação dos valores a serem pagos no

programa após concluírem o curso superior.

117. Os valores a serem pagos na fase de amortização da dívida é alvo de constante

reclamação por parte dos beneficiários, por considerarem o valor dos juros cobrados muito alto.

Essa informação pode ser percebida por meio de mensagens trocadas nas comunidades sobre o

programa em sítios de relacionamento na Internet, conforme documento constante nas folhas 119 e

120.

118. A taxa de juros cobrada no programa é a menor comparada com outros financiamentos,

uma vez que é subsidiada pelo Poder Público, conforme informações constantes na seção 2.7. O

montante dos juros implícitos chegou a R$ 304,7 milhões em 2007, segundo informações da

Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda – SPE (fls. 10 e 11).

119. Dessa forma, verifica-se que o Fies tem sido importante na permanência da população

ao ensino superior, uma vez que os beneficiários conseguem ter acesso nos primeiros semestres de

curso, e a maioria consegue concluir os cursos financiados. O programa tem condições de atender

um número maior de beneficiários, haja vista o orçamento previsto na Lei Orçamentária Anual –

LOA e as metas que pretende atingir. Para chegar a um número maior de estudantes é necessária

ampliar a divulgação do programa e definir estratégias, articulá-lo melhor com o ProUni, como

comentado na subseção 3.3.2 e ampliar os mecanismos de divulgação e informação aos estudantes

e à sociedade.

3.4. Uma análise do perfil dos estudantes beneficiários do ProUni e FIES e a adequação às

normas dos programas

3.4.1. Análise da demanda pelo ProUni

120. A análise do perfil dos beneficiários do ProUni será iniciada, preliminarmente, por

uma descrição de como tem se dado, historicamente, a demanda pelo programa. Sua vinculação à

nota do Enem fez com que o número de inscritos nesse exame tivesse aumento de 1,5 milhão para 3

milhões de 2004 para 2005 e a tendência continuou crescente até 2008, conforme


27

Gráfico 11.


28

Gráfico 11 – Evolução do número de inscritos no Enem, em milhões, de 2001 a 2008*

Fonte: Inep/MEC

*Nota: Balanço preliminar em 25/08/2008.

121. O número de inscritos mostra uma ampliação da participação dos egressos do ensino

médio no Enem, uma vez que, historicamente, o número de concluintes dessa etapa da educação

básica está em torno de 1,8 milhões/ano (Edudatabrasil/MEC). No Gráfico 12, realizou-se a

comparação entre número de participantes do Enem 2004 e 2006, segundo a faixa etária. Houve

um aumento na procura pelo exame daqueles que possuem mais de 25 anos. A nota do Enem é

utilizada por algumas IES como critério total ou parcial para ingresso no ensino superior, porém o

estudante deveria arcar com os custos relativos ao curso, o que desencorajava a participação dos

egressos na faixa etária superior a 25 anos no exame, até 2004. Com a implantação do ProUni em

2005 e a possibilidade de acesso à bolsa, a participação desse segmento no Enem tem aumentado.

Gráfico 12 – Distribuição do número de participantes do Enem, por faixa etária, de 2004 a

2006

Distribuiç ã o c ompa ra tiva do número de pa rtic ipa ntes do E nem, por fa ix a etá ria - 2004 e 2006

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

até 17 anos de 18 a 24 anos de 25 a 30 anos mais que 30 anos

núm

ero

de p

artic

ipan

tes,

em

milh

ares

2004

2006

Fonte: Inep/Micro dados Enem 2004 e 2006

122. De acordo com os dados do Enem 2006, e, aplicando-se os critérios de nota e renda do

ProUni33

aos participantes do exame que estudaram em escola pública, verifica-se que 835 mil

participantes congregariam as condições para concorrer às bolsas do ProUni. Este valor está

subestimado, uma vez que no Enem não há informações a respeito dos participantes de escolas

33 Renda de até 1,5 salário mínimo para bolsa integral e até 3 s.m para bolsa parcial. Obter média na prova objetiva e de redação no Enem igual ou

superior a 45 pontos.


29

privadas que foram bolsistas integrais durante o ensino médio e nem daqueles que são professores

da educação básica.

123. A partir das informações sobre o número de bolsas ofertadas em cada semestre,

apresentado na Tabela 3, apura-se que o programa possui demanda capaz de preencher a oferta de

vagas, e inclusive ampliá-la. Uma das possibilidades de ampliação da oferta seria permitir a

adesão das Instituições Municipais de Ensino Superior – IMES. Das 63 IMES, apenas 3 são

gratuitas, porém estas instituições não foram contempladas na legislação com a possibilidade de

adesão ao programa. Em 2006, conforme dados do censo da educação superior, 37% das vagas

nessas instituições ficaram ociosas.

3.4.2. O perfil dos beneficiários do programa ProUni

124. O ProUni tem proporcionado o acesso à população de baixa renda ao ensino superior,

uma vez que a oportunidade para obtenção de bolsa integral é oferecida àqueles que possuem

renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio. Uma limitação que pode ser observada

é quanto à permanência dos beneficiários nos cursos, pois outras despesas como transporte, livro

didático ou alimentação não estão contempladas na bolsa e nem todos têm acesso à bolsa

permanência, conforme exposição nos parágrafos 86 e 87. Segundo dados do Sisprouni, no período

de 2005 a 1º/2008, evadiram do programa 9.496 bolsistas, uma média de 2,8% do número de

bolsas concedidas por semestre. No mesmo período, 54.84434

bolsas foram encerradas pelos mais

diversos motivos, conforme consta da Tabela 2, Apêndice A. Esse número representa 14,2% do

total de bolsas concedidas até o final do 1º semestre de 2008.

125. A renda total familiar utilizada para a inscrição no programa é declarada pelo

candidato, juntamente com o número de integrantes de seu grupo familiar. Conforme será

abordado na seção 6.1, é bastante comum haver divergências em relação à renda e ao grupo

familiar indicados no momento da inscrição. Em relação à renda, a comprovação é dificultada

porque grande parcela das famílias encontra-se na informalidade, não possuindo documento que

avalize o valor declarado pelo candidato. Em relação ao grupo familiar, um número maior de

participantes do grupo tem uma influência direta no cálculo da renda per capita, interferindo

diretamente na concessão da bolsa. Dessa forma, é freqüente a aceitação por parte das IES de

declarações de renda feitas de próprio punho com valores desprovidos de comprovação formal,

conforme documento apresentado às folhas de 121 a 134.

126. O programa também reserva parte das bolsas a estudantes portadores de deficiência,

estudantes negros (pretos e pardos) ou indígenas, na mesma proporção destas raças na população

de cada estado brasileiro. Das bolsas ofertadas no ProUni até 1º/2008, 32%35

foram preenchidas

por pretos, pardos ou indígenas. Essas raças preencheram 18,7% da oferta de bolsas para a ampla

concorrência. Quando considerada a reserva de cotas, o percentual de ocupação das vagas chega

62%. O Gráfico 13 apresenta a ocupação de bolsas no ProUni por parte dos auto-declarados

pretos ou pardos, em relação às vagas de ampla concorrência, e em relação às vagas do processo

de cotas, por unidade da federação.

34 Foram excluídos do total, as bolsas encerradas que se referem à conclusão de curso, evasão do bolsista, concessão de bolsa em curso distinto, não

formação de turma inicial do curso. O número de bolsas concedidas, conforme Ofício 4824/2008/GAB/SESu/MEC, e dados enviados por CD anexo ao ofício, foi igual a 385.815. 35 O percentual de ocupação das bolsas pelos auto-declarados indígenas é de menos de 0,1% em relação ao total de bolsas ofertadas para a ampla

concorrência e de 0,3% em relação às bolsas do sistema de cotas.


30

Gráfico 13 – Comparativo do percentual de negros e pardos que ingressaram no programa

pela ampla concorrência e pelo processo de cotas, de 2005 a 2007

C omparativo do perc entual de neg ros e pardos que ing res s aram no prog rama pela

ampla c onc orrênc ia e pelo proc es s o de c otas - 2005 a 2007

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

AC AL AM AP B A C E DF E S G O MA MG MS MT P A P B P E P I P R R J R N R O R R R S S C S E S P TO

negros e pardos que entraram pela ampla concorrênc ia em relação ao total de vagas da ampla c oncorrênc ianegros e pardos que entraram pelo proces s o de cotas em relação ao total de vagas des tinadas aos cotis tas

Fonte: Sisprouni/MEC

127. No que se refere à idade, conforme pode ser visto na Tabela 4, das bolsas concedidas no

programa, até 2007, 24% foram ocupadas por egressos do ensino médio com mais de 25 anos de

idade, o que confirma o aumento da participação da população dessa faixa etária no Enem com o

objetivo de conseguir retornar aos estudos. A faixa etária de 18 a 24 anos, considerada adequada

ao ensino superior, é a que concentra o maior percentual de bolsistas no programa. Dos bolsistas

dessa faixa de idade, 67% são concluintes recentes do ensino médio (18 a 20 anos). Esses

beneficiários têm a oportunidade de dar continuidade aos estudos pouco tempo depois de

terminarem a educação básica, diminuindo o peso para quem não ingressou em universidade

gratuita, de ter que ingressar no mercado de trabalho para, posteriormente, tentar entrar no ensino

superior.

Tabela 4 – Distribuição percentual dos bolsistas ProUni por faixa etária de 2005 a 2007

Faixa etária 2005 2006 2007 Total

Até 17 anos 1,7 1,3 1,0 1,3

De 18 a 24 anos 86,1 72,8 68,3 74,7

De 25 a 30 anos 6,6 15,9 18,8 14,5

Mais de 30 anos 5,6 9,9 11,9 9,5

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: Sisprouni/Micro dados Enem 2002, 2003, 2004, 2005, 2006

128. Em relação ao desempenho acadêmico dos beneficiários do programa, verifica-se, por

intermédio dos índices de encerramento de bolsas por não cumprir esse requisito36

, que os bolsistas

apresentam aproveitamento de acordo com a condição emanada da legislação. No período 2005 –

1º/2008, foram encerradas 2,8% das bolsas por rendimento acadêmico insuficiente. Em visita às

IES, houve relato de que não há diferença entre o desempenho médio dos bolsistas ProUni e os

demais estudantes da instituição de ensino. De acordo com os resultados do Enade 2006, os

36 Os bolsistas têm que apresentar aproveitamento mínimo de 75% das disciplinas cursadas no semestre ou no ano, para o caso de cursos semestrais ou

anuais, respectivamente. A critério das IES, o aluno que não atingir esse percentual em um determinado período, poderá ser concedido a ele mais uma

chance sem que a haja a perda imediata da bolsa.


31

bolsistas do ProUni obtiveram desempenho igual ou superior aos não-bolsistas em 14 das 15 áreas

avaliadas.

3.4.3. O perfil dos beneficiários do FIES

129. O público-alvo do FIES são os estudantes regularmente matriculados em instituições de

ensino superior privada. Apesar de a participação nos processos seletivos ser irrestrita aos

estudantes, a preferência para o financiamento é oferecida àqueles que não possuem condições

para arcar com os custos relacionados à sua formação. O alcance desses estudantes se dá por meio

do IC, como comentado na seção 2.1.

130. Pelo quociente entre a renda total familiar e o valor da mensalidade dos beneficiários,

verifica-se que, em relação aos contratos assinados de 2005 a 200837

, 15.079 apresentavam um

valor menor que 1 (um), indicativo de mensalidade superior à renda. Nos processos seletivos para

o FIES, tem-se exigido que a renda bruta familiar seja no mínimo igual à mensalidade. Realizando-

se corte de renda análogo ao do ProUni, a partir dos dados enviados pela Caixa, de onde foram

extraídas as informações anteriores, identificou-se que estes estudantes encontravam-se quase que

na totalidade, na faixa de renda per capita de até 3 salários mínimos, faixa de renda que deve ser

alcançada pelo programa, uma vez que o financiamento tem um caráter de inclusão social.

131. No outro extremo, pode-se verificar da Tabela 5, que o programa também alcança

parcela dos estudantes cuja renda familiar per capita indica condição de menor vulnerabilidade,

uma vez que 2,2% dos contratos assinados nesse período são de estudantes com renda familiar

superior a 5 salários mínimos (s.m). Há indício de que mesmo com a possibilidade de arcar com os

encargos da educação superior, parte dos estudantes buscou o financiamento. Vale ressaltar que

esse percentual tende a crescer com a consolidação do ProUni, pois com o benefício da bolsa de

estudo integral a população com renda mais baixa prefere este programa. Este compartilhamento

de público-alvo pode ser barreira para o alcance da meta de financiar 100 mil estudantes por ano

até 2011, de acordo com informações relatadas na seção 0. Além disso, a procura por

financiamento por parte dos bolsistas parciais do ProUni ainda é relativamente pequena, como

analisado na subseção 3.3.2

132. Os grupos familiares, apresentados para o período indicado na Tabela 5, têm como

moda38

4 (quatro) integrantes para as famílias com renda per capita de até 1,5 s.m e, para as

famílias com renda per capita com mais de 5 s.m a moda é de 2 (dois) integrantes por grupo

familiar.

133. Em 2004, o percentual de contratos assinados por estudantes com renda inferior a 1,5

salários mínimos foi de 80,2%, enquanto que para aqueles que possuíam renda per capita superior

a 5 salários mínimos era de 0,7%. Com a implantação do ProUni no ano seguinte, os percentual de

contratos assinados pelos estudantes na faixa salarial de até 1,5 s.m passou a ser de 64,2%.

Observa-se que existe uma parcela dos discentes que se enquadram nos critérios de renda do

ProUni, mas que não o conseguiram, e que são beneficiários do FIES. Dessa forma, ao se definir

critérios para o preenchimento das bolsas remanescentes do ProUni, conforme analisado na

subseção 3.3.1, pode-se estudar a possibilidade da ocupação dessas vagas por beneficiários do

FIES, fazendo a integração inversa entre os programas.

Tabela 5 – Distribuição dos contratos do FIES segundo o ano de assinatura e a renda per

capita familiar, em salários mínimos, de 2005 a 2008

Ano de até 1,5 de 1,5 a 3 de 3 a 5 s.m mais de 5 Total

37 O número de contratos se refere ao momento da assinatura e não ao processo seletivo. Dessa forma, os contratos assinados em 2008 são os do processo

seletivo de 2007 e nos assinados em 2005 pode haver contratos provenientes do processo seletivo de 2005. 38 A moda é medida estatística de posição que indica o valor mais freqüente em um conjunto de dados.


32

assinatura do

contrato

s.m s.m s.m

2005 62,4 28,4 6,8 2,3 100,0

2006 70,7 22,6 5,0 1,7 100,0

2007 64,7 26,8 6,4 2,1 100,0

2008 71,2 20,6 7,0 1,2 100,0

Total 64,2 27,2 6,5 2,2 100,0

Fonte: Gefus/Caixa.

134. Em relação à demanda pelo FIES, pode-se verificar uma queda na procura pelo

programa. Conforme informações da Gefus/Caixa (Of. 1311/2008, fl.84), o número de inscritos no

processo seletivo reduziu de 193,8 mil em 2004, para 93,5 mil em 2007, cujo número é inferior ao

saldo entre os contratos de 2006 e 2007, que foi de 88,9 mil.

135. Considerando a idade dos beneficiários do programa apresentada na da Tabela 6, pode-

se verificar que predominam os estudantes na faixa etária de 18 a 24 anos. Do total de contratos

assinados a cada ano, cerca de 65% são de estudantes que estão nessa faixa etária e 15% estão na

faixa acima de 30 anos. Pode-se concluir que o FIES é opção importante para a permanência nos

estudos de parte da população que possivelmente está no mercado de trabalho e encontra no

financiamento um auxílio em relação ao comprometimento da renda com a graduação. Pela

estabilidade nos percentuais de beneficiários com mais de 30 anos no período 2005 - 2007, que

como condição para ingresso no programa já deveriam estar matriculados no ensino superior, é

possível inferir que há uma preferência em buscar financiamento ao invés de realizar o exame do

Enem e concorrer às bolsas do ProUni.

Tabela 6 - Distribuição dos contratos do FIES segundo o ano de assinatura e a faixa etária

dos beneficiários, de 1999 a 2007

Ano até 17

anos

de 18 a 24

anos

de 25 a 30

anos

mais de 30

anos

Total

1999 1% 73% 14% 12% 100%

2000 1% 69% 16% 15% 100%

2001 0% 63% 20% 17% 100%

2002 1% 65% 18% 16% 100%

2003 1% 62% 20% 17% 100%

2004 1% 61% 21% 17% 100%

2005 1% 64% 19% 16% 100%

2006 1% 62% 20% 17% 100%

2007 2% 65% 19% 14% 100%

Total 1% 65% 19% 15% 100% Fonte: Gefus – banco de dados gerados até dezembro 2007

136. Como explorado na subseção 3.3.3, o retorno dos valores financiados ao Fundo é

fundamental para sua sustentabilidade alcançando novos beneficiários que necessitem desse tipo

de recurso para obter o diploma de nível superior. Na primeira fase de amortização do

financiamento, o estudante deve devolver ao fundo, por um período de 12 (doze) meses o

equivalente ao que pagava à IES no último semestre do curso. O Gráfico 14, apresenta uma

simulação, com os valores de renda bruta mensal familiar e a mensalidade do estudante.

Considerou-se que este valor de mensalidade fosse o do seu último período letivo e calculou-se

qual o percentual da renda seria comprometida com o pagamento na fase de amortização 1, caso

todos os estudantes estivessem nessa fase. Utilizou-se como corte para o comprometimento da

renda o valor de 30%.


33

137. Verificou-se do gráfico que 29% dos beneficiários comprometeriam mais de 30% da

renda total familiar com a amortização das parcelas. Para essa parcela da população a

probabilidade de se tornar inadimplente com o Fundo parece ser maior. Ressalta-se que após a

conclusão do curso, nem todos os estudantes ingressam imediatamente no mercado de trabalho, ou

possuem uma renda capaz de assegurar as despesas básicas familiares e o financiamento. Apesar

da expectativa de aumento na renda, gerado pela conclusão do ensino superior, na maioria dos

casos esse incremento não ocorre de imediato e o programa, até 2007, não previa nenhum período

de carência ou uma forma de amortização que levasse em conta o comprometimento de um

percentual máximo da renda do beneficiário.

138. Em relação àqueles que comprometem mais de 30% da renda com pagamento do

financiamento, segundo esta simulação, há uma participação das pessoas de baixa renda, conforme

pode ser visto no Gráfico 1, Apêndice A. Como o objetivo dos programa é permitir que essa

parcela da população tenha acesso ao ensino superior e o conclua, é importante a implementação

de medidas que permitam o retorno dos valores ao Fundo, como a ampliação do prazo para

amortização e a implementação do período de carência, já previstos para os futuros contratos

firmados do 2º semestre de 2008, de acordo com a Lei 11.552/2007.

Gráfico 14 – Distribuição acumulada do comprometimento da renda familiar com

mensalidades pós-financiamento dos beneficiários com contratos ativos em 2007

D is tribuiç ão ac umulada c omprometimento da renda total familiar

c om mens alidades pós -fianc iamento

12

45

71

86

9498 99 99 100 100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

c omprometimento da renda (%)

Per

cent

ual d

e be

nefic

iári

os

Fonte: Sifes – cadastro encaminhado pela GEFUS/CEF – Ofício nº 1270/2008/GEFUS

4. Análise dos cursos alcançados pelo ProUni e FIES em relação à qualidade e ao

atendimento das necessidades de mercado

139. Um dos principais objetivos do ProUni e do FIES é garantir o acesso ao ensino superior

a pessoas que não teriam condições de tê-lo por outros meios. Os dois programas cumprem papel

de inclusão social, possibilitando a seus beneficiários a oportunidade de ocuparem uma posição no

mercado de trabalho que lhes permita ter melhora na qualidade de vida.

140. Para que os programas alcancem seus objetivos, é necessário que sejam oferecidos

cursos de boa qualidade e em áreas que apresentem demanda de profissionais, a fim de que sejam

formados profissionais bem preparados e com oportunidades de trabalho. Neste capítulo serão

tratados os principais aspectos relacionados à distribuição dos cursos por área e a sua qualidade.

4.1. As prioridades e a distribuição por curso de bolsas do ProUni e de financiamentos do

FIES


34

141. A legislação relacionada ao ProUni e ao FIES possui poucos incentivos para que os

alunos procurem vagas em cursos de áreas de formação consideradas prioritárias, tendências de

mercado ou que tenham carência de profissionais.

142. A Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, que instituiu o ProUni, em seu Art. 2º, inciso

III, estabelece tratamento diferenciado para os professores da rede pública de ensino que desejem

cursar licenciatura, normal superior ou pedagogia destinados à formação do magistério da

educação básica, liberando-os do cumprimento do critério relacionado à renda, exigido dos

demais bolsistas do programa.

143. A Portaria Normativa do MEC nº 2, de 31 de março de 2008, Art. 5º, § 1º, que

regulamenta o FIES, estabelece quais cursos são considerados prioritários no âmbito do

programa:

I- licenciatura em química, física, matemática e biologia;

II- graduação em engenharia;

III- graduação em medicina;

IV- graduação em geologia; e

V- cursos superiores de tecnologia constantes do Catálogo Nacional de Cursos Superiores de

Tecnologia do Ministério da Educação.

144. Os cursos prioritários podem ter financiados, pelo FIES, até 75% dos encargos

educacionais assumidos pelos estudantes.

145. A Resolução CMN nº 3.415, de 13 de outubro de 2006, estabelece taxa de juros de 3,5%

a.a, capitalizada mensalmente, aplicável exclusivamente aos contratos de financiamento, por meio

do FIES, de cursos de licenciatura, pedagogia, normal superior e cursos superiores de tecnologia,

conforme definidos pelo Catálogo de cursos superiores de tecnologia, instituído pelo Decreto nº

5.773, de 9 de maio de 2006.

146. Assim, no ProUni, tem sido priorizada a formação de professores da rede pública de

ensino que atuam no magistério da educação básica e, no FIES, têm sido priorizados cursos de

licenciatura, pedagogia, normal superior e os cursos considerados prioritários pela Portaria

Normativa nº 2/2008.

147. Quando questionado sobre a realização de estudos sobre as necessidades e prioridades

da educação superior no país, o MEC informou não possuir nenhum estudo, pesquisa ou

instrumento similar, que forneça panorama global das necessidades de profissionais com cursos

superiores no Brasil. O que existem são análises tópicas que fornecem dados sobre necessidades

em áreas específicas de formação.

148. Por meio do Ofício nº 6.195/2008-GAB/SESU/MEC, de 29 de agosto de 2008, o MEC

informou sobre a existência de estudos realizados pelo INEP, pela Confederação Nacional da

Indústria – CNI, pela Federação Brasileira dos Geólogos – Febrageo, pela Fundação Getúlio

Vargas, entre outras instituições. Esses estudos, entretanto, tratam de algumas categorias

profissionais, tendo alguns deles sido realizados por entidades de classe. Dessa forma, não há um

estudo capaz de dimensionar as necessidades profissionais do Brasil consideradas de forma

conjunta, global com visão sistêmica, a fim de que seja possível estabelecer a priorização de

determinados cursos em detrimento de outros.

149. Ao analisar a distribuição dos bolsistas do ProUni por cursos, por meio da utilização de

dados extraídos do Sisprouni39

, atualizados até o primeiro semestre de 2008, verifica-se que os

39 Banco de dados Sisprouni, 1º semestre de 2008, fornecido pelo MEC.


35

cursos mais procurados são administração, direito, pedagogia e comunicação social, com 18,5%,

11%, 6,8% e 4,8% dos alunos, respectivamente. Os alunos matriculados nesses quatro cursos

somam 41,1% do total de bolsistas do ProUni. O Gráfico 15 permite que seja visualizada a falta de

homogeneidade na distribuição dos alunos do ProUni por cursos.

Gráfico 15 – Distribuição dos alunos nos quatro cursos mais freqüentados no ProUni

comparativamente aos demais cursos superiores que possuem alunos ProUni.

Fonte: Sisprouni.

150. Ao analisar a freqüência de professores no ProUni, verificou-se que, apesar de a

legislação do programa ter regras que facilitam o ingresso de professores de escolas públicas,

existiam, no primeiro semestre de 2008, apenas 1.448 bolsistas ativos que eram professores, esse

número corresponde a 0,48% do total de bolsistas ativos no semestre em questão.

151. Vale ressaltar que, no Brasil, existiam, em 2006, 2,9 milhões de funções docentes40

na

educação básica e que dessas, 22,6 mil são ocupadas por profissionais que possuem apenas

formação fundamental completa e 795,8 mil possuem apenas formação média completa. Mesmo

considerando que parte desses profissionais encontra-se em instituições privadas, fica claro que

existe grande número de professores com perfil para ingresso no ProUni, o que não existe é uma

ocupação significativa de vagas no programa por esses profissionais.41

152. No caso do FIES, utilizando-se dados do Sifes, verifica-se que os cursos mais

procurados são direito, enfermagem, administração e ciências contábeis, com 15,6%, 9,3%, 8,2% e

4,6% dos alunos, respectivamente, somando 38,7% do total de contratos ativos. Elaborando-se o

mesmo tipo de gráfico feito para o ProUni, pode-se observar, por meio da análise do Gráfico 16,

que no FIES também há falta de homogeneidade na distribuição dos alunos por cursos.

Gráfico 16 - Distribuição dos alunos nos quatro cursos mais freqüentados no FIES

comparativamente aos demais cursos superiores que possuem alunos FIES.

40 Função docente não se confunde com o docente. A função docente é um posto destinado à ocupação de um docente nas diversas instituições de ensino.

Dessa forma, um docente pode ocupar mais de uma função docente. 41 Dados relativos ao ano de 2006, obtidos em www.edudatabrasil.inep.gov.br, acesso em 05/10/2008.

http://www.edudatabrasil.inep.gov.br/


36

Fonte: SIFES.

153. Se analisarmos os cursos considerados prioritários por meio da Portaria Normativa nº

2, que trata do FIES, e se considerarmos esses mesmos cursos no ProUni também como

prioritários, como mostrado na Tabela 7, concluímos que os cursos possuem freqüência baixa de

alunos nos dois programas.

Tabela 7 – Freqüência de alunos FIES e ProUni nos cursos definidos como prioritários pela

Portaria Normativa MEC nº 2.

Curso

Percentual de alunos (%)

FIES ProUni

medicina 2,4 0,7

geologia 0,004 0,002

química 0,46 0,1

física 0,1 0,18

matemática 1,2 1

biologia 2,4 2

engenharias diversas 4,842

4,643

cursos tecnológicos 1,9744

9,945

Total 13,5 18,5 Fonte: Sisprouni e Sifes.

154. Observa-se ainda que, apesar de serem relacionados como prioritários pela legislação,

esses cursos, se agrupados e comparados com os quatro cursos mais procurados no ProUni e os

quatro mais procurados no FIES, não atingem sequer a metade do percentual de alunos

matriculados nos cursos mais procurados em cada programa, 38% e 41%, respectivamente, mesmo

tratando-se de 284 cursos definidos como prioritários no FIES e 314 no ProUni.

155. A equipe de auditoria utilizou os dados da Sinopse da Educação Superior 200646

para

apurar o total de ingressos de alunos em instituições particulares de ensino no ano de 2006, a fim

de comparar esse dados com os ingressos de alunos no ProUni e no FIES, Tabela 8. Após a

comparação, observou-se que a freqüência de alunos beneficiários dos programas ProUni e FIES

nos cursos superiores definidos como prioritários e nos que são mais freqüentados nos dois

programas segue à mesma tendência de todos os alunos que ingressam no ensino superior privado

42 Existem alunos FIES em 60 cursos diferentes de engenharia. 43 Existem alunos ProUni em 34 cursos diferentes de engenharia. 44 Existem alunos FIES em 218 cursos tecnológicos. 45 Existem alunos ProUni em 274 cursos tecnológicos. 46 Sinopse da Educação Superior 2006, disponível em www.mec.gov.br. Esses dados consideram apenas os ingressos em cursos presenciais.

http://www.mec.gov.br/


37

por todas as formas. Desse modo, pode-se concluir que a baixa ocupação dos cursos prioritários

por alunos ProUni e FIES deve-se a dois fenômenos, quais sejam: o desinteresse dos alunos em

cursá-los e o desinteresse das instituições privadas de ensino superior em oferecê-los.

Tabela 8 – Percentual de alunos ingressantes em instituições particulares de ensino em 2006,

de alunos ProUni e de alunos FIES

Curso Particular ProUni FIES

Administração 18,5% 18,5% 8,2%

Biologia 1,4% 1,9% 2,4%

Ciências Contábeis 4,1% 4,5% 4,6%

Comunicação Social 4,5% 4,8% 3,2%

Cursos Tecnológicos 1,3% 9,9% 2,0%

Direito 15,2% 11% 15,7%

Enfermagem 4,7% 4,2% 9,3%

Engenharias 5,3% 4,6% 4,8%

Física 0,02% 0,2% 0,1%

Geologia 0,003% 0,002% 0,004%

Matemática 0,1% 1,1% 1,2%

Medicina 1,1% 0,7% 2,4%

Pedagogia 5,0% 6,8% 1,9%

Química 0,3% 0,1% 0,5% Fonte: Sinopse Educação Superior 2006, Sisprouni e Sifes.

156. Ainda utilizando a Sinopse da Educação Superior 2006 como parâmetro, a equipe de

auditoria agrupou todos os cursos oferecidos por meio do ProUni e do FIES por área de formação.

A Sinopse agrupa os cursos superiores existentes no Brasil em oito áreas: Educação; Humanidades

e Artes; Ciências Sociais, Negócios e Direito; Ciências, Matemática e Computação; Engenharia,

Produção e Construção; Agricultura e Veterinária; Saúde e Bem-Estar Social e Serviços.

Tabela 9 – Cursos ProUni e FIES agrupados por área, de acordo com a Sinopse da

Educação Superior, em 2006

Frequência Percentual Frequência Percentual

Educação 24.998 8,2% 18.568 4,42%

Humanidades e artes 16.154 5,3% 25.300 6,02%

Ciências Sociais, Negócios e Direito 154.896 51,0% 173.832 41,39%

Ciências, Matemática e Computação 31.582 10,4% 41.515 9,88%

Engenharia, Produção e Construção 18.392 5,3% 27.955 6,66%

Agricultura e Veterinária 3.270 1,1% 7.401 1,76%

Saúde e Bem-Estar Social 49.301 13,2% 117.846 28,06%

Serviços 4.891 1,4% 7.575 1,80%

Total 303.484 100,0% 419.992 100,00%

Prouni Fies

Área

Fonte: MEC – Sisprouni – 1º semestre de 2008 e Sinopse da Educação Superior 2006.

157. Ao analisar os dados da Tabela 9, verifica-se que apenas quatro áreas: Ciências

Sociais, Negócios e Direito; Saúde e Bem-Estar Social e Ciências, Matemática e Computação, são

responsáveis por 74,6% dos alunos no ProUni e 79,2% dos alunos no FIES. O que demonstra, mais

uma vez, que não há homogeneidade na distribuição dos alunos por cursos no ProUni e no FIES.


38

158. Essa falta de homogeneidade, pode se dever ao fato de que a legislação dos dois

programas estabelece critérios para a oferta de bolsas e financiamentos que não consideram as

necessidades de profissionais no Brasil, visto que, conforme já foi citado, o MEC não tem

conhecimento de quais são essas reais necessidades.

159. Segundo a Lei nº 11.096/2005, no ProUni, a instituição de ensino é obrigada a ofertar

bolsas em todos os seus cursos, de forma proporcional ao número de vagas que a instituição

oferece em cada curso, em cada semestre. Essa proporção pode ser de uma bolsa integral para

cada 10,7 alunos pagantes, de uma bolsa integral para cada nove alunos pagantes ou de uma bolsa

integral para cada 22 alunos pagantes, dependendo do tipo de instituição e/ou do número de bolsas

parciais que ela pretende oferecer. Sendo assim, a oferta de bolsas tem como base o interesse, ou

não, das instituições em oferecer cursos superiores em determinadas áreas, seguindo a uma lei de

oferta e demanda de cursos superiores.

160. A Lei nº 10.260/2001 dispõe que, no FIES, as instituições de ensino têm liberdade para

escolher em quais cursos serão oferecidos os financiamentos, desde que o curso tenha nota igual

ou superior a três no ENADE, ou seja, a oferta de vagas nos cursos fica a cargo da instituição.

161. Pode-se concluir que a distribuição de bolsas pelo ProUni e de financiamentos pelo

FIES não obedece a uma política de priorização de cursos, mas a uma oferta de mercado ou a uma

preferência dos alunos preexistente na educação superior brasileira. Existe um cenário em que há

excesso de estudantes em áreas como Administração e Direito e carência de estudantes em áreas

como Engenharia e Geologia, por exemplo. A dinâmica de distribuição de bolsas do ProUni e de

financiamentos do FIES é movida por motivos outros que não as prioridades e necessidades

brasileiras de profissionais.

162. Diante dos fatos expostos, sugerimos recomendar ao MEC que realize estudos sobre a

demanda do Brasil por profissionais com cursos superiores em cada área de atuação, estabeleça

uma lista de cursos prioritários com base nesse estudo e, posteriormente, adéqüe as legislações do

ProUni e do FIES, a fim de que exista motivação maior para que os alunos busquem esses cursos.

4.2. A qualidade dos cursos oferecidos por meio do ProUni e do FIES

163. A Lei nº 10.861 criou o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – Sinaes,

que tem como um de seus objetivos avaliar a qualidade da educação superior no país. Para tanto, o

Sinaes apóia-se em três eixos: avaliação das instituições de educação superior, dos cursos de

graduação e do desempenho acadêmico dos estudantes.

164. São avaliados todos os aspectos relacionados a essas três variáveis, como, por exemplo,

o ensino, a pesquisa, a extensão, a responsabilidade social, o desempenho dos alunos, a gestão da

instituição, o corpo docente, as instalações, entre outros. Todas as atividades relacionadas ao

Sinaes estão sob a responsabilidade do Inep e os itens avaliados receberão conceitos ordenados em

uma escala de cinco níveis. O ciclo avaliativo do Sinaes tem duração de três anos, o atual está

sendo realizado no triênio 2007-2009.

165. A avaliação das instituições é realizada por meio de instrumentos como a auto-

avaliação e a avaliação externa in loco. Na avaliação dos cursos, dentre os diversos instrumentos

utilizados, a visita de comissões de especialistas nas respectivas áreas de conhecimento é

obrigatória.

166. A avaliação do desempenho dos estudantes dos cursos de graduação é realizada

mediante a aplicação do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes – Enade. O Enade avalia

o desempenho dos estudantes em relação aos conteúdos programáticos previstos nos currículos dos

respectivos cursos de graduação, bem como suas habilidades e competências para tratar de

assuntos relacionados ao mundo moderno. O exame é aplicado a estudantes escolhidos por meio de


39

procedimentos amostrais, ao final do primeiro e do último ano do curso. Em cada etapa são

avaliados cursos de áreas diferentes, com periodicidade máxima trienal para cada área. Os cursos

recebem conceitos de 1 a 5 ou Sem Conceito (SC), que é dado quando cursos novos não têm

ingressantes ou concluintes participando efetivamente do ENADE por meio da realização da prova.

167. A legislação do FIES estabelece que os financiamentos só poderão ser concedidos para

alunos matriculados em cursos que obtiveram nota maior ou igual a três no Enade, entretanto, os

alunos que já tiverem financiamento em cursos com nota inferior a três poderão dar continuidade a

seus estudos. Os cursos ainda não avaliados poderão ser financiados pelo Fundo até que ocorra a

primeira avaliação, a partir da qual a permanência ou não no programa dependerá da nota obtida.

168. No caso do ProUni, a Lei nº 11.096/2005, Art. 7º, § 4º, dispõe que o MEC desvinculará

do programa os cursos considerados insuficientes segundo os critérios de desempenho do Sinaes

por duas avaliações consecutivas, sem prejuízo dos estudantes já matriculados na instituição.

Como ainda não houve dois ciclos avaliativos concluídos dentro dos critérios do Sinaes, o ProUni

não possui nenhum curso avaliado por este instrumento.

169. Para avaliar a qualidade dos cursos ofertados nos programas, a equipe de auditoria

realizou cruzamento entre os dados relativos a cursos ocupados por bolsistas ativos do ProUni e os

financiamentos ativos do FIES com os resultados do Enade dos anos de 2004, 2005, 2006 e 2007.

Em 2004 e 2007 foram avaliados cursos nas áreas de agronomia, educação física, enfermagem,

farmácia, fisioterapia, fonaudiologia, medicina, medicina veterinária, nutrição, odontologia,

serviço social, terapia ocupacional e zootecnia. Em 2005 foram avaliados cursos nas áreas de

arquitetura e urbanismos, biologia, ciências sociais, computação e informática, engenharia grupos

I a VIII, filosofia, física, geografia, história, letras, matemática, pedagogia e química. Em 2006

foram avaliados cursos nas áreas de administração, arquivologia, biblioteconomia, ciências

contábeis, ciências econômicas, comunicação social, design, direito, formação de professores,

música, psicologia, secretariado executivo, teatro e turismo.

170. O resultado do cruzamento de dados demonstrou que dos 15.876 cursos oferecidos por

meio do ProUni, 5.501, ou 34,65% dos cursos, nunca foram avaliados pelo Enade. Por este

resultado conclui-se que existem 74.951 alunos em cursos que nunca foram avaliados.

171. Utilizando-se como benchmark47

para o ProUni a definição de avaliação positiva do

Fies verificou-se que dos 10.375 cursos que oferecem bolsas e foram avaliados pelo ENADE, 1,7%

receberam nota 1; 19% nota 2; 40,8% nota 3; 11% nota 4; 0,7% nota 5 e 17,4% ficaram sem

conceito – SC, ou seja, 20,9% dos cursos avaliados possuem nota menor que três no ENADE.

172. No caso do FIES, dos 18.537 cursos oferecidos no programa, 3.341 não foram

avaliados, 18% dos cursos, o que representa 26.733 alunos em cursos não avaliados.

173. Dos 15.196 cursos avaliados, 1,9% receberam nota 1, 20,2% receberam nota 2, 43,94%

receberam nota 3, 11,36% receberam nota 4 e 0,67% receberam nota 5. Sendo assim, 24,8% dos

alunos recebem financiamento em cursos com nota inferior a três, apesar de a legislação proibir o

ingresso de alunos nesses cursos. Esse fato ocorre porque se o aluno já estiver no curso no

momento da avaliação, ele pode optar, ou não, por transferir sua matricula para o mesmo curso

com avaliação positiva em outra instituição. Nesse caso, há alunos que preferem manter-se na

instituição, mesmo com a avaliação ruim.

174. O MEC possui outro instrumento de avaliação, o Índice Geral de Cursos – IGC, que é

um indicador de qualidade de instituições de educação superior, que considera em sua composição

47 Benchmark pode ser definido como uma técnica voltada para a identificação e implementação de boas práticas de gestão. Seu propósito é determinar,

mediante comparações, se é possível aperfeiçoar o trabalho desenvolvido na organização. Também pode ajudar na identificação de oportunidades de

melhorar a eficiência e proporcionar economia.


40

a qualidade dos cursos de graduação e pós-graduação. No que se refere à graduação, o IGC é

formado pelo conceito preliminar do curso, que tem como base o Enade, pelo Indicador de

Diferença entre os Desempenhos Observado e Esperado – IDD e por dados relativos ao corpo

docente, à infra-estrutura e ao programa pedagógico da instituição. O IGC de cada IES do Brasil

será divulgado anualmente a partir de 2008.

175. Observa-se que os dois instrumentos de avaliação do MEC, o Sinaes e o IGC, possuem o

Enade como um de seus mecanismos de analise da qualidade dos cursos superiores. Se o Enade

deixa de avaliar número representativo de alunos, todos os instrumentos que dele dependem

passam a apresentar resultados irreais. Com o atual cenário da avaliação de cursos por meio do

Enade, pode-se concluir que é grande a possibilidade de que políticas na área de educação sejam

afetadas, prejudicando o andamento de diversos programas na área de educação que dependem

desses resultados para planejar suas ações.

176. Pode-se concluir que os instrumentos de avaliação de cursos superiores e instituições de

ensino superior existentes não têm sido eficazes no que se refere ao papel de evitar a permanência

de alunos participantes dos programas ProUni e FIES em cursos mal avaliados. Primeiro, porque

34,6% desses cursos no ProUni e 18% no FIES nunca foram avaliados, mesmo já tendo sido

fechado um ciclo de avaliação do Enade, e segundo que, mesmo nos cursos avaliados, há grande

número de alunos participantes dos dois programas em cursos com nota inferior a três.

177. Diante do exposto, entende-se necessário recomendar ao MEC que tome providências

no sentido de melhorar a qualidade dos resultados do Enade, por meio da avaliação de número

mais representativo de cursos superiores.

178. Sugere-se ainda recomendar ao MEC que passe a avaliar por meio do Enade os cursos

que oferecem bolsas no ProUni e que altere a legislação do programa de forma que não seja mais

admitida a permanência de bolsistas ProUni em cursos com nota inferior a três. Essa medida tem o

objetivo de melhorar a qualidade do investimento realizado no ProUni com a aplicação dos

recursos em cursos que agreguem valor à qualificação profissional do estudante.

5. A operacionalização dos programas: uma análise sobre as contrapartidas das IES e o

número de beneficiários atendidos

179. O ProUni e o FIES oferecem diferentes contrapartidas às instituições de ensino superior

que aderem aos programas. No ProUni, a IES participante recebe como contrapartida ao

oferecimento de bolsas de estudo, isenção total do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica – IRPJ,

Contribuição Social sobre Lucro Líquido – CSLL, Programa de Integração Social – PIS e

Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – Cofins durante a vigência do termo de

adesão, sobre o lucro e as receita decorrente das atividades de ensino superior.

180. As IES participantes do FIES recebem como contrapartida títulos da dívida pública, do

tipo CTF-E, no valor da parcela das semestralidades não financiadas pelos estudantes, que podem

ser utilizados para quitar débitos previdenciários junto ao INSS, negociados no mercado

secundário, ou renegociados com o Fundo.

181. Neste capítulo são analisados os pontos fortes e fracos dessa política de contrapartidas,

enfatizando-se as possíveis perdas que o Estado pode sofrer no processo.

5.1. O alcance da renúncia fiscal por tipo de entidade

182. Participam do ProUni três diferentes tipos de entidades privadas de ensino superior:

com fins lucrativos, sem fins lucrativos e não-beneficentes, e sem fins lucrativos e beneficentes. As

entidades sem fins lucrativos aderentes ao programa deixaram de recolher o PIS e a Cofins, tendo

em vista que já eram isentas do IRPJ e da CSLL. As entidades beneficentes participantes do ProUni

deixaram de recolher apenas o PIS sobre a folha de pagamento, mas passaram a ser obrigadas a


41

participar do programa para manter o título de beneficência. Nota-se que, primordialmente, as

entidades mais beneficiadas com o ProUni foram aquelas com fins lucrativos, que antes pagavam

os quatro tributos e passaram a não recolher nenhum deles.

183. Vale à pena ressaltar que a isenção fiscal oferecida à IES é total, independentemente do

número de bolsas ofertadas e/ou efetivamente ocupadas. Basta a instituição aderir ao programa

para que receba os benefícios das contrapartidas. Ou seja, se uma entidade oferta 10 bolsas para

um curso específico, mas apenas duas bolsas são efetivamente ocupadas, a isenção fiscal recebida

é a mesma se todas houvessem sido ocupadas.

184. O cálculo do número de bolsas que cada IES deve ofertar a cada processo seletivo é

realizado diretamente pelo Sisprouni. Dependendo da regra de proporcionalidade de oferta de

bolsas escolhida pela instituição (1 bolsa para cada 9, 10,7 ou 22 estudantes efetivamente

pagantes), o sistema utiliza fórmulas de cálculo diferentes. Segundo a equipe gestora do MEC,

essas fórmulas foram auditadas pelo Instituto de Matemática Pura e Aplicada – IMPA.

185. Apesar da informatização e da confiabilidade das fórmulas de cálculo de bolsas

existentes, foi identificado que há brechas no sistema de cálculo que podem dar margem a

comportamentos oportunistas de instituições de ensino superior que queiram obter vantagens no

programa. O cálculo das fórmulas de contagem das bolsas a serem ofertadas depende de

informações prestadas pelas próprias IES, mais precisamente, dependem da informação do número

de alunos ingressantes efetivamente pagantes de cada processo seletivo e do valor da mensalidade

de cada curso.

186. Mais detalhadamente, em todo processo seletivo do ProUni, cada IES deve informar,

manualmente, para cada curso e turno o número de alunos ingressantes efetivamente pagantes e o

respectivo valor da mensalidade cobrada. O número de bolsas que cada instituição deve ofertar a

cada processo seletivo depende dessa quantidade de alunos informada pela própria IES e, além

disso, o número de bolsas parciais também depende do valor da mensalidade informada.

187. Portanto, em tese, é possível que instituições de ensino informem número menor de

estudantes ingressantes efetivamente pagantes do que o real, a fim de que tenham que ofertar

menos bolsas, tendo em vista que a renúncia fiscal recebida independe do número de bolsistas que

ela possua em seu quadro de alunos. Além disso, também é possível que a IES informe valor de

mensalidade menor do que o realmente cobrado dos alunos, para que tenha de ofertar número

menor de bolsas parciais.

188. No momento de fornecer as informações em cada processo seletivo, a IES pode “jogar”

com os números de modo a, no momento, verificar quantas bolsas deve ofertar. Tendo em vista que

a instituição é obrigada a disponibilizar vagas em todos os cursos que ela possua, é possível que,

especialmente nos cursos mais concorridos e mais caros, ela informe número de alunos

ingressantes pagantes inferior ao que efetivamente ocorre, de modo a não ofertarem, ou ofertarem

poucas bolsas nesses cursos. Assim, podem ofertar mais bolsas em cursos mais baratos, menos

concorridos, em que haja sobra de vagas.

189. O Sisprouni não faz cruzamento de informações a fim de verificar a fidedignidade das

informações prestadas pelas diversas IES, como será visto no capítulo 6. O sistema também não

recupera os números preenchidos anteriormente pelas IES em outros processos seletivos, nem

tampouco cruza os dados de valor de mensalidade informado pelas instituições com o valor

informado pelos alunos.

190. Além do mais, como citado no Capítulo 3, existe sobra de bolsas ProUni em todos os

processos seletivos, sejam integrais ou parciais obrigatórias. O MEC faz duas chamadas para

preencher as bolsas, e deixa a cargo de cada instituição fazer uma terceira chamada para efetuar

esse preenchimento. No mesmo capítulo, também foi demonstrado que na terceira chamada poucas


42

bolsas são ocupadas. Esse fato não é difícil de se entender, uma vez que as IES não tem motivação

para ocupar todas as bolsas que são ofertadas, pois não receberão mais ou menos isenção fiscal

por isso.

191. Enfim, a forma como está desenhado o processo de cálculo de bolsas do ProUni, bem

como o fato gerador da isenção fiscal recebida pelas IES ser a adesão ao programa e não o

número de bolsas efetivamente ocupadas, permite que instituições de ensino superior ofereçam

menos bolsas que o realmente devido, ou tenham menos bolsas ocupadas do que as ofertadas e,

mesmo assim, recebam a totalidade da isenção fiscal prevista no programa.

192. Para ser mais eficiente, o programa deveria possuir mecanismos que mitigassem a

discricionariedade existente de cada instituição de ensino poder informar valores irreais a fim de

ter de ofertar número menor de bolsas. Além disso, o benefício fiscal oferecido às IES participantes

deveria ser proporcional ao número de bolsistas efetivos no programa, em comparação ao total de

bolsas ofertadas. Ademais, como citado no capítulo anterior, o ProUni só deveria ofertar bolsas em

cursos bem avaliados pelo Enade, o que não ocorre hoje em dia, sendo que essa situação também

deveria ser considerada para o cálculo da isenção fiscal recebida por cada IES.

193. Da maneira como o programa está desenhado, as IES têm recebido toda isenção fiscal e

não têm efetivado todo benefício previsto. Uma possível forma de melhorar a operacionalização

poderia ser a seguinte: se a instituição possuir 10 cursos, mas só 5 deles estiverem bem avaliados

pelo Enade (avaliação maior ou igual a 3), o ponto de partida da isenção fiscal a ser recebida

deveria ser de 50% do total. Além disso, se ela ofertar no ano 100 bolsas, mas apenas 50 forem

efetivamente ocupadas, a isenção fiscal final recebida deveria ser de 50% sobre os 50% de ponto

de partida, ou seja, de 25%, pois a IES só pode ofertar bolsas em metade de seus cursos, e das

bolsas ofertadas, apenas metade foi efetivamente ocupada. Esse mecanismo poderia incentivar as

IES a melhorarem a qualidade dos seus cursos, bem como a buscarem ocupar a totalidade das

bolsas ofertadas.

194. Levando-se em consideração apenas o critério relativo ao percentual de bolsas

efetivamente ocupadas e não as ofertadas, se fosse aplicado, grosseiramente, esse método de

cálculo, a renúncia fiscal nos anos de 2005 e 2006 seria de R$ 76,4 milhões e R$ 191,6 milhões, ao

invés de R$ 106,7 milhões e R$ 265,7 milhões, como efetivamente ocorreram, ou seja, deveriam ser

recolhidos aos cofres públicos, pelo menos, R$ 104,4 milhões nesses dois anos do programa pela

não ocupação de todas as vagas ofertadas.

195. É importante recomendar ao MEC que implemente uma rotina de fiscalização nas IES

para confirmar a fidedignidade das informações prestadas, impossibilitando que as mesmas

tenham margem de ofertar um número menor de bolsas que o efetivamente devido. Além disso, deve

ser proposta alteração no sistema de isenção fiscal oferecida às IES participantes, de modo que

passe a ser proporcional ao número de cursos bem avaliados e de bolsas efetivamente ocupadas, a

fim de que o benefício ofertado pelas instituições seja equivalente à contrapartida recebida do

Estado.

5.2. O montante da renúncia de receita no ProUni e a análise do custo médio por aluno

196. No levantamento realizado pelo TCU na função educação em 2007, chegou-se ao valor

de R$ 1.080,00 aluno/ano em 2006, dividindo o montante da renúncia fiscal naquele ano pelo

número de bolsas oferecidas. O mesmo procedimento foi realizado por Corbucci (2007) para

verificar o valor R$ 907,00 por aluno em 2005. Em ambos os casos, o custo mensal de cada bolsa

teria um valor próximo dos R$ 90,00.

197. O valor obtido por tal cálculo não representa a realidade, pois congrega no mesmo

grupo os diferentes tipos de instituições e seus bolsistas e considera o número de bolsas ofertadas,

e não as efetivamente ocupadas. As instituições privadas sem fins lucrativos bem como as


43

beneficentes já não pagavam o IRPJ e a CSLL antes da instituição do ProUni, em 2005. Se

fizermos o cálculo incluindo esses tipos de entidade o custo/aluno cairá, pois se estará aumentando

o número de bolsistas e permanecendo praticamente com o mesmo montante de renúncia fiscal.

198. Para se analisar o custo médio por aluno do ProUni, a análise deve ser feita

segmentada por tipo de entidade participante. Deve-se separar o grupo de IES privadas com fins

lucrativos, das sem fins lucrativos, das beneficentes, de modo a se obter um valor mais fidedigno.

199. Dessa forma, foi solicitado à Receita Federal do Brasil que elaborasse dado mais

concreto sobre esse valor do custo de cada bolsa ao Estado (fl. 64 a 70). Encaminhou-se à Receita

arquivo contendo relação de todas as mantenedoras de instituições de ensino superior

participantes do ProUni nos anos de 2006 (901 instituições) e 2007 (989 instituições), bem como o

Índice de Equivalência48

do número de estudantes participantes de cada uma delas, sendo que esse

número foi extraído do Sisprouni. Essa relação foi segregada por tipo de instituição, a saber: com

fins lucrativos, sem fins lucrativos não- beneficente e sem fins lucrativos beneficentes.

200. A fim de preservar o sigilo fiscal, a Receita elaborou documento agregando todas as

instituições por tipo, e outro documento informando o custo anual da bolsa ProUni por

mantenedora, sem identificá-las. De posse desses dados e da renúncia fiscal obtida por cada

mantenedora, a Receita elaborou a Tabela 10, informando que o custo médio mensal de cada bolsa

ProUni, no ano de 2006 por mantenedora, foi de R$ 786,00.

Tabela 10 – Custo de cada bolsa ProUni para o Estado, segundo o tipo de instituição de

ensino superior privada, em 2006

Tipo da

Instituição

Nº de

Instituições

Índice de

Equivalência

[A]

Renúncia

(Milhões

R$)*

[B]

Custo Bolsa

Anual (R$)

[C] = [B] /

[A]

Custo Bolsa

Mensal (R$)

[D] = [C] / 12

Com fins

lucrativos

311 55.305 328,2 5.935 495

Sem fins

lucrativos não-

beneficentes 182 26.433 290,5 10.992 916

Sem fins

lucrativos

beneficentes 126 49.350 617,6 12.515 1.043

TOTAL 619 131.087 R$ 1.236,40 R$ 9.432,00 R$ 786,00 Fonte: Receita Federal do Brasil e Sisprouni.

Nota: * Conforme Nota RFB/Audit/Copac nº 006, as apurações foram feitas com base nos dados extraídos das declarações de imposto de renda pessoa jurídica, recebidas pela RFB. As informações relativas às instituições com fins lucrativos foram originadas de campos específicos da declaração onde

consta a isenção para o Prouni. As informações relativas às instituições sem fins lucrativos forma originadas em campos da declaração onde são

48 Índice de equivalência foi o parâmetro utilizado para se apurar os custos de cada bolsa do ProUni, pois a simples divisão do número de bolsistas pelo

montante da renúncia fiscal recebida, não reflete a realidade, uma vez que existem bolsistas com percentual de bolsas diferentes e que permaneceram no

programa por períodos diferentes ao longo do ano. Portanto, dada a existência de quatro tipos de situações possíveis (bolsas parciais, bolsas integrais,

vigentes no primeiro semestre e vigentes no segundo semestre), foi necessário criar esse Índice de Equivalência (IE), que harmonizasse todas as bolsas em

um horizonte de tempo anual, o qual permite o cálculo do custo anualizado por bolsa de estudo (a renúncia fiscal é calculada por ano). O IE foi calculado

da seguinte forma: IE = ½ * BIPS + ¼ * BPPS + ½ * BISS + ¼*BPSS, onde BIPS é o número de bolsistas integrais no primeiro semestre, BPPS é o número de bolsistas parciais no primeiro semestre, BISS é o número de bolsistas integrais no segundo semestre e BPSS é o número de bolsistas parciais

no segundo semestre.O quadro a seguir exemplifica o cálculo do IE para uma instituição hipotética que teve uma renúncia fiscal de R$ 2 milhões:

Número de Bolsistas Integrais Parciais

1º Semestre 120 60

2º Semestre 140 40

Utilizando-se a equação apresentada anteriormente, obtêm-se: IE = ½ * 120 + ¼ * 60 + ½ * 140 + ¼*40 = 60 + 15 + 70 + 10 = 155. Custo por bolsa

integral anual: R$ 2.000.000/155 = R$ 12.903,22 Esse número significa que cada bolsa integral concedida vigente no ano inteiro naquela instituição teve um custo fiscal de R$ 12.903,22. Para uma bolsa parcial vigente durante todo o período letivo, o custo foi de R$ 6.451,61. Caso a bolsa tenha sido

concedida apenas no segundo semestre, os valores são divididos por 2 para as bolsas integrais e parciais, respectivamente, por isso a multiplicação por ½ e

¼ na fórmula.


44

informadas as receitas de venda de bens e prestação de serviços (o que pode inflar os valores relativos renúncia de receita). Segundo a nota, os cálculos

refletem as informações prestadas pelas contribuintes, portanto deve-se levar em consideração a possibilidade de existência de erros de preenchimento

nas declarações e a necessidade do devido tratamento estatístico. (fls. 68 a 70).

201. Da análise da Tabela 10, verifica-se que o custo anual da bolsa ProUni nas

mantenedoras de IES com fins lucrativos em 2006 – R$ 5.935 – foi menos da metade do custo da

bolsa ProUni nas de IES sem fins lucrativos beneficentes – R$ 12.515 – enquanto que o custo das

sem fins lucrativos não beneficentes ficou muito próximo do custo das beneficentes – R$ 10.992. As

instituições com fins lucrativos são em maior número, possuem mais bolsistas e apresentam um

custo por bolsa menor que os demais tipos de instituições.

202. Deve-se ressaltar que os cálculos realizados se baseiam em informações prestadas pelos

contribuintes, portanto deve-se levar em consideração a possibilidade de existirem erros de

preenchimento nas declarações e a necessidade do devido tratamento estatístico dos dados. Além

disso, em 282 das 901 instituições constantes no arquivo do ano de 2006, não foram encontrados

dados para o cálculo da renúncia fiscal, impossibilitando o cálculo do custo da bolsa ProUni

nesses casos. Ademais, não foi possível apurar o custo da bolsa ProUni em 2007, uma vez que as

informações do ano-calendário 2007 não estavam disponíveis na Receita.

203. Verificou-se também diferenças nos valores da renúncia efetiva informada pela

Secretaria da Receita Federal do Brasil por meio do demonstrativo de gastos tributários 2006 (fl.

203) e os apurados diretamente por meio dos procedimentos expostos anteriormente. Parte da

diferença pode ser explicada pelos campos da declaração tomados para realização do cálculo do

custo de cada bolsa, que congrega, por exemplo, receita de venda de bens das instituições sem fins

(fl. 68 a 70). A partir dos dados encaminhados pela equipe de auditoria, foi possível identificar

quais as instituições faziam parte do programa e ter acesso às declarações daquelas tributadas

pelo lucro real, o que, segundo informação da receita, antes não era possível fazer devido à falta

de informações. Dessa forma, para que haja um aprimoramento do cálculo da renúncia de receita

no programa uma medida importante seria a remessa à SRF de listagem contendo informações

sobre as mantenedoras que aderem ao Prouni, as respectivas instituições a elas vinculadas, com os

respectivos CNPJ e a classificação do tipo de instituição.

204. Extraindo-se do banco de dados do Sisprouni o valor da mensalidade líquida média dos

cursos que têm bolsistas ativos no primeiro semestre de 2008, chega-se ao valor de R$ 499,82. Esse

valor médio é menor que o custo médio por bolsa apurado pela Receita Federal do Brasil, que foi

de R$ 786,00. Ressalta-se que esses valores referem-se a anos diferentes, ou seja, o valor da

mensalidade média cadastrada no Sisprouni é do ano de 2008, enquanto que o cálculo do custo

médio de cada bolsa se refere ao ano de 2006. Pode-se inferir, portanto, que o valor da

mensalidade líquida média cadastrada no Sisprouni no ano de 2006 seria menor que esse valor de

R$ 499,82, devido à inflação ocorrido no período.

Tabela 11 - Comparativo entre a mensalidade média dos cursos do ProUni em 2008 e o custo

médio de cada bolsa em 2006 por tipo de entidade

Mensalidade

média (R$)

Custo médio da

bolsa (R$)

Com fins lucrativos 435,99 495,00

Sem fins lucrativos não-

beneficentes

504,39 916,00

Sem fins lucrativos beneficentes 596,66 1.043,00

TOTAL 499,82 786,00 Fonte: Sisprouni e Receita Federal do Brasil


45

205. Como pode ser observado na Tabela 11, em todos os casos o custo médio da bolsa é

superior ao valor médio da mensalidade. Nas entidades sem fins lucrativos a distância entre os

dois valores é muito maior que nas instituições com fins lucrativos.

206. Portanto, a princípio, pode-se concluir que, em média, o custo de uma bolsa do ProUni

para o Estado é maior que o valor da mensalidade dos cursos em que há bolsistas do programa.

Significa dizer que, em média, se tem “pago” – indiretamente – um preço maior pelas vagas nas

instituições privadas de ensino superior do que o montante que elas efetivamente valem,

especialmente nas instituições sem fins lucrativos. A melhoria do acesso ao programa, com a

conseqüente diminuição do número de bolsas ociosas, é medida que reduz o custo da bolsa, uma

vez que os custos referentes às vagas não ocupadas são incorporados nas bolsas efetivamente

ocupadas.

5.3. A recompra de títulos das IES por parte do FIES

207. Recordando o escrito anteriormente, no programa de Financiamento Estudantil – FIES,

as instituições de ensino superior recebem da Caixa Econômica Federal títulos da dívida pública

no montante do valor financiado pelos alunos do FIES, ou seja, no montante que os alunos deixam

de pagar e, além disso, esses títulos só podem ser utilizados para quitação de débitos

previdenciários junto ao INSS.

208. Há, contudo, uma maneira pela qual as IES recebem recursos financeiros, e não títulos.

Há a possibilidade das IES renegociarem com o FIES os títulos anteriormente recebidos. Portanto,

é possível que uma instituição receba títulos da dívida pública e os renegocie junto ao Fundo,

recebendo, assim, recursos em espécie. Este é um caso em que o Governo acaba colocando

recursos públicos diretamente no setor privado de educação superior.

209. Apenas de 2004 a 2007, foram repassados às instituições de ensino participantes do

programa mais de R$ 2,6 bilhões, em títulos da dívida pública. Em um período um pouco maior, de

2001 a 2007, as IES renegociaram com o Fundo mais de R$ 274 milhões, resultando em média

cerca de R$ 40 milhões recomprados pelo FIES ao ano.

210. Cabe aqui ressaltar que o presente trabalho não tem por objetivo tomar posição no

sentido de definir qual a melhor forma de atuação do Estado na educação superior, se investir no

setor privado ou no público. Busca, sim, trazer informações novas e transparência a todo esse

processo, a fim de fomentar um debate mais consistente.

211. Feita a análise da revenda pelas IES dos títulos da dívida pública recebidos de 2001 a

2007, nota-se, na Tabela 12, que os valores renegociados ao longo desses anos por apenas 10 IES

representam mais de 57% dos títulos recomprados pelo Fundo.

Tabela 12 – Relação das 10 instituições de ensino que mais renegociaram títulos da dívida

pública junto ao FIES, e seus respectivos valores acumulados de 2001 a 2007

NOME DA IES

renegociação em

milhões R$ %

%

acum.

1 Associação Universitária e Cultural da Bahia 32,26 11,8% 11,8%

2 Comunidade Evangélica Luterana São Paulo 31,60 11,5% 23,3%

3 Fundação Universidade de Passo Fundo 20,30 7,4% 30,7%

4

Fidene - Fund. de Integração Desenvolv. e Educ. do

Noroeste do Estado 15,91 5,8% 36,5%

5 Sociedade Mineira de Cultura 13,49 4,9% 41,4%

6 Fundação Regional Integrada - Furi 10,53 3,8% 45,2%

7 Fundação de Ensino e Tecnologia de Alfenas 10,53 3,8% 49,1%

8 Aspeur - Associação Pro-Ensino Superior em Novo 8,34 3,0% 52,1%


46

Hamburgo

9 Associação Pró-Ensino em Santa Cruz do Sul - Apesc 8,22 3,0% 55,1%

10 Instituto Superior de Comunicação Publicitária 6,54 2,4% 57,5%

SOMA 157,72 Fonte: Gefus/Caixa Econômica Federal.

O valor total e anual recomprado pelo FIES representa pouco em relação ao orçamento do

Fundo (a execução no ano de 2007, por exemplo, foi de 639 milhões de reais49

). entretanto, em

valores absolutos representa montante alto. Esses R$ 40 milhões anuais representam, por exemplo,

mais de 30% da renúncia fiscal esperada pelo ProUni no ano de 2007.

A seguir são apresentados os percentuais de participação das 10 IES que mais renegociaram

títulos da dívida pública em relação ao total de entidades. Percebe-se que essas 10 instituições

revenderam mais da metade do total renegociado até o ano de 2004, e pouco menos da metade nos

anos seguintes.

Gráfico 17 – Percentual de participação nos processos de renegociação de títulos junto ao

FIES do grupo de 10 instituições que mais realizaram renegociações, de 2001 a 2007

Fonte: Gefus/Caixa Econômica Federal.

Ao longo dos sete anos analisados, as 10 IES que mais renegociaram títulos com o FIES

revenderam um total aproximado de R$ 157,7 milhões. O valor representa quase 35% do total

recebido por essas mesmas instituições de 2001 a 2007 significando média anual de renegociação

de aproximadamente R$ 22,5 milhões. Portanto, esses recursos não foram utilizados

necessariamente para quitar débitos previdenciários, visto que foram valores entregues às IES

diretamente.

49

Valores referentes apenas à concessão de financiamento, proveniente da ação 0579.


47

Gráfico 18 – Comparativo entre o montante de títulos recebidos e os renegociados junto ao

FIES das 10 IES que mais renegociaram seus títulos, valores acumulados de 2001 a 2007

Fonte:

Gefus/Caixa Econômica Federal.

215. Ao analisar o percentual de renegociação de cada uma das IES, ano a ano, percebe-se

que em várias oportunidades a grande maioria dos títulos recebidos no ano foi renegociado junto

ao Fundo. Destaque-se o ano de 2002, em que mais de 95% dos títulos recebidos por esse grupo de

10 instituições foram renegociados.

Tabela 13 – Percentual de renegociação anual das 10 IES que mais renegociaram seus

títulos junto ao FIES, de 2001 a 2007

Instituição 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Associação Universitária e

Cultural da Bahia 0% 210% 68% 0% 0% 0% 0%

Comunidade Evangélica

Luterana São Paulo 80% 43% 0% 50% 0% 0% 0%

Fundação Universidade de

Passo Fundo 84% 96% 0% 51% 0% 13% 28%

Fidene - Fund. de Integração

Desenvolv. e Educ. do Noroeste

do Estado 80% 67% 63% 46% 35% 42% 30%

Sociedade Mineira de Cultura 46% 0% 31% 0% 0% 25% 38%

Fundação Regional Integrada -

Furi 62% 68% 40% 27% 15% 27% 41%

Fundação de Ensino e

Tecnologia de Alfenas 0% 110% 0% 0% 0% 0% 0%

Aspeur - Associação Pro-Ensino

Superior em Novo Hamburgo 44% 72% 53% 37% 30% 42% 15%

Associação Pró-Ensino em 0% 61% 47% 26% 30% 31% 30%


48

Santa Cruz do Sul - Apesc

Instituto Superior de

Comunicação Publicitária 0% 186% 0% 0% 0% 0% 0%

Total das IES 42% 96% 26% 27% 7% 15% 19%

Média anual das IES 40% 91% 30% 24% 11% 18% 18% Fonte: Gefus/Caixa Econômica Federal.

216. Há instituições que renegociaram seus títulos em todos ou quase todos os anos

analisados. Isso pode significar que essas IES estejam mal dimensionando seus compromissos

previdenciários, de modo que tenham solicitado financiamento em um valor acima de suas

necessidades. Também pode ocorrer que essas IES tenham financiado valores acima de suas

necessidades de maneira proposital, a fim de oferecerem mais oportunidades de financiamento aos

seus alunos, ou, então, buscando negociar esses títulos no mercado secundário ou os renegociarem

junto ao FIES.

217. Muitas instituições realmente não possuem dívidas previdenciárias pretéritas, e se

fossem oferecer como financiamento apenas os valores decorrentes dos débitos anuais, ofereceriam

um valor baixo a seus alunos. A opção para essas IES é exatamente a de solicitar valor maior que

o necessário e, depois, renegociarem os títulos da dívida pública recebidos, a fim de receberem

recursos financeiros diretamente e poderem utilizá-los onde bem queiram.

218. A limitação existente na legislação do FIES de só permitir a utilização dos títulos

recebidos para quitação de débitos previdenciários pode estar sendo empecilho para as instituições

de ensino superior não ofertarem parcela maior para financiamento pelo programa. Ao mesmo

tempo, a possibilidade dessas IES poderem renegociar seus títulos com o próprio Fundo e receber

os recursos decorrentes dessas negociações faz com que um dos objetivos indiretos do FIES seja

minado, qual seja, o de diminuir a dívida previdenciária dessas instituições de ensino, assunto que

será abordado na subseção seguinte.

219. Em 2007, a Lei nº 11.552 alterou a legislação do programa de modo que passou a

permitir que os títulos da dívida pública recebidos pelo FIES pudessem ser utilizados para

quitação de débitos tributários, de dívidas contraídas até o ano de 2006.

220. Essa possibilidade de obter recursos diretamente do Fundo, e não apenas por meio de

títulos, pode ser em parte prejudicial ao Estado, uma vez que esses recursos podem ser utilizados

em quaisquer outras áreas, que não a quitação de dívidas junto ao governo. Uma possível

alternativa para isso seria fazer com que esses títulos pudessem ser utilizados, permanentemente,

para quitar também outros tipos de dívidas, que não as previdenciárias, ao invés de poderem ser

renegociados com o FIES, pois os recursos entregues diretamente pelo Estado ao setor privado de

educação, não serão necessariamente utilizados no próprio sistema educacional ou na quitação de

dívidas.

5.4. A evolução do montante da dívida previdenciária nas instituições que aderem ao FIES

221. O FIES possui outra face além da de prover financiamento para estudantes cursarem o

ensino superior, que é a de combater o grande débito previdenciário existente das instituições de

ensino superior privadas. Em audiência pública realizada em 30 de maio de 2007 pela Comissão

de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados, o secretário-adjunto da Receita Federal do

Brasil à época, informou que a dívida total das instituições de ensino superior referentes a

contribuições previdenciárias estava no patamar aproximado de R$ 8,3 bilhões (Andrés, 2008).

222. O FIES existe desde 1999, portanto, seria de se esperar que ao longo do tempo o

montante do débito previdenciário das IES diminuísse, tendo em vista que os títulos da dívida

pública recebidos da CEF apenas podem ser utilizados para quitar essa tipo de débito. A fim de


49

verificar esse ponto, foi solicitado à Receita Federal do Brasil a evolução da dívida previdenciária

de um grupo de 701 instituições que pertenciam ao programa de 2004 a 2007. Ressalte-se que esse

número não foi escolhido ao acaso, ele representa o universo das IES que permaneceu no

programa durante todos os quatro anos da análise e, além disso, a Receita Federal do Brasil não

possuía informações acerca dos anos anteriores a 2004.

223. O Gráfico 19 mostra a evolução do montante dessa dívida. Percebe-se que o débito

dessas instituições praticamente quadruplicou de 2004 a 2007: foi de pouco mais de um bilhão de

reais para mais de quatro bilhões de reais. As negociações dessas dívidas estão muito aquém do

seu montante: como pode ser observado, os parcelamentos administrativos e judiciais

permaneceram no mesmo patamar de 2005 a 2007, na média de pouco mais de 500 milhões de

reais por ano.

Gráfico 19 – Evolução do montante da dívida previdenciária, dos títulos da dívida pública

recebidos e das renegociações de dívidas realizadas pelas instituições do FIES, de 2004 a 2007

Fonte: Caixa Econômica Federal e Receita Federal do Brasil.

224. Em relação ao montante de recursos recebidos pelas IES em forma de títulos da dívida

pública, percebe-se que esse valor aumentou quase 50% nos quatro anos analisados, mas

permanece muito abaixo do montante da dívida existente. Portanto, o valor dos débitos

previdenciários das instituições de ensino privado superior do país participantes do FIES tem

aumentado muito ao longo dos últimos anos, e os patamares de renegociação desses valores, bem

como o montante de títulos recebidos, têm permanecido praticamente constantes e muito abaixo do

valor dessa dívida.

225. No que tange as 10 instituições de ensino superior que mais revenderam títulos ao FIES,

citado no subitem anterior, a situação é um pouco diferente: a dívida existente em 2007 é um pouco

maior que a de 2004. Houve queda significativa no montante desses débitos no ano de 2005, mas

em 2007 o valor já superava o inicialmente analisado. O Gráfico 20 demonstra essa situação.

Gráfico 20 – Evolução da dívida previdenciária, dos títulos da dívida pública recebidos e das

renegociações de dívidas das 10 instituições que mais revenderam títulos ao FIES, de 2004 a 2007


50

Fonte: Caixa Econômica Federal e Receita Federal do Brasil.

226. Nota-se que o montante de títulos da dívida pública recebidos permaneceu praticamente

constante no período analisado, assim como o montante dos parcelamentos da dívida realizados.

Os recursos recebidos em títulos, assim como em todo grupo de IES, ficam muito aquém da dívida

previdenciárias dessas instituições.

227. A partir dos dados apresentados, é possível questionar a contribuição do programa de

financiamento estudantil para a diminuição do montante da dívida previdenciária das instituições

de ensino superior privadas do Brasil. Os valores recebidos do FIES por essas instituições estão

muito abaixo dos débitos previdenciários existentes.

228. Outra conclusão a que se pode chegar é a de que várias instituições têm utilizado os

títulos recebidos pelo FIES, para, possivelmente, fazer dinheiro em caixa, negociando-os no

mercado secundário ou renegociando junto ao Fundo. Foi demonstrado que as IES possuem um

montante de débitos previdenciários crescente nos últimos anos e, mesmo assim, algumas dessas

instituições não utilizam todos os títulos para a quitação dessa dívida, mas os revendem ao Fundo,

recebendo, assim, diretamente recursos financeiros.

229. Tendo em vista o montante de recursos envolvidos na renegociação de títulos pelo

programa e a constância da ocorrência desses eventos, é importante recomendar ao MEC que

estude mudança na legislação do FIES de modo que a renegociação de títulos pelas IES com o

Fundo não seja mais permitida, e de modo a se abrir outras possibilidades de utilização desses

títulos se a instituição de ensino superior não possuir débitos previdenciários como, por exemplo,

para a quitação de dívidas tributárias ou trabalhistas, pois não faz sentido haver essa possibilidade

de renegociação dos títulos ante tamanha dívida previdenciária ainda existente.

6. A operacionalização dos programas: uma análise dos mecanismos de controles existentes.

230. O ProUni e o FIES são programas que envolvem muitos atores públicos e privados e,

portanto, os mecanismos de controle existentes devem ser sólidos e consistentes, a fim de

minimizarem ao máximo a ocorrência de erros ou fraudes. Como vários órgãos e entidades estão

envolvidos, deve haver preocupação maior dos gestores com a supervisão e monitoramento de

todos os processos dos programas.

231. A seguir serão discutidos a questão do controle exercido pelas instituições de ensino na

seleção final dos beneficiários dos programas, controles existentes nos sistemas informatizados do

ProUni e do FIES, e da atuação do MEC e da Caixa na supervisão e operacionalização dos

mesmos.

6.1. A comprovação pelas IES das informações prestadas pelos candidatos aos programas


51

232. A cada processo seletivo os candidatos devem comprovar as informações prestadas no

ato da inscrição nos programas, a fim de cada instituição fazer a aprovação de cada aluno. Tanto

no FIES quanto no ProUni, as IES possuem grande liberdade para operacionalizar essa fase do

processo seletivo. Como será visto na última subseção deste capítulo, não há supervisão ou

fiscalização realizada pelo MEC nesses processos.

233. As portarias regulamentadoras de cada processo seletivo apresentam uma lista das

documentações que podem ser pedidas pelas instituições. Os candidatos também possuem acesso a

essa lista de documentos nos sítios do MEC e da CEF, de modo que as IES não precisam entrar em

contato com cada aluno para informar o que cada um deve apresentar. Algumas instituições

visitadas tanto na fase de planejamento da presente auditoria, quanto na fase de execução entram

em contato com seus alunos pré-selecionados a fim de informar os documentos que estes devem

apresentar, mas isso não é prática corriqueira. Na pesquisa realizada junto aos beneficiários,

cerca de 10% dos alunos do ProUni, e 17% do FIES informaram que houve divergência entre a

documentação constante nos sítios e a exigida pela instituição de ensino.

234. Grande parte dos pré-selecionados não consegue efetuar a comprovação das

informações prestadas na primeira entrevista. Normalmente, ou por falta de algum documento, ou

por imprecisão de algum deles, os alunos voltam mais de uma vez à IES para realizar essa

comprovação. Na pesquisa realizada junto aos beneficiários dos programas, 58% dos alunos do

ProUni e 55% dos alunos do FIES relataram que precisaram comparecer mais de uma vez à

instituição para efetuar toda a comprovação das informações.

235. Como descrito no Capítulo 1 deste relatório, na subseção de metodologia, foram

realizadas visitas de estudos a 12 instituições de ensino superior para verificar como cada uma

realizava a comprovação das informações dos alunos. Foram analisados, no total, 146 processos

de alunos do FIES e 161 de alunos do ProUni. Esse número de instituições visitadas, bem como o

número de processos analisados não permite extrapolar os resultados obtidos para todo o universo

participante dos programas. Contudo, apesar de não possuir representatividade amostral, os

resultados obtidos dão indício de que existem graves falhas na comprovação das informações, em

relação às exigências provenientes das regras dos programas.

236. Nos processos analisados do FIES, em 97% deles faltava algum tipo de documentação

ou havia documentação errada. A Tabela 14 mostra a sinopse do que foi encontrado nessas

análises.

Tabela 14 – Percentual de processos do FIES com falhas e erros identificados nas visitas de

estudo nas instituições de ensino

Aspecto analisado Percentual de

processos

Faltam cópias do RG e CPF do candidato ou de membro do grupo familiar 11%

Faltam comprovantes de residência do candidato ou de membro do grupo familiar 59%

Faltam comprovantes de renda do candidato ou de membro do grupo familiar 55%

Falta de comprovante do tipo de moradia 44%

Falta de comprovante de atestado médico para comprovação de doença grave na

família quando era o caso 3,6%

Falta comprovação de conclusão do Ensino Médio em escola pública 6%

Falta de comprovação de que há outro membro do grupo familiar cursando o ensino

superior privado 6%

Falta comprovante de separação ou óbito dos pais, no caso de um deles não

compuser o grupo familiar 16%

Falta comprovante de aproveitamento de 75% de cada período letivo já cursado 74%


52

Renda comprovada não está de acordo com a informada pelo aluno 42%

Comprovantes de residência apresentados não se referem ao mesmo endereço 42%

237. Na análise dos processos do ProUni, identificou-se que em 99% deles faltava algum tipo

de documentação ou havia erros no que foi apresentado. A

Tabela 15 mostra a síntese das análises realizadas nesses processos.

Tabela 15 – Percentual de processos do ProUni com falhas e erros identificados nas visitas

de estudo nas instituições de ensino

Aspecto analisado Percentual

de

processos

Faltam cópias do RG e CPF do candidato ou de membro do grupo familiar 7%

Faltam comprovantes de residência do candidato ou de membro do grupo

familiar 55%

Faltam comprovantes de renda do candidato ou de membro do grupo familiar 61%

Falta comprovação de conclusão do Ensino Médio em escola pública 5,6%

Falta comprovante de separação ou óbito dos pais, no caso de um deles não

compuser o grupo familiar 20%

Falta comprovante de aproveitamento de 75% de cada período letivo já

cursado 71%

Comprovantes de residência apresentados não se referem ao mesmo endereço 35%

Renda comprovada não está de acordo com o informado pelo aluno 62%

Renda comprovada está acima do limite permitido pelo programa 0,7%

238. Os dados anteriormente apresentados se referem a análises realizadas em processos

seletivos das IES com maior número de bolsistas nos estados de São Paulo, Bahia e Distrito

Federal, ou seja, em instituições grandes que possuem boa estrutura para realizar a comprovação

das informações dos alunos. É um dado importante constatar que a quase totalidade dos processos

analisados possuía algum tipo de imprecisão ou lacuna de informação.

239. Esse fato, se realmente estiver ocorrendo no mesmo patamar para as demais

instituições, coloca em dúvida se os beneficiários dos dois programas realmente são os

beneficiários elegíveis para tal. No caso do ProUni, a situação é menos alarmante, tendo em vista

que a ordem da lista dos alunos pré-selecionados é construída de acordo com a nota que cada um

obteve no Enem, ou seja, a comprovação das informações serve apenas para eliminar ou não os

candidatos.

240. Se um aluno pré-selecionado do ProUni comprovar grupo familiar, renda, moradia ou

outra informação qualquer diversa da prestada inicialmente na sua inscrição, e a renda per capita

do grupo familiar ainda permanecer abaixo dos limites estabelecidos em lei para participação no

programa não haverá maiores conseqüências para o programa (fl. 135 a 138). Como a ordem de

atendimento é pela nota do Enem, se as informações comprovadas atenderem à legislação, mesmo

estando incongruentes com as inicialmente prestadas, o aluno poderá ter o benefício da bolsa.

Apesar disso, em termos gerenciais do programa, há uma perda de informações, uma vez que a

nova composição e os valores de renda utilizados para a comprovação são apropriados pelo

Sisprouni por meio de observações e não em um campo específico que possibilite o uso dessa


53

informação, inclusive como forma de compor uma amostra para uma possível atuação in loco nas

IES, como será explorado na seção 6.4.

241. Essa situação não ocorre da mesma forma no FIES uma vez que a ordem de

classificação dos alunos pré-selecionados para esse programa tem como base as próprias

informações por eles prestadas, e não outros dados, como a nota do Enem, por exemplo. Os

candidatos ao FIES fornecem várias informações no momento de sua inscrição, tais como renda

familiar, número de pessoas do grupo familiar, tipo de moradia, se é proveniente de escola pública,

entre outros.

242. O índice de classificação – IC do FIES é calculado com base nessas informações

prestadas no ato de inscrição pelos alunos. Portanto, se o estudante prestar informações erradas

no início do processo, elas serão consideradas para sua classificação ou não para recebimento do

financiamento. As instituições de ensino superior, mais especificamente as Comissões Permanentes

de Seleção e Aprovação – CPSA, têm por função comprovar as informações dadas pelos alunos na

sua inscrição, assim como ocorre no ProUni, e o que geralmente ocorre é a comprovação de

informações distintas das inicialmente fornecidas.

243. Além disso, vale a pena destacar que a atuação das CPSA nas IES se restringe, em sua

maioria, à atuação mais formal do que prática. Em geral, o que ocorre é a instituição designar

funcionários para efetuarem entrevistas de comprovação de informações. Normalmente, essas

pessoas fazem todo o trabalho de conferência a cargo da IES e, após a conclusão, encaminham os

processos para a CPSA assinar a aprovação ou reprovação do candidato. A comissão costuma

decidir apenas sobre casos específicos que necessitem de alguma atenção especial. A atuação das

comissões não é constante, nem ocorre com todos os seus membros presentes necessariamente. Há

ausência, principalmente dos representantes dos estudantes e representação do corpo docente.

244. As IES visitadas têm feito, de certa maneira, a comprovação das informações, mas esses

dados normalmente não são os mesmos inicialmente fornecidos pelos alunos no momento da

inscrição. Como citado anteriormente, cerca de 97% dos processos de comprovação de

informações do FIES nas instituições de ensino apresentavam algum problema de falta de

documentação ou documentação incorreta, ou seja, em 97% dos casos analisados, os candidatos

não conseguiram comprovar todas as informações inicialmente prestadas.

245. As instituições de ensino têm aprovado os alunos com as informações novas, prestadas

no momento da entrevista. O problema é que esse aluno só foi convocado para a entrevista devido

às informações que prestou anteriormente. Ou seja, talvez se ele houvesse dado as informações

corretas desde o início, ele não teria sido pré-selecionado para o programa. Portanto, vários

possíveis beneficiários do FIES podem não ter sido selecionados em detrimento de outros que dão

informações equivocadas, mas que não são eliminados na entrevista.

246. Uma forma de melhorar essa situação seria dar a possibilidade de cada IES poder

lançar no Sifes as verdadeiras informações comprovadas pelos alunos no ato da entrevista, para

depois ser gerado um novo IC baseado nas informações comprovadas, e não nas fornecidas no

momento da inscrição. As IES poderiam entrevistar um número de alunos maior que o número de

vagas para financiamento que possui, de modo que o IC gerado após a comprovação das

informações reflita uma situação mais próxima à real.

247. Vale a pena destacar que tanto no caso do ProUni como no do FIES, a instituição de

ensino não faz distinção se um aluno “X” ou um aluno “Y” seja selecionado para os programas. O

mais importante para elas é o aluno entrar no programa, independentemente de quem seja. A IES

não possui motivação para realizar adequada e profunda comprovação das informações prestadas

a fim de selecionar os candidatos que realmente necessitam estar usufruindo do programa.


54

248. Esse é um aspecto do controle importante em ambos os programas que é falho. No final

do processo quem realmente acaba escolhendo os beneficiários são as instituições de ensino, que

não possuem total isenção, uma vez que são parte diretamente interessadas nas contrapartidas

ofertadas pelos programas.

249. Outra questão importante a ser destacada é que um dos pontos fortes dos programas,

especialmente do ProUni, a necessidade de 75% de aproveitamento dos beneficiários nos

programas para sua permanência, não pôde ser comprovada em 71% dos processos analisados no

ProUni e em 74% do FIES. Foi observado, no entanto, que em algumas das IES visitadas essas

informações eram verificadas diretamente no sistema.

250. Além de todo o exposto anteriormente, existem muitas dificuldades para as IES

efetuarem corretamente a comprovação da documentação dos alunos, pois não possuem

ferramental adequado para tal, ou seja, é exigido que executem várias atividades, mas não são

disponibilizados mecanismos para fazê-lo. Um exemplo disso é, no caso do ProUni, a proibição de

que o beneficiário não tenha curso superior concluído, ou o esteja cursando em uma universidade

pública gratuita. As IES, no processo de comprovação de informações dos candidatos, não têm

como averiguar esse dado. Não existe um cadastro nacional de estudantes, ou algo semelhante, em

que as instituições possam pesquisar.

251. O MEC não possui cadastros de todas as pessoas que estudam ou já concluíram o

ensino superior no Brasil. Existe o Programa de Integração de Dados das Instituições Federais de

Ensino Superior - PingIFES, que agrega informações de algumas instituições públicas federais.

Essas informações ficam armazenadas, em sua maioria, nas próprias universidades. Destaque-se

também que a lei que criou o ProUni não faz distinção entre instituições públicas federais,

estaduais ou municipais de ensino superior, apenas traz as palavras “pública” e “gratuita”.

252. Apesar desse excesso de liberdade que as IES possuem na confirmação das informações

prestadas pelos candidatos pré-selecionados e das dificuldades encontradas nessa incumbência

legal, notou-se, nas visitas de estudo realizadas, grande empenho das instituições no sentido de

realizar uma adequada comprovação das informações. As instituições de maior porte tem

mobilizado um contingente de pessoas que vai além do coordenador e representantes das IES no

ProUni, criam departamentos que cuidam dos processo de bolsa da IES e mobilizam profissionais

especializados como assistentes sociais. Cada instituição procura criar rotinas próprias para o

atendimento das demandas do programa. Verificou-se que todas elas criaram uma ficha paralela

de informações do bolsista, na qual são registrados os mesmos dados da inscrição do candidato,

mas levando-se em conta a documentação que será utilizada para comprovação.

253. Apesar do esforço empregado, nem sempre os instrumentos utilizados são capazes de

conduzir a formação de opinião sobre a veracidade das informações prestadas. Essa situação é

fruto das características dos critérios de elegibilidade do programa e da diversidade de situações

encontradas em termos de situação de trabalho e composição de grupos familiares. Além disso,

existem critérios objetivos, mas de difícil verificação por parte da IES ensejando a aceitação da

simples declaração do candidato.

254. É de essencial importância determinar ao MEC que crie um banco de dados nacional de

estudantes do ensino superior, que envolva todas as esferas da administração pública, de modo que

o Estado possa melhor gerenciar suas informações sobre educação superior, e fornecer

mecanismos de controle para que seus programas possam se desenvolver de acordo com a

legislação que os regulamenta. Além disso, deve ser recomendado que a sistemática de seleção dos

alunos do FIES seja alterada, de modo que possa haver reclassificação dos candidatos com os

dados obtidos na comprovação das informações pelas IES. Também é importante recomendar ao

MEC que estude formas para que a seleção dos beneficiários do ProUni e do FIES seja mais

rigorosa por parte das instituições de ensino para que os selecionados sejam realmente os


55

elegíveis, e para que todas as informações prestadas pelos alunos sejam devidamente

documentadas e armazenadas, como prevê a legislação. Além disso, o processo de reclassificação

poderia reduzir o processo seletivo do programa, que dura praticamente um semestre, podendo

proporcionar a inadimplência de estudantes pelo período de seleção e desestimular a procura pelo

programa, como apresentado anteriormente na subseção 3.3.3.

6.2. Controle dos critérios de elegibilidade dos beneficiários do ProUni

255. Um aspecto que se buscou verificar no presente trabalho é quanto ao cumprimento, por

parte dos beneficiários do ProUni, dos critérios de elegibilidade instituídos nas normas regentes

dos instrumentos, bem como do seu controle, por parte da Secretaria de Educação Superior do

Ministério da Educação – SESu/MEC.

256. Na presente subseção não são abordados dados sobre o FIES, uma vez que esse

programa não possui critérios limitadores para a pessoa ser beneficiária, apenas atribui

ponderação diferentes para cada informação prestada pelos alunos.

257. A Lei nº 11.096/2005, que criou o ProUni, estabeleceu nos dois primeiros parágrafos do

artigo 1º que as bolsas de estudo do programa somente serão concedidas a “brasileiros não

portadores de diploma de curso superior”. Já o Decreto nº 5.493/2005, regulamentador da retro

citada lei, estabelece em seu parágrafo 3º do artigo 1º, a proibição de os bolsistas estarem inscritos

concomitantemente em universidades públicas gratuitas,

“§ 3º É vedada a acumulação de bolsas de estudo vinculadas ao PROUNI, bem como a

concessão de bolsa de estudo a ele vinculada para estudante matriculado em instituição pública e

gratuita de ensino superior.”

258. De forma a verificar se o programa tem beneficiado estudantes nessa situação, foram

solicitadas à SESu/MEC informações constantes do banco de dados do Sisprouni, bem como as

informações constantes do banco de dados denominado PingIfes, que está sendo construído com as

informações relativas aos estudantes que já estudaram ou estão estudando em instituições federais

de ensino superior. Além disso, foi solicitado à Universidade de São Paulo – USP, Universidade

Estadual de Campinas – Unicamp, Universidade Estadual Paulista – Unesp, Universidade do

Estado do Ceará – UECE e Universidade Estadual do Rio de Janeiro – UERJ o envio de banco de

dados com informações relativas aos estudantes que estão estudando ou já estudaram nessas

instituições, tendo em vista que são instituições estaduais e não constam no PingIfes. Devido à

diferença de formatação dos dados enviados pela Unesp não foi possível realizar o devido

cruzamento das informações prestadas por esta instituição de ensino.

259. O batimento de informações foi realizado com base no CPF constante tanto na base de

dados do Sisprouni, como nas bases de dados das instituições estudantis. Esse fato reduziu um

pouco o universo pesquisado, uma vez que o registro de muitos dos alunos constantes das bases de

dados nas universidades não contém o número do CPF. Além de realizar o cruzamento de dados

por CPF, também foi verificado se o nome do beneficiário era o mesmo nos bancos de dados

analisados.

260. Deve-se ressaltar que no formulário de inscrição que o aluno, candidato ao programa,

preenche no ato de sua de sua inscrição, existe um campo em que o mesmo declara se já concluiu

algum curso de nível superior. No item 6 da ficha de inscrição é informado explicitamente que “o

candidato pré-selecionado que esteja matriculado em instituição de ensino superior pública e

gratuita não poderá ocupar bolsa do ProUni, a não ser que o mesmo apresente documento de

encerramento de matrícula do referido curso”.

261. Os resultados obtidos após o cruzamento de todos esses bancos de dados constam na

Tabela 16. Pode-se verificar que, a princípio, 2.143 alunos beneficiários ativos do ProUni estão


56

estudando em cursos superiores das instituições públicas, federais ou estaduais, analisadas ou já

concluíram seus cursos nessas mesmas instituições.

Tabela 16 – Situação dos alunos de algumas instituições federais e estaduais que estão ativos

no ProUni

Situação do aluno PingIfes USP Unicamp Uerj UECE Total

Concluiu o curso 39 0 1 15 17 72

Está cursando 1.444 132 24 407 64 2.071

Outros casos* 236 72 22 178 113 621

Total 1.719 204 47 600 194 2.764 * - Transferência interna, transferência por modalidade interna, transferência externa e transferência de turno, desligamento, não renovação, abandono de curso, cancelamento de matrícula, jubilado.

Fonte dos dados: PingIfes, Sisprouni, USP, Unicamp, Uerj, Uece.

262. Com relação aos casos observados, são muitas as situações possíveis para o aluno

bolsista. Em alguns casos observados, a situação do aluno está bastante clara. Em outras, há que

se analisar caso a caso para verificar se o semestre de desligamento do curso é condizente com o

início do usufruto da bolsa, ou não. Resumidamente, os alunos pesquisados podem estar

enquadrados nas seguintes possibilidades:

- Abandonou, se desligou ou cancelou a matrícula do curso antes de se beneficiar do ProUni

– não há irregularidade;

- abandonou, se desligou ou cancelou a matrícula do curso algum tempo após o início do

usufruto da bolsa – há irregularidade;

- já concluiu o curso – há irregularidade e o beneficiário está passível de ser denunciado por

falsidade ideológica, uma vez que assinou documento oficial declarando não haver concluído

nenhum curso de nível superior;

- está matriculado em algum curso oferecido pela instituições federais ou estaduais de ensino

superior – há irregularidade.

263. O número de registros constantes no PingIfes é de 1,1 milhão, mas o número de alunos

cujos dados foram informados é um pouco menor, uma vez que alguns deles estão contabilizados

mais de uma vez (fizeram mais de um curso de graduação, abandonaram e voltaram, estão

cursando ou já cursaram pós-graduação etc.).

264. A USP enviou arquivo contendo 80,9 mil registros de alunos, apenas da graduação. A

instituição não forneceu de forma mais específica a situação dos alunos (apenas ativo ou

encerrado), mas pode-se afirmar que todos os alunos ativos na USP e no ProUni

concomitantemente estão em situação irregular.

262. A Unicamp enviou arquivo contendo 27,8 mil registros de alunos, também apenas da

graduação. A Uerj enviou arquivo contendo 64,5 mil registros de alunos da graduação, com

informações acerca de alunos que já se formaram, ainda matriculados, bem como aqueles que

saíram da universidade por outros motivos.

266. A situação evidenciada na Tabela 16 é de extrema gravidade para o ProUni. Levando-se

em conta que só foi feito o cruzamento com informações de apenas cinco instituições públicas

estaduais, que a base de dados do PingIfes não está completa, que os cruzamentos de dados foram

realizados a partir do CPF dos alunos e que grande parte das informações dos arquivos das

instituições de ensino públicas obtidas não possuía a informação do CPF dos alunos, há uma

evidência clara de que o número de beneficiários do ProUni que não poderiam sê-lo, ou por já


57

estarem em curso superior público e gratuito ou por já o terem concluído, é muito maior que o

apresentado anteriormente.

267. Além das conferências de dados com as informações das universidades, foram

realizados batimentos com os dados constantes da Relação Anual de Informações Sociais – Rais.

As informações constantes na Rais são coletadas anualmente pelo Ministério do Trabalho e do

Emprego e nela consta uma série de dados referentes a empregados, funcionários públicos etc. Das

diversas informações constantes no banco de dados, aquelas levadas em consideração no presente

trabalho foram o grau de instrução do empregado e o valor que percebeu no ano a título de

proventos.

268. Primeiramente, buscou-se verificar se entre os beneficiários do ProUni que constavam

na Rais de 2004 havia algum que constava como tendo nível superior completo, utilizando como

chave de identificação o CPF da pessoa. O ano de 2004 foi escolhido por ser o ano imediatamente

anterior à instituição do ProUni e não deveria haver nenhum beneficiário do sistema com nível

superior completo. O segundo batimento foi realizado com relação à renda do beneficiário.

269. Existe um campo na RAIS que identifica o grau de instrução da pessoa, variando do

grau 1 (analfabeto) ao 9 (superior completo). Pelas normas do ProUni, só deveria haver

beneficiários com ensino médio completo ou superior incompleto, que seriam os candidatos

elegíveis para o programa.

270. Foram encontrados mais de 126 mil beneficiários do ProUni no arquivo da RAIS

daquele ano. Construindo-se o histograma dos dados, obtém-se o Gráfico 21, com a distribuição do

beneficiários por grau de instrução. Não era esperado que houvesse pessoas em 2004 com grau de

instrução abaixo de 6 (ensino médio incompleto) ou 9 (ensino superior completo), o que pôde ser

observado. Uma explicação razoável para aqueles que foram alocados com ensino médio

incompleto ou inferior é que o cadastro da empresa/instituição não está atualizado.

Gráfico 21 – Distribuição dos beneficiários do ProUni segundo grau de instrução da Rais

2004

Fonte: Rais 2004 e Sisprouni.

271. Em relação ao grau de instrução “9”, Superior Completo, a explicação que pode ser

dada é que essas pessoas, em um total de 3.561 casos, já estavam formadas em algum curso de

nível superior e pleitearam uma bolsa do ProUni, sendo contempladas. Deve-se ressaltar que

quando se consulta o formulário de inscrição do ProUni se observa que há um campo onde o

pleiteante indica se já tem nível superior. Ao informar, falsamente, que não tem curso superior

completo para fins de obtenção de bolsa a pessoa está incorrendo em crime de falsidade

ideológica, conforme tipificada no Código Penal, artigo 299, in totum,


58

Art. 299 – “Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou

fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou

alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante”.

272. Além disso, também foram realizados cruzamentos de dados com a Rais 2006.

Entretanto, este cruzamento buscou identificar se os critérios de renda estabelecidos na Lei nº

11.096/2005 que instituiu o ProUni estão sendo seguidos (para bolsa de estudo integral, renda

familiar mensal per capita de até um salário-mínimo e meio; para bolsa parcial, renda familiar

mensal per capita de até três salários-mínimos).

273. De forma a verificar o cumprimento do ditame legal, foi coletada a renda salarial anual

de todos os beneficiários do ProUni contidos na Rais de 2006, fazendo-se a divisão pelo número de

integrantes do núcleo familiar indicado pelo beneficiário. Ressalte-se que essa análise é

necessariamente incompleta, uma vez que outros membros do núcleo familiar podem possuir renda

assalariada, porém como não há o CPF dos demais membros do núcleo familiar e a pesquisa pelo

nome incorreria no problema dos homônimos, optou-se por utilizar apenas a renda dos bolsistas.

274. Os resultados podem ser vistos no Gráfico 22, contendo os histogramas da distribuição

anual de renda per capita, em reais e em salários mínimos. A partir apenas dos dados tratados,

verifica-se que a grande maioria dos beneficiários se encontra dentro dos critérios de elegibilidade

da lei. No entanto, vários possuem renda per capita bastante superior ao limite previsto.


59

Gráfico 22 – Distribuição dos beneficiários do ProUni segundo critérios de renda anual da

Rais 2006

Fonte: Rais 2006 e Sisprouni.

275. Os dados mostram que existem vários beneficiários do ProUni que possuem renda

superior, e em vários casos, muito superior aos limites estabelecidos pelo programa, tanto para o

caso de bolsistas integrais como para os bolsistas parciais. A título de exemplo, foram identificados

beneficiários do programa que recebem mais de R$ 200 mil por ano.

276. Realizando divisão entre a renda familiar declarada pelos beneficiários do ProUni e a

renda dos mesmos bolsistas constantes na Rais 2006 foi identificado que quase 24% dos alunos

declararam renda menor, ou muito menor, que o real no ProUni. Isso levando-se em consideração

apenas a renda do bolsista, e não a familiar. Os casos existentes, no Gráfico 23, à esquerda do

valor 1 significam o número de casos de bolsistas que informaram no ProUni renda inferior às

deles mesmos constantes na Rais 2006.


60

Gráfico 23 – Razão entre a renda familiar declarada pelo beneficiário e a sua renda

constante na Rais 2006

Fonte: Sisprouni e Rais 2006.

277. A partir dos dados acima, é possível perceber que mais de 23 mil beneficiários, dos

quase 147,8 mil existentes na Rais, declararam receber renda familiar abaixo, inclusive, da renda

pessoal recebida constante na Rais 2006. Ressalta-se que para o cálculo realizado foram utilizados

os valores da renda familiar indicada pelos bolsistas no momento da sua inscrição. Foram

incluídas no cálculo rendas declaradas nos processos seletivos de 2007 e 2008, ou seja, como a

renda da pessoa pode ter aumentado de 2006 para os anos seguintes, é normal que algumas

pessoas estejam a baixo do número 1 no gráfico.

278. Destaca-se, novamente, que só foram utilizados na análise dados referentes aos próprios

bolsistas, ficando de fora, portanto, o resto do grupo familiar. Se fosse possível realizar

cruzamento semelhante ao que foi feito para a renda total do grupo familiar, certamente vários

outros beneficiários com renda acima dos limites estabelecidos seriam identificados. As

informações acima reforçam a necessidade de haver cruzamentos de dados entre as informações

prestadas pelos candidatos ao ProUni e as diversas bases de dados já existentes.

279. Por fim, além de todas essas conferências realizadas com os diversos bancos de dados,

também foi feito batimento com as informações constantes do Registro Nacional de Veículos

Automotores – Renavam. O Renavam é mantido pelo Departamento Nacional de Trânsito –

Denatran, do Ministério das Cidades e nele consta o registro de todos os veículos automotores,

com informações sobre tipo de veículo (automóvel ou motocicleta), proprietário, marca, modelo e

ano. O cruzamento com esse banco de dados teve o intuito de identificar beneficiários do ProUni

que possuem veículos automotores a princípio incompatíveis com a situação econômica exigida

para que o aluno seja atendido pelo programa.

280. O objetivo desse cruzamento de dados é agregar outros elementos que auxiliem na

formação de opinião em relação à condição socioeconômica do candidato, uma vez que a renda

familiar declarada é frágil em situações de trabalho informal ou autônomo. Dessa forma,

informações sobre o patrimônio do candidato ou do grupo familiar possibilitam, em casos de


61

dúvida, inferir se há compatibilidade entre a renda e a condição socioeconômica familiar do

candidato. É importante frisar que a Lei 11.096/05, que instituiu o ProUni, prevê a utilização de

dados da situação socioeconômica do candidato, informada no questionário socioeconômico do

Enem, conforme redação abaixo:

“Art. 3º - “O estudante a ser beneficiado pelo ProUni será pré-selecionado pelos resultados e pelo perfil

socioeconômico do Exame Nacional do Ensino Médio – Enem ou outros critérios a serem definidos pelo Ministério da

Educação, e, na etapa final, selecionado pela instituição de ensino superior, segundo seus próprios critérios, à qual

competirá, também, aferir as informações prestadas pelo candidato ”.

281. Conforme pôde ser identificado, no Gráfico 24, a partir dos resultados desse cruzamento

de dados, existem mais de 1 mil bolsistas integrais e cerca de 700 parciais que possuem carros

novos (anos 2005 a 2008). Além disso, mais de 8 mil bolsistas integrais e aproximadamente 4 mil

parciais possuem motos novas (anos 2005 a 2008).

Gráfico 24 – Distribuição de veículos automotores entre os beneficiários do ProUni, em 2007

Fonte: Renavam e Sisprouni * Incluem-se na categoria de carros: automóveis, utilitários, camionetes e camionetas. Incluem-se na categoria de motos: motocicletas,

ciclomotores e motonetas.

282. Outro dado interessante a ser observado no Gráfico 24 é que existem mais bolsistas

integrais com carros ou motos novas do que bolsistas parciais. Deve-se considerar, para isso, que,

no ProUni, cerca de 75% das bolsas são integrais, ou seja, há mais alunos nesse tipo de bolsa.

Entretanto, no banco de dados analisado foram identificados vários casos de bolsistas que possuem

carros considerados de luxo, como, por exemplo, Mitsubishi Pajero TR4 Flex ano 2008, GM

Tracker ano 2007, Toyota Hilux ano 2007, VW 8.120 EURO3 ano 2008, Ford Ecosport ano 2007,

GM Vectra 2008, Honda Civic LXS ano 2008, Toyota Corolla XLI ano 2008, entre outros.

283. Deve-se ressaltar que a posse de um carro novo, simples ou de luxo, não significa

expressamente que a pessoa possua renda acima dos limites estabelecidos pelo programa, mas é

um forte indicador de que isso ocorra. Em todos os casos deve ser feita uma análise


62

pormenorizada. Portanto, a existência de beneficiários que possuem carros novos, e de luxo, é

outro indicativo de que há alunos do ProUni que não fazem parte do público alvo do programa.

284. Embora os percentuais relativos de bolsistas do ProUni (em relação ao número total de

bolsistas atendidos pelo programa, ou de estudantes em instituições públicas gratuitas) que estão

incorrendo em alguma irregularidade seja reduzido, o seu número absoluto é significativo a ponto

de demandar algum tipo de ação, não só para impedir que as irregularidades continuem, como

também para recuperar os recursos públicos que foram aplicados equivocadamente.

285. Deve-se ressaltar que o parágrafo único do artigo 3º da lei do ProUni estabelece

textualmente que o “beneficiário do ProUni responde legalmente pela veracidade e autenticidade

das informações socioeconômicas por ele prestadas”. Sendo assim, cabe ao poder público, dada a

verificação das irregularidades cometidas, saná-las.

286. Por fim, outro aspecto que se destaca em ambos os programas é a falta de mecanismos

de incentivo ao controle social. Os alunos beneficiários ou não do programa são um dos melhores

públicos para que houvesse incentivos ao controle social. Por já serem alunos universitários,

possuírem certo grau de politização e conviverem com pessoas que sabem não ser público alvo dos

programas, possuem alta possibilidade de auxiliar no controle da elegibilidade e da manutenção

dos beneficiários.

287. Na pesquisa realizada apenas junto aos alunos pertencentes aos programas, identificou-

se que 18% dos beneficiários do ProUni, e 22% no FIES conhecem casos de pessoas que

participam ou participaram dos programas mesmo não possuindo o perfil necessário para isso.

Além do mais, 10% dos alunos do ProUni conhecem alguém que seja beneficiário do programa e

esteja cursando o ensino superior em universidade pública e gratuita, ou já possua formação

universitária completa.

288. Contudo, apenas 2% dos alunos do ProUni e 1% do FIES já fizeram denúncias sobre

casos de irregularidades conhecidas. Foi identificado também que quase 64% dos alunos do

ProUni e 70% do FIES relataram que não existe na sua instituição de ensino canal apropriado

para se fazer denúncias de irregularidades ou abusos que estivessem ocorrendo nos programas.

289. No âmbito do ProUni existe a Comissão Nacional de Acompanhamento e Controle

Social do ProUni – Conap, que é responsável, entre outras coisas, pelo controle social do

programa. Entretanto, na pesquisa feita com os beneficiários do ProUni, identificou-se que mais de

97% deles não conhecem essa comissão ou suas atribuições.

290. Tendo em vista o exposto, é importante recomendar ao MEC que tome providências no

sentido de excluir os alunos identificados como beneficiários irregulares dos programas, bem como

no sentido de coibir ao máximo as possibilidades de ocorrência de outros casos semelhantes. Cabe

recomendação também ao MEC e à Conap para que estudem formas de aumentar a participação

social no controle do ProUni e do FIES.

6.3. O Sifes e o Sisprouni e a operacionalização de críticas que favoreçam o controle nos

programas

291. O ProUni e o FIES são operacionalizados principalmente pelo Sisprouni e pelo Sifes,

respectivamente. O primeiro sistema é gerido pelo MEC enquanto que o segundo, pela Caixa.

Quase todas as operações relativas aos dois programas são realizadas por estes sistemas,

conforme exposto na seção 2.4.

292. A informatização dos programas é algo positivo, pois agiliza o processamento das

várias etapas dos programas, além de poder proporcionar maior segurança e maior confiabilidade

das informações. Contudo, atualmente os sistemas pouco auxiliam quando se refere à questão de

controles. Tanto o Sisprouni quanto o Sifes possuem poucas críticas em relação à seleção dos


63

alunos beneficiários dos programas, como pôde ser observado nos cruzamentos de dados

apresentados na subseção anterior.

293. Ressalte-se que no presente trabalho não foi realizada uma auditoria de sistemas,

apenas foram realizadas observações superficiais sobre a questão dos controles existentes. Foram

identificados diversos pontos de melhoria nos sistemas, que podem aumentar a confiabilidade dos

dados existentes.

294. O Sisprouni não realiza, atualmente, nenhum cruzamento de informações com outros

bancos de dados existentes a fim de criar críticas suficientes para aprimorar a seleção dos

beneficiários do programa. A única verificação que o Sifes realiza é se o candidato já foi

beneficiário do FIES. Se sim, o candidato já é eliminado do processo seletivo, como prevê a

legislação.

295. Como há um processo seletivo do Fies exclusivo para os bolsistas do Prouni que

possuem bolsa parcial, um primeiro cruzamento a ser realizado seria verificar se o bolsista já

possui financiamento e em que curso é este benefício, uma vez que a legislação não permite que o

bolsista receba financiamento em curso diverso. Um cruzamento de dados entre os dois sistemas

permitiu verificar que existem beneficiários do Prouni com financiamento em outro curso pelo

Fies. Além disso, 123 bolsistas do Prouni constavam no Sifes como tendo concluído o curso

superior, que como já exposto, configura prática irregular no programa.

296. Conforme evidenciado no presente trabalho, já estão disponíveis bancos de dados

administrativos, como o Renavam, a Rais e o PingIfes, que, a um custo muito reduzido, podem ser

utilizados para fazer o cruzamento de informações, auxiliando no controle dos programas. Em

paralelo, na medida de suas possibilidades e conforme se observe a necessidade, o MEC poderia

criar outros bancos de dados, a fim de auxiliar esse controle.

297. No ProUni, por exemplo, uma pessoa que esteja cursando o ensino superior em

instituição pública e gratuita, ou que já tenha concluído curso superior não pode ser beneficiária

do programa. Entretanto, da maneira como o programa e o sistema estão desenhados, não há

como se proceder a essa verificação a fim de eliminar as pessoas que se encontram nessas

situações durante o processo seletivo.

298. Outra informação que o Sisprouni poderia cruzar é a renda do candidato. Toda pessoa

que se inscreve para o ProUni deve fazer o Enem, e na inscrição desse exame a pessoa deve

informar a renda familiar. Por mais que nas duas situação, inscrição no Enem e no ProUni, a

renda do candidato seja declarada, um cruzamento desses dados poderia identificar casos muito

discrepantes entre os cadastros de renda dos dois bancos de dados e analisar separadamente cada

situação.

299. Além disso, o Sisprouni e o Sifes atualmente não “conversam” entre si. Na pesquisa com

os beneficiários dos programas foi identificado que quase 4% dos alunos do ProUni que

responderam à pesquisa realizada e que também recebem FIES não recebem os benefícios nos

mesmo curso, turno e instituição, fato que é vedado pela legislação dos programas. Se os sistemas

trocassem informações, essa crítica de seleção de beneficiários poderia ser criada a fim de evitar a

ocorrência de casos como esses.

300. Ante as informações acima relatadas, principalmente, na subseção anterior, é muito

importante que os gestores do ProUni e do FIES aprimorem os sistemas de controle existentes no

Sisprouni e no Sifes. Deve ser recomendado que os sistemas tenham críticas capazes de identificar

beneficiários que já possuem nível superior, ou que o estejam cursando em instituição pública e

gratuita de ensino; que são beneficiários de ambos os programas em cursos, turnos ou instituições

diferentes, e que façam cruzamento dos dados do Sisprouni, com outros bancos de dados oficiais.


64

301. Se ambos os programas possuírem um sistema informatizado mais robusto, que englobe

mais itens de controle, a discricionariedade existente hoje dada às instituições de ensino para

comprovação das informações dos candidatos pré-selecionados será menor, dando menos chances

para erros e fraudes no processo de seleção de beneficiários.

6.4. A atuação do MEC na supervisão, controle e acompanhamento do ProUni e do FIES

302. A Lei nº 11.096/2005, art. 1º, determina que a gestão do ProUni será realizada pelo

MEC. O art. 11, § 1º, da mesma Lei, diz que compete ao MEC verificar e informar aos demais

órgãos interessados a situação das entidades beneficentes de assistência social que atuam no

ensino superior, no que se refere ao ProUni.

303. A Lei nº 10.260/2001, art. 1º, dispõe que os processos relativos ao FIES devem ser

conduzidos pelo MEC. Segundo o art. 3º, da mesma Lei, a gestão do FIES caberá ao MEC que

deverá atuar como formulador da política de oferta de financiamento e como supervisor da

execução das operações do Fundo, cabendo a Caixa Econômica Federal atuar como agente

operador. A Caixa atua, ainda, como único agente financeiro do Fundo.

304. Quando questionado sobre o tipo de supervisão e fiscalização que exerce sobre o

ProUni e o FIES, o MEC informou, por meio do Ofício nº 7631/2008-GAB/SESu/MEC, que possui

apenas 15 servidores para trabalhar com o ProUni, o FIES, a Bolsa Permanência do ProUni e

com o Programa de Recuperação e Ampliação do Meios Físicos das Instituições de Ensino

Superior – Protocolo, sendo que desses servidores apenas 6 são efetivos, sendo os outros nove

servidores sem vínculo com o órgão. Dessa forma, o MEC não possui servidores em número

suficiente para realizar treinamentos e fiscalizações in loco e, por este motivo, todas as atividades

relacionadas aos dois programas são realizadas por meio dos sistemas informatizados, da

distribuição de manuais, por contatos telefônicos e por e-mail.

305. No caso do ProUni, no que refere à gestão do programa, o MEC a realiza por meio do

Sisprouni. Todas as atividades, desde a adesão das IES até a confirmação do ingresso e

acompanhamento do rendimento dos alunos, são realizadas via sistema. Quando adere ao

programa, a IES recebe um manual que contém informações sobre as principais operações a serem

realizadas para sua execução. As dúvidas dos coordenadores são dirimidas via telefone ou e-mail,

o MEC possui equipe treinada para solução de dúvidas e respondeu a cerca de 16.500 e-mails

encaminhados pelas IES de janeiro a setembro de 2008.

306. Por não haver visitas regulares do MEC às instituições de ensino, os coordenadores do

Prouni acabam adquirindo alto grau de discricionariedade para tomada de decisões, o que abre

espaço para a ocorrência de impropriedades e/ou fraudes, visto não haver por parte das IES uma

expectativa de controle.

307. No FIES, a operacionalização do programa fica a cargo da Caixa, que é responsável

pela operação e manutenção do Sifes. O MEC emite a legislação relacionada ao programa e

divulga a lista de pré-aprovados no processo seletivo. O contato das IES com o MEC é restrito,

visto que todas as questões operacionais são resolvidas diretamente com a Caixa.

308. Os beneficiários do FIES podem procurar qualquer agência da Caixa, que atuará como

agente financeiro, para assinar o contrato de financiamento e, posteriormente, para assinatura dos

termos de aditamento do contrato, caso o processo não seja simplificado. Durante as visitas

realizadas às IES de São Paulo e Salvador, foram relatadas deficiências no atendimento oferecido

pelas agências da Caixa. Os responsáveis pelo FIES nessas IES informaram que, em diversas

agências, os alunos foram atendidos por profissionais mal preparados que forneceram informações

erradas que, em alguns casos, prejudicaram os alunos e causaram problemas para as instituições

de ensino, como por exemplo, a não finalização do aditamento do estudante. (fl. 139 a 144).


65

309. A título de exemplo, pode-se citar o caso do aluno que levou o termo de aditamento do

contrato assinado a uma agência da Caixa em Salvador, onde foi informado de que não havia

necessidade de deixar o documento na agência. O funcionário da Caixa não lançou no Sifes o

aditamento do contrato. O aluno teve seu contrato suspenso por falta de renovação e a IES parou

de receber os repasses relativos ao pagamento do curso financiado pelo aluno, que acumulou uma

dívida com a IES de cerca de R$ 25 mil.

310. Como acontece no Prouni, no FIES também não existe uma fiscalização regular

realizada pelo MEC, nem pela Caixa, o que concede às CPSA liberdade no momento de

comprovação das informações prestadas pelos candidatos no processo seletivo.

311. Todas as 17 IES visitadas nas fases de planejamento e execução da auditoria afirmaram

nunca ter recebido uma visita do MEC, seja para fiscalizar a execução do Prouni ou do FIES, seja

para oferecer treinamento para operacionalização dos sistemas Sisprouni e Sifes ou para

padronização dos processos de comprovação de informações. No caso do FIES, as instituições

afirmaram também nunca ter recebido visitas da Caixa Econômica Federal.

312. Apesar de o número de instituições visitadas não ter representatividade estatística frente

ao universo de IES que oferecem vagas nos dois programas, os relatos sobre a inexistência de

supervisão e fiscalização por parte do MEC alerta para um problema que pode estar ocorrendo em

diversas instituições de ensino no Brasil.

313. Conforme já tratado anteriormente, os sistemas informatizados utilizados nos dois

programas, Sisprouni e Sifes, não possuem críticas capazes de detectar e evitar tentativas de

fraudes, dessa forma, a utilização dos sistemas como únicos instrumentos de fiscalização fragiliza

os programas e aumenta consideravelmente a possibilidade de ocorrência de erros e/ou fraudes.

314. A deficiência na fiscalização do FIES pelo MEC já foi detectada em dois trabalhos

anteriores do TCU, TC 014.843/2001-1 e TC 014.284/2005-4, em ambos os processos foram

verificados problemas relacionados à inexistência de fiscalização e acompanhamento do Programa

e foram feitas recomendações e determinações para que o Ministério realizasse fiscalizações in

loco e avaliasse a atuação das CPSA de forma regular. As determinações e recomendações dos

dois processos ainda não foram cumpridas.

315. A partir de 2008, o MEC passou a organizar encontros com os coordenadores e

representantes do Prouni nas IES, com o objetivo de criar um canal de interlocução entre os

participantes do programa, orientá-los, solucionar as principais dúvidas sobre os procedimentos

operacionais, bem como ouvir as críticas e sugestões que possam contribuir para o aprimoramento

da política. Já foram realizados cinco encontros, em Brasília, Porto Alegre, Goiânia, Recife e

Natal, com a participação de IES de doze estados.

316. Essa iniciativa do MEC é extremamente importante para o aprimoramento dos

programas, promove a aproximação das IES com o Ministério e os encontros podem ser utilizados

para treinamento dos coordenadores do Prouni, mas não diminui o problema da ausência de

fiscalização. A iniciativa seria ainda mais eficaz se envolvesse também assuntos relacionados ao

FIES.

317. O MEC enfrenta dificuldades para fiscalizar in loco os dois programas, a começar pelo

reduzido número de servidores que trabalham em sua execução e pelo grande número de

instituições envolvidas, entretanto, não é possível deixar nas mãos da iniciativa privada a

operacionalização de ações que envolvem orçamentos significativos sem que haja nenhum tipo de

controle. A legislação faz exigências que devem ser cumpridas, cabe ao MEC providenciar

mecanismos para cumpri-las, mesmo que seja de forma amostral, como já foi sugerido no TC nº

014.284/2005-4.


66

318. Diante dos fatos expostos, entende-se necessário determinar ao MEC que realize

regularmente fiscalizações in loco nas instituições de ensino superior que possuem Prouni e FIES

de forma a evitar a ocorrência de irregularidades e fraudes.

319. Sugere-se também recomendar ao MEC que realize encontros, nos moldes que são

realizados com os coordenadores do Prouni, com os responsáveis pelo FIES nas IES.

320. Sugere-se, ainda, recomendar à Caixa Econômica Federal que uniformize o atendimento

realizado aos beneficiários do FIES, por meio da realização de treinamentos, ou por meio da

restrição do atendimento a um número menor de agências em cada localidade, de forma que

possam existir servidores treinados para atendimento dos beneficiários do FIES nessas agências.

7. Análise dos Comentários dos Gestores

321. Nos termos do item 6.5 do Manual de Auditoria de Natureza Operacional, aprovado

pela Portaria TCU n.º 144/2000, a versão preliminar do relatório de auditoria foi remetida à

Secretária de Educação Superior – SESu/MEC, por meio do Ofício n . 239/2008-TCU-SEPROG,

bem como para a Presidente da Caixa Econômica Federal, por meio do Ofício n.º 240/2008-TCU-

SEPROG, com a finalidade de obter seus comentários em relação ao relatório preliminar de

auditoria, e que esses fossem considerados na elaboração do relatório final.

322. A SESu/MEC, por meio do ofício nº 8635/2008/GAB/SESu/MEC, teceu os comentários

que considerou pertinentes sobre o relatório preliminar enviado. Apenas foram apresentados

comentários sobre a proposta de encaminhamento constante no relatório. Tendo em vista que os

encaminhamentos do relatório são apenas propostas, e que as recomendações e determinações

definitivas dessa auditoria serão exaradas pelo egrégio Plenário desta Corte de Contas, nenhum

comentário feito pela SESu/MEC em relação ao relatório foi incorporado ao corpo do relatório.

323. Em relação à recomendação proposta para que os calendários do Prouni e do Fies

fossem harmonizados, no sentido de diminuir o tempo em que o aluno fique desprovido do

financiamento, os gestores relatam que a medida estaria em vigor. Entretanto, como consta no item

3.3.2 do presente relatório, foi identificada uma tentativa por parte do MEC de alinhar os

calendários do Fies e do Prouni no processo seletivo do segundo semestre de 2008, contudo esse

alinhamento ainda não ocorreu, de modo que ao final do semestre o processo seletivo para

bolsistas parciais e participantes do Fies ainda não havia terminado. O processo deve ser mais

célere, bem como o processo seletivo dos alunos do Fies não-bolsistas também deveria ser.

324. A respeito da proposta de recomendação relacionada com o estudo de mecanismos que

busquem garantir o preenchimento total das vagas ofertadas no Prouni pelas IES, os gestores

informaram que a integração do programa com o Fies e o incentivo à ocupação de bolsas

complementares seriam ações voltadas para esse fim. Entretanto, a equipe de auditoria já

identificou que mesmo havendo a união entre os dois programas, ainda há uma grande sobra de

vagas, como relatado no item 3.3.1 do presente relatório, e em relação às bolsas adicionais, elas

não são contabilizadas para efeito do Prouni, apenas as bolsas parciais de 50% e integrais, ou

seja, não diminuem em nada a ociosidade das bolsas não ocupadas.

325. Em relação à proposta de recomendação que pede estudo da mudança da legislação do

Fies de modo que passe a ser proibida a renegociação de títulos da dívida pública com o fundo e

que seja permitida a utilização desses títulos para quitação de outras dívidas, a SESu se manifestou

informando que serão necessárias mudanças na legislação do programa, o que, em si, é o sentido

da recomendação proposta.

326. No que diz respeito à proposta de recomendação de alterar a legislação do Fies de

modo a permitir a reclassificação dos candidatos após o processo de entrevistas, os gestores do

MEC defendem que já há essa permissão na legislação. Entretanto, como relatado no item 6.1, não


67

existe uma reclassificação, mas sim a eliminação de candidatos que prestam informações

equivocadas, o que atualmente quase não ocorre. A proposta de recomendação visa garantir ao

máximo que os beneficiários de programa sejam os que atendem da melhor maneira os critérios de

elegibilidade, e a equipe de auditoria acredita que havendo o lançamento no sistema das

informações comprovadas dos candidatos nas instituições de ensino e, posteriormente, ocorresse o

recálculo do Índice de Classificação dos estudantes, haveria mais transparência na seleção dos

beneficiários. Atualmente, mesmo os alunos comprovando informações diferentes das do ato de

inscrição, eles não são, em sua grande maioria, excluídos do processo e nem o deveriam ser, mas

sim reclassificados, para depois saberem se serão contemplados ou não com o financiamento.

327. No tocante à proposta de recomendação referente à realização de encontros técnicos

com os componentes das Comissões Permanentes de Seleção e Acompanhamento - CPSA, a

SESu/MEC relata que essa ação implica em participação da Caixa Econômica Federal. A equipe

de auditoria considera que, como o MEC é o responsável pelo Fies, cabendo a Caixa a

operacionalização do programa, cabe ao próprio ministério a responsabilidade de gerir a

execução dessa proposta.

328. Finalmente, sobre as propostas de recomendações de criação de banco de dados

nacional de estudantes do ensino superior, a de adoção de sistemática de controle que contemple

críticas capazes de identificar beneficiários que não atendam aos requisitos necessários, a de

coletar o CPF de todos os componentes do grupo familiar no momento da inscrição nos

programas, e sobre a determinação de realização de fiscalizações in loco nas IES a SESu relata

que já estão sendo tomadas providências para o atendimento.

329. A Caixa Econômica Federal, por meio do ofício nº 1368/2008/GEFUS, manifestou seus

comentários sobre o relatório preliminar. A CEF, assim como fez a SESu/MEC, apenas teceu

comentários sobre as propostas de recomendações. Em relação à proposta referente à adoção de

medidas para uniformizar o atendimento realizado aos beneficiários do FIES nas agências da

CEF, os gestores informaram que já estão em curso ações que buscam atender à finalidade da

recomendação, tais como o projeto “Excelência em Atender” e a ação “Maratona Atendimento

FIES”.

8. Conclusão

330. A presente auditoria avaliou os programas ProUni e FIES em relação ao alinhamento

dos programas aos planos e metas do ensino superior, à contribuição dos dois programas para o

ingresso e a permanência dos estudantes do ensino superior, ao perfil dos beneficiários dos dois

programas, à qualidade dos cursos, à prioridade na distribuição de bolsas e financiamentos, às

contrapartidas recebidas pelas IES em relação ao número de beneficiários e aos mecanismos de

controles existentes.

331. No que se refere ao alinhamento dos programas aos planos e metas do ensino superior,

a partir da análise das ações implantadas pós PNE (2001), verificou-se que não existiu um plano

que as articulasse em prol do cumprimento das metas para o ensino superior nele contidas. As

ações foram criadas, inicialmente, de forma estanque. O FIES antecedeu o PNE; o ProUni teve sua

primeira seleção quatro anos depois; e a criação de novas Instituições Federais de Ensino

Superior e ampliação das já existentes, que têm papel importante no aumento da oferta de vagas

em instituições públicas, bem como na interiorização da oferta de vagas no ensino superior,

ocorreram a partir de 2003. O caráter pontual das ações governamentais auxiliou na melhoria da

taxa de freqüência líquida ao ensino superior, mas não na proporção que se enseja o cumprimento

da meta do PNE em 2011.

332. Somente com o advento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) em 2007, que

tem como um de seus eixos norteadores a educação superior, essas ações passaram a ter um


68

mesmo pólo orientador. Intensificou-se a associação ProUni/FIES, com a possibilidade de

financiar até 100% do valor não abrangido pela bolsa, o que pode ser um fator favorecedor da

permanência dos bolsistas parciais na graduação. Verificou-se que o caminho foi trilhado de forma

inversa, uma vez que o plano deveria preceder as ações e orientá-las para o alcance das metas

propostas.

333. Quanto à contribuição dos programas para o ingresso e a permanência dos estudantes

no ensino superior, observou-se que no caso do ProUni, o programa contribuiu para o ingresso de

no máximo 6,4% dos estudantes no ensino superior em cada processo seletivo. Em relação à

permanência dos alunos no ProUni, verificou-se que do total de bolsas concedidas no período

2005-1º/2008, houve evasão de 19,5% dos beneficiários e que, das bolsas oferecidas no programa

até agosto de 2008, 58% estavam em efetiva utilização. A redução na taxa de utilização verificada

no período supracitado advém do não preenchimento de todas as vagas no processo seletivo ou

pelo encerramento da bolsa após a concessão, sem que o aluno tenha concluído o curso.

334. No caso do FIES, verificou-se que o programa não possui mecanismo para que o

estudante tenha acesso à linha de crédito antes de ingressar no curso superior, o que seria uma

opção para o cumprimento de suas metas. Por outro lado, apesar de não atuar no acesso ao ensino

superior, foi verificado um alto percentual de estudantes tem conseguido financiamento no ano de

ingresso na graduação ou até um ano após, o que contribui para mitigar os problemas

relacionados à permanência desses estudantes no ensino superior.

335. 335. Verificou-se também que os mecanismos existentes para auxiliar na permanência

dos bolsistas do ProUni no curso superior atingem um pequeno percentual de estudantes. A bolsa

de permanência tem um alcance limitado em relação aos bolsistas integrais, pois somente aqueles

que estudam em cursos definidos como integrais tem acesso ao benefício. No mesmo sentido, a

opção de financiamento por parte dos bolsistas parciais da parte não coberta pelo benefício

atingiu apenas 3,8% do universo de bolsistas parciais. Uma opção para melhorar o acesso desses

bolsistas ao financiamento seria uma melhor conjugação dos cronogramas dos processos seletivos

para os dois programas, tornando o processo mais célere, uma vez que os critérios são

simplificados para os bolsistas do Prouni.

336. Do mesmo modo, verificou-se que uma maior celeridade no processo seletivo do Fies,

para não-bolsistas ProUni, pode ser um fator atrativo para os estudantes, que com a opção de

contemplação de financiamento mais rápido reduz a possibilidade de inadimplência com a IES e

das condições para que o estudante permaneça amparado no curso até a conclusão do ensino

superior. Os processos seletivos no Fies tem um calendário que dura praticamente um semestre.

337. Em relação ao FIES, verificou-se, por meio da análise de dados encaminhados pela

Caixa Econômica Federal, que a quase totalidade dos beneficiários encontra-se na faixa de renda

de até três salários mínimos per capita. Utilizando-se como benchmark os critérios de renda do

ProUni, observa-se que o programa tem alcançado a população com maior vulnerabilidade em

termos de renda. Apenas 2,2% de contratos foram firmados com estudantes com renda familiar per

capita acima de cinco salários mínimos. Ressalta-se que há possibilidade do crescimento de

financiamentos para familiar com renda per capita mais alta, uma vez que o ProUni e Fies

compartilham o mesmo público-alvo: o ProUni por imposição legal de focalização e o Fies por

financiar preferencialmente para a população de baixa renda.

338. No que se refere à qualidade dos cursos oferecidos por meio do ProUni e do FIES,

verificou-se que os instrumentos de avaliação dos cursos existentes não estão sendo eficazes para

impedir a permanência de beneficiários dos dois programas em cursos mal avaliados. No caso do

ProUni, como ainda não houve dois ciclos avaliativos do Sinaes, instrumento que a legislação do

ProUni determina seja utilizado na avaliação dos cursos e instituições vinculadas ao programa,

nenhum curso foi afastado da oferta de vagas.


69

339. No FIES, a legislação determina que o ENADE seja utilizado como instrumento de

avaliação dos cursos e que só podem permanecer no programa cursos que obtiverem nota maior ou

igual a três. Ao analisar os resultados do ENADE do período de 2004 a 2007, constatou-se que

18% dos cursos do FIES nunca tinham sido avaliados e que, dos cursos avaliados, 24,8%

obtiveram nota menor que três.

340. A equipe de auditoria utilizou como benchmark os mesmos critérios de qualidade de

curso utilizado no Fies para analisar os cursos do ProUni. Verificou-se que 34,65% dos cursos

nunca tinham sido avaliados pelo ENADE e que 20,9% dos cursos avaliados obtiveram nota menor

que três. Vale ressaltar que o ENADE é um dos instrumentos de avaliação que compõem o Sinaes.

341. Ao analisar as prioridades na distribuição por cursos de bolsas do ProUni e de

financiamentos do FIES verificou-se que não há estudos sobre as necessidades de profissionais

com curso superior no Brasil e que para definição dos cursos a serem priorizados nos dois

programas são utilizados diversos estudos realizados por diferentes instituições que não

demonstram necessidades nacionais obtidas a partir critérios ou sistemáticas comparáveis.

342. Verificou-se que, na prática, não há priorização de cursos, já que no FIES os cursos

mais procurados - direito, enfermagem, administração e ciências contábeis - são responsáveis por

38,7% do total de contratos ativos, e no ProUni os cursos mais procurados - administração,

direito, pedagogia e comunicação social - são responsáveis por 41,1% dos bolsistas. Os cursos

definidos como prioritários pela Portaria MEC nº 2/2008 são responsáveis por apenas 13,5% dos

contratos do FIES e 18,5% das bolsas do ProUni.

343. No que se refere à contrapartida recebida pelas IES vinculadas ao Prouni, verificou-se

que a forma como é desenhado o Programa, na qual as informações sobre o número de alunos

ingressantes efetivamente pagantes são prestadas pelas IES ao MEC, por meio do Sisprouni, sem

que haja nenhum controle, possibilita a existência de comportamentos oportunistas por parte

dessas instituições, sendo, em tese, possível que IES informem número menor que o real de

estudantes efetivamente pagantes, a fim de que a instituição tenha obrigação de ofertar número

menor de bolsas.

344. Por meio de trabalho conjunto de análise de dados realizado pela a Receita Federal do

Brasil e a equipe de auditoria, com o cuidado de preservar o sigilo fiscal das IES e de separar as

IES por tipo - com fins lucrativos, sem fins lucrativos não-beneficentes e sem fins lucrativos

beneficentes -, a Receita informou que o custo médio mensal de cada bolsa Prouni no ano de 2006,

por tipo de instituição era de R$ 495,00, R$ 916,00 e R$ 1.043,00, respectivamente. Esses valores,

para o caso dos dois últimos tipos de instituições são bastante superiores a mensalidade média

cobra por estas instituições que é de R$ 504,00 e R$ 596,00. Esse custo poderia ser menor caso

houvesse um maior preenchimento de bolsas a cada processo seletivo. Como o volume de renúncia

de receita não é diretamente ligado ao número de bolsas efetivamente ocupadas, o custo dessas

acaba absorvendo o custo das bolsas não preenchidas.

345. No que se refere à renegociação de títulos recebidos pelas IES participantes do FIES,

observou-se que há a possibilidade de que as IES renegociem com o FIES os títulos anteriormente

recebidos. Verificou-se, ainda, que apenas pequeno número de instituições realiza essa prática.

Entretanto, apesar de o número de instituições que renegocia títulos com o Fundo ser pequeno,

essas renegociações representam valor alto de recursos públicos que acabam sendo repassados

diretamente ao setor privado, cerca de R$ 40 milhões anuais em média. Esses títulos são

convertidos em espécie, apesar do não saneamento da dívida previdenciária por parte dessas

instituições, objetivo para o qual o título foi criado.

346. Em relação aos débitos previdenciários, que deveriam ser saneados por meio do Fies,

verificou-se que a dívida das 701 IES que permaneceram no programa durante todo o período de


70

2004 a 2007 praticamente quadruplicou, passando de pouco mais de um bilhão de reais para mais

de quatro bilhões de reais. Esses resultados foram obtidos por meio de análise realizada pela

Receita Federal do Brasil.

347. Em relação aos mecanismos de controle existentes nos dois programas, foi observado

que tanto no FIES quanto no Prouni as IES, que desempenham papel importante no momento da

comprovação das informações prestadas pelos candidatos, não possuem um padrão definido de

atuação. Cada uma, de acordo com as suas necessidades e possibilidades, se organiza para

procurar desempenhar a atribuição determinada na Lei, resultando em não uniformidade nos

procedimentos de comprovação de informações. Assim o candidato fica a mercê do grau de rigidez

da instituição na confirmação da elegibilidade para os programas.

348. Quando foi tratada a supervisão que o MEC realiza sobre as IES participantes dos

programas, verificou-se que o Ministério não possui meios para fazer supervisão in loco, já que

possui número reduzido de servidores atuando na operacionalização do Prouni e do FIES, e que

por este motivo, realiza quase toda a supervisão que lhe cabe via sistemas informatizados,

Sisprouni e Sifes. Isso confere às IES, que atuam na ponta do sistema, bastante liberdade no

desempenho de suas atribuições no processo de confirmação dos candidatos, dando margem ao

surgimento de diversos tipos de irregularidades.

349. Verificou-se, ainda, que diversas informações inseridas pelos candidatos no Sisprouni

não têm como serem comprovadas, já que o MEC não disponibiliza ferramentas para isso. Um

exemplo disso são os 2.143 bolsistas ativos do Prouni que também estão matriculados em

instituições públicas e gratuitas de ensino superior sem que o MEC tenha controle sobre esse fato.

350. Os dois programas são operacionalizados quase que exclusivamente via sistemas

informatizados, Sisprouni e Sifes, o que colabora para seu bom desempenho, entretanto esses dois

sistemas além de não possuírem interligação, que permita verificar a existência do mesmo aluno

como beneficiário dos dois programas em cursos diferentes, também não possuem críticas capazes

de detectar erros ou tentativas de fraudes por parte dos beneficiários

351. Vale ressaltar que foi apurada a possibilidade de realizar cruzamento de dados dos

sistemas com bancos de dados já existentes, a fim de buscar indícios da veracidade, ou não, de

informações de difícil comprovação prestadas pelos candidatos.

352. Pode-se concluir desse trabalho de auditoria que o Prouni e o FIES são programas

bastante importantes para garantir o ingresso e a manutenção de alunos no ensino superior, e a

melhoria do nível de escolaridade da população, sendo um grande passo rumo ao atendimento das

metas previstas no PNE e no PDE, entretanto, verificou-se que os programas ainda necessitam de

diversos aprimoramentos que auxiliarão tanto gestores, como IES e beneficiários a alcançarem

seus objetivos de forma mais eficiente, eficaz, efetiva e econômica para os cofres públicos.

9. Benefícios estimados da auditoria

353. As recomendações propostas na auditoria no Programa Universidade para Todos –

Prouni e no Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior – Fies tem por objetivo

melhorar a sistemática de controle dos programas e a sua operacionalização. A partir das análises

realizadas foram verificadas fragilidades nos controles dos programas, uma vez que os critérios de

elegibilidade são objetivos, porém alguns são de difícil constatação pelo MEC e pelas IES. O

número de bolsas remanescentes após os processos seletivos também foi um ponto que suscitou a

apresentação de recomendações uma vez que o não preenchimento das vagas tem impacto direto

no valor de cada bolsa para o poder público e o conseqüente desalinhamento entre a renúncia

concedida às IES.

354. Em relação aos critérios de elegibilidade do Prouni destacam-se:


71

a) Renda (§1º e §2º do Art. 1º da Lei nº 11.096/2005): O critério de renda no Prouni define o

tipo de bolsa da qual o postulante pode ser beneficiado. Para obter uma bolsa integral a renda per

capita familiar deve ser de até um salário mínimo e meio. No caso de uma bolsa parcial (50%), a

renda familiar per capita máxima é de até três salários mínimos.

b) Vedação da acumulação de bolsa do Prouni com curso de graduação em instituição

pública gratuita (§3º do Art. 2º do Decreto nº 5.493/2005):

c) Vedação de conceder bolsas do Prouni a portadores de diploma de curso superior (§1º e

§2º do Art. 1º da Lei nº 11.096/2005):

d) Vedação de beneficiar-se de bolsa do Prouni e financiamento do Fies em cursos e

instituições diferentes. (Art. 16 da Portaria Normativa nº 2/2008).

Renda familiar declarada

355. As falhas detectadas em relação à renda per capita familiar são provenientes da

fragilidade na comprovação desse tipo critério. Na auditoria, procurou-se mostrar que apenas a

renda declarada é insuficiente para formar opinião a respeito da situação sócio-econômica do

beneficiário. Dados de riqueza familiar, como posse de imóveis, veículos e outros bens podem

esclarecer casos de erros e fraudes. Procedimento similar foi utilizado no TC 013.337/2008-0, em

auditoria no Beneficio de Prestação Continuada e Renda Mensal Vitalícia.

356. O sistema RENAVAM foi utilizado para verificar casos de bolsistas que possuem

veículos registrados em seu nome e que tenham um valor incompatível com os critérios de renda

para o programa. No cruzamento de dados dos bolsistas com o RENAVAM, constatou-se que mais

de 1.700 bolsistas (1.000 integrais e 700 parciais) possuem carros registrados em seus nomes com

ano de fabricação de 2005 a 2008. Além disso, cerca de 12.000 bolsistas (8 mil integrais e 4 mil

parciais) possuem motos com ano de fabricação entre 2005 e 2008. Muitos desses veículos não

estão na categoria de carros populares. Dentre os modelos encontrados podemos citar Mitsubishi

Pajero TR4 Flex ano 2008, GM Tracker ano 2007, Toyota Hilux ano 2007, VW 8.120 EURO3 ano

2008, Ford Ecosport ano 2007, GM Vectra 2008, Honda Civic LXS ano 2008, Toyota Corolla XLI

ano 2008.

357. Para os tipos de veículo exemplificados anteriormente, a possibilidade de que a renda

familiar seja compatível com as exigências do programa é pequena, uma vez que preços desses

tipos de veículos são altos e sua manutenção dispendiosa. Considerando apenas os 1700 bolsistas

que possuem carro com ano de 2005 a 2008 e o valor médio da bolsa de R$ 786,00 de bolsa

integral apurado pela Receita Federal do Brasil, estima-se um benefício financeiro de R$ 12,7

milhões/ano.

358. Além de informações sobre riqueza é possível, em alguns casos, obter informações de

renda dos beneficiários de outros bancos de dados como é o caso da RAIS. Dos 385 mil bolsistas

ativos no primeiro semestre de 2008, 147,8 mil estavam presentes nesse banco de dados. Nos

procedimentos realizados na auditoria verificou-se a presença de 23.100 bolsistas presentes na

RAIS/2006 com rendimentos anuais superiores à renda anual familiar declarada, configurando

indício de erro de inclusão no programa. Como atualmente o Sisprouni não capta o CPF dos

demais membros do grupo familiar, não foi possível estender o cruzamento de dados a esses

membros.

359. Considerando o valor médio mensal apurado neste trabalho para uma bolsa integral,

que é de R$ 786,00, conforme cálculo da Secretaria da Receita Federal do Brasil, estima-se um

montante de R$ 217,8 milhões/ano aplicados em estudantes sem o perfil exigido pelo programa.

Como a partir da entrada no programa, verificou-se que não existem dispositivos para a

confirmação dos critérios ao longo da graduação, o estudante usufruirá do benefício por um


72

período de quatro anos, que o tempo de duração da maioria do curso. Por esse período o benefício

financeiro atinge o montante de R$ 817,5 milhões.

Acumulação de bolsa concedida por meio do Prouni em instituição privada com a

realização de graduação em instituição pública gratuita ou bolsistas portadores de curso

superior.

360. No tocante à impossibilidade de acumulação de bolsa do Prouni com a realização de

curso de graduação em instituição pública gratuita, bem como a concessão de bolsas a pessoas

com curso de graduação superior completo, verificou-se por meio de cruzamento dos dados dos

bolsistas com os dados de instituições públicas gratuitas na esfera estadual (Unicamp, USP, UECE

e UERJ), além do PingIfes, sistema do Governo Federal que congrega dados sobre os estudantes

das IFES que tem vínculo diretamente com o MEC, que 2.143 bolsistas do Prouni constavam nos

cadastros dos sistemas, situação que aponta indício de irregularidade no programa.

361. No decorrer dos trabalhos de auditoria, após conversas sobre a possibilidade desse tipo

de ocorrência no programa, a própria SESu realizou o cruzamento de dados desses bolsistas com o

PingIfes e constatou que cerca de 1.000 bolsistas encontravam-se em situação de irregularidade

com a acumulação de bolsas no Prouni e a realização de graduação em instituição pública e

gratuita.

362. O cruzamento de dados do Sisprouni com dados do Sifes mostrou que 123 beneficiários

do Fies apresentavam contratos encerrados pelo motivo de conclusão de curso superior e possuíam

bolsa ativa no Prouni. Além obtenção de bolsas do Prouni, já tendo concluído cursos superior, o

cruzamento também permitiu identificar estudantes que tem financiamento estudantil e bolsa no

Prouni em cursos diferentes, o que configura irregularidade na execução dos programas. O

cruzamento de dados dos beneficiários dos dois programas pela SESu possibilita a identificação

desse tipo de caso e a ocorrência da acumulação indevida. As informações dos bolsistas

encaminhadas a cada ano para realização dos processos seletivos do Fies podem ser utilizados no

SIFES para permitir que o sistema identifique automaticamente o curso para o qual o estudante

pode receber financiamento e a o caso de estudantes que já possuem financiamento em outro curso

e que foram contemplados pelo Prouni.

363. Por meio dos dados da RAIS/2004, nos campos que tratam sobre o nível de escolaridade

dos trabalhadores foi possível verificar que 3.561 bolsistas do Prouni constavam nesse cadastro

com o grau de instrução superior completo, situação vedada pelo programa. Foi utilizada a

RAIS/2004 por ser esta anterior à implantação do Prouni.

364. Considerando os beneficiários encontrados em situação de indício de irregularidade,

tanto nos cruzamentos de dados com instituições públicas e gratuitas de ensino superior, quanto

àqueles constantes da RAIS/2004, e considerando que 75% dos casos sejam confirmados como de

acumulação indevida, estima-se um benefício do controle de R$ 40,3 milhões/ano. A partir da

mesma constatação de que os controles ocorrem apenas na entrada no programa, estima-se um

benefício financeiro de R$ 161,4 milhões. Agregando a estes valores a apuração do volume de

recursos oriundo dos estudantes beneficiários do Prouni e que houve a constatação de já

possuírem curso superior por meio do Sifes, conforme parágrafo 360, chega-se aos montantes de

R$ 41,5 milhões no ano e de R$ 165,9 milhões em quatro anos.

365. A implantação pelo MEC de um sistema que congregue informações sobre a situação

acadêmica dos estudantes no ensino superior principalmente em relação à situação de matrícula e

de conclusão de cursos é fundamental para aferição desse critério de elegibilidade no Prouni. Além

disso, pode ser importante ferramenta para o planejamento de políticas para a educação superior.

366. A efetividade do programa também depende da alocação das bolsas aos estudantes que

congreguem as condições de elegibilidade definidas. A identificação de bolsistas nas situações de


73

acumulação indevida ou portadores de diploma de ensino superior abre uma vaga a ser ocupada

por outro bolsista que se enquadre nas exigências legais.

Recompra pelo fundo de títulos e renúncia de receita

367. Os benefícios do controle também abrangem as contrapartidas existentes do programas.

No caso do Fies o recebimento é realizado por meio de títulos para pagamento de dívida

previdenciária. Verificou-se na auditoria que o montante dessa dívida, em relação às instituições

que aderiram ao programa, tem crescido ao longo dos anos. Apesar desse crescimento, ainda há

na operacionalização do programa a possibilidade da recompra dos títulos por parte do Fundo.

Verificou-se na auditoria que de 2004 a 2007, foram repassados às instituições de ensino

participantes do programa mais de R$ 2,6 bilhões, em títulos da dívida pública. Em um período um

pouco maior, de 2001 a 2007, as IES renegociaram com o Fundo mais de R$ 274 milhões,

resultando em média cerca de R$ 40 milhões recomprados pelo FIES ao ano.

368. Em relação à contrapartida no Prouni, constatou-se que não existem parâmetros que

limitem o montante de renúncia de receita concedida às IES que aderem ao programa. Estas

instituições recebem o volume total de isenção independentemente, por exemplo, da ocupação

efetiva das vagas que devem disponibilizar por meio dos critérios de alocação dos estudantes, ou

ainda em relação à qualidade dos cursos que oferecem.

369. Uma forma de melhorar a operacionalização do programa sugerida na auditoria seria a

existência de um critério de proporcionalidade em relação à ocupação das vagas e/ou qualidade

dos cursos oferecidos. Levando-se em consideração apenas o critério relativo ao percentual de

bolsas efetivamente ocupadas e não as ofertadas, e supondo uma taxa de ocupação de 80% das

bolsas ofertadas a cada ano, esse método de cálculo conduziria a uma renúncia fiscal nos anos de

2005 e 2006 de R$ 84,8 milhões e R$ 212,5 milhões, ao invés de R$ 106,7 milhões e R$ 265,7

milhões, como efetivamente ocorreram, ou seja, deveriam ser recolhidos aos cofres públicos R$

74,5 milhões nesses dois anos do programa pela não ocupação das vagas.

370. Apesar do mecanismo de compensação das vagas não ocupadas, realizado em processos

seletivos posteriores, a remanescência de bolsas persiste a cada ano. Dessa forma, há

recomendações exaradas no presente trabalho para a adoção de medidas que vise reduzir o

número de bolsas não ocupadas contribuído para uma melhor alocação dos recursos e a

conseqüente redução do custo das bolsas ofertadas.

Tabela 17 – Resumo dos benefícios financeiros estimados da auditoria

Item verificado Montante/ano Montante em 4*

anos

23.100 bolsistas presentes na

RAIS/2006 com rendimentos anuais

superiores à renda anual familiar

declarada

R$ 217,8 milhões R$ 817,5 milhões

1.700 bolsistas com carros registrados

em seus nomes com ano de fabricação

de 2005 a 2008

R$ 12,7 milhões R$ 50,8 milhões

2.143 bolsistas do Prouni constavam

nos cadastros dos sistemas PingIfes e

Universidades Estaduais

R$ 15,2 milhões (se

confirmados 75% dos

casos de inconformidades)

R$ 60,6 milhões

3.561 bolsistas do Prouni constavam

nesse cadastro com o grau de instrução

superior completo na RAIS 2004

R$ 25,2 milhões (se

confirmados 75% dos

casos)

R$ 100,7 milhões

123 bolsistas que constam no Sifes R$ 1,1 milhão R$ 4,6 milhões


74

como portadores de curso superior

Bolsas não ocupadas que contam para

a renúncia fiscal

R$ 74,5 milhões em 2005 e

2006 (taxa de ocupação de

80% das bolsas)

TOTAL R$ 346,5 milhões R$ 1.034,2 milhões Nota: * tempo de duração da maioria dos cursos. Os benefícios foram calculados para esse período devido aos controles atualmente atuarem

apenas na entrada do beneficiário no programa.

Proposta de encaminhamento

371. Diante do exposto, e visando contribuir para aperfeiçoar o programa Universidade para

Todos – ProUni e o Fundo de Financiamento de Estudantes do Ensino Superior - FIES, submete-se

este relatório à consideração superior, com as propostas que se seguem:

372. Recomendar à SESu, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do

Tribunal de Contas da União, a adoção das seguintes medidas:

a) harmonizar os calendários do ProUni e do FIES, vinculados às bolsas do ProUni, com o

objetivo de diminuir o tempo em que o bolsista parcial do ProUni fica desprovido do financiamento

complementar, e de reduzir as chances de evasão do programa (seção 3.2);

b) avaliar a conveniência de alterar o mecanismo de isenção fiscal ofertado às IES

participantes do ProUni, de modo que ele passe a abranger critérios como o número de cursos bem

avaliados e de bolsas efetivamente ocupadas, a fim de que o benefício ofertado pelas instituições

seja equivalente à contrapartida recebida do Estado (seção 4.2 e seção 5.2);

c) implementar mecanismos que busquem garantir o preenchimento total das vagas ofertadas

no ProUni pelas IES, com o objetivo de maximizar os benefícios obtidos pela sociedade com a

renúncia fiscal (seção 3.3);

d) propor mudança na legislação do FIES de modo que seja proibida a renegociação de

títulos da dívida pública das IES com o Fundo e de modo que sejam permitidas outras

possibilidades de utilização desses títulos recebidos (e.g. quitação de dívidas tributárias ou

trabalhistas), se a instituição de ensino superior não possuir débitos previdenciários (seção 5.3 e

5.4);

e) alterar a legislação do FIES de modo que a sistemática de seleção dos alunos do

programa permita haver reclassificação dos candidatos a partir dos dados comprovados pelas IES

no momento da entrevista com o intuito de dar celeridade ao processo e prevenir a ocorrência de

irregularidades (seção 6.1 e 6.2);

f) adotar sistemática de controle que contemple críticas capazes de identificar beneficiários e

candidatos que já possuem nível superior, ou que o estejam cursando em instituição pública e

gratuita de ensino, bem como cruzamento de informações com outros bancos de dados (e.g. Enem,

Rais e Renavam) (seção 6.1 e 6.2);

g) realizar encontros técnicos, nos moldes dos que são realizados com os coordenadores do

ProUni, com os componentes da Comissão Permanente de Seleção e Acompanhamento – CPSA das

IES com o objetivo de uniformizar os procedimentos (seção 6.1 e 6.4)

h) captar no momento da inscrição no Prouni o CPF de todos os componentes do grupo

familiar, com o objetivo de viabilizar o controle a posteriori das informações apresentadas (seção

6.2);


75

373. Recomendar ao MEC, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do

Tribunal de Contas da União, que crie um banco de dados nacional de estudantes do ensino

superior, que envolva todas as esferas da administração pública, entidades privadas de modo que o

Estado possa melhor gerenciar suas informações sobre educação superior e fornecer mecanismos

de controle para que seus programas possam se desenvolver de acordo com a legislação que os

regulamentam (seção 6.1 e 6.2)

374. Recomendar à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 250, inciso III, do

Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que adote medidas para uniformizar o

atendimento aos beneficiários do FIES, por meio da realização de treinamentos para funcionários

das agências.

375. Determinar à SESu, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal

de Contas da União, art. 12, §1º, §2º e §3º do Decreto nº 5493/2005, art. 3º, parágrafo único da

Lei nº 11.096/2005, art. 8º e art. 16 da Lei 11.096/2005 e art. 4º, §5º, §6º da Lei 10.260/2001, a

adoção das seguintes medidas,

a) realizar fiscalizações in loco nas instituições de ensino superior que possuem ProUni ou

FIES, de forma a evitar a ocorrência de irregularidades ou fraudes (seções 5.1 e 6.4);

b) encaminhar à Secretaria da Receita Federal do Brasil, a cada processo seletivo, lista das

mantenedoras que aderiram ao Prouni, com os respectivos CNPJ e classificação como entidade

com fins lucrativos, sem fins lucrativos não beneficentes e entidades sem fins lucrativos e

beneficentes, com o objetivo de aprimorar a metodologia de estimativa de renúncia de receita para

o programa e a apuração dos valores efetivos.

c) verificar a elegibilidade ao programa dos beneficiários do Prouni constantes nas relações

dos que apresentam indícios de não pertencerem ao público alvo do programa, conforme

cruzamento de dados efetuados pela auditoria (seções 6.2);

d) enviar ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ação no qual constem cronograma de

adoção das medidas necessárias à implementação das deliberações prolatas, bem como a

identificação dos responsáveis pela implementação dessas medidas;

376. Remeter cópia do Acórdão que vier a ser adotado nestes autos, acompanhado dos

respectivos Relatório e Voto, e deste Relatório de Auditoria ao Secretário da Secretaria da Receita

Federal do Brasil.

377. Remeter à SESu as relações de beneficiários do Prouni que apresentam indícios de não

pertencerem ao público alvo do programa, conforme cruzamento de dados efetuados pela

auditoria.

378. Arquivar os presentes autos na Seprog.

Apêndice A

Tabela 1 – Vagas oferecidas, inscritos, ingressos, matrículas e vagas ociosas em cursos

superiores por dependência administrativa – 2003 - 2006

2003 2004 2005 2006

Pública Privada Pública Privada Pública Privada Pública Privada

Nº de

vagas

oferecida

281.213 1.721.520 308.492 2.011.929 313.368 2.122.619 331105 2.298.493

Nº de

inscritos 2.367.447 2.532.576 2.431.388 2.622.604 2.306.630 2.754.326 2350184 2.831.515


76

Nº de

ingressos 267.081 995.873 287.242 1.015.865 288.681 1.108.600 297407 1.151.102

Nº de

matrículas 1.136.370 2.750.652 1.178.328 2.985.405 1.192.189 3.260.967 1209304 3.467.342

Nº de

vagas

ociosas

14.132 725.647 21.250 996.061 24.687 1.014.019 33698 1.147.391

Fonte: Inep/Mec: Sinopse da Educação Superior 2003, 2004, 2005, 2006

Tabela 2 – Principais motivos para saída dos beneficiários do ProUni – 2005 a 1º/2008

Motivos 2º/2005 1º/2006 2º/2006 1º/2007 2º/2007 1º/2008 Total

6 2562 721 1729 1373 1639 2712 10736

7 37 326 772 3871 2003 9297 16306

8 1210 1310 1958 2021 2385 3090 11974

9 81 63 49 69 25 27 314

12 85 81 64 74 35 148 487

13 1202 2115 5098 4248 3996 5298 21957

15 2442 808 1692 1189 1776 1589 9496

outros 53 23 198 1510 4502 4494 10780

Total 7672 5447 11560 14355 16361 26655 82050 Fonte: Sisprouni/MEC

Descrição dos motivos:

6 – Inexistência de matrícula no período letivo de início do usufruto a bolsa

7 – Conclusão de curso superior

8 – Rendimento Acadêmico Insuficiente

9 – Inidoneidade de documento apresentado ou falsidade de informação prestada

12 – Substancial mudança de condição socioeconômica do bolsista

13 – Solicitação do bolsista

15 – Evasão do bolsista

Outros:

10 – Esgotamento do prazo de utilização da bolsa

11 - Esgotamento do prazo máximo de suspensão

14 – Decisão ou ordem judicial

16 - Falecimento do bolsista

18 – Transferência concluída na própria IES

20 - Concessão de nova bolsa em curso distinto

26 – Não formação de turma no período letivo inicial do curso

27 – Encerramento da matrícula

28 – Não apresentação tempestiva de documentação pendente referente a processo

29 – Matrícula do bolsista, a qualquer tempo, em instituição pública e gratuita


77

30 – Acumulação de bolsa e de financiamento pelo FIES em cursos e/ou instituição

Tabela 3 – Percentual de bolsas remanescentes no Prouni, por processo seletivo, modalidade

de ensino, e tipo de bolsa – 2005 - 2008

Presencial EAD

parcial integral parcial integral Total

2005 9% 7% 0% 2% 18%

1º/2006 7% 5% 1% 1% 13%

2º/2006 4% 3% 0% 1% 9%

1º/2007 11% 5% 3% 6% 25%

2º/2007 7% 3% 2% 2% 14%

1º/2008 12% 4% 2% 3% 21%

Total 50% 27% 8% 15% 100% Fonte: Sisprouni - Ofício 7631/2008/GAB/SESu/MEC

Gráfico 1 – Dispersão do comprometimento da renda

Fonte: Sifes – cadastro encaminhado pela GEFUS/CEF – Ofício nº 1270/2008/GEFUS

Gráfico 2 – Principais motivos para encerramento do financiamento no FIES


78

P rinc ipais motivos para enc erramento dos repas s es do

financ iamento, c om iníc io imediato da fas e de

amortiz aç ão, em perc entual

7,8

25,3

3,7 2,1 2,5

57,2

1,5

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

1 2 3 4 5 6 7

(%)

Fonte: Gefus/Caixa

1. A pedido do estudante; 2. Encerramento tácito – Lei 10.260/01; 3. Infringir obrigação

contratual; 4. Perda da condição de estudante regularmente matriculado na IES; 5. Rendimento

acadêmico insatisfatório; 6. Conclusão de curso; 7. Outros.

Anexo I – Cálculo do índice de classificação no FIES

O IC é calculado por meio da expressão:

IC = GF

CDD x R x CSNG x x CP x EPDG x x M x RT, onde:

RT: Renda bruta total familiar;

M: tipo de moradia (própria ou cedida = 1, outro tipo =

0,4x brutafamiliar rendavalor

moradia com despesavalor 1 ;

DG: Doença grave ou candidato deficiente. (Sim = 0,8 e Não = 1,0);

EP: Egresso de escola pública (Sim = 0,8 e Não = 1,0);

CP: candidato é professor (Sim = 0,6 e Não = 1,0);

NG: outro membro do grupo estudando em IES não gratuita (Sim = 0,8 e não = 1,0);

SC: Candidato possui curso superior completo (Sim = 3,0 e Não = 1,0);

R: candidato é de raça negra (Sim = 0,8 e Não = 1,0)

CDD*: Coeficiente de desempenho discente (A = 0,2; B = 0,4 e C = 1,0)

GF: quantidade de componentes do grupo familiar

* Coeficiente de desempenho discente:

- A = acima de 9

- B = de 7 a 9

- C = abaixo de 7 ou nenhum período letivo concluído.


79

Anexo II – Questionário aplicado aos beneficiários do Prouni

Avaliação do Programa Universidade para Todos – ProUni

Olá!

Convidamos você a participar de uma pesquisa promovida pelo Tribunal de Contas da União

– TCU sobre a avaliação do programa Universidade para Todos – ProUni. O TCU é responsável

por fiscalizar e avaliar todos os programas do Governo Federal, tal como o ProUni. Essa pesquisa

tem como objetivo colher as impressões e opiniões dos alunos que utilizam esse programa a fim de

que o TCU possa propor alterações para sua melhoria.

Enfatizamos que esta é uma pesquisa promovida pelo TCU e não pela instituição de ensino

na qual você estuda. Se houver alguma dúvida, sinta-se à vontade para entrar em contato conosco

(61-3316 7894 ou [email protected]). Não solicitamos a sua identificação, os dados coletados serão

tratados em conjunto.

Sua contribuição será muito útil para a melhoria no programa.

Desde já agradecemos sua participação!

Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog

1. Além do ProUni, você participa do programa Financiamento Estudantil – Fies?

=== Escolha uma opção ===

2. Você participa de algum outro programa de oferta de bolsas ou de financiamento

proporcionado por seu município ou estado?


3. Qual o percentual da bolsa ProUni que você recebe?


4. Como você avalia seu conhecimento sobre as regras do ProUni?


5. Na entrega da documentação necessária para ingresso no ProUni houve grandes

divergências entre a documentação constante no site do MEC e a solicitada pela instituição de

ensino?


6. Você precisou comparecer mais de uma vez à sua instituição de ensino para entregar toda

a documentação?


7. Na sua opinião, a conferência dos documentos necessários para comprovação das

informações pessoais para ingresso no ProUni foi...


8. Você considera a nota de corte mínima de 45 exigida no Enem para admissão no ProUni

uma nota...

mailto:[email protected]


80


9. Você conhece casos de pessoas que participam(ram) do programa mesmo não possuindo o

perfil necessário para isso (ex.: renda maior que o limite estabelecido)?


10. Você já fez alguma denúncia sobre irregularidades que estivessem ocorrendo no ProUni?


11. Na instituição de ensino onde você estuda existe canal apropriado para fazer denúncias

de abusos ou irregularidades no ProUni?


12. Você enfrenta dificuldades em continuar estudando, mesmo tendo bolsa do ProUni?


13. Se não existisse o ProUni, você teria condições de cursar o ensino superior?


14. Você conhece alguém que seja bolsista do ProUni e que também seja aluno de

Universidade Pública, ou que já tenha curso superior completo?


15. Se você também é aluno do Fies, o financiamento recebido é no mesmo curso e na mesma

instituição de ensino?


16. Você conhece as atribuições da Comissão Nacional de Acompanhamento e Controle

Social do ProUni – CONAP?


17. Como você ficou sabendo sobre a existência do ProUni?


18. Você estuda em que região brasileira?


Anexo III – Questionário aplicado aos beneficiários do Fies

Avaliação do Programa Financiamento Estudantil – Fies

Olá!

Convidamos você a participar de uma pesquisa promovida pelo Tribunal de Contas da União

– TCU sobre a avaliação do programa Financiamento Estudantil – Fies. O TCU é responsável por

fiscalizar e avaliar todos os programas do Governo Federal, tal como o Fies. Essa pesquisa tem

como objetivo colher as impressões e opiniões dos alunos que utilizam esse programa a fim de que

o TCU possa propor alterações para sua melhoria.

Enfatizamos que esta é uma pesquisa promovida pelo TCU e não pela instituição de ensino

na qual você estuda. Se houver alguma dúvida, sinta-se à vontade para entrar em contato conosco

(0800-644-1500 ou 61-3316 7894 ou [email protected]). Não solicitamos a sua identificação, os

dados coletados serão tratados em conjunto.

mailto:[email protected]


81

Sua contribuição será muito útil para a melhoria nos programas.

Desde já agradecemos sua participação!

Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog

19. Além do Fies, você participa do Programa Universidade para Todos – ProUni?


20. Você participa de algum outro programa de oferta de bolsas ou de financiamento

proporcionado por seu município ou estado?


21. O financiamento que você recebe do Fies é de?


22. Como você avalia seu conhecimento sobre as regras do Fies?


23. Na entrega da documentação necessária para ingresso no Fies houve grandes

divergências entre a documentação constante nos sites do MEC e da Caixa e a documentação

solicitada pela instituição de ensino?


24. Você precisou comparecer mais de uma vez à sua instituição de ensino para entregar

toda a documentação?


25. Na sua opinião, a conferência dos documentos necessários para comprovação das

informações pessoais para ingresso no Fies feita pela instituição de ensino foi...


26. Você já leu todo o Manual do Aluno Fies?


27. Você conhece casos de pessoas que participam(ram) do programa que não tenham

prestado informações verdadeiras para ingresso no Fies (ex.: informar renda menor do que a

real)?


28. Você já fez alguma denúncia sobre irregularidades que estivessem ocorrendo no Fies?


29. Na instituição de ensino onde você estuda existe canal apropriado para fazer denúncias

de abusos ou irregularidades no Fies?


30. Você enfrenta dificuldades em continuar estudando, mesmo recebendo financiamento do

Fies?



82

31. Se não existisse o Fies, você teria condições de cursar o ensino superior?


32. Você considera uma boa alternativa ao pagamento do financiamento a opção de

trabalhar na sua área de formação em lugares onde haja maior necessidade após a conclusão do

curso (ex.: médicos irem trabalhar no interior do nordeste)?


33. Você já conseguiu fazer algum tipo de renegociação do seu contrato de financiamento?


34. Ao entrar no Fies o aluno deve pagar a mensalidade integral do curso até seu ingresso no

programa. Após o aluno ter sido selecionado para o Fies, a instituição de ensino deve devolver os

valores pagos pelo aluno, na proporção do financiamento que ele passará a receber. No seu caso,

a instituição de ensino efetuou adequadamente essa devolução?


35. Você se encontra inadimplente com sua instituição de ensino?


36. Você considera que as alterações na legislação do Fies deixa os alunos que já recebiam o

financiamento em desvantagem em relação aos novos alunos?


37. Você recebe financiamento do Fies desde o primeiro semestre do seu curso?


38. Antes de fazer o financiamento pelo Fies, você fez alguma simulação das prestações que

passará a pagar após o término do curso?


39. Como você ficou sabendo sobre a existência do Fies?


40. Você estuda em que região brasileira?


Referências

Brasil. Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual – Sigplan.

www.siplan.gov.br. Acesso em 24 de julho de 2008.

Brasil. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Superior. Estudo sobre o Sistema

Universitário Brasileiro. 3º volume. Reformulação e Ampliação do Financiamento Estudantil –

Fies. Dezembro de 2002.

Andrés, Aparecida. O Programa Universidade para Todos – ProUni. Consultoria Legislativa

Câmara dos Deputados. Janeiro 2008.

Brasil. Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas - IPEA. Políticas Sociais –

Acompanhamento e Análise. Educação. 15 edição. Março de 2008.

http://www.siplan.gov.br/


83

Brasil. Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas - IPEA. Texto para discussão nº 1287.

Julho de 2007.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. I Fórum sobre as Instituições Federais de Ensino

Superior. O TCU promove a busca de soluções. Brasília, 2008.

BRASIL. Relatório de Gestão Fundo de Financiamento ao Estudante de Nível Superior- Fies.

2006.

Amaral, Nelson Cardoso. Financiamento da educação superior: estado x mercado. Editora

UNIMEP. São Paulo, 2003.

Brasil. Câmara dos Deputados. Banco de dados de execução orçamentária da Câmara dos

Deputados. Disponível em: www.camara.gov.br. Acesso em julho em 2008.

Brasil. Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria de Conformidade 6ª Secex.

Verificação da segurança e confiabilidade dos procedimentos de seleção do fundo de

financiamento ao estudante de ensino superior. Acórdão nº 914/2006-Plenário. 2006.

É o Relatório.

VOTO

Decorre o presente trabalho do plano estratégico de atuação deste Tribunal definido para o período de 2006/10, inserido no Tema de Maior Significância-TMS 5/2008 – Educação: Universalização e Qualidade.

2. Nesse contexto, as ações governamentais voltadas ao acesso e permanência da população economicamente mais vulnerável ao ensino superior, realizadas por intermédio do Programa Universidade para Todos-ProUni e do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior-Fies, foram definidas como objeto de auditoria de natureza operacional em virtude, principalmente, de critérios de materialidade, relevância e probabilidade de não alcançarem seus objetivos.

3. É com esse escopo que as sobreditas ações foram avaliadas no concernente à concretização de seus objetivos, seus mecanismos de implementação e controle, bem como sua sintonia em relação às demandas do mercado de trabalho e o seu público-alvo, tendo sempre por foco a identificação de possibilidades de melhoria na atuação estatal, dentro da perspectiva de contribuir para o aperfeiçoamento da administração pública.

4. Desde já, deixo minhas justas homenagens à Equipe encarregada da condução do presente trabalho, o qual foi norteado pelo caráter técnico que sempre deve pautar os trabalhos aqui desenvolvidos.

I 5. Uma primeira conclusão da equipe de auditoria indica que, nada obstante os avanços até então obtidos, há a necessidade de aprimoramento da atuação estatal, por meio de uma ação melhor coordenada e sistematizada, aliada a um esforço adicional, como forma de atingir a meta estabelecida pela Lei nº 10.172/2001, o Plano Nacional de Educação, de propiciar educação superior a um mínimo de 30% da população na faixa etária de 18 a 24 anos até o ano de 2011.

http://www.camara.gov.br./


84

6. Tal conclusão é corroborada pela observação da evolução da freqüência líquida do público alvo em Instituições de Ensino Superior-IES, a qual parte do percentual de 8,9% em 2001 e alcança 13,2% somente em 2007, num crescimento linear que indica o percentual de 15,6% para 2011, a teor do contido no item 3.2 do relatório precedente.

7. Não há que se negar uma melhoria no acesso ao ensino superior, mas ainda insuficiente para o alcance da meta estipulada. Essa circunstância pode ser atribuída à execução das ações de forma pontual e desarticulada, fato que perdurou até o advento do Plano de Desenvolvimento da Educação-PDE, em 2007. Pondera-se, ainda, se a meta não teria sido quantificada em demasia.

8. O incremento do acesso ao ensino superior, mesmo com a contribuição do ProUni, não ultrapassou 6,4% em cada processo seletivo, observado o período de 2005 (ano de sua implantação) até o 1º semestre de 2008. A evasão dos beneficiários das bolsas de estudo alcançou o percentual de 19,5%, no mesmo período. No segundo semestre de 2008, um total de 42% das bolsas ofertadas estavam sem utilização.

9. Por sua vez, o Fies, sucessor do antigo programa de crédito educativo, pode ser apontado como fator de inibição da evasão escolar. Em muito pouco interfere no acesso ao ensino superior, isso porque o discente somente tem acesso a essa linha de financiamento após o seu ingresso na IES.

10. A meu ver, a possibilidade de o discente se valer do Fies para financiar a parcela não alcançada pela bolsa oriunda do ProUni, atualmente prevista na legislação, é uma conjugação que favorece bastante o acesso e a conclusão de um curso de nível superior por parte dos mais vulneráveis economicamente.

11. As recomendações da equipe no sentido de harmonizar os calendários dos programas e uniformizar os procedimentos por parte da Caixa Econômica Federal, em relação ao Fies, e das Comissões Permanentes de Seleção e Acompanhamento, no que tange ao ProUni, demonstram bem que a complementariedade existente entre as duas ações deve ser mais explícita e menos burocrática para o aluno.

12. Com efeito, aos olhos do beneficiário, é tudo uma única ação, com um só objetivo: propiciar à população de menor renda o ingresso e a conclusão de um curso superior.

13. Vejo, nesse ponto, grande oportunidade de melhoria da ação governamental, pois, ainda que se reconheça a existência das duas vertentes, a bolsa e o financiamento, penso que a complementariedade que se apresenta na prática pode, e deve, ser oficializada.

14. Creio que, por essa razão, deva ser dirigida ao MEC recomendação no sentido de buscar uma integração plena entre essas duas ações, uniformizando e racionalizando os calendários e processos envolvidos, como forma de simplificar a burocracia envolvida e atingir um contingente maior dos que almejam ingressar no ensino superior e não dispõem dos recursos necessários para tal.

II 15. Outra verificação aponta para a baixa ocupação pelos beneficiários das ações nos cursos de Licenciatura em Química, Física, Matemática e Biologia, bem como no de Graduação em Engenharia, Medicina e Geologia, os quais são tidos como prioritários pelo MEC, como se depreende da reprodução da Tabela 7 do relatório precedente:


85

Tabela 18 – Freqüência de alunos FIES e ProUni nos cursos definidos como prioritários pela Portaria MEC nº 2, de 31/3/2008.

Curso

Alunos beneficiários (%)

FIES ProUni

Medicina 2,4 0,7

Geologia 0,004 0,002

Química 0,46 0,1

Física 0,1 0,18

Matemática 1,2 1

Biologia 2,4 2

Engenharias diversas 4,850

4,651

Cursos tecnológicos 1,9752

9,953

Total 13,5 18,5 Fonte: Sisprouni e Sifes.

16. De outro lado, os alunos matriculados nos cursos de Administração, Direito, Pedagogia e Comunicação Social perfazem 41,1% do total de bolsistas do ProUni, com 18,5%, 11%, 6,8% e 4,8%, respectivamente.

17. Já em relação ao Fies, 38,7% do total de contratos ativos estão concentrados nos cursos de Direito, Enfermagem, Administração e Ciências Contábeis, com 15,6%, 9,3%, 8,2% e 4,6%, respectivamente.

18. A auditoria observou que esses números seguem a mesma tendência quando comparados aos números oriundos de toda a população que ingressou no ensino superior privado por todas as formas.

19. Isso sugere que uma das causas desse comportamento podem ser atribuídas não a uma política indutora de formação profissional, mas sim à oferta de cursos por parte das instituições de ensino.

20. Creio que, mantidas essas condições, o déficit que atualmente já se observa em algumas áreas estratégicas do conhecimento tende a se tornar sério entrave para o desenvolvimento tecnológico e social do País.

21. É por essa razão que tenho por pertinente o envio de recomendação ao MEC no sentido de adotar incentivos, ou mesmo privilégios, para a conclusão de cursos em áreas estratégicas do conhecimento que tenham baixa demanda.

22. Não se pode olvidar que países hoje com excelentes índices educacionais realizaram expressivos investimentos na formação de professores. A Finlândia é um exemplo. Enquanto seus alunos alcançam os primeiros lugares na avaliação realizada no ano de 2006 pela OCDE em 57 países, os brasileiros amargaram as últimas colocações: 52ª posição em Ciências e 53ª em Matemática, por exemplo.

III

50 Existem alunos FIES em 60 cursos diferentes de engenharia. 51 Existem alunos ProUni em 34 cursos diferentes de engenharia. 52 Existem alunos FIES em 218 cursos tecnológicos. 53 Existem alunos ProUni em 274 cursos tecnológicos.


86

23. Os controles dos processos de seleção de beneficiários, bem como a aferição dos requisitos para a continuidade de usufruto por parte dos mesmos, foram também cotejados neste trabalho (item 6.2 do relatório).

24. Identificou-se falhas na documentação comprobatória das informações prestadas. Tanto no tocante ao Fies quanto ao ProUni, as mais comuns estão relacionadas à incongruência/ausência de comprovantes de renda, residência e comprovação do aproveitamento mínimo para a manutenção do benefício e/ou financiamento.

25. Foi também verificado que, em dissonância à vedação constante na legislação, existem bolsas concedidas no âmbito do ProUni a estudante já graduado, graduando em instituição pública e com renda familiar superior aos limites previstos.

26. Com o fito de cotejar a aderência dos beneficiários a alguns dos critérios de seleção e permanência, a equipe de auditoria realizou o cruzamento da base do ProUni com a Rais e com o Renavam. Esse procedimento apontou bolsistas com renda pessoal superior a R$ 200 mil/ano e outros com veículos tidos por luxuosos, com ano de fabricação entre 2005 e 2008, registrados em seu nome (1.700 casos).

27. Como solução à deficiência observada, a equipe sugere algumas medidas, como, por exemplo, a instituição de um banco de dados nacional de estudantes do ensino superior. Sobre isso, penso que, na dimensão proposta, além de ter implantação e manutenção onerosas, é de eficácia questionável.

28. Outra medida proposta foi a coleta do número de CPF de parentes para aferição da renda familiar do candidato.

29. Sou da opinião que as informações necessárias para verificar a aderência do candidato aos critérios estabelecidos pela legislação podem ser obtidas por meio da colaboração entre os diversos órgãos e entidades envolvidos, pela facilitação de acesso a sistemas de T.I., suprindo, assim, a necessidade de criação do aludido banco de dados e de algumas outras medidas sugeridas.

30. A propósito, encontra-se em curso a implantação da Plataforma de Integração de Dados das Instituições Federais de Ensino Superior – PingIfes, o qual permite o intercâmbio de informações entre as instituições de educação superior e a SESu/MEC. Tomando por base sua concepção, cremos que essa ferramenta pode vir a suprir parte dos controles ora reclamados, quando for integralmente implantada nas IES.

31. De toda forma, mostra-se urgente e necessária, em relação a essa deficiência nos controles, a adoção de mecanismo de verificação efetivo, a um custo razoável, que impeça tanto o acesso quanto a permanência de beneficiários que refogem ao perfil de elegibilidade.

IV 32. Outra empreitada levada a efeito pela laboriosa equipe foi o levantamento dos custos envolvidos nas ações relativas ao ProUni (iten 5.2 do relatório).

33. A instituição de ensino superior, ao aderir ao programa, adquire isenção fiscal total, deixando de recolher os tributos relativos ao Pis, Cofins, CSLL e IRPJ independentemente da quantidade de bolsas que ofertar, sejam as mesmas ocupadas ou não.

34. A teor das informações obtidas junto à Receita Federal do Brasil, no exercício de 2006 essa isenção alcançou o montante de R$ 1.236,4 milhões.


87

35. Partindo daí, a equipe calculou o custo médio mensal de cada bolsa ofertada nesse mesmo exercício, chegando ao valor de R$ 786,00, no ano de 2006. É de se destacar que esse valor é superior ao valor da mensalidade média dos cursos calculados para o exercício de 2008, que foi de R$ 499,82.

36. Não se pode afirmar que seja um valor razoável, ainda mais quando cotejado à qualidade dos cursos ofertados.

37. Com efeito, esse atributo é uma incerteza. É merecedor de destaque o fato de 34,6% dos cursos afetos ao ProUni e 18% ao Fies não terem sido objeto de qualquer espécie de avaliação. Dos que foram avaliados, 20,9% no ProUni e 24,8% no Fies obtiveram avaliação inferior a 3, o que, em relação ao Fies, é vedado pela legislação.

38. Uma outra razão de questionamento do valor calculado é a ocorrência de sobras de bolsas. O mecanismo atual de seleção permite que as IES recebam a totalidade do benefício fiscal sem a ocupação da totalidade de bolsas ofertadas. O percentual de desocupação saiu de 14,8% da oferta no ano de 2005, passou a 21,3% em 2006, a 35,5% em 2007, e chegou, no 2º semestre de 2008, a 42%.

39. Isso sem falar que o MEC não possui rotina de fiscalização que verifique a fidedignidade das informações prestadas pelas IES.

40. A ausência dessa fiscalização já motivou o Tribunal a emitir determinação à Secretaria de Educação Superior-SESu/MEC, em relação ao Fies, para que “proceda regularmente à fiscalização in loco e à avaliação da atuação das CPSA constituídas nas instituições de ensino superior participantes do Fies, selecionadas por meio de amostragem estatística e priorizadas aquelas cujos indicadores reflitam maior risco de fraude no programa” (Acórdão 914/2006-TCU-Plenário).

41. A propósito dessa situação, recebi do Exmo. Senhor Ministro de Estado da Educação, nesta manhã, expediente pelo qual aponta inconsistências nas informações prestadas pela Receita Federal do Brasil a este Tribunal, as quais estariam, equivocadamente, provocando a superestimação da renúncia fiscal proporcionada pelo ProUni e a subestimação de sua taxa de ocupação. Por essa razão, demonstra preocupação em ser o programa avaliado com base em informações incorretas. Julgo importante transcrever, a íntegra, o documento encaminhado por Sua Excelência:

“1. Trata-se de Relatório de Auditoria de Natureza Operacional no Programa Universidade para Todos – ProUni e no Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior – FIES, abrangendo os exercícios de 2005 a 2008, decorrente de auditoria realizada entre 04/06/2008 e 07/11/2008.

2. Inicialmente, é preciso considerar que o cálculo do custo das bolsas do Prouni é procedimento rotineiro no Ministério da Educação: no encerramento de cada processo seletivo do ProUni, as bolsas do Programa são confrontadas com a estimativa de renúncia prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO vigente, obtendo-se um valor de renúncia por bolsa-equivalente.

3. Ao consolidar as bolsas de estudo ofertadas no âmbito do ProUni para o primeiro semestre de 2009, de acordo com os procedimentos operacionais do Programa recentemente concluídos, o Ministério da Educação pode, mediante confronto com a estimativa de renúncia fiscal constante do Quadro III do Anexo IV.10 da Lei n.º 11.768, de 14 de agosto de 2008 – LDO/2009, calcular o custo mensal das bolsas ofertadas pelo Programa.

4. Portanto, considerando-se a renúncia fiscal estimada na LDO/2009, de R$ 394.012.308,00 e o total de bolsas-equivalentes de 218.491, o Ministério da Educação obteve,


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para o corrente exercício, um custo mensal da bolsa no valor de R$ 150,27, considerando-se um valor anual de R$ 1.803,33 por bolsa. A memória de cálculo empregada pelo Ministério segue anexa.

5. Ora, esta checagem de rotina despertou a atenção do Ministério da Educação quanto ao Relatório de Auditoria em comento, dado que, nesse documento, os valores de renúncia fiscal por cada bolsa-equivalente do ProUni nos pareceram significativamente destoantes dos cálculos internos do próprio Ministério. Recuperando as informações prestadas nos autos do referido Relatório de Auditoria, foi possível constatar graves inconsistências nas informações colacionadas pela Receita Federal do Brasil.

6. As inconsistências dizem respeito a dois aspectos extremamente relevantes para a escorreita auditagem do Programa: (i) inconsistência na apuração da renúncia de receita proporcionada pelo ProUni; e (ii) equívoco no cálculo da taxa de ocupação das bolsas ofertadas no âmbito do Programa. Tais pontos são de crucial importância porque, combinados, fazem com que, de um lado, a renúncia de receita seja superestimada e, de outro, a taxa de ocupação do ProUni seja subestimada. Dessa forma, o Programa poderá ser julgado em bases contábeis que afetam negativamente sua performance efetiva.

7. Como se verá, trata-se de um programa efetivo, eficaz e eficiente na ampliação das oportunidades de acesso ao ensino superior.

8. Quanto ao montante de renúncia de receita empregado para os cálculos relativos ao exercício de 2006, há que se considerar o seguinte: o Relatório de Auditoria menciona, na Tabela 1, uma renúncia fiscal efetiva de R$ 265.700,00, mas considera, contraditoriamente, na Tabela 2, uma renúncia fiscal de cerca de R$ 618.000.000,00 (seiscentos e dezoito milhões de reais).

9. Frise-se que, para 2006, não era sequer necessário trabalhar com estimativa de renúncia, pois as autoridades fiscais já haviam apurado a renúncia fiscal efetivamente verificada no exercício – que, diga-se de passagem, foi muito inferior àquela empregada no Relatório de Auditoria. Mas a renúncia fiscal efetiva de 2006 também consta do Relatório. Não se trata de disputa entre bases de dados, mas de uma grave inconsistência interna ao Relatório, decorrente das informações prestadas pelos órgãos fiscais.

10. Ora, como se vê, trata-se de alteração considerável no montante de renúncia fiscal do ProUni. Apenas com base nesses dados, que superestimam a renúncia fiscal do Programa em quase duas vezes e meia, a Receita Federal do Brasil obteve um custo médio mensal de R$ 786,00 para cada bolsa para o exercício de 2006. Não é o caso de entrar em todos os pormenores do cálculo de custo das bolsas de estudo. O importante a ressaltar imediatamente é que a renúncia fiscal efetiva, em 2006, foi muito inferior àquele utilizada para o cálculo do custo mensal das bolsas do Programa. Dessa forma, parece-nos temerário manter o Relatório de Auditoria em comento na pauta de julgamentos enquanto as autoridades fiscais não oferecerem dados consistentes acerca da renúncia fiscal efetivamente abrangida pelo ProUni.

11. Há que se considerar, ainda, que o cálculo dos valores de renúncia fiscal por bolsa-equivalente, no caso das instituições filantrópicas (instituições sem fins lucrativos, beneficentes de assistência social) tem de levar em contas dois fatores cruciais: (i) o favor fiscal a essas instituições não foi instituído pelo ProUni, mas garantido constitucionalmente; e (ii) apenas uma parte da gratuidade exigida como contrapartida – pouco mais que a metade – é expressa em bolsas de estudo. Com efeito, vale conferir os termos do art. 10 da Lei n.º 11.096, de 13 de janeiro de 2005:

‘Art. 10. A instituição de ensino superior, ainda que atue no ensino básico ou em área distinta da educação, somente poderá ser considera entidade beneficente de assistência social se oferecer, no mínimo, 1 (uma) bolsa de estudo integral para estudante de curso de graduação ou sequencial de formação específica, sem diploma de curso superior, enquadrado no § 1º do art. 1º desta Lei, para cada 9 (nove) estudantes pagantes de cursos de graduação ou sequencial de formação


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específica regulares da instituição, matriculados em cursos efetivamente instalados, e atender às demais exigências legais.

§ 1º. A instituição de que trata o caput deste artigo deverá aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos 20% (vinte por cento) da receita bruta proveniente da venda de serviços, acrescida da receita decorrente de aplicações financeiras, de locação de bens, de venda de bens não integrantes do ativo imobilizado de doações particulares, respeitadas, quando couber, as normas que disciplinam a atuação das entidades beneficentes de assistência social na área da saúde.

§ 2º. Para o cumprimento do que dispõe o § 1º deste artigo, serão contabilizadas, além das bolsas integrais de que trata o caput deste artigo, as bolsas parciais de 50% (cinqüenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) para estudante enquadrado no § 2º do art. 1º desta Lei e a assistência social em programas não decorrentes de obrigações curriculares de ensino e pesquisa.’

12. Como se vê, no caso das filantrópicas, a aplicação em gratuidade por meio da concessão obrigatória de bolsas de estudo monta a cerca de 11%, pouco mais da aplicação mínima em gratuidade para a manutenção do status de entidade beneficente de assistência social. A entidade pode direcionar toda gratuidade faltante para atingir o mínimo legal (9%) para programas de assistência social. Nesses termos, a renúncia fiscal das entidades filantrópicas tem de ser considerada proporcionalmente para obtenção dos valores de renúncia por bolsa-equivalente.

13. Isso quanto às inconsistências relativas ao cálculo dos valores de renúncia fiscal por bolsa-equivalente. Quanto à taxa de ocupação das bolsas, a imprecisão consiste no fato de que, no Relatório de Auditoria, as bolsas ofertadas foram computadas sem descontar a duplicidade natural daquelas que, não preenchidas em um processo seletivo determinado, tem de ser novamente ofertadas no próximo. Esse procedimento é indispensável, pois a gestão do ProUni tem de contar com um índice de evasão significativo. Vale considerar que esse mecanismo está amparado pela legislação que rege o Programa.

14. Além disso, é preciso abater da oferta total de bolsas aquelas chamadas bolsas “adicionais”: ofertadas no mesmo sistema operacional do ProUni, mas sem contar com contrapartida de renúncia fiscal. Tais bolsas, previstas no Decreto que regulamenta o Programa, são ofertadas sem custo fiscal para o Poder Público e, por isso, não podem ser incluídas no cálculo da taxa de ocupação do ProUni. Uma vez não preenchidas, essas bolsas não precisam ser consideradas ociosas, nem ofertadas no próximo processo seletivo. Por isso, incluí-las no cálculo da taxa de ocupação acaba por superestimar o não-preenchimento de bolsas de estudo, sem discriminar aquelas que são oferecidas como contrapartida de benefício fiscal daquelas que são oferecidas por mera liberalidade das instituições de ensino.

15. Só é possível encontrar a real taxa de ocupação do ProUni descontando-se a duplicidade das bolsas oferecidas em contrapartida da isenção fiscal e não preenchidas, bem como as bolsas adicionais oferecidas sem contrapartida fiscal. Por meio desse procedimento, como é possível observar na memória de cálculo anexa, o total de bolsas ocupadas é de 449.026, considerando-se uma oferta total de bolsas de 508.833, descontada a duplicidade de oferta e as bolsas adicionais. Dessa maneira, a taxa de ocupação das bolsas ofertadas no âmbito do ProUni é de 88,24%, e não de 58%, como consta do relatório – percentual que, diga-se de passagem, é compatível com os patamares verificados entre os estudantes regularmente pagantes do ensino superior privado, quando não superior.

16. O Ministério da Educação reconhece o inestimável trabalho de auditoria levado a efeito por esta Egrégia Corte de Contas, não apenas pelo zelo com o erário, mas inclusive para o aprimoramento da gestão pública, e envidará todos os esforços para que eventuais indicações e irregularidades apontadas sejam prontamente sanadas. A rigor, os argumentos aduzidos na presente comunicação não prejudicam as recomendações constantes do Relatório de Auditoria. Trata-se


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apenas de evitar que um Programa responsável pela inclusão de centenas de milhares de jovens seja inadvertidamente maculado.” 41.1 Penso, quanto a isso, que uma possível divergência, ou mesmo inconsistência, entre as informações com que trabalham os órgãos envolvidos pode ser solucionada pela adequação da metodologia de coleta e tratamento de dados, objetivando dotar da precisão necessária a informação prestada à sociedade. 41.2 Diante disso, presente o fato de que pode estar ocorrendo um desnivelamento entre a renúncia fiscal e o benefício concedido, tenho por oportuno os encaminhamentos pertinentes, inclusive um conjunto ao MEC e Ministério da Educação e à Receita Federal do Brasil para que adotem uma sistemática de tratamento da informação, de forma a conferir precisão aos valores envolvidos na renúncia fiscal decorrente do ProUni.

V 42. No que tange ao Fies, a equipe aponta que os títulos dados em pagamento às instituições de ensino (CFT-E) em contrapartida ao valor financiado, os quais tinham utilização precípua para a redução dos passivos previdenciários das mesmas, vêm sendo negociados com entes privados e com o próprio Fundo, transformando-se em verdadeiro aporte financeiro às IES (itens 5.3 e 5.4).

43. Pondera, ainda, que o montante da dívida previdenciária de um grupo de instituições participantes do programa, no período de 2004 a 2007, quadruplicou, saltando de aproximados R$ 1 bilhão para R$ 4 bilhões.

44. Em que pese a preocupação da zelosa equipe de auditoria com essa situação, deixo de acompanhar a sua proposta de encaminhamento em relação à utilização desses títulos.

45. Com efeito, não vejo óbices ao Fies exercer a faculdade expressa no art. 13 da Lei nº 10.260/2001 e recomprar esses títulos, desde que observados os condicionantes elencados no art. 12 da mencionada lei, quais sejam: não estejam em atraso nos pagamentos referentes aos acordos de parcelamentos devidos ao INSS; não possuam acordos de parcelamentos de contribuições sociais relativas aos segurados empregados; se optantes do Programa de Recuperação Fiscal (REFIS), não tenham incluído contribuições sociais arrecadadas pelo INSS; e não estejam em atraso nos pagamentos dos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

46. Também não vejo problemas na negociação dos certificados pelas IES com outras pessoas jurídicas de direito privado, faculdade prevista no § 1º do art. 10 da Lei nº 10.260/2001. Isso porque poderão ser os mencionados títulos serem utilizados na forma prevista no § 2º do mesmo dispositivo:

“§ 2o Os certificados negociados na forma do § 1o deste artigo poderão ser utilizados para pagamento das contribuições referidas no caput deste artigo relativas a fatos geradores ocorridos até 31 de dezembro de 2006.”

47. Essa negociação, portanto, não retira a possibilidade de ser o título utilizado para saldar débitos com a Previdência Social.

48. Além disso, os CFT-E tiveram a sua utilização estendida, passando a também ser utilizada para o pagamento de tributos administrados pela Receita Federal do Brasil, conforme dispõe o § 3º do art. 10 da mesma lei:

“§ 3o Os certificados de que trata o caput deste artigo poderão também ser utilizados para pagamento de débitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, com vencimento até 31 de dezembro de 2006, constituídos ou não, inscritos ou não em


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dívida ativa, ajuizados ou a ajuizar, exigíveis ou com exigibilidade suspensa, bem como de multas, de juros e de demais encargos legais incidentes, desde que todas as instituições mantidas tenham aderido ao Programa Universidade para Todos – Prouni, instituído pela Lei no 11.096, de 13 de janeiro de 2005.” (Incluído pela Lei nº 11.552, de 2007).

49. No tocante ao crescimento do passivo previdenciário das IES, creio que deva ser tal fato levado ao conhecimento das alçadas pertinentes.

VI 50. Destaco, por último, que a Seprog noticia que o MEC já iniciou a revisão de quase mil bolsas de estudo a partir dos resultados e estratégias propostos na auditoria, demonstrando, ainda, disposição em implementar as recomendações para o aprimoramento dos programas.

Com as sobreditas considerações, acolho a proposta de encaminhamento da unidade técnica no sentido de se expedir as recomendações e determinações alvitradas, sem prejuízo de promover os ajustes pertinentes, e VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto à apreciação deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 22 de abril de 2009.

JOSÉ JORGE Relator

ACÓRDÃO Nº tagNumAcordao - TCU – tagColegiado

1. Processo n.º TC-013.493/2008-4 (com 1 volume) 2. Grupo I; Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria Operacional 3. Interessado: Tribunal de Contas da União 4. Unidades: Secretaria de Educação Superior-SESu/MEC e Caixa Econômica Federal-CEF 5. Relator: Ministro José Jorge 6. Representante do Ministério Público: não atuou 7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo - Seprog 8. Advogado constituído nos autos: não há 9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria Operacional tendo por objeto as ações governamentais voltadas ao acesso e permanência da população economicamente mais vulnerável ao ensino superior, realizadas por intermédio do Programa Universidade para Todos-ProUni e do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior-FIES.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 250, inciso II e III, do Regimento Interno em:

9.1. Determinar ao Ministério da Educação que implemente mecanismos de controle impeditivos do acesso e da permanência de beneficiários do ProUni e/ou do Fies que refogem aos critérios de elegibilidade especificados nas respectivas legislações;

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11096.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11096.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11552.htm#art1


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9.2. Determinar à Secretaria de Educação Superior-SESu/MEC a adoção das seguintes medidas:

9.2.1. instituir rotina de fiscalização in loco nas instituições de ensino superior com o objetivo de verificar a aderência das informações por elas prestadas em relação ao ProUni;

9.2.2. verificar a elegibilidade ao programa dos beneficiários do ProUni constantes na relação elaborada pela equipe de auditoria que apresentam indícios de não pertencerem ao público alvo do programa;

9.2.3. implementar mecanismos que busquem garantir o preenchimento total das vagas ofertadas no ProUni pelas IES, com o objetivo de maximizar os benefícios obtidos pela sociedade com a renúncia fiscal;

9.2.4. encaminhar à Receita Federal do Brasil, a cada processo seletivo, lista das mantenedoras que aderiram ao ProUni, com os respectivos CNPJ e classificação como entidade com fins lucrativos, sem fins lucrativos não beneficentes e entidades sem fins lucrativos e beneficentes, com o objetivo de aprimorar a metodologia de estimativa de renúncia de receita para o programa e a apuração dos valores efetivos;

9.3. Recomendar ao Ministério da Educação e à Receita Federal do Brasil que promovam o adequado intercâmbio de informações, tendo por finalidade conferir máxima precisão aos valores envolvidos na renúncia fiscal decorrente do ProUni;

9.4. Recomendar ao Ministério da Educação que: 9.4.1. avalie a conveniência de integrar o ProUni e o Fies num só programa, como forma

de uniformizar e racionalizar os processos envolvidos e simplificar a burocracia existente; 9.4.2. avalie a conveniência de alterar o mecanismo de isenção fiscal ofertado às IES

participantes do ProUni, de modo a abranger critérios como o número de cursos bem avaliados e de bolsas efetivamente ocupadas, a fim de que o benefício ofertado pelas instituições seja equivalente à contrapartida recebida do Estado;

9.5. Recomendar à Secretaria de Educação Superior-SESu/MEC a adoção das seguintes medidas:

9.5.1. incentivar e/ou privilegiar o acesso e a conclusão de cursos em áreas estratégicas do desenvolvimento tecnológico e social do País que tenham baixa demanda;

9.5.2. alterar a sistemática de seleção dos candidatos ao Fies, permitindo a reclassificação dos candidatos a partir dos dados comprovados pelas IES no momento da entrevista com o intuito de dar celeridade ao processo e prevenir a ocorrência de irregularidades;

9.5.3. adotar as medidas que entender necessárias para, a exemplo dos encontros realizados com os coordenadores do ProUni, uniformizar os procedimentos adotados pelas Comissões Permanentes de Seleção e Acompanhamento – CPSA das IES;

9.6. Recomendar à Caixa Econômica Federal a adoção de medidas tendentes a uniformizar o atendimento aos beneficiários do Fies, por meio da realização de treinamentos para funcionários das agências;

9.7. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, aos Exmos. Ministros de Estado da Educação, da Fazenda e da Previdência Social, aos Exmos. Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, ao Exmo. Presidente da Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados, ao Exmo. Presidente da Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal e ao Exmo. Presidente da Caixa Econômica Federal;

9.8. arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 15/2009 – Plenário. 11. Data da Sessão: 22/4/2009 – Ordinária.


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12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: tagCodigoInternet. 13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e José Jorge (Relator). 13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.3. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

UBIRATAN AGUIAR JOSÉ JORGE Presidente Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

sumÁrio: relatÓrio - oglobo.globo.com · foi de 8,5% considerando instituições federais e...

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