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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

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Page 1: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 2: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADESE TRANSPORTES

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

Page 3: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

2

ENTIDADES RESPONSÁVEIS

CEDRU – Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e UrbanoRua Fernando Namora, n.º 46 A1600-454 LisboaPortugalTel.: +351 21 712 12 40Fax: +351 21 712 12 50E-mail: [email protected]ágina na Internet: http://www.cedru.com

QUATERNAIRE PORTUGAL – Consultoria para o Desenvolvimento, S.A.Rua Tomás Ribeiro, n.º 412 – 2.º4450-295 MatosinhosPortugalTel.: +351 22 939 91 50Fax: +351 22 939 91 59E-mail: [email protected]; [email protected]ágina na Internet: http://www.quaternaire.pt

TIS.pt, Consultoria em Transportes, Inovação e Sistemas, S.A.Av. 5 de Outubro, 75, 7.º1050-049 LisboaTel.: +351 21 359 30 20Fax: +351 21 359 30 21E-mail: [email protected]; [email protected]ágina na Internet: http://www.tis.pt

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação: Faustino Gomes

Conselho Consultivo e Apoio Metodológico:José Manuel ViegasJorge GasparJoão Figueiredo

Equipa Técnica:Faustino GomesJoão Abreu e Silva André RemédioFátima SantosSusana CasteloArtur CostaPaulo FelicianoCarlota QuintãoJoão LopesJoão Pedro Matos FernandesHeitor GomesJosé RodriguezLuís Carvalho

Page 4: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

3

ÍNDICE

A. INTRODUÇÃO 7

1. ENQUADRAMENTO 9

2. CONCEPÇÃO GERAL DA METODOLOGIA 10

2.1. Verificação das Conclusões e Recomendações da Avaliação Intercalar 10

2.2. Actualização da Análise de Desempenho Físico e Financeiro 11

2.3. Análise de Impactes do POAT 11

2.3.1. Análise de Impactes Específicos e do Grau de Cumprimento das Metas 11

2.3.2. Análise de Impactes Globais ao Nível Económico, Social e Ambiental 11

2.4. Análise em Profundidade de Intervenções Específicas 11

2.5. Actualização da Análise sobre o Sistema de Gestão e Controlo 12

3. OBJECTIVOS E ESTRUTURA DO POAT 12

4. O POAT EM GRANDES NÚMEROS 14

4.1. Projectos Homologados, Entidades Executoras e Domínios de Intervenção 14

4.2. Comparticipação FEDER para Projectos Homologados 14

4.3. Evolução da Execução Financeira Face à Evolução do POAT 15

B. SÍNTESE DAS CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 19

1. RESUMO MEDIDA A MEDIDA A 30-06-2005 21

Page 5: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

4

2. PRINCIPAIS CONCLUSÕES 24

3. PRINCIPAIS RECOMENDAÇÕES 28

3.1. Recomendações Operacionais para o Actual POAT 28

3.2. Recomendações para o Próximo Período de Programação 29

Índice de Figuras

Figura 1 – Posicionamento da Actualização da Avaliação Intercalar no Ciclo de Vida do POAT 9

Figura 2 – Tópicos de Especificação da Abordagem Metodológica por Componente de Avaliação 10

Figura 3 – Estrutura de Eixos Prioritários e Medidas do POAT 13

Figura 4 – Distribuição dos projectos por Eixo (30-06-2005) 14

Figura 5 – Projectos homologados, por iniciar, em execução e concluídos a 30-06-2005 14

Figura 6 – Distribuição do Número de Projectos por Executor (30-06-2005) 14

Figura 7 – Distribuição do Número de Projectos por Domínio de Intervenção (30-06-2005) 14

Figura 8 – Investimento Elegível homologado (2000-2005) (× 103 Euros) 15

Figura 9 – Investimento Elegível e Comparticipação Programados 2000-2006 (× 103 Euros) 15

Figura 10 – Ritmos de Aprovação e Execução do Investimento Elegível (× 103 Euros) 17

Índice de Quadros

Quadro 1 – Investimento Elegível, Comparticipação e Taxas de Comparticipação (× 103 Euros) 15

Quadro 2 – Investimento Elegível Programado, Aprovado e Executado (× 103 Euros) 16

Quadro 3 – Comparticipação Programada, Aprovada e Executada (× 103 Euros) 16

Siglas e Abreviaturas

APA Administração do Porto de Aveiro

APDL Autoridade dos Portos do Douro e Leixões

ÍNDICE

Page 6: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

5

CP Caminhos de Ferro Portugueses

CTM Centro de Transporte de Mercadorias

E Eixo

EAT Estrutura Técnica de Apoio

EN Estrada Nacional

EP Estradas de Portugal

ERTMS European Rail Transport Management System (Sistema Europeu de Gestão do Transporte Ferroviário)

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

GOP Grandes Opções do Plano

IC Itinerários Complementares

IOT Intervenção Operacional de Acessibilidades e Transportes

IP Itinerários Principais

M Medida

M€ Milhões de Euros

ML Metro Lisboa

MOPTC Ministério de Obras Públicas, Transportes e Comunicações

PDR Plano de Desenvolvimento Regional

PIIP Programas de Investimentos em Infra-estruturas Prioritárias

PN Passagem(ns) de Nível

PNDES Plano Nacional de Desenvolvimento Social e Económico

PO Programa Operacional

POAT Programa Operacional de Acessibilidades e Transporte

PP Projecto Prioritário

P.P. Pontos Percentuais

Page 7: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

6

QCA Quadro Comunitário de Apoio

REFER Rede Ferroviária Nacional

SIFEC Sistema de Informação dos Fundos Estruturais e de Coesão

SIG Sistema de Informação Geográfica

SIGITI Sistema Integrado e Geográfico de Informação de Transportes Interurbanos

TI Tecnologias de Informação

TIP Transportes Intermodais do Porto

UE União Europeia

UG Unidade de Gestão

VTS Sistema de Controlo e de Tráfego Marítimo

ÍNDICE

Page 8: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A.INTRODUÇÃO

Page 9: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 10: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

1. ENQUADRAMENTO

Este documento corresponde ao Sumário Executivo do Estudo de Actualização da Avaliação Intercalardo Programa Operacional de Transportes e Acessibilidades (POAT), integrado no terceiro Quadro Comuni-tário de Apoio (QCA III), possuindo um período de vigência compreendido entre 2000 e 2006. Do pontode vista do ciclo de vida do POAT, esta actualização diferencia-se dos procedimentos de avaliação já efectuados (Avaliação ex-Ante e Avaliação Intercalar) e do que ainda irá ter lugar (Avaliação ex-Post) por apresentar uma tripla função:

• a primeira dessas funções visa fornecer um ponto de situação actualizado relativo ao processo deimplementação do POAT, constituindo-se assim como um instrumento de apoio à sua gestão;

• a segunda dessas funções consiste na antevisão dos principais impactes que a implementação doPOAT é susceptível de gerar, complementando assim a visão mais imediata que caracterizou a Ava-liação Intercalar e, ao mesmo tempo, estabelecendo um quadro de referência para a elaboração daAvaliação ex-Post;

• por fim, a terceira dessas funções procura colmatar o desfasamento temporal existente entre a Ava-liação ex-Post do POAT e o início do próximo período de programação financeira, viabilizando assim a incorporação da experiência obtida em futuras intervenções de carácter estrutural apoiadas porrecursos comunitários.

Figura 1 – Posicionamento da Actualização da Avaliação Intercalar no Ciclo de Vida do POAT

Fonte: Consórcio

Período de Programação 2000-2006 (QCA III)

644444444444474444444444448

Concepção

AvaliaçãoEx-Ante

ProgramaçãoInicial

AvaliaçãoIntercalar

RevisãoIntercalar

Encerramento

AvaliaçãoEx-Post

ProgramaçãoInicial

Concepção

64444744448

Período de Programação 2007-2013

Processo de concepção e implementação do POAT

Etapa do processo de concepção e implementação do POAT

Etapa do processo de avaliação do POAT

Input para o processo de avaliação do POAT

Input para o processo de concepção e implementação do POAT

Input para o período de programação 2007-2013

Actualizaçãoda AvaliaçãoIntercalar

9

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 11: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Tratando-se, em primeiro lugar, de um exercício de actualização, este exercício comporta praticamentetodos os aspectos focados em sede de Avaliação Intercalar, os quais serão apreciados numa lógica devalidação da manutenção da veracidade das conclusões anteriormente alcançadas. Contudo, os elementosde diferenciação anteriormente mencionados e, obviamente, os objectivos fixados, justificam uma abor-dagem mais focalizada em determinadas componentes de avaliação.

2. CONCEPÇÃO GERAL DA METODOLOGIA

A metodologia adoptada neste exercício de Actualização da Avaliação Intercalar do POAT foi estrutu-rada em função das principais componentes de avaliação definidas nas Especificações Técnicas dos Ter-mos de Referência, tendo em atenção o vasto manancial de orientações técnicas e metodológicas produ-zidas pela Comissão Europeia. Neste sentido, as principais componentes de avaliação consideradas foramas seguintes:

• Verificação das Conclusões e Recomendações da Avaliação Intercalar.• Actualização da Análise de Desempenho Físico e Financeiro.• Análise de Impactes do POAT.• Análise em Profundidade de Intervenções Específicas.• Actualização da Análise sobre o Sistema de Gestão e Controlo.

A abordagem metodológica utilizada para cada uma destas componentes seguiu, tanto quanto pos-sível, uma estrutura comum de acordo com o exposto na figura seguinte.

Figura 2 – Tópicos de Especificação da Abordagem Metodológicapor Componente de Avaliação

Fonte: Consórcio

2.1. Verificação das Conclusões e Recomendações da Avaliação Intercalar

Esta componente teve como objectivo central avaliar em que medida as conclusões e as recomen-dações produzidas em sede de Avaliação Intercalar foram internalizadas ao nível da concepção eimplementação do POAT.

Em termos metodológicos, a análise efectuada consistiu em três etapas sequenciais: (i) identificaçãodos objectivos e da estrutura da intervenção, (ii) sistematização das conclusões e recomendações produ-zidas em sede de Avaliação Intercalar e (iii) análise das implicações e consequências decorrentes dasalterações introduzidas.

Objectivo Central

Objectivos Específicos

Metodologia

Fontes de Informação

Outputs

Condicionantes

10

Page 12: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

2.2. Actualização da Análise de Desempenho Físico e Financeiro

Esta componente teve como objectivo central avaliar em que medida o desempenho físico e finan-ceiro do POAT se revela adequado relativamente à programação estabelecida em termos de eficáciae eficiência. Os objectivos específicos que daqui decorrem procuram:

• avaliar a eficácia do POAT no domínio das realizações e dos resultados produzidos;• avaliar a eficácia do POAT no domínio da execução financeira dos recursos disponibilizados;• avaliar a eficiência do POAT.

Em termos metodológicos, a análise efectuada consistiu em duas etapas sequenciais: (i) cálculo deindicadores de eficácia (realizações, resultados e execução financeira) e eficiência e (ii) avaliação da eficácia (física e financeira) e eficiência.

2.3. Análise de Impactes do POAT

Esta componente constituiu um dos principais contributos da actualização da Avaliação Intercalarpara o processo de avaliação do POAT, dizendo respeito à análise dos efeitos mediatos (i.e. impactes)decorrentes da sua implementação. Pela sua natureza distinta, embora largamente complementar, proce-deu-se à sua sub-divisão em impactes específicos e impactes globais.

2.3.1. Análise de Impactes Específicos e do Grau de Cumprimento das Metas

Esta sub-componente teve como objectivo central avaliar em que medida o POAT conseguiu/poderáconseguir alcançar os impactes esperados na sequência da sua implementação. Os objectivos especí-ficos que daqui decorrem procuraram:

• analisar os impactes directos observáveis do POAT;• estimar os impactes e efeitos de sinergia globais do POAT.

Em termos metodológicos, a análise efectuada consistiu em duas etapas sequenciais: (i) cálculo dosindicadores de impacte e (ii) estimativa dos impactes e efeitos de sinergia globais. Estas etapas benefi-ciaram da análise efectuada no âmbito do desempenho físico e financeiro.

2.3.2. Análise de Impactes Globais ao Nível Económico, Social e Ambiental

Esta sub-componente teve como objectivo central avaliar em que medida o POAT contribuiu para a concretização dos objectivos globais de nível QCA na sequência da sua implementação. Os objec-tivos específicos que daqui decorrem procuraram:

• analisar os impactes económicos globais do POAT;• analisar os impactes sociais (na qualidade de vida) globais do POAT;• analisar os impactes ambientais globais do POAT; e,• analisar os impactes na Sociedade de Informação e na Igualdade de Oportunidades entre Homens e

Mulheres.

2.4. Análise em Profundidade de Intervenções Específicas

Esta componente teve como objectivo central proceder à identificação de lições da intervençãopara o período de programação 2007-2013, e assentou numa avaliação de conjunto de formas de inter-venção específicas desde a sua concepção até à produção de efeitos (imediatos e mediatos). De acordocom as Especificações Técnicas dos Termos de Referência, esta análise incidiu sobre:

• as intervenções direccionadas para o reforço da ligação multimodal Portugal-Espanha/Resto da Europano âmbito da Medida 1.1. do POAT;

• as intervenções direccionadas para o reforço das condições de segurança do sistema de transportes no âmbito da Medida 4.2. do POAT.

11

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 13: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Em termos metodológicos, a análise efectuada procurou cobrir os diferentes momentos do ciclo devida dos projectos enquadrados nas Medidas em apreço, contemplando, para cada Medida, (i) a avaliaçãoda sua relevância face aos objectivos das Medidas em apreço, (ii) a avaliação da sua eficácia e eficiência,(iii) a avaliação da sua execução financeira, e (iv) a avaliação do desempenho ao nível da sua tramitaçãotécnico-administrativa e financeira.

2.5. Actualização da Análise sobre o Sistema de Gestão e Controlo

Esta componente teve como objectivo central avaliar em que medida o sistema de gestão e con-trolo do POAT cumpre de forma eficaz e eficiente as suas funções. Os objectivos específicos quedaqui decorrem procuraram:

• analisar a adequação da estrutura organizacional do sistema de gestão e controlo;• analisar os circuitos de gestão e dos dispositivos de controlo;• analisar a adequação e qualidade do sistema de informação de suporte a actividades de gestão, acom-

panhamento e controlo;• analisar o desempenho das funções de divulgação e publicitação.

A abordagem usada para a análise desta componente corresponde essencialmente à sistematização e actualização das análises efectuadas em sede de Avaliação Intercalar, organizadas e complementadascom novas informações disponibilizadas pela Estrutura de Gestão do POAT, formulando recomendaçõesque possam ser incorporadas quer no presente, quer no futuro período de programação financeira (2007--2013).

3. OBJECTIVOS E ESTRUTURA DO POAT

O POAT, concebido na sequência do Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES) e do Plano de Desenvolvimento Regional (PDR), integra-se no âmbito do terceiro Quadro Comunitário deApoio para Portugal (QCA III), em vigor no período 2000-2006, correspondendo ao principal instrumentonacional especificamente dirigido ao sector dos transportes.

O enquadramento estratégico do POAT foi inicialmente definido no contexto do PNDES, o qual preconi-zava um novo modelo de crescimento cuja tradução em termos de política de transportes se materializavaem três vectores principais:

• o reforço da ligação Portugal/Espanha – Resto da Europa, beneficiando do desenvolvimento pleno doscorredores multimodais consagrados em Dezembro de 1996 no Conselho Europeu de Dublin;

• a integração do espaço português, com progressivo desencrave do interior, concretizada através daconclusão do Plano Rodoviário Nacional, do Programa de Desenvolvimento do Transporte Ferroviário,da implementação das orientações consagradas no Livro Branco do Sector Marítimo – Portuário e pelofomento da complementaridade e interoperabilidade destes modos (corredores Norte/Sul e eixos trans-versais);

• a valorização do território como nova centralidade, num quadro de relacionamento da União Europeia(UE) com o mundo, implicando a criação de grandes plataformas logísticas de articulação entre osdiferentes modos de transporte e entre estes e as restantes actividades económicas.

O grande objectivo de longo prazo então fixado para o sector dos transportes consistia em ofereceraos cidadãos e às empresas de todo o País um sistema de transportes seguro e sustentável doponto de vista económico-financeiro, ambiental e social. A perspectiva subjacente sublinha o papeldos transportes enquanto meio (e não enquanto fim) ao serviço do desenvolvimento nacional, identifi-cando para o efeito quatro grandes desafios:

• a integração internacional do País, em particular no espaço europeu e ibérico;• o reforço do sistema urbano nacional e da sua capacidade atractiva e competitiva;• o reforço da coesão e solidariedade internas;• a aposta prioritária na logística.

12

Page 14: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A apropriação deste enquadramento na definição da estratégia do POAT encontra-se declinada aonível dos seus objectivos, eixos prioritários e medidas. Os quatro objectivos definidos no âmbito do POATpara o sector dos transportes visam:

• criar condições para o aumento da produtividade e da competitividade das empresas portuguesas epara a sua maior integração no mercado global, privilegiando uma abordagem integrada da mobilidaderespeitadora do ambiente e do ordenamento do território;

• criar condições para o desenvolvimento em Portugal de uma plataforma de serviços que vocacione oPaís para o papel de rótula de articulação dos transportes de longo curso entre a Europa, a América, a África e o Extremo Oriente;

• contribuir para a melhoria da qualidade de vida nas zonas urbanas;• melhorar as acessibilidades que se traduzam num reforço da coesão e solidariedade internas.

Do ponto de vista da arquitectura e configuração programática do POAT, a estrutura adoptada encon-tra-se apoiada em quatro eixos prioritários que integram as medidas indispensáveis para a sua prosse-cução, tal como é esquematicamente representado na Figura 3.

Por último, importa referir que a estes eixos prioritários e medidas se deverá ainda associar o contri-buto prestado pela componente sectorial desconcentrada regionalmente, integrada em cada um dos cincoProgramas Operacionais regionais do Continente e especificamente dirigida a intervenções de âmbitoregional/local, bem como a intervenção do Fundo de Coesão dirigido para os projectos estruturantes dosector dos transportes e de todo o processo de desenvolvimento económico e social português.

Figura 3 – Estrutura de Eixos Prioritários e Medidas do POAT

Nota: a estes quatro Eixos Prioritários deve ainda acrescentar-se um quinto, de natureza distinta, referente à Assistência Técnica

Fonte: Consórcio

Eixo Prioritário 1

Integração dos Corredores Estruturantesdo Território na Rede Transeuropeia

de Transportes

Eixo Prioritário 2

Reforço da Coordenação Intermodal

Eixo Prioritário 3

Reforço da Coesão Nacional

Eixo Prioritário 4

Promoção da Qualidade, Eficiênciae Segurança do Sistema de Transportes

Medida 1.1 – Ligação Multimodal Portugal-Espanha/Resto da Europa

Medida 1.2 – Acelerar a Construção dos Eixos Transversais e Diagonais Estruturantes

Medida 2.1 – Melhoria de Acessibilidade e Intervenções nos Portos

Medida 2.2 – Desenvolvimento da Rede Complementar Rodoviária

Medida 2.3 – Desenvolver uma Rede Nacional de Logística

Medida 3.1 – Desenvolvimento de Ligações Ferroviárias entre Centros Urbanos

Medida 3.2 – Melhoria das Ligações Rodoviárias entre Centros Urbanos e Nós Variantes

Medida 4.1 – Melhoria da Qualidade e Eficiência do Sistema de Transporte

Medida 4.2 – Reforço das Condições de Segurança do Sistema de Transportes

13

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 15: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

4. O POAT EM GRANDES NÚMEROS

4.1. Projectos Homologados, Entidades Executoras e Domínios de Intervenção

Em 30 de Junho de 2005 encontravam-se homologados 150 projectos integrados nos 5 Eixos, desta-cando-se os Eixos 2, 3 e 4 que englobam 80% dos projectos aprovados (Eixo 2 – 21%; Eixo 3 – 32% e Eixo 4 – 27%).

Fonte: POAT – Situação dos Projectos do QCA III (2004 e 30-06-2005)

Os 150 projectos homologados são da responsabilidade de treze entidades nacionais (executores).Estas entidades são responsáveis em Portugal pelo desenvolvimento e implementação de projectos distri-buídos por seis domínios de intervenção: Caminhos de Ferro, Estradas, Aeroportos, Portos, TransportesUrbanos e Transporte Multimodal, sendo a EP o executor com maior participação no POAT. No que res-peita aos domínios de intervenção, a maioria dos projectos é rodoviária, sendo os Caminhos de Ferro o segundo sector mais representado.

Fonte: POAT – Situação dos Projectos do QCA III (30-06-2005)

4.2. Comparticipação FEDER para Projectos Homologados

Até 30 de Junho de 2005, o investimento elegível global aprovado no POAT ascendia a cerca de 1.958 M€ (milhões de Euros) e a comparticipação pelo FEDER a 783 M€, o que se traduz numa com-participação global média de 39,9%.

Estradas: 105, 70%

Portos: 15, 10%

TransporteMultimodal: 9, 6%

TransportesUrbanos: 3, 2%

Aeroportos: 2, 1%

Caminhos--de-Ferro: 16, 11%

CP: 9, 6% GEP: 8, 5%

APA: 6, 4%

REFER: 6, 4%

APDL: 5, 3%

Outros: 11, 7%

EP: 105, 71%

Figura 7 – Distribuição do Número de Projectospor Domínio de Intervenção (30-06-2005)

Figura 6 – Distribuição do Número de Projectospor Executor (30-06-2005)

22

32

48

40

8

1 14

11

0

11

17

23 25

4

1014

21

4 4

E1 E2 E3 E4 E5

Total Por iniciar Em execução Concluídos

E115%

E221%

E332%

E427%

E55%

Figura 5 – Projectos homologados, por iniciar,em execução e concluídos a 30-06-2005

Figura 4 – Distribuição dos projectos por Eixo(30-06-2005)

14

Page 16: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Figura 8 – Investimento Elegível homologado1 (2000-2005) (×× 103 Euros)

Fonte: POAT – Situação dos Projectos do QCA III (31-12-2001, 31-12-2002 e 31-12-2003, 31-12-2004 e 30-06-2005

4.3. Evolução da Execução Financeira Face à Evolução do POAT

De acordo com a Decisão C(2004) 5409 de 17 de Dezembro de 2004 que contempla a reprogramaçãofinalizada do POAT, a contribuição do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional para o POAT (2000--2006), é de 1.457,23 M€ para um investimento elegível total de 3.336,12 M€. Estes montantes são 2% e 5%, respectivamente, superiores aos montantes inicialmente programados devido à atribuição dareserva de eficiência no valor de 69,22 M€.

Quadro 1 – Investimento Elegível, Comparticipação e Taxas de Comparticipação (×× 103 Euros)

Fonte: POAT: Relatório de Execução de 2004

Figura 9 - Investimento Elegível e Comparticipação Programados 2000-2006 (×× 103 Euros)

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

3 000 000

3 500 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Investimento Elegível Anual Comparticipação Anual

Investimento Elegível Acumulado Comparticipação Acumulada

AnoInvestimento Elegível Comparticipação FEDER Taxa de Comparticipação

Anual Acumulado Anual Acumulada Anual Acumulada

2000 606 365 606 365 224 279 224 279 37,0% 37,0%

2001 553 308 1 159 673 229 078 453 357 41,4% 39,1%

2002 555 555 1 715 228 213 486 666 843 38,4% 38,9%

2003 472 999 2 188 227 212 767 879 610 45,0% 40,2%

2004 366 922 2 555 149 184 378 1 063 988 50,2% 41,6%

2005 368 578 2 923 727 185 239 1 249 227 50,3% 42,7%

2006 412 389 3 336 117 208 008 1 457 234 50,4% 43,7%

176 506

1 257 634

1 589 774

1 811 8651 925 283 1 956 123

96 430

529 464 594 820703 738 767 488 782 794

31-12-2000 31-12-2001 31-12-2002 31-12-2003 31-12-2004 31-12-2005

Investimento Elegível FEDER

15

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

1 Em 2000, o investimento elegível e a comparticipação apresentam valores muito baixos porque só a partir de 3 de Outubro de 2000,data da 1.a reunião da Comissão de Acompanhamento do POAT, foi possível a aprovação de projectos.

Page 17: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A taxa de comparticipação média programada é de 43,7% para o período entre 2000 e 2006, sendoque em 2005, a programação apontava para que este valor fosse ligeiramente mais baixo (42,7%). A aná-lise da situação do POAT a 20-09-2005 mostra que esta taxa é de 40,8%, daqui resultando um aproveita-mento da comparticipação FEDER inferior à possível tomando como referencial o programado. Este factorecomenda duas medidas que podem ser tomadas de forma isolada ou conjuntamente: reprogramação dos projectos da mesma tipologia de modo a permitir uma maior equidade entre projectos aprovados nopassado, passado recente e futuro; e, embora numa perspectiva contrária ao objectivo proposto na repro-gramação intercalar do Programa que recomenda um ligeiro aumento da taxa média de comparticipaçãoprogramada, aumentar o esforço de investimento global, por forma a, ainda que mantendo a taxa decomparticipação FEDER, absorver a totalidade da dotação disponível.

O montante elegível aprovado até 20-09-2005 representa 64,6% do montante programado e a com-participação aprovada é cerca de 60,4% do montante total programado. Atendendo ao tempo que medeiaentre a data actual e o final do QCA III (pelo menos em termos de tempo útil para apresentação e apro-vação de candidaturas), não se pode considerar que a situação seja confortável, recomendando umamonitorização apertada do Programa.

Quadro 2 – Investimento Elegível Programado, Aprovado e Executado (×× 103 Euros)

Quadro 3 – Comparticipação Programada, Aprovada e Executada (×× 103 Euros)

Em 2004 o desvio entre o investimento elegível programado e o investimento aprovado real (progra-mado até 2004/total programado – aprovado até 2004/total programado) era de 19 p.p.; durante os trêsprimeiros trimestres de 2005 a situação manteve-se praticamente idêntica. Assim, até ao final do Pro-grama terão que ser aprovados projectos no valor de 1.180 M€ (35,4% do total programado).

Ao nível da execução, o cenário aparentemente é ainda menos favorável pois nalguns casos as taxasde execução são baixas. Em 2004 o desvio entre o investimento elegível programado e o investimentoelegível executado (montante programado até 2004/montante total programado – montante executado

0

200 000

400 000

600 000

800 000

1 000 000

1 200 000

1 400 000

2000 2001 2002 2003 2004 30-06--2005

20-09--2005

Programado Aprovado Executado

Ano

Comparticipação Acumulada

Programada Aprovada Executada

2000

2001

2002

2003

2004

30-06-2005

20-09-2005

224 279

453 357

666 843

879 610

1 063 988

1 249 227

1 249 227

96 430

529 464

594 820

703 738

767 488

782 794

880 087

40 529

203 543

381 047

513 666

596 056

645 646

675 509

Aprov.//Progr.

43,0%

116,8%

89,2%

80,0%

72,1%

62,7%

70,5%

2006 1 457 234 880 087 675 509 60,4%

Exec.//Progr.

18,1%

44,9%

57,1%

58,4%

56,0%

51,7%

54,1%

46,4%

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

3 000 000

3 500 000

2000 2001 2002 2003 2004 30-06--2005

20-09--2005

Programado Aprovado Executado

Ano

Investimento Elegível Acumulado

Programado Aprovado Executado

2000

2001

2002

2003

2004

30-06-2005

20-09-2005

606 365

1 159 673

1 715 228

2 188 227

2 555 149

2 923 727

2 923 727

176 506

1 257 634

1 589 774

1 811 865

1 925 283

1 956 123

2 156 039

67 375

381 148

818 654

1 129 400

1 428 364

1 559 861

1 622 117

Aprov.//Progr.

29,1%

108,4%

92,7%

82,8%

75,3%

66,9%

73,7%

2006 3 336 117 2 156 039 1 622 117 64,6%

Exec.//Progr.

11,1%

32,9%

47,7%

51,6%

55,9%

53,4%

55,5%

48,6%

16

Page 18: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

17

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

até 2004/montante total programado) era de 34 p.p., durante os três primeiros trimestres de 2005 a situação manteve-se idêntica. Assim, a execução dos projectos entre o último trimestre de 2005 e 2008deverá ascender a 1.714 M€ (51,4% do investimento elegível programado) de modo a cumprir os objec-tivos definidos.

Figura 10 – Ritmos de Aprovação e Execução do Investimento Elegível (×× 103 Euros)

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

3 000 000

3 500 000

2000 2001 2002 2003 2004 30-06--2005

20-09--2005

2005 2006 2007 2008

Programado Aprovado A aprovar 2005-2006

Executado A Executar 2005-2008

Page 19: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 20: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

B.SÍNTESE DAS CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Page 21: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 22: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

1. RESUMO MEDIDA A MEDIDA A 30-06-2005

Este ponto apresenta resumidamente a situação financeira de cada medida e algumas recomendaçõesno sentido de melhorar o seu desempenho. A data de referência é 30 de Junho de 2005. Os rácios apre-sentados correspondem a:

• FEDER (Medida/POAT) – peso do FEDER da Medida, no total FEDER do POAT.• FEDER (Execução/Aprovado) – rácio da Execução FEDER/FEDER Aprovado.• Taxa de comparticipação – rácio Comparticipação FEDER Aprovado/Investimento Elegível.• FEDER (Aprovado/Programado) – rácio entre FEDER aprovado/FEDER programado.

21

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

1.1.

FEDER (Medida/POAT) 08,8% correspondente a 68,53 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 64,7%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 16,4%

FEDER (Aprovado/Programado) 75,3%

Projectos 9 Concluídos 5 Em curso 3 A iniciar 1

• Considerando o nível de comprometimento financeiro (FEDER (Aprovado/Programado)) e a execução física da medida, os esforços da gestão deverão centrar-se, até ao final do Programa, na execução dos projectos ferroviários e projectosaeroportuários já aprovados, designadamente na Modernização da Linha da Beira Baixa e nos planos de expansão doAeroporto de Faro (que ainda aguarda confirmação da taxa de comparticipação da Comissão Europeia) e do Aeroporto de Sá Carneiro.

• Existe ainda alguma folga, embora não muito elevada, para a aprovação de novos projectos no âmbito desta medida. A tipologia de projectos a aprovar deve ser tal que estes apresentem elevada relevância para o cumprimento dos objec-tivos da medida e contribuam significativamente para os valores dos indicadores de realização e de resultado.

1.2.

FEDER (Medida/POAT) 02,4% correspondente a 25,64 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 95,9%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 53,5%

FEDER (Aprovado/Programado) 35,6%

Projectos 13 Concluídos 9 Em curso 4 A iniciar 0

• Os projectos apresentam as taxas de execução financeira mais elevadas do Programa. Os indicadores da medida têmtambém um bom nível de execução (todos os indicadores apresentam mais de 50% do objectivo final cumprido).

• No entanto, o rácio FEDER (Aprovado/Programado) indica existir ainda folga para a aprovação até 2006 de novos projectos.Na 18.a Reunião da Unidade de Gestão realizada a 11 de Outubro de 2005 foram aprovados dois projectos: IP 7 – Viadutodo Eixo Norte Sul sobre a Avenida Padre Cruz e IP 8/EN 260 – Reabilitação da Ponte de Serpa sobre o Rio Guadiana comum montante de investimento elegível de 32,3 M€.

4

0

39

Medida 1.1.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

31

1 0Medida 1.2.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

Page 23: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

22

2.1.

FEDER (Medida/POAT) 06,6% correspondente a 52,23 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 90,8%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 40,8%

FEDER (Aprovado/Programado) 39,5%

Projectos 10 Concluídos 2 Em curso 8 A iniciar 0

• Nesta medida, tanto a taxa de execução financeira como os indicadores da medida apresentam bons níveis de execução(63% dos indicadores já atingiram o seu objectivo final).

• O rácio FEDER (Aprovado/Programado) mostra existir ainda capacidade para a aprovação de novos projectos que estabe-leçam e/ou melhorem as ligações ferroviárias aos principais portos nacionais, eliminando estrangulamentos existentesnas ligações rodoviárias entre os portos principais e a rede rodoviária nacional e que melhorem as infra-estruturas por-tuárias, cumprindo assim os objectivos da medida.

2.2.

FEDER (Medida/POAT) 12,9% correspondente a 142,47 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 92,2%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 56,4%

FEDER (Aprovado/Programado) 44,9%

Projectos 20 Concluídos 15 Em curso 5 A iniciar 0

• Esta medida apresenta tanto um rácio FEDER (Execução/Aprovado) como os indicadores da medida com bons níveis dedesempenho. No entanto, o indicador correspondente à extensão de estradas a construir no âmbito da rede complemen-tar está ainda longe de cumprir o objectivo estabelecido.

• Deste modo, recomenda-se não só acelerar os ritmos de execução dos projectos em curso, mas também a aprovação demais projectos que contribuam para a melhoria do indicador. Na 18.a Reunião da Unidade de Gestão foram aprovadostrês projectos: EN 361 – Beneficiação entre Lourinhã e Bombarral, Ligação entre o IC 2 e o acesso Sul à Ponte Europa e EN 1 – Beneficiação entre Landiosa e Picôto.

2.3.

FEDER (Medida/POAT) 00,3% correspondente a 1,89 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 03,3%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 35,5%

FEDER (Aprovado/Programado) 03,4%

Projectos 2 Concluídos 1 Em curso 0 A iniciar 1

• O número reduzido de projectos aprovados e de verba afectada é prova de que existe margem para aprovação de novosprojectos de logística como a execução de plataformas logísticas, o desenvolvimento de acções para integração e orde-namento das áreas logísticas existentes e o desenvolvimento de sistemas de gestão centralizada e de integração modalou intermodal.

• Embora esta medida já tenha sido alvo de reprogramação, as insuficientes taxas de execução na medida deixam antever anecessidade de agilizar o ritmo de realização dos projectos por forma a concretizar o cumprimento das metas da medida.Desde 30-06-2005 foi aprovado somente mais um projecto. Alerta-se que o alcance das metas até 2006 se configuracomo uma tarefa de muito difícil concretização pelo que se recomenda nova reprogramação do Eixo até 31-12-2006.

• De salientar que não estão definidos indicadores adequados aos projectos no âmbito do transporte de passageiros.

3.1.

FEDER (Medida/POAT) 18,8% correspondente a 139,45 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 82,0%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 37,9%

FEDER (Aprovado/Programado) 61,5%

Projectos 2 Concluídos 1 Em curso 1 A iniciar 0

• Embora nesta medida existam apenas dois projectos aprovados o rácio FEDER (Aprovado/Programado) é relativamenteelevado o que revela um desequilíbrio entre o nível de comprometimento financeiro e o nível de execução dos indicado-res da medida, pelo que os esforços da gestão devem ser dirigidos para a aprovação de projectos de elevada relevânciapara o cumprimento dos objectivos.

• No entanto, tal desajuste também decorre dos indicadores escolhidos para a avaliação da medida. Com efeito, os objec-tivos específicos: “Intervenções de modernização e renovação ferroviária de importância regional, nomeadamente nasligações ferroviárias do Porto à cidade de Braga e à Trofa” e “Desenvolvimento de novas ligações de modos de trans-porte em sítio próprio, nas áreas suburbanas de Lisboa e Porto, nomeadamente a ligação entre Lisboa e Odivelas” nãopodem ser traduzidos em indicadores como “Redução dos tempos de percurso-ferrovia (min.): Lisboa-Porto; Lisboa--Braga; Lisboa-Guarda; Lisboa-Covilhã, etc.”

71

30

Medida 2.1.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

41

11

Medida 2.2.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

0

2

Medida 2.3.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

1 0

57

Medida 3.1.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

Page 24: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

23

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

3.2.

FEDER (Medida/POAT) 19,9% correspondente a 212,00 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 84,4%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 54,4%

FEDER (Aprovado/Programado) 66,0%

Projectos 46 Concluídos 27 Em curso 17 A iniciar 2

• Nesta medida, apenas os indicadores correspondentes à extensão de estradas a construir apresentam taxas de realizaçãobaixas pelo que se recomenda não só acelerar os ritmos de execução dos projectos em curso mas também a aprovaçãode projectos que influenciem estes indicadores.

• Em carteira para serem aprovados na 18.a Reunião da Unidade de Gestão encontram-se já cinco projectos: EN 330 Bene-ficiação entre Aguiar da Beira e Fornos de Algodres; Via do Tâmega – Lanço Celorico de Basto/Amarante (Trabalhos Complementares); Variante à EN 213 – Lanço Valpaços/IP 4; IC 23 Nó da Barrosa/Av. da República e EN 18 – Variante à Ponte sobre a Ribeira de Figueiró que podem contribuir significativamente para a melhoria dos indicadores.

4.1.

FEDER (Medida/POAT) 11,8% correspondente a 80,66 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 95,0%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 35,0%

FEDER (Aprovado/Programado) 69,6%

Projectos 11 Concluídos 3 Em curso 6 A iniciar 2

• A maioria dos indicadores desta medida encontra-se longe de atingir os objectivos propostos. Os projectos que melhora-rão o desempenho dos indicadores são os projectos que se prendem com os portos em matéria de segurança e ambiente,pelo que devem ser estes a terem prioridade em termos de aprovação.

4.2.

FEDER (Medida/POAT) 05,5% correspondente a 53,12 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 39,3%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 49,8%

FEDER (Aprovado/Programado) 44,6%

Projectos 29 Concluídos 2 Em curso 18 A iniciar 2

• Considerando o nível de comprometimento financeiro e a execução física da medida, os esforços da gestão deverão centrar-se, até ao final do Programa, na execução dos projectos ferroviários já aprovados e a aprovar que permitammelhorar o desempenho do indicador relativo às passagens de nível, que tem actualmente um baixo nível de execução.

• A folga existente entre o Aprovado e o Programado permite ainda a aprovação de outros projectos que irão contribuirpara o cumprimento dos objectivos da medida.

5.

FEDER (Medida/POAT) 00,5% correspondente a 6,80 M€

FEDER (Execução/Aprovado) 24,5%

FEDER Aprov./Investimento Elegível 75,0%

FEDER (Aprovado/Programado) 95,7%

Projectos 8 Concluídos 6 Em curso 2 A iniciar 0

• Como os projectos aprovados são pluri-anuais, a imagem que resulta para este Eixo é que já não existe margem demanobra para a aprovação de novos projectos. No entanto, o que se verifica, é que a taxa de execução FEDER é muitobaixa, pelo que ainda há espaço para outros projectos nomeadamente os correspondentes à construção de SIG e àmelhoria da Grelha de Avaliação de Projectos.

11

22 0

Medida 3.2.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

1 00

7

Medida 4.1.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

1

2

0

1Medida 4.2.

Nível de Execução dos Indicadores Físicos

100% + 85% + 50% – 50%

Não existemindicadores

Page 25: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

2. PRINCIPAIS CONCLUSÕES

Como foram internalizadas as sugestões e recomendações feitas em sede da avaliação Intercalar?

A Reprogramação Intercalar do POAT internalizou de forma adequada e consistente a generalidade das conclusões e recomendações produzidas em sede de Avaliação Intercalar. As mudanças operadas cen-tram-se sobretudo no âmbito táctico-operacional, cobrindo aspectos como a realocação de recursos FEDERentre Medidas, a incorporação de novos indicadores de apoio à gestão da intervenção (compreendendoindicadores de realização/acompanhamento e resultado), a adequação da gama de beneficiários abran-gidos pelo POAT e das taxas de comparticipação de novos projectos, mantendo-se estável toda a lógicaestratégica subjacente à intervenção.

A opção pelo reforço da adequação da oferta relativamente à dinâmica da procura revela-se generica-mente adequada na perspectiva da viabilização de projectos latentes, identificados após levantamento dasintenções de investimento dos potenciais beneficiários do POAT, não colocando em causa a prossecuçãodos objectivos inicialmente fixados. Esta conclusão apenas deve ser relativizada no que diz respeito àMedida 2.3., onde as alterações empreendidas ao nível dos objectivos e das tipologias de projectos e debeneficiários poderão contribuir negativamente para o objectivo de concretização do Sistema LogísticoNacional.

Refira-se que os novos indicadores sugeridos em sede da Avaliação Intercalar, embora tacitamenteaceites, na sua maioria não passaram a ser calculados de forma sistemática, dificultando o exercício deavaliação, nomeadamente no que se refere aos impactes do POAT.

Qual o Desempenho Financeiro do Programa?

Como aspectos positivos, ressaltam:

• a elevada taxa de execução financeira (rácio Despesa Elegível/Investimento Elegível – 79,9%), o queindica a inexistência de atrasos significativos no desenvolvimento dos projectos que ameacem a suaboa conclusão mas também a forte recuperação da taxa de execução desde 2003. À data de 30-06--2005, 71 projectos encontravam-se concluídos (taxa de execução – 100%) e 13 com taxas de exe-cução de 95% a aguardar a apresentação de relatório final;

• o elevado valor do rácio Execução FEDER/Comparticipação (82,4%) que permite perceber o bom anda-mento dos projectos em curso;

• a não existência de atrasos significativos de pagamento, sendo que a 30 de Junho de 2005 tinhamsido efectuados pagamentos no valor de 97% da Execução FEDER contraída.

Como aspectos negativos ressaltam:

• a taxa média de comparticipação (Comparticipação FEDER/Investimento Elegível = 40,0%) a 30 deJunho de 2005 é 3 p.p. inferior à programada;

• o abrandamento das taxas de crescimento anuais quer do Investimento Elegível Aprovado quer daComparticipação o que pode colocar em risco o atingir do programado.

Estes elementos agregados não tem tradução de forma simétrica em todas as medidas:

• seis medidas (1.2.; 2.1.; 2.2.; 3.1.; 3.2. e 4.1.) têm uma taxa de execução financeira (rácio DespesaElegível/Investimento Elegível) superior à taxa de execução média (acima de 79,9%), representando72,4% do Investimento Elegível Aprovado e 83,3% da Comparticipação FEDER;

• No entanto, existem quatro medidas (1.1.; 2.3.; 4.2. e 5.1.) com pior desempenho, apresentandotaxas de execução financeira entre 3,3% e 64,7%. É especialmente preocupante a medida 2.3. quemesmo tendo sido alvo de reprogramação, continua a apresentar um nível de realização não aceitável.Em parte, tal acontece porque continua a faltar um documento enquadrador, mas também porque projectos como os centros de Carga Aérea de Lisboa e Porto e o CTM de Lisboa, elencados na avalia-ção intercalar como potenciais contribuintes para o recuperar da medida continuam por concretizar. A abertura da medida a outros promotores realizada em sede de reprogramação, igualmente não teveo efeito esperado de captação de outros tipos de projectos.

24

Page 26: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Em termos financeiros, até 20-09-2005 encontram-se executados cerca de 46,4% da ComparticipaçãoProgramada e 48,6% do Investimento Elegível Programado. O volume de projectos representa na mesmadata cerca de 60,4% da Comparticipação Programada e 64,6% do Investimento Elegível Programado. A comparação destes valores com os valores apresentados na Avaliação Intercalar de 2003 (para o períodoaté 31-12-2002), revela que existiu um abrandamento significativo na aprovação de projectos que, nocaso de não ser tomado algum tipo de medida que inverta esta tendência e recupere os atrasos verifi-cados, coloca em risco o cumprimento da programação do POAT.

Da aplicação regra n + 2 verifica-se que em 2005 o seu cumprimento ainda não está atingido, sendoque será necessário um esforço importante (será necessário certificar ainda cerca de 75,6 M€) por partedos executores na apresentação de despesa. Embora a Gestão tenha já conhecimento firme de um con-junto de pedidos de pagamento (mas ainda não entregues) que contribuirão para um montante de des-pesas FEDER suficiente para o cumprimento da regra n + 2, recomenda-se uma monitorização muito apertada das entregas dos pedidos de pagamento, com estabelecimento de contactos directos com osexecutores, por forma a garantir a sua entrega atempada.

E qual o Desempenho Físico (Resultados e Realização)?

A análise do desempenho físico dos projectos ficou condicionada pela falta de informação a 30-06--2005, em alguns casos. Nas medidas em que o ritmo de aprovação de projectos tem sido o esperado, o desempenho físico encontra-se na trajectória do cumprimento dos objectivos definidos, verificando-sejá neste momento a aproximação às metas estipuladas no Complemento de Programação, sendo que emalguns casos estas metas já foram superadas.

Quais os impactes directos do POAT ao nível da qualidade vida?

Os investimentos realizados pelo Programa permitiram sobretudo, para além da melhoria da qualidadedo transporte, uma diminuição das distâncias-tempo nos percursos afectados pelos projectos apoiados,com efeitos positivos:

• na melhoria da malha de acessibilidades aos principais pontos populacionais e centros de actividadeeconómica, contribuindo também para o reforço das condições de fixação da população e para a umadistribuição espacial mais equilibrada (veja-se, em particular, os investimentos efectuados nas Medi-das 1.1., 1.2. e 2.2.);

• na melhoria da mobilidade e das condições de vida da população, através do desvio do tráfego auto-móvel de alguns centros urbanos (projectos desenvolvidos ao abrigo da Medida 3.2.), permitindo umamelhor fluidez do trânsito local e regional;

• em termos ambientais, pela diminuição do tráfego automóvel nos centros urbanos e pelas caracte-rísticas das estradas criadas, resultando na redução dos custos associados ao tráfego em trânsito econsequentemente, também, da poluição atmosférica;

• na melhoria na segurança rodoviária, visível sobretudo nas condições de circulação e comodidade detráfego (tanto nos projectos de construção de novas vias, como de beneficiação das existentes);

• na melhoria da segurança e das condições de circulação ferroviárias, pela modernização da rede regio-nal e nacional, pela supressão de passagens de nível, pela implementação de sistemas integrados de segurança, utilizando as novas tecnologias, mas também pelo incremento de maiores níveis deconforto no sistema de transporte ferroviário;

• na melhoria das condições de segurança e de comodidade para os utilizadores de estruturas aeropor-tuárias (Aeroportos de Faro e Porto);

• na melhoria das condições de circulação e de segurança em estruturas portuárias (Portos de Sines,Leixões e Aveiro);

• pela melhoria e pela criação de novos meios de informação e de aquisição de títulos de transporte(bilhética), utilizando as novas tecnologias de informação.

E os impactes indirectos do POAT?

As principais conclusões da Avaliação Ambiental do POAT podem-se sintetizar em 4 pontos: um, maisde carácter operacional, ligado aos indicadores do Sistema de Informação que não estão vocacionados

25

PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 27: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

para a análise de resultados e impactes ambientais, pelo que se deverão introduzir indicadores no domí-nio ambiental; outros três, associados ao desempenho do Programa, como seja privilégio do reforço da rede viária que contribuindo para a melhoria da qualidade de vida das populações no que se refere às acessibilidades e redução dos tempos de percurso, tem como contrapartida, quando daí resulta umaumento de veículos/km, uma maior pressão nas emissões de GEE, por exemplo; apesar da sua menorexpressão relativa, o investimento contemplado no POAT nos modos ferroviário e marítimo será positivopara enfrentar os desafios da qualidade ambiental associados à eficiência energética e à redução dasemissões atmosféricas; e a não consideração, de forma explícita, de projectos de natureza estratégica que visem a internalização das externalidades ambientais (e.g. políticas diferenciadas de preços).

Ao nível do Emprego, os empregos directos são normalmente temporários (e desempenhados porhomens). No entanto, os efeitos induzidos dos projectos integrados no POAT, nomeadamente os de infra--estruturas, poderão ser de grande monta (ainda que dificilmente mensuráveis no âmbito desta avaliação).

No domínio da Sociedade de Informação poder-se-á referir que os efeitos directos já visíveis e esti-mados são relativamente limitados, o que poderá dever-se, por um lado, à escassez de informação rele-vante para a análise dos resultados e impactes ao nível da Sociedade de Informação e do Conhecimentoe, por outro, ao desenvolvimento ainda primário das iniciativas desenvolvidas ao abrigo do POSC, queterão efeitos positivos no que se refere aos objectivos da Sociedade de Informação em vários domíniosde intervenção do POAT.

No domínio da Igualdade de Oportunidades entre os Homens e as Mulheres existem efeitos impor-tantes designadamente no factor tempo de deslocação, que é fundamental na questão da igualdade deoportunidades e na gestão integrada dos transportes que melhora a vida das pessoas e dos transportespúblicos, cujos clientes são maioritariamente mulheres. Igualmente, o desenvolvimento de alguns projec-tos associados à Sociedade de Informação, sobretudo os relacionados com a implementação de sistemasde bilhética (Carris, CP, OTLIS e TIP) ou de vídeo-vigilância embarcada (CP), identificados na avaliação de impactes respectiva, apresentam, na mesma perspectiva, efeitos positivos em termos de género.

Que lições retirar da análise em profundidade das medidas?

Dos diversos pontos de vista em que a avaliação foi feita, importa referir que:

• os projectos aprovados nas medidas 1.1. e 4.2. têm uma relevância elevada a muito elevada para ocumprimento dos objectivos específicos das medidas. A grelha de hierarquização utilizada é um ins-trumento útil permitindo uma avaliação mais objectiva da sua relevância através de um conjunto decritérios comum a todos os projectos, pelo que se recomenda a sua utilização extensiva a todos osprojectos;

• a maior parte dos projectos contribui para o atingir das metas dos indicadores, quer de realização,quer de resultado. Há, no entanto, um pequeno conjunto de projectos em que não é possível esta-belecer o seu contributo para os indicadores da medida;

• os tempos que decorrem entre o pedido de pagamento e a ordem de pagamento são relativamenteconstantes e dentro de parâmetros aceitáveis;

• da análise dos tempos de apreciação e decisão sobre os projectos, projecto a projecto, o tempo atépróxima decisão mais penalizante em todo o processo de aprovação é, de um modo geral, o tempoque decorre entre a apreciação da candidatura pela EAT e a sua aprovação pela UG;

• relativamente às auditorias detectaram-se situações de não execução de auditorias planeadas e deperíodos demasiado longos entre a realização da auditoria e a entrega do respectivo relatório, o queimpede uma actuação mais eficaz no sentido de reduzir ou eliminar os desvios identificados em sedede auditoria e na implementação das medidas correctivas que sejam propostas.

Ao nível do valor acrescentado do POAT e das medidas analisadas importa concluir que:

• relativamente aos Objectivos Comunitários (Contribuição para a coesão económica e social na União;Contribuição para o desenvolvimento equilibrado e sustentável do território europeu e Contribuiçãopara a realização de prioridades comunitárias) existe uma boa sintonia em os projectos POAT;

• relativamente aos Critérios Financeiros, o POAT enquadra um conjunto de investimentos muito signi-ficativos sendo que a participação financeira comunitária (FEDER) tem um efeito multiplicador igual-mente muito significativo neste investimento;

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Page 28: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• relativamente à Operacionalização do Programa (Enquadramento da programação do POAT, Controlo e auditoria e Indicadores físicos e financeiros), todas as medidas do Programa (incluindo-se aqui asmedidas 1.1. e 4.2.) respondem afirmativamente a estas preocupações.

Que lições retirar da análise da medida 1.1.?

As intervenções dirigidas ao reforço da ligação multimodal Portugal-Espanha/resto da Europa, foram,até agora, em três modos: rodovia, ferrovia e modo aéreo. Importa rever cada um deles:

• o esforço na rodovia, nomeadamente ao nível da construção de novas infra-estruturas rodoviáriastenha sido importante até hoje e a aposta na ligação a Espanha e resto de Europa tenha sido efectiva;

• na ferrovia a leitura é semelhante, sendo de referir mas no caso particular desta medida haverá nofuturo o projecto de Alta Velocidade Ferroviária, que pela sua dimensão (de custos e de tempo deimplementação), será uma das suas principais apostas;

• no caso do modo aéreo, ao reforço das condições de operação nos Aeroportos de Faro e Porto, junta--se agora o investimento no Novo Aeroporto de Lisboa o que também cumpre integralmente os objec-tivos da medida.

… e da medida 4.2.?

Da leitura feita aos projectos da medida 4.2., verifica-se que:

• ao nível dos projectos rodoviários, o programa de reabilitação de obras de arte é de grande impor-tância dado o estado de degradação em que se encontram algumas destas infra-estruturas; a hipótesede manutenção deste programa, alargando o âmbito a outros distritos, é fundamental para o reforçode segurança e qualidade; por outro lado, a componente de segurança rodoviária preventiva nãopoderá ser descurada, nomeadamente através da criação de um plano de auditorias de segurança(mais efectivo do que o Plano de Auditorias que decorreu no âmbito deste QCA), bem como o reforçode um programa de eliminação de pontos negros nas vias existentes;

• ao nível dos projectos ferroviários, os associados ao programa de supressão de passagens de nível são essenciais, devendo ser criadas as condições para que este programa prossiga nos mesmos mol-des. Por outro lado, os projectos associados a sistemas de segurança e controlo de velocidade (Convele sistemas rádio solo comboio), são igualmente absolutamente necessários, mas é fundamental queno próximo período de programação se venha também a contemplar a migração dos sistemas existen-tes para os necessários à interoparabilidade, nas linhas que vierem a ser consideradas interessantespara tal, cumprindo-se o standard europeu definido pela European Rail Transport Management System(ERTMS).

Como funciona a Gestão do POAT?

Atendendo a que o grau de complexidade e de exigência de gestão aumentou de forma significativanos últimos 2 a 3 anos, fruto do desenvolvimento do Programa (mais projectos, maiores montantes finan-ceiros, maior diversidade de domínios de intervenção, coexistência de projectos em fases muito distintasde maturação) que o POAT atravessou um período de instabilidade de gestão com 3 mudanças de Gestordesde 2003, e que a Gestão e a EAT para além da gestão específica do POAT, desenvolvem outras activi-dades – coordena a participação nacional no processo de decisão e execução das redes transeuropeias de transportes e monitoriza a gestão/execução do Fundo de Coesão (medidas desconcentradas de trans-portes) –, importa referir que não foram encontrados problemas de maior nesta avaliação à Gestão. Noentanto, importa concluir, para que se possa actuar, que:

• os recursos humanos de gestão estão, neste contexto, subdimensionados;• a organização funcional da EAT aposta na polivalência de funções dos seus membros, o que facilita

a acção em situações de resposta específica a tarefas que consomem mais meios, mas pode prejudicara eficácia e a eficiência na gestão corrente;

• alguns projectos de maior especialidade exigiriam igualmente recursos de gestão mais especializados.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 29: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Avaliando também outras funções da Gestão, importa relevar que:

• as tarefas de controlo têm sido asseguradas com alguma margem e existem mecanismos de apreciaçãoe acompanhamento de candidaturas tendentes a garantir que os projectos seleccionados contribuemde forma eficaz para os objectivos do Programa;

• a divulgação e publicitação do Programa tem sido assegurada de forma diversificada;• o Sistema de Informação assenta essencialmente no SIFEC-FEDER, que teve dificuldades de implemen-

tação e operacionalidade, mas estabilizou e é um efectivo auxiliar da gestão;• não cumpre, no entanto, algumas funções essenciais para a monitorização, como seria a integração

de um módulo de SIG.

3. PRINCIPAIS RECOMENDAÇÕES

Ao nível das recomendações importa distinguir as que podem ter impacte ainda no âmbito deste POATe as que são importantes ter como referência para o futuro período de programação.

3.1. Recomendações Operacionais para o Actual POAT

Ao nível de cada medida

No essencial, as recomendações já estão feitas no ponto resumo de cada medida. Importa, no entanto,ressalvar que existe a necessidade imperiosa de análise interna da medida 2.3. agilizando o que houverpara agilizar, abrindo o leque de possíveis candidatos (quer no perfil das entidades promotoras, quer natipologia dos projectos), quer ainda questionando o possibilidade de nova Reprogramação, sob pena deuma medida que era emblemática para este POAT vir a ser um dos seus pontos negativos, por não terconseguido realizar projecto ou por ter FEDER aprovado que não gasta.

Bateria de Indicadores

Se já não parece possível alterar substancialmente a bateria de indicadores (até para manter a coe-rência entre todos os momentos de análise do POAT), é pelo menos possível criar rotinas no sentido dasua recolha atempada (tal como ocorria no passado recente), e encetar o processo de discussão de outrosindicadores a contemplar no próximo período de programação. Esta discussão deve ser feita com todos os stakeholders, directamente pela IOT ou por subcontratação.

Ao nível da Gestão do POAT

Ao nível da gestão do POAT, as recomendações feitas têm cabimento desde já, e passam por medidassimples e implementáveis a curto prazo:

• reforçar a dimensão da equipa completando o quadro previsto legalmente. Sabe-se que esta acçãoultrapassa a competência da Gestão, mas que por esta passa a manifestação da sua necessidade;

• manter a opção pela polivalência da estrutura de apoio técnico permanente;• ponderar as alternativas para resposta às necessidades de especialização nalguns domínios de inves-

timento: especialização interna, recurso a contratação externa ou parcerias/protocolos institucionaiscom entidades competentes (daqui derivará, decerto, o perfil das pessoas a contratar);

• desenvolver um protótipo de módulo SIG para o sistema de informação do Programa (extensível aoutros domínios de acção do Ministério, desde logo aqueles que estão afectos à Gestão da IOT – finan-ciamentos FEDER, Fundo de Coesão e redes transeuropeias de transportes), associado ao SIFEC ou não.

• apostar no desenho de uma nova Grelha de Avaliação de Projectos que privilegie a melhoria da ava-liação da relevância dos projectos para o cumprimentos dos objectivos do Programa (que poderá serutilizada em paralelo com a existente e testada para o próximo período de programação);

• no curto prazo, em 2005, monitorização apertada dos Pedidos de Pagamento por forma a garantir ocumprimento da regra n + 2.

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Page 30: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Uma outra recomendação, de carácter operacional e que se prende com os níveis de execução, passapela realização mais frequente de reuniões de Unidade de Gestão, por exemplo, todos os meses ou todosos 2 meses, desde que exista pelo menos um projecto para análise.

Ao nível da Sociedade de Informação

Para além da manutenção do procedimento de em todas as infra-estruturas lineares continuar a cons-truir calhas técnicas que possibilitarão as redes de fibra óptica (ou outras), é fundamental transformar o sítio do POAT num verdadeiro veículo da sociedade de informação tornando-o num meio mais eficaz de informação e de publicitação do Programa. No capítulo correspondente é feito conjunto de sugestõesconcretas de conteúdos e funcionalidades que deverão ser atributos deste sítio.

3.2. Recomendações para o Próximo Período de Programação

Ao nível estratégico

Estamos já em mudança de ciclo?

A estratégia de investimento na área da Mobilidade e Comunicação descrita nas Grandes Opções doPlano (GOP) para o período de 2005-2009 assenta no desenvolvimento dos seguintes projectos prioritá-rios (sem prejuízo do agendamento de outros projectos estruturantes):

• “Investimentos de natureza geral: sistemas de informação e orientação para os passageiros epúblico em geral, com instalação de terminais de consulta pública em interfaces e/ou instalações;projectos integrados de bilhética sem contacto nas áreas metropolitanas, com recurso às novas tec-nologias; sistemas de vídeo-vigilância, incluindo funcionalidades de localização de veículos por GPS e de alarme e de socorro em espaços públicos.

• Sistema Ferroviário: desenvolver os projectos de alta velocidade para as ligações nacionais e inter-nacionais dando início, designadamente, à construção da ligação Lisboa-Porto; continuar o esforço de modernização e de eliminação de estrangulamentos da Rede; Ferroviária convencional, visando a eficiência da exploração, a sua compatibilização com as exigências comunitárias e requalificar os equipamentos e o material circulante; melhorar as ligações internacionais aos portos de Lisboa,Setúbal e Sines, em articulação com a ligação de alta velocidade a Madrid, onde seja adequado umtroço comum; promover a melhoria da segurança rodo-ferroviária, através da supressão de 145 PN e da realização de 137 outras intervenções (automatização e reconversão), numa primeira fase; conti-nuar os trabalhos de extensão da rede do Metropolitano de Lisboa, do Metro do Porto e outros metrosligeiros de superfície, em função dos estudos e Planos Estratégicos de Mobilidade e Transportes regio-nais e locais.

• Infra-estruturas Rodoviárias: construir auto-estradas de modo a atingir 90% de realização nos 3000 km de rede planeada; continuar a construção do IP2 e do IP8 na rede fundamental; continuar a construção da rede de Itinerários Complementares; efectuar em regime de concessão a manutençãodas estradas nacionais.

• Sector do Transporte Aéreo: desenvolver o projecto relativo ao Novo Aeroporto da Ota; substituir e modernizar equipamentos e sistemas de apoio à navegação aérea; melhorar e modernizar as infra--estruturas e instalações aeroportuárias em Lisboa, Porto (Sá Carneiro), Faro, e na rede da RegiãoAutónoma dos Açores.

• Sector Marítimo-Portuário e Logístico: criar o Portal Portuário (Plataforma Única Electrónica) inte-grando os diversos operadores e compatibilizar os sistemas informáticos a nível da informação e dainfra-estrutura; melhorar e desenvolver as acessibilidades rodo-ferroviárias aos principais portos por-tugueses, nomeadamente Aveiro, Lisboa-Alcântara, Setúbal e Viana do Castelo; implementar o pro-jecto de integração dos portos nacionais na rede europeia de Auto-Estradas do Mar; lançar a RedeNacional de Plataformas Logísticas, com destaque para as Plataformas Logísticas nas Áreas Metropoli-tanas do Porto e Lisboa e da Zona de Actividades Logísticas em Sines; criar os Centros de Carga Aéreaem Lisboa e Porto; fomentar as plataformas multimodais descentradas, de âmbito regional e local;modernizar equipamentos de optimização da capacidade, na info-estrutura, nos sistemas de gestão da

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PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 31: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

qualidade, na segurança e ambiente; reabilitar e reforçar o Cais do Jardim do Tabaco com a constru-ção da nova Gare Marítima; construir e instalar a sede da Agência Europeia de Segurança Marítima,em Lisboa; instalar e explorar o Sistema de Controlo de Tráfego Marítimo (VTS) costeiro, extensível atodo o território nacional; efectuar melhoramentos nos portos de recreio; melhorar as ligações fluviaisentre Lisboa e a margem Sul do Tejo.”

Entretanto, no documento de orientação estratégica “PIIP – Programas de Investimentos em Infra--estruturas Prioritárias” são dados como exemplos de projectos como Concessão Rodoviária da Grande Lisboa, Ligação Viária Amarante – Bragança, Alta Velocidade Ferroviária, Novo Aeroporto de Lisboa e TI e Bilhética nos Transportes.

Como se verifica, o próximo período de programação ainda será muito marcado por projectos de infra--estruturas, mantendo-se assim o mesmo ciclo, pelo que se pode inferir que pelo menos algumas dasmedidas irão manter-se com uma configuração próxima da actual (ainda que sob outra denominação ouestrutura), representando a continuação na aposta na infra-estrutura.

Como enquadrar os Projectos Prioritários?

Portugal encontra-se representado em 5 dos 30 novos projectos prioritários (PP), que significamnovos desafios, quer no que isso se configura de necessidade de adaptação dos seus programas visando a integração europeia, mas também de oportunidades de focalização da sua política de investimentos em transportes. Estes 5 projectos prioritários são, de forma breve:

• PP n.o 3 – Linhas Ferroviárias de Alta Velocidade do Sudoeste, contemplando a ligação ferroviária dealta velocidade da Península Ibérica a França, com dois ramos a norte e a sul dos Pirinéus, que per-mitirão a conexão com as linhas de Alta Velocidade do centro e norte da Europa. Nestes projectosprioritários inclui-se a Rede Nacional de Alta Velocidade (Ligação Lisboa/Porto – Madrid) que cons-titui aspecto determinante da estratégia de desenvolvimento definida e cujas ligações internacio-nais foram acordadas com Espanha. O estado da arte corresponde ao desenvolvimento de estudos detécnicos, financeiros, de impacto socioeconómico e ambientais, mas durante o período do próximoperíodo de programação espera-se que possam iniciar-se os trabalhos nas ligações prioritárias;

• PP n.o 8 – Ligação Multimodal Portugal/Espanha – Resto da Europa, que no essencial consiste nocompletar e alargar o actual Projecto Prioritário n.o 8 aumentando e diversificando os investimentosem infra-estruturas rodoviárias, ferroviárias, portuárias e aeroportuárias (nomeadamente o Novo Aero-porto de Lisboa), ao longo de três corredores multimodais estruturantes das ligações de Portugal comEspanha e o resto da Europa (Corredor Irún/Portugal, Corredor Galaico – Português, Corredor SudoesteIbérico);

• PP n.o 16 – Ligação Ferroviária de Mercadorias Sines – Madrid – Paris, projecto que pretende vencer abarreira que os Pirinéus representam às ligações ferroviárias da Península Ibérica ao centro da Europa.Inclui-se neste projecto o corredor Sines – Badajoz – Madrid que virá a potenciar extraordinariamenteo desenvolvimento do Porto de Sines;

• PP n.o 19 – Interoperabilidade da Rede Ferroviária de Alta Velocidade da Península Ibérica, que con-templa as restantes linhas novas de alta velocidade com bitola europeia ou as linhas adaptadas comdupla bitola na Península Ibérica, incluindo a ligação Porto – Vigo;

• PP n.o 21 – Auto-Estradas do Mar, incluindo a Auto-estrada da Europa Ocidental, que cobre ArcoAtlântico, desde a Península Ibérica até ao Mar do Norte e o Mar da Irlanda.

Este conjunto de projectos concretizam algumas das preocupações elencadas nas GOP e no PIIP, tor-nando-os, por um lado, mais focados na obtenção de resultados porque interessantes para Portugal masreconhecidamente importantes para a integração do espaço comunitário, e por outro, de realização maisfácil porque alvo de apoios específicos. Assim, no próximo período de programação deverão ser conside-radas em medidas específicas.

Que tipos de Projectos deverão ser considerados no próximo Período de Programação?

Espera-se que, de acordo com as orientações conhecidas sobre a política de coesão para o período deprogramação 2007-2013 com base nas propostas da CE, a arquitectura dos programas e seus instrumen-

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Page 32: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

tos, bem como as prioridades a prosseguir, venham a sofrer reajustamentos. No entanto, atendendo aolistado nas Grandes Opções do Plano, no Programa de Investimentos em Infra-estruturas Prioritárias enos Projectos Prioritários, verifica-se que existirá lugar:

• a grandes projectos (enquadrados nos projectos prioritários ou não) que poderão vir a ser a travemestra do complemento de programação;

• a projectos de continuidade na linha dos realizados no QCA III, nomeadamente aqueles que privile-giem a integração do território, a complementaridade modal e o fecho de malhas, no que este fechorepresente de redundância de rede, ainda que nesses elos se possa vir a ter características de viamenos exigentes se a procura estimada for relativamente baixa.

Ao nível táctico

Melhoria da Definição de Objectivos e de Quantificação de Metas e Programação Financeira

Tanto a avaliação intercalar como a respectiva actualização permitiram verificar algumas debilidadesno planeamento de objectivos específicos a atingir, na quantificação de metas em algumas medidas enecessariamente a respectiva afectação financeira. Este exercício é moroso e complexo, efectuado a mon-tante da intervenção, pelo que se apresentam algumas linhas de reflexão a explorar para a preparação do próximo período de apoio comunitário:

• reflexão atenta sobre a estimativa de metas, adequabilidade de indicadores e coerência entre os recur-sos financeiros e a fundamentação de objectivos específicos (sem esquecer, naturalmente, o enqua-dramento económico nacional);

• identificação, sempre que possível, de custos de referência das diversas tipologias de investimento,designadamente infra-estruturais, adequando as metas aos recursos financeiros disponíveis. Estaquestão revela-se de particular importância no domínio do POAT, como foi devidamente salientado no exercício avaliativo de 2003, para permitir uma melhoria da análise de eficiência;

• definição de uma programação financeira anual devidamente adequada às características específicasdas intervenções, tendo por base as experiências resultantes do actual Programa.

Qualidade do Sistema de Indicadores

A relevância da monitorização e da avaliação dos programas operacionais através de um sistema deindicadores tem vindo a traduzir-se no aprofundamento da reflexão sobre a sua natureza, tipologia,colecta, construção e utilização. Os exercícios de avaliação intercalar do POAT permitiram verificar algunsconstrangimentos nesta matéria, que não são um exclusivo deste programa. Ficam, portanto, algumaslinhas de reflexão a considerar para a preparação do próximo período de apoio comunitário:

• concepção de um verdadeiro sistema de indicadores e face ao mérito da sua utilização diferenciada(gestão, acompanhamento, controlo e avaliação) que tenha em consideração os princípios base desimplificação, abrangência, adequação e fiabilidade dos dados;

• a constituição de um conjunto de indicadores de acompanhamento de impactes das intervenções mais criterioso, que seja mais rico que a contabilização do número de projectos e indicadores físicose de resultado. A recolha de informação de base, detalhada ao projecto, deve constituir uma matériapresente na concepção das intervenções, bem como do seu modelo de gestão;

• a criação de indicadores que permitam melhor avaliar as preocupações com as Prioridades Horizontaisé fundamental para todas as prioridades;

• finalmente, face às dificuldades encontradas na qualidade da informação carregada em suporte infor-mático, agravado nesta actualização da Avaliação Intercalar (nomeadamente na actualização dosdados constantes no SIFEC), é importante melhorar a qualidade no processo de recolha de indica-dores, mas também no seu carregamento para posterior utilização/avaliação.

A Avaliação como Componente Essencial do Ciclo de Programação

Face ao novo enquadramento definido pela CE para o próximo período de apoio comunitário (Orienta-ções Estratégicas da Comunidade para a Coesão), os programas operacionais não estão, obrigatoriamente,

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PROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

Page 33: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

sujeitos ao processo de avaliação intercalar (mantendo-se os exercícios avaliativos ex-Ante e ex-Post). Noentanto, a avaliação e a monitorização devem ser práticas correntes de gestão pelo que se recomendaque o POAT mantenha uma avaliação intercalar no final dos primeiros três anos de execução, visando nãosó corrigir eventuais divergências entre as realizações e os objectivos e metas definidas, como tambémpara retirar conclusões relevantes para a sua revisão e melhoria no restante período de apoio. Os recursosfinanceiros para a assistência técnica deverão, deste modo, prever reservas para a gestão estratégica epara a monitorização/avaliação dos resultados, não se esgotando na sua gestão operacional.

No plano operacional2

Que Novos Indicadores Criar?

De realização e resultado…

No essencial, a lista hoje existente é suficiente, mas pode ser melhorada. Em face da discussão suge-rida para ser realizada com todos os stakeholders e das notas referidas para a melhoria da Qualidade doSistema de Indicadores deverá resultar uma lista menor de indicadores, mais estruturada. Deverá ser pon-derado se para um determinado indicador é possível estabelecer metas e se estas metas podem ser atin-gidas por via dos projectos e não são condicionadas por factores exógenos a eles (por exemplo, indica-dores como o número de circulações, porque dependem da vontade do operador, são menos bons que umindicador de capacidade de transporte, porque esta é resultante dos investimentos feitos).

De impacte…

Embora já se tenham dado passos no sentido de criar uma bateria de indicadores de impacte, a rotinade recolha deverá ser melhorada, e a lista de indicadores igualmente discutida. Dever-se-á pedir a cadaexecutor que avalie, em fase de proposta, o estado de cada indicador de impacte e respectiva metodolo-gia de cálculo, para que se possa, de forma correcta, aferir da sua justeza na fase de proposta e da suaevolução, em fase de relatório final.

De incidência Ambiental…

Atendendo a que o processo de Avaliação Ambiental Estratégica deve ser integrado no processo deelaboração/acompanhamento deste tipo de programas então devem-se contemplar indicadores de reali-zação e desempenho articulados com os objectivos ambientais, permitindo a monitorização, com o bene-fício secundário de contribuir para um melhor processo de informação e de participação pública. Assim,deve-se efectuar, quanto antes e com base em projectos específicos, um exercício de calibração/interca-libração de indicadores ambientais.

Novembro, 2005TIS.PT / Quaternaire / Cedru ❑

Este documento foi sujeito ao controlo de qualidade interno de acordo com o procedimento Controlode Qualidade de Documentos Ref.: P2/09 definido no Sistema de Gestão da Qualidade da TIS.PT.

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2 Tal como referido na introdução, as recomendações operacionais para o próximo período de programação são reduzidas porquepodem ser implementadas desde já, no QCA III.

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33FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA IIIDirecção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DE ACESSIBILIDADES E TRANSPORTES

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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ENTIDADES RESPONSÁVEIS

INA – Instituto Nacional de AdministraçãoPalácio dos Marqueses de Pombal2784-540 OeirasPortugalTel.: +351 21 446 53 00Fax: +351 21 446 54 78E-mail: www.ina.ptPágina na Internet: http://[email protected]

ICADR – Inovação, Competitividade Agrícola e Desenvolvimento RuralAlameda D. Afonso Henriques, 29 – 5º1900-180 LisboaPortugalTel.: +351 21 847 63 58Fax: +351 21 847 82 89

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação:A. Oliveira das Neves

Equipa Técnica:Magda PortaJaime DuarteJ. A. Guerreiro dos SantosSandra DionízioGisela FerreiraTiago Santos PereiraLuís Santos PereiraCelina Luís

Colaboração Técnica do Instituto de Estudos Sociais e Económicos (IESE)

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ÍNDICE

0. OBJECTIVOS E ROTEIRO METODOLÓGICO 5

1. CONCLUSÕES GERAIS E ESPECÍFICAS DO ESTUDO DE ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO 9

1.1. Conclusões Gerais da Actualização da Avaliação 11

1.2. Conclusões Específicas da Actualização da Avaliação 16

1.2.1. Avaliação em profundidade das Medidas 16

1.2.2. Análise de temas relevantes 19

2. RECOMENDAÇÕES DA ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO, POR EIXO E TEMAS RELEVANTES 21

2.1. Recomendações por Eixo 23

2.2. Recomendações por tema relevante 25

3. PREPARAÇÃO DO NOVO CICLO DE INTERVENÇÕES ESTRUTURAIS 27

3.1. Novas Orientações da Política Agrícola e Desafios para Portugal 29

3.2. Domínios de Intervenção e de Financiamento 30

3.2.1. Cenário de continuidade 30

3.2.2. Cenário de ruptura 32

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0.OBJECTIVOS E ROTEIRO METODOLÓGICO

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7

PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Os objectivos da Actualização da Avaliação Intercalar sistematizam-se nos pontos seguintes:

• fornecer informação relevante que ajude a preparar as futuras intervenções co-financiadas pelos FundosEstruturais;

• aferir em que medida se mantêm válidas ou exigem correcção as Conclusões da Avaliação Intercalar;• apreciar em que medida as alterações na programação e nas formas de operacionalização, empreendidas

na sequência da Avaliação Intercalar, permitiram superar os problemas ou os pontos fracosevidenciados;

• confirmar ou infirmar as conclusões do exercício anterior sobre a avaliação de conjunto do PO,designadamente em matéria da sua utilidade, da sua sustentabilidade ou do seu valor acrescentado.

Roteiro Metodológico

As Especificações Técnicas desenharam um perfil de Actualização da Avaliação Intercalar bastanteexigente, com a avaliação extensiva de seis das dez Medidas do Programa e a análise de quatro temasrelevantes. A estrutura metodológica assentou nas componentes sintetizadas nas alíneas seguintes:

• Análise documental – com destaque para os Relatórios de Execução do Programa que se caracterizampor reunir informação útil e fiável e para documentação temática de suporte ao aprofundamento daanálise dos temas relevantes.

• Informação estatística de execução, de suporte à (re)análise do desempenho financeiro global, porMedida e por Eixo do Programa fundamentalmente utilizada no Capítulo II, com remissão para anexodos quadros de apuramento.

• Inquirição de entidades beneficiárias das Acções das Medidas objecto de análise em profundidade, umprocesso conduzido de molde a assegurar níveis de resposta confortáveis para fundamentar a análiseconstante do Capítulo III (ponto III.1.), garantindo a representatividade do universo em todas asMedidas.

• Realização de um conjunto de Estudos de caso a entidades beneficiárias das Medidas do Programa,seleccionadas para análise extensiva, e abrangendo um vasto conjunto de entidades titulares de pedidosde co-financiamento com expressão económica e diversidade sectorial e territorial.

• Realização de entrevistas às Direcções Regionais de Agricultura e do IFADAP, a organismos do MADRP(GPPAA, IDRHa,…), a responsáveis pela coordenação das Medidas e ao Gabinete do Gestor, bem comoa organizações de produtores e associações empresariais dos sectores agrícola, florestal e agro--alimentar.

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1.CONCLUSÕES GERAIS E ESPECÍFICAS DO ESTUDO DE ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO

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1.1. Conclusões Gerais da Actualização da Avaliação

Esta componente de balanço da Actualização da Avaliação Intercalar incide nas dimensões dereavaliação da estratégia adoptada e de avaliação da eficácia. As notas seguintes sistematizam os principaisdestaques na óptica das Conclusões gerais.

Em termos de modelo de intervenção, o POADR compreende vertentes: de natureza material (p.e.,complemento da rede hídrica e outras infra-estruturas; e ajudas destinadas às actividades de produçãoagrícola); de natureza ambiental (p.e., observância de requisitos em matéria de protecção, gestão econservação de recursos, na generalidade dos investimentos); e de natureza imaterial (p.e., no domínio daformação de competências e do desenvolvimento tecnológico e demonstração).

No seu conjunto, estas vertentes têm revelado um grau de adequação relativamente aos objectivosespecíficos do Programa (decorrentes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural) que se avalia comomédio/elevado, face às dotações financeiras programadas e à capacidade de dinamização de projectos dosdiversos segmentos de destinatários-alvo e beneficiários finais. Ou seja, à medida que se vão concretizandoresultados e efeitos nos campos de aplicação das Medidas, tem-se produzido um conjunto de contributospara a árvore de objectivos específicos e operacionais das Medidas/Acções e de resposta às dimensões--problema identificadas no diagnóstico da situação de partida. Esses contributos acentuam a pertinência erelevância da Estratégia adoptada.

A Reprogramação Intercalar utilizou a Avaliação Intercalar na sua fundamentação e acolheu parte dasRecomendações. O quadro seguinte sistematiza o conjunto dessas Recomendações e o modo como foramacolhidas pela Reprogramação Intercalar.

(continua)

Recomendações da AvaliaçãoIntercalar de 2003

Reprogramação Intercalar

• Relançamento das dinâmicas deinstalação dos jovens agricultores.

• Reforço dos incentivos à instalação de jovens agricultores e aos seusprojectos de investimentos;

• Apoio à primeira instalação de jovens agricultores a tempo parcial; • Aumento do limite da bonificação de juros e das taxas de

co-financiamento.

• Construção de um quadro de apoio à competitividade através deintervenções integradoras quer emtermos regionais quer em termos defileira.

• Introdução da Acção 1.3, que assume um carácter piloto e que tem como objectivo a promoção do desenvolvimento de actividades e práticas potenciadoras do aproveitamento das condições edafo-climáticas regionais.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Page 51: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

(continuação)

Fonte: Proposta de Reprogramação e Complemento de Programação, Gabinete do Gestor, 2004.

Além das Recomendações retidas no Documento de Proposta de Reprogramação, a gestão do Programa,nos últimos dois anos introduziu outras alterações, enquadradas pela Avaliação Intercalar de 2003:

• Medida 1 – possibilidade de candidatura à Acção 1.2 por parte de explorações agrícolas que tenhambeneficiado de ajudas no âmbito da Medida AGRIS, quando tenham atingido uma dimensão económicade 8 UDE; estabeleceu maior exigência nos critérios de selecção das candidaturas da Acção 1.2,fomentando a diferenciação positiva de actividades consideradas prioritárias no quadro da política dosector (ambiente e bem-estar animal).

• Medida 2 – inclusão nas despesas elegíveis de custos associados ao cumprimento de novas normasambientais, de higiene e bem-estar animal e despesas relativas a processos de certificação de qualidadee HACCP; majoração a projectos de investimento que tenham efeitos na estrutura e competitividade dosector de transformação e comercialização; apoiados prioritariamente os seguintes sectores: azeite eazeitona de mesa; frutas e produtos hortícolas; vinho; flores; leite e produtos lácteos e outros produtosobtidos em Modo de Produção Biológico.

• Medida 3 – implementadas novas candidaturas simplificadas e mais abrangentes em termos de área,destinadas a permitir o investimento directo pelo produtor.

• Estímulo à identificação e divulgação de projectos e acções que permitam ilustrar o que se pode fazer(ou tem sido feito) de positivo, com o co-financiamento de instrumentos de apoio ao investimento, emparticular do POADR.

Face à actualização de alguns elementos de diagnóstico, ao quadro de evolução mais recente dasdinâmicas de realização das Medidas do Programa e face também às opções/ajustamentos pontuais

Recomendações da AvaliaçãoIntercalar de 2003

Reprogramação Intercalar

• Reforço dos apoios à rearborizaçãode áreas ardidas no quadro desoluções técnico-económicasadequadas.

• Prioridade para projectos com incidência sobre áreas integradas emplanos de gestão comum em ZIFs;

• Fixação de taxas de ajuda de 100% para a rearborização ou beneficiaçãode áreas ardidas e projectos de infra-estruturas em ZIFs;

• Reforço das Medidas 3 e 5, ligado à necessidade de fazer face àsconsequências dos incêndios de 2003 sobre a floresta e exploraçõesagrícolas.

• Implementação do Fundo deInvestimento Imobiliário Florestal.

• Enquadramento do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal pelaMedida 6, o qual veio reforçar os apoios à prevenção de incêndios eprever condições para a gestão das ZIF por uma única entidade.

• Valorização profissional que garantaproduções de qualidade, queprivilegie os agentes com projectosde investimento e os agentes dafloresta.

• Reforço de formação de quadrostécnicos e dirigentes bem como deformadores para áreas decisivas dacompetitividade.

• O acesso é feito no quadro de Convite público concebido a partir doconteúdo da descrição e dos objectivos.

• Prioridade a pedidos de financiamento dirigidos para a formação deagricultores, proprietários florestais e trabalhadores envolvidos emprojectos de investimento apoiados por outras Medidas do POADR, e por outras intervenções de política agrícola, conforme a hierarquiaestabelecida nos Cadernos de Encargos dos Convites.

• Reforço do apoio a projectos deexperimentação e demonstraçãoestritamente ligados às prioridades eobjectivos do POADR.

• Reforço da Medida 8 (Acção 8.1) por razões ligadas à necessidade demeios financeiros adicionais para o lançamento de novos convites.12

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consagrados na Reprogramação Intercalar, conclui-se pela continuidade do perfil de pertinência erelevância da estratégia adoptada pelo POADR o qual, conforme se evidenciava no Sumário Executivo daAvaliação Intercalar de 2003, “(…) revela uma arquitectura de objectivos dotada de adequaçãopredominantemente elevada a um conjunto de necessidades prioritárias dos sectores agrário e florestal”.

Em função dos níveis de absorção de recursos de financiamento e da capacidade de realização dasentidades beneficiárias, a trajectória de gestação de resultados do Programa e das suas principaisMedidas, apresenta “performances” de adesão e eficácia bastante satisfatórias.

Os elementos mais relevantes nesta conclusão geral têm os seguintes traços característicos:

• Aumento do volume de instalações dos jovens agricultores em 2004, contrariando uma tendênciadecrescente que se verificava neste indicador nos primeiros três anos de vigência do Programa.

• Melhoria dos níveis de ligação directa entre a instalação de jovens e a cessação de actividade, aindaque com índices de adesão ao processo de reforma antecipada claramente insatisfatórios face àsnecessidades e às metas programadas.

• Melhoria dos níveis de ajustamento entre a concepção/programação dos planos de formaçãoapresentados para aprovação e o perfil de necessidades dos agentes do sector (dominância da procura).Esta melhoria ocorre num contexto de (re)organização da oferta formativa para o sector e de melhoriado ciclo formativo (maior recurso a diagnósticos de necessidades e investimento nas capacidadeslogísticas, de formadores e de métodos didácticos).

• Evolução positiva dos indicadores económicos (produto e emprego) nas unidades apoiadas a partir dosprojectos financiados, ainda que se trate de resultados que carecem da consolidação e sustentabilidadedos investimentos.

• Operacionalização dos instrumentos de financiamento enquadrados pela Engenharia Financeira, criandocondições para que sejam ultrapassados os estrangulamentos que impediam a concretização deprojectos agro-florestais com determinados requisitos (dimensão, risco, garantias,…).

• Maior adequação dos projectos de DT&D ao perfil de objectivos globais do Programa e, designadamente,às componentes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural (EADR), a par de uma melhoria (viaAcção 9.1) dos níveis de apetrechamento logístico e tecnológico das unidades de I&D (laboratórios eestações experimentais).

Tendo presente o leque de Recomendações formuladas na Avaliação de 2003, existe um conjuntorelevante das mesmas que registam contributos positivos resultantes das dinâmicas de projecto(candidaturas/aprovações/execução), ainda que, sobretudo, em operações a montante da produção deresultados. Estão neste caso:

• o aumento dos ritmos de execução dos investimentos nas explorações agrícolas, no quadro dasactividades de 1.ª instalação;

• o reforço da divulgação dos apoios existentes e da filosofia de intervenção de Acções da Medida 3;• a concepção e implementação de projectos no âmbito da Medida 6;• o reforço da prioridade relativa à formação dos agricultores beneficiários de projectos de investimento

co-financiados por Medidas do Programa;• o aumento do volume de projectos aprovados no âmbito da produção de recursos e materiais didácticos;• o desenvolvimento de oferta formativa para os agentes da floresta;• a diversificação do perfil de projectos (Acção 8.1) e de entidades beneficiárias com projectos aprovados

no âmbito da Acção 8.2 e da Acção 9.1.

Os resultados menos satisfatórios situam-se em alguns domínios que se inscrevem em áreas-objectivo,com relevo para o sucesso da abordagem do Programa:

• Evolução descontínua da intensidade de trabalho nas explorações apoiadas pelas Acções da Medida 1,com manutenção da estrutura familiar da mão-de-obra que reproduz padrões de gestão e mobilização derecursos que comprometem um percurso claro em matéria de competitividade das explorações agrícolas.

• Concretização parcial dos efeitos de arrastamento pretendidos (em matéria de relações económicasentre as produções primárias e a transformação agro-alimentar e agro-industrial), limitadas embora aum conjunto restrito de fileiras produtivas prioritárias.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

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• Ritmo lento na absorção dos recursos de financiamento (e das mensagens inovadoras) presentes nasAcções da Medida 3, numa conjuntura medeada por um cálculo económico de oportunidade penalizadorpara o investimento florestal.

• Dificuldade em disseminar pelas associações de agricultores de proximidade as capacidades deintervenção mobilizadora e de renovação (em matéria de serviços) já alcançadas com as Confederações.Esta dificuldade está associada à fragilidade dos recursos técnicos e humanos das Organizações deAgricultores e à dominância do trabalho administrativo na ocupação dos mesmos. Esta fragilidadeconstitui o obstáculo principal ao cumprimento dos objectivos da Medida de Serviços Agro-rurais, daqual se esperava uma maior capacidade no apoio ao apetrechamento técnico de explorações agrícolas(informação e conhecimento).

A evolução dos principais indicadores de impacte associados ao “core” de objectivos gerais do POADRaponta para ‘performances’ que superam as metas-alvo estabelecidas a priori em matéria de produtividadedo trabalho e de rendimento do trabalho: (i) a taxa de crescimento média anual da produtividade dotrabalho na vigência do Programa (6,5%) excede a meta fixada inicialmente no intervalo 4-5%; e (ii) orendimento do trabalho cresceu à taxa de 7%, bastante acima da meta prevista (4-5% ao ano).Em contrapartida o esforço de investimento observou uma variação homogénea, a rondar os 25% (inferiorao valor de referência estimada para 27-28%), um abrandamento real do investimento que reflecte atendência de longo prazo da agricultura portuguesa, igualmente patente na variação anual negativa da FBCFdo sector no período 1999-2004 (-3,4%).No tocante às dinâmicas de execução e de aproximação às metas programadas para os diferentes domíniosde intervenção do Programa (Eixos e Medidas), as principais linhas de leitura dos indicadores de realizaçãofísica, são as seguintes:

(a) Eixo 1 – Melhorar a Competitividade Agro-florestal e a Sustentabilidade Rural

• dificuldades para alcançar a meta prevista da Acção 1.1, apesar da redução do intervalo do númerode instalações de jovens agricultores no processo de Reprogramação Intercalar (objectivo: 5500--6000; grau de avanço em 2004: 3373);

• bom nível de procura de apoios no âmbito da Acção 1.2, que indicia a possibilidade decumprimento da meta prevista para 2006, embora à semelhança do que aconteceu para a Acção1.1 o intervalo para as outras Acções também tenha sofrido uma diminuição (objectivo: 16 000--18 000 projectos; grau de avanço em 2004: 14 185);

• a Medida 2 ultrapassou já o número esperado de projectos de investimento, embora não tenhaabsorvido toda a sua dotação e apresente, ainda, um nível de execução insatisfatório (objectivo:450-500 projectos e 315-375 de modernização; grau de avanço em 2004: 514 e 308,respectivamente);

• a Medida 3 encontra-se relativamente próxima de atingir as metas estabelecidas quanto ao númerode projectos de investimento, embora alguns indicadores (p.e., arborização/rearborização) seencontrem distantes (objectivo: 5000 projectos 155 000 ha de beneficiação e 90 000 dearborização/rearborização; grau de avanço em 2004: 3532 projectos; 132 836 ha de beneficiaçãoe 31 659 ha de arborização/rearborização).

Estes elementos apontam para a existência de uma trajectória favorável para o alcance das metas-alvoembora existam indicadores que se encontram ainda longe da meta estabelecida, por razões inerentes aoPrograma (crescente limitação dos recursos financeiros disponíveis e maior exigência nos critérios deselecção) e por razões externas ao Programa (condições de mercado e a vulnerabilidade da floresta aosincêndios).

(b) Eixo 2 – Reforçar o Potencial Humano e os Serviços à Agricultura e Zonas Rurais

• na Medida 7, particularmente na Acção 7.1, o volume de formandos apresenta-se já muito próximoda meta estabelecida; no entanto, desconhece-se o número de pessoas efectivamente abrangidascorrespondente àquele volume, aspecto que pode condicionar o alcance da meta prevista;

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• os projectos aprovados no âmbito da Medida 8, permitiram instalar níveis de conhecimento e detecnologia que reforçam substancialmente as capacidades existentes e convergem no sentido daconcretização dos objectivos da Medida;

• os indicadores da Medida 9 (centrados na Acção 9.2 – Requalificação das estruturas formativas),apresentam baixos índices de execução dos projectos aprovados que reflectem uma reduzidadinâmica de absorção dos recursos de financiamento, designadamente no segmento dos Centros deFormação especializados.

Finalmente, e no tocante a dimensões de contributividade mais vasta do Programa, sistematiza-se umconjunto de notas que actualizam os contributos macro identificados na Avaliação Intercalar de 2003.

(i) Contributo para os objectivos do QCA III. O padrão de impactes resultante das dinâmicas de execuçãodas Medidas do Programa no período 2000-2004 evidencia, fundamentalmente, os seguintes contributos-chave:

• melhoria da utilização de factores de produção quer em projectos que apostaram no rejuvenes-cimento e modernização das explorações, quer em projectos de transformação agro-industrial,sobretudo em fileiras produtivas com capacidade competitiva;

• recuperação de expectativas em matéria de qualificação profissional, com a concretização de umvolume significativo de Planos de Formação que organizaram respostas a necessidades decompetências previamente detectadas;

• aumento da produtividade dos factores de produção fruto, designadamente de uma óptica maisintegrada e de valorização económica de actividades das principais fileiras produtivas, funcionandoas ajudas do POADR, da Medida AGRIS e também do POE (nos casos da Medida 2 e da Acção 3.4)em apoio da incorporação de serviços novos (com vista à diferenciação e/ou à criação de novasactividades mais competitivas), a par de investimentos na melhoria de acesso ao mercado,indispensáveis à valorização económica do investimento e esforço produtivo.

(ii) Contributo em termos de valor acrescentado comunitário. Os contributos positivos do Programa paraos objectivos das políticas comunitárias ocorrem, fundamentalmente, nos seguintes domínios:

• Coesão económica e social. Ganhos de produtividade em investimentos no âmbito da transformação ecomercialização (óptica da capacidade competitiva das produções primárias) e, sobretudo, eminvestimentos enquadrados pelas ajudas aos jovens agricultores, em 1.ª instalação que recuperaramentre 2003 e 2004 a contribuição para o cumprimento das metas. A articulação activa entre, por umlado, projectos produtivos de modernização, e, por outro lado, a fixação de competências profissionaise de factores dinâmicos de competitividade – capacidade de gestão, qualidade, certificação, marketinge internacionalização encontra-se, ainda, longe do desejável e reafirmado na Reprogramação Intercalarque formulou pressupostos importantes para aquela articulação, dando sequência às Recomendações daAvaliação Intercalar de 2003. De realçar, nas vertentes referidas, os resultados obtidos ao nível dalocalização da indústria de 1.ª transformação em doze concelhos suberícolas, cujos efeitos, ainda quenão conhecidos em toda a sua dimensão, são particularmente encorajadores.

• Contribuição para as prioridades comunitárias. Ganhos de longo prazo na organização e eficácia dasestruturas agro-rurais ligados aos empreendimentos hidro-agrícolas, com valência agrícola e energéticae de abastecimento de água potável. O investimento, nomeadamente em factores de competitividadedas explorações agrícolas e das unidades agro-transformadoras, tem adquirido maior expressão natipologia de componentes de investimento apoiadas, gerando um maior potencial de contributossectoriais para os objectivos QCA III, com eventuais reflexos ao nível da sustentabilidade do empregoexistente.

• Desenvolvimento de recursos humanos. Uma visão de conjunto, englobando o contributo do POEFDS paraa qualificação inicial, aponta para a passagem pela formação de mais de 50 000 formandos entre 2000--2004, com um perfil de resultados que desenha importantes contributos em matéria de qualificação deactivos e de aquisição de conhecimento e de competências técnicas (de gestão e execução). No entanto,constata-se um reduzido esforço de investimento na óptica da aprendizagem ao longo da vida, alavancaimportante para a qualificação e modernização do tecido empresarial, dado os níveis etários em presençae as necessidades de fixação de competências gerais e específicas nas explorações e empresas agrícolas.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

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• Ambiente e desenvolvimento sustentável. O ritmo de acolhimento na legislação portuguesa dosregulamentos e normas comunitárias tem-se revelado lento não se encontrando, ainda, disseminadas ascondições de aplicação das normas comunitárias ambientais, desde a aplicação (com fiscalização) dasboas práticas agrícolas e florestais e de bem-estar animal, até ao controlo dos níveis de contaminaçãopor nitratos. A progressiva afinação dos critérios de selecção em matéria de normas ambientais, naapreciação das candidaturas, constitui outro elemento determinante de integração das políticascomunitárias. O Programa tem apoiado projectos numa óptica de estímulo ao desenvolvimento detecnologias com base em preocupações ambientais e de sustentabilidade.

• Partenariado. A participação dos parceiros sociais e entidades competentes em matéria de ambiente eigualdade de oportunidades na orgânica do Programa, tem-se limitado à integração de entidades datutela do ambiente e da igualdade de oportunidades, enquanto membros da Unidade de Gestão e daComissão de Acompanhamento. Este é um domínio em que a margem de progressão é bastanteacentuada, nomeadamente numa perspectiva de descentralização e concretização territorial deprojectos de desenvolvimento rural que envolvam, entre outras, organizações de agricultores eprodutores florestais e associações ambientalistas. No contexto da operacionalização da EngenhariaFinanceira, foi possível estabelecer um relacionamento entre as entidades responsáveis pela tutela daagricultura e os operadoras e entidades reguladoras do sector financeiro o que reforça a integração dosector agro-florestal na restante actividade económica.

1.2. Conclusões Específicas da Actualização da Avaliação

Os elementos de balanço são sistematizados em torno das duas vertentes-chave que estruturam aAvaliação Específica do Programa, ou seja: (i) a avaliação em profundidade de um conjunto seleccionadode Medidas; e (ii) a análise de quatro temas relevantes seleccionados pelas Especificações Técnicas daActualização da Avaliação Intercalar.

1.2.1. Avaliação em profundidade das Medidas

Medida 1 – Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações. A adesão dos agricultorestem revelado um dinamismo satisfatório de volume de candidaturas, embora a instalação de jovensagricultores (domínio-chave de intervenção da Medida) se mantenha aquém das metas apontadas para aMedida, na óptica da resposta às necessidades de rejuvenescimento da agricultura portuguesa.

O perfil de investimento tem mantido uma forte predominância da componente máquinas eequipamentos, a par dos limitados melhoramentos fundiários e da insuficiente inovação empresarial,produtiva e tecnológica. Todavia, segundo os resultados do processo de inquirição, a introdução de máquinase equipamentos nas explorações agrícolas está na origem de impactes muito positivos nas explorações,designadamente: a redução dos custos de produção, a modernização/adaptação da exploração às mudançastecnológicas e o aumento da produtividade do trabalho. O que significa que, dentro de uma mesma tipologiaa de componentes de investimento, tem ocorrido uma elevação do nível tecnológico das operações culturais.

O resultado do Indicador “Relação entre os jovens instalados. Número de beneficiários de cessação”continua abaixo das expectativas fundamentalmente devido à baixa adesão dos agricultores à IntervençãoReforma Antecipada. A partir do processo de inquirição, foi possível concluir que a maioria dos jovensagricultores que se instalou já trabalhava no sector agrícola, designadamente na exploração dos pais, ouseja que a sucessão tem-se realizado no contexto familiar. Tal significa que os objectivos “renovação dotecido empresarial” e “rejuvenescimento da população agrícola”, não estão a ser alcançados, apesar doreforço dos incentivos e alterações introduzidas desde o final do ano de 2002.

A criação da nova Acção contribuiu para enquadrar projectos empresariais de maior dimensão e carácterestruturante pelos seus potenciais efeitos globais, gerando uma melhoria da qualidade dos sistemasprodutivos dos territórios onde venham a ser apoiados, um resultado a verificar proximamente.

Os inquéritos aplicados apontaram como principais condicionantes internas e externas que limitam osucesso das explorações agrícolas: as condições da zona da exploração e a falta de apoio técnico (internas);a dificuldade de obtenção de financiamento bancário, devido ao reduzido capital de garantia dosbeneficiários; e as sucessivas mudanças nas políticas públicas e comunitárias do sector agrícola, oagravamento da concorrência externa e a falta de uma estratégia global de modernização e inovação dosector agrícola (externas).

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Os elementos de avaliação na óptica da eficácia evidenciam dimensões-problema que prefiguram áreasde reflexão e actuação futura, entre as quais se destacam:

• racionalidade económica e estratégia dos investimentos: persistem, ainda, padrões de investimento quemantêm sistemas de produção que não propiciam o ajustamento gradual às mutações da PAC;

• regulação e apoio técnico: necessidade de orientar os potenciais beneficiários para apostar emactividades mais sustentáveis quer do ponto de vista da rentabilidade económica, quer do ponto devista da adaptação às condições edafo-climáticas das regiões de implantação;

• profissionalização da gestão das unidades produtivas: permanecem insuficiências no domínio dacapacidade de gestão quer na esfera técnica, quer na esfera económica e financeira para fazer face aosnovos contornos do mercado;

• associação entre instalação de jovens agricultores e cessação de actividade: mantém-se aquém dasnecessidades de uma transferência equilibrada das explorações agrícolas entre gerações.

Medida 2 – Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas. A dinâmica de apresentação deprojectos manteve a tendência anterior. Tendo presente os cinco vectores de análise (competitividade,profissionalização, integração em fileiras produtivas e apoio técnico/formação), o investimento materialrealizado pela generalidade das empresas, em particular as inseridas nos sectores prioritários, resultou numaredução de custos de produção, num aumento da capacidade produtiva e numa melhoria dos processosprodutivos. Em suma, numa melhoria da estrutura produtiva das empresas que contribui, de forma essencial,para o reforço e sustentabilidade da sua posição competitiva no mercado.

A principal estratégia seguida pelas empresas foi a modernização (e, parcialmente, a integração denormas ambientais ou de higiene mais exisgentes), tendo ficado melhor equipadas e com capacidade deresponder às necessidades dos seus mercados, alargando a sua gama de produtos e fixando factores deinovação e qualidade, o que favorece as suas oportunidades num contexto de internacionalização.Permanecem insatisfatórios os índices de progresso no âmbito dos denominados factores dinâmicos decompetitividade (marketing e comercialização, entre outros).

Os resultados permitem constatar melhorias na consolidação de fileiras produtivas nacionais (p.e., leite,frutas e produtos hortícolas, vinho e azeite, embora ainda limitadas). Em algumas fileiras, as dinâmicasinstaladas não apresentam, ainda, um grau de integração satisfatório, nomeadamente porque não existeuma clara orientação de apoios geradora de uma lógica integrada de fileira, uma evolução que pressupõeque as empresas nacionais equacionem de forma sistemática, nas suas estratégias, esta perspectiva deinvestimento.

No entanto, a implementação dos projectos tem acabado por arrastar melhorias na produção primária,facto que se deve também às evoluções empresariais e de estrutura verificadas na distribuição alimentar.Mas parece ser óbvio que o desenvolvimento da agricultura nacional é determinante para o surgimentodesta lógica de fileira.

A integração entre, por um lado, a investigação e desenvolvimento e formação e, por outro lado, osinvestimentos e as operações de transformação, é ainda insatisfatória. As pequenas e médias empresas(reflexo da estrutura empresarial atomizada deste sector) não têm capacidade para desenvolver essascomponentes, bem como as da certificação da qualidade e ambiente, ou do ambiente em termos genéricos,que são geridas de forma algo incipiente.

Medida 3 – Desenvolvimento Sustentável das Florestas. As dinâmicas de realização da Medidamantêm-se em níveis modestos, em parte fruto de uma conjuntura recessiva do investimento no sectorflorestal com níveis de percepção do risco significativamente elevados, a que não é alheia a incidência dosincêndios e a baixa produtividade decorrente da ausência de uma gestão profissionalizada, em grandes áreasda produção florestal. Em termos estruturais, permanece o reduzido nível de profissionalização//empresarialidade das actividades de gestão e exploração florestal, a que acresce a existência dedisposições regulamentares de operacionalização das Acções da Medida que não se revelaram as maisadequadas à realidade da produção florestal.

A entrada em funcionamento de algumas Zonas de Intervenção Florestal nos territórios com maior áreaardida e a actividade do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal, poderão desempenhar um papeldeterminante na dinamização de maiores índices de absorção de recursos e de execução dos projectosaprovados no âmbito da Acção 3.1 e da Acção 3.2.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

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No plano económico, têm ocorrido estrangulamentos em produções-chave, fruto das limitações deapoio, nomeadamente às espécies de rápido crescimento. Acrescem a esta situação: a tendência dedepreciação em termos nominais dos preços dos produtos florestais face a uma situação de maiorconcorrência; o carácter atomizado da produção florestal; e a inexistente integração vertical no seio dasdiferentes fileiras produtivas. Também ao nível da fileira da cortiça, os principais factores externos queafectam a competitividade da indústria, têm origem na matéria-prima e determinam a necessidade de umacrescente aproximação à produção.

As Acções 3.3, 3.5 e 3.6 terão atingido um tecto de capacidade de absorção de recursos definanciamento por parte das entidades beneficiárias, face às capacidades instaladas por parte da oferta eao potencial de manifestação da procura de incentivos.

Medida 7 – Formação Profissional. A melhoria dos indicadores de realização das Acções da Medidareflecte-se fundamentalmente nos aspectos seguintes:

• melhoria dos níveis de fundamentação técnica dos planos de formação aprovados;• melhoria da capacidade dos recursos formativos de suporte à formação realizada, com a atracção para

o sector de entidades formadoras privadas e o recurso crescente a instalações de apoio técnico/logísticoà formação realizada; permanece, entretanto, o não aproveitamento da capacidade logística e formativados Centros de Formação da rede pública, com reflexos negativos na oferta de formação sectorial maisespecializada;

• melhoria dos níveis de adesão das entidades beneficiárias, com reflexos no ritmo de execução dosplanos, pese embora a tramitação burocrática das candidaturas tenha induzido atrasos no lançamentode acções comprometendo parte das mesmas;

• utilização crescente de novos recursos e materiais didácticos produzidos com o apoio da Acção 7.3;• aumento do volume de formandos abrangidos pelas acções de formação realizada;• reforço das competências em domínios transversais ao “core” das actividades das empresas e explorações

agrícolas, nomeadamente em domínios favorecedores de uma melhor integração de mercado;• aumento dos níveis de valor acrescentado induzido pela formação em variáveis vincadamente

económicas (p.e., dinamização da base produtiva);• aumento das componentes formativas relacionadas com o ambiente, as TIC e a capacidade empresarial; • utilidade em estruturar uma função acompanhamento com tarefas no domínio técnico-pedagógico, que

são encaradas pelas entidades promotoras como benéficas ao desenvolvimento e à qualidade dosresultados das acções.

Medida 8 – Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração. O balanço das actividades da Acção 8.1é positivo: os projectos estão delineados de acordo com os objectivos inicialmente traçados, desenvolvendoactividades com resultados úteis para os seus utilizadores, e criando dinâmicas de colaboração entrediferentes actores do sistema de inovação do sector. As Universidades têm-se revelado particularmenteactivas representando o segundo maior nível de participações e as principais impulsionadoras dos projectos.

A gestão desta Acção tem sido genericamente adequada, demonstrando conhecimento dos participantes edas suas necessidades, e implementando mecanismos apropriados para garantir o melhor sucesso dos projectos.

Os projectos aprovados são genericamente orientados para a demonstração podendo, esperar-seimpactes directos nos processos de produção, o que pressupõe que os resultados sejam eficazmentedivulgados. No entanto, o sucesso na difusão de tecnologias é limitado e permanece a dificuldade de definira abrangência dos projectos, devido à classificação temática utilizada, e ao reduzido incentivo àapresentação de projectos integradores. As dinâmicas de cooperação induzidas pelos projectos constituem,todavia, um valor acrescentado potencial.

O balanço das actividades da Acção 8.2 é, igualmente, positivo face à forma como foi concebida,respondendo aos objectivos de política que estiveram na sua base. Os objectivos de reforço demodernização das actividades de distribuição e comercialização de fito-fármacos (Componente 1) sãoadequadamente atingidos relativamente ao principal público-alvo da Acção.

A ligação entre as duas Acções da Medida tem sido insuficientemente explorada.

Medida 9 – Infra-estruturas Produtivas e Tecnológicas. Os objectivos e prioridades da Acção 9.1.revelam-se significativamente adequados aos objectivos específicos que os projectos se propuseram atingir,

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com especial ênfase para o apetrechamento das Unidades de I&D e a difusão e transferência de conhe-cimentos e novos métodos e práticas naturais e produtivas.

Existe um conjunto de factores que tendem a condicionar o desenvolvimento da execução e o alcancedas metas a que os projectos se propõem, nomeadamente a insuficiência orçamental e o atraso nopagamento das despesas de investimento.

A transferência de tecnologia para as unidades agro-florestais tem-se deparado com um conjunto debarreiras apontadas pelas entidades beneficiárias em que sobressaem as dificuldades de aproximação àsexplorações/empresas agro-industriais e as dificuldades económicas das empresas para investir em I&D.

Os domínios de impacte dos projectos encontram-se fortemente ventilados à actualização tecnológica//superioridade tecnológica e à melhoria da qualidade dos serviços prestados.

1.2.2. Análise de temas relevantes

As Especificações Técnicas seleccionaram um conjunto de temas relevantes da intervenção do Programapara análise em profundidade tendo em vista extrair lições para o futuro em termos de adensamento dosresultados e de cadeia de impactes dos apoios aos fundos estruturais.

• Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias

As principais linhas de conclusão apontam para os seguintes elementos:

– a melhoria marcante nas condições de fornecimento de matéria-prima, contratualizado em diversosprojectos de transformação de produtos agrícolas que beneficiaram de apoios do POADR e do PRIME,embora não satisfaçam a grande maioria dos produtores;

– os investimentos realizados na área da transformação foram determinantes para a melhoria daprodução agrícola, com destaque para os sub-sectores horto-frutícola e vinícola;

– um elevado potencial de organização da produção, em adaptação a requisitos padrão das produçõesexigidos pelas novas formas de comércio;

– a procura de qualidade e a diversificação da oferta, pressupõem investimentos não só ao nível dasunidades produtivas fabris, mas também numa lógica de fileira (produção, I&D, distribuição eequipamentos produtivos).

• Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça

As principais linhas de conclusão apontam para os seguintes elementos:

– importantes investimentos de transformação industrial (dezasseis novas unidades e modernizaçãode mais três) com a capacidade de processamento de conjunto a situar-se entre 40 a 50% daprodução média anual;

– localização de unidades fabris em relação directa com os abastecimentos da produção primária,nomeadamente no Norte Alentejo, oferecendo, pela qualidade dos produtos finais (gestão daqualidade e gestão ambiental), um factor determinante para a competitividade da indústria;

– efeitos potenciais a montante (reordenamento da exploração florestal e repovoamento) e a jusante,com efeitos induzidos na construção de habitação e nas actividades comerciais e de serviços, viaemprego e rendimento gerados.

• Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia financeira face aos incentivos tradicionais

As principais linhas de conclusão apontam para que a Medida de Engenharia Financeira do POADR tenhacontribuído, pela via dos Estudos e da análise de viabilidade técnico-económica, para:

– consolidar/regulamentar ideias-base de financiamento inovador no sector agro-florestal e para aoperacionalização gradual de projectos de grande complexidade e com demoras em matéria negocial(p.e., negociações com responsáveis pela gestão dos fundos e entre entidades parceiras);

– acumular experiência em matéria de adaptação de dispositivos legais e regulamentares de enqua-dramento de apoios, de modo a permitir agilizar a implementação de instrumentos futuros.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Page 59: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de sucesso e insucesso

As principais linhas de conclusão apontam para os seguintes elementos:

– os índices de permanência na actividade por parte dos jovens que beneficiaram do prémio de instalaçãosão problemáticos, com níveis de abandono elevados terminado o período de instalação;

– grande parte dos jovens que se instala já trabalhava no sector agrícola no seio de uma exploraçãofamiliar, operando o processo de sucessão principalmente a nível familiar;

– os beneficiários detêm habilitações superiores à média dos agricultores e dedicam-se em permanênciae exclusividade à exploração (quatro em cada cinco) elementos que poderão contribuir para o sucessoda actividade;

– os jovens agricultores ocupam explorações maioritariamente de pequena dimensão (em área e dimensãoeconómica) e investem em máquinas e equipamentos (tractores e alfaias e, sobretudo, equipamentosde rega), um padrão próximo dos sistemas produtivos tradicionais, embora com renovação de tecno-logias de produção e das práticas culturais;

– as principais produções são a pecuária em regime extensivo, a horticultura e as culturas permanentes(sobretudo, vinha);

– os principais constrangimentos à actividade estão relacionados com o acesso à terra, a relação com omercado no escoamento dos produtos, e as condições de acesso a aconselhamento técnico e de gestão,e a obtenção de financiamento bancário associada à inexistência ou insuficiência de património degarantia, sobretudo nas situações de arrendamento.

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2.RECOMENDAÇÕES DA ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO, POR EIXO E TEMAS RELEVANTES

Page 61: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
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Este ponto organiza um conjunto relevante de Recomendações que foram apresentadas ao longo daavaliação em profundidade das Medidas seleccionadas e da análise dos temas relevantes e queconstituem bases de trabalho e de aperfeiçoamento para a programação de intervenções futuras.

2.1. Recomendações por Eixo

(a) Eixo 1 – Melhorar a Competitividade Agro-florestal e a Sustentabilidade Rural

Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações

• análise da possibilidade de criação de sociedades agrícolas entre os jovens agricultores e as respectivasfamílias, alargando para tal a elegibilidade dos beneficiários;

• alteração da lógica de atribuição dos prémios de instalação dos jovens agricultores, p.e., atribuindo umprémio quando estiver assegurada a continuidade da exploração ao fim dos 5 anos e/ou aumentando astaxas de majoração;

• avaliação rigorosa dos factores de sucesso/insucesso na instalação de jovens agricultores, com basenuma metodologia exigente de casos de estudo estratificados por sistemas agroeconómicos, regiõesagrárias, complementaridade de actividades, etc.;

• incentivo à elaboração de guias indicativos com a sistematização selectiva de alternativas técnico-produtivas e tecnológicas (disponibilização de informação tecnico-económica: tecnologias de produção,novas práticas culturais, mercados,…) e aproximação às oportunidades de investimento de um conjuntode actividades agrícolas rentáveis para cada uma das tipologias de territórios do Continente,potenciando os apoios concedidos pela Medida 10 – Serviços Agro-rurais;

• concepção de acções-piloto dirigidas para apoiar a consultoria/formação e a gestão das empresas, bemcomo a comercialização dos produtos agrícolas;

• regionalização das ajudas com a criação de parâmetros diferentes consoante as regiões e a tipologia doinvestimento;

Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas

• canalizar, concentrar o esforço financeiro para os factores dinâmicos de competitividade, relativizandoas componentes de investimento na “instalação de capacidade”;

• privilegiar a lógica de fileira nacional, em sectores chave de transformação agro-industrial, por forma aarrastar a modernização da produção primária;

• favorecer o acesso à formação, à inovação, à experimentação e à demonstração, como factoresprimordiais de (re)organização das empresas para inovar, produzir com qualidade, e responder àsnecessidades dos mercados.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Page 63: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Desenvolvimento Sustentável das Florestas

• criação de formas mais flexíveis de relacionamento da gestão do Programa com categorias de beneficiários(p.e., Organizações de Produtores), que permitam uma maior partilha de responsabilidades e,consequentemente, uma simplificação processual;

• revisão dos custos máximos elegíveis nas Acções 3.1 e 3.2 (fixados em 2001);• estabelecimento de procedimentos que acelerem o investimento no âmbito das ZIF e utilizar os recursos

para reflorestação das áreas ardidas nas condições actuais, particularmente vantajosas e irrepetíveis(incentivo de 100% não reembolsável);

• aproveitamento das sinergias potenciais entre as Medidas 3 e 6 em todas as vertentes possíveis atravésdo Fundo de Investimento Imobiliário Florestal;

• atribuição dos apoios públicos à produção florestal subordinada a um conjunto de condições queassegurem a minimização do risco de incêndio, ao nível da exploração e da envolvente territorial, e quefavoreçam a realização de investimentos dotados de escala e gestão profissional continuada;

• desenho das intervenções dirigidas às actividades a montante (sementes e material vegetativo) e ajusante (exploração florestal e 1.ª transformação de lenho e cortiça), com base num levantamentorigoroso das actividades em causa, evitando apoiar sobrecapacidades;

• coordenação técnica dos instrumentos e dos projectos existentes na área das energias renováveis (p.e.,apoiando na área da biomassa florestal apenas o que se mostrar racional em matéria de política energética).

(b) Eixo 2 – Reforçar o Potencial Humano e os Serviços à Agricultura e Zonas Rurais

Formação Profissional

No domínio da formação de competências as recomendações na óptica do próximo período deprogramação dos fundos estruturais são apresentadas por domínios de formação e por componentes definanciamento, que devem constituir prioridades para o futuro.

• Domínios de formação: (i) formação escolar de adultos associada ao reconhecimento, validação ecertificação de competências informais e não formais; (ii) formações técnicas ligadas às orientaçõestecnico-económicas com capacidade competitiva e em componentes dinamicamente ajustadas àrenovação dos factores de competitividade; (iii) formação em domínios técnicos transversais e ligadaàs funções empresariais e de gestão, no contexto das ajudas à 1.ª instalação e de acompanhamento dosjovens agricultores; (iv) formação orientada para dinamizar e qualificar as actividades da integraçãoagricultura/ambiente e da sustentabilidade do desenvolvimento rural.

• Componentes de financiamento: (i) participações individuais na formação aumentando a procuraindividual, com realce para a atribuição de créditos de formação a utilizar por jovens agricultoresdurante a fase de instalação e em actividade normal; (ii) requalificação de unidades especializadas daRede de Centros de Formação do MADRP para suportar uma função reguladora e de validação decompetências; (iii) financiamento das entidades beneficiárias estimulando a procura qualificadaorganizada, com base em diagnósticos de necessidades rigorosos e em estudos de perfis profissionais.

Finalmente, é indispensável desencadear, em larga escala, procedimentos de certificação/validação decompetências dos activos de modo a formalizar o esforço de qualificação que tem vindo a ser apoiado, desdeas ajudas de pré-adesão, e que carece de validação e certificação formal.

Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração

No domínio do Desenvolvimento Tecnológico existe um conjunto de recomendações que interferem nasfases da programação e da operacionalização:

• os programas futuros devem vincular mais claramente os projectos aos objectivos do Programa,mantendo concorrência entre projectos em curso;

• maior estabilidade na distribuição temporal do financiamento (ainda que os convites possam variar nassuas áreas de prioridades) face à concentração num número reduzido de convites;

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Page 64: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• maior diversidade de tipologias de projectos (espectro de actividades), e não apenas no modelo únicono tipo de apoios;

• os próximos convites devem vincular de forma mais clara os projectos a objectivos da Acção,evidenciando quando relevante, a necessidade de abordagens integradoras a temas específicos;

• valorizar a combinação de actividades contempladas nas Acções 8.1 e 8.2, bem como um quadroinovador em termos de ajudas e de entidades beneficiárias.

Infra-estruturas produtivas e tecnológicas

• concretizar efectivamente as orientações existentes relativas à “criação e apetrechamento de centrostecnológicos ligados às principais fileiras agro-industriais”, que constitui objectivo geral e 2.ªprioridade, formulados no Complemento de Programação;

• conceber e implementar projectos-piloto orientados para incorporar novas tecnologias nos processosprodutivos e na gestão das empresas contribuindo para construir uma rede de conhecimentotecnológico, a par de dispositivos de difusão e transferência de novos métodos e práticas culturais eprodutivas;

• (numa perspectiva de futuro) reavaliar a tipologia de entidades beneficiárias de modo a abranger entidadesque, no plano operacional, acentuem a difusão e transferência de tecnologia (p.e., associações inter-profissionais).

2.2. Recomendações por tema relevante

(a) Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias

As principais recomendações remetem para as seguintes orientações em matéria de ajudas:

• prioridade a investimentos que se posicionem numa lógica de fileira, integrando componentes deI&D, distribuição e equipamentos produtivos;

• assistência à produção, orientada para melhorias na produção agrícola de base (selecção desementes, métodos de cultivo, controlo de qualidade da produção e das técnicas de colheita);

• reforço das relações contratuais entre fornecedores e transformadores industriais de modo amelhorar a programação da produção primária e a estabelecer fluxos estáveis e regulares deabastecimento.

Paralelamente, admite-se haver vantagem em estudar a viabilidade de constituição de uma Agência deInvestimento especializada na Cadeia Agro-alimentar, com funções de coordenação/incentivo à integraçãovertical e horizontal das produções primárias e respectiva transformação, abrangendo a distribuição.

(b) Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça

As principais recomendações remetem para as seguintes orientações em matéria de ajudas:

• definição de critérios de selecção com vista a estimular a concepção de projectos que contribuampara: (i) a integração entre as produções primárias e as actividades de transformação com aprodução; e (ii) a valorização do potencial específico e de diversificação económica dos territóriosrurais;

• criação de uma “mesa de coordenação” entre entidades com responsabilidade na análise e selecçãode projectos, com a finalidade de reorientar os projectos de investimento de modo a potenciarefeitos de sinergia das ajudas atribuídas num determinado território;

• envolvimento pró-activo das autarquias locais na atenuação dos “custos de contexto”,nomeadamente propiciando condições facilitadoras da concretização de projectos produtivos comimpacto nos respectivos territórios (investimentos relacionados e de suporte);

• desenvolvimento de acções de formação em áreas de antecipação de competências de modo acontribuir para ampliar os efeitos sobre o emprego e a atracção/fixação de recursos humanosqualificados.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Page 65: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

(c) Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia financeira face aos incentivos tradicionais

A principal recomendação remete para a implementação efectiva dos fundos e instrumentos,entretanto constituídos, criando condições de acesso à generalidade dos projectos com componentesde investimento que implicam a assumpção de novos compromissos e em que a questão da coberturados riscos é crucial.

(d) Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de sucesso e insucesso

As recomendações seguem, naturalmente, de perto as que foram propostas no âmbito da Medida 1,designadamente as que têm aplicação na problemática da instalação de jovens agricultores.

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Page 66: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

3.PREPARAÇÃO DO NOVO CICLO DE INTERVENÇÕES ESTRUTURAIS

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Esta vertente pretende contribuir para uma reflexão sobre os novos enquadramentos para a políticaagrícola e de desenvolvimento rural a nível da União Europeia e, designadamente, das novasorientações de financiamento das políticas sectoriais (regulamentação FEADER), com consequências

no horizonte do próximo período de programação.As Especificações Técnicas para a Actualização da Avaliação sugerem que sejam equacionados dois

cenários contrastados:

• quadro de continuidade, a manter com adaptações necessárias das políticas (a identificar);• quadro de ruptura, interrompendo as práticas prevalecentes e pressupondo grandes linhas de ruptura (a

sistematizar).

Em síntese, trata-se de “identificar o tipo de alterações de estratégia e de objectivos necessários parao período de programação (2007-2013)”.

3.1. Novas Orientações da Política Agrícola e Desafios para Portugal

Em face dos parâmetros resultantes da Revisão Intercalar da PAC e para além das preocupações que têmvindo a revelar-se no quadro da agricultura (nomeadamente, a regulação particularmente exigente da UniãoEuropeia relativa aos bens agrícolas), o desenvolvimento do sector agrário produtivo em Portugal defronta-se, de forma crescente e simultânea, com desafios de carácter macro e de carácter operacional.

Os desafios que se deparam à agricultura nacional e as suas unidades de exploração compreendem, porum lado, a necessidade de modernização, reconversão, reorientação e diversificação das exploraçõesagrícolas – num contexto adverso de crescente competitividade que atinge já as fileiras que beneficiaramde maior progresso e sucesso em Portugal (p.e., vinho e vinha, leite e produtos lácteos), e, por outro lado,o aproveitamento de algumas oportunidades que decorrem, nomeadamente, dos objectivos estratégicos damultifuncionalidade e da sustentabilidade, num quadro em que se acentua a competitividade entreterritórios e economias da integração (Cf. Relatório Final da Avaliação Intercalar de 2003, Volume I, págs.I.41/43).

As novas orientações resultantes da Revisão Intercalar da PAC 1.º pilar (apoio ao rendimento básico dosagricultores e produção em função da procura de mercado); e 2.º pilar (apoio à agricultura numa óptica defornecedor de bens públicos nas suas funções ambiental e rural e de desenvolvimento das zonas rurais),aceleram os ritmos de ajustamento estrutural da agricultura portuguesa.

Esta evolução coloca os centros de decisão político-institucional e a decisão económico-empresarialperante alguns desafios de grande envergadura sintetizáveis no espaço do triângulo de objectivosestratégicos seguintes:

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Page 69: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

3.2. Domínios de Intervenção e de Financiamento

Na óptica das orientações da nova política de desenvolvimento rural e da filosofia dos instrumentos definanciamento da política agro-florestal, veiculados pelo FEADER, haverá vantagem em equacionar cenárioscontrastados de evolução em torno dos quais se proceda a uma estruturação diferenciada das políticaspúblicas para o sector.

3.2.1. Cenário de continuidade

A relação Eixos temáticos/Domínios de intervenção constante do Documento Regulamento do Conselhorelativo ao FEADER – apresentam um perfil de Objectivos específicos e Domínios de intervenção, que, noessencial, se encontra equacionado e enquadrado pelas tipologias de projecto e prioridades de ajudas//critérios de selecção das Medidas-chave do POADR, uma constatação que releva do carácter ambicioso dosobjectivos da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural que subjaz às respostas equacionadas pelaarquitectura de Medidas do Programa.

Nesta perspectiva, o conceito de continuidade deve evoluir por relação às dominantes da EADR (que seencontram ainda longe da concretização necessária) e ao perfil de intervenção patente nos Eixosagregadores do Programa actual.

O Cenário de continuidade deve, assim, contemplar as linhas de força seguintes:

• Vector de competitividade económica

– revisão das ajudas à 1.ª instalação de modo a contemplar, para além da intervenção inicial, umajustamento estrutural posterior (p.e., ao fim de cinco anos) economicamente justificada nasrealizações e em plano de actividades de médio prazo que comporte todas as actividades produtivas,incluindo as florestais, da exploração;

– priorização dos investimentos nas explorações agrícolas para a reconversão de áreas e sectoresafectados pelo Regime de Pagamento Único, numa perspectiva de assegurar a continuidade e asustentabilidade da actividade agrícola e do emprego nas zonas rurais;

– reorientação dos apoios ao investimento florestal, com plena utilização dos novos instrumentosfinanceiros e dos modelos jurídicos de intervenção previstos a nível da reestruturação fundiária eda gestão florestal; essa reorientação deve aliar as componentes valor económico e valor ecológico

Incentivar

• Medidas de política e recursosde financiamento, orientadospara o melhor aproveitamentopossível das novasoportunidades de reconversãoagrícola, em termos produtivose tecnológicos.

• Investimentos públicos eincentivos ao investimentoprivado em áreas estratégicasdas fileiras produtivasconsideradas prioritárias,favorecendo a estruturação deuma cadeia agro-alimentar.

• Incentivo ao rejuvenescimentodos activos e chefes deexploração.

• Promoção dos mercadosagrícolas internos e externosdos bens alimentares de maiorimportância estratégica.

Desenvolver

• Abordagem multissectorial eintegrada da economia rural, afim de sustentabilizar a vastagama de serviços prestadospelos agricultores, dediversificar asactividades/formas de ocupaçãohumana da paisagem, criarnovas fontes de rendimento eemprego e proteger o ambientee os recursos do território.

• Apoios ao aprofundamento da“qualidade específica” dossistemas produtivos e dosterritórios rurais.

• Apoio ao desenvolvimento daagricultura biológica.

Compensar

• Ajudas à adaptação estruturaldas explorações agrícolas

• Enquadramento dos riscos deabandono da produção agrícolae do território (mais acelerado),contrariando a sua expressãonatural de prolongamento detendências das últimas décadas.

• Prioridade às abordagensterritoriais e estímulo às boaspráticas das redes de cooperação(parcerias públicas-privadas,abordagens multi-sectoriais,abordagens inovadoras, etc.).

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e social da exploração florestal, através da garantia por parte dos beneficiários, de uma gestãoflorestal efectiva e continuada, baseada em planos de gestão florestal, e deve apoiar apenasprojectos com escala adequada à diminuição e contenção efectivas do risco de incêndio;

– incentivo a projectos de transformação e comercialização numa óptica de racionalização econcentração da oferta, de consolidação das fileiras produtivas prioritárias e de diversificação evalorização da oferta de produtos agro-alimentares e produtos florestais e abertura a novas fileirasbioenergéticas;

– estabelecimento de um perfil diferenciado de incentivos de modo a induzir actividades prioritáriascom maior orientação-mercado em áreas de investimento impulsionadas pela mudança do regime deajudas directas, contribuindo de modo pró-activo para a reconversão das actividades agrícolas e adinamização do mercado das terras;

– implementação dos mecanismos de engenharia financeira e facilitação das condições de acessoregular aos mesmos pela generalidade de projectos de investimento, por forma a que estesinstrumentos se consolidem como alternativas consistentes aos apoios clássicos ao investimento;

• Vector institucional – eficácia e eficiência das políticas

– ajustamentos a nível institucional, legislativo e da orgânica das tutelas da Administração Pública,no sentido de apreender e aplicar os novos conceitos e valores sectoriais que apelam a umacoordenação de intervenções de política, nomeadamente entre a agricultura, o ordenamento doterritório e o ambiente, mas também a educação e a formação profissional;

– estímulo ao desenvolvimento de novos perfis de concertação público-privada, orientados paramelhorar a eficiência dos actores económicos e proceder ao reordenamento de competências deintervenção e de investimento.

• Vector inovação e competências

– articulação activa da formação técnica e económica dos beneficiários das ajudas à 1.ª instalação,com acesso regular a serviços de aconselhamento e gestão na óptica da sustentabilidade dasexplorações;

– incentivo à concepção de projectos de I&D por parte das Unidades/Centros Tecnológicos a operarem áreas sectoriais prioritárias valorizando as componentes de difusão e transferência deconhecimento e inovação tecnológica;

– incentivos à modernização e inovação no sector, através da investigação e desenvolvimentotecnológico e da transferência, difusão e exploração de novas tecnologias compatíveis com oambiente e apropriadas aos diferentes sistemas agro-florestais do país;

– dinamização dos serviços de proximidade, abrangendo apoio técnico organizacional e de gestão,aproveitando os apoios a disponibilizar pelo FEADER.

• Vector qualidade de vida, sustentabilidade ambiental e território

– estabelecimento de uma paleta selectiva de apoios, suportada numa afectação de recursos,consentânea com as maiores exigências em matéria de ambiente, bem-estar animal, normas dequalidade, observância de boas práticas culturais, etc.;

– reorientação das ajudas agro-ambientais, através de uma maior selectividade dos sistemasprodutivos e dos territórios e uma maior articulação com as outras medidas de política quer demanutenção, quer de ajustamento, a par da criação de ajudas à gestão florestal sustentável, numalógica de qualificação ambiental dos territórios, construindo os fundamentos de uma nova políticasilvo-ambiental;

– concepção de projectos integrados de desenvolvimento (com componente produtiva) para as áreasbeneficiadas pelos novos aproveitamentos hidro-agrícolas apoiados, potenciando a relaçãoagricultura-ambiente-território nessas áreas;

– definição de critérios de selecção e majorações que visem a priorização e selectividade dacomparticipação de intervenções no espaço rural de modo a privilegiar componentes deinvestimento estrutural, subordinadas ao seu desenvolvimento equilibrado;

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Page 71: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

– aproveitamento da rede existente de Grupos de Acção Local (LEADER) para estruturar apoios nosdomínios da diversificação das actividades económicas e da melhoria da qualidade de vida daspopulações rurais.

3.2.2. Cenário de ruptura

A formulação de um Cenário de ruptura no contexto de agricultura portuguesa pode constituir umarquétipo útil para estabelecer um patamar de opções estratégicas, a partir de uma visão do futuro nohorizonte da próxima década.

Essas opções hão-de caracterizar-se pela selectividade e por uma mudança conceptual, da ajuda para oincentivo, da actividade para a integração de actividades.

Neste enquadramento, um Cenário de ruptura remete para novas abordagens na engenharia deprogramação e não tanto para novos conteúdos das intervenções.

Trata-se, designadamente, de procurar um maior cruzamento entre a abordagem sectorial e a abordagemterritorial, uma perspectiva que: (i) obriga a uma maior concentração estratégica de recursos para o apoioa iniciativas que estimulem economias de escala, de aglomeração e de gama; (ii) impõe novos modelos definanciamento que respondam de forma mais flexível, mas, também, mais eficiente às necessidadesobjectivas de empresas, organizações e territórios; e (iii) requer uma nova institucionalidade, articulandoentidades públicas, privadas e associativas numa administração de missão para a concretização deobjectivos programáticos.

A formulação deste Cenário de ruptura, é encarada numa dupla face:

• continuidade enriquecida com um perfil de apostas bastante selectivo e dirigido tanto do ponto de vistasectorial, como territorial; e

• abordagem prospectiva, visando explorar actividades com dinâmica de transformação e com viabilidadetécnico-produtiva e de mercado, no horizonte da nova programação.

Em ambos os casos devem estar subjacentes os objectivos da competitividade dos sectores agrícola eflorestal, do ordenamento do espaço rural, da sustentabilidade dos subsistemas, da diversificação dasactividades e da melhoria da qualidade de vida e do reforço da coesão territorial e social.

Esta abordagem implica estabelecer um quadro de referência que integre, de modo adequado, umareflexão estratégica com duas vertentes:

(i) Análise prospectiva em matéria de orientação do investimento no sector, com vista a um adequadoaproveitamento das oportunidades económicas emergentes, na óptica da reconversão produtiva etecnológica de longo prazo. Trata-se de desenvolver um exercício de prospectiva, fundamentalmenteno âmbito do 1.º Pilar da Reforma, dando particular ênfase ao enquadramento das tendências de futuroe perspectivando a adequação de futuras intervenções financiadas pelos fundos estruturais a essastendências.

(ii) Análise prospectiva das relações entre agricultura, ambiente e ordenamento do território,nomeadamente tomando por base as orientações do 2.º Pilar da Reforma, com os desenvolvimentosdo FEADER, e um conjunto de Documentos nacionais de referência em fase de finalização: EstratégiaNacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS), Programa Nacional de Políticas de Ordenamento doTerritório (PNPOT) e Programa Nacional Florestal (PNF).

Na perspectiva da programação de um novo ciclo de intervenção dos fundos estruturais, define-se noâmbito deste Cenário, um conjunto bastante selectivo e concentrado de prioridades estratégicas quedeve contemplar os seguintes vectores:

• Competitividade das explorações agro-pecuárias e florestais

Este vector deve ter como prioridade estratégica a competitividade agrícola sustentada num contextode qualidade e segurança. A sua estruturação deve ser estabelecida em torno do incentivo a umconjunto restrito de actividades económicas enquadradas por fileiras produtivas, com viabilidade emtermos de orientação de mercado (p.e., vinho, azeite, carnes autóctones e de pecuária biológica, lenhoe cortiça) e numa perspectiva de integração vertical e horizontal.

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Page 72: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

É necessário reestruturar, modernizar e consolidar estas fileiras produtivas, sem prejuízo da atribuiçãode prioridade a uma nova fileira, a fileira energética, a partir da biomassa florestal e dos cultivosbioenergéticos. Para estas produções deve-se ter uma abordagem integrada e selectiva ao nível da fileira. Essaabordagem deve ter expressão efectiva através de apoios prioritários a projectos que associemcomponentes, desde a produção e/ou transformação, à comercialização e marketing. Esta vertente deve enquadrar apoios ao investimento em infra-estruturas e equipamentos, à formaçãoespecializada e de base empresarial, à absorção de inovação técnico-produtiva e organizacional e aoaconselhamento técnico e de gestão. As empresas devem ser apoiadas nas diferentes dimensões deinvestimento, corpóreo e incorpóreo e ajudadas a vencer os estrangulamentos de contexto, aos maisdiversos níveis que envolvem a actividade empresarial.A utilização dos instrumentos de engenharia financeira (no âmbito de parcerias de projecto de génesepúblico-privada) é determinante para a concretização desta vertente.

• Programa Nacional de Regadios

A relevância da utilização do factor água, enquanto elemento essencial para a competitividade dasproduções agrícolas, sugere a retoma do Programa Nacional de Regadios mas, também, enquantoelemento estruturador dos territórios e potenciador de outras actividades em meio rural. Este Programa deve contemplar como vertente prioritária o apoio, reforço e integração dos pequenos emédios regadios de iniciativa privada e associativa já construídos e/ou a construir.O Programa Nacional de Regadios deve, assim, ser estimulado, não com “visão obreirista”, mas com“visão estratégica”, que associe ao investimento nas infra-estuturas de rega, programas de promoçãodo investimento (na produção, na transformação e na comercialização), programas de desenvolvimentotecnológico e inovação e programas de diversificação de actividades. Trata-se de assegurar maiorconexão sectorial-funcional entre projectos de infraestruturas e equipamentos e projectos deinvestimento produtivo.

• Desenvolvimento agro-florestal na base de apoios orientados para a gestão sustentável

Tem-se como preocupação central a gestão sustentável dos recursos solo, paisagem e água, depreservação de “habitat” e de valorização das espécies cinegéticas, num contexto de (re)ordenamentodos territórios de implantação tradicional das actividades primárias.Os apoios agro-ambientais e silvo-ambientais devem beneficiar de prioridades numa perspectiva deaplicação em Plano Zonal ou integrados nos Planos Sectoriais da Rede Natura 2000, de modo a viabilizarresultados visíveis nos territórios, em termos de ordenamento e de impacto ambiental. Esses Planosdevem ser concebidos numa perspectiva de sustentabilidade plena, económica, social e ambiental, oque significa que devem ser apoiadas as externalidades positivas geradas, mas deverão ser equacionadosnovos produtos e serviços (novos “clusters” ambientais e de lazer) integráveis no mercado. No domínio florestal, os apoios devem ser dirigidos para as Zonas de Intervenção Florestal, numaperspectiva de ordenamento e gestão organizada dos espaços e de prevenção primária contra incêndios.Deve ser aproveitada a iniciativa já existente nos territórios e apoiar as organizações de produtoresflorestais, estimulando a concretização de verdadeiros planos de gestão florestal, a partir do apoio a acções-piloto que induzam efeitos demonstrativos de boas práticas florestais de gestão sustentável dafloresta. Nesta vertente, são também prioritários apoios ao ordenamento e gestão cinegética, como actividadeessencial e duradoura nas áreas rurais portuguesas, os quais devem mobilizar recursos financeiros dosegundo Eixo Temático da política de desenvolvimento rural, uma mobilização subordinada a critériosde selecção e prioridades gradualmente mais exigentes no acompanhamento da produção de resultados.

A diversificação das actividades em meio rural e a melhoria da qualidade de vida

Este eixo deve constituir um instrumento de intervenção concebido com forte expressão territorial, apartir da definição de territórios-objectivo, e claramente orientado para a atracção e fixação depopulações em meio rural.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

Page 73: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Os programas de recuperação de património rural e de melhoria das condições de vida devem associarobrigatoriamente fundos de desenvolvimento regional, devendo ser evitada a sua excessivamunicipalização e integrando a componente da exploração agrícola nesses programas (p.e., através demedidas para a melhoria da habitabilidade). A criação de um regime de incentivos específico para as áreas rurais deverá contribuir para adiversificação de actividades e para a atracção e fixação de uma nova geração de empreendedores, masdeve estar associada à ideia da “clusterização” que permita dar aos pequenos projectos um mínimo deorganização eficaz.

• Inovação produtiva e tecnológica nas actividades do sector

As novas orientações para a agricultura e o desenvolvimento rural reforçam o papel da inovação em duasdirecções:

– aprofundamento dos factores de competitividade das produções primárias e das transformaçõesagro-industriais e agro-alimentares;

– desenvolvimento de novas abordagens de inovação social e territorial que integrem adequadamenteas problemáticas da sustentabilidade ambiental e da gestão dos territórios rurais.

Está em causa uma redefinição das prioridades, a racionalização das estruturas e a reformulação domodo de actuação das entidades com responsabilidades no âmbito da investigação e desenvolvimentoexperimental, ensino e formação profissional do sector agro-florestal.No contexto dessa redefinição, há vantagem em que os apoios às Unidades de I&D venham a assentarnuma lógica de selectividade que discrimine positivamente as actividades estruturantes das fileirasprodutivas com potencial de competitividade. Deve ser incentivada uma maior integração das Unidadesde I&D do sector no seio do Sistema Nacional de Inovação, com um alargamento disciplinar etecnológico das competências desenvolvidas que contribua para incorporar novas tecnologias nosprocessos produtivos e económicos das empresas e explorações agrícolas. A concretização de um Sistema de Inovação Agrícola e Alimentar deveria enquadrar as respostas aosnovos desafios que despontam, nomeadamente, o desenvolvimento da agricultura de precisão, a gestãoe monitorização da água conforme estabelece a DQA, a criação e o desenvolvimento de novos serviçosde apoio de base tecnológica.

• Qualificação escolar e profissional dos agentes do sector

A intervenção em matéria de reforço das competências e valorização dos recursos humanos do sector,deve ser ancorada nos princípios e quadro de objectivos da Estratégia de Aprendizagem ao Longo daVida.Esta abordagem pressupõe valorizar a educação e formação de adultos e, sobretudo, o desenvolvimentode respostas formativas que assegurem a fixação de competências técnicas dinamicamente ajustadas:

– às orientações técnico-económicas competitivas;– à renovação dos factores de competitividade;– às funções empresariais e de gestão para um tecido empresarial em mudança;– às actividades em que assenta a integração agricultura/ambiente.

Esta vertente deve, ainda, incorporar actuações decididas de apoio à procura individual de formação devalidação e reconhecimento de competências formais e não formais, potenciando a eficácia dos recursosde financiamento orientados para a valorização dos recursos humanos.

Tanto num cenário como noutro, as experiências em matéria de organização institucional, capacidadede gestão e acompanhamento, são elevadas.

A solução gestionária adoptada no âmbito do actual programa revelou-se dotada de racionalidade eeficácia, procurando agilizar circuitos de decisão/execução, e adaptar-se às necessidades/realidades dosector.

34

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No horizonte do longo prazo, nomeadamente na perspectiva da concretização de orientações presentesnos cenários, é indispensável equacionar:

• a organização institucional, designadamente a clarificação e melhoria da eficácia das atribuições ecompetências, no âmbito do interface medidas de política/instrumentos de financiamento, entre aGestão da Intervenção, o IFADAP, as Direcções Regionais de Agricultores e outros intervenientes;

• o perfil de competências técnicas a fixar nas esferas de coordenação e gestão, designadamente,assegurando a efectivação da função acompanhamento dos projectos apoiados, o que pressupõe disporde capacidades técnicas e humanas das entidades intervenientes, criando condições para produzirrecomendações sobre aspectos técnicos, conteúdo dos projectos, áreas de intervenção, metodologias detrabalho, etc.;

• implementação efectiva de um sistema de informação eficaz na recolha, estruturação e fornecimento dedados de suporte à gestão e acompanhamento (e, também, avaliação) da Intervenção e seus programas,o que pressupõe uma concertação estratégica operativa entre as entidades intervenientes (da gestão ecoordenação à execução);

• estabelecimento e operacionalização/princípios de acessibilidade e transparência relativamente aosrecursos de financiamento, nomeadamente condições de acesso, critérios de selecção, elegibilidade dedespesas, fundamentos técnicos de decisões e circuitos administrativos e financeiros.

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PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

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37FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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ENTIDADES RESPONSÁVEIS

NEMUS – Gestão e Requalificação Ambiental, LdaEstrada do Paço do Lumiar • Campus do INETI, Edifício R1649-038 LisboaPortugalTel.: +351 21 711 47 06Fax: +351 21 711 47 22E-mail: [email protected] Página na Internet: http://www.nemus.pt

CIDEC – Centro Interdisciplinar de Estudos EconómicosPalácio Pancas Palha – Trav. do Recolhimento Lázaro Leitão, 11149-044 LisboaPortugalTel.: +351 21 811 60 00Fax: +351 21 811 60 88E-mail: [email protected]ágina na Internet: http://www.cidec.pt

UNIREDE – Sistemas de Informação e Gestão, LdaRua Poeta Bocage n.º 2 – 3.º E1600-233 LisboaPortugalTel.: +351 21 711 14 45Fax: +351 21 711 14 46E-mail: [email protected]

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação: Pedro Bettencourt

Equipa Técnica:Ana Rita SampaioJoana MourãoPedro Afonso FernandesSónia TrindadeLuís Oliveira

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3

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 5

2. ESTADO DE AVANÇO DO POA EM JUNHO DE 2005 9

3. PRINCIPAIS RESULTADOS E CONCLUSÕES 13

3.1. Análise de componentes gerais 15

3.1.1. Reprogramação de 2004 15

3.1.2. Relevância e coerência 16

3.1.3. Eficácia 16

3.1.4. Resultados e impactes 16

3.1.5. Eficiência 17

3.2. Análise de componentes específicas 17

3.2.1. Acções de maneio de espécies e habitats 18

3.2.2. Implementação de propostas de intervenção previstas nos POOC 18

3.2.3. Promoção de acções de regularização e renaturalização de linhas de água 20

3.2.4. Impacte das acções de sensibilização ambiental 21

3.2.5. Acções com efeito catalisador na revitalização das cidades, assegurando

padrões elevados de qualidade ambiental e urbanística 22

3.2.6. Obrigações comunitárias expressas em Directivas 22

3.3. Considerações finais 23

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1.INTRODUÇÃO

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Opresente documento constitui o Sumário Executivo do Relatório Final do Estudo de Actualização daAvaliação Intercalar elaborado pelo Consórcio NEMUS/UNIREDE/CIDEC. Esta actualização teve comoobjectivos principais: (i) Dar continuidade ao processo de avaliação intercalar, actualizando a

informação coligida; (ii) Produzir informação pertinente para desenhar o ciclo de programação seguinte(2007-2013).

O Relatório Final consubstanciou-se na análise das seguintes componentes:

A. Análise de componentes gerais:

• Apreciação da reprogramação de 2004;• Reanálise da relevância e coerência do POA;• Reanálise do desempenho financeiro;• Reanálise da eficácia;• Avaliação de impactes;• Reanálise da eficiência.

B. Análise de componentes específicas:

• Acções de maneio de espécies e habitats; • Implementação de propostas de intervenção previstas nos POOC; • Promoção de acções de regularização e renaturalização de linhas de água; • Impactes das acções de sensibilização ambiental;• Acções com efeito catalisador da revitalização das cidades, assegurando padrões elevados de

qualidade ambiental e urbanística;• Obrigações comunitárias expressas em Directivas.

Para cada domínio de avaliação foi aplicada uma metodologia específica, de acordo com o objecto deanálise.

O trabalho realizado envolveu, nomeadamente, uma pesquisa documental, uma análise exaustiva dosdossiers dos projectos aprovados, a realização de inquéritos junto de todos promotores, a realização de 11 estudos de caso (abarcando projectos associados às cinco componentes específicas em análise) e de 11 entrevistas, com representantes das seguintes entidades: Gabinete de Gestão do POA (GGPOA), Institutoda Água (INAG), Instituto do Ambiente (IA), Direcção Geral de Ordenamento do Território eDesenvolvimento Urbano (DGOTDU), Instituto dos Resíduos (INR), Instituto de Conservação da Natureza(ICN), Águas de Portugal, Programas Polis e Finisterra, Quercus, Liga para a Protecção da Natureza (LPN) eAssociação Eurocoast.

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

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2.ESTADO DE AVANÇO DO POA EM JUNHO DE 2005

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A30 de Junho de 2005, o POA apresentava:

• 196 candidaturas aprovadas pela tutela (uma das quais foi anulada) e 37 candidaturas encerradas;• Uma taxa de aprovação de candidaturas de 83% (relação entre as candidaturas aprovadas e o total de

candidaturas apresentadas); • Uma taxa de execução acumulada face ao programado 2000-2006 de 48%; • Um nível de comprometimento de 84%; • Uma dotação executada de 57% face à aprovada.

Relativamente ao número de projectos aprovados, verificou-se um maior número de aprovações nasmedidas 1.1. e 1.2 (ambas com 26%), seguidas das medidas 2.1 (17%), 1.3 (16%), 2.2 (12%) e 3.1 (2%)(Figura 2.1). A medida com maior peso na despesa pública programada 2000-2006 era a Medida 2.1(38%), seguida da Medida 1.2 (28%), Medida 1.1 (17%), Medida 2.2 (10%), Medida 1.3 (6%) e Medida 3.1(1%) (Figura 2.2).

Fonte: Relatório de Execução de Junho de 2005 (GGPOA) Fonte: Relatório de Execução de Junho de 2005 (GGPOA)

Figura 2.2 – Distribuição do financiamento pelas Medidasdo POA.

Figura 2.1 – Distribuição do número de projectos pelasMedidas do POA.

Medida 1.228%

Medida 2.138%

Medida 2.210%

Medida 3.11% Medida 1.1

17%

Medida 1.36%

Medida 1.226%

Medida 2.117%

Medida 2.212%

Medida 3.12% Medida 1.1

26%

Medida 1.316%

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

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3.PRINCIPAIS RESULTADOS E CONCLUSÕES

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Relativamente ao processo de actualização da avaliação intercalar sintetizam-se, seguidamente, osprincipais resultados, conclusões e recomendações da análise de componentes gerais (ponto 3.1) eda análise de componentes específicas (ponto 3.2), bem como as principais considerações finais

(ponto 3.3).

3.1. Análise de componentes gerais

3.1.1. Reprogramação de 2004

Com o objectivo de reforçar a eficácia do Programa e dar resposta a novas necessidades entretantosurgidas, de acordo com os artigos 14.º, 42.º e 44.º do Regulamento do Conselho (CE) n.º 1260/1999 de21 de Junho de 1999 e na sequência da avaliação intercalar efectuada em 2003, foi proposta umareprogramação intercalar do POA, a qual foi aprovada pela Decisão da Comissão C(2004)5736 de 27 deDezembro.

As principais alterações resultantes da reprogramação de 2004 verificaram-se a dois níveis:

1. Dotação financeira das medidas;2. Alterações a indicadores e metas de realização física para 2006 (revistas quer em alta, quer em

baixa).

A alteração da dotação financeira das medidas em sede da reprogramação de 2004 não veio alterar,significativamente, o peso relativo, em termos financeiros, de cada eixo e medida do Programa. No entanto,as alterações reflectiram-se na redução do desempenho financeiro das medidas cuja dotação foi reforçada(medidas 1.2, 2.1 e 3.1) e no favorecimento do mesmo no caso das medidas em que houve desafectaçãode verbas (medidas 1.1 e 1.2).

Com as alterações verificadas aos indicadores e metas, os primeiros passaram a mostrar-se maisadequados aos objectivos das medidas (atendendo às exclusões de indicadores efectuadas), mantendo-se aforte predominância de indicadores de realização em detrimento de indicadores de resultado e impacte,situação a que deverá atender-se. Os novos objectivos de realização física para 2006 reflectem directamenteas alterações à dotação financeira do Programa e às prioridades de intervenção de cada medida decorrentesda reprogramação de 2004. Os objectivos evoluíram de forma positiva, demonstrando actualmente um maiorconhecimento da realidade, das capacidades de execução e das necessidades demonstradas (possibilidadede financiamento de projectos no âmbito de outras iniciativas; nível de procura).

Relativamente à eficácia do POA, as alterações promoveram-na, pelo aumento da capacidade deaproveitamento do financiamento disponível (traduziram uma resposta à procura) e da concretização dosobjectivos do POA (tornando-os mais realistas e concretizáveis).

Os efeitos da reprogramação foram também benéficos para a eficiência do POA, constatando-se que, àexcepção da Medida 2.2, todas as restantes se tornaram mais eficientes após a reprogramação.

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

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3.1.2. Relevância e coerência

Relativamente à relevância e coerência do POA, uma vez que a reprogramação intercalar não produziualterações aos objectivos do QCA III, aos objectivos do POA, aos seus eixos ou às suas medidas, e quetambém não se verificaram alterações relevantes ao contexto ambiental actual, às principais políticas deambiente nacionais e comunitárias, aos objectivos dos PO regionais e sectoriais, as conclusões do Estudode Avaliação Intercalar mantêm-se, ou seja, o POA mostra-se ainda relevante, coerente e adequado àsprincipais disfunções ambientais do país.

3.1.3. Eficácia

No âmbito eficácia, as medidas foram analisadas no que se refere à realização financeira e física e aosresultados alcançados.

Numa abordagem à realização financeira por eixo, constatou-se que:

• Os Eixos 1 e 2 representavam, cada um, sensivelmente 50% da totalidade da programação financeira doPOA;

• O Eixo 1 contava com 69% do total de projectos aprovados pelo POA (o que corresponde, em termosfinanceiros, a 56% do investimento elegível) e com um nível de comprometimento e uma taxa deexecução superiores à média do Programa (respectivamente de 94% e de 62%);

• O Eixo 2 integrava 29% do total de projectos aprovados (43% do investimento elegível do POA), umnível de comprometimento de 74% e uma taxa de execução de 51%;

• O Eixo 3, com 2% dos projectos aprovados (1% do investimento), apresentava um nível decomprometimento de 77% e uma taxa de execução de 50%.

Numa abordagem por medida verificou-se que:

• As taxas de aprovação da despesa até Junho de 2005 (face ao investimento elegível programado para2000-2006) foram superiores, respectivamente, na Medida 1.3 (105%) e na Medida 1.2. (99%),seguindo-se a Medida 1.1 (82%), Medida 3.1 (77%), a Medida 2.2 (76%), e finalmente a Medida 2.1(73%);

• A taxa de execução financeira mais elevada coube à Medida 2.2 (82%), seguindo-se as Medidas 1.3(69%), 1.2 (63%), 1.1 (57%), 3.1 (50%) e 2.1 (43%).

Verificou-se assim que a procura de financiamento em cada medida não tem sido proporcional à ofertadisponível. A execução, por seu lado, e à excepção da Medida 2.2 (com uma taxa de execução muitosuperior à média do Programa), tem correspondido à distribuição do investimento aprovado em cadamedida.

As medidas mais eficazes em termos de realização física foram a Medida 1.2 e a Medida 1.3. Nasrestantes medidas, as candidaturas aprovadas até Dezembro de 2004 não garantiam ainda o cumprimentodas Metas de 2006. De acordo com as candidaturas aprovadas até Junho de 2005, e ainda esperadas na fasefinal do Programa, este aspecto deverá ser particularmente difícil de superar no caso da Medida 1.1.

3.1.4. Resultados e impactes

No âmbito da análise de impactes apresentaram-se, com base nas taxas de realização física dosindicadores de cada medida face às metas estabelecidas, os principais impactes esperados e observados doPOA, e avaliou-se em que medida os mesmos têm contribuído para ir ao encontro dos desafios ambientaisnacionais.

Quanto aos efeitos já observados das intervenções em curso, estes são já visíveis para a maioria dosprojectos, o que se distingue da situação verificada no Estudo de Avaliação Intercalar.

No entanto, excepção feita às intervenções no âmbito das Medidas 1.2 e 1.3 que apresentam taxas deexecução física e financeira elevadas, e portanto efeitos esperados e observados de intensidade forte,o atraso na implementação dos projectos anteriormente apontado mantém-se.

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No caso particular das Medidas 1.1, 2.1 e 2.2, além da concretização das intervenções já aprovadas,haverá que promover na fase final do Programa um conjunto relevante de novas aprovações para que sejamcumpridas as Metas de 2006 (acções de conservação de espécies de interesse comunitário que ocorrem emPortugal; intervenções em área urbana; requalificação do passivo ambiental; implementação antecipada daDirectiva IPPC e do rótulo ecológico).

Quanto à Medida 2.1, apesar de ser a que apresenta o menor grau de comprometimento da despesa e amenor taxa de execução financeira, espera-se que possa vir a demonstrar efeitos de intensidade forte nofinal do Programa, atendendo ao aumento significativo das aprovações e execuções nesta fase (de cruzeiro)do Programa Polis. Tal começa já a ser visível, tendo sido esta a medida que apresentou (juntamente coma Medida 1.2), um aumento mais expressivo na taxa de aprovação da despesa relativamente ao período daAvaliação Intercalar.

Em termos globais, as intervenções aprovadas contribuem para os objectivos das medidas em que seinserem e para os objectivos do POA. À luz dos efeitos actualmente esperados e observados, os objectivosdo POA concretizados de forma mais efectiva serão:

• Proteger e requalificar a faixa costeira de acordo com os Planos de Ordenamento da Orla Costeira; • Melhorar a gestão de espécies e habitats protegidos; • Apoiar infra-estruturas de suporte ao turismo de natureza, de informação, de interpretação e de apoio

a visitantes; • Melhorar o ambiente urbano através da redução dos níveis de poluição, da recuperação e reabilitação

das áreas degradadas; • Promover o desenvolvimento local de zonas protegidas.• No momento da presente avaliação, o principal contributo do POA para responder às necessidades

ambientais do país tem-se verificado ao nível da orla costeira e dos recursos hídricos, daimplementação da rede de monitorização ambiental, da sensibilização e da informação ambiental àpopulação.

3.1.5. Eficiência

Na avaliação da eficiência analisou-se a relação entre as realizações e os resultados alcançados, e osmeios e recursos utilizados para esse fim. Para tal, e uma vez que não foi possível, face à especificidadedos projectos de cariz ambiental, encontrar custos padrão, procedeu-se à comparação entre os custosmédios unitários previstos e os custos médios unitários observados, por tipologia de projecto, em cadamedida. Posteriormente, cruzou-se esta informação com a classificação das medidas em relação àintensidade dos efeitos esperados e observados obtida na avaliação de impactes.

Considerando os custos médios observados e previstos para cada uma das tipologias afectas às cincomedidas, verificou-se que estas apresentaram-se, em geral, eficientes, com destaque positivo para a Medida1.3 e para a tipologia de projectos “Estudos” das Medidas 1.1 e 1.2. A Medida 2.2 e as tipologias “Infra--estruturas urbanas” (Medida 2.1) e “Infra-estruturas em zonas costeiras” (Medida 1.2), apresentaram custosmédios observados superiores aos previstos.

Em termos globais, e analisando a eficiência em termos de custo-realização, verificou-se que o Eixo 1era mais eficiente que o Eixo 2, que a Medida 1.3 era a mais eficiente, e a Medida 2.2 a menos eficiente(dado que grande parte da sua dotação foi absorvida por um único projecto de montante extremamenteelevado).

3.2. Análise de componentes específicas

Esta análise foi realizada em seis domínios de actuação relevantes do POA, procurando identificar emque medida os projectos em execução no âmbito dos mesmos integravam acções prioritárias e importantespara responder às necessidades do país, estavam a ir ao encontro dos objectivos a que se propuseram, bemcomo dos objectivos do POA, da respectiva medida, e das estratégias de ambiente nacionais e comunitárias.Identificou-se ainda quais os efeitos observados e esperados decorrentes da implementação dos projectosda respectiva componente.

Apresentam-se seguidamente as principais conclusões obtidas em cada componente específica.

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

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3.2.1. Acções de maneio de espécies e habitats

As acções de maneio de espécies e habitats foram contempladas em 13 projectos da Medida 1.1, todoseles promovidos pelo Instituto de Conservação da Natureza. Estes projectos abrangeram 56 acções demaneio, as quais representam um investimento elegível de cerca de 10% do investimento elegível total daMedida 1.1. Os dois projectos âmbito de estudo de caso nesta componente foram o 1.1/00028 – Gestão dosRecursos Naturais da Reserva Natural do Paúl do Boquilobo e o 1.1/00040 – Caracterização e Gestão doPatrimónio Natural do Douro Internacional.

A distribuição territorial dos projectos encontra-se concentrada no Norte e no Centro, que englobam77% dos projectos com acções de maneio. Este facto não é atribuível a uma assimetria na distribuição dasÁreas Protegidas (AP) pelo território continental, nem a uma diferenciação regional nas necessidades nestamatéria, mas será provavelmente resultante de diferentes capacidades de mobilização das estruturas locaisdo ICN e/ou de diferentes estratégias de priorização dos problemas adoptadas pelas várias AP.

As acções analisadas distribuíram-se equitativamente entre acções de maneio directas sobre espécies(28 acções) e acções de maneio de habitats (28 acções). As principais estratégias de intervenção utilizadasforam: i) fomento de populações de espécies presa; ii) beneficiação de habitats florestais; iii) beneficiaçãodas zonas húmidas. Estas estratégias correspondem a acções de gestão corrente das áreas protegidas (poucocarácter experimental), bem adaptadas aos problemas de conservação verificados e portanto muitopertinentes.

Os projectos analisados vão ao encontro dos objectivos gerais do POA (principalmente do objectivo“Melhorar a gestão de espécies e habitats protegidos”) e da Medida 1.1 (principalmente do objectivo“Impulsionar a conservação e valorização do património natural incluído na RNAP ou na REN, emconformidade com a estratégia de conservação da natureza e da biodiversidade”). As acções de maneio deespécies e habitats dos projectos analisados contribuem para a conservação e beneficiação de valoresnaturais que levaram à criação da RNAP e, numa percentagem muito significativa, estão em conformidadecom os objectivos comunitários de conservação da natureza (Directiva Aves e Directiva Habitats).

Nenhuma das candidaturas analisadas estava ainda encerrada, sendo a taxa média de execuçãofinanceira das mesmas de 34% (valor inferior em 23% à taxa de execução financeira da Medida 1.1). Paraos atrasos de execução, terão contribuído problemas de morosidade administrativa, dificuldades logísticase de gestão.

Relativamente aos efeitos observados, salienta-se que a maioria das acções âmbito de análise nãoproduz efeitos imediatamente observáveis, dada a resposta lenta dos factores ecológicos. No entanto, épossível afirmar que as acções deverão produzir impactes positivos significativos para as espécies e habitatsbeneficiados, ainda que não seja de esperar uma contribuição muito significativa da globalidade dosprojectos com acções de maneio de espécies e habitats para os objectivos nacionais de conservação danatureza. Este facto deve-se à baixa percentagem de investimento nestas acções, que não deve serassociada a uma ausência de necessidades de actuação a nível nacional, mas antes a uma fraca mobilizaçãona apresentação de candidaturas neste domínio. Para superar este aspecto, recomenda-se a restrição dastipologias elegíveis de modo a focar a Medida em objectivos mais concretos de conservação da natureza,e/ou a criação de medidas independentes para a conservação da natureza e outro tipo de projectos em áreasprotegidas.

Em relação às prioridades a assumir nesta área, as mesmas já se encontram definidas em documentosde âmbito mais específico, como a Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e de Biodiversidade(ENCNB).

Finalmente, sugere-se ainda uma aposta na monitorização das intervenções apoiadas, de modo a avaliaros efeitos de médio e longo prazo, e a divulgação dos dados obtidos nos estudos e projectos desenvolvidos.

3.2.2. Implementação de propostas de intervenção previstas nos POOC

A costa continental portuguesa encontra-se subdividida em 9 Planos de Ordenamento da Orla Costeira(POOC). Considerando os objectivos destes instrumentos de gestão da faixa costeira, foram seleccionadospara análise no âmbito desta componente 20 projectos apoiados pelo POA, os quais contribuem para aimplementação de propostas de intervenção previstas em 6 destes POOC, e que representam 39% doinvestimento elegível aprovado na Medida 1.2 (mais de 47 M€). Três desses projecto (1.2/00033 –Execução da remodelação/conservação dos esporões e das obras aderentes da Costa da Caparica e da Cova

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do Vapor; 1.2/00035 – Execução do esporão da praia do Areão; 1.2/00040 – Requalificação ambiental dasdunas da Amorosa) foram sujeitos a estudos de caso.

Dos projectos analisados, 50% (que representam 41% do investimento elegível na Medida 1.2 atribuídoa esta tipologia de projectos) localizam-se no troço costeiro abrangido pelo POOC Caminha-Espinho. Os restantes inserem-se nos troços costeiros integrados nos POOC Sines-Burgau (19% do investimento),Ovar-Marinha-Grande (17% do investimento), Sintra-Sado (17% do investimento), Sado-Sines (4% doinvestimento) e Burgau-Vilamoura (3% do investimento). Denota-se uma concentração significativa deprojectos no troço costeiro Caminha-Espinho, em geral, e no concelho de Esposende, em particular. Faceaos problemas de erosão costeira que se verificam na costa Portuguesa, não se justifica a concentração deprojectos num troço de costa tão reduzido, que embora tendo importância no contexto nacional não é otroço costeiro com evolução mais crítica, nem corresponde a um dos troços costeiros com maior importânciapaisagística, ecológica e conservacionista.

Os projectos contribuem para os objectivos do POA (principalmente o de “Proteger e requalificar a faixacosteira de acordo com os POOC”) e da Medida 1.2 (principalmente para os objectivos “Implementar aspropostas de intervenção previstas nos POOC” e “ Melhorar a qualidade das praias, tanto do ponto de vistaambiental como do equilíbrio de fruição turística”). Os principais objectivos dos POOC atingidos pelasintervenções em estudo foram: a valorização e a qualificação das praias consideradas estratégicas pormotivos ambientais e turísticos; o ordenamento dos usos e actividades específicas da orla costeira, e adefesa e a conservação da natureza.

Os 20 projectos estudados apresentavam situações muito díspares relativamente ao estado de avançoda candidatura, independentemente do promotor (INAG; ICN; CCDR; Câmaras Municipais), encontrando-seapenas quatro projectos concluídos. No entanto, tendo em conta as intervenções previstas, pode-se afirmarque:

• Os projectos que contemplam intervenções destinadas ao ordenamento dos usos e das actividadesespecíficas da orla costeira, e a valorização das praias, terão impactes positivos, embora de importâncialocal e pouco significativos para o troço costeiro em que se inserem;

• Os projectos que têm como objectivo principal a defesa costeira (contemplando a construção de infra--estruturas de defesa costeira – esporões), terão impactes positivos e muito significativos para o troçocosteiro em que se inserem, uma vez que protegem as frentes urbanas e os sistemas costeiros adjacentesao minimizar o risco de erosão e simultaneamente a melhoria da qualidade das praias. Salienta-setambém o facto de alguns destes projectos poderem ter associados, a curto, médio ou longo prazo,efeitos adversos no troço costeiro em que incidem ou nos adjacentes, efeitos que não são em geralestudados e que não estão a ser monitorizados. Este aspecto deverá ser corrigido em futurasintervenções, para as quais se recomenda uma avaliação das incidências positivas e negativas, e aadopção de medidas de monitorização adequadas;

• Os projectos que contemplam intervenções de defesa costeira e conservação da natureza (reabilitação evalorização de sistemas dunares e arribas) terão impactes positivos, muito significativos, favorecendoa criação de condições de equilíbrio dos sistemas naturais de elevada complexidade e dinamismo e quefuncionam como importantes barreiras protectoras da costa.

Os quatro projectos de defesa costeira promovidos pelo INAG correspondem a intervenções de elevadaprioridade para a costa Portuguesa, tendo contemplado elevados financiamentos (38% do investimentoelegível aprovado para os 20 projectos em análise). Três dos projectos analisados representaramintervenções prioritárias do ponto de vista do equilíbrio dos sistemas naturais e da minimização dos efeitosda evolução da costa, e treze dos projectos (que absorveram 57% do investimento elegível aprovado paraos 20 projectos) não integraram intervenções prioritárias na costa Portuguesa, contemplando intervençõespontuais, maioritariamente com o objectivo de proceder ao ordenamento dos usos e actividades desen-volvidas na costa e/ou de valorização de praias.

De salientar ainda a reduzida aposta dos promotores em candidatar projectos cujo objectivo principalfosse a introdução de novas práticas de defesa costeira e de intervenções menos artificializadoras dos troçoscosteiros, bem como o desenvolvimento de acções experimentais alternativas para o controlo da erosão; oestudo da dinâmica costeira e a monitorização do litoral.

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

Page 99: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Sugere-se assim que o próximo financiamento do POA dê prioridade, na orla costeira, a projectos de:

• Monitorização da orla costeira, nomeadamente de projectos que tenham em vista a criação de uma basede dados dinâmica sobre a evolução da costa, dos sistemas naturais e da resposta destes àimplementação de intervenções geradoras de alterações do equilíbrio natural da costa;

• Avaliação e gestão de faixas de risco, nomeadamente de áreas vulneráveis a galgamentos oceânicos, deinstabilidade de arribas, de degradação de sistemas praia-duna;

• Requalificação ambiental de sistemas dunares e tratamento de instabilidade arribas;• Projectos experimentais de minimização do risco erosivo, nomeadamente de reabilitação de sistemas

dunares, de praias e de arribas, e que simultaneamente tenham como objectivo diminuir o carácterartificial que é conferido à costa pela maioria das obras de defesa costeira.

Conforme referido anteriormente, considera-se importante proceder à Avaliação de Impacte Ambientaldas obras a implementar, de forma a identificar os impactes gerados pelas intervenções e a definir as medidasde minimização e de monitorização adequadas. Por outro lado, propõe-se que sejam também considerados,no âmbito das intervenções de gestão e requalificação da orla costeira, os projectos desenvolvidos emlagunas e estuários (que actualmente não fazem parte dos POOC), já que a estabilidade e a evolução dostroços costeiros está relacionada com a dinâmica gerada nas massas de água de transição costeira.

3.2.3. Promoção de acções de regularização e renaturalização de linhas de água

Esta tipologia de projectos foi contemplada em 17 projectos da Medida 1.2, que representam cerca de35% do investimento elegível aprovado para a mesma.

Em termos de distribuição geográfica, verificou-se uma maior densidade dos projectos ao longo dolitoral Norte e Centro.

Os projectos analisados vão ao encontro dos objectivos do POA “Reabilitar e valorizar a rede hidrográficanacional de albufeiras” e “Melhorar o ambiente urbano através da redução dos níveis de poluição, darecuperação e reabilitação das áreas degradadas, etc.”, e aos objectivos da Medida 1.2 “Reabilitação deáreas ambiental e paisagisticamente degradadas” e “Promoção de acções de regularização e renaturalizaçãode linhas de água”. Estes projectos contribuem para os objectivos do Eixo 2 do Plano Nacional da Água(Gestão Integrada do Domínio Hídrico), nomeadamente no que respeita aos seus programas “Ordenamentoe gestão do domínio hídrico” e “ Valorização do domínio hídrico”. Quanto à Directiva-Quadro da Água, amaioria dos projectos respondem ao objectivo de “Contribuir para mitigar os efeitos das inundações e secas(...)”, e alguns deles, contribuem para “Evitar a continuação da degradação, protecção e melhoria do estadodos ecossistemas aquáticos, e também dos terrestres e zonas húmidas directamente dependentes dosecossistemas aquáticos, no que respeita às suas necessidades de água”.

Os projectos desta tipologia têm sido mais orientados para a regularização, com artificialização, do meiohídrico, incluindo as margens, e para a recuperação de áreas degradadas, do que para a renaturalização. Osprojectos promovidos pelo INAG, foram mais direccionados para a salvaguarda dos bens materiais dosefeitos das cheias, e os das Câmaras Municipais para a criação de parques de lazer marginais em espaçosadjacentes às linhas de água alvo de reabilitação.

As candidaturas analisadas sugerem que as iniciativas propostas não decorrem de uma abordagemespacial e temática abrangente, com o risco de se constituírem como projectos avulsos ou pontuais semperspectivas de continuidade e de resolução integrada dos problemas ao nível da bacia, sub-baciahidrográfica ou mesmo linha de água.

Sendo o POA um instrumento fundamental para a realização das medidas preconizadas na Directiva--Quadro da Água, no Plano Nacional da Água, nos Planos de Bacia Hidrográfica e na Legislação Nacional eComunitária considera-se que deveria ser elaborada uma estratégia de operacionalização integrada entre oPOA, os instrumentos de Planeamentos de Recursos Hídricos e o Quadro Legal de apoio que fosse assumidae dinamizada conjuntamente pelos organismos responsáveis pela implementação dos instrumentos deplaneamento e da Legislação.

Interligando-se a componente recursos hídricos com outras componentes ambientais, nomeadamente aconservação da natureza e o ordenamento do território, deveria perspectivar-se o apoio positivamentediferenciado a candidaturas que primassem por um elevado nível de integração das componentes ambientaiscomplementares e impactantes nos meios hídricos.

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Page 100: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Sendo os recursos hídricos afectados directamente por intervenções noutros sectores apoiados porFundos Comunitários (p.ex. o saneamento ambiental), entende-se que deveria ser equacionada a viabilidadede projectos integrados de protecção, recuperação e valorização de recursos hídricos serem financiados numaperspectiva de “multi-fundos” nomeadamente nas áreas identificadas nos Planos de Bacia Hidrográfica e noâmbito da Directiva – Quadro da Água como as de maior pressão sobre os recursos hídricos.

Coexistindo diversas instituições com competências e atribuições específicas sobre o planeamento,gestão e utilização de recursos hídricos deveria equacionar-se a viabilidade de serem positivamentediferenciados os apoios a candidaturas conjuntas ou apresentadas em pareceria envolvendo mais do queuma entidade da Administração Central ou Local.

Constituindo a bacia hidrográfica a unidade base de planeamento e gestão de recursos hídricos, deveriaequacionar-se como unidade espacial de análise e apoio a candidaturas, a bacia, linha de água ou aquífero,em particular no que respeita aos objectivos, impactes e contribuição dos projectos e das acçõesprogramadas para a melhoria do estado dos meios hídricos.

Nesta componente considera-se ainda importante privilegiar a monitorização das bacias hidrográficas edas intervenções apoiadas, de modo a avaliar os efeitos de médio e longo prazo.

3.2.4. Impacte das acções de sensibilização ambiental

Nesta componente específica incluem-se 14 projectos, de âmbito nacional, cujo investimento elegívelaprovado representa cerca de 45% do investimento total da Medida 1.3. O público alvo da maioria dasacções levadas a cabo foi a população portuguesa em geral, sendo que somente três projectos foramdireccionados para as comunidades escolares. Foram alvo de estudos de caso nesta componente específicaos projectos 1.3/00024 – Limpar o Mundo, Limpar Portugal e 1.3/00027 – Projecto de Educação eSensibilização Ambiental – Eco-escolas.

Nenhum dos projectos analisados contribui directamente para os objectivos globais do Eixo I do POA,uma vez que nenhum dos objectivos do Eixo 1 está directamente relacionado com a Medida 1.3 (tal comojá havia sido referido na anterior Avaliação Intercalar), no entanto, os projectos apresentam um fortecontributo para o objectivo da Medida 1.3 “Sensibilizar e informar os cidadãos em matéria de ambiente porforma a optimizar a utilização dos recursos naturais”, e ainda para o objectivo “Estruturar um Sistema deInformação Nacional para o ambiente”.

Avaliar o impacte directo das acções de sensibilização ambiental levadas a cabo constitui um desafiodifícil de concretizar uma vez que, por um lado, esses impactes têm, essencialmente, uma naturezaqualitativa e intangível, e por outro, a identificação dos beneficiários dessas acções não é imediata.Considerou-se, no entanto, que em todas as candidaturas analisadas as acções realizadas contribuíram parao objectivo de sensibilizar e/ou informar os cidadãos em matéria de ambiente.

Tendo em consideração as necessidades ainda existentes no país em termos de sensibilização ambiental,julga-se importante continuar a apoiar projectos neste domínio, procurando, no entanto, que os mesmos venhama ser mais inovadores e estruturantes. Nesse sentido, considera-se que o efeito catalisador dos projectos apoiadospelo POA, no âmbito da medida 1.3, na sensibilização para a temática ambiental poderá ser incrementado:

• Pela criação/apetrechamento de espaços dedicados especificamente a dinamizar projectos de estudo esensibilização ambiental. Estes espaços deveriam ser criteriosamente seleccionados, de modo a fazer aponte com as especificidades do meio regional ou local (salinas, estuários, montanhas, planícies, zonascosteiras, etc.). Projectos desta natureza contribuiriam ainda para potenciar uma quantificação maisfidedigna dos efeitos associados às intervenções de sensibilização ambiental apoiadas pelo POA;

• Através da incorporação, no âmbito das candidaturas ao POA, de critérios de aprovação que valorizemos projectos que prevejam acções de sensibilização da população;

• Direccionando, cada vez mais, as acções para as crianças e adolescentes, que têm um papel fundamentalem “passar-palavra”;

• Apostando na formação e capacitação de sectores-chave da Administração Pública Central e Local paraquestões ambientais e para a utilização de instrumentos de apoio à decisão neste domínio (sistemas deinformação geográfica, modelos);

• Promovendo a utilização das Melhores Tecnologias Ambientais, por parte das actividades económicas;• Incentivando a participação dos cidadãos, nomeadamente nos processos de tomada de decisão da

Administração Central.

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

Page 101: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

3.2.5. Acções com efeito catalisador na revitalização das cidades, assegurando padrões elevados dequalidade ambiental e urbanística

Foram considerados alvo desta avaliação específica todos os projectos apoiados no âmbito da Medida2.1 – Melhoria do Ambiente Urbano, tendo sido âmbito de estudos de caso os projectos 2.1/00004 –Intervenção Polis em Castelo Branco – Valorização da qualidade ambiental da cidade e 2.1/00008 –Valorização paisagística das margens do rio Lima (3.ª fase).

Os projectos desta componente específica concentraram-se, principalmente, na Região Centro (47%),com principal destaque para a Beira Interior Sul, e na Região Norte (44%), com destaque para o GrandePorto e Minho Lima. O POA enquanto programa nacional, teve um fraco contributo para o equilíbrio regionalno que respeita à qualificação e revitalização das cidades. Foram beneficiados 21 centros urbanos, todoseles sedes de concelho, sendo que, entre as 40 cidades médias que no âmbito do PROSIURB foramseleccionadas para virem a desempenhar um papel estratégico na organização do território nacional e cujaqualificação urbanística e ambiental foi considerada prioritária, apenas 10 foram beneficiadas.

O POA tem tido um forte contributo para a prossecução dos objectivos actuais da política deordenamento do território e desenvolvimento urbano, nomeadamente pelo apoio à implementação doPrograma POLIS, à criação/reforço das centralidades urbanas nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto eà consolidação do sistema urbano baseado nas cidades de média dimensão.

Os projectos mostram-se coerentes com o objectivo do POA “Melhorar o ambiente urbano através daredução dos níveis de poluição, da recuperação e reabilitação das áreas degradadas, etc.”, e para ageneralidade dos objectivos da medida em que se inserem (com menor incidência nos objectivos “Promoçãoda gestão sustentável urbana, contribuindo para a minimização do consumo de recursos naturais” e“Recuperação e valorização de sistemas naturais urbanos e promoção da biodiversidade”). A quasetotalidade dos projectos enquadra-se em objectivos e estratégias municipais, e vem responder àsnecessidades e prioridades actuais nacionais e locais.

O potencial efeito catalisador dos projectos apoiados pelo POA na revitalização das cidades é forte,contudo nem sempre imediato, uma vez que a aposta é feita na criação de condições para a atracção depessoas e actividades, e o facto da maioria das intervenções não estarem ainda concluídas, dificulta aobservação dos efeitos.

De modo a incrementar o efeito catalisador dos projectos apoiados pelo POA na revitalização dascidades, sugere-se:

• A concentração dos projectos nos principais centros urbanos estruturantes da organização do território,nomeadamente nas cidades de média dimensão;

• O apoio às acções de qualificação do ambiente urbano que possuem maior potencial no que respeita àpromoção da multifuncionalidade do espaço urbano (diversificação de usos), à criação de condições deusufruto dos espaços urbanos e de atractividade de actividades diversas. A localização (central) daintervenção, as condições de acessibilidade à área intervencionada bem como a inserção dos projectosem intervenções programadas que tenham como objectivo a prossecução de uma estratégia derevitalização urbana, acrescem o seu efeito catalisador neste domínio.

3.2.6. Obrigações comunitárias expressas em Directivas

Nesta componente, avaliou-se a contribuição de todos os projectos apoiados pelo POA para atingir osobjectivos das estratégias/ directivas comunitárias relevantes no domínio ambiental, nomeadamente no queconcerne às que se relacionam com a água, ar, ruído, resíduos, habitats e aves, ambiente urbano, controleintegrado da poluição e com a avaliação ambiental estratégica, e a cujo cumprimento o País se encontraobrigado nos prazos estabelecidos nas mesmas directivas.

Das candidaturas analisadas, não emerge uma relação directa e biunívoca entre as acções programadase as obrigações decorrentes da Legislação Comunitária sendo, no entanto, de salientar, que as mesmas sãosusceptíveis de contribuírem para os objectivos gerais estabelecidos naquela Legislação.

Em geral, as candidaturas associadas à temática da Conservação da Natureza (Medida 1.1), eparticularmente as relativas a acções de maneio de espécies e habitats, enquadram-se no âmbito dosprincípios gerais subjacentes às Directivas e Estratégias relevantes neste domínio (Estratégia Nacional daConservação da Natureza e de Biodiversidade; Directiva Aves e Directiva Habitats).

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Page 102: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

As candidaturas relacionadas com a temática dos recursos hídricos e orla costeira (Medida 1.2)apresentam-se muito centradas nas intervenções associadas à protecção contra cheias tanto em cursos deágua como no litoral, e mesmo as que são tituladas como recuperação e reabilitação de áreas degradadas,não têm a protecção do meio hídrico como factor determinante, pelo que a sua contribuição para ocumprimento dos objectivos e medidas preconizadas nas Directivas relevantes em termos de recursoshídricos é relativa.

No domínio do ambiente urbano (Medida 2.1), pela natureza das acções e intervenções programadas, acontribuição das candidaturas para a concretização de objectivos de Directivas é reduzido, até porqueenvolve uma tipologia de projectos não directamente relacionáveis com Legislação Comunitária, peseembora as acções e intervenções sejam genericamente enquadráveis nas tipologias estabelecidas naEstratégia Temática sobre Ambiente Urbano da União Europeia.

Na área temática associada à qualidade do ar e resíduos, a contribuição das candidaturas da Medida 2.2.é significativa para as Directivas relacionadas, merecendo especial destaque os projectos relativos àmonitorização da qualidade do ar, e as intervenções em minas abandonadas e na Portucel-Recicla.

No sentido de potenciar o cumprimento das obrigações comunitárias expressas em Directivas,apresentam-se as seguintes recomendações:

• Diferenciação positiva dos apoios a projectos que primem pela sua abrangência em termos decumprimento dos objectivos e das medidas preconizadas na Legislação Comunitária;

• Incentivo às candidaturas que envolvam projectos e acções de mais do que um Departamento daAdministração Pública e que contribuam para uma maior e mais vasta aderência aos objectivos dasDirectivas Comunitárias;

• Incentivo às candidaturas que integrem acções que, simultaneamente, contribuam para alcançarobjectivos comuns ou complementares no âmbito das Directivas Quadro da Água e dos Habitats, umavez que existe uma forte inter-relação entre alguns dos seus objectivos e medidas.

3.3. Considerações finais

A atribuição de financiamentos entre medidas demonstra uma clara aposta do actual POA na melhoriado ambiente urbano e do litoral, o que se justifica pela concentração de problemas aí existentes,decorrentes dos cerca de 900 Km de costa, onde se concentra uma percentagem elevada da população,maioritariamente em cidades. O POA tem vindo assim a constituir um instrumento financeiro essencial parao ambiente, através do qual se tem potenciado a qualidade de vida de uma fracção significativa dapopulação portuguesa.

Será também importante atender, no próximo período de programação, à canalização de fundos para odesenvolvimento do interior, em particular do meio rural, pois é nas áreas rurais, e em estreita dependênciadas actividades humanas tradicionais, que se encontram vastas áreas protegidas, quer da Rede Nacional deAP, quer ao abrigo de Directivas Comunitárias da Conservação da Natureza (Aves e Habitats), e o declíniodo “mundo rural” afecta seriamente habitats e ecossistemas.

É importante que o próximo período de programação facilite, por um lado, a articulação entrefinanciamentos de cariz ambiental e financiamentos atribuíveis a outros domínios essenciais para odesenvolvimento do território e para a sua infra-estruturação, e que, por outro lado, os diversos organismosda Administração Central do país adoptem uma atitude motivada, cooperante e coordenada, naapresentação de candidaturas e na execução das intervenções.

No período 2000-2005 o desempenho do POA foi prejudicado pelas baixas taxas de procura, derealização e baixo dinamismo de alguns promotores, por dificuldades técnicas de execução das acçõesprevistas, pelo incumprimento de prazos e financiamentos programados (o que é patente no número dereprogramações efectuadas), por projectos de fraco cariz emblemático, efeito multiplicador e inovador.

Apesar dos constrangimentos referidos, o POA demonstrou ser importante para a prossecução dasintervenções nos diversos domínios apoiados, a grande maioria das quais não se teria realizado sem apoioscomunitários. Esta situação decorre da situação financeira difícil que o País atravessa; das dificuldadesestruturais, de gestão e de execução técnica dos serviços; da falta de incentivos à inovação, aoempreendorismo e à divulgação de “casos de sucesso” que tem vindo a imperar.

Do conjunto das análises às seis componentes específicas, ressalta a importância das mesmas nocontexto nacional e internacional, e a enorme relevância do POA enquanto fonte de financiamento. Uma

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

Page 103: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

vez que as intervenções foram insuficientes para dar resposta às necessidades nacionais nos domínios emquestão, mantém-se a pertinência de continuar a apoiá-los, devendo-se privilegiar os aspectos de inovação,demonstração e experimentação.No Quadro 3.1, apresenta-se uma síntese das principais conclusões de cada componente analisada,verificando-se:

• Uma distribuição dos projectos pouco equilibrada pelo território continental, tendo em conta asnecessidades de intervenção identificadas;

• Um contributo médio das intervenções para a prossecução das estratégias nacionais e comunitárias(excepto no caso das acções com efeito catalisador na revitalização das cidades, em que a contribuiçãoé elevada);

• Um contributo médio a elevado para responder às necessidades nacionais actuais;• A elevada importância do apoio do POA para a implementação dos projectos;• Uma coerência média a elevada das acções com os objectivos traçados;• Uma concretização média a elevada dos resultados e impactes esperados.

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Page 104: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

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PROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

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27FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DO AMBIENTE

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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ENTIDADES RESPONSÁVEIS

SPI – Sociedade Portuguesa de Inovação

AGRADECIMENTOS

Gostaríamos de agradecer a todas as pessoas e entidades que generosamente se disponibilizaram paraa discussão dos temas relevantes para a elaboração do “Estudo de Actualização da Avaliação Intercalar doPrograma Operacional Ciência, Tecnologia e Inovação”, contribuindo com a sua visão para uma análisemultifacetada da realidade do Sistema Científico e Tecnológico Nacional e do Programa.

Porto, Outubro de 2005

A Sociedade Portuguesa de Inovação, S.A.

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3

ÍNDICE

SUMÁRIO EXECUTIVO 5

Objectivos Gerais 10

Objectivos Específicos 10

Destinatários 11

Áreas de Apoio 11

Instrumentos de Apoio 11

Avaliação 12

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SUMÁRIO EXECUTIVO

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7

PROGRAMA OPERACIONAL CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

Opresente documento, Relatório Final do “Estudo de Actualização da Avaliação Intercalar do ProgramaOperacional Ciência, Tecnologia e Inovação (POCTI)”, foi elaborado de acordo com as EspecificaçõesTécnicas inscritas no Procedimento de Consulta Prévia – Actualização da Avaliação Intercalar do

POCTI e a Proposta apresentada pela Sociedade Portuguesa de Inovação (SPI) ao Gabinete de Gestão doPrograma Operacional Ciência e Inovação 2010 (GG POCTI/POCI 2010), para elaboração do referido Estudo.

No seguimento dos programas operacionais para a Ciência, Tecnologia e Inovação, CIENCIA e PRAXISXXI, integrados no I e II Quadros Comunitários de Apoio, respectivamente, surge o Programa OperacionalCiência, Tecnologia e Inovação (POCTI), integrado no III Quadro Comunitário de Apoio a Portugal (QCA III),respeitante ao período 2000-2006. Aprovado em Junho de 2000 e envolvendo, na altura, um envelopefinanceiro de 956 735 000 euros, o POCTI era comparticipado por fundos comunitários – Fundo Europeu deDesenvolvimento Regional (FEDER) e Fundo Social Europeu (FSE) – e por fundos nacionais.

O POCTI, da responsabilidade do Ministério da Ciência e Tecnologia, integra o primeiro grupo deprogramas operacionais aprovados no âmbito do QCA III, enquadrados no Eixo I, centrado na promoção dasqualificações e desenvolvimento do capital humano, rumo à Economia do Conhecimento. Numa lógica decontinuidade dos programas anteriores, mas simultaneamente com um conjunto de medidas que visavacolmatar as necessidades identificadas e explorar as oportunidades de desenvolvimento científico etecnológico nacional, o POCTI, estruturado em 4 Eixos (3 Eixos Prioritários e um Eixo de AssistênciaTécnica), apresentou-se como um dos principais instrumentos para a modernização do Sistema Científico eTecnológico Nacional (SCTN) e para a valorização da inovação em Portugal.

No âmbito deste Programa foram previstas diversas avaliações para o período da sua vigência: umaprimeira avaliação, ex-ante, realizada ainda na fase de preparação das intervenções do Programa; umaavaliação intercalar, já concluída; e uma avaliação ex-post, com foco nos resultados finais do Programa.Neste contexto, a avaliação intercalar do POCTI, realizada ao longo de 2003, centrou-se fundamentalmentenas questões ligadas à implementação do Programa, através da análise dos primeiros resultados das suasintervenções, na aferição da sua relevância e no cumprimento dos seus objectivos. Foram tambémanalisadas, a utilização das dotações e o acompanhamento e execução do Programa. Em resultado daanálise e apreciação do POCTI, e com ênfase nestas temáticas, o Relatório Final da Avaliação Intercalarestabeleceu um conjunto de conclusões e recomendações. Ao longo do decurso do Programa foram tambémdesenvolvidas várias acções de controle externas para garantir o seu correcto funcionamento.

O ano de 2003 foi marcado pelo desenvolvimento de diversas acções no sentido de corrigir muitos dosprocedimentos adoptados pelo Gabinete de Gestão do POCTI durante os anos de 2000 a 2002, na sequênciadas sugestões e recomendações das auditorias levadas a cabo no âmbito do FEDER pela Comissão Europeia(DGRegio) e pelas entidades nacionais associadas à gestão dos Fundos Comunitários, designadamente aDirecção-Geral do Desenvolvimento Regional (DGDR) e a Inspecção-Geral de Finanças (IGF). As várias acçõesde controlo no âmbito do FEDER deram também origem à definição de um plano de regularização, em queforam desenvolvidas várias acções de normalização que foram sendo implementadas durante 2004 e 2005.

As várias alterações introduzidas no POCTI por força da transferência de verbas do Ensino Superior(PRODEP) e da aplicação das reservas de eficiência e de programação conduziram à criação de umreformulado Programa Operacional Ciência e Inovação 2010 – POCI 2010, centrado na inovação

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tecnológica e desenvolvimento do capital humano e sua integração nas políticas públicas de EnsinoSuperior, formação avançada e ciência, visando o desenvolvimento da competitividade e do crescimentosustentável do nosso País.

O POCI 2010 foi aprovado a 24 de Dezembro de 2004 e apresenta diferenças significativas face ao POCTI,ao nível da sua concepção, estruturação, capacidade financeira, objectivos de realização eoperacionalização. Este reformulado Programa apresenta, em termos conceptuais, um enfoque em 3 grandesáreas de actuação, onde a dimensão do Ensino Superior, o enfoque na internacionalização e a dimensão daspolíticas públicas, surgem como as novidades mais evidentes.

A introdução da dimensão do Ensino Superior, através, nomeadamente, da articulação com a política deeducação que se encontrava materializada no Programa Operacional Educação (PRODEP III), correspondeua uma opção estratégica, visando desenvolver sinergias entre o Ensino Superior e o Sistema Científico.Assim, a proposta de reprogramação contempla alterações que promovem a ligação entre a Ciência e oEnsino Superior, dando especial ênfase a intervenções que incluem a formação avançada e qualificação, asinfra-estruturas e equipamentos e a mobilidade entre estes dois domínios e entre estes e o tecidoeconómico e institucional.

Relativamente à inclusão da dimensão das políticas públicas, pretendeu-se incentivar o apoio científicoe tecnológico para a avaliação, definição, desenvolvimento e acompanhamento das políticas públicas,nomeadamente através de uma crescente capacitação científica e tecnológica da administração, e colmatardiferenças inter-regionais, no que se refere à investigação, ao desenvolvimento tecnológico e à inovação.

Outro aspecto que marca a diferença entre o POCTI e o POCI 2010 e que está presente, de modotransversal, em toda a reprogramação, é a definição de sectores e áreas considerados prioritários,procurando-se uma aplicação mais eficaz dos recursos, por natureza, escassos.

O POCI 2010 apresenta 7 Eixos, sendo que os 3 primeiros transitam directamente do POCTI. Areprogramação intercalar teve um claro reflexo a nível financeiro, através do acréscimo de 48% face aoapoio FEDER e de 50% face ao apoio FSE, inicialmente programados, passando a dotação global de956 735 000 euros para 1 298 336 880 euros.

Com a aprovação da reprogramação foram também alterados alguns objectivos de realização de medidase acrescentados outros, por força da introdução de novos eixos prioritários e respectivas medidas e acções.Nos 3 eixos que transitaram do POCTI, a medida que promove a formação avançada foi a única que viuaumentada uma das suas metas; a medida que apoia a inserção de recursos humanos altamente qualificadosdeixou de ter uma meta associada à inserção de doutores e mestres nas empresas, mas mantém os seusobjectivos globais; as restantes medidas sofrem uma redução nas metas de realização, atendendo àtransferência de verbas para os novos Eixos.

Na definição do QCA III ficou também assinalada a existência de uma região em phasing-out (Regiãode Lisboa e Vale do Tejo (LVT)), assistindo-se a uma repartição anual degressiva dos apoios atribuídos, demodo a evitar a suspensão brusca da ajuda comunitária e a permitir a consolidação dos resultados dasintervenções estruturais anteriores. No período 2000-2006, LVT foi a única região portuguesa sujeita a esteregime transitório.

O reformulado POCI 2010 ficou ainda marcado pela introdução e implementação de várias medidas paraassegurar a eficiência da gestão do Programa, em que se destacam o aumento da frequência das reuniõesda Unidade de Gestão, o alargamento dos elementos da Comissão de Acompanhamento, e a melhoria dossistemas de gestão de informação adoptados pelo Programa. Para além destes aspectos foram tambémacauteladas várias regras de gestão administrativa e financeira que anteriormente não eram salvaguardadas.

A actualização da avaliação intercalar surge numa fase particularmente importante da implementaçãodo POCTI/POCI 2010, apresentando como objectivo geral “… actualizar o exercício anteriormente realizado,tendo em vista a preparação de intervenções futuras1.” Este objectivo determinou, por um lado, anecessidade de actualização da informação contida no relatório de avaliação intercalar realizado em 2003,numa perspectiva de continuidade, mas assegurando a necessária visão prospectiva e, por outro lado, aexigência de um maior pragmatismo, fazendo incidir a análise sobre os aspectos que poderão trazer maiorvalor acrescentado, no quadro da preparação de novas intervenções.

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1 Procedimento em Consulta Prévia – Actualização da Avaliação Intercalar do POCTI/POCI 2010 – Especificações Técnicas.

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Ao objectivo geral deste Estudo, correspondem objectivos específicos, os quais passam, em termossintéticos, pela:

• Identificação de boas práticas e casos de insucesso que permitam retirar lições para o futuro numaperspectiva de definição de novas políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação;

• Análise da validade das conclusões e recomendações da avaliação intercalar, nomeadamente no querespeita à adequação das formas de intervenção (relevância estratégica, pertinência de objectivos,consistência interna e externa) e ao desempenho (eficácia na concretização dos objectivos pretendidose eficiência na utilização de recursos);

• Reflexão sobre as alterações introduzidas na programação e nas formas de operacionalização,empreendidas na sequência da avaliação intercalar, e sobre os seus impactes (efectivos e previsíveis)nos problemas ou nos pontos fracos evidenciados;

• Realização de uma avaliação global do Programa Operacional, com base no conjunto dos elementos deanálise, quanto à sua utilidade, quanto à sua sustentabilidade e quanto ao seu valor acrescentado.

De acordo com o Procedimento em Consulta Prévia – Actualização da Avaliação Intercalar do POCTI –Especificações Técnicas, a actualização da avaliação intercalar recaiu sobre os 3 eixos prioritários, quetransitaram do POCTI para a nova programação, e incidiu em especial no período de Junho de 2003 aDezembro de 2004, tendo sido considerados dados até Junho de 2005, sempre que foi possível.

A actualização da avaliação intercalar do POCTI situa-se num momento do ciclo de vida do Programacom características substancialmente diferentes, marcado pela sua fase final e pelo quadro de preparaçãoe concretização dos termos de referência do próximo período de programação. Esta actualização privilegiao seu papel enquanto instrumento capaz de contribuir para a introdução de melhorias em intervençõesfuturas, ao nível da Ciência, Tecnologia e Inovação. Assim, o Estudo aqui apresentado não procura ser umanova avaliação intercalar, mas antes privilegia uma análise sobre os aspectos do Programa para os quaispoderá trazer um maior valor acrescentado, no quadro da preparação de novos instrumentos de política deCiência, Tecnologia e Inovação.

A metodologia para este Estudo foi concebida numa lógica sequencial: Objectivo Geral, ObjectivosEspecíficos, Conteúdos Específicos, Questões de Avaliação, Indicadores e Outra Informação, Fontes eMétodos de Recolha de Informação e Análise de Informação.

A actualização da avaliação intercalar determinou a necessidade de recolha de informação primáriajunto dos principais destinatários finais das intervenções e junto dos responsáveis de várias entidades,designadamente do GG POCI 2010, dos Organismos Intermédios de acompanhamento do POCTI/POCI 2010,da Agência de Inovação (AdI), da Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT), da Agência Nacional para aCultura Científica (ANCCT), e do Observatório para a Ciência e Ensino Superior (OCES). No que respeita aosinstrumentos de inquirição para recolha de informação primária, foram utilizados questionários, entrevistas,workshops, análise de dossiers e estudos de caso, com incidência nas Medidas I.2 e II.3.

Tratando-se de um exercício de actualização, esteve também presente uma preocupação com a obtençãode dados comparáveis com os resultantes da avaliação intercalar, de modo a ser possível, por um lado, avalidação das conclusões daquele exercício de avaliação e, por outro lado, a verificação do impacte dasrecomendações nele inscritas, que foram introduzidas e implementadas essencialmente ao longo do ano de2004. Simultaneamente, sempre que se justificou, foi introduzida uma nova dimensão de análise, ao níveldo comportamento dos proponentes, com base no estudo de dossiers, que permitiu efectuar uma avaliaçãopositiva do Programa, complementando a avaliação essencialmente normativa que constituiu opção daavaliação intercalar. Da mesma forma, foram analisadas algumas candidaturas que não mereceram aprovaçãoe inquiridas entidades potencialmente beneficiárias que não concorreram a apoios no âmbito do Programa,no sentido de reflectir sobre as razões subjacentes à não apresentação de candidaturas.

Convém ressalvar que o exercício de avaliação intercalar foi condicionado, em grande medida, pelaquantidade e qualidade da informação disponível, à altura da sua realização. As limitações decorrentes dainsuficiência de informação foram especialmente relevantes ao nível da análise de impactes, uma vez quese prendem com realidades complexas e nem sempre bem retratadas, como sejam o Sistema CientíficoTecnológico Nacional (SCTN) e as questões da qualificação, do emprego e da coesão social. Assim, oexercício de actualização considerou a informação agora disponível sobre temáticas relevantes para oPOCTI/POCI 2010, para o período de abrangência da avaliação intercalar, procurando validar as conclusõese recomendações efectuadas, com maior detalhe.

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PROGRAMA OPERACIONAL CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

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Para além deste aspecto é importante realçar que alguns dos indicadores de realização e impactesadoptados pelo Programa, não facilitaram a análise a efectuar, pois estes nem sempre se aproximam, damelhor forma, da realidade a avaliar. Por outro lado, a não existência de indicadores de referência para aapreciação da eficiência limita claramente o tipo de análise que pode ser realizada.

O trabalho desenvolvido permitiu chegar a um conjunto de conclusões relativamente à eficácia,eficiência e impactes da intervenção e a recomendações para futuro.

As principais conclusões vão no sentido de considerar que o Programa, embora apresente impactespositivos e, face às realizações, demonstre ser globalmente eficaz, não dá ainda a resposta plena àsnecessidades reais do País, ao apresentar, pela apreciação que se pode fazer da programação física efinanceira, um claro enfoque na ciência e nas instituições de I&D, em detrimento da inovação e dasempresas.

Não obstante estas considerações, o Programa permitiu aumentar de forma clara a disponibilidade derecursos humanos qualificados em C&T, em particular doutorados, e contribuir para o aumento do númerode investigadores e do número de publicações científicas, as quais cresceram a um ritmo acima da médiada UE. No entanto, não conseguiu produzir os efeitos necessários para uma convergência real com osrestantes países da UE, o que impunha uma clara aposta na inovação; Portugal continua a apresentar umbaixo valor das despesas em I&D, em particular as de origem empresarial, um reduzido número de patentesregistadas e uma enorme fragilidade na disponibilidade de técnicos auxiliares.

É também relevante ter em consideração que o Programa viu limitada a sua acção e potenciais impactesem consequência do phasing-out de Lisboa e Vale do Tejo.

Relativamente a recomendações para o futuro, elas vão no sentido de abordar um conjunto de aspectosjulgados pertinentes, no quadro da preparação de um novo sistema de apoio à CTI, para o período 2007-2013, tendo em consideração, não só os objectivos e resultados do Programa, mas também outros aspectosconsiderados desejáveis para que o futuro Programa a conceber seja desenvolvido e implementado damelhor forma.

As principais recomendações para o futuro (algumas das quais já actualmente contempladas naprogramação e na gestão do POCI 2010) podem ser sintetizadas da seguinte forma:

Objectivos Gerais

• O âmbito de intervenção deverá ser a Inovação, o Desenvolvimento Tecnológico e a Ciência, com osobjectivos associados a estas duas últimas vertentes, subordinados aos objectivos estabelecidos para aprimeira;

• As intervenções deverão centrar-se nas prioridades científicas e tecnológicas do sector empresarial;• Às intervenções deverão estar associadas áreas prioritárias, em linha com os objectivos estratégicos do

País, devendo, no entanto, garantir-se uma margem para o apoio a outras áreas, que apresentempotencial de sucesso no País;

• A intervenção deverá procurar sinergias com outros programas que contemplem apoios na área deinovação.

Objectivos Específicos

• Os objectivos específicos são:– O reforço da competitividade do tecido empresarial, com base na inovação;– O aumento da eficiência do SCTN;– O aumento da qualificação dos recursos humanos em C&T;– O aumento do emprego científico nas empresas;– O reforço da produção científica e tecnológica orientada para o tecido empresarial;– O aumento da internacionalização do SCTN;– A valorização dos resultados da I&D;– A promoção da cultura científica e tecnológica e do empreendorismo;– O aproveitamento das potencialidades regionais de inovação.

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Destinatários

• As empresas deverão continuar a ser estimuladas a desenvolver actividades que lhes permitam inovar nos seusprodutos/serviços, processos e formas de organização, acrescentando-lhes competitividade no mercado global;

• As associações empresariais deverão continuar a ser estimuladas a desempenhar um papel agregador devontades e meios entre empresas, conferindo capacidade, nomeadamente às PME, para desenvolverem,com o apoio das instituições de I&D, projectos conducentes a inovações (eventualmente merecedorasde patentes), que possam ter um impacte mais alargado;

• As instituições de I&D deverão continuar a ser estimuladas a desenvolver actividades que tenham ematenção as necessidades do País, nomeadamente ao nível empresarial;

• As instituições de ensino e formação deverão contribuir para a formação em Ciência e Tecnologia (C&T);• A administração central e local deverá ser estimulada a inovar, nomeadamente ao nível dos processos

e formas de organização, de forma a melhorar a qualidade dos serviços prestados às empresas e tambémaos outros sectores da sociedade;

• As pessoas individuais deverão ser estimuladas para a obtenção de qualificações avançadas em C&T, emáreas de interesse para as empresas.

Áreas de Apoio

• Genericamente, os apoios a conceder deverão cobrir os custos com recursos humanos, os equipamentos,o registo de patentes, a transferência de tecnologia, a assistência técnica e a consultadoria.

Instrumentos de Apoio

• É necessário investir fortemente nos conhecimentos científicos e tecnológicos e na experimentaçãodesde muito cedo;

• A formação avançada de recursos humanos deverá permanecer uma prioridade, sendo urgente apostarclaramente na formação de técnicos auxiliares de I&D (com objectivos claros de metas a alcançar) e naformação de gestores de C&T;

• Ainda a este nível, será importante apoiar a formação dos recursos humanos das instituições de I&D,de forma a que estes ganhem competências e conhecimentos nas áreas de gestão de C&T, de gestão deprojectos de I&D, de protecção de propriedade industrial, de marketing e de financiamento;

• A inserção de quadros qualificados, para dotar as empresas e instituições de I&D de maior e renovadacapacidade de I&D e Inovação é também uma prioridade; a inserção de técnicos auxiliares de I&D e degestores de C&T, nas instituições de I&D será, dentro desta, outra prioridade;

• A produção científica em áreas de interesse para as empresas deverá ser estimulada; • A cooperação ao nível da I&D e Inovação deverá continuar a ser apoiada, nomeadamente através da

promoção da mobilidade de investigadores e, no caso das empresas, de uma maior divulgação dosprogramas internacionais de apoio ao desenvolvimento de projectos de I&D e Inovação e do apoio àpreparação de candidaturas a esses mesmos programas, nomeadamente aos Programas Quadro da CE;

• A avaliação das instituições de I&D deverá ser uma forte prioridade, tornando possível uma atribuiçãocriteriosa de financiamentos;

• A medida anterior deverá ser complementada por acções que estimulem a junção de instituições de I&D,com aproveitamento do capital humano e material, mas que vão ao encontro da necessidade de secriarem massas críticas em áreas prioritárias;

• A promoção de uma maior desconcentração das actividades das instituições de I&D a nível regionaldeverá ser uma prioridade, no sentido de ir ao encontro das necessidades do tecido empresarialespecífico de cada região e de tirar proveito das potencialidades locais;

• O apoio a projectos de I&D e Inovação, com impactes potenciais importantes, ao nível da compe-titividade, e liderados por empresas, deverá constituir uma prioridade, estimulando também a criaçãode redes de colaboração nacionais, centradas nas prioridades para o País;

• O apoio a projectos de I&D e Inovação dirigido às especificidades das PME deve ser agilizado;• Deverá ser salvaguardada uma dotação para projectos de I&D que, embora não se enquadrem nas

prioridades definidas, se integrem em áreas que apresentem potencialidades de sucesso;

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PROGRAMA OPERACIONAL CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

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• O apoio ao registo de patentes deve merecer atenção especial, devendo nesta matéria apostar-se naconsciencialização das empresas, para a necessidade de proteger a propriedade industrial e favorecerprojectos com resultados potenciais, susceptíveis de registo de patente;

• A aposta na cultura científica e tecnológica, bem como no empreendedorismo, é uma medida estruturantee essencial para garantir a sustentabilidade da inovação e do seu sistema de suporte, preparando o futuro;

• As acções de sensibilização para a inovação, junto de gestores de topo, nos quais se concentra o poderde decisão sobre investimentos estratégicos, é fundamental.

Avaliação

• Na avaliação das candidaturas, é preciso continuar a garantir a independência dos avaliadores e aexistência de critérios claros, que deverão privilegiar o interesse e impacte previstos das acções que secandidatam a apoios, para a sociedade e, em particular, para o tecido empresarial;

• Os critérios de avaliação deverão ter em conta áreas prioritárias e, conforme os casos, os impactesesperados na sociedade, nas empresas e nas prioridades horizontais do QCA;

• A decisão sobre os projectos a apoiar deverá privilegiar os que apresentem uma dimensão considerável,quer estes sejam projectos de I&D ou de financiamento de programas de I&D das instituições de I&D;

• O modelo de gestão do Programa deverá ser mais ligeiro (nomeadamente nos Organismos Intermédios)e deverá adoptar critérios de eficiência optimizados;

• Os indicadores de resultado, eficiência e impacte do futuro Programa deverão ser alvo de especialatenção. A escolha dos indicadores deverá possibilitar uma análise e acompanhamento próximo econstante das realidades em que se pretende intervir.

Na parte inicial do Relatório agora apresentado, efectua-se um enquadramento às temáticas de Ciência,Tecnologia e Inovação, focando em especial os objectivos estratégicos delineados para o País e a nívelEuropeu e realizando uma análise ao SCTN. Ao pretender tornar-se a Economia do Conhecimento maiscompetitiva e dinâmica do mundo até 2010, a União Europeia reconhece o papel central que a I&D eInovação desempenha na persecução deste objectivo, pretendendo ainda reforçar os esforços deinvestigação europeus para 3% do PIB da UE, sendo que dois terços deverão provir do investimento privado,nomeadamente das empresas.

Neste contexto, torna-se fulcral a contribuição individual de cada Estado Membro para criar as condiçõesnecessárias ao desenvolvimento da Economia do Conhecimento e ao relançamento da Estratégia de Lisboa,nomeadamente em termos de I&D e Inovação.

O Relatório segue com a abordagem dos objectivos para a política nacional em matéria de Ciência,Tecnologia e Inovação, apresentando a posição e desempenho do nosso País face aos restantes membrosda UE. Analisa-se aqui, em detalhe, o SCTN e as suas debilidades a nível de recursos financeiros, recursoshumanos, científicos e tecnológicos, produção científica, cooperação internacional, inovação edesenvolvimento tecnológico. É ainda abordada a organização e funcionamento do SCTN, a cultura científicados portugueses e a Ciência e Tecnologia no contexto da regionalização. Ainda neste capítulo é apresentadade forma sucinta a estrutura do POCTI, eixos e medidas contemplados, que abrange um conjunto alargadode beneficiários – toda a diversidade do SCTN. É também aqui apresentada a reformulação do Programa quedeu origem ao Programa Operacional Ciência e Inovação 2010 (POCI 2010) e as suas alterações, com osseus 7 eixos prioritários, dos quais os 3 primeiros transitaram directamente da programação do POCTI. Éfeita uma síntese comparativa entre as medidas das duas programações (POCTI/POCI 2010) e a programaçãofinanceira por eixo e medida, bem como a programação física.

No segundo capítulo é feita uma análise das realizações e dos resultados obtidos em função dosobjectivos de execução financeira do Programa, para os 3 eixos prioritários. É efectuado o apuramento anível de execução física e financeira, cobrindo o período de programação até Dezembro de 2004,confrontando os resultados com as metas e situação de partida do Programa, a nível global e para cada eixoe medida. É assim fornecida uma perspectiva das possibilidades de execução para o final do período deprogramação, com as conclusões que daí resultam ao nível da eficácia e eficiência das medidascontempladas.

No terceiro capítulo são apresentados os indicadores de impacte e resultados mais directos do Programa,previstos no Complemento de Programação do POCTI/POCI 2010, tendo por referência todo o período deprogramação e estimando a probabilidade de realização dos seus objectivos.

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No capítulo quatro é dada profundidade à análise de medidas que possam fornecer lições para o futuro,quer numa perspectiva de preparação das futuras intervenções, quer para a análise geral de execução eeficácia do conjunto de medidas. As medidas seleccionadas, que contemplam tipologias de acções queapelam à participação directa das empresas e aqui abordadas são:

• Medida I.2 – Apoio à Inserção de Doutores e Mestres nas Empresas e nas Instituições de I&D (FSE);• Medida II.3 – Promover a Produção Científica, o Desenvolvimento Tecnológico e a Inovação (FEDER).

Para cada uma das medidas é feita uma avaliação da sua relevância e pertinência actual, os seusimpactes sobre os públicos-alvo, a eficácia e eficiência das suas intervenções e o cumprimento (efectivo eprevisível) das metas e objectivos, procurando cobrir, assim, todo o período de programação.

Neste exercício de avaliação, o capítulo 5 é dedicado à verificação das conclusões e recomendaçõesresultantes da avaliação intercalar. Em especial, é avaliado em que medida as conclusões relativas àpertinência do Programa e a sua programação financeira, bem como as conclusões relativas à eficácia eeficiência das medidas, se mantêm válidas à luz de novos factos relevantes respeitantes ao período deavaliação que, à altura do exercício, pudessem eventualmente não estar disponíveis. Simultaneamente, éanalisado neste Relatório, em que medida as recomendações da avaliação intercalar, ao nível das políticasde Ciência, Tecnologia e Inovação e sobre o POCTI foram efectivamente incorporadas quer na programação(POCI 2010), quer no modo de funcionamento do Programa, aferindo do impacte das alterações operadas.

No último capítulo deste Relatório são apresentadas as principais conclusões relativas à eficácia,eficiência e ao impacte da Intervenção e recomendações para o futuro. Trata-se assim de um capítuloagregador de toda a informação produzida e apresentada ao longo dos restantes capítulos, fazendo umaanálise relacional por forma a chegar a conclusões gerais sobre a eficácia, eficiência e impacte do Programa.Finalmente, é produzido um conjunto preciso de recomendações, nomeadamente sobre estratégias futurasa considerar para o próximo período de programação de 2007 a 2013.

Em anexo inclui-se uma descrição sintética da metodologia de avaliação (Anexo A), bem como aapresentação das principais conclusões e contributos dos questionários realizados (Anexo B), dasentrevistas efectuadas (Anexo C), da análise de dossiers (Anexo D), dos workshops organizados (Anexo E) edos estudos de caso realizados (Anexo F).

Porto, Outubro de 2005

A Sociedade Portuguesa de Inovação, S.A.

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PROGRAMA OPERACIONAL CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

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15FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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2

ENTIDADES RESPONSÁVEIS

Augusto Mateus & Associados – Sociedade de Consultores, Lda.Rua Mouzinho da Silveira, n.º 27 – 2.º1250-166 LisboaPortugalTel.: +351 21 351 14 00Fax: +351 21 354 43 12E-mail: [email protected]

GEOIDEIA – Estudos de Organização do Território, Lda.Largo Vitorino Damásio, n.º 3, 1.º Dto.1200-872 LisboaPortugalTel.: +351 21 395 82 33Fax: +351 21 395 82 34E-mail: [email protected]ágina na Internet: em construção

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação Global: Augusto Mateus

Coordenação Executiva:Miguel Fernandes

Coordenação dos Estudos de Caso:Isabel André

Equipa Técnica:Fernando João MoreiraJudite PrimoMário Moutinho

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3

ÍNDICE

1. AS GRANDES LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA DO PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

(2000-2006) 5

1.1. A Actualização das Grandes Conclusões Relativas à Análise do Programa em Acção 9

• A Qualidade da Formulação Estratégica e o Nível de Coerência do Programa 9

• Os Níveis de Adesão e de Realização do Programa 10

• O Sistema de Gestão e Acompanhamento 14

• Os Resultados e Efeitos Esperados da Intervenção 15

1.2. As Grandes “Lições da Experiência” de Carácter Global 17

• Uma Valorização da Presença do Desenvolvimento Cultural nas Acções Estruturais

de Uma Forma suficientemente Autónoma e Integrada 17

• Um Forte Reforço da Promoção da Competitividade e da Dinamização da Procura

no Desenvolvimento do Sector Cultural 17

• Uma maior Convergência entre as Políticas Públicas e as Acções de Mercado Centrada

no Desenvolvimento das Indústrias Culturais 18

• Adopção de Um Modelo de Programação por Objectivos e Prioridades Transversais e não

para Promotores e/ou Destinatários 19

• Uma Nova Articulação entre as Lógicas Sectorial e Regional para Obter maior

Descentralização com menor Fragmentação e melhor Coordenação Estratégica com maior

Abertura à Sociedade Civil e ao Sector Privado 19

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4

1.3. As Grandes “Lições da Experiência” do POC ao Serviço de Um Papel Renovado do Sector

Cultural no Crescimento e na Convergência 20

• A Cultura e a Competitividade 20

• A Cultura e a Coesão Económica e Social 21

• A Cultura e a Sociedade do Conhecimento e da Informação 22

2. A CONFIGURAÇÃO DA PROGRAMAÇÃO ESTRUTURAL NO SECTOR CULTURAL EM PORTUGAL

NO CICLO 2007-2013: AS GRANDES RECOMENDAÇÕES 25

2.1. Cenários Estratégicos para a Evolução da Intervenção Cultural 27

2.2. Os Grandes Conteúdos de Uma Futura Intervenção Estrutural no Sector Cultural

(2007-2013) 33

ÍNDICE

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1.AS GRANDES LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA DO PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA (2000-2006)

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Oexercício de Actualização da Avaliação Intercalar do Programa Operacional da Cultura (POC),desenvolvido permitiu identificar um conjunto de conclusões analíticas sobre as característicasefectivas assumidas pela actual intervenção operacional e sobre os seus impactos esperados, quer na

evolução do sector cultural, quer na evolução da coesão e competitividade da economia e sociedadeportuguesas.

As conclusões analíticas alcançadas permitem, para além de conhecer mais em profundidade oscontornos precisos das realidades associadas ao “programa em acção”, identificar um conjunto relevante de“lições da experiência” de carácter mais estratégico ou mais operacional, de incidência mais geral oumais específica, que importa, agora, sistematizar por forma a contribuir para uma abordagem melhorada,no que respeita à integração do sector e das políticas culturais, nos trabalhos de preparação do próximociclo de programação estrutural na União Europeia.

As lições da experiência do “POC 2000-06” foram sistematizadas, no presente exercício deactualização da avaliação intercalar, com base, não apenas, numa análise da configuração do quadrodinâmico da evolução dos problemas, necessidades e desafios do sector cultural em Portugal, mas, também,numa exploração dos reflexos dos novos paradigmas da “economia baseada no conhecimento” e da“aprendizagem ao longo da vida” na renovação e reforço do papel da cultura no desenvolvimento económicoe social e, sobretudo, numa identificação concreta dos principais eixos de articulação das temáticas dacultura com os domínios da convergência, da competitividade e da coesão económica e social, no planodos objectivos mais globais, e com os domínios da sociedade de informação e da qualificação deactividades, pessoas e organizações, no plano dos objectivos mais transversais.

A utilidade das “lições da experiência” situa-se no desempenho de uma função de “ponte” entre o balançodo passado e a definição da natureza, dimensão e rumo programático da(s) forma(s) de intervenção estruturalnos domínios da cultura no próximo período de programação estrutural na União Europeia e em Portugal.

A construção dessa “ponte” pode ser desenvolvida, a partir da análise extensiva e em profundidadedesenvolvida no exercício de actualização da avaliação intercalar, por forma a identificar e estruturar ummodelo de aprendizagem sobre o “percurso cultural” no QCA III onde as ligações, reais e/ou potenciais,das infraestruturas, equipamentos, actividades e agentes do sector cultural com os grandes desafios eoportunidades de natureza global e transversal sejam explicitamente tratadas numa lógica de interacçãoentre estruturas, comportamentos e políticas.

O desenvolvimento do modelo de aprendizagem sobre o “percurso cultural” no QCA III obriga aenquadrar as acções, projectos e agentes culturais considerando, nomeadamente:

• O nível de desenvolvimento competitivo das regiões onde elas decorrem e se implantam, procurandosituar a sua importância, absoluta e relativa, para a fixação de populações, para o desenvolvimento deactividades económicas conexas, para a valorização de outras actividades industriais, comerciais e deserviços que possam estar associadas a actividades culturais, para a criação de emprego especializadoe para a melhoria das qualificações técnicas e das competências, com tradução na capacidade orga-nizativa, na inovação tecnológica e na promoção de iniciativas empresariais por parte das entidades queoperam no sector cultural;

7

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 135: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• O grau de coesão económica e social das regiões que as acolhem e estimulam, procurando situar oseu contributo para a redução de assimetrias regionais, para a criação de pólos de desenvolvimento maisequilibrado e sustentado nas regiões mais desfavorecidas, para a melhoria das condições de acesso e dedivulgação da oferta cultural, no quadro mais geral da democratização do acesso aos bens, serviços,informação e educação de natureza cultural, para a criação sustentável de públicos para as actividadesculturais, para a melhoria quantitativa e qualitativa dos hábitos e consumos culturais e,consequentemente, para a melhoria da qualidade de vida das populações e das capacidades endógenasdas regiões;

• O nível de difusão e utilização das novas tecnologias de informação e comunicação que caracterizao respectivo modelo de organização, favorecendo, em maior ou menor grau, o surgimento e asustentabilidade de iniciativas e projectos culturais que utilizem o suporte digital (atraindo novosconsumidores, abrindo novas possibilidades de selecção, participação e interacção e alargando asfronteiras criativas do sector cultural associadas às vantagens de reprodução, difusão e utilização dosprodutos culturais), que promovam o desenvolvimento de novas formas de interacção entre o público(consumidor-fruidor-utilizador) e os produtores, distribuidores, criadores e artistas e induzam oaparecimento de novas profissões e competências traduzidas em novas actividades e serviços e emnovos domínios de emprego.

O exercício de actualização da avaliação intercalar do Programa Operacional da Cultura foi conduzidocom base numa referência de processo de aprendizagem colectiva procurando, nesse quadro, chegar a umconjunto de conclusões e recomendações com utilidade para a melhoria da formulação das políticasculturais, nomeadamente no que respeita à preparação do próximo período de programação estrutural naUnião Europeia, onde a sua articulação com os objectivos de competitividade e coesão social podecontribuir relevantemente para superar os desafios e problemas de convergência nacional e regional noespaço europeu.

O desenvolvimento desta abordagem de avaliação como exercício de “aprendizagem colectiva”traduziu-se, em especial, na realização de seminários e workshops de audição, debate e envolvimento dosprincipais agentes públicos e privados tocados pelo programa, no desenvolvimento de um conjuntosistemático de “estudos de caso”, centrados no aprofundamento da análise das características dos projectose promotores de maior relevância qualitativa no conjunto do programa e da avaliação dos respectivosefeitos expectáveis no sector cultural, e na manutenção de uma ligação permanente de colaboração com asestruturas de gestão, nomeadamente em matéria de recolha e tratamento de informação e de cálculo deindicadores.

As grandes conclusões do estudo de actualização da avaliação intercalar do programa operacional dacultura, que se apresentam de seguida, foram organizadas em duas grandes direcções:

• Em primeiro lugar, sob a forma de conclusões relativas ao conhecimento adicional sobre ascaracterísticas do programa em acção, sejam elas no plano da qualidade da sua programação, noplano da adesão da sua execução ao sector, no plano da qualidade do sistema de gestão eacompanhamento ou no plano dos resultados expectáveis.

• Em segundo lugar, sob a forma de lições da experiência, sejam elas lições de carácter global (ondese sistematizam as principais necessidades de mudança identificadas no presente exercício deactualização da avaliação intercalar e os desafios fundamentais que se colocam à estruturação e modelofuncional de futuras intervenções no sector cultural), sejam elas lições de articulação potencial (ondese sistematizam as principais linhas conclusivas do contributo que os domínios culturais devem assumirem termos de cada um dos domínios temáticos considerados).

De notar que, enquanto na primeira direcção – análise do programa em acção – se manteve uma lógicade inferência analítica assente na estrutura programática do POC e, mais concretamente, na decomposiçãodos seus eixos de intervenção por medidas de acção, permitindo fazer uma correspondência directa com asabordagens “património” (medida 1.1 – recuperação e animação de sítios históricos e culturais),“museologia” (medida 1.2 – modernização e dinamização dos museus nacionais), “oferta cultural” (media2.1 – criação de uma rede fundamental de recintos culturais) e “criação de conteúdos” (medida 2.2 –utilização das novas tecnologias de informação para acesso à cultura), na segunda direcção – lições daexperiência, globais e de articulação – introduziu-se uma forma mais integrada de “pensar a cultura”, não

8

Page 136: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

dividindo nem destacando tais abordagens (até porque tal corresponderia ao retomar das “orientações dopassado” e da lógica vigente actualmente no POC) mas sim integrando-as, de forma conjunta ou individual,nas três dimensões de análise em profundidade preconizadas para o presente exercício de actualização daavaliação intercalar (competitividade, coesão económica e social e sociedade da informação e doconhecimento), por considerar que esta deve ser a tónica das “orientações para o futuro” com vista apreparar o próximo período de programação estrutural.

1.1. A Actualização das Grandes Conclusões Relativas à Análise do Programa em Acção

A Qualidade da Formulação Estratégica e o Nível de Coerência do Programa

A Gestão do POC procurou, desde o exercício de avaliação intercalar de 2003: (i) dar uma maioramplitude de intervenção e maior abertura do POC à sociedade civil, (ii) obter uma maior articulação doPOC com a “sociedade da informação” e com a “economia baseada no conhecimento, (iii) criar umaplataforma de convergência entre o POC e os Programas Operacionais Regionais e sectoriais com incidênciadirecta no sector cultural, (iv) aumentar a selectividade, com relevância na qualidade e mérito relativo dosprojectos, (v) aprofundar e aumentar a especificação das metas dos indicadores de realização física e deresultados, (vi) privilegiar lógicas de programação e animação cultural estruturadas em rede, (vii) conseguiruma maior integração de iniciativas diversificadas de promoção do acesso equitativo da população aos bensculturais, utilizando as NTI, (viii) dinamizar um conjunto de acções de acompanhamento e de follow-up dos projectos apoiados.

As principais conclusões da actualização da caracterização do programa em acção, reflectindo esteesforço, são:

• Após a revisão intercalar do QCAIII em Novembro de 2004, a despesa comunitária programada para oPrograma Operacional da Cultura para o período 2000-2006 situa-se em 249.108,6 mil Euros (1,21% dosfundos comunitários do QCA), o que representa um ligeiro decréscimo de 0,3% face à programaçãoestabelecida inicialmente. Ao POC foram atribuídos 1,38% do montante disponível no QCA a título dereserva de eficiência (ou seja, 11.830 mil Euros, que representam 5% do valor dos fundos comunitáriosatribuídos a este PO inicialmente).

• A reprogramação implicou, no entanto, algumas alterações ao nível do peso de cada medida no totaldo investimento, principalmente no Eixo 1, com a medida 1.1 a surgir como aquela que perdeu maiorrelevância (menos 2,0 pontos percentuais face à reprogramação de 2003) e a medida 2.1 por ser a quemais ganhou em termos de dotação programada (mais 1,5 pontos percentuais), seguindo-se-lhe amedida 1.2 (aumentou 0,8 pontos percentuais).

• No que respeita às fontes de financiamento, a reprogramação de 2004 do POC traduziu-se num reforçode 5% nos fundos comunitários (com especial incidência no eixo 2) e de 7,2% na despesa públicanacional (também com maior incidência no eixo 2). Estas alterações implicaram, por um lado, aalteração das taxas de comparticipação de algumas medidas, verificando-se uma diminuição das mesmasnas medidas 1.2 e 2.1, com reflexos no comportamento das taxas de comparticipação dos respectivoseixos e do Programa em termos globais.

• Numa outra perspectiva, a contribuição de cada fonte de financiamento para o diferencial entre o valordo investimento inicial (previsto na reprogramação de 2003) e o programado em Junho de 2005 (final)para cada medida, permite verificar que o crescimento do Eixo 2 (12,0%) e do Eixo 1 (5,6%) resultoude aumento equitativo da despesa comunitária e da comparticipação nacional.

9

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 137: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Repartição do Investimento Total do POC por medida (Reprogramação 2003 e Programação em Junho de 2005)

Fonte: Equipa de avaliação, com base em dados do SIFEC e do Sistema de Informação da Gestão do POC

Estrutura da Despesa Pública (Reprogramação 2004)

Fonte: Equipa de avaliação, com base em dados do SIFEC e do Sistema de Informação da Gestão do POC

Os Níveis de Adesão e de Realização do Programa

A execução do Programa Operacional da Cultura, à data de 30/06/2005, tinha conduzido a umahomologação de 264 projectos que, no seu conjunto, representam um investimento total de 317,9 milhõesde €, um investimento elegível de 285,8 milhões de € e uma despesa FEDER de 186,1 milhões de €. Esteconjunto de projectos representa um nível de compromisso global do programa (despesa públicacomprometida em relação à despesa programada total) superior a 4/5 (81,4%), embora com diferençasinternas ao programa razoavelmente significativas traduzidas, sem considerar a assistência técnica, numnível mínimo de compromisso na medida 2.2., com 58,4%, e num nível máximo de compromisso na medida2.1, com 95,6%.

70,4% 71,8% 69,1% 72,4% 71,7% 75,0% 75,0%70,9%

6,5%1,8%

11,0% 18,7% 23,5%4,0% 9,8%

15,9%20,8%

11,3% 5,2%2,2%

10,7%

25,0%

13,0%

7,2% 5,6% 8,7%3,7% 2,7%

10,2%

0,0%6,3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Eixo Prioritário 1 Medida 1.1 Medida 1.2 Eixo Prioritário 2 Medida 2.1 Medida 2.2 Medida 2.3 Total

DP Comunitária A. Central A. Local E.P. e outras Entid. Pub.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

50,0%

1.1 1.2 2.1 2.2 2.3

Inicial Final Variação Final x Inicial

Eixo 1 = Eixo 2 =

7,1%0,0%15,4%1,6% 9,6%

5,6% 12,0%

10

Page 138: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Compromissos e execução no Programa Operacional da Cultura

Fonte: Equipa de avaliação, com base em dados do SIFEC e do Sistema de Informação do POC

As principais conclusões da actualização da caracterização do programa em acção, em matéria deadesão ao sector cultural, reflectindo este nível de execução, são:

• A execução do Programa Operacional da Cultura conduziu, por um lado, à homologação de 112 projectosque correspondem a intervenções “Hard” e representam um investimento total de 227,5 milhões de €,com um valor médio de cerca 2 milhões de €, e, por outro lado à homologação de 143 projectos quecorrespondem a intervenções “Soft” e representam um investimento total de 84,7 milhões de €, comum valor médio de cerca de 592,3 mil €.O Programa Operacional da Cultura integra, deste modo, uma característica, presente nas grandesopções da sua concepção, que se traduz num predomínio quantitativo das intervenções “Hard” sobre asintervenções “Soft” que, na execução no período 2000-30.06.2005, conduz a um peso relativo noinvestimento total de 71,6% e 26,6%, respectivamente.A estrutura do programa faz da medida 2.1 a mais representada pelas intervenções “Hard” (91,3%) eda medida 2.2 a mais representada pelas intervenções “Soft” (100%). É, no entanto, relevante salientarnão só o peso determinante, como não podia deixar de ser em função dos seus objectivos, das medidas1.1 (64,6%) e 1.2 (73,9%) nas intervenções “Hard” em matéria de recuperação de património erequalificação de museus, como uma combinação significativa dos dois tipos de intervenção nestasmedidas do subprograma 1, indiciando um potencial de sustentação que importa confirmar a prazo.

Programa Operacional da Cultura (2000-2005)Níveis de Compromisso e de Execução

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%

Taxa de Compromisso

Recuperação e animação sítios

históricos e culturais (1.1)

Utilização novas tecnologias informação

p/ acesso à cultura (2.2)

sub-programa 2

sub-programa 1 POC (total)

Criação rede fundamental

recintos culturais (2.1)

Taxa

de

Exec

ução

da

Desp

esa

Apro

vada

Modernização e dinamização

museus nacionais (1.2)

11

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 139: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A Execução do Programa Operacional da Culturaà Luz da Tipologia de Projectos

Fonte: Equipa de avaliação, com base em dados do SIFEC e do Sistema de Informação do POC

• A execução do Programa Operacional da Cultura conduziu, por um lado, à homologação de 210projectos que correspondem a promotores do “Estado” e representam um investimento elegível totalde 243,2 milhões de €, com um valor médio de cerca 1,2 milhões de €, e, por outro lado à homo-logação de 54 projectos que correspondem a promotores da “Sociedade Civil” e representam uminvestimento elegível total de 42,6 milhões de €, com um valor médio de cerca 789 milhares de €. Aestrutura do programa faz da medida 2.1, precisamente, a mais representada pelas intervenções doEstado (96,3%) e da medida 2.2 a mais representada pelas intervenções da Sociedade Civil (35,7%).É relevante salientar, ainda, o peso razoável que os promotores da Sociedade Civil têm nos projectos jáhomologados no quadro da medida 1.2 (18,6% que se compara com os 14,6% para o conjunto doprograma) e da medida 1.1 (17,6%, isto é, também acima da média do programa).O cruzamento dos resultados da análise ao nível da tipologia de projectos e de promotores permite,aliás, confirmar a mais forte adesão dos promotores da Sociedade Civil aos perfis de intervençãomais “soft” e a mais forte adesão dos promotores do Estado aos perfis de intervenção mais “hard”.

A Execução do POC à Luz das Tipologias de Projectos e Promotores(“hard” – estado) (“Soft” – Sociedade Civil)

Fonte: Equipa de avaliação, com base em dados do SIFEC e do Sistema de Informação do POC

Programa Operacional da Cultura (2000-2005) Natureza dos promotores e das Intervenções

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Sociedade Civil

POC (total)

Criação rede fundamental recintos culturais (2.1)

Utilização novas tecnologias informação p/ acesso à cultura (2.2)Recuperação e animação

sítios históricos e culturais (1.1)

sub-programa 2

sub-programa 1

Modernização e dinamização museus nacionais (1.2)

(35,69;100)

Inte

rven

ções

"So

ft"

Programa Operacional da Cultura (2000-2005)

Natureza dos promotores e das Intervenções

60%

65%

70%

75%

80%

85%

90%

95%

60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%

Estado

Utilização novas tecnologias informação

p/ acesso à cultura (2.2) - (64,31;0)

POC (total)

sítios históricos e culturais (1.1)

sub-programa 2

Criação rede fundamental recintos culturais (2.1)

sub-programa 1

Modernização e dinamização museus nacionais (1.2)

Inte

rven

ções

"Ha

rd"

Recuperação e animação

Programa Operacional da Cultura (2000-2005) Natureza das Intervenções

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95%

Intervenções "Hard"

Inte

rven

ções

"So

ft"

sub-programa 2

Criação rede fundamental recintos culturais (2.1)

sub-programa 1

Modernização e dinamização museus nacionais (1.2)

(0,100)

POC (total)

Recuperação e animação de sítios históricos e culturais (1.1)

Utilização novas tecnologias informação p/ acesso à cultura (2.2)

12

Page 140: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• Ao nível das NUTS III, o principal destaque, no período de execução 2000-30.06.2005, vai para oGrande Porto e para a Grande Lisboa que absorvem cerca de 1/3 da despesa total das intervenções“locais” (15,6% e 13%, respectivamente). Acima do patamar de absorção de 5% da despesaencontramos, numa ordem descendente, as regiões do Cávado, Baixo Mondego, Douro e Algarve.A Região Norte, a Região Centro e a Região de Lisboa e Vale do Tejo apresentam, neste contexto,uma distribuição similar entre Projectos “Regionais” (1,4%, 1,8 e 1,4%, respectivamente) e Projectos“Locais” (98%, 95,1% e 98,6%, respectivamente), diferindo ligeiramente nos Projectos “Intra--regionais” onde apresentam, respectivamente, 0,6%, 3,1% e 0%. A Região de Lisboa e Vale do Tejo ea Região do Algarve não apresentam qualquer projecto de incidência “intra-regional”. Paralelamente, asregiões do Algarve e do Alentejo também evidenciam semelhanças de afectação comportamentaldemonstrando proporções não tão díspares entre os Projectos “Locais” (89,5% e 97,3%,respectivamente) e os Projectos “Regionais” (10,5% e 7%, respectivamente).

• A dimensão da execução do Programa Operacional da Cultura (264 projectos homologadosenvolvendo um investimento total de 317,9 milhões de € e uma despesa FEDER de 186,1 milhões de€) é inferior à dimensão da execução das medidas com incidência na Cultura dos ProgramasOperacionais Regionais (527 projectos homologados envolvendo um investimento total de 375,4milhões de € e uma despesa FEDER de 235,1 milhões de €).A análise da expressão regional global das intervenções sobre o sector cultural revela uma zonaproblemática para o alcançar de uma efectiva coerência externa do Programa e indicia, ao mesmotempo, a presença de alguns desequilíbrios, nomeadamente, uma eventual situação de sub-investimentorelativo no sector cultural nas regiões de Lisboa e Vale do Tejo (em função da maior pressão competitivaque o “interface” entre o desenvolvimento cultural e o desenvolvimento económico e social, e nãoapenas o desenvolvimento do turismo, suporta nas metrópoles ou nas regiões capitais), no Alentejo e,em menor grau, na região do Algarve (tanto mais relevante, a verificar-se, que não deixaria de arrastarefeitos negativos sobre a renovação do modelo competitivo que caracteriza a respectiva estratégiaregional de desenvolvimento destas duas regiões).

• As baixas taxas de compromisso da medida 2.2 indiciam uma insuficiente definição das condições deelegibilidade dos projectos e, provavelmente, dificuldades na análise objectiva das candidaturase na implementação de critérios de selectividade e mérito relativo. No entanto, há a destacar osesforços efectuados pela Gestão do POC, nomeadamente na sequência da avaliação intercalar de 2003,ao introduzir alterações significativas nos critérios de selecção e na metodologia de apreciação dosprojectos candidatos, no sentido de melhorar a qualidade dos projectos apoiados e de permitir um maiorenquadramento estratégico com as linhas de orientação dos Organismos do Ministério da Cultura.

• A análise da distribuição dos indicadores por situações caracterizadoras do grau de cumprimentodas metas de execução, por medida e de forma agregada por eixos, permitiu aferir o grau decumprimento de todos os indicadores considerados para acompanhamento do Programa Operacional daCultura no horizonte temporal de 2006, conduzindo à conclusão de que o POC apresenta, em termosglobais, uma maior percentagem de indicadores que incorpora um potencial elevado decumprimento das metas previstas para 2006.Complementarmente, é possível verificar que do total dos indicadores que não cumprem a meta de 2006,a 30 de Junho de 2005, a maioria apresenta potencial elevado de cumprimento no final do período devigência do QCA. Não obstante, existe uma percentagem significativa de indicadores (cerca de 10%) quese colocam na posição em que o não cumprimento da meta de 2006 é explicado, não só pela verificaçãode um ritmo evolutivo insuficiente, mas também pela necessidade de aumentar os compromissos e aeficiência da realização financeira das medidas a que pertencem (esta situação manifesta-se com maiorpreponderância na medida 1.1 e, por consequência, no Eixo 1).

13

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 141: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Potencial de Cumprimento da Meta de 2006: Cruzamento dos Ritmos de Execução Física com Recursos Financeiros Disponíveis

Tipologia de Situações Resultados (Horizonte 2006)

Fonte: AM&A

O Sistema de Gestão e Acompanhamento

As principais conclusões da actualização da caracterização do programa em acção, em matéria dequalidade do sistema de gestão e acompanhamento, são:

• Uma correcta adequação à dimensão física e financeira da intervenção, com os perfis da Unidade deGestão e da Comissão de Acompanhamento a assegurarem a presença das competências apropriadas àsexigências e à configuração sectorial do POC, sendo possível identificar o desenvolvimento deprocedimentos de gestão que permitiram, não só assegurar uma apreciação muito rigorosa dascandidaturas, mas também um elevado nível de eficácia no acompanhamento dos projectos. Esteconjunto de procedimentos, que veio a ser aperfeiçoado pelos órgãos de gestão do POC, principalmentedepois do exercício de avaliação intercalar, especialmente os que dizem respeito aos critérios deselecção, garantiu também um maior grau de cumprimento dos objectivos das medidas e do Programa.

• A verificação da existência de condicionantes e a imposição do cumprimento de exigências, bem como asujeição a diferentes pareceres de diversas entidades, têm contribuído, ainda que indirectamente, para amelhoria da qualidade dos projectos apresentados, ajudando, por um lado, a aumentar a solidez dascandidaturas e, por outro lado, a incutir uma imagem de rigor e eficácia, verificando-se a presença deuma organização interna, assente numa divisão de tarefas e responsabilidades adequada e bem explícita.Verificou-se, por outro lado, que o sistema administrativo para a difusão e promoção das actuações dosprogramas continuou a funcionar bem e os mecanismos de recolha de informação processam-se de umaforma célere e em quantidade e qualidade suficientes.

• As insuficiências do SIFEC conduziram, no caso do Programa Operacional da Cultura, a gestão doprograma, a utilizar, de forma complementar, um sistema de informação próprio, apoiado numa lógicasimplificada de SGBD (Sistema de Gestão de Bases de Dados), que tem permitido dar resposta àsnecessidades em tempo útil, garantindo níveis satisfatórios de coerência dos dados mais importantespara as tarefas de gestão e controlo, sobretudo ao nível financeiro. Este sistema, ainda queconvenientemente articulado e devidamente monitorizado e actualizado, carece, contudo, de um maioresforço de integração que permita a passagem efectiva a uma base de dados única do Programasusceptível de constituir os alicerces de um sistema de informação mais eficaz no fornecimento, emqualquer momento, de “outputs de conhecimento” do POC.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Med. 1.1

Med. 1.2

Eixo 1

Med. 2.1

Eixo 2

POC

Situação A Situação B1 Situação C1 Situação C2

Situação B2 Situação C1

PotencialMédio

PotencialMédio

Cumprimento da Meta de 2006 imento da Meta de

14

Page 142: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Os Resultados e Efeitos Esperados da Intervenção

As principais conclusões da actualização da caracterização do programa em acção, seja em matéria deidentificação dos níveis de eficiência alcançados, seja em matéria de identificação de resultados e efeitosesperados, com base num exercício de quantificação da aderência do Programa, por tipologias de projectos, são:

• Ao nível da eficiência alcançada, apesar das grandes limitações da informação disponível no querespeita à determinação de custos detalhados de referência, é possível formular a hipótese de trabalho,que importará aprofundar no exercício de avaliação ex-post, que os efeitos produzidos estão a seralcançados a custos razoáveis.

• Ao nível dos resultados e efeitos esperados, a análise desenvolvida permitiu situar, numa lógica deligação entre afectação de recursos e orientação dos projectos em matéria de conteúdo, destinatáriose impactos, utilizando os indicadores disponíveis mais adequados, as grandes linhas de caracterizaçãoda eficácia do programa em trono dos seguintes eixos:

– 42,4% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 71,6% do investimento total do Programa,tiveram impactos directos sobre a coesão económica e social e sobre formas de empregoocasional;

– 54,2% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 26,6% do investimento total do Programa,tiveram impactos directos sobre a competitividade territorial e formas de emprego duradouro;

– 42% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 43,1% do investimento total do Programa,tiveram impactos directos sobre a “clusterização” das actividades culturais;

– 50,4% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 46,2% do investimento total do Programa,tiveram impactos indirectos na dinamização da procura e na criação e alargamento de públicos;

– 46,2% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 52% do investimento total do Programa,tiveram impactos indirectos sobre a atractividade dos territórios, por intermédio decontribuições para a sua imagem;

– 46,2% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 23,4% do investimento total do Programa,tiveram impactos indirectos sobre a atractividade dos territórios, por intermédio decontribuições para a sua animação;

– 68,2% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 65,8% do investimento total do Programa,tiveram impactos indirectos sobre a qualificação de actividades capazes de alimentar fluxosturísticos;

– 54,2% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 26,6% do investimento total do Programa,tiveram impactos indirectos sobre a qualificação de actividades associadas às indústriasculturais;

– 19,7% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 20,8 % do investimento total doPrograma, tiveram impactos indirectos sobre a qualificação de actividades associadas a benstransaccionáveis;

– 46,2% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 52% do investimento total do Programa,tiveram impactos induzidos na capacitação de pessoas e organizações;

– 8% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 3,3% do investimento total do Programa,tiveram impactos induzidos na formação da sociedade do conhecimento e da informação;

– 50,4% dos projectos apoiados pelo POC, responsáveis por 46,2% do investimento total do Programa,tiveram impactos induzidos na qualidade de vida (acesso a maior fruição cultural).

15

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 143: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Cadeia de Impactos Potenciais das Intervenções “Hard”

Cadeia de Impactos Potenciais das Intervenções “Soft”

Tipologia de Intervenções

Materiais Imateriais

Natureza dos Efeitos

Indu

zido

sDi

rect

osIn

dire

ctos

Tipo

logi

a do

s Ef

eito

s

Sobre a CompetitividadeTerritorial e sobre o Emprego

Duradouro

Qualidade de vida (acesso a maiorfruição cultural)

Dinamização da Procura e na Criação e Alargamento de Públicos

Qualificação de actividades (viaindústrias culturais)

Atractividade de territórios (viaanimação)

“Soft” – Animação Artística

Tipologia de Intervenções

Materiais Imateriais

Natureza dos Efeitos

Indu

zido

sDi

rect

osIn

dire

ctos

Tipo

logi

a do

s Ef

eito

s

Sobre a CompetitividadeTerritorial e sobre o Emprego

Duradouro

Sociedade do Conhecimento e daInformação

Capacidade de pessoas eorganizações

Qualificação de actividades (viaindústrias culturais)

Atractividade de territórios (viaimagem)

Clusterização das actividadesculturais

“Soft” – Inventariação e Digitalização

Tipologia de Intervenções

Materiais Imateriais

Natureza dos Efeitos

Indu

zido

sDi

rect

osIn

dire

ctos

Tipo

logi

a do

s Ef

eito

s

Sobre a CompetitividadeTerritorial e sobre o Emprego

Duradouro

Qualidade de vida (acesso a maiorfruição cultural)

Dinamização da Procura e naCriação e Alargamento de Públicos

Qualificação de actividades (viaturismo e indústrias culturais)

Atractividade de territórios (viaanimação

Clusterização das actividadesculturais

“Soft” – Valorização e Animação do Património

Tipologia de Intervenções

Materiais Imateriais

Natureza dos EfeitosIn

duzi

dos

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ctos

Indi

rect

os

Tipo

logi

a do

s Ef

eito

s

Sobre a Coesão Económica eSocial e sobre o Emprego

Ocasional

Qualidade de vida (acesso a maiorfruição cultural)

Dinamização da Procura e naCriação e Alargamento de Públicos

Atractividade de territórios (viaimagem

Clusterização das actividadesculturais

“Hard” – Construção, Recuperação de Cineteatros e C. Culturais

Tipologia de Intervenções

Materiais Imateriais

Natureza dos Efeitos

Indu

zido

sDi

rect

osIn

dire

ctos

Tipo

logi

a do

s Ef

eito

s

Qualificação de Actividades (viaturismo) e

Atractividade de territórios (viaimagem)

Sobre a Coesão Económica eSocial e sobre o Emprego

Ocasional

Capacitação de pessoas e organizações

“Hard” – Construção, Recuperação e Equipamento de Museus

Qualificação de Actividades (viaturismo e bens transaccionáveis) e

Atractividade de territórios (viaimagem)

Sobre a Coesão Económica eSocial e sobre o Emprego

Ocasional

Capacitação de pessoas eorganizações

Tipologia de Intervenções

“Hard” – Recuperação de Monumentos e Património Histórico

Materiais Imateriais

Natureza dos Efeitos

Indu

zido

sDi

rect

osIn

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ctos

Tipo

logi

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s Ef

eito

s

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1.2. As Grandes “Lições da Experiência” de Carácter Global

Uma Valorização da Presença do Desenvolvimento Cultural nas Acções Estruturais de Uma Formasuficientemente Autónoma e Integrada

Os resultados alcançados pelo primeiro programa operacional focalizado autonomamente no sectorcultural são suficientemente significativos, quer em termos do ciclo actual, quer em termos de progressoface aos ciclos anteriores, para justificarem um desafio de consolidação do percurso de valorização dodesenvolvimento cultural como campo de aplicação das acções estruturais e como contributo para acompetitividade e coesão social, especialmente no quadro da nova agenda de inovação e crescimentoda União Europeia. No entanto, em termos de futuro, se parece existir uma base consensual sobre autilidade desta experiência autónoma de intervenção no sector cultural, já a orientação da futuraintegração da mesma num período de programação estrutural caracterizado pelo reforço da tónica nacompetitividade e na coesão económica e social carece de consensos.

A configuração das próximas acções estruturais no sector cultural encerra, pois, um desafioconceptual (um melhor e mais vasto entendimento do sector cultural enquanto actividade humana, social,e económica geradora, nomeadamente, de empregos e riqueza), um desafio operacional (uma melhorarticulação entre as dimensões nacional e regional, uma clarificação das vantagens e desvantagens da“integração” de instrumentos diversificados num quadro específico de suporte ao desenvolvimento culturalou da “desintegração” do sector cultural em vários quadros de suporte ao desenvolvimento regional e/ousectorial) e, finalmente, um desafio de adicionalidade (uma nova perspectiva eclética e plural de “pensara cultura” enquanto alavanca de competitividade, elemento de coesão económica e social de umdeterminado território e/ou fonte de criação de conteúdos para a sociedade da informação e conhecimento,na qual as lógicas parciais de “património”, “museologia”, “oferta cultural” e “criação de conteúdos”não devem ser destacadas individualmente mas antes consideradas de forma articulada e integradora,conjugadas entre si ou com outras componentes culturais (indústrias criativas), e organizadas de forma amelhorar o acesso à fruição cultural e a catalizar estratégias de desenvolvimento regional).

A configuração das futuras intervenções estruturais no sector cultural não pode, no entanto, à luz daexperiência do POC, deixar de responder a estes desafios consagrando um esforço simultâneo deunificação, integração e autonomização, no plano estratégico, evitando erros anteriores defragmentação, sobreposição e descoordenação com custos evidentes em eficácia e sustentabilidade, e dedescentralização territorial, no plano operacional, permitindo quer uma “apropriação” mais alargada dassuas iniciativas, quer uma maior valorização do papel da cultura na diferenciação das estratégias regionaisde desenvolvimento. As políticas públicas de incidência cultural devem sofrer, neste quadro, umareestruturação que suporte uma mudança nos próprios contornos do papel do Estado na dinamização dasacções culturais, aproximando-o de um modelo com maior conteúdo estratégico e menos protagonismointerventivo, e no relacionamento com os próprios agentes do sector cultural, dotando-o de maiorabertura, confiança e espírito inovador.

Um Forte Reforço da Promoção da Competitividade e da Dinamização da Procura noDesenvolvimento do Sector Cultural

As intervenções estruturais no sector cultural em Portugal desenharam uma “tendência pesada”, quetem subsistido até ao momento, apesar dos avanços consubstanciados pelo presente POC, que se caracterizapor uma abordagem onde a “cultura” surge quase exclusivamente como elemento indutor da coesãoeconómica e social em detrimento da exploração do seu contributo como elemento relevante napromoção de factores competitivos dinâmicos e qualitativos (“não-custo”).

O reequilíbrio desta abordagem, dando uma nova oportunidade à “competitividade” na formulaçãodas acções estruturais no sector cultural, sem descurar a “coesão”, que corresponde, aliás, ao própriopercurso das sociedades modernas, em especial das europeias, onde se produziu uma forte interpenetraçãoda economia e da cultura (o “mercado” penetrou a “cultura” integrando-a progressivamente em circuitoscomerciais de produção e distribuição, ao mesmo tempo que os conteúdos “culturais” moldam de forma cadavez mais relevante a produção, distribuição e consumo dos bens e serviços “económicos”), constitui umdos principais desafios para o futuro à luz da própria experiência do POC 2000-06, desafio tanto maisimportante quanto a Zona Euro for escolhendo e/ou sendo “forçada” a criar riqueza com base em factores

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PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 145: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

crescentemente qualitativos (conhecimento, património, diferenciação, ...) onde a cultura desempenha umpapel muito relevante.

Noutra perspectiva, o percurso do sector cultural em Portugal comporta outra “tendência pesada” quese caracteriza pela manifestação de outro desequilíbrio relevante, isto é, por uma dinâmica dedesenvolvimento das actividades de educação, criação e produção cultural bem menos expressivaquando comparada com a dinâmica das actividades de fruição, distribuição e consumo cultural, comexpressão significativa no défice externo persistente da economia portuguesa.

O reequilíbrio destas duas dinâmicas, onde a experiência do POC 2000-06 representa um primeiro esforçopositivo, mas muito inicial e limitado, isto é, a resposta à necessidade de fomentar um muito maiorequilíbrio entre a procura e a oferta de conteúdos culturais, sem limitar a expansão das trocas intra--europeias e internacionais, no quadro mais geral do desenvolvimento do multi-culturalismo que, para alémde assumido pelas políticas comunitárias, corresponde a eixos muito relevantes de afirmação de Portugal e dalíngua portuguesa num mundo globalizado, pode ser prosseguido, aliás, no próximo período de programaçãocom base numa abordagem ofensiva explorando o novo potencial de criação de riqueza e de empregos quea era da digitalização oferece ao sector cultural (articulando as actividades culturais “tradicionais” com omultimédia, a Internet, o comércio electrónico, o software e as telecomunicações, nomeadamente).

Uma maior Convergência entre as Políticas Públicas e as Acções de Mercado Centrada noDesenvolvimento das Indústrias Culturais

A experiência do POC 2000-06, no quadro mais geral do percurso do sector cultural nos QCA, evidenciouum dinamismo bem mais significativo no plano quantitativo do que no plano qualitativo, isto é, umdinamismo desequilibrado que gerou dois “sentimentos” de défice, simultaneamente contraditórios ecomplementares. Com efeito, a existência de uma forte procura de financiamentos estruturais, indutora, nospromotores potenciais, de um “sentimento” de défice de recursos financeiros (as candidaturas apre-sentadas são quatro vezes superiores aos montantes), foi acompanhada de uma certa rarefacção dosprojectos dotados de qualidade e excelência suficientes e indiscutíveis para produzirem efeitos estru-turantes duradouros, indutora, nas autoridades de gestão, de um “sentimento” de défice de qualidadedas iniciativas.

A dinâmica desequilibrada atrás evidenciada, se confirma a existência de um desequilíbrio estruturalentre financiamentos públicos e privados no modelo de desenvolvimento do sector cultural em acçãona sociedade portuguesa – onde um insuficiente desenvolvimento do mercado em certos domínioscoexiste com uma insuficiente responsabilização pública noutros domínios gerando uma situação complexade “falhas de Estado” e de “falhas de mercado” – não deixa, no entanto, de indiciar a existência de umgrande potencial de desenvolvimento empresarial e de criação de emprego nas áreas culturais, cujaexploração coloca, pelo seu lado, o acento tónico muito mais na resposta substancial aos desafios daconfiguração de produtos e soluções diferenciados, de acesso a competências e serviços qualificados e delançamento e/ou consolidação de iniciativas inovadoras e sustentáveis, isto é, suscitando uma claraafirmação da qualidade em detrimento da quantidade e uma muito maior afirmação de plataformas deconvergência entre as políticas públicas e as acções de mercado.

Por outro lado, a experiência do POC 2000-06 revelou, ainda, uma dificuldade associada aos limites daconcepção do programa, onde os grandes executores eram entidades públicas, e a uma leitura, social eprivada, do programa, insuficientemente autónoma, isto é, revelou uma insuficiente maturidade do sectorcultural em Portugal traduzida quer na limitada percepção global da sua relevância, diversidade ecapacidade negocial, quer numa realidade interna demasiado incompleta, fragmentada e assimétrica.

As indústrias culturais, onde o sector privado é preponderante, continuaram, no período em análise,não só um pouco à margem do POC, como das políticas culturais, em geral, pelo que o futuro das políticaspúblicas dirigidas ao sector cultural não pode deixar de procurar suscitar uma maior participação dasempresas e organizações com maior vocação “criativas” e/ou maior capacidade de difusão deconteúdos no acesso aos incentivos, iniciativas e recursos por elas mobilizados. Este défice de afirmaçãocompetitiva das indústrias culturais em Portugal ao subsistir, igualmente, no período de vigência do POCtorna, assim, fundamental perspectivar o seu futuro numa vertente de incremento da posiçãocompetitiva e comercial portuguesa, apostando claramente em iniciativas que invertam a lógicapredominante de importação de conteúdos e consigam diminuir o elevado défice externo cultural.

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Page 146: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A experiência do POC contribuiu também, nomeadamente no contexto da avaliação dos públicos e dasaudiências, no quadro mais geral das tendências da evolução das procuras, privada e social, de bens eserviços culturais, para chamar a atenção de que as políticas estruturais de suporte ao desenvolvimentocultural em Portugal terão muito a ganhar se forem políticas efectivamente transversais e completas,isto, dotadas de uma gama muito mais vasta de instrumentos de suporte ao desenvolvimento do sectorcultural (capital humano, financiamento, capital de risco, investigação & desenvolvimento, inovação,infraestruturas e equipamentos, cooperação, promoção internacional, qualidade e certificação, ...). Nestesentido, o esforço de melhoria da integração do sector cultural na programação estrutural deve apostar,ainda, em práticas aprofundadas de difusão de informação e assistência técnica a um nívelsuficientemente detalhado e descentralizado, procurando estimular e orientar a montagem de iniciativase projectos em quantidade e qualidade suficiente para as empresas e organizações do sector cultural possamaproveitar em muito maior extensão os incentivos mobilizáveis para apoiar a sua modernização.

Adopção de Um Modelo de Programação por Objectivos e Prioridades Transversais e não paraPromotores e/ou Destinatários

A experiência acumulada de intervenções sobre o sector cultural aponta para a necessidade de darprimazia à integração de objectivos transversais com o intuito de optimizar a complementaridade deconteúdos e, por conseguinte, a rentabilidade de encargos, tirando partido das dinâmicas defuncionamento em rede, para alcançar níveis de eficiência e de eficácia relativamente mais elevados.

A experiência do POC, se permite destacar a existência de uma grande riqueza e valor acrescentado numconjunto significativo de iniciativas apoiadas, permite, também, verificar que ela foi alcançada, muitas vezes,numa lógica de construção de “baixo para cima”, centrada em abordagens demasiado localizadas edependentes de factores específicos. A preparação de futuras intervenções estruturais no sector culturaldeverá, portanto, responder a esta propensão para a fragmentação de projectos e de esforços, desenvolvendomodelos de inversão da tendência que ajudem a evitar a ausência de massa crítica e promovam numa lógicaintegrada de programação dos investimentos, como forma de alavancar os objectivos propostos em planos dedesenvolvimento, também eles, integrados, sejam de índole regional ou local.

A experiência do POC sugere, assim, como lição estratégica, a necessidade de promover uma verdadeiramudança de paradigma com a passagem de uma óptica estrita centrada num determinado sector de absorçãode recursos para uma óptica alargada de partilha de meios e de alavanca de estratégias de desenvolvimentosustentável, isto é, o abandono de um modelo de programação para promotores e/ou destinatários emfavor de um modelo de programação por objectivos e prioridades transversais que, para além derepresentar uma mais clara filiação nos modelos associados à exploração do valor acrescentado comunitário,permitiria reduzir drasticamente as possibilidades de “captura” dos programas pelas suas “clientelas”tradicionais.

Com efeito, a cultura possui, pela sua génese e pelo trajecto assumido no decurso dos quadroscomunitários de apoio, um papel horizontal e transversal na difusão de conhecimento, na descen-tralização de actividades e na educação das pessoas, sendo por isso, indispensável, no futuro, recuperare sustentar as ligações da cultura com as outras actividades como a educação (aproveitando, porexemplo, o papel das universidades como um agente cultural relevante) e estabelecer mecanismo detransmissão de boas práticas.

Uma Nova Articulação entre as Lógicas Sectorial e Regional para Obter maior Descentralização commenor Fragmentação e melhor Coordenação Estratégica com maior Abertura à Sociedade Civil e aoSector Privado

A experiência do POC, na lógica e “tradição” da experiência portuguesa de programação estrutural,nomeadamente no QCA III, permitiu identificar um certo défice funcional na articulação entre as lógicasregionais e sectoriais que intervêm no sector cultural, que muito provavelmente ajuda a explicar algunsdos problemas identificados ao nível da sustentabilidade e da coerência global das intervenções. Aspróximas intervenções estruturais no sector cultural, independentemente, da sua configuração concreta,não poderão, assim, deixar de concretizar a adopção de novos modelos organizacionais, mais coerentes,de colaboração e de articulação entre estruturas e agentes sectoriais e regionais, susceptível de enraizaro desenvolvimento cultural do país em formas mais avançadas de coesão territorial.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 147: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

O próximo período de programação estrutural ocorrerá num novo quadro de compatibilização entre aslógicas sectoriais e regionais que só será convenientemente aproveitado, construindo novas sinergias, sefor dada primazia à capacidade de integração de projectos e ao funcionamento em rede, o que acarretamaiores desafios ao nível da elaboração e compatibilização de uma estratégia de desenvolvimento dosector cultural e de estratégias de desenvolvimento regional suficientemente diferenciadas,principalmente num contexto em que seja reforçada a perspectiva regional na afectação de fundos.

Assim sendo, a base do funcionamento de uma lógica integrada e articulada das diferentes realidadessectoriais e regionais, no desenvolvimento do sector cultural, deve procurar eleger como projectos“desejáveis” aqueles que patenteiem maior capacidade de induzir a qualificação da oferta e da procuracultural, de conferir sustentabilidade no período pós-implementação, de apresentar objectivos explícitosde dinamização do mercado cultural em articulação com ganhos de eficiência na gestão dasresponsabilidades públicas em matéria, nomeadamente, de património, museologia, redes deequipamentos culturais, estímulo às artes e difusão cultural.

Deste modo, as futuras intervenções estruturais no sector cultural devem contribuir para moderar oenfoque da sua base de promotores nos organismos e instituições públicos, privilegiando, quer umdesenvolvimento progressivo das parcerias público-privadas, quer um alargamento substancial dospotenciais domínios de intervenção da iniciativa privada e da sociedade civil, sendo fundamentalencontrar formas de articulação mais intensas entre os projectos apoiados ou induzidos e a consolidaçãode redes de programação e de produção de conteúdos que venham a conferir sustentabilidade e maiorretorno colectivo dos investimentos realizados.

A experiência das intervenções públicas no sector cultural evidencia, por outro lado, a necessidade decriação de modelos funcionais de financiamento público que não limitem a iniciativa mas quecatalizem a mudança, apostando na dinamização da procura (que é melhor do que na dinamização daoferta) através da capacitação da população portuguesa no sentido de acompanhar as dinâmicas deoferta, promovendo, a prazo, um maior equilíbrio do mercado cultural.

Em suma, a preparação de uma futura intervenção sobre o sector cultural acentua aindispensabilidade de criar uma agenda tão completa quanto possível capaz de gerar consensos sobrea capacidade de inovar, sobre a importância de trilhar novos caminhos de eficiência e de equilíbrio,e sobre a necessidade de aumentar a cooperação entre a sociedade civil e o sector público.

1.3. As Grandes “Lições da Experiência” do POC ao Serviço de Um Papel Renovado do Sector Culturalno Crescimento e na Convergência

A Cultura e a Competitividade

A presença activa num mundo crescentemente globalizado exige, seja para aproveitar vantagenscomparativas culturais reveladas, seja para construir novas vantagens competitivas culturais, “olhar” arequalificação e a dinamização do património e a consolidação e desenvolvimento da museologia e deequipamentos culturais relevantes, como argumentos estratégicos de marketing territorial e factores decompetitividade, construindo modelos de desenvolvimento regional capazes de atrair actividades epessoas e capazes de se afirmar pela diferenciação positiva e pelo valor acrescentado.

Os territórios devem ser capazes de construir alicerces competitivos em redor da cultura e de usá-la como argumento de atractividade quer para dinâmicas de inserção em circuitos turísticosinternacionais, quer para dinâmicas de inserção em redes de investigação e desenvolvimentocientífico aplicadas aos domínios culturais, quer para dinâmicas de inserção em comunidadescriadoras de conteúdos culturais.

Neste sentido, as regiões devem privilegiar projectos de desenvolvimento e de afirmaçãocompetitiva que estabeleçam elos de ligação entre a cultura e a educação, incentivando a criação esuscitando a difusão do conhecimento, e que induzam acréscimos de capacitação colectiva, de criaçãode iniciativas inovadoras e catalização de novas actividades. Paralelamente, a produção de conteúdosde base cultural deve ser fomentada num quadro de competitividade nacional/regional/local, suscitandoacréscimos de capacitação na formação de novos públicos, nacionais e internacionais, onde aesmagadora maioria dos projectos deve funcionar como plataforma de divulgação internacional e deafirmação competitiva das artes, da cultura e da identidade portuguesas.

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Page 148: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Assim sendo, os projectos a apoiar no próximo quadro de programação estrutural devem serencarados numa perspectiva de rendibilização e sustentabilidade, devendo por isso contemplar, no seuplaneamento e na sua programação, a definição das áreas de impacto espectáveis, do valor acrescentadoque encerram, dos efeitos mobilizadores que preconizam quer sobre a requalificação e revalorização deum determinado património histórico-cultural quer sobre a competitividade do território onde este selocaliza.

De notar que a promoção da coesão territorial exige o desenvolvimento de parcerias descentralizadasentre vários agentes onde a cultura surja como elemento catalizador dos processos de desenvolvimentoestratégico, sendo, por isso, fundamental seleccionar e construir produtos culturais diferenciados querepresentem adequadamente os territórios e induzam retornos em termos de reputação, notoriedade eprestígio, capazes de despoletar fluxos económicos diversos e de optimizar a capacidade de geração dereceitas.

Neste quadro, a programação dos projectos deve garantir a qualidade e sustentabilidade dos mesmos,pelo que as estratégias de desenvolvimento regional assentes na cultura devem prever diferentes fasespara alicerçar e sustentar a maturação dos investimentos, por um lado, deve fundamentar a sua génesena qualificação de ofertas culturais (produtos/destinos) altamente competitivos. É por issoimprescindível que os investimentos na recuperação e divulgação do património, na promoção de eventosde prestígio, na criação de estruturas físicas duradouras de apoio a eventos culturais, obedeçam a umalógica de capitalização das vantagens competitivas específicas de cada território e fundamentemlógicas de competitividade baseadas na diferenciação, na descentralização e na internacionalizaçãoassociada ao património artístico e cultural, em que a cultura se assume como pilar dedesenvolvimento.

Por último, a competitividade regional deve conferir ao património edificado um critério de“mobilidade”, relacionando-o com formas de valorização imateriais, inserindo-o em cadeias de valor decompetitividade cultural (pela inovação e não pela “imitação”), por via da acentuação da sua qualidade,singularidade, diferenciação e identidade histórica, e complementando-o com uma gama de serviçosprestados (circuitos temáticos, informação histórica, animação artística) catalizadora de dinâmicas defidelização e de disseminação positiva.

A Cultura em Sentido LatoCultura – Impactos Sociais Cultura – Actividades Económicas –

e Impactos Económicos Educação e Formação

Fonte: AM&A

A Cultura e a Coesão Económica e Social

As iniciativas e projectos de cariz cultural, desde que devidamente assentes em lógicas de valoracrescentado e em características naturalmente diferenciadoras, funcionam como um elemento útil e pró--activo, não só de prestação de serviços à comunidade, como, sobretudo, de qualificação e capacitação

CulturaActividadesEconómicas

Educação e Formação

Novas TIC

Consumo (quer viaprodutos de consumoquer via Turismo)

InvestimentoRendibilidade

Satisfação de NecessidadesImateriaisSofisticação da Procura (maiorcapacitação das pessoas)

RH QualificadosCria Necessidades Culturais (advindas dos níveis de escolaridade, etc.)

Parafernália de ConteúdosDigitalizaçãoDivulgação (Acesso)

Infraestruturas de acesso

Instituições Culturais

Canais de Divulgação

Impactos Sociais

Impactos Económicos

LivrariasArquivosInternet

Físico(acessibilidades)Virtual (soc. de informação)

Classificação e Sofisticação da

Procura

Qualidade e Quantidade da Oferta cultural

Efeitos Indirectos

Efeitos Directos

Educação

Cultura

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PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

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das populações num quadro específico de favorecimento da coesão económica e social suportado porformas de equidade mais orientadas pela construção de um futuro com maior igualdade de oportunidades,do que por uma simples redução de disparidades em relação ao passado, pelas dinâmicas sociais quegeram, pelos hábitos de fruição que ajudam a criar, pela igualdade de oportunidades que propiciam.

Com efeito, as estratégias de desenvolvimento local que acolhem explicitamente elementos deidentidade cultural, em que a memória do passado serve de estímulo para o presente e de referência parao futuro, suscitam a concertação de esforços de diferentes organismos e instituições públicos e privadose contribuem para o aumento da coesão social desses territórios, ou seja, a valorização, reutilização eanimação do património histórico e cultural trazem maior probabilidade de sucesso às estratégiaseconómicas pelos efeitos de rede que geram e pelo sentimento de identidade e coesão que fazememergir, atraindo pessoas e actividades.

Neste contexto é, portanto, imprescindível, que os projectos de intervenção sobre as áreas culturais,resultantes da programação estrutural no horizonte 2007-2013, vão “ao encontro das raízes das regiões”onde pretendem actuar, interagindo com os agentes locais, incentivando determinadamente atransparência e a participação, por forma a promover consensos comunitários activos, realçando aimportância global para a região do sucesso das iniciativas, por forma a gerar uma massa crítica depessoas e actividades dispersas nos meios mas coesas nos objectivos. Efectivamente, e tal como aexperiência desta intervenção operacional demonstra, não é possível conduzir acções de preservação dopatrimónio e iniciativas de dinamização do mesmo sem pessoas, pelo que o desafio das regiões e osucesso das políticas públicas que sobre elas intervêm, reside precisamente na criação de massa crítica eno desenvolvimento de dinâmicas de coesão social dos territórios, pelo que a cultura pode representarum factor de identidade e de inclusão capaz de induzir a envolvência e a participação activa dascomunidades, ou seja, de aumentar a qualidade de vida.

A Cultura e a Sociedade do Conhecimento e da Informação

A produção de conteúdos em suporte digital e a sua distribuição em rede, garantindodisponibilização à sociedade mediante a configuração de plataformas digitais acessíveis via Web,permite a difusão de conhecimento cultural e induz hábitos de utilização de tecnologias de informaçãoe comunicação, contribuindo, a prazo, para o desenvolvimento de uma sociedade do conhecimento eda informação.

Com efeito, e tal como a experiência da actual intervenção sobre o sector cultural evidencia, o acessodigital a conteúdos culturais (como, por exemplo, visitas em 3D, digitalização de arquivos e acervosculturais), não só não limita a visita presencial aos mesmos locais, como inclusive, a fomenta epotencia, funcionando a “webização” como forma de recuperar o passado, valorizando o património, ede preparar o futuro, através de uma maior capacitação cultural das pessoas, garantindo a igualdade noacesso e na fruição dos mesmos, ou seja, a utilização das novas tecnologias de informação ao serviçoda cultura induz, em simultâneo, movimentos de recuperação da memória (recuperar o objecto daaplicação), movimentos de valorização da memória (requalificar o objecto da aplicação) e movimentos dedivulgação da memória e de afirmação cultural no mundo (disponibilizar o objecto à sociedade global).

Por outro lado, o POC 2000-06, como primeira intervenção estrutural sectorial autónoma sobre o sectorcultural, permitiu igualmente aquilatar que a digitalização de conteúdos culturais, porque garante umaplataforma de acesso generalizado, permite aumentar os índices de percepção da realidade cultural deum país, de uma região, de uma comunidade, de um grupo de pessoas e potencia a sua perpetuidadee disseminação nacional e internacional. Isto é, o acesso digital, mais e menos interactivo, a estudos,monumentos e museus, eventos, entre outros, pode constituir um instrumento excepcional de formaçãodas pessoas e um meio fundamental na determinação da influência da personalidade e cultura daspessoas, ajudando a formar novos públicos e a qualificar a procura cultural do mercado, estimulando,por conseguinte, a competitividade da oferta.

No essencial, a cultura deve ser entendida, tal como a experiência do POC documenta, como ummanancial de fornecimento de conteúdos ricos, diferentes, inovadores e inesgotáveis que, quandoconvenientemente trabalhados e digitalizados, podem assumir-se como fundamentais para o fomentode uma sociedade do conhecimento e da informação e para a revitalização e valorização das regiõesque os albergam fisicamente. De facto, o POC (2000-2006) evidenciou que as ligações que se estabelecementre a área tecnológica e os domínios culturais podem representar um contributo significativo para a

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Page 150: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

internacionalização da cultura portuguesa e para a divulgação da capacidade criativa dos artistasportugueses, permitindo, no primeiro caso, rentabilizar e potenciar os investimentos feitos em patrimóniofísico e, no segundo caso, adquirir massa crítica, relevância e notoriedade além fronteiras.

Em jeito de conclusão, é possível afirmar que a forte interpenetração da economia e da cultura, noseu duplo sentido de penetração da “cultura” pelo “mercado” e de incorporação crescente nos bens eserviços “económicos” de conteúdos “culturais”, converte o “sector cultural” entendido na sua con-figuração mais vasta e abrangente, isto é, público, privado e social, no plano da organização, e envolvendo,para além do património, da museologia, das artes e espectáculos, da língua e literatura, pelo menos ascomunicações, a Internet, o comércio electrónico e o software, num dos mais decisivos “terrenos debatalha” da construção de economias baseadas no conhecimento e de sociedades de aprendizagemcapazes de gerarem crescimento e empregos em sintonia com as expectativas das populações.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 151: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 152: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

2.A CONFIGURAÇÃO DA PROGRAMAÇÃO ESTRUTURAL NO SECTOR CULTURAL EM PORTUGAL NO CICLO 2007-2013: AS GRANDES RECOMENDAÇÕES

Page 153: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 154: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Os exercícios de extensão analítica ao período adicional de vigência até ao I semestre de 2005 e deaprofundamento, desenvolvidos na presente actualização da avaliação intercalar do POC, permitem,agora, utilizar o conhecimento adicional sobre as características e efeitos do programa para chegar

a uma articulação mais sólida entre as “lições da experiência” e a preparação do próximo período deprogramação estrutural, seja no quadro mais estratégico do papel do sector cultural na prossecução dacompetitividade e da coesão económica e social e na consolidação dos processos de convergência à escalaeuropeia, nacional e regional, isto é, como factor de desenvolvimento económico e social, seja no quadromais operacional da estrutura de programação, da tipologia de projectos e promotores e do modelo degestão mais aconselháveis do ponto de vista da eficiência, eficácia e sustentabilidade.

2.1. Cenários Estratégicos para a Evolução da Intervenção Cultural

A configuração dos potenciais caminhos e opções que, alternativamente, poderão caracterizar umafutura intervenção sobre o sector cultural, no quadro mais geral do próximo ciclo de programaçãoestrutural, em Portugal, é desenvolvida de seguida, tendo em conta as conclusões e recomendações jáformuladas, num quadro de formulação vantagens e desvantagens de cenários estratégicos.

O exercício de identificação de cenários de evolução opcionais resulta da relação entre dois eixos deactuação igualmente prioritários, inerentes a qualquer decisão estratégica de posicionamento de umaintervenção de políticas públicas: a preocupação com a racionalização entre os meios disponíveis e o nívelde abrangência da intervenção (foco na eficiência), por um lado, e a preocupação a jusante, com o graude adequabilidade das medidas e a proximidade às diferentes necessidades efectivas do sector cultural (focona eficácia), por outro lado.

A combinação de diferentes intensidades de preocupação dos dois eixos identificados, eficácia eeficiência, permite projectar quatro cenários que, embora partilhem certos elementos comuns, apresentamlógicas de orientação e modelos funcionais totalmente distintos entre si:

• Cenário 1 [Continuação do Modelo Actual de Intervenção]Cenário que representa o seguimento de uma intervenção cultural assente nos mesmos moldes daactual, não se verificando grandes mudanças nem ao nível da estratégia e das linhas de orientação,nem ao nível dos meios financeiros e da estrutura organizacional da entidade de gestão, servindo debase de comparação e de ponto de partida para os restantes cenários.

• Cenário 2 [Aprofundamento da Intervenção Sectorial]Cenário que preconiza uma evolução face à actual situação, no sentido em que se passa a privilegiaroutras linhas programáticas (por exemplo de maior abertura à sociedade civil) e outros eixos deintervenção no sector cultural (por exemplo de apoio às indústrias culturais), mantendo a lógicatransversal subjacente ao cariz sectorial da intervenção. Este cenário implica, necessariamente, umreforço de competências técnicas adequadas para aplicar critérios de selectividade e desustentabilidade diferentes para projectos de características também diferentes, por outro lado, e

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PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 155: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

pressupõe uma grande eficiência na gestão de meios e objectivos já que configura uma centralizaçãoda informação, dos objectivos e dos meios financeiros disponíveis, por outro lado.

• Cenário 3 [Regionalização da Intervenção Cultural]Cenário que configura, na perspectiva da reorganização da lógica subjacente à intervenção cultural noQCA III, uma inversão do entendimento do modelo funcional das políticas públicas com incidênciano sector-alvo, passando a existir plataformas regionais de alocação de objectivos e de afectaçãode meios financeiros. Neste caso, verifica-se a disseminação da estrutura de gestão actual, passandoa predominar micro-estruturas de cariz cultural enquadradas no âmbito de cada intervençãoregional, o que confere a esta alternativa estratégica um maior grau de proximidade com asnecessidades culturais de cada região e, por conseguinte, um maior potencial de adequação dosobjectivos de cada intervenção regional de incidência cultural e dos impactos expectáveis ao nívelregional.

• Cenário 4 [Intervenção Sectorial de Base Regional]Cenário que implica uma reformulação da lógica de intervenção e do modelo funcional daintervenção operacional da cultura, na medida em que passam a coexistir duas perspectivasintegradas de abordagem – uma de índole sectorial assente no alargamento do espectro daintervenção sobre o sector cultural, outra de índole regional assente na adequação dos eixos deintervenção às necessidades regionais da área cultural. Neste cruzamento matricial garante-se, porum lado, a eficiência na gestão dos meios (não duplicação de esforços e não replicação de iniciativas)e, por outro lado, a eficácia integrada dos objectivos (coerência global das intervenções regionais emaior potencial de impacto global sobre o sector), obrigando à assumpção de uma organização capazde apresentar uma estrutura funcional composta por uma plataforma central (que aglutina emonitoriza a informação de base regional, define os objectivos e gere os eixos de intervenção) e porum conjunto de plataformas regionais (mais próximas dos agentes, que reúnem inputs e identificamnecessidades específicas).

Cenários Estratégicos para Uma Intervenção Estruturalno Sector Cultural no Próximo Período de Programação

Fonte: AM&A

Regionalização da Intervenção Cultural

(Cenário 3)

Continuação do Modelo Actual de

Intervenção(Cenário 1)

Intervenção Sectorial de Base Regional

(Cenário 4)

Aprofundamento da Intervenção Sectorial

(Cenário 2)

Eficiência

Eficácia

Maior Adequabilidadeàs Necessidades Específicas

++

++

Maior Abrangênciae Melhor Organização

28

Page 156: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A apresentação da estrutura intrínseca a cada cenário estratégico alternativo, torna possível aferir, paracada rumo a escolher, vantagens e desvantagens distintas, pelo que é importante analisar,individualmente, os diversos cenários identificados, como forma de realçar os principais benefícios einconvenientes inerentes à opção por cada um deles bem como os requisitos funcionais subjacentes.Assim, nos quadros seguintes, procede-se a uma análise individual das condições específicas inerentes acada um dos cenários alternativos que se configuram para o futuro de uma intervenção nos domíniosculturais.

Cenários Estratégicos de Programação Estrutural no Sector Cultural

Cenário 1 [Continuação do Modelo Actual de Intervenção]

Mudanças no Modelo Organizacional e Funcional

• Apenas as alterações necessárias para reforçar a visão estratégica do Programa, melhorar os sistemas de gestão,aumentar o nível de selectividade e reforçar a articulação sectorial e regional

Vantagens Desvantagens

• ?• Experiência adquirida ao nível da monitorização, da

gestão, dos critérios de elegibilidade e selectividade• Continuidade de algumas linhas de acção, decorrentes

das que foram apoiadas no actual QCA III, comrelevância ao nível da sustentabilidade eaprofundamento dos resultados conseguidos no âmbitodo POC, sobretudo no que respeita à consolidação dasRedes dos Recintos Culturais, da Rede Portuguesa deMuseus e do aprofundamento das estratégias dedesenvolvimento do território baseadas nos valorespatrimoniais locais e no desenvolvimento da “culturadigital”, a qual encerra um elevado potencial deinteresse para a Sociedade do Conhecimento cultural,científico e técnico

• Desadequação da estratégia (uma vez se descuraria aevolução ocorrida na procura e oferta cultural duranteo QCA III)

• Inconsistência de objectivos e prolongamento dasprincipais insuficiências detectadas no exercício deactualização da avaliação intercalar (como porexemplo a insuficiente abertura à sociedade civil)

• Insuficiente articulação com as intervenções regionaisdesconcentradas da cultura, não se verificandointegração de esforços e concertação de estratégias

29

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 157: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Cenários estratégicos de Programação Estrutural no Sector Cultural

Cenário 2 [Aprofundamento da Intervenção Sectorial]

Mudanças no Modelo Organizacional e Funcional

• Reforço de competências técnicas para projectos de características diferentes dos verificados no QCA III• Necessidade de definição de novos critérios de elegibilidade, selectividade e sustentabilidade

Vantagens Desvantagens

• Alargamento do espectro da intervenção (abrindo oprograma à sociedade civil e às indústrias culturais)

• Aproveitamento do know-how ao nível de intervençõestransversais sobre o sector

• Centralização da informação e da definição dosobjectivos

• Racionalização na gestão dos meios financeirosdisponíveis

• Adopção de uma visão integrada sobre o sectorcultural

• Concentração no domínio das políticas culturais dasáreas de intervenção centrais e transversais da cultura,onde uma actuação sectorial concentrada nos domíniosmais inovadores e estruturantes, possa assegurar umaimplementação mais equilibrada e uniforme ao níveldo território, assente numa perspectiva horizontal etransversal da actividade cultural

• Incorporação de factores críticos do desenvolvimentonacional, na perspectiva da competitividade, da coesãoe do desenvolvimento da sociedade do conhecimento“Estratégia de Lisboa renovada”, assente numaperspectiva cultural, que assuma autonomamente arelação entre os seguintes pilares de articulação dacultura com outras áreas sociais e económicas(Ciência/Ensino, Ambiente, Economia)

• Menor eficácia na adequação a necessidades culturaisespecíficas das diferentes regiões portuguesas

• Insuficiente relacionamento com estratégias dedesenvolvimento regional, desperdiçando efeitos desinergias e de economias de rede com outros sectoresde actividade

• Insuficiente aproveitamento dos fundos estruturaisnum contexto em que as regiões portuguesasapresentam diferentes níveis de desenvolvimento (eportanto de elegibilidade dos incentivos)

30

Page 158: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Cenários Estratégicos de Programação Estrutural no Sector Cultural

Cenário 3 [Regionalização da Intervenção Cultural]

Mudanças no Modelo Organizacional e Funcional

• Alteração completa do modelo vigente no QCA III• Configuração de plataformas regionais de alocação de objectivos e de afectação de meios financeiros. Estas

plataformas reportam, em primeira instância, aos organismos de coordenação regional e comunicam resultados àadministração central

Vantagens Desvantagens

• Afirmação da cultura enquanto factor dedesenvolvimento económico e enquanto elementoindutor de movimentos de coesão económica e socialdas regiões que dela usufruem ou que a ela acedem

• Maior eficácia na adequação às necessidades culturaisespecíficas das diferentes regiões portuguesas

• Maior proximidade dos agentes e maior potencial deadequação dos eixos de intervenção

• Compatibilização e inserção dos apoios culturais emestratégias de desenvolvimento regional, aproveitandoefeitos de sinergias e de economias de rede comoutros sectores de actividade

• Maximização do aproveitamento dos fundos estruturaisnum contexto em que as regiões portuguesasapresentam diferentes níveis de desenvolvimento (eportanto de elegibilidade dos incentivos)

• Pouca concertação de esforços e duplicação deesforços (uma vez que cada região pensa a cultural deforma isolada)

• Eventual desperdício de meios (apoio de determinadosprojectos que deveriam ter um carácter supra-regional)

• Perda de uma perspectiva horizontal e transversal daactividade cultural (que impede a definição de umaestratégia global para o sector, nomeadamente aonível da dinamização da procura e da mudança doshábitos de fruição cultural, bem como exercícios debenchmarking com outros países europeus maisdesenvolvidos nestas temáticas)

• Perda de uma perspectiva nacional de integração comestratégias de outros domínios de actividade (como aeducação ou as tecnologias de informação)

31

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 159: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Cenários Estratégicos de Programação Estrutural no Sector Cultural

A grande referência para a integração do sector cultural no próximo período de programação estruturalem Portugal parece-nos ser constituída pelo Cenário 4 (Coerência estratégica sectorial de naturezatransversal, base operacional descentralizada regionalmente apropriada), na medida em quecorresponde mais explicitamente quer às lições da experiência da avaliação intercalar do POC, quer àsgrandes orientações da política europeia de coesão.

O cenário em causa é, sem dúvida, o que apresenta maior complexidade de implementação, mas será,também, o cenário que oferece maiores garantias, no caso de ser aplicado de forma eficaz e eficiente, para

Cenário 4 [Intervenção Sectorial de Base Regional]

Mudanças no Modelo Organizacional e Funcional

• Alteração completa do modelo vigente no QCA III• Configuração de uma plataforma central, que aglutina e monitoriza a informação de base regional, define os

objectivos e gere os eixos da intervenção (abordagem top-down)• Configuração de plataformas regionais de alocação de objectivos e de afectação de meios financeiros. Estas

plataformas reportam, em primeira instância, aos organismos de coordenação regional e comunicam resultados àadministração central (abordagem bottom-up)

• Possibilidade de adopção de um modelo misto ou dual, assente no princípio da subsidariedade, de âmbitonacional e multi-regional para os objectivos centrais do sector cultural e da sua relação com a competitividade,assente na relação com a educação, ciência, economia (indústrias criativas e turismo) e sociedade doconhecimento, a aplicar de forma coerente em todo o território e intervenções de base regional para as áreas deactuação mais relacionadas com os objectivos da convergência regional

Vantagens Desvantagens

• Maior eficácia na adequação às necessidades culturaisespecíficas das diferentes regiões portuguesas

• Maior proximidade dos agentes e maior potencial deadequação dos eixos de intervenção

• Compatibilização e inserção dos apoios culturais emestratégias de desenvolvimento regional, aproveitandoefeitos de sinergias e de economias de rede comoutros sectores de actividade

• Maximização do aproveitamento dos fundos estruturaisnum contexto em que as regiões portuguesasapresentam diferentes níveis de desenvolvimento (eportanto de elegibilidade dos incentivos)

• Alargamento do espectro da intervenção (abrindo oprograma à sociedade civil e às indústrias culturais)

• Aproveitamento do know-how ao nível de intervençõestransversais sobre o sector (que permite a correctadefinição de uma estratégia global para o sector,nomeadamente ao nível da dinamização da procura eda mudança dos hábitos de fruição cultural, bem comoexercícios de benchmarking com outros países europeusmais desenvolvidos nestas temáticas)

• Centralização da informação e do processo dedefinição dos objectivos

• Racionalização na gestão dos meios financeirosdisponíveis uma vez que se verifica a visão integradade esforços e a optimização de meios

• Adopção de uma visão integrada, nacional, sobre osector cultural devidamente adaptada às necessidadesespecíficas regionais e com capacidade de adaptação aoutros domínios do desenvolvimento competitivo dopaís (como a educação ou as tecnologias deinformação)

• Elevado grau de exigência implícito na mudança e naconcepção do modelo funcional da intervenção

32

Page 160: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

uma evolução competitiva mais positiva, isto é, com maior contributo para um crescimento sustentávele para a criação de empregos qualificados, uma vez que a adopção deste cenário permite criar umadinâmica de evolução mais adaptada ao sector cultural (aumento de abrangência da intervenção do QCAIII) e melhor adaptada às diferentes necessidades culturais de base regional (aumento dos vasoscomunicantes com os actores locais e incremento da inserção da área cultural em estratégias dedesenvolvimento) e consubstancia a definição de mecanismos de eficiência e de coerência global daintervenção no sentido da afirmação da cultura enquanto factor de desenvolvimento económico e demaior coesão social, quer numa perspectiva regional, quer a nível nacional.

O Cenário 2 e o Cenário 3 podem ser entendidos como processos de evolução parcial e desequilibrada,relativamente ao modelo da intervenção no sector cultural adoptado no QCA III, uma vez que se tratam decenários que privilegiam, alternadamente, a óptica da abordagem sectorial em detrimento da ópticaregional e vice-versa.

Linhas de Evolução de Uma Futura Intervenção de Natureza Estruturalno Sector Cultural no Ciclo de Programação 2007-2013

Fonte: AM&A

2.2. Os Grandes Conteúdos de Uma Futura Intervenção Estrutural no Sector Cultural (2007-2013)

A equipa de avaliação considera pertinente complementar o exercício de construção de cenáriosestratégicos de referência, neste momento de aprendizagem com a experiência do passado e de preparaçãodo futuro das intervenções públicas de carácter estrutural no âmbito do sector cultural, com umaapresentação, ainda que de contornos prospectivos e exploratórios, das grandes linhas do potencialconteúdo programático que uma futura intervenção estrutural no sector cultural1 poderia/deveria reunir.

A concretização da concepção dos eixos de intervenção recomendados, com base em indicações tantoquanto possível objectivas e concretas, é avançada numa perspectiva de apoio, quer à plena incorporaçãodas lições da experiência, corrigindo os aspectos menos positivos e alavancando os aspectos mais positivos,quer a uma resposta efectiva ao novo quadro de problemas, necessidades e desafios do sector cultural,

SituaçãoActual

Melhoria Competitiva da

Intervenção Cultural

Eficiência

++

Maior Abrangência e Melhor Organização

Eficácia ++

Maior Adequabilidade às Necessidades Específicas

33

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

1 Embora centrada na hipótese de efectivação do Cenário 4 [Intervenção Sectorial de Base Regional], os conteúdos apresentados podemser entendidos como resultando das conclusões e recomendações da actualização da avaliação intercalar, independentemente domodelo de programação que venha a ser adoptado.

Page 161: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

podendo, desse modo, constituir uma base aprofundada de preparação do próximo ciclo de programaçãoestrutural no sector cultural. As recomendações da equipa de avaliação para os grandes conteúdos de umafutura intervenção estrutural no sector cultural organizam-se em torno de três eixos principais:

• Eixo 1 – Qualificação e Dinamização das Condições de Acesso à Cultura

Os projectos integrados neste eixo devem dirigir-se a alavancar as infraestruturas e as condições defruição cultural, promovendo a igualdade de oportunidades no acesso a uma oferta culturaldevidamente (re)qualificada e com dinamismo capaz de atrair públicos e visitantes. Este eixorecuperaria os objectivos preconizados no actual POC, estabelecendo um elo de continuidade como passado e um elemento de impulso à diversidade da oferta cultural, quer no diz respeito aintervenções sobre património, museus, galerias, arquivos, livrarias e recintos, quer no que diz respeitoa projectos que se proponham utilizar as tecnologias de informação e comunicação como forma deproporcionar o acesso à cultura (portais, sites).

• Eixo 2 – Promoção da Competitividade das Indústrias Criativas

Os projectos integrados neste eixo dirigem-se a desenvolver o apoio às indústrias criativas(publicidade; arquitectura; mercado de artes e antiguidades; jogos, software e publicações electrónicas;artesanato; design; estilistas; música, editoras; artes visuais e performativas; rádio e televisão e vídeo;cinema e fotografia), abrindo a intervenção operacional à sociedade civil e fomentando a produçãode conteúdos e espectáculos de cariz cultural.A configuração deste eixo pressupõe a estruturação de um sistema de incentivos baseado no méritorelativo, massa crítica e na valia económica dos projectos, que contemple mecanismos definanciamento compartilhados (assentes em parcerias público-privados, em lógicas de prémios derisco e em modelos de assistência técnica) capazes de “puxar” a procura deste tipo de apoios e de“empurrar” as empresas e os artistas para lógicas mais regulares de produção cultural, habituando-os,nesse processo, a pensarem na economia cultural subjacente às suas actividades e na necessidadede racionalização de meios e de congregação de esforços. Por outro lado, este eixo de intervenção,ao estabelecer uma nova relação entre a cultura e arte tradicionais e a cultura científica etecnológica (indústrias criativas) pode proporcionar o reforço da capacidade e qualificação técnicados recursos humanos nas áreas profissionais da cultura e aumentar o incentivo à criação deemprego nas áreas culturais. Esta vertente de apoio deve prever um domínio de actuação específico, focalizado para a sustentaçãoda actuação competitiva das empresas/organizações/instituições de carácter criativo, ao perspectivaro incentivo de estratégias de captação e desenvolvimento de públicos. Neste sentido, o eixo 2deverá apoiar iniciativas de “inclusão cultural” (orientadas para a captação de pessoas que, pormotivos económicos, sociais ou geográficos, manifestam um reduzido potencial para a fruição cultural),de “marketing alargado” (direccionadas a pessoas com elevado potencial de fruição cultural, mas quepor algum motivo ainda não se constituem como consumidores culturais), de “cultivo do gostocultural” (dirigidas para alargar os horizontes culturais de habituais fruidores culturais, incentivando-os a “experimentar” outras artes) e de “educação de públicos” (que têm como principal objectivoaumentar a compreensão e ajudar a desfrutar de forma mais completa os eventuais culturais, por partede grupos de pessoas que consomem habitualmente cultura – por exemplo, através da organização desessões, antes ou depois dos espectáculos, destinadas a fornecer uma perspectiva mais aprofundada eintegrada do evento em questão).

• Eixo 3 – A Integração da Cultura em Estratégias de Desenvolvimento Territorial

Os projectos integrados neste eixo destinam-se a estimular a utilização da cultura como elementode identidade regional e como factor de diferenciação competitiva de base territorial,incentivando projectos de locais/regiões que apostem quer na dinamização da oferta quer naatracção da procura de base cultural para promoverem estratégias mais latas de desenvolvimentoregional. O apoio a este tipo de iniciativas implica a identificação de mecanismos de selectividademuito finos como forma de aferir a pertinência global e a sustentabilidade da estratégia desselocal/região, bem como os impactos potenciais em termos de coesão nas sociedades abrangidas,

34

Page 162: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

por um lado, e da efectiva participação duradoura das actividades culturais nesse rumo estratégico,por outro lado.Os projectos apoiados neste âmbito devem privilegiar lógicas de cooperação e de organização emrede, quer de entidades públicas quer de entidades privadas, como forma de reunir massa críticasuficiente para alavancar as estratégias culturais e para maximizar os efeitos potenciais (directos,indirectos e induzidos) das intervenções e os impactos potenciais sobre a qualidade de vida daspopulações abrangidas.

Conteúdo Programático da Futura Intervenção Estruturalno Sector Cultural (2007-2013)

Fonte: AM&A

A configuração de uma intervenção sectorial de base regional, sujeita a uma forte coordenaçãoestratégica e a uma não menos forte integração transversal, intervindo sobre a qualificação e compe-titividade da oferta cultural (por intermédio dos eixos 1 e 2) e sobre a qualificação competitiva dosterritórios (eixo 3) visa consubstanciar, no próximo período de programação estrutural (2007-2013), umavisão da “cultura enquanto elemento de afirmação competitiva e melhoria de qualidade de vida”, umavez que ambiciona gerar dinâmicas integradas de criação cultural, de valorização patrimonial ehistórica e de afirmação de identidades locais, capazes de gerar valor acrescentado e de atrair,qualificar e dinamizar a procura cultural no nosso país através da consolidação de práticas de formaçãosocial e intelectual.

O propósito de qualificação directa (de agentes, empresas, artistas, regiões) e indirecta (suscitandohábitos de consumo cultural), procura dinamizar as relações com outros domínios de actuação das políticaspúblicas como sejam a educação, a economia (regional e sectorial), a ciência e tecnologia, a sociedade dainformação, pelo que todas estratégias preconizadas devem obedecer a uma abordagem integrada e auma visão global das necessidades competitivas do país para efeitos do próximo ciclo de programaçãoestrutural.

Domínios Temáticos

Eixo 1 – A Qualifica A ççã ção das Condições deAAcesso à ra Cultu

Eixo 2 –– A Competitividade das Indtitividade das ústrias Crriativas

Eixo 3 –– çã a em Estrato da Cultura éggias deDesenvolvimento Territorialvolvimento Ter

CompetitividadeCoesão

Económica eSocial

Sociedade da Informação e do

Conhecimento

Eixos

35

PROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 163: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Integração Estratégica: A Cultura como Elementode Afirmação da Competitividade e de Melhoria da Qualidade de Vida

Fonte: AM&A

Transversalidade Operacional: As Articulações da Culturacom Outros Domínios de Intervenção

Fonte: AM&A

Educação

Eixo 2

Eixo 1

Eixo 3

Qualificação e Competitividade da

Oferta Cultural

Economia Sectorial

Soc. Informação

Ciência & Tecnologia

Cultura Enquanto Elemento de Afirmação Competitiva e

de Melhoria da Qualidade de Vida

Qualificação Competitiva dos Territórios

Economia Regional

Qualificação e Dinamização da Procura Cultural

Qualificação e Competitividade da

Oferta Cultural

Qualificação e Dinamização daProcura Cultural

Cultura Enquanto Elementode Afirmação Competitiva ede Melhoria da Qualidade

de Vida

Qualificação Competitivados Territórios

Eixo 2

Eixo 1

Eixo 3

36

Page 164: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

37FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

Page 165: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 166: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA CULTURA

Page 167: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 168: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

Page 169: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

ENTIDADES RESPONSÁVEISAugusto Mateus & Associados – Sociedade de Consultores, Lda.Rua Mouzinho da Silveira, n.º 27 – 2.º1250–166 LisboaPortugalTel.: +351 21 351 14 00Fax: +351 21 354 43 12E-mail: [email protected]

CISEP – Centro de Investigação sobre Economia PortuguesaRua Miguel Lupi, 201200-725 LisboaPortugalTel.: +351 21 392 59 64Fax: +351 21 396 73 09E-mail: [email protected]ágina na Internet: http://www.pascal.iseg.utl.pt/~cisep

PRICEWATERHOUSECOOPERSAvenida da Liberdade, 245-8.ºA 1269-034 Lisboa PortugalTel.: +351 21 319 70 00 Fax: +351 21 316 11 14 E-mail: [email protected] Página na Internet: http://www.pwc.com/pt

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHOCoordenação Global:Augusto Mateus

Coordenação Executiva: Gonçalo CaetanoPaulo MadrugaSandra Primitivo

Equipa Técnica:Alfredo MarquesCátia FernandesDiogo MartinsEduardo CatrogaFernando PernaHenrique VasconcelosHermano RodriguesIsabel AndréJosé BonfimLuís BaptistaLuís MeloManuel LaranjaManuel Victor MartinsMário Rui SilvaMiguel FernandesNuno CrespoPaulo FerreiraPedro MachadoSérgio LorgaTânia LourençoTiago FariasVânia RosaVíctor MartinsVítor Corado SimõesVítor DionízioVítor Escária

2

Page 170: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

3

ÍNDICE

INTRODUÇÃO 5

I. ENQUADRAMENTO DA AVALIAÇÃO 11

1. A Evolução da Configuração, Objectivos e Estrutura de Programação da Intervenção Operacional: da Versão Inicial (POE) à Versão Actual (PRIME) 13

2. A Evolução do Contexto Económico Global da Intervenção 14

2.1. A Economia Portuguesa depois do II QCA (2000-2005) (mutações rápidas numa conjuntura de fraco crescimento) 14

2.1.1. A Convergência Real da Economia Portuguesa: Travagem e Retrocesso 14

2.1.2. A “Conjuntura Longa” (2000-2005): Crescimento Diminuído e Limitado 17

2.2. A Inserção Internacional Global da Economia Portuguesa (dificuldades competitivas específicas no investimento e no comércio) 19

II. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS E IMPACTOS DO PRIME 25

3. Análise de Conjunto da Dimensão Assumida pelo Programa 27

3.1. Uma Visão de Conjunto dos Projectos Apoiados 27

3.1.1. Análise por Actividades Económicas 28

3.1.2. Análise por Regiões e Pólos de Aglomeração de Actividades 29

3.1.3. Análise por Segmentos Empresariais 30

3.1.4. Análise à luz de um Conjunto de Indicadores Económico-Financeiros Chave 32

3.1.5. Os Desafios Competitivos Estratégicos e o Posicionamento Estrutural das Empresas e dos Projectos Apoiados pelo Programa: Análise do Grau de Inserção nas Actividades da “Economia Baseada no Conhecimento” 34

3.2. O Papel da Elegibilidade e Selectividade: Medidas/Acções, Sectores, Regiões e Segmentos de Dimensão Empresarial 36

Page 171: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

4

4. Avaliação da Eficiência do Programa 37

4.1. A Variabilidade da Alavanca Financeira no Total dos Projectos Apoiados 37

5. Avaliação da Eficácia do Programa 38

5.1. Realizações Físicas e Financeiras 38

5.1.1. Avaliação da Eficácia Financeira do Programa 38

5.1.2. Avaliação da Eficácia das Realizações Físicas das Medidas 40

5.1.3. Análiose dos Efeitos da Reprogramação das Medidas na Quantificaçãodas Metas dos Respectivos Indicadores 42

5.2. As Dimensões Estratégicas de Intervenção do Programa 44

5.2.1. I&D e Inovação 44

5.2.2. IDE e Internacionalização 47

5.2.3 Recursos Humanos (inclui leitura em profundidade da medida 4.1.) 50

5.2.4. Iniciativa Empresarial e Empreendedorismo 55

5.2.5. Ambiente, Energia e Eco-Eficiência 56

5.2.6. Inovação Financeira 62

5.2.7. Sistema de Gestão e Acompanhamento 65

5.3. As Dimensões Sectoriais de Intervenção do Programa 71

5.3.1. Indústria 71

5.3.2 Comércio 79

5.3.3 Turismo 85

5.3.4 Serviços 88

5.4. As Leituras em Profundidade 94

5.4.1. SIME 94

5.4.2. Medida 3.3 101

5.4.3. Parcerias 104

5.5. A Avaliação dos Impactos Globais Esperados do Programa na Economia Portuguesa 107

III. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 113

6. As Lições de Experiência e as Grandes Recomendações para a Configuração do Próximo Ciclo de Programação Estrutural na Área da Economia 115

ÍNDICE

Page 172: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

INTRODUÇÃO

Page 173: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 174: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Aactualização das avaliações intercalares comporta dois grandes objectivos, de natureza vincadamentepragmática, a que deverão ser dados resposta neste processo de avaliação. O primeiro consiste emactualizar e analisar as realizações e os resultados já alcançados pelo programa, produzindo,

igualmente, uma estimativa dos principais resultados e impactes expectáveis no horizonte da suaconclusão. O segundo objectivo visa fornecer um quadro de recomendações para preparar as futurasintervenções co-financiadas pelos Fundos Estruturais na área da economia ou, mais globalmente, dacompetitividade (2007-2013).

A actualização da avaliação intercalar deve, neste sentido, assumir, com clareza, uma contribuiçãoespecífica em termos de “valor acrescentado” para a condução das intervenções estruturais, focalizando-se,nomeadamente, na superação das limitações das avaliações intercalares. O conteúdo das actualizações dasavaliações intercalares deve contemplar, neste quadro, as seguintes “componentes chave”:

• Uma análise dos resultados alcançados até à data pelo programa à luz dos seus objectivos eperformance financeira. Esta componente, enquanto componente central dos trabalhos de actualização,deve ser prosseguida, actualizando as realizações físicas e financeiras e concentrando-se na análise dos“outputs” e dos resultados alcançados, trabalhando a um nível suficientemente agregado e priorizadoutilizando um conjunto restrito dos indicadores de programa relevantes;

• Uma análise dos impactos já produzidos pelo programa e do provável grau de cumprimento dosobjectivos traçados. A avaliação dos impactos, embora seja matéria para os exercícios “ex-post”, umavez encerrado um programa, pode ser iniciada no horizonte 2005 para um conjunto mais limitado deimpactos relativos a objectivos específicos onde a configuração das cadeias de transmissão e/ou o graude maturação dos projectos desenvolvidos possa permitir uma razoável estimativa dos impactosexpectáveis no horizonte da plena conclusão da intervenção, designadamente aos níveismacroeconómico, mesoeconómico e microeconómico e de determinadas áreas temáticas e instrumentaisprivilegiadas de intervenção do programa;

• Um aprofundamento de certas questões específicas de avaliação que, no caso desta actualização,recaiu sobre um conjunto de 5 medidas do programa (medidas 1, 3, 4, 6 e 8), cobrindo, ao nívelinstrumental, o principal sistema generalista de incentivos e as PIP/parcerias empresariais e, ao níveltemático, intervenções especificamente orientadas para as questões da I&D e inovação e da valorizaçãodos recursos humanos;

• Uma síntese conclusiva de conclusões sobre eficiência, eficácia e impactos do programa e derecomendações para os exercícios futuros de programação, onde se incluam, nomeadamente, os aspectosrelativos a um “esforço final” de ajustamento para melhorar a eficiência e eficácia do programa e asprincipais linhas de mudança/adaptação ao nível da estratégia e dos objectivos para o período deprogramação 2007-2013, no quadro mais global do desenvolvimento da economia portuguesa.

7

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 175: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A Actualização da Avaliação Intercalar: Conteúdo e “Timing” de Conhecimento da Realidade

Fonte: Augusto Mateus & Associados

As actualizações das avaliações intercalares constituem, neste quadro, apesar da sua designação, umexercício suficientemente específico e diferenciado das próprias avaliações intercalares, com exigênciasrelevantes de utilidade muito polarizadas quer pela melhoria da eficiência e eficácia da fase final deexecução das intervenções em causa, quer pela preparação das intervenções subsequentes no ciclo 2007--2013 (motivações, objectivos e estratégias), isto é, surgem como exercícios que têm bastante pouco de“repetição” em relação às avaliações intercalares que visam actualizar.

A natureza das actualizações das avaliações intercalares, entendida nestes termos, confere-lhes, finalmente,uma característica reforçada de colaboração entre “avaliadores” e “gestores” das diferentes intervençõesestruturais, na medida em que, sem quebra da independência crítica dos primeiros, o que se pretende alcançaré uma efectiva aprendizagem com as falhas e os sucessos das intervenções em curso, susceptível de melhorar,significativamente, o desempenho das políticas estruturais, nomeadamente no contexto da preparação dopróximo ciclo de programação, isto é, consideramos que se trata de um exercício muito mais moldado pelosuporte à acção (“policy-driven”) do que pelo suporte ao diagnóstico (“analysis-driven”).

Os desafios estratégicos colocados pela reorientação dos fundos estruturais europeus, a novaconfiguração da NUTS II de Lisboa, posicionada, a partir de 2007, completamente fora do referencial da“coesão” (“objectivo 1” de convergência), as situações específicas de phasing-out do “objectivo 1” deconvergência do Algarve e de phasing-in no “objectivo 2” de competitividade regional e emprego da RegiãoAutónoma da Madeira, e o respectivo enquadramento no âmbito do próximo período de programaçãofinanceira, exigem, como facilmente se compreende, um esforço acrescido de programação, que reforça odesafio colocado à actualização da avaliação intercalar, nomeadamente em termos da sua componenteestratégica de preparação do próximo período de programação.

O Relatório Final da Actualização da Avaliação Intercalar do Programa de Incentivos à Modernizaçãoda Economia (PRIME) adopta, neste quadro, uma estrutura que procura responder às exigências dorespectivo caderno de encargos e à proposta apresentada, encontrando-se organizado em três partes.

Uma primeira parte, de enquadramento, onde se analisa a evolução da configuração, objectivos eprogramação do PO, desde a sua versão inicial POE até à versão actual PRIME, e, por outro lado, do contextoeconómico global de execução do programa.

EXECUÇÃO Ciclo 2007-2013Ciclo 2000-2006

PROGRAMAÇÃO

AVALIAÇÃO

ProgramaçãoInicial

ProgramaçãoInicial

AvaliaçãoIntercalar

ReprogramaçãoIntercalar

“Lições daExperiência”

ActualizaçãoAvaliaçãoIntercalar

”TIME LINE”

2000:Final

2003:I Sem

2000:Final

2003:Final

2005:I Sem

2006:Final

2000: Final 2008: Final

Avaliação“ex-ante”

Avaliação“ex-ante”

Avaliação“ex-post”

(tempo de produção dos impactos) (?)

consolidação dainformação s/execução

Previsãograndesimpactos

1.ª “imagem”da “situaçãode chegada”

“focalização”da “imagem”da “situaçãode partida”

8

Page 176: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Uma segunda parte, de avaliação de resultados e impactos da intervenção operacional, que parteda caracterização genérica da procura e da sua evolução ao longo do período de execução do programa e,sobretudo, dos promotores e projectos apoiados pelo PRIME, utilizando, para o efeito, uma panóplia variadade critérios de segmentação sectoriais, territoriais, empresariais e económico-financeiros, tendo em vistauma análise sintética e rigorosa do seu posicionamento competitivo e estrutural, por comparação,nomeadamente, com o universo empresarial onde se insere, à luz de um conjunto de metodologias játestadas pela equipa noutros exercícios de avaliação, sempre na perspectiva de avaliar, de igual forma, ograu de penetração do programa na economia. O papel da elegibilidade e da selectividade, na passagem daprocura para os projectos apoiados, é, em seguida, objecto de tratamento específico.

Passa-se, então, nos pontos 4 e 5 do relatório, à avaliação propriamente dita da eficiência e da eficácia,financeira e física, sendo que esta avaliação da eficácia é depois aprofundada aos níveis estratégico eoperacional, tendo em consideração as áreas temáticas, sectoriais e instrumentais privilegiadas deintervenção do programa. Ao nível temático, analisam-se resultados e impactos e formulam-se recomendaçõesnas dimensões estratégicas da I&D e inovação, IDE e internacionalização, recursos humanos e empreende-dorismo, ambiente, energia e eco-eficiência, inovação financeira e sistema de gestão e acompanhamento.Segue-se um aprofundamento sectorial deste estudo da eficácia (considerando, para o efeito,exclusivamente os sectores mais representativos ao nível do programa – indústria, comércio, turismo eserviços) e as leituras em profundidade, no domínio instrumental, exigidas no Caderno de Encargos daavaliação.

A segunda parte termina com a estimação dos impactos macroeconómicos e mesoeconómicos (sectoriaise regionais) do programa, com recurso a um modelo macroeconométrico desenvolvido pela equipa, e quejá foi utilizado noutros exercícios de avaliação.

Uma terceira parte, de conclusões e recomendações, tendo em vista, sobretudo, a preparação dapróxima intervenção operacional, no quadro das novas orientações da política estrutural europeia, situando-se os principais contributos do programa para a sua evolução recente (2000-2005) e os principais desafiosque se colocam, nestes termos, a médio e longo prazo, à economia portuguesa, que configuram, no quadrodas novas orientações da política estrutural europeia, um conjunto de recomendações estratégicas eoperacionais tendo em vista a optimização dos resultados e impactos de um próximo programa com estascaracterísticas em termos da promoção da competitividade e internacionalização da economia portuguesa.

Da presente avaliação do PRIME ressaltam, de facto, um conjunto de conclusões e de ensinamentos que,para além do seu eventual aproveitamento para aumentar pontualmente a eficácia da execução no curtoperíodo que medeia entre a presente data e o fim do actual período de programação, encontrarão a suaprincipal relevância enquanto contributo para a formatação dos programas operacionais a implementar nopróximo período de programação e, em particular, naquele ou naqueles que venham a concentrar osobjectivos em matéria de modernização da economia e de promoção da competitividade.

9

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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Page 178: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

I.ENQUADRAMENTO DA AVALIAÇÃO

Page 179: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE
Page 180: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

1. A Evolução da Configuração, Objectivos e Estrutura de Programação da Intervenção Operacional:da Versão Inicial (POE) à Versão Actual (PRIME)

Na sequência da aprovação do PRIME, em Junho de 2003, foram introduzidas diversas alterações noprograma através da produção de legislação que, no essencial, definiu orientações e regulamentou medidas,acções e instrumentos que permitiram implementar a estratégia então delineada.

No que respeita à componente financeira, o exercício de reprogramação efectuado no final de 2004 foiorientado pela necessidade de prosseguir, por um lado, os objectivos de política europeia e nacional (aEstratégia de Lisboa e as áreas prioritárias definidas para a revisão do QCA) e, por outro lado, a estratégiadelineada pelo programa na sua versão PRIME, nomeadamente no que se refere ao estímulo e dinamizaçãoda procura por parte das empresas em áreas estratégicas para a promoção da competitividade.

Entre Junho de 2003 e Junho de 2005, a despesa comunitária programada para o PRIME cresceu 3,7%como resultado da incorporação da reserva de eficiência atribuída ao programa. A atribuição da reserva deeficiência (Gráfico 1-1) contemplou, essencialmente, as áreas de I&D e inovação e de ambiente e eco-eficiência integradas na medida 3 (45% das verbas foram canalizadas para o reforço do programa IDEIA, doSIME-Inovação, do DEMTEC e do MAPE) e a internacionalização e promoção do IDE através da medida 8(30% da reserva de eficiência). Foram também efectuados pela gestão do programa reajustamentosfinanceiros entre medidas/acções que se traduziram no reforço da dotação do SIME e da Medida 7(Mecanismos de inovação financeira), por contrapartida da redução da despesa comunitária afecta à Medida3 (designadamente no que se refere às acções PME Digital, Programa Quadros e Sistema de incentivos aoempreendedorismo) e à Medida 5 (nomeadamente às Áreas de Localização Empresarial).

13

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 181: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 1-1: Repartição e Taxa de Crescimento da Despesa Comunitária e Repartição da Reserva de Eficiência, por Medida

Fonte: Augusto Mateus & Associados, com base nos Complementos de Programação de Junho de 2003 e de Dezembrode 2004 e no Relatório de Execução de 2004

2. A Evolução do Contexto Económico Global da Intervenção

O contexto global da execução do PRIME foi fortemente marcado por uma espécie de simetria invertidaexistente entre os períodos de concepção e execução dos QCA II e QCA III: enquanto o QCA II foi preparadoem tempo de crise conjuntural na Europa e em Portugal (recessão de 1992-1993) e executado em períodode recuperação e aceleração do crescimento económico, o QCA III foi preparado em tempo de algum“adormecimento” sobre esse crescimento, já em início de desaceleração, começou a ser executado emperíodo de recessão económica e de dificuldades orçamentais relevantes e será finalizado num período deretoma lenta, moderada e insegura, isto é, num quadro estrutural de “crescimento diminuído” provocado,em grande parte, pela perda de competitividade internacional da economia portuguesa.

2.1. A Economia Portuguesa depois do II QCA (2000-2005) (mutações rápidas numa conjuntura defraco crescimento)

O quadro macroeconómico que caracteriza o contexto global do PRIME é marcado por uma articulaçãomuito particular entre uma conjuntura duradoura de dificuldades, induzidas por factores internos eexternos, e uma conjugação de rápidas mutações de dimensão estrutural com profundas implicações, quernas condições de produção, trabalho e consumo, quer na progressiva afirmação de modelos económicosbaseados no conhecimento e na informação exigindo progressos sustentados nos níveis de educação equalificação dos recursos humanos e na qualidade orgânica das estruturas empresariais.

2.1.1. A Convergência Real da Economia Portuguesa: Travagem e Retrocesso

A economia portuguesa conheceu, ao longo da última década, um conjunto assinalável de progressosem termos de convergência nominal, ao mesmo tempo que a política monetária e cambial ia passando paraa esfera supranacional e se iam reforçando os mecanismos de coordenação ao nível orçamental e fiscal,designadamente com a implantação do Pacto de Estabilidade e de Crescimento.

A maior dimensão assumida na economia portuguesa, quer pela recessão de 2003, quer pela reduçãoglobal do ritmo de crescimento económico ao longo do ciclo 2000-2005, quando comparada com a evoluçãodas restantes economias da União Europeia, traduziu-se quer numa redução dos diferenciais positivos deinflação, nomeadamente a partir do segundo semestre de 2003, promovendo um novo ciclo de convergêncianominal da economia portuguesa, quer, sobretudo, num agravamento substancial do desemprego, criando

-4,3%0,0%6,6% 0,0% -1,9% 9,8% 13,5% 30,3% -16,0% 2,7% 0,0% 9,1%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Med. 1 Med. 2 Med. 3 Med. 4 Med. 5 Med. 6 Med. 7 Med. 8 A. Técnica Eixo 1 Eixo 2 Eixo 3

Repartição DC Jun 03 Repartição da Res. EficiênciaRepartição DC Dez 04 Variação DC (Dez 04 x Jun 03)

14

Page 182: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

uma situação nova, para a economia portuguesa, de aproximação à realidade das economias europeias comtaxas de desemprego historicamente mais elevadas.

O contexto de execução do PRIME consubstancia, assim, uma situação onde a estagnação docrescimento económico, associada a problemas estruturais de competitividade se associa aodesenvolvimento progressivo de problemas de coesão social, traduzidos não só no agravamento quantitativoda taxa de desemprego, como na degradação do seu perfil qualitativo (o desemprego de longa duração, queatingia 37,6% em 1999, tornou-se maioritário ao longo do 1.º semestre de 2005, atingindo 50,2%).

Gráfico 2-1: A Evolução Conjuntural no Período de Vigência do PRIME

Inflação da zona euro: afastamento e aproximação Desemprego: agravamento significativo

Fontes: Eurostat, Banco de Portugal

O contexto de execução do PRIME consubstancia, também, progressivas dificuldades no terreno daconvergência real evidenciadas pela desestabilização e travagem do ritmo de crescimento do PIB que, desdea segunda metade do ano de 2002, se vem situando significativamente abaixo do ritmo de crescimento doPIB na zona euro.

O desempenho da economia portuguesa, em termos de convergência real no espaço da União Europeia,quer na sua configuração actual (UE15), quer na sua configuração com a concretização do alargamento(UE25), com as outras economias europeias, no referencial dos países da coesão, dos PECO, das grandeseconomias europeias ou de economias que partilham semelhanças com a economia portuguesa em matériade dimensão e/ou especialização, permite situar, com clareza, a dimensão das dificuldades experimentadaspor Portugal na consolidação do processo de convergência real num quadro tornado mais exigente no planoeuropeu e no plano internacional.

A economia portuguesa chegará ao final do período de vigência do QCA III em pior situação relativado que quando o iniciou, registando, em termos acumulados, os mais modestos ganhos em matéria deconvergência, entre os “países da coesão”, quando consideramos a média dos últimos dois ciclos deprogramação estrutural (1994-1999 e 2000-2006). Com efeito, enquanto Portugal progride 2,1% em PIBper capita relativo em PPC, face à média da UE15, a Espanha progride 9,4%, a Grécia 11,1% e a Irlanda24,7%. As dificuldades de convergência real da economia portuguesa na União Europeia, que se começarama manifestar no arranque do QCA III, aprofundaram-se cumulativamente ao longo da sua execuçãorevelando dificuldades competitivas de natureza estrutural particularmente vulneráveis às transformaçõesproduzidas pela UEM e pelo alargamento.

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

2000

: I

2000

: II

2000

: III

2000

: IV

2001

: I

2001

: II

2001

: III

2001

: IV

2002

: I

2002

: II

2002

: III

2002

: IV

2003

: I20

03: I

I

2003

: III

2003

: IV

2004

: I

2004

: II

2004

: III

2004

: IV

2005

: I

2005

: II

Diferencial Taxa Desemprego (Portugal) Taxa Desemprego (Zona Euro)

(%)

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

Diferencial Inflação (Portugal) Inflação (Zona Euro)

(%)

2000

: I

2000

: II

2000

: III

2000

: IV

2001

: I

2001

: II

2001

: III

2001

: IV

2002

: I

2002

: II

2002

: III

2002

: IV

2003

: I20

03: I

I

2003

: III

2003

: IV

2004

: I

2004

: II

2004

: III

2004

: IV

2005

: I

2005

: II

15

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 183: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 2-2: As Dificuldades da Convergência Real em Portugal (evolução do PIB per capita em PPS)

Fonte: “Statistical Annex of European Economy, Autumn 2005”, ECFIN/50886/2005, de 7 de Novembro, e Eurostat, NewsRelease 145/2004, de 3 de Dezembro

A análise da evolução recente do processo de convergência da economia portuguesa, nomeadamente noquadro do recente alargamento da UE, sugere, finalmente, uma alteração significativa do contexto em queo QCA III foi preparado, justificando uma atenção especial, na conclusão da sua execução e, sobretudo, napreparação do próximo período de programação estrutural, na criação de condições efectivas para inverteruma trajectória que pode vir a situar a economia portuguesa, depois de 2006, numa posição difícil entre ogrupo dos países da Europa Central e aquele que tem sido o seu grupo de referência (o dos “países dacoesão”).

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

EL PT ES IE IT FI DK NL FR DE UK PECO CZ HU PL SK SI

1994-1996 1997-1999 2000-2003 2004-2006(e) 1994-1999 2000-2006(e)

Ganh

os e

Per

das

face

à U

E 15

(%

)

← "Países da Coesão" Æ ← Europa Central e Oriental (PECO) Æ← "Grandes Economias" Æ← Países de Referência Æ(especialização e/ou dimensão)

+ 6,8%

- 1,2%- 6,2%

+ 10,8%

+ 10,8%

+ 15,4%

+ 11,2%

+ 19,5%

+ 1,8%

+ 1,3%- 0,4%

+ 6,9%

+ 2,1%

- 5,5%

+ 24,7%

+ 9,4%

+ 11,1%

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

EL PT ES IE IT FI DK NL FR DE UK PECO CZ HU PL SK SI

PIB

per

capi

ta e

m P

PS (

UE

15 =

100

)

1994-1999 2000-2006(e)

← "Países da Coesão" Æ ← Europa Central e Oriental (PECO) Æ← "Grandes Economias" Æ← Países de Referência Æ(especialização e/ou dimensão)

UE15

UE25 - 2006(e)

UE25 - 1994

16

Page 184: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

2.1.2. A “Conjuntura Longa” (2000-2005): Crescimento Diminuído e Limitado

As dificuldades conjunturais que caracterizam a situação da economia portuguesa afirmam-se,deste modo, num contexto onde se vão manifestando vários elementos e sinais de divergência “nominal” e“real” face ao espaço da União Europeia. A comparação da situação portuguesa com a situação europeiapermite, também, evidenciar que a degradação conjuntural da situação económica, a partir de 2000, foimais intensa no caso português, nomeadamente ao nível do comportamento da procura interna.

A economia portuguesa encontra-se, deste modo, numa situação difícil caracterizada por uma reduçãosensível do ritmo de crescimento económico, progressivamente agravada até 2003, seguida por uma retomalenta, desequilibrada e moderada, que, na ausência de produção de mutações rápidas para fazer face adesafios cada vez mais exigentes, comporta riscos significativos de poder transformar-se num diminuiçãoduradoura do seu ritmo tendencial de crescimento.

Gráfico 2-3: Portugal e UE15 – Uma Divergência Cumulativa na Evolução do PIB

Fonte: “Statistical Annex of European Economy, Autumn 2005”, ECFIN/50886/2005, de 7 de Novembro

Com efeito, depois da forte redução da procura interna e externa, muito em especial da formação brutade capital fixo, e do nível de actividade económica no período 2000-2002, o crescimento negativo do PIBem 2003 (-1,2%) não deixou margem para dúvida sobre a passagem de uma situação de desaceleração docrescimento para uma situação de recessão, tal como as previsões para 2004, confirmando a retoma emcurso, confirmam também o menor ritmo de crescimento da economia portuguesa no contexto europeu eseu próprio carácter desequilibrado (“dinamismo” da procura interna, “anemia” da produtividade).

-2

-1

0

1

2

3

4

2000 2001 2002 2003 2004 2005

UE Produto (PIB) POR Produto (PIB)

(%)

17

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 185: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 2-4: Portugal e UE15 – A Diferenciação Qualitativa das Conjunturas (Ritmo Anual de Evolução dos Grandes Agregados, em %)

Procura Interna e Externa Consumo Público e Investimento

Consumo Privado Emprego e Produtividade

Fonte: “Statistical Annex of European Economy, Autumn 2005”, ECFIN/50886/2005, de 7 de Novembro

O alargamento do “fosso” no ritmo de crescimento da produtividade entre Portugal e a UE15, sobretudoa partir de 2001, constitui, talvez, o elemento mais vulnerável no comportamento recente da economiaportuguesa, seguramente, o mais relevante em termos de objectivos prosseguidos pela intervenção.

O contexto de execução do PRIME, no horizonte conhecido, corresponde, assim, no plano macroeconómico, à:

• Manifestação de uma evolução negativa das expectativas do mundo empresarial, traduzida em quebrassignificativas do nível de investimento, nomeadamente no segundo semestre de 2000, ao longo de2002 e 2003 e, novamente, em 2005;

• Manifestação de dificuldades progressivas no terreno da dinâmica de exportação, agravadas desde osegundo semestre de 2004;

• Manifestação de um processo de retoma demasiado tímido e lento e, sobretudo, progressivamentesustentado pela dinâmica do mercado interno e do consumo privado;

• Passagem de uma desaceleração progressiva e sucessiva do nível de actividade económica a umaprogressiva, mas lenta, retoma, que conduziu, como vimos, a uma significativa degradação do nível dedesemprego, com consequências necessariamente relevantes ao nível do ritmo e qualidade da procuradirigida ao programa pelos potenciais promotores.

O comportamento da economia portuguesa corresponde, no entanto, muito mais a um processo de“estagnação estrutural”, originado pelo esgotamento de um modelo extensivo de crescimento económico e

-1

0

1

2

3

2000 2001 2002 2003 2004 2005

(%)

-1

0

1

2

3

UE Emprego POR Emprego UE Produtividade POR Produtividade

-1

-1

0

1

1

2

2

3

3

4

4

2000 2001 2002 2003 2004 2005

UE Consumo Privado POR Consumo Privado

(%)

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

2000 2001 2002 2003 2004 2005

(%)

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

UE C+I+G POR C+I+G UE exportações POR exportações

-10,0

-7,5

-5,0

-2,5

0,0

2,5

5,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005

(%)

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

UE Consumo Público POR Consumo Público UE Investimento POR Investimento

18

Page 186: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

pela degradação da respectiva competitividade no contexto de uma globalização em aprofundamento, muitoem particular numa Europa em alargamento, do que a um processo de mera “recessão conjuntural”,originado por um choque exógeno induzido pela evolução menos favorável da economia mundial e, emparticular, das economias dos nossos principais parceiros económicos.

O elemento central de preocupação na presente situação da economia portuguesa é, no entanto,fornecido pelo comportamento do investimento, quer na sua dimensão quantitativa, quer, sobretudo, na suadimensão qualitativa – os indicadores relativos ao destino do investimento não configuram mudançasestruturais significativas, nem em direcção a um maior peso na produção de bens e serviços transac-cionáveis, nem em direcção aos segmentos das cadeias de valor internacionais de maior interesseestratégico, nem, finalmente, em direcção aos novos processos de criação de riqueza centrados na lógicada “economia baseada no conhecimento”.

2.2. A Inserção Internacional Global da Economia Portuguesa (dificuldades competitivas específicasno investimento e no comércio)

A análise da evolução recente das relações externas da economia portuguesa permite verificar umatendência estrutural no sentido de um persistente e elevado défice externo, só contrabalançada nosperíodos de desaceleração do crescimento económico (1993-1995 e 2001-2003), em função da desaceleraçãodas importações associadas ao consumo e ao investimento.

A melhoria conjuntural da balança externa no período 2001-2003 não constitui, no entanto, o traçomais relevante na caracterização do contexto da intervenção. Os dados relativos a 2004 mostram, comclareza, que esse traço é constituído pela degradação estrutural da balança externa, isto é, o recuo do saldodas transferências externas e do investimento internacional, bem como a vulnerabilidade da balançacomercial, que obrigam decisivamente à obtenção de ganhos competitivos e à criação de novas condiçõesde captação de IDE.

Gráfico 2-5: Evolução da Estrutura da Balança de Transacções Correntes (saldos em % do PIB)

Fontes: Banco de Portugal e INE, Estatísticas do Comércio Externo

A análise da evolução dos fluxos de capitais, especificamente em termos de Investimento DirectoEstrangeiro (IDE) e de Investimento de Carteira (IC), permite evidenciar que a evolução recente comportagrandes e significativas alterações, embora num contexto em que as mudanças estruturais se vãomaterializando num quadro de forte oscilação conjuntural, isto é, de acelerações e desacelerações muitosignificativas, reflectindo, em grande parte, quer as oportunidades institucionais de investimento, quer asoscilações da conjuntura internacional.

Os últimos anos (1997-2004) reflectem, mesmo, uma espécie de “trade-off” entre investimento decarteira e investimento directo, seja na exportação, seja na importação de capitais, isto é, variações

-15%

-10%

-5%

0%

5%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

Balança Corrente Mercadorias Serviços Rendimentos Transferências Correntes Privadas

19

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 187: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

inversas, que indiciam, também, alguma volatilidade no comportamento dos investidores, embora revelandouma tendência para uma evolução global desfavorável.

A evolução dos fluxos de saída (IDPE) e de entrada (IDE) sofreu, com efeito, profundas mutações deritmo, seja em termos de algum desinvestimento de empresas multinacionais em Portugal, seja em termosdas oscilações de ritmo e orientação (mercados e actividades) sofridas, ao longo de uma primeira vaga deinternacionalização das grandes empresas portuguesas polarizada pelo investimento no exterior.

A evolução da integração da economia portuguesa nos grandes fluxos de investimento internacionalreflecte, neste quadro, duas dificuldades específicas:

• A primeira corresponde ao desenho de uma nova geografia do investimento industrial das empresasglobais onde a Europa do Sul perdeu relevância em matéria de competitividade-custo;

• A segunda corresponde a uma base empresarial demasiado estreita, em dimensão e condições(financeiras, humanas e organizacionais), para o investimento internacional que limita fortemente asua expansão e consolidação em mercados com preços relativos mais exigentes.

A principal característica desta evolução é a perda de relevância do investimento internacional (IDEe IDPE) na economia portuguesa, no quadro mais geral das dificuldades das economias da Europa do Sulface às mutações da economia mundial, onde as economias em transição (“países do alargamento naEuropa” e China, nomeadamente) surgem como destinos largamente preferenciais.

O contexto do período de vigência do PRIME caracteriza-se, no plano do investimento internacional, porum esgotamento muito marcado dos factores que dinamizaram, ao longo dos 90, quer o IDE em Portugal,quer o surgimento de uma primeira vaga de IDPE.

Este esgotamento pressiona, fortemente, num terreno onde a acção do Estado e as políticas públicasdesempenham um papel relevante, uma mudança estratégica substancial susceptível de viabilizar acaptação de novos fluxos de IDE alicerçados em novos factores competitivos e em novas capacidades deintermediação internacional da economia portuguesa, por um lado, e dinamizar novos fluxos de IDPEsuportados por uma base empresarial mais alargada e por condições e instrumentos de apoio maissistemáticos e efectivos e orientados para mercados e actividades de inquestionável interesse evantagem.

O período de vigência do QCA III corresponde, apesar das incertezas e inseguranças sobre a “mobilidadeglobal” despoletadas pelos acontecimentos do 11 de Setembro de 2001, a uma aceleração da globalizaçãodos mercados e da abertura generalizada das economias ao comércio internacional.

A comparação da evolução das exportações mundiais de produtos industriais, que se multiplicaram, emvolume, por 2,35 vezes entre 1990 e 2004, e do produto interno bruto a nível mundial, que “apenas” semultiplicou por 1,37 vezes, ilustra expressivamente este fenómeno que, embora se desenvolva maisintensamente nas actividades industriais, se constitui como fenómeno global envolvendo a produção debens e de serviços.

O período de vigência do PRIME corresponde, também, a um ciclo de sucessiva valorização dasmoedas europeias em relação ao dólar e a um conjunto de moedas asiáticas, que se foram alinhando, emmaior ou menor grau, com a moeda norte-americana, no quadro mais global da afirmação crescente da“plataforma” do Pacífico em relação à “plataforma” do Atlântico como espaço de investimento e comérciointernacional e fonte de crescimento económico.

A evolução das moedas europeias no contexto internacional, que se traduziu, no período 2001-2004,num enquadramento pouco favorável para a competitividade preço das respectivas economias,conhecerá, no entanto, como indicam os ajustamentos prosseguidos ao longo de 2005, na sua paridade como dólar e com as moedas das economias asiáticas (China, em particular), no horizonte da conclusão doactual ciclo e da abertura do novo ciclo de programação estrutural, um desenvolvimento mais favorável quenão deixará de ter consequências positivas para o crescimento económico.

20

Page 188: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 2-6: A Valorização das Moedas Europeias face ao Dólar (média ponderada para um “cabaz” com Euro, Libra, Franco Suíço,

Coroa Sueca e moedas dos PECO, Janeiro 2001=100)

Fonte: Organização Mundial do Comércio, International Trade Statistics, 2005

Os problemas de internacionalização da economia portuguesa alargaram-se, deste modo, no período devigência do QCA III, ao plano do comércio externo, traduzindo-se na manifestação progressiva de umadegradação da capacidade competitiva e concorrencial das exportações portuguesas e exprimindo,sobretudo, uma insuficiente dinâmica de adaptação, da especialização de produtos e da natureza dasvantagens comerciais, perante o aumento de uma dupla pressão concorrencial, “por cima”, originada emestratégias centradas no valor e na diferenciação, e “por baixo”, originada em estratégias centradas nocusto e no preço.

A economia portuguesa conheceu, portanto, ao longo do período de vigência do PRIME, umaprogressiva e sustentada perda de quota de mercado das suas exportações originada, nomeadamente,por uma concretização de níveis de exportação de mercadorias aquém da procura potencial induzida pelodinamismo dos respectivos mercados de destino das exportações.

A manifestação desta degradação da capacidade competitiva das exportações portuguesas tem sido, noentanto, razoavelmente diferenciada, seja ao nível mais agregado da posição ao longo das cadeias de valor(bens intermédios, de consumo e de equipamento), seja ao nível mais fino do desempenho das váriasindústrias e produtos.

Gráfico 2-7: A Progressiva Perda de Quota de Mercado das Exportações Portuguesas

Fontes: Banco de Portugal e FMI

80

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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Procura Potencial Exportações Bens Quota de Mercado

2001 2002

-5,5%

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100

90

80

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-14%

-9%

2003 2004 2005

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 189: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A informação disponível revela, com muita clareza, que as dificuldades competitivas sentidas pelaeconomia portuguesa, no plano específico das exportações, se concentram muito especialmente nasindústrias de bens de consumo onde, precisamente, a referida “tenaz concorrencial” se faz sentir de formamais acentuada, por um lado, e nas cadeias de valor globalizadas onde a nova geografia do investimentointernacional coloca desafios de dimensão, logística, qualidade e produtividade que não têm sidoenfrentados com suficiente eficiência e dinamismo, por outro lado.

A evolução das exportações da grande fileira do têxtil, vestuário e calçado, onde os grupos empresariasnacionais e as PME assumem um forte protagonismo, por um lado, e do sector automóvel e das indústriaseléctricas e electrónicas, onde as filiais de grandes empresas transnacionais assumem o protagonismoprincipal, por outro lado, exemplificam bem a natureza diferenciada das fortes exigências de adaptaçãodas actividades industriais em Portugal.

O contexto da execução do PRIME é, assim, finalmente, caracterizado por uma alteração relevante daestrutura das exportações portuguesas que, afectando significativamente a fileira têxtil e do calçado, seestende também, na fase mais recente, a dificuldades no segmento final da fileira automóvel e da fileirados equipamentos eléctricos, conferindo uma dimensão global aos problemas de competitividade daeconomia portuguesa.

Com efeito, trata-se não só de “refundar” a capacidade competitiva das empresas portuguesas naprodução e distribuição de bens e serviços transaccionáveis, como de o fazer, necessariamente, num quadrode mudança da sua especialização ao nível dos sectores e dos produtos, com vista a aproveitar, de formamais activa e sustentada, as oportunidades de mercado.

Gráfico 2-8: A Dinâmica Diferenciada das Exportações Portuguesas

Bens (Intermédios, Consumo e Equipamento) Sectores e Produtos

Fontes: Comissão Europeia, Banco de Portugal e INE

Gráfico 2-9: A Evolução do Peso Relativo nas Exportações Portuguesas

Bens (Intermédios, Consumo e Equipamento) Sectores e Produtos

Fontes: Comissão Europeia, Banco de Portugal e INE

0%

10%

20%

30%

ITV Têxteis Vestuário Calçado Floresta Química Metálica Máquinas Automóvel Eq. Eléctrico

1999 2004

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Bens Consumo Automóvel Bens Equipamento Mat. Transporte Bens intermédios

1999 2004

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90

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110

120

130

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1999 2000 2001 2002 2003 2004

Total Têxteis Vestuário CalçadoMáquinasAutomóvel Eq. Eléctrico FLORESTA

80

100

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140

160

180

200

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Total Bens Consumo Bens Equipamento Bens intermédios

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Page 190: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A actualização da caracterização do contexto macroeconómico da intervenção realizada permite funda-mentar a importância, quer para a melhoria da sua eficiência e eficácia na “recta final” da sua execução(2005-2006), quer, sobretudo, para uma adequada preparação do próximo período de programaçãoestrutural (2007-2013), da valorização dos aspectos qualitativos decisivos da melhoria da competitividade,da internacionalização das empresas e da alteração do padrão de especialização (custo do trabalho e baixonível tecnológico → diferenciação, I&D e nível tecnológico mais elevado), do modelo de negócios(dinâmica de oferta reactiva → dinâmica pró-activa de resposta à procura) e da lógica de crescimento(extensiva → intensiva) vigentes na economia portuguesa.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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II.AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS E IMPACTOS DO PRIME

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

3. Análise de Conjunto da Dimensão Assumida pelo Programa

Procura-se, neste ponto, avaliar a dimensão quantitativa e qualitativa alcançada pelo programa,recorrendo, nomeadamente, a uma caracterização prévia muito genérica das dinâmicas de procura ouresposta às oportunidades por ele abertas (até porque, neste estudo, estamos, sobretudo, preocupados comos resultados e ensinamentos para o futuro da intervenção), a uma caracterização do universo dos projectosapoiados, por actividades económicas, regiões (NUTS II e III) e segmentos empresariais (dimensão, origemdo capital, ciclo de vida e tipologia dos projectos desenvolvidos), e a uma caracterização do grau e formasde penetração do programa nas actividades económicas e segmentos empresariais nele enquadráveis,considerando um número limitado de variáveis chave (empresas/promotores e/ou emprego), aferindo-se, aomesmo tempo, acerca da sobre-representatividade ou sub-representatividade do universo de projectosapoiados relativamente ao universo empresarial, para cada uma das dimensões consideradas.

3.1. Uma Visão de Conjunto dos Projectos Apoiados

Do ponto de vista global, a procura do programa (31.894 candidaturas, responsáveis por cerca de 23,2 mil milhões de euros de investimento, até 30/6/2005), medida em número de projectos e investimentoprevisto, tem sido orientada, em primeiro lugar, para a resposta à oferta proposta pelos sistemas“genéricos” de apoio ao investimento empresarial (SIPIE e SIME), sendo o primeiro responsável por cercade 58% das candidaturas entradas e o segundo por 63% do investimento apresentado até 30 de Junho de2005. Os dois sistemas, em conjunto, representam, 73% e 72% respectivamente dos projectos einvestimento entrados, o que permite atestar bem da sua importância no quadro do PRIME. Num segundopatamar de relevância, situa-se a resposta aos apoios concebidos para actuar sobre alguns “sectoresespecíficos” (URBCOM, ao nível designadamente do n.º de candidaturas, SIVETUR e MAPE A, ao nívelespecificamente do investimento previsto na construção e modernização de centrais eólicas). Estessistemas representam, no seu conjunto, cerca de 91,4% das candidaturas e de 87,5% do investimentoentrados até 30 de Junho de 2005.

A análise da resposta da procura à oferta do programa, por períodos de tempo, permite verificar que amédia de entradas mensais de candidaturas atingiu os valores mais elevados entre Outubro e Dezembro de2000, com uma média mensal de 4.424 novas candidaturas, tendo vindo a decair a partir de Janeiro de2001 (até então eram consideradas elegíveis no SIME despesas realizadas antes da data de candidatura eapós 1 de Julho de 1999) e, sobretudo, após 30/6/2003 (data de referência da avaliação intercalar, napassagem do POE para o PRIME), evolução que se encontra associada, sobretudo, à degradação muito forteda conjuntura económica, à evolução desfavorável da posição competitiva de muitas das nossas PME, emsectores tradicionalmente clientes do programa, e à alteração registada em matéria de critérios de selecçãoe, nomeadamente, de modalidades de incentivo nos sistemas de maior procura da intervenção.

Page 195: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 3-1: Ritmo Mensal de Entrada de Candidaturas e de Investimento por Períodos de Tempo

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

Os projectos apoiados, por seu lado, representam um subconjunto destas candidaturas, de maior oumenor dimensão em função do menor ou maior grau de selectividade, absoluta e relativa, na análise edecisão das mesmas (ver, a este propósito, ponto 3.2.). Até 30 de Junho de 2005, horizonte de referênciado presente exercício de avaliação, foram, neste quadro, apoiados 12.174 projectos, responsáveis por 11,85 mil milhões de euros de investimento. Os promotores destes promotores, que registavam, à partida,452.786 empregos, assumiram compromissos (ou fizeram previsões) relativos à criação de 51.062 novospostos de trabalho. O PRIME, na sua execução até ao final do primeiro semestre de 2005, obteve, por outrolado, como programa de apoio que é, sobretudo, ao desenvolvimento e modernização empresarial, umarepresentatividade efectiva no conjunto da economia nacional, isto é, ao nível da dimensão alcançada pelouniverso dos projectos apoiados, de cerca de 1,67% das empresas e 8,6% do emprego empresarial, isto é,10.739 projectos de 10.672 empresas (prevalece, como se vê, de forma muitíssimo expressiva (92%), ainserção simples ou “uni-projecto” dos promotores), envolvendo quase 268 mil empregos.

Os projectos apoiados enquadram-se, sobretudo, nos sistemas generalistas de incentivos aodesenvolvimento empresarial (SIME e SIPIE) e, também, em alguns sistemas especificamente sectoriais,destacando-se, nomeadamente, a este nível, o URBCOM e o MAPE. Estes 4 sistemas representam, emconjunto, quase 87% dos projectos e 81% do investimento apoiados, havendo a destacar a importânciarelativa do SIPIE e do URBCOM, em termos de n.º de projectos (39% e 29%, respectivamente), e do SIMEe, em menor grau, do MAPE (59% e 13%, respectivamente).

3.1.1. Análise por Actividades Económicas

A análise, para o universo dos projectos apoiados pelo PRIME, da distribuição do número de projectos,do emprego nos promotores e do investimento global associado por grandes actividades económicaspermite destacar os seguintes aspectos:

• A actividade industrial surge, com nitidez, como a actividade mais relevante no programa, seja naperspectiva do seu peso relativo interno (45,1% do investimento global a realizar através de 20,4% dosprojectos apoiados com 55,6% do volume de emprego total nos promotores apoiados), seja no grau depenetração do programa no seu tecido empresarial (o programa terá “tocado” 2,8% das empresas e 19%do emprego do conjunto da actividade industrial nacional).

• As actividades associadas aos serviços e ao turismo surgem, pelo seu lado, também, numa posição derelevo. O peso relativo das actividades de serviços no programa (18% do investimento global a realizar

0

100.000.000

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Anteriores a 31/1/2001 Entre 31/1/2001 e 30/06/2003 Posteriores a 30/06/20030

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Ritmo Mensal de Entrada de Investimento (Candidaturas)

Ritmo Mensal de Entrada de Candidaturas

Investimento Candidaturas

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Page 196: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

através de 18,9% dos projectos apoiados com 23,3% do volume de emprego total nos promotoresapoiados), bem como o grau de penetração do programa nas actividades de serviços (o programa terá“tocado” 1,6% das empresas e 5,6% do emprego do conjunto da actividade dos serviços nacional), talcomo o peso relativo das actividades associadas ao turismo no programa (9,6% do investimentoglobal a realizar através de 13,9% dos projectos apoiados com 3,9% do volume de emprego total nospromotores apoiados), e ainda o grau de penetração do programa no tecido empresarial das actividadesassociadas ao turismo (o programa terá “tocado” 2,6% das empresas e 5,3% do emprego do conjuntoda actividade turística nacional), confirmam essa relevância.

• As actividades comerciais surgem, pelo seu lado, como a actividade com a presença maisdesequilibrada no programa, traduzida na distância entre o muito elevado peso relativo nos projectosapoiados (38,6%) e a relativamente reduzida expressão no investimento global a realizar (5,7%).Curiosamente, esse “desequilíbrio” (projectos versus investimento) contrasta com o significativo“equilíbrio” verificado, quer entre investimento e emprego, na perspectiva do seu peso relativo internoao programa (5,7% do investimento global a realizar com 6% do volume de emprego total nospromotores apoiados), quer no grau de penetração do programa no tecido empresarial do comércio (oprograma terá “tocado” 2% das empresas e 3,2% do emprego do conjunto da actividade comercialnacional, indiciando uma razoável aproximação dimensional, nas actividades comerciais, do universoPRIME à economia nacional).

• As “utilities” (electricidade, gás, água) surgem, em contrapartida, com uma posição de desequilíbriode sentido inverso, isto é, um peso relativo no programa (15,6% do investimento global a realizaratravés de 2,6% dos projectos apoiados com 1,8% do volume de emprego total nos promotoresapoiados) muito inferior ao elevado grau de penetração do programa no tecido empresarial das“utilities” (o programa terá “tocado” 35,6% das empresas e 6,1% do emprego do conjunto daactividade a nível nacional).

• As actividades associadas à construção e, sobretudo, aos transportes apresentam, finalmente, umaposição global relativamente marginal, com fraca expressão ao nível interno do programa (3,4% e 0,8%,respectivamente, do investimento global a realizar), quer ao nível da penetração do programa nosrespectivos tecidos empresariais (o programa terá “tocado” apenas 0,4% das empresas em cada uma dasduas actividades).

A análise da penetração do programa nas actividades económicas pode ser complementada pelacomparação do universo PRIME com o universo empresarial no qual se insere, considerando, para o efeito,neste caso, as diferenças ao nível da distribuição sectorial das empresas e emprego. Assim, são de realçar,nos grandes sectores, as seguintes tendências:

• O sector da Indústria destaca-se, em termos do número de empresas, pela sua sobre-representatividadena estrutura de empresas apoiadas, comparativamente ao universo empresarial (sensivelmente mais8,2%), sendo seguido dos sectores do Comércio (6,7%) e do Turismo (5,4%).

• A Indústria, também no que respeita ao número de trabalhadores, apresenta uma clara sobre--representatividade, já que a diferença entre o peso dos trabalhadores do sector no total das empresasapoiadas e no total do universo empresarial ronda os 34%, sendo a única actividade sobre-representadaem termos de emprego.

• O Comércio, por seu turno, é o sector que se encontra mais sub-representado, quando se compara onúmero de trabalhadores deste sector no universo com o número de trabalhadores deste sector no totaldas empresas apoiadas (sensivelmente menos 16%).

3.1.2. Análise por Regiões e Pólos de Aglomeração de Actividades

A análise, para o universo dos projectos apoiados pelo PRIME, da distribuição do número de projectos,do emprego nos promotores e do investimento global associado por grandes regiões permite situar osseguintes aspectos relevantes:

• A região Norte surge, com nitidez, como a região mais relevante no programa, na perspectiva do pesorelativo interno, representando 33,9% do investimento global a realizar através de 42,7% dos projectosapoiados com 43,7% do volume de emprego total nos promotores apoiados.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 197: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• A região Centro surge a seguir, em termos de relevância interna, representando 26,1% do investimentoglobal a realizar através de 24,9% dos projectos apoiados com 16,7% do volume de emprego total nospromotores apoiados.

• A região de Lisboa e Vale do Tejo, em situação de phasing-out, surge em terceiro lugar, em termos derelevância interna, representando 15,3% do investimento global a realizar através de 16,3% dosprojectos apoiados com 27,2% do volume de emprego total nos promotores apoiados.

• A região do Alentejo surge em quarto lugar, em termos de relevância interna, representando 5,6% doinvestimento global a realizar através de 6,8% dos projectos apoiados com 4,4% do volume de empregototal nos promotores apoiados.

• A região do Algarve surge em quinto lugar, em termos de relevância interna, representando 3,1% doinvestimento global a realizar através de 3,7% dos projectos apoiados com 1,4% do volume de empregototal nos promotores apoiados.

• As regiões autónomas dos Açores e Madeira assumem, pelo seu lado, uma expressão conjunta marginalno programa, sendo responsáveis por 4,3% do investimento global a realizar através de 3,2% dosprojectos apoiados com 1,4% do volume de emprego total nos promotores apoiados.

A leitura da representatividade regional “externa” (penetração das regiões pelo programa) apresentauma significativa diferenciação que, embora confirmando o protagonismo da região Norte (onde o programapoderá ter “tocado” cerca de 2,1% das empresas e 10,6% do emprego), permite valorizar, também, aposição da região Centro (onde o programa poderá ter atingido o maior grau de penetração, “tocando” cercade 2,5% das empresas e 11,4% do emprego) e, ainda, a região do Alentejo (onde o programa deverá ter“tocado” cerca de 2,1% das empresas e 9,3% do emprego).

A representatividade “externa” nas restantes regiões confirma, ao contrário, a menor expressão doprograma quer na região de Lisboa e Vale do Tejo (onde o programa não deverá ter “tocado” mais do que0,8% das empresas e 4,6% do emprego, em virtude da sua situação específica de phasing-out), quer nasregiões do Algarve e da Madeira (onde o programa deverá ter “tocado” 1,2% das empresas e menos de 4%do emprego). A região dos Açores, embora acompanhando as linhas gerais da expressão do programa noAlgarve e na Madeira, no que respeita ao tecido empresarial, deverá ter “tocado”, no entanto, um volumede emprego bem mais apreciável (7,1%), em função de uma dimensão média dos promotores bem maiselevada.

A análise da penetração do programa nas regiões pode ser complementada pela comparação do universoPRIME com o universo empresarial no qual se insere, considerando, para o efeito, neste caso, as diferençasao nível da distribuição regional das empresas e emprego. Assim, são de realçar, ao nível das NUTS II, asseguintes tendências:

• As regiões Norte e Centro estão sobrerepresentadas no total de empresas apoiadas, por comparação como número de empresas do universo (respectivamente, mais 9,7% e 8,9%); no pólo oposto, encontra-sea região de Lisboa e Vale do Tejo, que apresenta um peso no total de empresas apoiadas 18% inferiorao peso que possui no universo empresarial.

• Estas discrepâncias mantêm o sentido e, de alguma maneira, a expressividade, no que respeita àcomparação entre o número de trabalhadores das empresas apoiadas e o número de trabalhadores douniverso empresarial (mais 11,9% e 6,8%, respectivamente, nas regiões Norte e Centro, porcontrapartida dos menos 15,7% na região de Lisboa e Vale do Tejo).

3.1.3. Análise por Segmentos Empresariais

Importa, neste quadro, considerar, também, a caracterização dos segmentos empresariais maisrelevantes do ponto de vista da identificação de pontos de aproximação e afastamento, seja ao nível da“leitura” das oportunidades abertas pelo programa, seja ao nível das estratégias de investimento emodernização empresarial, entre as empresas apoiadas pelo programa.

Consideram-se na presente análise os seguintes segmentos empresariais:

• Segmentos por dimensão, isto é, micro, pequenas, médias e grandes empresas;• Segmentos por origem do capital, isto é, empresas com capital estrangeiro maioritário, empresas com

capital estrangeiro minoritário, empresas privadas nacionais, empresas de capitais públicos;

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Page 198: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• Segmentos por ciclo de vida da empresa (aproximado pelo período da constituição), isto é, empresascriadas no período da autarcia proteccionista (]-1960]), empresas criadas na abertura comercial (EFTA)pré-democracia (]1960-1974]), empresas criadas pós-democracia e pré-adesão à UE (]1974-1986]),empresas criadas pós-adesão e pré-UEM (]1986-1997]) e empresas criadas pós-UEM (]1997-]).

Em seguida, saindo um pouco da lógica do promotor para caracterizar indirectamente os projectosapoiados, até aqui prevalecente neste ponto específico, passa-se a caracterizar directamente osinvestimentos apoiados em termos das suas diferentes tipologias, associadas a cada uma das medidas//acções do programa, e do facto de se tratar da criação de uma nova empresa ou, pelo contrário, de sepromover a competitividade de uma empresa já existente.

Neste quadro, a análise, em primeiro lugar, para o universo dos projectos apoiados pelo PRIME cujospromotores são empresas (“universo empresarial”), da distribuição do número de projectos, do emprego nospromotores e do investimento global associado por grandes segmentos dimensionais, permite salientar osseguintes aspectos principais:

• Existe uma hierarquia inversa clara entre o peso relativo dos segmentos no programa e o grau de penetraçãodo programa no tecido empresarial nacional dos diferentes segmentos dimensionais. Com efeito, verifica-seque as pequenas e médias empresas (PME) são responsáveis por cerca de 94,5% dos projectos apoiados,com claro predomínio para as micro empresas (57,7%) seguidas pelas pequenas empresas (24,9%) e pelasmédias empresas (11,8%); no entanto, também se pode verificar que o valor máximo de penetração doprograma no tecido empresarial (peso das empresas apoiadas no conjunto das empresas do segmento àescala nacional) é alcançado no segmento das grandes empresas (43,2%), seguido pelos segmentos dasmédias empresas (14,8%), das pequenas empresas (6,5%) e das microempresas (1,1%).

• Em sintonia com esta característica, o universo empresarial PRIME apresenta uma dimensão claramentesuperior à dimensão empresarial média à escala nacional, sendo cerca de 5 vezes superior (25,1 activospor empresa contra 4,9 activos por empresa).

• A distribuição do investimento apoiado revela, pelo seu lado, que as PME são responsáveis por 53,7%do total, enquanto as grandes empresas são responsáveis por 46,3% do total.

• O grande traço conclusivo é, neste terreno, o da oposição entre o número de projectos e a relevância dosinvestimentos ou, em termos de gestão do programa, entre a dimensão das tarefas processuais de análisee selecção de candidaturas e a dimensão substancial dos investimentos que lhes estão associados.

A análise da penetração do programa nos segmentos dimensionais pode ser complementada pelacomparação do universo PRIME com o universo empresarial no qual se insere, considerando, para o efeito,neste caso, as diferenças ao nível da distribuição por segmentos dimensionais das empresas e emprego.Assim, são de realçar as seguintes tendências:

• Apesar do grande número de microempresas apoiadas, este segmento empresarial é o único que seencontra sub-representado, seja em número de empresas (menos 31%), seja em emprego (menos 34%),quando se compara o universo PRIME com o universo empresarial onde se insere.

• As pequenas empresas constituem o segmento empresarial com maior grau de sobre-representatividadeem termos do número de empresas, já que o peso das pequenas empresas no contexto do universoempresarial é aproximadamente 19% inferior ao peso que as pequenas empresas possuem no contextodas empresas apoiadas.

• Comparando o número de trabalhadores do universo empresarial com o número de trabalhadores existentesna estrutura das empresas apoiadas, verifica-se uma dicotomia entre segmentos sub e sobre representados,com o número de trabalhadores das grandes e, em menor grau, das médias empresas apoiadas a registaremum peso superior ao verificado no universo empresarial da globalidade da economia (respectivamente,mais 37% e 8%), e, por outro lado, com o número de trabalhadores das micro e das pequenas empresasapoiadas a registarem um peso inferior ao verificado no universo empresarial de referência.

A análise agora, para o universo dos projectos apoiados pelo PRIME cujos promotores são empresas(“universo empresarial”), da distribuição do número de projectos, do emprego nos promotores e doinvestimento global associado por grandes segmentos de origem do capital, permite salientar os seguinteaspectos principais:

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 199: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

• As empresas privadas nacionais (a 100% ou por maioria) são responsáveis por 93,4% dos projectosapoiados e por 68,4 % do investimento, representando o seu volume de emprego 68,3% do total doemprego envolvido nos projectos apoiados pelo programa.

• As empresas com capital estrangeiro (maioritário e minoritário) são responsáveis por 5,4% dos projectosapoiados e por 27,6% do investimento, representando o seu volume de emprego 25,5% do total doemprego envolvido nos projectos apoiados pelo programa.

• A referida distribuição é influenciada pelas importantes diferenças existentes, quer nas dimensão médiadas empresas promotoras, quer na dimensão média dos investimentos (claramente mais elevadas nasempresas com capital estrangeiro).

A análise, para o universo dos projectos apoiados pelo PRIME cujos promotores são empresas (“universoempresarial”), da distribuição do número de projectos, do emprego nos promotores e do investimentoglobal associado por grandes segmentos de ciclo de vida dos promotores, permite, por outro lado, salientaros seguinte aspectos principais:

• O programa é protagonizado com toda a clareza pelas empresas criadas depois da adesão de Portugal àUnião Europeia que são responsáveis por 67,9% dos projectos apoiados e por 66% do investimentototal, representando o seu volume de emprego 36,4% do total do emprego envolvido nos projectosapoiados pelo programa.

• As empresas criadas antes da transição democrática são responsáveis por 12,7% dos projectos apoiadose por 18,6% do investimento total, representando o seu volume de emprego 43,9% do total do empregoenvolvido nos projectos apoiados pelo programa, com destaque para as empresas mais antigas, criadasno período de autarcia proteccionista, com 5,2% dos projectos e 11,1% do investimento total.

• A referida distribuição é influenciada pelas importantes diferenças existentes, quer nas dimensão médiadas empresas promotoras, registando-se uma muito clara hierarquia descendente com a “juventude” daempresa, que se mantém e prolonga na dimensão média dos investimentos.

Ao nível agora das tipologias dominantes de projectos apoiados, verifica-se que a modernizaçãotecnológica e organizacional e a expansão da actividade, no SIPIE e no SIME, associadas a lógicas maistangíveis de investimento, continuam a aparecer destacadas (respectivamente 18,7% e 13,2% dos projectosapoiados, representando, em conjunto, quase 32% destes), relegando para segundo plano as estratégiasempresariais mais dinâmicas, no quadro destes sistemas de incentivos, de promoção da I&D,internacionalização, diversificação e diferenciação e da criação de empresas, sobretudo em áreas intensivasem conhecimento. Relevo ainda ao nível das tipologias dominantes de projectos apoiados para o peso daconstrução e modernização de centrais eólicas, envolvendo 10,9% dos projectos apoiados (ainda que secoloquem, neste domínio, grandes dúvidas quanto ao efeito de adicionalidade das políticas públicas) e, emmenor grau, para os projectos individuais no URBCOM (2,7% dos projectos objecto de apoio).

3.1.4. Análise à Luz de Um Conjunto de Indicadores Económico-Financeiros Chave

O “Universo Empresarial PRIME” à luz de uma bateria de indicadores chave

Através de uma bateria de 15 indicadores económico-financeiros calculados a partir da informação dosrespectivos Balanços e Demonstrações de Resultados do ano pré-projecto, procurou-se caracterizar o“Universo PRIME” (promotores de projectos apoiados no âmbito do PRIME). Tendo em consideração que,quer pelas especificidades das acções/sistemas de incentivos, quer pela disponibilidade de informação,apenas se consideraram neste exercício os promotores de projectos SIME, SIPIE, URBCOM e SIVETUR, épossível destacar as seguintes ideias centrais:

• Distinguindo entre os diversos sistemas de incentivos, os promotores de projectos URBCOM (A, B ouambos) são os que tendencialmente registam maiores medianas nos indicadores de funcionamento,financiamento e rendibilidade, sendo as únicas excepções os indicadores: Produtividade Aparente doCapital, Peso do Serviço do Endividamento, Liquidez Geral e Rendibilidade Bruta das Vendas;

• Na óptica sectorial, em termos genéricos, os promotores que apresentam melhores rácios são do sectordo Comércio, resultado que vem no seguimento dos valores medianos elevados registados pelos

32

Page 200: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

promotores do URBCOM e do SIPIE, uma vez que a maioria dos promotores destes sistemas de incentivossão empresas comerciais;

• A análise análoga, efectuada por regiões, permite concluir que apenas existem diferenças marginaisentre as várias NUTS II. Ainda assim, os Açores registam os valores medianos mais elevados para amaioria dos indicadores considerados, resultado justificado pelo enviesamento da procura do PRIME porparte de empresas comerciais (55% dos projectos apoiados no PRIME).

Posição Relativa do “Universo Empresarial PRIME” face ao “Universo Empresarial Nacional”

O exercício de comparação entre o Universo PRIME e o Universo Empresarial Nacional (representado pelaBase de Dados da DGITA para o ano de 2004) permite concluir que, por um lado, na maioria dos indicadoresanalisados, a amplitude da distribuição é menor para o Universo PRIME do que para o Universo EmpresarialNacional e, por outro lado, os valores medianos apresentados pelos promotores de projectos apoiados noâmbito do PRIME são tendencialmente superiores.

A “vantagem” do Universo PRIME é mais evidente nos indicadores de financiamento e de rendibilidade,bem como no indicador de Produtividade Aparente do Capital. Estes resultados parecem evidenciar que aselecção dos projectos apoiados no PRIME parece ter maiores preocupações sobre a produtividade,capacidade financeira (nomeadamente ao nível da Autonomia Financeira) e rendibilidade dos promotores.

Gráfico 3-2: Comparação dos Indicadores Económico-Financeiros (Universo PRIME versus Universos Empresarial Nacional)

Produtividade Aparente do Capital Autonomia Financeira

Rendibilidade Líquida dos Capitais Próprios Rendibilidade Líquida das Vendas

Fonte: Elaborado pela Equipa de Avaliação com base no SiPRIME e DGITA 2004

Universo Prime Universo Empresarial

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

Universo Prime Universo Empresarial

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

Universo Prime Universo Empresarial

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

Universo Prime Universo Empresarial

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

33

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 201: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Impactos Microeconómicos do Programa: Efeitos Reais dos Projectos Encerrados

De forma a proceder a uma avaliação dos impactos microeconómicos do PRIME, numa perspectivaeconómico-financeira, utilizou-se uma base de informação dos promotores de projectos de investimento jáencerrados (para um conjunto restrito de empresas que apresentaram projectos SIME-A), que consagravainformação pré-projecto e informação relativa ao ano cruzeiro.

De uma forma geral, aquele grupo de empresas registou um crescimento efectivo do volume de empregoque não teve, no entanto, correspondência no volume de negócios (o crescimento nominal verificado ficouaquém da inflação média verificada). O efeito da melhoria da rendibilidade, por acção da redução do serviçoda dívida, é também visível (crescimento dos resultados líquidos claramente superior ao dos meios libertos).

Por outro lado, a avaliação de uma relação directa entre o investimento e o desempenho comercial dasempresas, através de um rácio que pretende aferir as variações do Volume de Negócios (entre o ano pré-projecto e o ano cruzeiro) resultantes de cada euro de investimento elegível associado ao respectivo projectoSIME, mostra que o valor de impacto mediano é de 1,26 (euros por cada 1 euro de investimento elegível) eo valor médio se fixa em 1,63. Ainda assim, é interessante constatar que 25% das empresas apresentaramum impacto positivo acima de 3,21 (3.º quartil) e que existiram empresas (mais de 25%) em que os impactosidentificados foram negativos, por via do possível impacto da conjuntura económica desfavorável após 2001.

Por último, utilizando um conjunto de indicadores económico-financeiros, avaliou-se a situação dasempresas em dois momentos temporais: no ano pré-projecto e no ano cruzeiro. Esta análise pareceevidenciar, do ponto de vista global, que as empresas com projectos apoiados e encerrados no âmbito doSIME registaram melhorias na sua posição competitiva, tendo em consideração a sua própria trajectóriacompetitiva (melhoria dos níveis de produtividade, rendibilidade e condições de financiamento).

3.1.5. Os Desafios Competitivos Estratégicos e o Posicionamento Estrutural das Empresas e dosProjectos Apoiados pelo Programa: Análise do Grau de Inserção nas Actividades da “EconomiaBaseada no Conhecimento”

A segmentação das actividades industriais em termos de níveis tecnológicos pode ser alargada, tendoem conta, nomeadamente, a natureza crescentemente difusa da separação entre actividades secundárias eterciárias na organização da concepção, produção e distribuição de produtos inseridos em cadeias de valormais intensivas na utilização da informação e do conhecimento.

O alargamento da segmentação em níveis tecnológicos ao conjunto das actividades de serviços, que,também elas, contribuem para a utilização do conhecimento como recurso relevante na criação de riqueza,permite destacar, no seio da economia nacional considerada na sua totalidade, um conjunto mais restrito deactividades, isto é, faz surgir um novo conjunto “misto”, englobando os segmentos de actividades de bense serviços mais polarizadas pela emergência da “economia baseada no conhecimento” (veja-se a Caixa 3-1).

Caixa 3-1: Tipologia de Classificação por referência à “Economia Baseada no Conhecimento”

A classificação por níveis de intensidade tecnológica adoptada pode ser articulada com a referência ao conceito da“economia baseada no conhecimento”, desenvolvido, a partir do final dos anos 80, com o progressivo reconhecimentoda intensificação da utilização da informação e do conhecimento na organização e gestão das empresas, e queinspirou, nomeadamente, na União Europeia, a chamada “Estratégia de Lisboa”, numa classificação que articulaactividades industriais e de serviços, na linha de propostas metodológicas mais recentes(*).

Segmentos Indústrias e Serviços da “Economia Baseada no Conhecimento”

Indústrias(alta e média-alta

tecnologia

Aeronáutica e aeroespacial, indústrias químicas e produtos farmacêuticos,computadores, “burótica”, electrónica e equipamentos de telecomunicações,máquinas, equipamentos e instrumentação, máquinas e aparelhos eléctricos,

automóveis, componentes e outro equipamento de transporte

Serviços(intensivos em

informaçãoe conhecimento)

(*) Veja-se, nomeadamente, OCDE (2002), Science, Technology and Industry Outlook

Correios e telecomunicações, actividades financeiras, seguros e fundos de pensões,serviços prestados às empresas, nomeadamente, actividades informáticas e conexas,investigação e desenvolvimento, auditoria e contabilidade, consultoria de negócios e gestão, engenharia, ensaios e análises técnicas, estudos de mercado e publicidade

34

Page 202: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A análise (resultante da aplicação da metodologia proposta ao universo dos projectos apoiados peloPRIME) da configuração do programa em termos da presença das actividades associadas ao segmento da“economia baseada no conhecimento” conduz a duas grandes indicações: uma, de natureza mais quantitativa,relativa à muito razoável expressão global dessas actividades no programa (13% dos projectos, 24% doinvestimento e 35% do emprego envolvido, correspondentes, respectivamente, a 1.577 projectos apoiados,2,84 mil milhões de euros de investimento e a 157.228 efectivos) e outra, de natureza mais qualitativa,relativa aos significativos desequilíbrios entre as várias componentes industriais e de serviços que as integram.

A análise interna do segmento da “economia baseada no conhecimento”, desenvolvida de forma mais detalhadaconsiderando as suas diferentes componentes industriais e de serviços, permite situar os seguintes aspectoscentrais:

• Os projectos apoiados pelo programa apresentam uma muito importante polarização nas actividadesindustriais (especialização tecnológica nos níveis médio-alto e alto) que, no seu conjunto, concentram30% dos projectos e 63% dos investimentos com base em empresas promotoras que empregam 57% doconjunto dos activos do universo das actividades associáveis, no programa, à “economia baseada noconhecimento”. Isto significa que as actividades de serviços, sejam elas de serviços avançados decarácter mais geral ou mais específico (destinados às empresas) ou de serviços mais convencionais,assumem, no programa, uma posição minoritária, representando 70% dos projectos, 37% doinvestimento e 43% do emprego envolvido no conjunto das empresas promotoras.

• Internamente às actividades de serviços, predominam os serviços avançados, com 52% dos projectos e15% do investimento, com especial incidência das organizações com actividades de I&D, que, aproveitandoas oportunidades abertas pelo programa, foram responsáveis por 10% dos projectos e 3% doinvestimento, das empresas de informática (hardware e software), responsáveis por 12% dos projectose 6% do investimento, dos prestadores de serviços de gestão às empresas, responsáveis por 12% dosprojectos e 2% do investimento, e dos prestadores de serviços de engenharia às empresas, responsáveispor 15% do projectos e 4% do investimento.

A aplicação ao segmento das actividades associadas à “EBC”, no conjunto dos projectos apoiados peloprograma, da análise da respectiva “distância” face à estrutura vigente na economia nacional, articuladacom a distribuição da intensidade das acções, medida pelo investimento global previsto, torna ainda maisclaros os desequilíbrios já identificados. Com efeito, o protagonismo assumido pela componente industrialna “EBC” no universo do programa exprime um duplo desequilíbrio se considerarmos quer a expressão aindalimitada na economia portuguesa dos sinais interessantes detectados (recorde-se a análise realizada sobreos segmentos de especialização tecnológica), quer a subrepresentação global dos serviços (ao nível donúmero de empresas e do emprego).

Os dinamismos positivos evidenciados pelo programa, a sobrerepresentação dos serviços avançados deI&D (em termos de empresas e emprego) e de informática (em termos, exclusivamente, de número deempresas), se correspondem a dinâmicas mais ou menos estabelecidas no mercado e associadas ao esforçode modernização de equipamentos e de renovação das estruturas de gestão e organização em acção notecido empresarial português, por um lado, surgem, no entanto, associados a intensidades de investimentopouco significativas – ver Gráfico 3-3.

35

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 203: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 3-3: Distribuição das Empresas e Emprego da “EBC” pelos Seus Diferentes SegmentosIndustriais e de Serviços Avançados, Universo PRIME – Universo Empresarial (em %)

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

3.2. O Papel da Elegibilidade e Selectividade: Medidas/Acções, Sectores, Regiões e Segmentos deDimensão Empresarial

Com o objectivo de avaliar até que ponto se verificam diferenças significativas nos níveis deelegibilidade, para os diversos tipos de projectos e promotores, analisam-se, neste ponto, as taxas deelegibilidade e comparam-se as características dos projectos elegíveis e dos não elegíveis para os diferentescritérios de segmentação que têm vindo a ser utilizados. O indicador utilizado, a taxa de elegibilidade, écalculada como o rácio entre o total dos projectos elegíveis e o total de projectos analisados.

Note-se também que sendo utilizada uma análise bivariada, em torno de medidas de dispersãoestatística, poderão subsistir problemas decorrentes do efeito composição, pelo que as conclusões devemser lidas com alguma cautela, uma vez que as classificações obtidas podem, eventualmente, não resultar daaplicação dos critérios em análise, mas sim de uma outra característica não tratada especificamente nestecontexto.

O universo dos projectos considerados corresponde aos projectos com decisão, o qual poder sersegmentado em dois tipos, os projectos elegíveis e os projectos não elegíveis. Para efeitos desta análise,integram o conjunto dos projectos elegíveis os projectos apoiados, bem como os anulados com parecer deelegibilidade. Por sua vez, integram os projectos não elegíveis os projectos com parecer de nãoelegibilidade e os projectos elegíveis não apoiados.

A análise da taxa de elegibilidade para as diferentes medidas/acções revela a existência de algumasdiferenças, sendo a taxa de elegibilidade inferior nos principais sistemas de incentivos, nomeadamente oSIPIE A, o SIVETUR e o SIME A. O SIPIE A, o SIME A, o SIVETUR e o DEMTEC são, mesmo, as únicasmedidas/acções que apresentam taxas de elegibilidade inferiores à média do programa. Inversamente, é dedestacar o elevado número de medidas/acções que apresentam taxas de elegibilidade de 100%, o que, porum lado, pode suscitar algumas dúvidas sobre o grau de selectividade de algumas medidas e, por outro lado,evidencia o percurso específico do processo de análise e selecção das candidaturas de algumas medidas,nomeadamente nas PIP, que são, do ponto de vista técnico, “trabalhadas em conjunto” entre o promotor e

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

Empresas Emprego

EBC-Indústria Alta Tecnologia EBC-Indústria Média – Alta TecnologiaServiços Avançados – I&D Serviços Avançados – InformáticaServiços Avançados – Empresariais (Gestão) Serviços Avançados – Empresariais (Marketing)Serviços Avançados – Empresariais (Engenharia/Produção)

36

Page 204: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

a gestão do programa. A comparação das características dos projectos elegíveis com os não elegíveis pormedida/acção permite verificar que os projectos elegíveis apresentam uma dimensão superior em termosde investimento para a maior parte das medidas/acções. Por outro lado, os projectos elegíveis parecemintegrar a componente FSE, nas medidas em que isso é possível, num maior número de casos. Em termosde conclusão, os resultados apresentados parecem apontar para a existência de algumas diferenças emtermos de elegibilidade, parecendo existir menores níveis de elegibilidade nas medidas/acçõescorrespondentes a sistemas de incentivos às empresas. Por outro lado, as unidades de maior dimensãoparecem ser beneficiadas pela selecção do programa. A análise revelou, igualmente, também que osprojectos elegíveis apresentam, regra geral, uma dimensão superior em termos de investimento.

A análise dos níveis de elegibilidade por grandes sectores revela que os sectores da Electricidade, Gáse Água e do Comércio apresentam níveis de elegibilidade superiores à média do programa, e, inversamente,os sectores Actividades Primárias, Construção e Serviços apresentam níveis mais baixos de elegibilidade. Acomparação das características dos projectos elegíveis e não elegíveis por grande sector permite verificarque os projectos elegíveis apresentam, regra geral, um investimento superior e integram, num maiornúmero de casos, a componente FSE. Utilizando uma desagregação sectorial mais fina, verifica-se que opadrão registado para os grandes sectores regista algumas diferenças ao nível dos subsectores. No caso daindústria, verifica-se que as indústrias Têxtil, Pasta e Papel, Química, Artigos de Plástico, Metalurgia debase, Máquinas, Equipamentos e Instrumentação, Eléctrica e Electrónica e Automóvel apresentam valoresde elegibilidade significativamente superiores à média do sector. No caso do comércio, é o comércio aretalho (Alimentar e Não Alimentar) que apresenta os maiores níveis de elegibilidade. Dentro dos serviços,são os Serviços Financeiros, Imobiliários e a Administração Pública que registam os valores mais elevadosde elegibilidade (claramente superiores à média do sector).

Em termos regionais, verifica-se que existem níveis mais elevados de elegibilidade para as regiõesautónomas da Madeira e dos Açores, sendo Lisboa e Vale do Tejo a região que apresenta níveis inferiores deelegibilidade. Ao nível de NUTS III, verifica-se que o padrão identificado ao nível de NUTS II é relativamenteestável para as sub-regiões, havendo, no entanto, algumas excepções. Na região Norte, as sub-regiões doMinho-Lima e do Tâmega apresentam níveis de elegibilidade superiores à média do programa, enquanto quea média da Região Norte é inferior. Na região de Lisboa e Vale do Tejo, há a destacar o comportamento dassub-regiões Médio Tejo e Lezíria do Tejo, com níveis de elegibilidade claramente superiores.

No que respeita à distribuição dos níveis de elegibilidade por segmentos dimensionais, verifica-se haveruma clara tendência para as empresas de maior dimensão serem aquelas que apresentam níveis maiselevados de elegibilidade. Os projectos de promotores não empresa apresentam, em média, taxas deelegibilidade mais elevadas. As maiores diferenças entre projectos elegíveis e não elegíveis verificam-se nasmaiores empresas, sendo a dimensão média dos projectos elegíveis consideravelmente superior à dosprojectos não elegíveis.

4. Avaliação da Eficiência do Programa

O exercício de análise da eficiência do PRIME incide, num primeiro momento, na aferição do rácio dealavanca financeira para o universo dos projectos apoiados e encerrados (quociente entre o investimentototal e a despesa pública total), agregados por eixos, medidas, acções, sectores e regiões (eficiênciafinanceira). Por outro lado, foi efectuado um estudo individual de um conjunto de indicadores derealização física, em que se analisa o grau de dispersão dos níveis de eficiência na distribuição da despesapública por resultado físico atingido (eficiência física), cujos resultados não se apresentam neste sumárioexecutivo por serem demasiado específicos.

4.1. A Variabilidade da Alavanca Financeira no Total dos Projectos Apoiados

A dispersão dos rácios de alavanca financeira de todos os projectos apoiados no âmbito do PRIMEmostra que mais de metade dos projectos tiveram alavancas financeiras superiores a 2,38, valor claramentesuperior ao efeito médio de alavanca inicialmente definido para o programa (2,2). Por outro lado, mais de75% dos projectos do PRIME apresentam um investimento total que, pelo menos, duplica o valor dasdespesas públicas afectas aos respectivos projectos, uma vez que o primeiro quartil tem o valor de 2,0.

A distribuição dos rácios de alavanca financeira por eixos permite observar que o Eixo 1 é o que registauma maior dispersão de valores, apresentando, também, os projectos mais eficientes, na medida em que é

37

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 205: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

o eixo que regista valores de dispersão mais elevados. Esta situação explica-se pelo facto do Eixo 1 ser oque apresenta o maior número de sistemas de incentivos empresariais, que tendo taxas de incentivos maisreduzidas, apresentam níveis de indução de investimentos privados mais elevados. Por outro lado, tambémé importante notar que, em termos absolutos, o número de projectos enquadráveis nos Eixos 2 e 3 éincomparavelmente inferior ao número de projectos associados ao Eixo 1.

A dispersão apresentada pelos projectos do Eixo 2 é a que regista a menor amplitude global e a menormediana (1,38), sendo simultaneamente o eixo que apresenta menores níveis de alavancagem financeira.Esta distribuição menos dilatada reflecte a própria lógica de definição dos incentivos na área da formação,que tendo em consideração um conjunto de critérios e tipologias, é definido em termos de euros/hora, nãosendo possível agregar outras tipologias de investimento.

A estes resultados também não é alheio o facto de ser impossível afectar os valores de formação (FSE)apresentados em projectos integrados enquadráveis noutros Eixos. No que se refere ao Eixo 3, esteapresenta uma distribuição similar ao Eixo 2, no que se refere aos projectos com menores rácios dealavancagem financeira, uma vez que os valores medianos são similares (1,48, neste caso); contudo, adistribuição dos restantes projectos mostra que neste eixo se atingem maiores níveis de eficiência, uma vezque se registam rácios de alavanca superiores, ou seja, com o mesmo nível de despesa pública consegue-semaior volume de investimento global. Para este posicionamento de alavancagem superior contribuemsobretudo os projectos relacionados com o associativismo, a transferência de tecnologia no SCTN e inovaçãofinanceira, uma vez que são os que apresentam níveis de alavancagem superior, contrastando com osprojectos de infra-estruturas energéticas, turísticas, de parcerias empresariais e de parcerias relacionadascom a internacionalização, em que os níveis de incentivo rondam os 100% do investimento global.

Analisando e confrontando a dispersão dos rácios de alavanca financeira de todos os projectosconsiderados na Base dos Projectos Encerrados com a mesma dispersão na Base dos Projectos Apoiados,pode-se concluir que não se registam grandes diferenças de eficiência no programa em termos globais,ainda que o valor mediano e o valor máximo sejam ligeiramente inferiores na base dos projectos encerrados.

Gráfico 4-1: Rácio de Alavanca Financeira (Universo de Projectos Apoiados versus Universo de Projectos Encerrados)

Fonte: Equipa de Avaliação, com base no SiPRIME

5. Avaliação da Eficácia do Programa

5.1. Realizações Físicas e Financeiras

5.1.1. Avaliação da Eficácia Financeira do Programa

A avaliação dos ritmos de realização financeira do programa, calculados pela taxa de execução dadespesa programada ou taxa de realização financeira, tem por base a análise dos termos que a compõem,ou seja, a sua decomposição em termos de taxa de compromisso financeiro e de taxa de execução dadespesa aprovada.

5

4

3

2

1

PRIME

Base AprovadosBase Encerrados

Ráci

o de

Ala

vanc

a Fi

nanc

eira

38

Page 206: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-1: Taxa de Realização Financeira (2000-2006)

Fonte: Equipa de Avaliação

O PRIME, em termos globais, e após a reprogramação de 2004, apresenta níveis de compromissoclaramente superiores aos valores globais do QCA para o período 2000-2006, impondo ao programa umagestão cuidadosa dos “overbookings” e um maior rigor na gestão dos projectos. Esta situação, no entanto,varia consoante os eixos e as medidas do programa.

Este maior compromisso do PRIME em termos globais não tem, no entanto, uma tradução numa maiortaxa de realização do programa, registando-se, para a globalidade do período, uma taxa de realizaçãofinanceira acumulada de 56%, inferior aos 57,6% observados para o conjunto do QCA.

A taxa de realização observa níveis diferenciados consoante as medidas, eixos e fundos considerados,sendo de destacar os seguintes aspectos:

• Acima da média do PRIME, situam-se as taxas de realização das medidas 1 – Dinamização das Empresas,8 – Internacionalizar a Economia e 7 – Dinamizar Mecanismos de Inovação Financeira Empresarial, quese devem, não só aos níveis de compromisso relativamente superiores, como também à elevada taxa deexecução dos projectos aprovados;

• A reduzida taxa de realização da Medida 3, face às restantes medidas do Eixo 1, que contrasta com oelevado grau de compromisso apresentado por esta medida, e que se justifica pela reduzida taxa deexecução observada para o mesmo período, uma vez que algumas acções desta medida tiveram o seumomento de arranque mais tarde do que outras, influenciando negativamente o ritmo de execução doinvestimento aprovado para a totalidade do período;

• A baixa taxa de realização do Eixo 2, que resulta do nível muito reduzido observado pela medida que acaracteriza, a Medida 4 – Incentivar os Investimentos em Recursos Humanos, a qual não ultrapassa os31%, e que se justifica não só pela fraca procura no âmbito do FSE, influenciando os níveis decompromisso, como também pelos constrangimentos verificados ao nível da execução financeira doFundo, consequência, por exemplo, da situação de phasing out da região de Lisboa e Vale do Tejo;

• A diferença significativa das taxas de realização dos dois Fundos que compõem o programa: o FEDER,com uma taxa de realização de aproximadamente 58% (que absorve a totalidade da Reserva deEficiência, distribuída pelo Eixo 1 – 49% e pelo Eixo 3 – 51%), ligeiramente acima da média do PRIMEe do QCA, e o FSE, com uma taxa de realização de apenas 30,7%.

A decomposição das taxas de realização financeira, em termos de taxa de compromisso financeiro etaxa de execução da despesa aprovada, permite sistematizar e clarificar o quadro de realização do PRIME,com particular destaque para o posicionamento das várias medidas face aos valores médios de realização

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Média do Eixo Média PRIME Média QCA III

Med

ida

1

Med

ida

2

Med

ida

3

Med

ida

4

Med

ida

5

Med

ida

6

Med

ida

7

Med

ida

8

A.T.

FEDE

R

FSE

39

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 207: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

do PO e do QCA. O PRIME, na sua globalidade, tal como verificado na Avaliação Intercalar de 2003,apresenta uma capacidade de execução relativamente inferior à do QCA, evidenciando algumas dificuldadesem transformar os níveis de compromisso em execução e, por conseguinte, em acompanhar os níveis derealização financeira do QCA.

A situação actual do programa, a ano e meio do seu final, caracteriza-se por uma concentração naturalde grande parte das medidas perto dos valores médios de execução e de compromisso do PO e do QCA,indiciando uma boa gestão da procura em relação aos níveis de programação financeira inicial e um ritmode execução regular, como são os casos das Medidas 5, 6, 8 e do Eixo 3 no seu todo.

Gráfico 5-2: Taxa de Execução e Taxa de Compromisso (2000-2006)

Fonte: Equipa de Avaliação

5.1.2. Avaliação da Eficácia das Realizações Físicas das Medidas

A análise da eficácia do programa relativamente à realização física das medidas é efectuada através dacomparação dos indicadores de realização e resultados definidos para as medidas – tendo por referência arealização física das medidas no final do 1.º semestre de 2005 – com as metas definidas para o final de2006 e estimadas para 30/06/2005. Foram utilizados os 57 indicadores afectos às medidas para os quaisfoi possível obter informação relativa à sua execução em 30 de Junho de 2005.

M 2.

M 3.

M 4.

M 6.

M 7.

M 5.

A.T.

Eixo 1

Eixo 2 Eixo 3

FEDER

FSE

QCA III

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

0% 50% 100% 150% 200%

Medidas E1 Medidas E2 Medidas E3 Assistência Técnica

M 8.

Tx. de Compromisso 2000-2006

Taxa de execução média do PRIME

Taxa de execução média do QCA

Taxa de compromisso médio do QCA

Taxa de compromisso médio do PRIME

M 1.PRIME

40

Page 208: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Figura 5-1: Ritmos de Eficácia dos Indicadores

Fonte: Equipa de Avaliação

Uma análise global da realização física do programa, com base na informação existente em 30 de Junhode 2005, revela que a generalidade dos indicadores afectos ao Eixo 1 (mais de 80%) apresentam ritmos deexecução adequados para o cumprimento das metas definidas, sendo que 48% dos indicadores deste Eixojá cumpriram antecipadamente as respectivas metas para 2006.

No Eixo 2, metade dos indicadores apresentam ritmos físicos de execução adequados, sendo que 25%da totalidade dos indicadores afectos a este Eixo apresentam ritmos elevados, tendo já cumprido as metaspara 2006. Os restantes 50% dos indicadores apresentam potencial de cumprimento das metas propostasao nível dos ritmos físicos evidenciados até Junho de 2005, variando a dificuldade de cumprimento dasmetas de 2006 de acordo com as respectivas necessidades de financiamento, sendo que metade destesindicadores apresenta necessidades orçamentais acima do programado.

Relativamente ao Eixo 3, e apesar de um quarto dos indicadores deste Eixo já terem cumprido as metasdefinidas para 2006, o esgotamento antecipado das dotações orçamentais programadas para as medidas aque 24% dos indicadores estão afectos aumenta a dificuldade de cumprimento destes face às metas de2006.

SITUAÇÃO A“Ritmo elevado”

REALIZAÇÃODOS

INDICADORES

SITUAÇÃO B1“Ritmo físico adequado e com

cabimento orçamental”

Realização 6/2005Meta 2006 ≥ 100%

Realização 6/2005Meta Estimada 6/2005 ≥ 100%

Meta EstimadaJun. 2005

SITUAÇÃO C“Ritmo físico suficiente e comdisponibilidade orçamental”

SITUAÇÃO E“Orçamento esgotado impossibilitarealização física na programação

actual”

Cumpre Meta Estimada de Jun.

2005

Cumpriu Meta 2006

Meta 2006

Realização 6/2005Meta Estimada 6/2005 ≤ 100%

Potencial de Cumprimento da

Meta 2006

Dificuldade de Cumprimento da

Meta 2006

Grande Dificuldade de

Cumprimento da Meta 2006

Realização 6/2005Meta 2006 ≤ 100%

&

JÁ C

UM

PRIU

MET

AA

CUM

PRIR

MET

A(S)

N

ÃO C

UM

PRIU

MET

A(S)

SITUAÇÃO B2“Ritmo físico adequado mas sem

cabimento orçamental”

SITUAÇÃO D“Ritmo físico suficiente mas com

necessidades orçamentais acima doprogramado”

41

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 209: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-3: Grau de Realização dos Eixos do PRIME

Situações: A – Ritmo elevado; B1 – Ritmo físico adequado e com cabimento orçamental; B2 – Ritmo físico adequadomas sem cabimento orçamental; C – Ritmo físico suficiente e com disponibilidade orçamental; D – Ritmo físico suficientemas com necessidades orçamentais acima do programado; E – Orçamento esgotado impossibilita a realização física naprogramação actual.Fonte: Equipa de Avaliação

5.1.3. Análise dos Efeitos da Reprogramação das Medidas na Quantificação das Metas dos RespectivosIndicadores

As alterações que o PRIME sofreu ao nível da sua estrutura e que levaram à sua redenominação paraPRIME limitaram a actualização da avaliação intercalar para o caso da análise da eficácia das realizaçõesfísicas das medidas para um período restrito entre Junho de 2003 e Junho de 2005. Neste sentido, osindicadores considerados para este ponto da avaliação foram apenas aqueles que apresentavam metasquantificadas para 2006, tendo-se observado que da comparação entre o Complemento de Programação doPOE e o Complemento de Programação do PRIME, aprovado em 10 de Dezembro de 2004, vários indicadoresviram as suas metas alteradas. Do conjunto de indicadores que apresentaram metas para 2006 quantificadas,mais de metade (cerca de 61%) sofreu alterações nas respectivas metas.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Eixo 3

Eixo 2

Eixo 1

PRIME

Situação A Situação B1 Situação B2 Situação C Situação D Situação E

42

Page 210: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-4: Intensidade na Reprogramação das Metas (por Indicador) e do Custo Total do Investimento Elegível (por Medidas)

Fonte: Equipa de Avaliação, com base nos dados dos Relatórios de Execução e Complemento de Programação

A comparação entre a alteração das metas de cada indicador e a variação dos montantes de custo totalprogramado por medida, permite constatar a predominância de situações distintas entre os indicadores doprograma, variando inclusivamente dentro de cada medida. Da análise desenvolvida, destacam-se asseguintes:

• Inexistência de uma relação directa entre a reprogramação financeira e a reformulação das metas –a maior parte das medidas apresentaram indicadores com metas que se mantiveram inalteradas quandohouve uma reprogramação da medida, sendo excepção a medida 6 e a medida 2. Esta situação parecerevelar que, para um conjunto significativo de indicadores, não existiu uma relação directa entre adecisão ao nível da reprogramação financeira do PO e a fixação de novas metas.

• Em alguns casos, a manutenção das metas inicialmente previstas para determinados indicadores(nomeadamente, nos que eram necessários para efeitos de cálculo da Reserva de Eficiência) associadosa medidas em que houve reprogramação financeira, é explicada pela impossibilidade que o GGPRIMEtinha de fazer ajustamentos nas metas, por imposição da CG QCA III.

• Reformulação da meta do indicador no mesmo sentido da reprogramação da medida – da análise dosrestantes indicadores que verificaram alterações das metas, apenas na medida 6 todos os indicadoresapresentaram alterações no mesmo sentido da reprogramação financeira.

• Reformulação da meta do indicador no sentido inverso ao da reprogramação da medida – nestasituação, encontra-se a medida 4 que, registando uma redução do custo total do investimentoprogramado em cerca de 3%, tem três indicadores cujas metas aumentaram mais de 400%. Nas outrasmedidas onde a variação das metas dos indicadores registou um sentido inverso à variação dareprogramação financeira, salienta-se o caso de dois indicadores da medida 1 e um indicador da medida 7que parecem evidenciar uma deficiente fixação inicial das metas.

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

I_1_

1I_

1_2

I_1_

3I_

1_4

I_1_

5I_

1_6

I_1_

7I_

2_1

I_2_

2I_

2_3

I_2_

4I_

2_5

I_2_

6I_

3_1

I_3_

2I_

3_3

I_3_

4I_

3_5

I_3_

6I_

3_7

I_4_

1I_

4_2

I_4_

3I_

4_4

I_4_

5I_

4_6

I_4_

7I_

4_8

I_4_

9I_

4_10

I_4_

11I_

4_12

I_5_

1I_

5_2

I_5_

3I_

5_4

I_5_

5I_

5_6

I_5_

7I_

5_8

I_5_

9I_

5_10

I_5_

11I_

5_12

I_5_

13I_

5_14

I_5_

15I_

6_1

I_6_

2I_

6_3

I_7_

1I_

7_2

I_7_

3I_

7_4

I_8_

1I_

8_2

Medida 1 Medida 2 Medida 3 Medida 4 Medida 5 Medida 6 Medida 7 Medida8

Eixo 1 Eixo 2 Eixo 3

-300%

-200%

-100%

0%

100%

200%

300%

400%

500%

600%

700%

800%

900%

1000%

1100%

1200%

Inte

nsid

ade

da re

prog

rama

ção

da M

edid

a

Inte

nsid

ade

da re

prog

rama

ção

da M

eta

43

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 211: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

5.2. As Dimensões Estratégicas de Intervenção do Programa

5.2.1. I&D e Inovação

O facto do PRIME corresponder a um programa dirigido para a modernização da economia obriga, àpartida, a que a dimensão estratégica da I&D e Inovação ocupe uma posição central na sua estruturaprogramática, traduzida num largo espectro de medidas e acções que directa ou potencialmentecontemplem o apoio ao desenvolvimento e consolidação das actividades de I&D em instituições e empresas,bem como ao investimento empresarial com conteúdo inovador. E, de facto, assim é. Para além de umnúmero alargado de acções focadas em objectivos especificamente associados ao desenvolvimento da I&D,como é o caso do IDEIA, do NITEC, do SIME-Inovação e das acções direccionadas para o apoio às Infra--estruturas Tecnológicas, também existem no PRIME sistemas de incentivos de apoio ao investimentoempresarial como o SIME e o SIPIE com claro potencial para induzir investimentos com conteúdo inovador.

Um olhar atento sobre a concepção do PRIME no tocante à dimensão estratégica da I&D e Inovação e,em particular, sobre a dotação orçamental das medidas e acções que mais directamente lhe estão associadasmostra, desde logo, que o programa apresenta um enviesamento relativamente acentuado para estratégiasde actuação do tipo “technology-push” em desfavor de abordagens do tipo “demand-pull”. Em certa medida,o programa privilegia uma lógica onde se assume que a tecnologia desenvolvida através da I&D (nasempresas e nas entidades do SCTN) tem de ser, de alguma forma, “empurrada” para o mercado. No entanto,os contributos recentes encontrados na economia da inovação e do conhecimento acerca da problemáticada co-evolução entre a tecnologia e a economia, põem claramente em causa esta visão linear do processode inovação (investigação básica ◆ investigação aplicada ◆ desenvolvimento experimental ◆ inovação),advogando em alternativa uma interpretação sistémica do processo de inovação em que a base económicade partida e as competências acumuladas nas empresas podem (e devem) determinar igualmente aintensidade e a direcção da criação de conhecimento técnico.

Isto significa que seria desejável que a configuração do PRIME apresentasse um outro equilíbrio a estenível, onde dominassem os apoios à I&D e Inovação nas empresas segundo as prioridades estratégicas queestas definissem eventualmente (e preferencialmente) em colaboração com as entidades do SCTN. Seria,igualmente, pertinente que essa configuração integrasse também acções importante dirigidas para umempreendedorismo capaz de suportar a criação de “start-ups” tecnológicos e o investimento cominequívoco conteúdo em inovação.

Ao nível da execução, os resultados observados na dimensão estratégica da I&D e Inovação sãonaturalmente consequentes com a formatação do programa. O Quadro 5-1 sintetiza os dados essenciaisrelativos à actuação do PRIME neste domínio, considerando os projectos apoiados inseridos em acçõesdirectamente relacionadas com a dimensão estratégica da I&D e Inovação (Dinamização de infra-estruturastecnológicas, da formação e da qualidade; Projectos de transferência de tecnologia no âmbito do SCTN;Projectos de demonstração tecnológica de natureza estratégica; Projectos mobilizadores para odesenvolvimento tecnológico; IDEIA; SIME-Inovação; NITEC; SIUPI; DEMTEC; NEST; PME Digital), osprojectos SIME e SIPIE que referem uma tipologia enquadrável naquela dimensão, os projectos inseridos naacção Formação para as Actuais Escolas Tecnológicas e os projectos apoiados ao abrigo das ParceriasEmpresariais (Medida 6) relacionados com a dimensão em análise.

44

Page 212: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Quadro 5-1: Projectos Apoiados na Dimensão I&D e Inovação

Fonte: Elaborado pela equipa de projecto

Como seria de esperar, estes dados confirmam o enviesamento do apoio à I&D e Inovação em favor dasentidades do SCTN e em desfavor do sector empresarial, embora se reconheça que este apoio se centra ementidades da envolvente empresarial relativamente próximas das empresas. Este enviesamento torna-seainda mais acentuado se considerarmos que, em regra, o apoio às entidades públicas assume a forma deincentivo não reembolsável enquanto que o princípio de incentivos reembolsáveis está parcialmentepresente em medidas de apoio à I&D empresarial. Neste sentido, longe de contribuir para a correcção dabaixa percentagem de I&D executada nas empresas, uma das mais relevantes debilidades do SistemaNacional de Inovação em Portugal, o PRIME parece reproduzir e sustentar a situação existente1 . Comoaspecto positivo, interessa salientar a razoável adesão suscitada pelas acções direccionadas para a I&D emconsórcio e também pelo NITEC.

Nesta abordagem à execução, a magnitude dos recursos financeiros afectos ao apoio de projectos SIMEclassificados na tipologia da gestão do PRIME como inovadores determina que se lhe dedique algum espaçoparticular. O Quadro 5-2 permite comparar, segundo vários critérios relevantes como a distribuição sectorial,a qualificação dos recursos humanos das empresas promotoras, a dimensão da empresa e a origem docapital, o perfil destes projectos (ventilados pelas três tipologias: modernização tecnológica e organiza-cional, diferenciação de produtos/serviços e I&D e engenharia de concepção e desenvolvimento) com operfil da totalidade dos projectos apoiados neste sistema de incentivos. Os dados apresentados permitemconcluir, entre outras coisas, que no conjunto dos 900 projectos SIME com conteúdo inovador – querepresentam 50% dos projectos e 44% do investimento no âmbito do SIME como um todo – existem 230projectos que caem na tipologia Investigação & Desenvolvimento e Engenharia de Concepção &Desenvolvimento e que, por essa razão, constituem o núcleo de projectos de investimento com um maisforte conteúdo inovador e com um impacto mais relevante em termos de mudança estrutural da economiaportuguesa. Os restantes projectos, embora importantes, são menos relevantes para a dimensão estratégicada I&D e Inovação já que premeiam o investimento em activos corpóreos (compra de materiais, máquinas,ferramentas, equipamentos e software produtivo), relegando para segundo plano as estratégias de inovaçãotecnológica baseadas em activos intangíveis.

Dinamização de infra-estruturas do ST, formação e qualidade

Parcerias Empresariais – I&D

Projectos Mobilizadores

IDEIA

SIME Inovação

NITEC

SIUPI

Transferência de tecnologia no âmbito do SCTN

Projectos de demonstração tecnológica de natureza estratégica

DEMTEC

Formação para actuais escolas tecnológicas

Parcerias Empresariais – Inovação de processo/produto

NEST

PME Digital

SIME

SIPIE

Total

Projectos

168

10

5

28

0

38

80

69

39

26

46

8

14

1

900

2.430

3.848

Inv. Total (€)

86.297.974

35.935.500

31.208.324

6.140.813

0

16.801.086

2.632.413

72.903.778

15.186.799

31.888.119

93.313.835

324.982.748

8.740.000

8.591.158

3.092.417.288

263.160.236

4.081.460.070

Despesa Pública Total (€)

FEDER FSE

48.086.716

30.151.125

18.465.009

4.025.863

0

6.715.517

1.763.881

44.970.749

9.431.844

8.264.188

0

7.579.610

0

8.591.159

765.462.030

85.596.034

1.039.103.725

642.103

0

0

0

0

0

0

0

0

0

75.123.193

0

0

0

29.486.677

0

105.251.972

45

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

1 Note-se que as entidades públicas do SCTN, embora não necessariamente as mesmas que estão mais representadas como beneficiáriasdo PRIME, são as principais beneficiárias de outros programas operacionais sectoriais tais como o POCTI/POCI.

Page 213: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Quadro 5-2: Características dos Projectos SIME com Conteúdo Inovador

Fonte: Elaborado pela equipa de projecto com base no SiPRIME (valores em %)

Em termos de adicionalidade, a análise da execução do programa aponta para impactos reduzidos noaumento da I&D efectuada nas empresas e na promoção de “start-ups” tecnológicos. Ao nível do SIME, ondea estratégia “demand-pull” é mais relevante, a adicionalidade parece ter incidido maioritariamente naacumulação de recursos corpóreos, verificando-se, portanto, a necessidade de complementar a sua acçãocom outras medidas que intervenham ao nível dos “comportamentos” empresariais e da aprendizagem quepermitam às empresas progredir para níveis de capacidade tecnológica mais elevados. Isto significa que,em termos globais, o PRIME não apresenta uma contribuição muito substancial para a estratégia de Lisboa:ao longo dos últimos 4 ou 5 anos, o programa poderá ter induzido despesas de I&D em cerca de 0,01% doPIB a preços correntes de 2001.

Situação diferente é a que respeita à adicionalidade cognitiva, ou seja, à forma como o PRIME temcontribuído para a aprendizagem e absorção de competências científicas e tecnológicas nas empresas(portanto, para o reforço da sua capacidade inovadora). A análise da eficácia do programa nesta perspectivamais qualitativa obriga a destacar, sobretudo, acções como o IDEIA e os Projectos Mobilizadores queestimularam, claramente, a aprendizagem interactiva no contexto de colaboração entre entidades do SCTNe as empresas, tendo, assim, um considerável efeito de adicionalidade cognitiva. Uma outra iniciativainteressante foi a do NITEC, uma acção com potenciais efeitos de adicionalidade cognitiva e que teve noprograma um nível de aderência razoável até ao momento. Na verdade, a lógica do NITEC, ao induzir a

Proj. Inv. Proj. Inv. Proj. Inv. Proj. Inv. Proj. Inv.

Distribuição sectorial dos projectos:Peso relevante dos rec. naturais na cad. valor

Forte conteúdo em trabalho directo

Forte conteúdo em expl. economias de escala

Afirm. da diferenciação dos produtos e I&D

Comércio/serviços (excep. serv. às empresas)

Serviços às empresas

Outros sectores

Distribuição por qualificações do promotor:Peso qual. > 0,5

0,5 > Peso qual. > 0,25

0,25 > Peso qual. > 0,15

0,15 > Peso qual. > 0,05

Peso qual. < 0,05

Não aplicável

Distribuição por dimensão do promotor:Micro empresa

Pequena empresa

Média empresa

Grande empresa

Distribuição p/ origem do capital do promotor:Emp. c/ maioria de capital estrangeiro

Emp. c/ presença de capital estrangeiro

Emp. c/ capital 100% privado nacional

Emp. c/ capital 100% nacional (> privado)

Emp. c/ capital 100% nacional (> público)

Emp. c/ capital 100% público

Desconhecido/Não aplicável

Total dos Projectos/Investimento (milhões euros)

22,8

22,6

9,2

8,8

19,9

3,1

13,6

2,3

3,9

6,6

40,0

45,4

1,8

3,1

26,3

44,6

25,9

9,7

2,7

86,2

0,8

0,0

0,4

0,2

513

32,5

15,8

7,8

21,1

7,8

2,0

13,0

1,7

2,0

16,1

48,0

30,8

1,5

0,8

8,1

24,0

67,0

28,3

2,5

68,5

0,4

0,0

0,3

0,0

2.080

20,4

31,2

7,0

5,1

23,6

4,5

8,3

3,8

4,5

5,1

31,8

45,2

9,6

9,6

31,8

41,4

17,2

7,6

0,6

90,4

0,0

0,0

0,0

1,3

157

27,6

19,1

8,6

11,0

18,4

4,8

10,4

6,0

6,3

8,4

42,0

32,7

4,6

5,6

20,3

33,9

40,2

21,8

4,0

74,1

0,0

0,0

0,0

0,1

410

19,1

22,2

12,2

11,3

10,9

11,7

12,6

10,0

5,2

9,6

34,8

37,8

2,6

3,9

33,9

41,7

20,4

10,9

3,9

84,3

0,4

0,0

0,0

0,4

230

22,7

17,5

21,3

11,9

8,4

8,9

9,3

9,1

2,1

11,2

48,0

27,1

2,4

2,3

15,3

33,0

49,4

32,2

4,8

62,9

0,0

0,0

0,0

0,1

602

21,4

24,0

9,6

8,8

18,2

5,6

12,4

4,6

4,3

7,1

37,2

43,4

3,3

4,4

29,2

43,3

23,0

9,7

2,7

86,4

0,6

0,0

0,2

0,4

900

30,0

16,5

10,5

18,0

9,3

3,7

11,9

3,7

2,6

14,1

47,2

30,4

2,1

1,7

11,2

27,1

60,0

28,2

3,2

68,1

0,3

0,0

0,2

0,1

3.092

21,4

20,3

10,5

7,7

23,7

4,7

11,6

4,3

5,2

7,1

32,0

39,9

11,5

7,2

34,0

39,0

19,8

9,6

2,3

86,2

0,6

0,2

0,3

0,8

1.814

27,6

12,8

14,1

14,8

17,0

3,5

10,2

5,4

4,7

8,9

41,3

26,7

12,8

2,6

13,2

28,9

55,3

27,7

2,9

66,2

1,4

0,2

1,5

0,2

7.002

Proj

ecto

s SI

ME

Mod

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Proj

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Proj

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s SI

ME

46

Page 214: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

fixação nas empresas de quadros permanentes afectos à I&D, permite o reforço directo das competênciasinternas das empresas e pode gerar um aumento das suas competências noutras áreas funcionais e umamaior capacidade para estas se articularem com as entidades do SCTN (competências de rede). Trata-se, porisso, de uma acção que merece ser aprofundada e alargada no futuro. A adicionalidade cognitiva tambémnão deixa de estar presente nos impactos que sistemas de incentivos como o SIME e o SIPIE podem ter,embora seja mais difícil de avaliar. Com efeito, investimentos de expansão e de reequipamento dasempresas geram frequentemente novas oportunidades de aprendizagem pela via da experiência emdiferentes áreas funcionais, incluindo as áreas tecnológicas e de produção.

Ao nível do efeito sistémico, pelo conjunto de instrumentos que integra ao nível da dimensão I&D eInovação, o PRIME poderia gerar “efeitos de rede” potencialmente relevantes, contribuindo para aconsolidação e coerência do sistema nacional de inovação. No entanto, também aqui parece existir umdéfice de resultados do programa que decorrerá, sobretudo, da escassez de medidas nele existentes queincentivem uma maior interacção entre entidades do SCTN e as empresas. De facto, no essencial, essaligação é promovida no PRIME apenas pelos Projectos Mobilizadores, pelo IDEIA e pelo Quadros. E asuspensão dos Projectos Mobilizadores, a meio do programa, veio agravar ainda mais esta situação. O riscoque aqui se corre é o de deixar passar a oportunidade de dinamizar sistemas e clusters, sobretudo emsectores de fraca capacidade de colaboração, onde este tipo de acções mobilizadoras são muito necessárias.Ora, isto sugere que foi um erro suspender a medida de apoio a grandes projectos mobilizadores.

Um outro défice importante ao nível do efeito sistémico diz respeito à desejável acção das associaçõesempresariais na promoção de interacções das empresas entre si (por exemplo, interacções entrefornecedores de tecnologia e empresas cliente) e entre estas e as entidades do SCTN. De facto, no quadrode uma maior diversidade e especialização dos actores e seus respectivos papéis no sistema de inovação (a nível regional, sectorial ou numa lógica de cluster), as parcerias alargadas entre empresas e suas infra--estruturas de apoio (associações, centros tecnológicos, universidades, etc.) têm uma importância vital naeficácia de uma política de I&D e Inovação orientada para a procura. Por fim, também a Medida 5.1 encerraproblemas de definição e de elegibilidade e selectividade que a impedem de realizar uma contribuiçãoimportante para os efeitos sistémicos. Isto significa que o reforço da coerência de um Sistema Nacional deInovação deverá, no futuro, ser conseguido através de modelos de incentivo que actuem mais sobre oestímulo à explicitação de uma procura de serviços tecnológicos por parte das empresas e menos a apoiosà manutenção da “capacidade instalada”.

Analisada a configuração e a execução do PRIME no domínio horizontal da I&D e Inovação, pode-seagora veicular um conjunto de recomendações estratégicas e operacionais especialmente pertinentes parao próximo período de programação: (i) Do ponto de vista estratégico, sugere-se, por um lado, que o quadroconceptual a considerar na formatação das futuras intervenções passe a inspirar-se no “novo” paradigmada economia da inovação e do conhecimento assente nas noções de Sistema Nacional de Inovação e de co-evolução das tecnologias e dos mercados; por outro lado, aconselha-se que os apoios a esta dimensãoestratégica passem a privilegiar uma lógica de “pólos” de capacidades e funções ligados em “rede”; por fim,recomenda-se ainda que as acções de promoção da adicionalidade cognitiva como o NITEC e o QUADROSvenham a ser reforçadas; (ii) Do ponto de vista operacional, aconselha-se a introdução de novosinstrumentos e a gestão mais pró-activa de alguns dos existentes, nomeadamente ao nível da inserção dequadros e núcleos de investigação nas empresas, da criação de clínicas tecnológicas, de projectos deplataforma tecnológica, de medidas de concertação e inteligência estratégica e de medidas integradas.

5.2.2. IDE e Internacionalização

O presente capítulo incide sobre a dimensão estratégica ‘IDE e internacionalização’. Pretende-se, pois,avaliar a relevância e a eficácia do programa para a internacionalização da economia portuguesa, na suadupla valência de atracção, dinamização e upgrading qualitativo de empresas de capital estrangeiro (ECCE)para (em) Portugal e de promoção da competitividade internacional das empresas portuguesas. Embora osdois fenómenos estejam relacionados – por exemplo, no caso do estabelecimento e expansão internacionalde joint-ventures entre empresas portuguesas e ECCE ou da integração de empresas portuguesas nas cadeiasinternacionais de abastecimento de grupos multinacionais (como sucede no automóvel) –, são abordadosaqui separadamente, em dois vectores distintos: (1) IDE, relativo à atracção de IDE e ao comportamentode ECCE em Portugal; e (2) internacionalização, para exprimir a projecção externa das empresasportuguesas, sob formas diversas que vão da exportação ao investimento directo no estrangeiro.

47

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 215: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A avaliação, neste quadro, do impacto do PRIME sobre a dimensão estratégica ‘IDE e interna-cionalização’ é condicionada pela influência de um conjunto de factores que vão desde o clima deinvestimento nacional e internacional até à imagem do País e à consistência da política nacional naqueledomínio.

Genericamente, pode afirmar-se que o PRIME é relevante para a dimensão estratégica em causa(especialmente as Medidas 1 – SIME e 8 – Internacionalização da Economia). Todavia, o programa não éinteiramente pertinente, especialmente no que respeita à vertente internacionalização, dadas as restriçõesimpostas pelos regulamentos comunitários em matéria de auxílios do Estado.

Relativamente ao IDE em Portugal, as principais conclusões são as seguintes:

• O SIME tem constituído um instrumento relevante para a captação de IDE para o país e para o upgradingda actuação das empresas de capital estrangeiro no nosso País.

• Os resultados obtidos em termos de captação de IDE têm sido desencorajantes. Tais resultados nãopodem, porém, ser assacados, principalmente, ao PRIME. Eles resultam da acentuação da concorrênciainternacional, da debilidade da imagem do país e da inconsistência da política pública face ao IDE noperíodo de execução do programa. O efeito do programa exprime-se, basicamente, enquanto elemento‘compensatório’ de desvantagens do país face a localizações alternativas no contexto de short lists delocalizações para investir.

• Existem, no entanto, debilidades específicas do programa que condicionaram claramente os seusefeitos:

– limitação do âmbito, dificultando a sua extensão a serviços com uma componente intangível maisforte;

– excessiva tramitação administrativa, tornando a decisão morosa (num mercado fortementecompetitivo como o da captação de IDE, este aspecto é especialmente negativo, pois é indis-pensável flexibilidade e rapidez na apresentação de propostas e na obtenção de decisões);

– instabilidade do programa, já objecto de duas revisões significativas, uma das quais alterou a suaprópria designação;

– a lógica financeira introduzida no SIME B e o sistema de prémios parecem ter sido dissuasores deum maior envolvimento das empresas (nomeadamente das ECCE);

– insuficiente articulação entre o SIME e outros instrumentos de apoio relevantes para a atracção deIDE mais intensivo em conhecimento; e

– ausência de acções consistentes, no âmbito da Medida 8.1., para a promoção da imagem dePortugal: a alteração da lógica de promoção da imagem, inicialmente focalizada no país e orientadadepois para as marcas portuguesas, não ajudou a uma estabilidade nas acções. Além disso, ascampanhas concentraram-se na exportação e em apenas três países (Espanha, Estados Unidos eBrasil), dos quais apenas num (os Estados Unidos) se poderia esperar adicionalidade em termos decaptação de IDE.

No que respeita à internacionalização das empresas portuguesas, são de destacar os seguintes aspectos:

• As limitações impostas pelos regulamentos comunitários em matéria de auxílios de Estado ‘esvaziaram’o SIME enquanto instrumento de apoio à internacionalização através de investimento directo.

• Na perspectiva da internacionalização, o SIME tem financiado, sobretudo, acções de marketinginternacional visando a promoção e a distribuição no estrangeiro dos produtos/serviços das empresaspromotoras (85% dos casos de internacionalização aprovados).

• A eficácia da Medida 8 na internacionalização das empresas tem sido reduzida, não obstante algumasexperiências positivas como o projecto ‘Contacto’. Mais especificamente, esta medida tem sido

– adulterada com o apoio a acções fora dos objectivos ‘de facto’ do programa, embora se devareconhecer que, nos anos mais recentes, tal deixou de suceder;

– pouco específica e pouco ambiciosa, com diversas acções algo tradicionais e pouco sustentadas depromoção da internacionalização (casos de feiras, missões e cursos de formação) e outrasmanifestando uma certa rotinização (apesar de supostos alargamentos e ‘inovações’ mais acessóriosque nucleares);

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– ‘capturada’ por algumas entidades associativas com capacidade de influência e de lobbying, mas, porvezes, com uma presença ‘real’ no terreno algo limitada;

– caracterizada por pouca adicionalidade efectiva e limitada inovação em termos dos modos deintervenção; e, finalmente,

– a mudança de lógica de intervenção da medida 8.2., no sentido da prevalência das iniciativas depromotores privados, não conduziu a quaisquer melhorias na configuração e no carácter inovadordos projectos.

Desta análise, resultam diversas recomendações no sentido de uma concepção e execução mais adequadado programa que vier substituir o PRIME no próximo QREN. Parecem-nos especialmente pertinentes asseguintes:

• Alargamento do âmbito do programa: da focalização na indústria (com o PEDIP I e II) passou-se a umaperspectiva mais alargada, incluindo diversas actividades de serviços (no PRIME); este parece-nos,porém, ainda insuficiente, pelo que se sugere que o novo programa a desenhar tenha um espectro largo– cobrindo política de empresa, política de inovação, competitividade internacional e sustentabilidade.

• Maior envolvimento da gestão do futuro programa de IDE e internacionalização: não faz sentido definir,por exemplo, ‘dossiers’ temáticos sem articular essa política com as possibilidades de apoio no quadro dossistemas de incentivos existentes; o mesmo se diga para políticas de promoção da internacionalização.

• Agilização e flexibilização dos sistemas de incentivos ao investimento: a capacidade de formularrapidamente propostas credíveis para o potencial investidor estrangeiro é fundamental no processo decaptação; da mesma forma, a decisão rápida sobre projectos submetidos é central para reforçar acredibilidade e a imagem do país como local de investimento.

• Reforço da atenção ao upgrading de ECCE em Portugal, tendo em conta o diferencial positivo da imagemque têm de Portugal; este upgrading envolve um mix de políticas que vão para além dos incentivos‘específicos’ ao investimento produtivo; devem envolver também a promoção de redes e de clusters, adinamização de cadeias nacionais de abastecimento e o apoio a consórcios e a unidades de I&D,reclamando, pois, uma articulação inter-instrumentos, centrada no reforço da inserção das ECCE notecido produtivo português.

• Valorização do potencial de criação de emprego qualificado na atribuição de incentivos, de forma acaptar investimentos em serviços com taxas de crescimento acentuado, onde os investimentos emcapital fixo possam ser mais limitados (logística, gestão de redes, centros de serviços partilhados).

• Redefinição da política de incentivos à internacionalização: a avaliação efectiva mostrou como osimperativos comunitários aniquilaram o papel do SIME como instrumento de apoio à interna-cionalização. Existem, porém, razões fundadas para a atribuição de apoios neste campo, numa lógicade afirmação competitiva externa da Europa: se Índia, China e Brasil são relevantes para a Europa, nãofaz sentido condicionar a afirmação competitiva das empresas europeias (e, nomeadamente, dasportuguesas) nesses países; por outro lado, não é correcto cortar a capacidade competitiva dasempresas dos países periféricos e menos avançados, impedindo a promoção dos seus investimentos naEuropa, onde os concorrentes oriundos da China ou da Índia não têm tais restrições. O mundo mudou,e a política europeia de concorrência tem de ser ajustada – há fundamentos para um novo reforço delobbying em Bruxelas nesse sentido.

• Política integrada de reforço de competências empresariais: a internacionalização não é para todos. Sea empresa não dispõe de competências específicas mínimas, o melhor é não internacionalizar. Torna-se,por isso, indispensável a existência de instrumentos de apoio e de prestação de serviços para acapacitação das empresas, desde a gestão geral à gestão internacional, passando pela gestão dainovação e pela logística.

• Articulação entre as políticas de cooperação empresarial e de internacionalização, no sentido deestimular a exploração de complementaridade de competências, de economias de escala e de gama e deaprendizagem conjunta.

• Redefinição completa da lógica das actuais acções colectivas de acesso a mercados, focalizando o apoioem iniciativas verdadeiramente inovadoras e numa lógica integrada (inter-sectorial), eventualmente emtorno de clusters específicos, e evitando a rotinização e o apoio sistemático a replicações de eventos.

• Combater a ‘institucionalização’, estimulando a cooperação público-privados com associações sectoriaisrepresentativas, dinâmicas, bem implantadas no terreno e com capacidade de actuar como agentes demudança pela mobilização dos actores empresariais.

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• Lançamento de uma campanha sustentada e envolvente de promoção de imagem de Portugal, deresponsabilidade pública, mas envolvendo agentes privados, na qual se possam enquadrarcoerentemente iniciativas específicas. Esta campanha deverá sublinhar as potencialidades de Portugalcomo espaço de criação e de concretização, expresso em produtos, serviços, marcas e experiênciasempresariais de sucesso. Esta forma de concepção da imagem tem reflexos positivos na promoção dasexportações e na afirmação de Portugal como local de investimento.

5.2.3. Recursos Humanos (inclui leitura em profundidade da medida 4.1.)

Os Incentivos à Formação na Intervenção das Políticas Públicas, em Particular da Política Industrial

Num equilíbrio low-skill, característico da economia portuguesa, um sistema de produção decompetências baseado no mercado, dando às empresas e aos indivíduos a responsabilidade principal peloinvestimento em formação, tem naturalmente sérias limitações. Neste caso, as políticas públicas são osmeios fundamentais para a promoção de um equilíbrio high-skill, prioritário num contexto de esgotamentodo modelo de competitividade baseado nos baixos custos/baixos salários. Estas políticas implicam nãoapenas a capacidade de resposta da oferta de qualificações, mas essencialmente a capacidade de influenciara procura de competências.

No âmbito da avaliação do PRIME, a questão fundamental é a de descortinarmos se a intervençãodeste programa na formação dos recursos humanos tem efectivamente contribuído para contrariar alow-skill trap que predomina na economia portuguesa?

Em 1135 projectos com formação apoiada pelo FSE (projectos integrados e projectos autónomos), opeso do investimento FEDER (elegível) é de cerca de 92% do total desse investimento. Esta proporção estánaturalmente relacionada com a vocação fundamental do programa. A formação apoiada está altamenteconcentrada no SIME, em particular no SIME A, representando este 62% dos projectos e 76% doinvestimento que apoia a formação.

Estes dados revelam características específicas no que diz respeito à qualidade e à inovação dosprojectos de formação, segundo informação recolhida nas entrevistas à gestão do programa e confirmadacom alguns dados do programa: são projectos de formação cuja dimensão média é mais limitada quandocomparada com a dimensão média dos projectos de formação no âmbito da medida 4.1. (o volume médiode financiamento FSE nos projectos integrados SIME é de 184.552 euros, enquanto que, na medida 4.1., éde 376.496 euros; o peso dos trabalhadores que, em candidatura, se prevê virem a ser abrangidos pelaformação relativamente ao total de trabalhadores envolvidos é de 64%, no SIME, enquanto que na medida4.1. é de 76%), com limitações na sua concepção (difícil antecipação das necessidades de competênciaspara a modernização da empresa) e com uma implementação muito dependente da evolução do projectoFEDER. A lógica de projecto integrado, teoricamente virtuosa, parece ter sido no PRIME desprovida das suasreais potencialidades para um tecido económico como o português.

Por seu turno, a possibilidade de mais recentemente se poderem apresentar projectos de formaçãoautónomos (a partir de Novembro de 2003) vem procurar contrariar esta tendência. Segundo as opiniõesrecolhidas, os projectos autónomos de formação parecem ser, de facto, os projectos “mais estrategicamenteintegrados” no desenvolvimento da empresa e com ganhos acrescidos para os trabalhadores (maior númerode pessoas envolvidas em média). No entanto, o volume de projectos e de investimento apoiado é aindatímido reflectindo também as características da procura: os projectos autónomos de formação, no âmbitoda medida 4.1., da iniciativa da empresa e da envolvente (a medida mais mobilizadora nesta categoria deprojectos) representam 9% do número de projectos e apenas 0,8% do investimento com componente FSE.

O PRIME está a apoiar a formação maioritariamente em empresas de média e grande dimensão(representando estas 87% do investimento para 60% dos projectos), de baixa e média-baixa tecnologia(62% do investimento), de muito baixa e baixa qualificação dos seus recursos humanos (65,5% doinvestimento) e cuja competitividade se baseia em recursos naturais, economias de escala e custo dotrabalho (na globalidade, 54% dos projectos e 57% do investimento).

Deste perfil, podemos concluir que o programa “não está a chegar” à miríade de empresas de muitopequena dimensão, consequência não apenas do baixo dinamismo desta procura, mas também do facto de,só a partir de Novembro de 2003, existir a possibilidade das micro empresas se candidatarem à formação(via projectos autónomos), visto que esta possibilidade estava anteriormente vedada, nomeadamente paraos projectos SIPIE. Mas, por outro lado, o programa “está a chegar” às que reproduzem as características

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do nosso tecido produtivo no que respeita ao seu posicionamento competitivo e, deste ponto de vista, àsque mais necessitam de investir em formação. Estas, face ao esforço de modernização tecnológica e dealteração radical do seu modelo de competitividade, ainda dominado pelos custos, enfrentam sérios desafiosna qualificação dos seus recursos humanos.

Os Mecanismos da Procura de Formação por parte das Empresas e o Papel dos Incentivos Disponíveis

Numa economia baseada num equilíbrio low-skill, como a portuguesa, a procura de formação por partedas empresas é naturalmente baixa. Decorre da interacção, não virtuosa, de um conjunto de factores.Partindo deste contexto, a capacidade não apenas de incentivar como de qualificar a procura é umaquestão central para o sucesso destas políticas e, naturalmente, para a actuação do PRIME no âmbitoda formação dos recursos humanos.

Nesta estrutura da procura, encontramos uma completa inversão da estrutura empresarial portuguesa noque diz respeito à dimensão, não deixando, no entanto, de reflectir algum dinamismo das pequenasempresas na apresentação de projectos de formação ao PRIME (cerca de 1/3 da totalidade dos projectos).

Na explicação desta conclusão, para além das já explicitadas anteriormente, importa considerar factoresintrínsecos ao programa e que se prendem com os procedimentos administrativos exigidos não apenas nacandidatura, como também durante a execução e encerramento dos projectos de formação, grande partedestes derivando da regulamentação comunitária do FSE. Se bem que a opinião recolhida nas entrevistasfoi consensual ao revelar que não serão estes os factores principais na dissuasão de uma procura potencialpara o financiamento FSE, a carga e a complexidade administrativa parecem ter um peso importante nasdecisões das empresas mais pequenas, menos apetrechadas para lidar com estes procedimentos e parasuportar os custos indirectos do processo. Estes factores poderão, assim, induzir um certo condicionamentoprévio, mais favorável à procura por parte das médias e grandes empresas.

Com base nos dados do inquérito aplicado, podemos retirar duas conclusões interessantes: a de que aexperiência acumulada no acesso a financiamento público para formação é um factor decisivo quer nadecisão de continuar a recorrer ao programa, quer na opinião positiva sobre a sua adequação relativamenteaos aspectos mais burocráticos; segundo, a carga administrativa da candidatura ao FSE é, de facto, umfactor dissuasor (mas não é o principal) apenas para os que não percepcionam reais necessidades deformação.

Se tivermos em conta a evolução anual da procura, no período de 2000 a 2005, verificamos que 2001registou a procura mais elevada no período considerado – com 62,5% dos projectos e 43,7% doinvestimento previsto (o que tem muito a ver com a evolução da procura registada no SIME). A partir desteano, têm-se vindo a reduzir progressivamente o número de projectos candidatos e o volume de investimentototal previsto. Vários factores, de natureza diversa, podem justificar esta redução de procura: a criseeconómica, o agravamento do desemprego, o encerramento de empresas, o phasing out de Lisboa e Vale doTejo. No entanto, é de salientar que o investimento médio FSE por projecto previsto em candidatura (eelegível) tem sido progressivamente superior (em 2000, o investimento médio FSE era de 371.034 euros;em 2004, é de 551.634 euros), o que indica que, apesar de existirem cada vez menos projectos, estes sãoprogressivamente maiores e mais exigentes. Esta tendência resultará também da evolução positiva dascandidaturas à medida 4.1.: em 2004, registou 88 projectos, e chegamos a Junho de 2005 com 99 projectos,comportamento que contraria a tendência decrescente da procura global.

No que respeita à qualificação da procura, importa reter que, de uma forma modesta mas interessante,do ponto de vista do potencial de desenvolvimento de competências críticas, temos a procura ao FSEregistada em projectos de I&D e Engenharia de Concepção e Desenvolvimento no âmbito do SIME (9,9%dos projectos e 7,7% do investimento), tipologia de projecto que tem um peso diminuto na procura aoapoio FEDER no PRIME. Da mesma forma, temos o peso que os segmentos empresariais característicos daeconomia baseada no conhecimento (EBC) representam na procura de financiamento FSE: 21% dos projectoscandidatos e 33% do investimento previsto. Esta procura reflecte a natureza mais intensiva emconhecimento destes investimentos.

A formação no âmbito das parcerias (medida 4.3., medida 6 e medidas 8.2A e 8.2B) regista 31 projectoscandidatos (à data de 30 de Junho de 2005) e tem uma expressão mínima no investimento apesar daspotencialidades desta solução na resposta às necessidades específicas dos tecidos económicos (sectoriaisou regionais), na captação das pequenas empresas para a formação e ainda na produção de competênciasmais inovadoras e transferíveis.

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Decorrente desta análise, será importante equacionar a tipologia dos incentivos disponíveis e a sua realcapacidade de incentivar e de qualificar os investimentos em formação por parte das empresas, emparticular das pequenas empresas. Uma das principais conclusões do Inquérito às Práticas de Financiamentoda Formação em Portugal (IQF, 2004) é a de que os recursos financeiros (ou a falta deles) não constituema principal razão da débil procura de formação por parte das empresas em Portugal. Estamos ainda numpatamar de desenvolvimento que sustenta razões de ordem mais básica, como se conclui na análise doreferido inquérito: mais de metade das entidades não tem consciência das necessidades de formação dosseus colaboradores e apenas 8,5% das empresas considera que não dispõe de recursos financeirosnecessários para cobrir os custos de formação.

Portanto, pode concluir-se que a existência de financiamento público parece não constituir um estímuloeficaz, neste contexto, para uma maior participação de alguns segmentos de empresas na formação ou paraa qualificação dos investimentos em formação.

Desta constatação, decorre uma profunda necessidade de equacionar a tipologia de incentivosproporcionada pelo FSE – a sua natureza essencialmente financeira, o peso e os moldes da comparticipaçãoprivada, a segmentação e a selectividade dos apoios, a sua orientação para objectivos e resultados.

A Formação Promovida pelas Empresas e a Formação Promovida no Âmbito das Parcerias

Estima-se que a formação promovida pelas empresas com apoio PRIME estará a ter uma coberturafrancamente elevada relativamente ao total dos trabalhadores envolvidos: em média, 67% dessestrabalhadores irão ser abrangidos pela formação2. No caso da medida 4.1., relativa aos projectos deformação autónomos, esta cobertura, estimada a partir das candidaturas, chegará mesmo aos 76%.

A partir dos dados relativos à execução de projectos de formação, à data de 30 de Junho de 2005, épossível tirar as seguintes conclusões:

• O PRIME está a apoiar a formação de competências mais básicas e mais transferíveis, favorecendo aadaptabilidade e a mobilidade da grande maioria dos trabalhadores envolvidos (veja-se a taxa deincidência da formação), respondendo provavelmente aos reais défices de qualificação dos activosempregados em Portugal (que se situam, desde logo, nas “competências básicas” e nas “competênciastransversais”); por outro lado, é limitada a produção de competências em áreas críticas para odesenvolvimento competitivo das empresas, nomeadamente as áreas mais tecnológicas e de aplicaçãotransversal (informática, electricidade e energia, electrónica e automação, ...), a gestão e aadministração, o marketing, o design e o ambiente. Destaca-se também a expressão pouco significativadas formações específicas do turismo e lazer e da construção civil, resultando do débil protagonismodestes sectores na procura de financiamento para formação no âmbito do PRIME, e que se traduz noreforço da incapacidade de colmatar as profundas lacunas de formação dos seus activos empregados,cujo peso no emprego total é significativo.

• São os mais jovens os que estão mais representados na formação. 62,6% dos formandos abrangidos têmaté 34 anos de idade. Só no escalão dos 25 aos 34 anos estão 40% dos formandos. O peso dos escalõesdos 35 aos 44 anos e dos 45 aos 49 anos é de apenas, respectivamente, 21,4% e 5,5% do total dos formandos. Note-se que a formação no âmbito da medida 4.1. está concentrada nos escalões dos25-34 anos e dos 35-44 anos de forma muito equiparada (46% e 45% dos formandos, respectivamente).

• Relativamente às habilitações, o panorama é mais equilibrado e reflectirá, certamente, que, mesmoestando mais jovens na formação, o peso das baixas qualificações mantém-se significativo. Formandoscom habilitações até ao 3.º ciclo do ensino básico representam 48,6%. 31,7% dos formandos têm oensino secundário e 19,2% têm o ensino superior. Curiosamente, a medida 4.1. concentra-se emformandos com o ensino superior (34,9%) e com o ensino básico ao nível do 2.º e 3.º ciclos (48%),demonstrando bem a dualização das qualificações presente em parte do tecido empresarial.

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2 Este valor foi obtido a partir de um total de 807 candidaturas apuradas da seguinte forma: candidaturas entradas – 1885 (medidas1.A.; 1.B.; 1.C.; 2.3.A.; 4.1.); anulações – 129; desistências – 132; candidaturas liquidas – 1624; candidaturas não consideradas porausência de formulário electrónico – 411; candidaturas consideradas – 1213; candidaturas sem informação de pessoas abrangidas pelaformação – 18; candidaturas não consideradas por possível inscrição de número de formandos e não de pessoas abrangidas pela for-mação – 388; candidaturas válidas – 807 (Apuramento realizado e cedido pelo GPF).

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As Escolas Tecnológicas

O número de ET actualmente a funcionar (8) revela a fraca capacidade formativa desta rede (4647diplomados de 1994 a 2004) apesar da sua significativa qualidade na capacidade de resposta a necessidadeslocalizadas, medida pela elevada empregabilidade dos diplomados (taxa média de empregabilidade emDezembro de 2004: 86%, segundo o Relatório de Execução 2004 do PRIME) e pela significativa adequaçãodos perfis de saída às necessidades das empresas. No entanto, a baixa atractividade de alguns destes cursosem resultado dos défices de literacia matemática dos nossos jovens (e das falhas da orientação vocacional)revela a profunda desvalorização social que tem afectado as profissões industriais, mesmo as de nívelintermédio, e que têm constituído o core dos perfis de saída destas formações.

Por outro lado, apenas a partir de 1997 ocorreram um conjunto de acontecimentos que têm vindo aconcorrer para um reconhecimento das ET como instituições do sistema de ensino e formação. Esteprocesso, de início tardio e ainda não concluído, contribuiu para uma certo descrédito desta oferta e paraa sua menor atractividade, situação que se tem vindo a alterar a partir desta data.

Contudo, para além da necessidade e da adequação dos seus perfis de formação, parece-nos fundamentalequacionar o futuro das escolas tecnológicas no âmbito de uma estratégia mais vasta para o ensino pós--secundário não superior em Portugal onde serão críticos os seguintes aspectos:

• O dimensionamento da rede de oferta de cursos de especialização tecnológica com a presença de váriosactores e recursos (ET, centros de formação, escolas profissionais, institutos politécnicos,universidades) e a concomitante capacidade de atracção de formandos para este subsistema. O enquadramento no sistema de educação-formação não deverá penalizar a estreita ligação às regiõese aos sectores, característica da génese das ET.

• Flexibilidade dos conteúdos e do acesso à formação (unidades de competências e módulos de formação)permitindo rápidos ajustamentos às necessidades do tecido produtivo local ou sectorial e à emergênciade novas tecnologias e de novas profissões.

• Um modelo organizativo em rede explorando infra-estruturas, tecnologias e recursos humanos quali-ficados já existentes, como aliás foi previsto na criação das ET, reduzindo-se os custos e partilhando-seos benefícios da formação.

• Neste modelo, a engenharia do financiamento no futuro exigirá certamente maior comparticipaçãoprivada (quer provinda dos alunos, quer dos agentes sectoriais e locais e das empresas interessadas eimplicadas neste modelo) e comercialização de serviços especializados de formação e de consultoria,como formas de redução da dependência do financiamento público. Num modelo de co-financiamento,o peso e os moldes da comparticipação pública deverão ser equacionados no quadro do reconhecimentodesta rede formativa no sistema de educação e formação nacional, nomeadamente do subsistema daformação pós-secundária não superior.

A Criação de Emprego

Registam-se, à data de 30 de Junho de 2005, 2.817 postos de trabalho criados no âmbito das empresas(e outros promotores) com projectos apoiados pelo PRIME Os projectos que mais contribuíram para a criaçãode emprego foram as tipologias de “expansão da actividade” e de “reorganização e redimensionamento daactividade” (no âmbito do SIME A), com 55% dos postos de trabalho criados.

Contudo, a forte vocação dos projectos no SIME para a modernização tecnológica gerou efeitos contráriosa esta tendência, o que teve implicações na capacidade do PRIME estimular a criação de emprego – os projectosdeste tipo foram os únicos que registaram perda de emprego. Este efeito labour saving seria, no entanto,expectável, já que normalmente ocorre quando a mudança tecnológica se verifica em empresas e sectores debaixa qualificação e que competem pelos custos, constituindo a maioria das empresas apoiadas pelo PRIME.

No entanto, é também possível detectar a capacidade do programa estimular a criação de emprego emsectores mais competitivos e com um potencial de criação de emprego qualificado. Os projectos em I&D eEngenharia de Concepção e Desenvolvimento no âmbito do SIME contribuíram para cerca de 12% dos postosde trabalho criados. Seguem-se os projectos de diferenciação de produtos/serviços e de diversificação,ambos contribuindo para cerca de 13% dos postos de trabalho criados. Estas tipologias de investimento sãonaturalmente mais exigentes em emprego diferenciado. A maior capacidade de criação de empregolocalizou-se na indústria, contribuindo para 93% dos postos de trabalho criados. A indústria automóvel e

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a indústria eléctrica e electrónica contribuíram para cerca de metade destes postos de trabalho e foram asgrandes empresas que mais emprego criaram (62% dos postos de trabalho criados). As exigências dequalificação para o trabalho neste tipo de sectores e empresas deixam antever igualmente algumacapacidade de criação de emprego qualificado.

Outra conclusão interessante que merece destaque é que apesar da criação de emprego seguir de pertoa estrutura dos projectos apoiados, ou seja, ser maior nas empresas de muito baixa qualificação, nasempresas que concorrem com base nos recursos naturais e nas economias de escala, a capacidade média decriação de emprego é maior nos segmentos empresariais mais qualificados e mais competitivos. Mais umavez, é expectável que o emprego criado nestes segmentos seja mais qualificado.

Recomendações

As experiências e a reflexão neste domínio e os resultados desta avaliação apontam para a importânciados incentivos à formação, no âmbito das políticas públicas, equacionarem os seguintes requisitos, comoforma de maximizar os seus impactos:

• A necessidade de se centrarem em objectivos e em resultados com uma forte aposta na divulgação dasmelhores práticas no meio empresarial. Será, para isso, muito importante a demonstração do retorno doinvestimento em formação do ponto de vista da performance económica e competitiva da empresa.

• A necessidade de segmentar a procura oferecendo soluções de financiamento mais dirigidas e maisflexíveis e, sobretudo, mais consentâneas com as necessidades dos tecidos produtivos e com asprioridades do desenvolvimento económico do país. Os critérios de segmentação mais comuns são adimensão, o sector e a região. A captação das pequenas empresas para a formação, bem como acaptação dos sectores dos serviços e do turismo, com sérios défices de qualificação, afiguram-seprioritários no desenvolvimento económico do país e na configuração típica da EBC. Os sectores maisexpostos à concorrência internacional e que enfrentam difíceis reestruturações devem também ser alvode medidas específicas para a formação dos seus recursos humanos, confrontados com necessidades dereconversão e com elevado risco de desemprego. Devem, contudo, ganhar cada vez mais pertinência oscritérios da intensidade tecnológica e da intensidade do conhecimento, destacando-se pólos deexcelência com necessidades e comportamentos completamente distintos e com elevada capacidade decriação de emprego altamente qualificado.

• A necessidade de estimular a inovação das soluções formativas e a sua adequação às necessidades dasempresas, em particular das PME, pelo que é indispensável a qualificação da oferta pública e privada deformação e das empresas de consultoria especializada. Os domínios da concepção, das metodologias deformação e da avaliação do retorno são os fundamentais e os mais carenciados neste mercado. Estaformação por medida exigirá a modularização da oferta pública de formação e o desenvolvimento dasmetodologias de formação/acção ou de formação/conselho. Este tipo de formação pode ser combinada,com vantagens, com os vouchers no plano do financiamento.

• A necessidade de estimular a cooperação inter-organizacional (entre empresas e organizações sectoriais,regionais ou nacionais) para projectos de formação como forma de partilha de custos, de redução dosriscos, de captação das pequenas empresas e ainda de produção e de certificação de competências maissofisticadas, mais transferíveis e mais inovadoras.

Para uma economia baseada num equilíbrio low-skill, a questão crítica neste domínio está em encontraralavancas que conduzam a uma mudança profunda e qualificante das escolhas das empresas. Esta dinâmicade upskilling do tecido empresarial gerará a necessidade de mais qualificações e de novas competências ecriará as condições para uma maior procura de formação, um maior aproveitamento do capital humanodisponível pela criação de emprego mais qualificado e para a produção de competências em contextoorganizacional.

Neste processo de capability building do tecido empresarial, para o qual o PRIME tem vindo a contribuir,é fundamental não esquecer o papel da intermediação que, por um lado, associações empresariais e sindicais,locais ou sectoriais, e, por outro lado, operadores e empresas de formação e de consultoria podem assumirno estimulo à procura, na sofisticação dessa procura e na transferência de inovação e de conhecimento.

Por fim, como vimos atrás, as instituições existentes e a coordenação entre elas têm um papel decisivonas decisões de investimento em formação. No caso português, a existência de um sistema nacional de

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qualificações que garanta a transparência do mercado, a qualidade da oferta e a mobilidade dos indivíduos,no qual se destaca o papel da certificação profissional, contribuiria fortemente para reduzir as falhas deinformação existentes, para aumentar a confiança e para antecipar os ganhos potenciais do investimentoem formação por parte dos indivíduos e por parte das empresas. A qualificação dos recursos humanos emPortugal é um problema colectivo que exige, cada vez mais, uma resposta colectiva, integrada e selectiva.

5.2.4. Iniciativa Empresarial e Empreendedorismo

O PRIME e os programas antecedentes POE e PEDIP têm vindo a assumir o empreendedorismo como áreade actuação quer através do financiamento previsto em medidas e acções específicas, quer através dofinanciamento do SIME e do SIPIE que prevê a possibilidade de apoiar projectos de criação de empresas.Estes incentivos financeiros estão, essencialmente, dirigidos à facilitação dos arranques. Destaca-se aindaa intervenção continuada destes programas na formação de competências para o empreendedorismo noâmbito das Parcerias e Iniciativas Públicas (PIP).

Na formação de competências, as PIP mobilizaram projectos dedicados à formação de empreendedores:“Master” em Empreendedorismo (Academia de Empreendedores da ANJE – Associação Nacional de JovensEmpresários); Escola de Empreendedores da ANJE (acções de formação intensiva de curta duração); IFEA –Instituto de Formação Empresarial Avançada (formação de alto nível com a duração de um ano). Por outrolado, as PIP registam, à data, um dinamismo elevado nas acções de empreendedorismo.

Destaca-se, nestes projectos, a mobilização de competências estratégicas para o desenvolvimentocompetitivo da economia portuguesa no domínio do empreendedorismo e em domínios técnicos e tecnológicosespecíficos, bem como o estímulo à cooperação inter organizacional gerando competências de networking notecido empresarial e institucional, a nível local ou sectorial, absolutamente deficitárias em Portugal.

O dinamismo revelado pelas PIP/PE para a formação de um empreendedorismo qualificado, com elevadopotencial na criação de empresas de base tecnológica, contrasta profundamente com a criação de empresasapoiada pelo PRIME no conjunto das outras medidas.

Actualmente, as parcerias no âmbito do empreendedorismo registam 51 projectos que representam 25% dototal de projectos apoiados de parceria e mobilizam cerca de 15% do seu investimento total. A partir do estudode caso seleccionado, é possível equacionar as virtudes deste modelo no estímulo ao empreendedorismo –aproximação oferta e procura, localização das acções fomentando o desenvolvimento de clusters de inovação,experimentação de práticas e divulgação de resultados – mas igualmente assinalar algumas das possíveisdisfunções: a diversidade de actores e de modos de funcionamento geram dificuldades de trabalhar em parceria;a amplitude dos projectos gera dispersão das acções e dificuldades em obter resultados. Pode concluir-se que,pela natureza profundamente distinta do trabalho em parceria, exigem-se capacidades específicas aos seusagentes, nomeadamente de coordenação estratégica e descentralização operacional.

No conjunto das outras medidas (1.118 projectos que contemplam a criação de empresas), o PRIME estápredominantemente a apoiar a criação de micro empresas (80% dos projectos mas 14% do investimento)no comércio e no turismo e nas regiões Norte e Centro (72% dos projectos). Do total dos projectosapoiados, apenas 20% se podem considerar projectos no âmbito da economia baseada no conhecimento,onde a criação de empresas nos sectores dos serviços empresariais e da informática lidera.

Destes dados, é possível concluir que o PRIME tem estado a incentivar a criação de pequenos negócios,nos segmentos dos serviços e da indústria menos intensivos em conhecimento e com fraca capacidade decriação de emprego, em particular de emprego qualificado. Os impactos positivos expectáveis da dinâmicadeste empreendedorismo na revitalização da economia e do emprego e na elevação dos patamares decompetitividade estão seriamente comprometidos com este panorama da intervenção.

Recomendações

Parece fundamental que a actuação do PRIME, em estreita articulação com outros actores institucionais, sedirija globalmente para a prioridade de estimular um empreendedorismo mais qualificado, à semelhança doque as PE têm vindo a demonstrar. Esta orientação terá, naturalmente, que assumir prioridades de acção,nomeadamente:

• A formação de uma nova classe empresarial mais aberta ao risco e à inovação, mais qualificada e maisinvestidora em conhecimento (nas formas de organização, nos produtos e nas abordagens ao mercado,

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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na adopção e exploração de novas tecnologias). Desta prioridade de acção, são expectáveis efeitos maispositivos no investimento na formação contínua dos trabalhadores e na criação de emprego qualificado.

• A criação de empresas mais intensivas em tecnologia e em conhecimento, na indústria e nos serviços,com modelos de competitividade assentes na diferenciação e na qualidade, na inovação e naflexibilidade. Vários estudos na área revelam que grande parte das empresas com estas característicasse encontram entre as pequenas empresas “high-flying”, com crescimento elevado quer na produção,quer no emprego. Estas assumem um papel demonstrativo fundamental e um papel de intermediaçãoque é hoje reconhecido como essencial.

Com estes objectivos, exigir-se-á, naturalmente, uma política mais selectiva no financiamento à criaçãode empresas e o reforço continuado das experiências mais inovadoras e de elevado valor acrescentado quetêm sido apoiadas no âmbito das PE. Estas parecem revelar também as potencialidades da organização emrede no estímulo à inovação e ao conhecimento e, naturalmente, na facilitação de um empreendedorismomais qualificado.

5.2.5. Ambiente, Energia e Eco-Eficiência

Nesta fase do programa, importa avaliar em que medida o mesmo tem contribuído para melhorar oEstado do Ambiente em Portugal de forma significativa. Procurou-se seguir três linhas principais deabordagem nessa avaliação:

• Consideração das “transferências” (ganhos) ambientais que as várias medidas possam ter propiciado nosdiferentes segmentos ambientais;

• Análise dos indicadores “micro” referentes ao número e tipologia de projectos apoiados, bem como aoinvestimento associado;

• Análise da evolução dos indicadores macro pertinentes que possam dar conta dos impactes havidos.

A terceira linha de abordagem está condicionada nesta fase, dado que as estatísticas referentes aosúltimos indicadores macro disponíveis se reportam a anos (tipicamente 2002 e, nalguns casos, 2003) ondeainda não era suposto esperar que o programa fizesse sentir o seu impacte a esse nível. De qualquer modo,a tendência verificada em tais indicadores “macro” não é animadora, em particular no atinente àintensidade energética da actividade produtiva e à emissão de gases com efeito estufa.

O facto de tais indicadores de natureza “macro” não mostrarem a tendência de evolução desejada nãoindicia, necessariamente, que o PRIME não esteja a propiciar contributos positivos para a evolução doEstado do Ambiente, por duas ordens de razões:

• A sua dependência de factores externos ao programa ou que o mesmo não tem tido escala para fazerface – é o caso do comportamento dos consumidores em termos da utilização da energia, por exemplo,na área dos transportes;

• O facto de haver um tempo de resposta apreciável entre o momento do investimento e aquele onde omesmo é susceptível de induzir impactes sobre o Estado do Ambiente.

Avaliação ao nível da Interface do Sector Energia com o Ambiente

Efeitos de Medidas com elevado potencial de ganho ambiental

As Medidas mais críticas do ponto de vista ambiental no sector da energia são as relativas aos MAPE A (Produção de Energia com Base em Fontes de Energia Renováveis), B (Utilização Racional de Energia eRenovação de Frotas) e C (Conversão de Consumos para Gás Natural), bem como o Apoio e Desenvolvimentode Infra-estruturas Energéticas (Gás Natural e Electricidade).

Está-se, assim, na presença de cerca de 500 projectos, envolvendo investimentos de 2.000 milhões deeuros. Ao nível de investimento, destaca-se a medida Produção de Energia com Base em Fontes de EnergiaRenováveis (MAPE A).

Relativamente às tipologias de projectos apoiados, importa realçar o claro domínio, no MAPE A, querem n.º de projectos, quer em termos de investimento, da construção/modernização de centrais eólicas

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Page 224: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

(87% dos projectos e 96% do investimento) face à construção/modernização de centrais mini-hídricas. Asempresas promotoras são dominantemente PME.

Através do MAPE B, por seu lado, têm sido objecto de apoio nove tipologias de projectos.O maior número de projectos apoiados teve lugar nas áreas da (i) Optimização energética de sistemas

de iluminação e sinalização; (ii) Aquecimento/arrefecimento utilizando fontes renováveis; (iii) Sistemas deprodução combinada de calor e/ou frio e electricidade (co-geração).

O investimento mais significativo ocorreu, de longe, nos Sistemas de Co-geração, sendo que a área daOptimização de sistemas de iluminação e sinalização é responsável, igualmente, por uma apreciável fatia dofinanciamento do MAPE B.

O MAPE C tem-se concentrado na área da conversão de consumos para gás natural em edifícios,envolvendo 56 projectos, mobilizando 13 empresas com licença de serviço público e sendo as restantesconcessionárias.

Adicionalidade das Medidas

No que se refere ao MAPE A, coloca-se a questão de ponderar se os incentivos proporcionados peloprograma são críticos para a construção das centrais que têm sido apoiadas. Admitindo que, numa faseanterior, tais incentivos, em alguns casos, possam ter desempenhado um papel catalisador do processo deinstalação de parques eólicos, julgamos que, no futuro, não deverão ser decisivos, dado que a energia eólicapassou a constituir uma área de investimento crescentemente atractiva para o sector privado. A definiçãode tarifas e boas ligações à rede de distribuição poderão ser factores mais determinantes para a decisão deinvestimento em novos parques.

No atinente ao MAPE B, estando em causa um número total de projectos apoiados superior a 200,envolvendo um investimento global da ordem dos 154 milhões de euros, poderá haver alguma dúvida se umprograma de Modernização da Economia deverá apoiar Câmaras Municipais, por exemplo, ao nível daOptimização Energética de Sistemas de Iluminação e Sinalização (mais de 90 Câmaras financiadas). Refira--se que, em termos de poupança de energia, estes últimos projectos permitiram um ganho de cerca de11.000 Tep, o qual constitui o segundo maior entre as várias áreas de incidência do MAPE B. Existe, assim,justificação para esses apoios, do ponto de vista de ganho energético. Apenas subsiste a dúvida se estetipo de áreas de incidência não poderiam, se possível, ser cobertas por outras fontes de financiamento.

O MAPE C corresponde à necessidade de fechar o ciclo para fornecimento do gás natural aosconsumidores finais. Coloca-se a questão, de novo, se deverá ser missão de um programa como o PRIME ade, futuramente, continuar a apoiar este tipo de investimento, nomeadamente se o mesmo estiver maisfocalizado no reforço dos factores de inovação e qualificação.

Impactes Específicos sobre os Segmentos Ambientais

A redução do recurso directo ou indirecto a combustíveis fósseis para produção ou consumo de energia,viabilizada pelas medidas do MAPE, tem impacte particularmente sobre o segmento ambiental Ar, emespecial com redução da emissão de Gases com Efeito Estufa.

As 89 Centrais Eólicas e 13 Centrais Mini-hídricas, cuja construção ou modernização o MAPE A apoiou,implicam ganhos muito apreciáveis de produção de energias renováveis.

O MAPE B tem permitido economia de energia nas áreas de incidência, sendo os maiores ganhos, delonge, os associados a sistemas de co-geração, os quais contribuem em mais de 80% para a economia deenergia no conjunto das intervenções deste mecanismo.

No quadro seguinte, apresenta-se o resultado da avaliação do impacte de várias formas de actuação doprograma na área da Energia sobre o Estado do Ambiente.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 225: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Quadro 5-3: Avaliação do Impacte das Formas de Actuação na Área da Energia sobre o Estado do Ambiente

Efeitos de Medidas de incidência energética com potencial de ganho ambiental não elevado

Com relação a estas medidas, referimo-nos aos mecanismos SIME e ao SIPIE, através dos quais foiapoiado um número relativamente pequeno de projectos na área da Racionalização Energética e Utilizaçãode Energias Renováveis. Também o número de candidaturas cobrindo a valência energética tem sido baixo,no âmbito dos referidos mecanismos. As acções nesta área devem ser parte integrante de projectos com umespectro variado de valências.

Por outro lado, a incidência categorizada como Qualidade, Ambiente, Segurança e Saúde comporta umâmbito mais largo que o do Ambiente (em sentido mais estrito, isto é, como alvo dos impactes físico-químicos, biológicos sobre os seus segmentos – ar, água, solos, …).

Adicionalidade das Medidas

Um dos pressupostos dos mecanismos do tipo SIME é o de acolherem projectos integrados cobrindodiversas áreas de actuação do programa. Verificou-se uma procura baixa de investimentos com incidênciaambiental directa ou indirecta (via energia) face ao potencial que as medidas apresentam. Referem-se 53projectos no SIME com uma dimensão ambiental ou energética dominante. Faz-se notar, no entanto, queexistem outros projectos nesse sistema onde tal dimensão também está presente, mas de forma menosintensa ou mesmo reduzida. Certamente que os mesmos são susceptíveis de propiciar contribuiçõesambientais positivas, o que se regista. Todavia, dada a natureza da tipologia de intervenções que lhes estãoassociadas, não é de esperar que os referidos projectos produzam impactes muito relevantes sobre o Estadodo Ambiente.

Impactes Específicos sobre os Segmentos Ambientais

O impacte, considerado globalmente, deverá ser moderado ou mesmo baixo, embora sem prejuízo deexistirem projectos com relevância ambiental nestas Medidas. A análise da base de dados permita inferirque existe um impacte diversificado sobre os diversos segmentos ambientais (incluindo os resíduos, poucopresentes noutras medidas).

Recomendações

Deverá ser introduzida maior selectividade no apoio a pequenos projectos como, por exemplo, sistemasde iluminação de edifícios. Esta recomendação não nega a importância de se cuidar de fontes disseminadasde utilização não racional de energia. A questão que se coloca é se um programa sucessor do PRIME, comâmbito idêntico, deverá ter a vocação de propiciar apoios a projectos desse tipo. A eventual criação de umFundo para suporte a intervenções de dimensão limitada poderia contribuir para aliviar o programa decomponentes menos estruturantes (embora com alguma relevância energética que poderia ser abrigadanoutro quadro).

Formas de Actuação

Produção de Energia com base em Renováveis

Utilização Racional de Energia e Renovação de Frotas

Apoio a Conversão para Gás Natural

Infra-estruturas Energéticas

Qualificação da Intensidade do Impacte Ambiental

Elevado

Significativo

Elevado

Elevado

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Page 226: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Avaliação ao nível da Interface do Sector Indústria com o Ambiente

Efeitos de Medidas com elevado potencial de ganho ambiental

Para avaliar com mais rigor os efeitos associados às intervenções de incidência ambiental disseminadas naindústria com o apoio do PRIME, seria necessário proceder a uma análise mais detalhada, ao nível do projecto.No entanto, existem dados relativos a Estatísticas do Ambiente para o sector Empresas de onde se pode inferirque o PRIME estará a ter um impacte sensível nas despesas que as mesmas têm na área ambiental.

As Medidas de Requalificação de Áreas de Produção Mineral, bem como a Melhoria do DesempenhoAmbiental da Indústria Extractiva, permitiram corrigir as situações mais prementes em termos de pressãoambiental, mas persistirão por remediar outras cujo perfil ambiental agressivo já foi identificado com apoiotambém de estudos no âmbito destas medidas.

Adicionalidade das Medidas

Na área do apoio à gestão ambiental, há que assegurar, através de um sistema de avaliação eacompanhamento adequado, que os investimentos realizados tenham efeitos perduráveis na empresa e nãoconstituam apenas um momento de reflexão de base documental, sem incorporação apreciável nas práticasambientais correntes.

Impactes Específicos sobre os Segmentos Ambientais

No quadro seguinte, apresenta-se o resultado da avaliação do impacte de várias formas de actuação doprograma na área da indústria (excluindo o sector de produção de energia) sobre o Estado do Ambiente.

Quadro 5-4: Avaliação do Impacte das Formas de Actuação na Área da Indústria sobre o Estado do Ambiente

* Existe alguma incerteza, pois uma avaliação mais rigorosa exigiria uma análise muito detalhada a nível micro de umelevado número de projectos, sendo que, em muitos casos, a intervenção ambiental surge como uma componente deum projecto mais integrado.

Todos os segmentos ambientais beneficiaram das acções de incidência ambiental no sector indústria.

Recomendações

Será desejável estimular, de forma particularmente empenhada, intervenções com conteúdo inovador,incidindo sobre alterações de processos tecnológicos, de modo a dar a oportunidade a que a melhoria dodesempenho ambiental, a par de uma desejável melhor rendibilidade do processo, possa ter custos suscep-tíveis de serem “facilmente” internalizados pela empresa.

Formas de Actuação

Recuperação de áreas mineiras

Qualificação da Intensidade do Impacte Ambiental

Elevado

Melhoria do desempenho ambiental da indústria extractiva Significativo

Diminuição de cargas poluentes no nível de efluentes líquidos e

emissões atmosféricasSignificativo

Adopção de melhores tecnologias disponíveis Significativo*

Introdução de inovação significativa ao nível dos processos

tecnológicosMédio*

Utilização racional de energia Significativo

PIPMédio

(embora com potencial multiplicador)

Estudos ambientais (diagnósticos e auditorias) Médio*

Gestão ambiental Médio*

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 227: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

O apoio a pequenas acções do tipo Estudos Ambientais deverá ser repensado se não houver meios deverificar, através de acompanhamento, que os mesmos têm sequência ao nível da implementação depráticas ambientais. Não se questiona, neste âmbito, a elegibilidade desse tipo de estudos na perspectivade condição prévia necessária para avaliar certos investimentos. É preciso garantir que os mesmos têm, defacto, sequência e não são meros exercícios “documentais” (o que poderá ter sucedido em projectos do SIMEe SIPIE, mas não foi possível aferir a relevância da ocorrência desse tipo de situações).

Avaliação ao nível da Interface do Sector Transportes com o Ambiente

O número e impacte ambiental relevante dos projectos neste sector de actividade dos transportes sãopouco significativos. Houve tendência para investir em áreas directamente produtivas, com insuficientefocalização em factores de competitividade. Acresce que o sector dos transportes é susceptível de contribuirde forma mais eficaz para o Estado do Ambiente. Por outro lado, em termos de impacte sobre o Ambiente,a pressão com origem neste sector tem vindo a subir significativamente no país.

Recomendações

Os transportes constituem um caso paradigmático do tipo de área onde as intervenções programáticasde incidência ambiental deverão mobilizar a concertação e coordenação de vários instrumentos, envolvendo,em particular, os relativos ao ordenamento do território.

Avaliação ao nível da Interface de outros Sectores (Turismo, Serviços) com o Ambiente

Os serviços e o turismo foram sectores com razoável procura de projectos com alguma incidênciaambiental (nalguns casos, apreciável, no respectivo contexto), mas com impacte relativamente limitadosobre os indicadores ambientais de tipo “macro”.

Recomendações

É pertinente continuar a apoiar projectos nestes sectores na perspectiva de contribuir para a qualidadedo Ambiente, havendo potencial para projectos de impacte razoável, arrastando, por vezes, um efeitodemonstrador que pode não ser despiciendo.

Principais Conclusões e Recomendações: por Uma Nova Abordagem Energético-Ambiental no QREN

O PRIME tem dado importantes contribuições para a melhoria do desempenho ambiental da actividadeeconómica do país. Sem dúvida, vem existido uma crescente preocupação com problemas chave do perfilambiental português, nomeadamente no sector da energia e a nível da indústria.

No sector da energia, tem sido apoiada, com particular sucesso, a produção com base em fontesrenováveis e vem sendo prosseguida a substituição por combustíveis que permitem uma diminuição dapressão sobre o ambiente, nomeadamente a nível de emissões gasosas. Também a utilização racional deenergia vem merecendo recorrentemente a atenção de medidas no sector da energia. Todos estes eixospermanecem válidos, sendo que as metas almejadas em documentos de planeamento estratégico nacionaise em compromissos internacionais, em especial a nível da UE, aconselham e, por vezes, requerem aprossecução de esforços em sentido idêntico ao que vem sendo assumido.

Porém, há ajustamentos a fazer, sendo que, em particular, não é evidente que, no âmbito de um futuroQREN, envolvendo uma lógica muito mais baseada nas actividades de inovação e desenvolvimentotecnológico, se possam albergar algumas medidas que o PRIME actualmente comporta. Como exemplo deuma possível tal inadequação, poderíamos referir o domínio de poupança de energia em edifícios ou ainfraestruturação para fazer chegar o gás natural a consumidores domésticos finais. Tal tipo de medidas érelevantes do ponto de vista da política energética do país. No entanto, deverá, desejavelmente, teracolhimento noutro tipo de programas.

Igualmente nos domínios de outros sectores de actividade, particularmente, a indústria, importa fazeruma aproximação às questões suscitadas pela qualidade do estado do ambiente de uma forma quepoderíamos classificar como mais ambiciosa. Também aqui não se coloca em causa o contributo importante

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Page 228: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

de todo o esforço que os sucessivos programas operacionais na área da economia têm propiciado nacorrecção do perfil ambiental das actividades económicas. Tal facto é de salientar, em particular, noatinente ao PRIME, o qual evoluiu positivamente face aos PEDIP em várias opções importantes, como, porexemplo, na diminuição do apoio a tecnologias de fim de linha, procurando um maior enfoque nasintervenções a nível de processo e de eco-eficiência.

Assim, após os caminhos percorridos, que permitiram progressos significativos (embora com eficiênciavariável), é nossa convicção que importa procurar um ganho de escala e de eficácia nas intervençõessubsequentes no próximo QREN, a nível da sua incidência ambiental, nas áreas em que o PRIME actualmenteintervém.

Importa aproximar os problemas de forma mais integrada a nível de projecto. Torna-se convenienteevitar dispersão de intervenções a nível micro as quais poderão justificar (ou não) apoio de fundos públicosdiferentes. Há que recordar que o quadro regulamentar de incidência ambiental é hoje muito mais exigentee que as próprias empresas deverão internalizar crescentemente uma parte apreciável de custos decorrentesdo cumprimento de normativos ambientais. Tal pressão está cada vez mais associada ao processocompetitivo propriamente dito, com tendência para uma crescente internalização de custos, em boa medidatambém decorrente das opções mais exigentes dos consumidores.

Um papel importante que um eventual novo PRIME poderia desempenhar neste âmbito seria o de ajudaros promotores a se ajustarem aos aspectos de regulamentação ambiental através de inovação tecnológicaou mesmo organizacional, não financiando propriamente intervenções de diagnóstico (por vezes um pouco“voláteis” ou inconsequentes) e remediação, mas sim catalisando pequenos saltos tecnológicos ou de outranatureza que possibilitem um progresso sustentado nas trajectórias das entidades beneficiárias.

Trata-se de procurar recorrer ao máximo ao objectivo designado por “win-win”. Note-se que o novo quadrode referência do comércio de emissões vem dar um novo “realismo” económico àquele conceito (win-win).

Recomendação Específica

Num futuro programa, deverá haver possibilidade para apoiar projectos com forte componente deinovação e mesmo de I&D em várias áreas e, em particular, na da energia.

Justificação

A Avaliação da política energética portuguesa, realizada pela Agência Europeia de Energia, em 2004, éextremamente clara ao chamar a atenção para um claro défice do esforço de I&D e inovação na área daenergia em Portugal.

Existe uma razoável e, por vezes, excelente competência científica e técnica em algumas áreas dastecnologias da energia, quer as de base fóssil, quer as renováveis. Em especial, no que se refere a estasúltimas, há potencial de base que justifica apoio a consórcios de Centros de I&D e empresas, por exemplo,nas áreas das energias Solar Fotovoltaica, na das Ondas e em certos domínios do Hidrogénio (neste últimocaso, de forma emergente e localizada). Também no domínio dos combustíveis fósseis, existe margem ecapacidade para contribuir para ganhos de eficiência, nomeadamente em colaboração internacional.

Não se trata propriamente de visar transferência rápidas para o mercado ou sequer algum retorno, acurto prazo, em termos ambientais. De qualquer modo, algumas dessas tecnologias já estão razoavelmentemaduras (caso do fotovoltaico), sendo o desafio o de entrar no ciclo “inovar-investir-inovar-investir” nosentido de contribuir para tornar os custos de produção mais competitivos (como sucedeu com a energiaeólica). A propósito deste último caso, cite-se o caso dinamarquês, onde durante anos se actuou nestalógica, residindo, actualmente, neste país um apreciável know-how em tecnologias eólicas.

A energia das ondas, não estando vocacionada para abastecer grandes áreas, pode vir a disponibilizarsoluções interessantes. É, porventura, insuficientemente reconhecido que Portugal tem boa capacidadenesta área em fase de desenvolvimento, estando bem inserida no esforço de I&D e inovação em curso anível europeu.

Outras tecnologias energéticas, onde exista potencial de I&D em Portugal, poderiam ser alvo de ummaior apoio, tendo sempre em conta o contexto internacional de desenvolvimento tecnológico.

Deverá ser dada uma particular atenção à articulação de um eventual programa nacional de apoio aactividades de I&D na área da energia, tendo em conta esforços na mesma área prosseguidos a nível da UE, taiscomo o 7.º PQ de IDT, e a coordenação de programas nacionais de I&D (com base no mecanismo ERA-NET).

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 229: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

As Plataformas Tecnológicas criadas a nível da UE vêm constituindo um instrumento interessante dedinamização de actores envolvidos na área da energia e ambiente, ao permitirem a articulação entreesforços e objectivos diferenciados de entidades empresariais, públicas e de I&D e desenvolvimentotecnológico em vários domínios energéticos (e ambientais).

Tal modelo (que não é isento de riscos por uma eventual pilotagem excessiva de empresas líderes a níveleuropeu) apresenta, porém, grandes virtualidades ao permitir que agentes com perfil muito diferenciado searticulem para definir agendas de actuação, envolvendo não só aspectos de investigação, mas ainda denatureza regulamentar, de qualidade, formação e tantos outros.

Assim, parece-nos adequado que se encontre inspiração neste modelo e se procure dinamizar umaPlataforma Tecnológica Nacional na área da energia na perspectiva de contribuir para novas ideias ecaminhos susceptíveis de reforçar a capacidade nacional de base tecnológica na área da energia.

Recomendação Específica

Um futuro programa com o âmbito do PRIME ou semelhante poderia dar um impulso significativo parao desenvolvimento de tecnologias ambientais em Portugal, não tanto a nível de fim de linha onde asmesmas já estão bastante maduras, mas, sobretudo, na lógica do referido na recomendação anterior, isto é,criar um nicho de capacidade tecnológica nacional que possa emergir com reconhecimento internacional.

Justificação

A conjugação de boas capacidades de engenharia e de I&D bem inseridas em redes internacionais como crescimento muito significativo de empresas de tecnologias ambientais cria condições necessárias, masnão suficientes, para que o país possa desenvolver este sector, eventualmente numa lógica de cluster coma actividade turística.

Aliás, vários estudos de análise prospectiva para Portugal vêm chamando a atenção que poderá haverpotencial para uma maior especialização neste domínio, dadas a existência de competências críticas parao efeito.

Acresce que existe um quadro de referência relevante a nível da UE, neste domínio. Reportamo-nos, emparticular, ao Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais, estimulando o desenvolvimento edemonstração de novas tecnologias e disseminação de resultados.

Parece-nos haver lugar para uma linha de apoio a um programa de incentivos a empresas nacionais quequeiram desenvolver tecnologias ambientais e colocar-se no mercado internacional.

Eventualmente, tal programa poderia ter um forte enfoque em tecnologias da energia de naturezainovadora, articulando-se com o programa na área da energia sugerido na recomendação anterior. Comoobserva Birte Holst Jorgensen (Riso National Laboratory 2005), as novas tecnologias energéticas podem serum catalisador com interesse para envolver novas actividades industriais, em particular, promovendoemprego. Por exemplo, é invocado que a UE tem sido capaz de produzir a maior parte das turbinas deinstalações eólicas, sendo que esta tecnologia criou cerca de mais de 70.000 empregos na Europa.

5.2.6. Inovação Financeira

Contexto Internacional

Depois de um período de afirmação e crescimento acelerado nos EUA e em alguns países europeus, osmecanismos de inovação financeira viram a sua actividade abrandar nos primeiros anos do século XXI: em2001, os investimentos em “Venture Capital” representavam 0,14% do PIB da UE15, iniciando-se, a partirdesse ano, uma tendência decrescente, associada, em grande medida, à evolução da conjuntura económicae dos fluxos de investimento a nível internacional, que levou a que o peso do sector representasse apenas0,11% do PIB da UE15 em 2004. Mesmo nos Estados Unidos, onde o recurso ao capital de risco é mais altodo que na Europa, foram de abrandamento os primeiros anos deste século: o investimento em “EquityFinance” representava 36 mil milhões de dólares em 2001, para chegar a metade desse valor (18 mil milhõesde dólares) dois anos depois. Só em 2004 parece haver sinal de retoma desta actividade.

É de realçar a estreita ligação entre o recurso ao “Venture Capital” e os sectores de vanguardatecnológica: em 2004, os sectores da saúde e das tecnologias da informação concentraram 89% dos fundos

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Page 230: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

investidos em “Venture Capital” nos EUA e 86,8% dos investimentos efectuados com recurso a esta fontede financiamento na UE15.

Durante o período de 2000 a 2003, os financiamentos através de “Venture Capital” realizados entre ospaíses membros da OCDE foram maioritariamente orientados para projectos de expansão empresarial (cercade dois terços, em média), mais do que para a fase de arranque dos negócios. Comparando a situaçãoverificada nos países europeus em 2001 com a do final de 2004, constata-se que apenas em Portugal seregista um crescimento no peso do investimento em “Venture Capital” nas fases iniciais dos projectos e que,nas fases de expansão, além de Portugal, apenas Espanha, França, Hungria e Reino Unido revelam umaevolução positiva na utilização desta forma de financiamento.

Situação em Portugal

Portugal apresenta, pela primeira vez, em 2004, um volume de operações de “venture capital” com pesono PIB superior à média da UE15. Segundo dados da APCRI, o valor dos fundos de capital de risco sobgestão atingiu nesse ano em Portugal os 960 milhões de euros e o número de operadores inscritos nessaassociação aumentou para 20, face aos 15 que estavam registados em 2003. Os investimentos efectuadospor esses associados em 2004 beneficiaram 116 empresas e o montante global investido ascendeu a 124milhões de euros, o que representa um aumento de 23% face a 2003, mas claramente abaixo dos 183milhões de euros investidos no ano 2000.

As operações registadas pelos associados da APCRI no ano de 2004 mostram ainda a continuação datendência decrescente do peso das operações de ”Buy-out” no conjunto dos projectos financiados porcapital de risco, que não ultrapassou os 3%. Os investimentos de expansão foram claramente dominantes(73%) e os projectos “start-up” mobilizaram 19% dos recursos investidos. Ainda que se note um importanteacréscimo na área dos cuidados de saúde, a distribuição sectorial dos projectos financiados por capital derisco em Portugal continua a revelar um fraco peso dos sectores tecnologicamente mais evoluídos, uma vezque o conjunto formado pelos sectores da saúde (6%), comunicações (3%), informática (1%) e energia(11%) não ultrapassou os 21% do montante total investido, em 2004, pelas associadas da APCRI.

O Papel do PRIME

Desde o arranque do PRIME, foram apoiados 24 projectos na medida 7 (Dinamizar mecanismos deinovação financeira empresarial) do eixo 3 (dinamização da envolvente empresarial) do PRIME, o quecorresponde a 100% das candidaturas apresentadas. Apenas 3 projectos foram realizados após 30 de Junhode 2003, com um investimento total de 7 milhões de euros. Os projectos aprovados beneficiaram 23entidades de inovação financeira e dirigiram-se à criação e reforço de fundos de sindicação de capital derisco e à constituição e reforço dos mecanismos de garantia.

A utilização dos recursos do PRIME nesta medida foi feita através da criação ou reforço de fundos deinvestimento com participação do IAPMEI ou do ITP nas respectivas sociedades gestoras. O IAPMEI aplicoufundos na constituição do Fundo de Sindicação de Capital de Risco PME-IAPMEI (criado em Fevereiro de2003, com investimento previsto de 50 milhões de euros e 35 milhões realizados), no reforço do mesmofundo (em Novembro de 2003, com investimento previsto de 20 milhões de euros e 14 milhões realizados)e na constituição de um Fundo de Garantia para Titularização de Crédito (em Janeiro de 2003, cominvestimento previsto de 25 milhões de euros, totalmente realizado).

A análise do conjunto de projectos que recorreram à utilização destes fundos revela que osinvestimentos feitos são de reduzida dimensão (há apenas 5 projectos em que o investimento público éigual ou superior a 2 milhões e meio de euros, num total de 62 projectos apoiados com um investimentopúblico de cerca de 48 milhões de euros). A distribuição sectorial das empresas apoiadas revela tambémum fraco peso dos sectores tecnologicamente mais evoluídos, sugerindo que a utilização dos fundos nãoestá suficientemente ligada aos processos de inovação. No entanto, esta tendência tem-se vindo a alterarligeiramente nos tempos mais recentes de intervenção do PRIME, com o capital de risco a ser maisdirectamente dirigido para o apoio a iniciativas empresariais mais inovadoras e orientadas para áreastecnológicas mais evoluídas.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 231: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-5: Projectos de Capital de Risco, em Portugal, 2004, por Fase do Ciclo de Vida dos Negócios e por Sectores (em %)

Fonte: APCRI

A listagem das empresas que recorreram à utilização do capital de risco disponibilizado pelos Fundosem que o IAPMEI participou revela globalmente, não obstante os sinais positivos registados maisrecentemente, o impacto limitado dos mecanismos de inovação financeira sobre os processos de inovaçãotecnológica e sobre o desenvolvimento de clusters ou actividades tecnologicamente evoluídos e intensivosem conhecimento. O mesmo se pode dizer, aliás, dos mecanismos de garantia criados com recursos doPRIME: as garantias prestadas pelo conjunto das SGM criadas com apoio do PRIME (Lisgarante, Norgarantee Garval) beneficiaram, principalmente, os sectores da indústria e comércio (que somam 76% do valor dasgarantias prestadas), ainda que seja a construção o sector com maior número de garantias atribuídas (46% do total). O valor médio das garantias é baixo, oscilando entre os 140 mil euros (indústria) e os 17 mil euros (construção).

Recomendações

A utilização de mecanismos de inovação financeira deve ter em conta o carácter cada vez mais globaldas actividades inovadoras, por um lado, e das actividades financeiras, por outro. Nesse sentido, importaque os mecanismos de apoio do PRIME tenham em conta esse fenómeno de globalização e se concentremno apoio à inovação, em empresas com elevado potencial de competitividade, crescimento e capacidade degerar empregos sustentados e com elevada qualificação. O PRIME deve ainda permitir o apoio a projectos

3% 1%11%

21%

9%15%

6%

34%

Comunicações Informática Energia Bens de Consumo

Indústria Serviços Saúde Outros

19%

73%

4%1% 3%

Start up Expansão Substituição Turnover Buy out

64

Page 232: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

de grande dimensão (sobretudo quando está em causa o desenvolvimento de actividades de investigaçãotecnológica ou de internacionalização empresarial).

Assim sendo, os incentivos financeiros do PRIME devem ser articulados com:

• iniciativas que ajudem a concretizar boas ideias em bons projectos empresariais, com processos deformação com vista ao desenvolvimento do empreendedorismo, simplificação de processosadministrativos e burocráticos e criação de serviços de apoio a PME (jurídicos, contabilísticos, etc.) nafase de arranque;

• apoio à cooperação internacional na área da investigação e da transferência tecnológica, com vista àconsolidação de uma rede europeia de jovens empresas inovadoras; desenvolvimento de um sistema depropriedade intelectual coerente, de baixo custo e eficiente à escala europeia;

• desenvolvimento de rede europeia de capital de risco que facilite o apoio a investimentos de caráctertransnacional; apoio à criação de plataformas comerciais europeias entre empresas com elevadopotencial;

• identificação de sectores, áreas geográficas e tipos de empresas com maior potencial de inovação;concentração dos apoios nos sectores seleccionados, com possibilidade de financiamento de projectosde maior dimensão.

5.2.7. Sistema de Gestão e Acompanhamento

Modelo de Gestão

A estrutura do modelo de gestão encontra-se alinhada com os normativos nacionais e comunitários,onde a gestão assume um papel crucial na dinamização do programa, assegurando a sua coordenaçãotécnica, administrativa e financeira, tal como a articulação com os diversos actores que intervêm noprograma. Contudo, verifica-se que não existe uma adequada articulação entre Ministérios que tutelamoutras intervenções operacionais (e.g. Ciência e Tecnologia e Formação Profissional), o que provocasobreposição de oferta de incentivos, condições dispares entre os mesmos, concorrência entre intervençõesoperacionais e ausência de colaboração entre as áreas de programas operacionais, de modo a que asespecificidades da tipologia e intensidade dos apoios fossem orientadas para características diferenciadasda procura.

O modelo implementado é baseado numa estrutura de rede, na qual os organismos gestores eespecializados desempenham um papel fulcral na operacionalização do programa por medidas/acções.

As áreas de suporte estão direccionadas para os objectivos do Gabinete Gestor do Programa, nãoexistindo uma cultura abrangente das competências destas áreas disseminadas pelos organismos queoperacionalizam o Programa, de modo a assegurar uma maior coerência na adopção de procedimentos eestruturação dos processos de tramitação por toda a rede. Contudo, existem grupos temáticos específicos,com a presença de todos os organismos que procuram mitigar os principais riscos de incoerência naimplementação de sucessivas alterações ao longo dos anos.

O PRIME constitui um programa de natureza transversal e multisectorial, adoptando uma gestãoconcentrada e autonomizada por fundo estrutural (FEDER e FSE), e uma gestão partilhada dasmedidas/acções, exigindo uma grande articulação entre os diversos intervenientes, tendo em conta as suasespecificidades sectoriais. O enquadramento do Programa exige um esforço intenso de concepção edefinição estratégica, ao nível do gabinete gestor com o apoio das suas estruturas, bem como pelosdiversos organismos que intervêm nos seus diversos níveis de actuação, traduzindo-se num esforço dearticulação entre entidades do sector público possuidoras de culturas organizacionais diferenciadas.

O inquérito realizado aos responsáveis de gestão do PRIME permite concluir, aliás, que a qualidade defuncionamento do quadro institucional do Programa é positiva (nomeadamente no que se refere àestruturação das responsabilidades de gestão, concertação operacional entre os intervenientesinstitucionais do sistema, articulação funcional entre os intervenientes com funções de gestão, entre oprograma operacional e a DGDR/IGFSE, e com a Comissão Europeia).

A implementação de um quadro de articulação funcional e institucional entre os vários responsáveis dagestão permitiu ultrapassar dificuldades, através da criação de “fóruns” de concertação e mecanismos decooperação que têm contribuído positivamente para o reforço de uma mentalidade de colaboração internae, concomitantemente, para a eficácia do programa operacional.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 233: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

No que concerne ao grau de adequação da organização e estrutura do programa operacional naglobalidade, entendemos que poderá melhorar, em particular, tendo em consideração as diversas funções eresponsabilidades disseminadas pelos diversos intervenientes.

As mudanças rápidas e continuas do programa operacional (internas e dirigidas por visões próprias eindividuais, sem o contributo dos colaboradores com competências comprovadas nos programasoperacionais) e nos instrumentos de apoio da política pública aumentam o risco de focalização na dinâmicainterna tradicional, tal como diminuir a capacidade de criação de valor dos sistemas de incentivos e o nívelde resposta exigido pela procura.

A resposta a esta ameaça está no efeito de alavanca da mudança cultural das organizações, que, defacto, nesta intervenção operacional, foi sendo consolidada ao longo do tempo, traduzindo-se num esforçocolaborativo considerável entre as diversas entidades intervenientes. Esta experiência de congregação devários instrumentos num único programa operacional, apesar da rápida mudança da envolvente e daregulamentação, continua a ser válida e deve ser ponderada a sua operacionalização em intervençõesoperacionais futuras de modo mais alargado. É reconhecida a dificuldade de operacionalizar estasalterações, e nem todas as alterações são coerentes com o objectivo do programa operacional; no entanto,devido ao esforço dos diversos intervenientes, conseguem-se atingir, ainda que não na totalidade, devidoàs alterações da envolvente ao Programa, os objectivos do PO.

A experiência demonstra que as organizações falham na exploração daquelas que parecem ser as suascompetências basilares; a questão que se põe, a este propósito, é se é possível formular estratégias desucesso que possam alavancar as competências dos diferentes intervenientes nas programaçõesoperacionais. As organizações despendem demasiado tempo a analisar internamente e a gerir assuntosinternos, o que está na base de um posicionamento relativamente inadequado, com potenciais melhorias anão serem implementadas, ou serem implementadas tardiamente.

A falta de flexibilidade e capacidade de resposta é especialmente dramática num ambiente instável, noqual as certezas sofrem alterações com maior frequência devido a pressões externas aos próprios organismose ao gabinete gestor do Programa.

Gerir a mudança com o mínimo de disrupções é um processo difícil para muitas organizações, e, emalguns casos, para aquelas que estão estabelecidas há mais tempo, os desafios são complexos, devido à suadificuldade em alterar os seus modelos organizacionais e procedimentos de gestão, alinhados com os novosobjectivos e com as necessidades da procura.

À medida que a competitividade aumenta, uma cultura centrada na procura é cada vez mais um pré-requisito dos sistemas de incentivos, tal como a alteração da cultura organizacional deve sersustentada, articulada e gerida ao nível mais alto da gestão executiva nacional (e.g. Presidência deConselho de Ministros).

Apenas será possível optimizar o valor acrescentado do sistema com um ambiente altamente eficientee competitivo, onde existe espaço para alavancar a criatividade, a flexibilidade e a focalização na procura,o que, por sua vez, exige o desenvolvimento de uma adequada cultura organizacional.

Figura 5-2: Modelo de Governação, Controlo, Risco e Conformidade

Fonte: PriceWaterhouseCoopers

Visão e Objectivos de

Negócio

• Organização da governaçãoe conformidade com a Lei

• Processo de avaliação de risco

• Política de controlo interno

• Protocolos de documentação, actualização e teste

• Programade formação

• Revisão e monitorização da conformidade

• Política de acção adversa

• Protocolosde comunicação

• Protocolos de documentação, actualização e teste

• Política de controlo interno

OrganizaçãoProcessosInfra-estrutura Tecnológica

Avaliar Implementar Monitorizar ReverAvaliar Implementar Monitorizar Rever

Plane

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Estabelecer

ObjectivosAlt

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Desenvolver Resp

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66

Page 234: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Na figura anterior, apresentamos o modelo de governação, controlo, risco e conformidade que deve seradoptado ao nível das organizações que contribuem para o funcionamento em rede do programaoperacional, de modo a gerir adequadamente o processo de melhoria contínua e o respeito pelaregulamentação.

Coordenação, Planeamento e Avaliação

O acompanhamento do Programa é efectuado pela área de Coordenação, Planeamento e Avaliação, nacomponente FEDER, e pelo Gabinete de Parcerias e Formação Profissional, na componente FSE, com base nainformação de carácter orçamental e consolidação de dados financeiros, acompanhamento da execuçãofinanceira e análise do impacto dos critérios de selecção sobre a eficácia do Programa, bem como naelaboração de pontos de situação do Programa.

Estas áreas asseguram, também, a instrução dos pedidos de pagamento à DGDR e ao IGFSE, a elaboraçãodos relatórios anuais e semestrais de execução da intervenção operacional, bem como a avaliação doposicionamento geral do Programa no cumprimento da regra “n+2” e do indicador financeiro da reserva deeficiência. O acompanhamento global do programa operacional desenvolve-se também por um conjunto dereuniões com os organismos que intervêm no programa de modo regular.

Os responsáveis pelo acompanhamento global do Programa efectuam também um conjunto de acçõesde validação técnica dos dados dos projectos existentes no Sistema de Informação do Programa,articulando-se com os organismos na resolução de questões detectadas. Devido à não uniformização edefinição de conceitos, tanto ao nível das entidades nacionais, bem como ao nível da Comissão Europeia(e.g. Inovação e I&D), que, em alguns casos, procedeu à definição de conceitos e de regras após as medidasterem sido regulamentadas, verificou-se a necessidade do gabinete gestor promover reuniões deesclarecimento e de definição de regras de interpretação.

Relativamente ao acompanhamento, o SiPRIME permite a extracção da totalidade de informação degestão de tramitação processual, de indicadores financeiros e operacionais relativos aos apoios concedidos,execução, etc. Contudo, todo o tratamento é efectuado de modo manual com recurso a ferramentas de officeautomation, aumentando o esforço de manutenção de integridade da informação, tendo de ser efectuadasoperações manuais de verificação dos dados que são morosas, tornando, consequentemente, a produção,reporte e análise da informação um processo intensivo e moroso, com elevado risco de produção derelatórios incompletos e/ou inexactos.

Em termos globais, entende-se que os indicadores existentes são suficientes em número e qualidade,quer ao nível das medidas/acções específicas, quer ao nível do Programa. No entanto, devido ao facto dosdados não poderem ser reportados de modo automático, emergem múltiplas interpretações, de acordo comas necessidades específicas de informação do destinatário do reporte, sendo os indicadores menossatisfatórios. Neste contexto, o gabinete gestor deve implementar novas tecnologias de reportar, de formaa diminuir o tempo de reporte (e.g. XBRL).

Fiscalização e Controlo

Integrada na estrutura de apoio técnico do gabinete gestor do PO, foi constituída a unidade deFiscalização e Controlo, segregadas das restantes funções de gestão. A actividade desta unidade é parteintegrante do Sistema de Controlo do PO, e integra-se no Sistema Nacional de Controlo do QCA III (SNC),estabelecendo o 1.º nível de controlo e sendo co-assegurada pelos Org. Coordenadores/Pagadores –IAPMEI/ICEP e ITP.

São desenvolvidas acções de controlo promovidas pelos organismos e pela área de controlo efiscalização do gabinete gestor. O controlo de primeiro nível compreende a verificação física e financeira,quer nos locais de realização do investimento e das acções, quer junto das entidades que detêm osprocessos técnicos e documentos de despesa. O sistema de controlo assenta em dois tipos de acções – afiscalização e o controlo interno.

A fiscalização corresponde a um conjunto de acções que assegura a satisfação das exigências deprevenção, detecção e correcção de irregularidades. A fiscalização é co-assegurada pelos organismosgestores e pagadores, sendo promovida pela área de fiscalização e controlo e pelas unidades específicas decontrolo dos organismos, com recurso à subcontratação de entidades externas especializadas, que forampreviamente qualificadas para esse efeito.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 235: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

O controlo interno incide sobre o sistema de gestão do Programa, no sentido de identificar a existênciade eventuais ineficiências ou deficiências que afectem, nomeadamente, o adequado acompanhamento everificação dos projectos apoiados, bem como das acções de fiscalização de 1.º nível, recomendandosoluções correctivas.

Contudo, não existe um modelo global de conformidade e de controlo do programa operacional, que,após a detecção, permita implementar atempadamente as melhorias. Assim, recomendamos que, numafutura intervenção operacional, o seguinte modelo possa ser equacionado:

Figura 5-3: Modelo Global do Ciclo Anual de Controlo e Conformidade

Fonte: PriceWaterhouseCoopers

A governação pode ser definida como envolvendo a divisão de poderes e estabelecimento deresponsabilidades aos níveis das entidades envolvidas, órgãos de gestão e gestor. Uma definição maisaprofundada refere-se ao processo e estrutura utilizada para direccionar e gerir o programa, bem como aforma como a organização assegura a concretização dos objectivos da intervenção. Igualmente importanteé a forma como as decisões estratégicas têm impacto ao nível dos diversos intervenientes do programaoperacional, incluindo investidores, colaboradores e o público em geral.

Relativamente às competências do gestor do programa, estas devem ser aplicadas por inerência nafigura do cargo desempenhado pelo gestor do programa, e não por delegação de competências avulsas quenão produzem a estabilidade e maturidade operacional necessária à intervenção operacional, bem comodeve ser desenvolvida, durante a etapa de concepção do programa operacional, a matriz de delegação decompetências por valor e por percentagem relativamente aos montantes que as instituições e respectivoscolaboradores das diversas estruturas poderão executar na análise, decisão, contratualização, aprovação deprorrogações de prazos, alterações no cumprimento do projecto, etc. Tudo isto desde que seja asseguradoque o gabinete gestor tenha conhecimento total, correcto e atempado das decisões tomadas, através dosistema de informação de suporte à gestão global do programa operacional.

Desenvolver / Aprovar a missão do

PO

Desenvolver / Aprovar a

declaração de governação do PO

Desenvolver / Aprovar a

declaração de governação de

controloIdentificar / Aprovar todas as Políticas /

Procedimentos

Efectuar workshops de risco – identificação dos

riscos operacionais

Desenvolver / Alterar / Aprovar:� Segregação de funções�Delegação de Competências

Desenvolver / Aprovar os mínimos aceitáveis de controlo

Desenvolver / Aprovar sistema de avaliações de controlo

Aprovação formal dos controlos e respectivas actualizações entre o gabinete gestor e organismos/instituições envolvidas

Desenvolver / Alterar / Aprovar políticas, procedimentos, processos e controlos

Definir / Aprovar a custódia de manutenção de controlos com os responsáveis da avaliação dos mesmos, e das matrizes de controlo com os responsáveis de cada processo

Preparar planos de trabalho para todas as matrizes de controlo

Auto-avaliação dos controlos pelos responsáveis dos processos para todas as entidades envolvidasRelato de conclusões e consolidação

Verificação pela Fiscalização e Controlo para todas as entidades

envolvidas

Correcção dos processos

Re-avaliação

Correcção dos processos

Re-avaliação

Relato ao gestor e COP do PO

Aprovação do relato

Relato da opinião, relativo às matrizes, e auto-avaliação

dos controlos para todas as entidades envolvidas no PO

Actualizações contínuas ao longo do tempo, de:�Regulamentação�Processos�Riscos� Segregação de funções�Delegação de competências�Matrizes de controlos/auto-

-avaliação

Alterações significativas que necessitam de actualização / aprovação imediata

Revisão / Actualização formal anual de:� Regulamentação� Processos� Riscos operacionais� Matrizes de controlos / auto-avaliação� Segregação de funções� Delegação de competências

CriaçãoInicial

68

Page 236: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Divulgação e Informação

Apesar do esforço de divulgação efectuado, que contemplou um número elevado de acções (dirigidasaos potenciais beneficiários do programa e ao público em geral), no sentido de transmitir uma maiorfacilidade de relacionamento, confiança e simplicidade, devido ao aumento das exigências administrativo--burocráticas, e às alterações constantes das regras, aumentou o nível de complexidade e exigência paratodos os intervenientes no Programa. Estes factos contribuíram para que os efeitos positivos das acções dedivulgação se fossem diluindo ao longo do tempo, registando-se um aumento da erosão da imagem daintervenção operacional.

Recepção e Análise de Candidaturas

O envio de candidaturas pela internet revelou-se um meio eficaz e eficiente, para o seu tratamento eanálise. A verificação e comprovação de aspectos relacionados com promotores em sede de análise, baseadanos elementos do formulário de candidatura, foi tornada expedita com base na declaração de compromissoefectuada ao nível deste. No entanto, e tendo por base os resultados do inquérito conduzido junto dospromotores, regista-se uma apreciação, relevante, não muito favorável no que concerne ao “apoio naelaboração das candidaturas” e relativamente ao “formulário de candidatura quanto à exigência eburocracia”, com o consequente impacto negativo na “rapidez na apreciação das candidaturas” por partedos organismos, carecendo estes aspectos de maior análise e consolidação na fase de concepção de umafutura intervenção operacional.

Verifica-se também que os promotores não asseguram a instrução dos dossiers de projecto de formaadequada, tendo os organismos adoptado uma abordagem flexível relativa às desistências de forma apossibilitar a resposta ao máximo das candidaturas apresentadas, apesar de existirem prazos explícitos naregulamentação das medidas/acções, que contemplam a desistência automática das candidaturas.

Foram desenvolvidos procedimentos resultantes de grupos de trabalho específicos para o efeito, quedefiniram as regras de instrução de candidaturas e fichas de análise; contudo, os organismos desenvolverammetodologias de análise próprias, o que provocou, em casos pontuais, divergências e a consequente nãouniformização de procedimentos, tal como a aplicação diferenciada de conceitos.

A comprovação dos elementos da candidatura, que é desenvolvida actualmente na fase de análise, deveser verificada na altura da contratação, com o estabelecimento de prazo para a sua apresentação, findo oqual a candidatura deve ser automaticamente anulada, de modo a diminuir a morosidade que se registaactualmente nos processos de análise.

Outro aspecto crítico no processo de análise é o facto do parecer dos técnicos do organismo gestor terde incorporar os pareceres dos organismos especializados, validados posteriormente por um técnicosuperior. Este processo é moroso, devendo ser revisto de modo que o sistema de informação efectue agestão e cálculo das majorações, através de parâmetros previamente estabelecidos, e, deste modo, osprojectos poderem ser decididos parcelarmente nas suas diversas componentes.

Analisando, por outro lado, os prazos médios de tramitação por medida/acção, verifica-se que ostempos médios de análise, face ao regulamentado, não são cumpridos, mesmo em medidas em que foramintroduzidas alterações significativas em termos de análise, sendo as mesmas baseadas em critérioseminentemente quantitativos (e.g. SIME B). Verifica-se uma duração média de análise de 135 dias para ageneralidade das medidas. Contudo a análise das dez medidas com maiores prazos médios, em dias, por anosde candidatura, apresenta uma média de cerca de 750 dias para análise de candidatura.

Decisão e Homologação de Projectos

Os pareceres dos organismos são validados previamente à realização de cada unidade de gestão, pelosdepartamentos técnicos do gabinete gestor, de modo a aferir da coerência e homogeneidade da aplicaçãodos diversos critérios, tal como a verificar a qualidade da informação que consta dos pareceres. Existe trocade informação informal entre o gabinete gestor e os organismos gestores de modo a dirimir aspectos quecareçam de esclarecimento.

Verifica-se que existem prazos médios relativamente curtos, entre o parecer dos organismos e arealização da unidade de gestão (em média, cerca de 20 dias de calendário, para um total de cerca de30.000 projectos). Contudo, existem casos em que foram necessários cerca de 100 dias, devido àcomplexidade e dimensão dos mesmos (e.g. Pousadas históricas, Proj. Int. Função Comercial, etc.).

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 237: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A obrigatoriedade da totalidade dos projectos serem analisados em unidade de gestão acarreta um esforçoburocrático excessivo. Recomendamos que os pequenos projectos (em dimensão e valor) sejam aprovadosatravés de delegação de competências a implementar pelo gabinete gestor da respectiva medida. Deste modo,os projectos seriam homologados pelo gestor do programa, aumentando a eficiência dos actos administrativos,a capacidade de resposta e a rapidez na contratualização dos incentivos concedidos ao promotor.

O facto do Código de Procedimento Administrativo permitir ao promotor apresentar alegaçõescontrárias, implicando uma reanálise do projecto, faz com que, num contexto de elevadas taxas deinelegibilidade dos projectos, os promotores apresentem um número elevado de alegações contrárias ereclamações sucessivas, o que provoca um esforço adicional significativo das estruturas técnicas. De modoa restringir as sucessivas alegações contrárias pelos promotores, deverá ser instituído, no quadro legaladministrativo relativo ao tratamento das alegações contrárias, a implementação de uma comissãoindependente de análise da reclamação do promotor, sendo a sua decisão soberana.

Acompanhamento de Projectos

Os organismos intervenientes desenvolveram metodologias e procedimentos próprios de acompa-nhamento dos projectos; contudo, à luz dos resultados dos inquéritos levados a cabo junto da gestão epromotores, a generalidade dos organismos não possuí recursos suficientes (nomeadamente, recursoshumanos) para efectuar acompanhamento físico contínuo dos projectos, assegurando, principalmente,acompanhamento financeiro. Para esta situação, contribuiu a existência de uma enorme procura inicial aoprograma, os projectos transitados, a diminuição do número de recursos humanos afectos (grupos técnicos),as restrições orçamentais e, também, o volume administrativo-burocrático da análise, reanálise e acompa-nhamento financeiro dos projectos. Deste modo, não existe, na generalidade das medidas/acções,acompanhamento junto do promotor durante a execução dos projectos, sendo essencialmente efectuadocom base em relatórios técnicos e/ou financeiros.

De modo a consolidar a presente informação, sugerimos a implementação de indicadores de desempenhodos colaboradores afectos ao acompanhamento dos projectos.

Apesar do sucesso diferenciado das experiências de contratualização de entidades externas no programaoperacional, e face à situação actualmente existente de restrição de recursos, deverá ser ponderada arealização de protocolos com entidades externas para efectuarem o acompanhamento contínuo dos projectos,devendo, para o efeito, ser efectuada análise específica detalhada, tendo em consideração, entre outros,os seguintes aspectos:

• Constrangimentos na relação com os promotores;• Percepção/clarificação da relação, em termos de: qualidade de serviço, custos associados, flexibilidade,

controlo processual, focalização no produto resultante, clarificação das responsabilidades aos diversosníveis e dos sistemas de informação necessários à gestão e acompanhamento processual;

• Preparação de técnicos e infra-estruturas para satisfação dos objectivos do programa operacional emtermos de: definição dos componentes protocolados, adequação do método, clareza acerca do âmbito,classificação das actividades e controlo sobre os requisitos de nível de serviço chave;

• Clarificação dos riscos e das oportunidades;• Definição dos critérios de avaliação em termos de: competências, níveis de serviço, flexibilidade, com-

patibilidade cultural e qualidade de serviço;• Gestão e monitorização do serviço.

A contratualização do acompanhamento de projectos com associações empresariais, ou outrasentidades, deverá ter também por base uma responsabilização com o promotor na implementação dosprojectos, baseada no nível e qualidade de acompanhamento efectuado. Isto é, nos casos em que ospromotores sejam coadjuvados por associações ou consultores, esta lógica significará introduzir naregulamentação a obrigatoriedade dos mesmos efectuarem o acompanhamento da implementação dosprojectos de modo a que os organismos gestores possam aferir dos resultados obtidos, tal como atestem asua imparcialidade, independência e transparência ao nível de um possível conflito de interesses, devendotambém ser instituído pelo programa operacional a forma como a remuneração desse acompanhamento deveser efectuada, ou seja, baseado numa atestação do nível de serviço prestado no acompanhamento pelasentidades contratualizadas.

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Page 238: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Deste modo, será possível efectuar um acompanhamento contínuo e obter informação sobre a execução,tal como indicadores qualitativos dos projectos que poderão ser utilizados como forma de divulgação deboas práticas, e, assim, permitir aconselhar os promotores na execução dos projectos, sempre que sejamdetectados desvios significativos nos mesmos.

Encerramento de Projectos

No processo de encerramento, os organismos possuem a responsabilidade de comprovar que os projectosestão encerrados do ponto de vista físico e financeiro, baseando-se na conclusão dos trabalhos ou no factoda despesa correspondente estar totalmente justificada com base na declaração da despesa que é emitidapelo ROC ou TOC, e através da apresentação pelo promotor dos documentos de despesa relativos ao projecto.No casos em que o projecto apresente uma execução superior a determinada percentagem dos objectivosinicialmente previstos, o organismo coordenador efectua o pedido de emissão do último pagamento,efectuando a proposta de encerramento orçamental do projecto ao gabinete do gestor; nos casos, pelocontrário, em que os objectivos atingidos sejam inferiores ao determinado, o organismo coordenadorefectua a fundamentação em função dos objectivos atingidos, propondo ao gabinete gestor o encerramentoe respectiva reafectação financeira.

Neste processo, o nível de satisfação dos objectivos propostos é determinado através da verificação decritérios quantitativos (e.g. financeiros) e qualitativos da execução do projecto. Contudo, no SIPIE, devidoao recálculo da valia económica, existe o risco dos promotores que tenham implementado a totalidade doprojecto, mas que tenham obtido descontos na aquisição de bens e serviços relativamente aos valoresapresentados na fase de candidatura, de poderem ser penalizados, devido ao valor financeiro não estar deacordo com o patamar inicialmente estipulado, o que, claramente, não potencia a existência de um bomprocesso de negociação.

Deste modo, deve ser melhorado o processo de encerramento, de modo a determinar que as valias (tantoem termos financeiros, como em termos qualitativos) inicialmente estipuladas na decisão de concessão doincentivo ao promotor, se mantêm após a conclusão do investimento; para a análise de desvios, deve serimplementada uma metodologia adequada de determinação dos mesmos em termos percentuais, de modo adeterminar as condições específicas de aplicação da rescisão contratual e restituição dos montantes totaisde incentivo efectivamente pagos ao promotor.

Deve também ser ponderada a inclusão de entidades externas no encerramento do investimento, demodo a permitir aos organismos orientar os seus colaboradores para tarefas de maior valor acrescentado,nomeadamente o acompanhamento físico dos projectos até ao encerramento dos mesmos.

5.3. As Dimensões Sectoriais de Intervenção do Programa

5.3.1. Indústria

Procede-se, agora, a uma leitura breve dos principais resultados e impactos do programa em matéria decontribuição para o ajustamento estrutural das actividades industriais em Portugal e renovação do seu perfilde especialização.

Neste quadro, importa registar, em primeiro lugar, que a indústria surge, com nitidez, como a actividademais relevante do programa, seja na perspectiva do seu peso relativo interno (46,7%, 45,1% e 34,5%,respectivamente, do investimento candidato, investimento apoiado e investimento encerrado,correspondentes a 20,1%, 20,4% e 16%, respectivamente, dos projectos entrados, apoiados e encerrados),envolvendo, para além disso, 55,6% do emprego total nos promotores apoiados e sendo responsável porcerca de 37% dos postos de trabalho criados no âmbito de projectos de investimento apoiados peloprograma, já objecto de encerramento, à data de 30 de Junho de 2005, seja no grau de penetração doprograma no seu tecido empresarial (o programa terá “tocado” 2,8% das empresas e 19% do emprego doconjunto da actividade industrial nacional).

A este propósito, importa ainda referir que a indústria encontra-se sobre-representada no programa, porcomparação com o universo empresarial onde se insere, seja em número de empresas (sensivelmente mais8,2%), seja, sobretudo, em termos de emprego (mais 34%), destacando-se, também, pelo facto dadimensão média das empresas apoiadas ser claramente superior à registada no universo das empresasindustriais (quase sete vezes maior) e à do universo PRIME (77 activos contra 25,1 activos por empresa).

71

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 239: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A visão do PRIME em acção nas actividades industriais, consideradas de forma desagregada, fazressaltar, com grande clareza, os seguintes aspectos:

• O programa é protagonizado por um conjunto de actividades que, alcançando um peso relevante,configuram uma espécie de “tripé” composto por:a) um grupo de indústrias (madeira, cortiça e mobiliário, materiais de construção e produtos

metálicos), com promotores de menor dimensão (com, respectivamente, 53, 66 e 41 activos porempresa) que a média do universo industrial PRIME (77 activos por empresa), que alcançam um pesorelativo muito significativo quer no volume de investimento total do programa, quer no volume deinvestimento industrial (16% e 35%, respectivamente, no seu conjunto), basicamente através de umpeso muito importante no número de projectos apoiados (representando, em conjunto, 38% dosprojectos industriais);

b) outro grupo de indústrias (automóvel e componentes, material eléctrico e electrónica e química),com promotores de dimensão muito superior à média do universo industrial PRIME (com,respectivamente, 246, 256 e 138 activos por empresa), que alcançam, também, um pesosignificativo quer no volume de investimento total do programa, quer no volume de investimentoindustrial (14% e 30%, respectivamente, no seu conjunto), basicamente através da dimensão médiados investimentos;

c) a indústria têxtil que, com 4% e 8%, respectivamente, do investimento total e do investimentoindustrial, a realizar por promotores, também de dimensão superior à média (126), alcança a posiçãocimeira em termos de peso no emprego envolvido pelo conjunto dos promotores industriais nouniverso PRIME (9% e 16%, respectivamente do emprego total e do emprego industrial).

• O programa inclui, no pólo oposto, um conjunto de actividades (pasta e papel, metalurgia de base,outro material de transporte, couro e calçado, plásticos e vestuário) que, com 5% do investimento totale menos de 12% do investimento industrial, não alcançam, no seu conjunto, um peso significativo, nematingem, individualmente, no universo dos projectos industriais apoiados, expressão superior a 5% dosprojectos ou dos empregos envolvidos.

• Numa situação intermédia entre aqueles dois grandes pólos, encontramos as indústrias alimentares e asindústrias de máquinas, equipamentos e instrumentação que, aproximando-se, no universo dos projectosindustriais apoiados, de uma expressão individual de 10% dos de projectos ou, pelo menos no segundocaso, dos empregos envolvidos, são responsáveis, no seu conjunto, por cerca de 5,2% e 11,5%,respectivamente, do investimento total e do investimento industrial, a realizar por promotores de menordimensão que a média (respectivamente, 52 e 48 activos por empresa).

Registam-se, por outro lado, quando se compara o universo PRIME com o universo empresarial ondeactua, em termos da distribuição sectorial das empresas e emprego no seio da indústria, as seguintes linhasde tendência:

• As indústrias da Madeira, Cortiça e Mobiliário, do Vestuário, do Calçado, dos Produtos Metálicos e daAlimentação e Bebidas encontram-se sub-representadas no seio do sector indústria, em termos donúmero de empresas, relativamente à estrutura empresarial existente na economia. Esta situaçãoestende-se igualmente ao número de trabalhadores.

• A Indústria de Materiais de Construção é a que se apresenta mais sobre-representada, no interior dosector indústria, relativamente ao universo empresarial, no que diz respeito ao número de empresas(também verificada, em menor grau, no emprego), enquanto que a Indústria Têxtil é a que está maissobre-representada na estrutura de empresas apoiadas pertencentes ao sector Indústria,comparativamente com o universo empresarial, no que concerne ao número de trabalhadores (tambémregistada, em menor grau, no número de empresas).

• Relevo ainda para a sobre-representatividade no Universo PRIME de empresas industriais apoiadas dasIndústrias Automóvel, de Material Eléctrico e Electrónico e, em menor grau, de Produtos Químicos,sobretudo em termos de emprego.

Os resultados dos inquéritos conduzidos junto dos promotores industriais permitem, por outro lado,identificar impactos mais significativos dos investimentos ao nível das áreas da produção, aprovisio-

72

Page 240: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

namento, organização e gestão, com as novas instalações e equipamentos produtivos, a reorganização dolayout produtivo e com o upgrading do sistema de informação, traduzidos em melhorias, pela via do volumee não tanto pela via do preço e do valor acrescentado, das vendas e das exportações, com algumaexploração associada de novos mercados, para além dos tradicionais (relevo, entre as empresas industriaisinquiridas, para a importância crescente, a este nível, dos fluxos de exportação e investimento directo paraEspanha e Alemanha), e, num segundo patamar de importância, ao nível da I&D e da inovação de baseempresarial – mais de processo do que de produto ou de organização, muito centrada na extensão dastecnologias existentes para melhorar níveis de performance e/ou na colocação das mesmas num novopatamar de performance, para melhorar significativamente ou ampliar os actuais benefícios percebidos pelomercado, satisfazendo melhor ou satisfazendo um maior conjunto de necessidades –, e da qualidade,ambiente e segurança, associada ao esforço progressivo de certificação segundo as normas ISO europeias.

Tudo isto numa lógica prevalecente de capacitação individual e de diálogo, quase que exclusivo, com ochamado ambiente-tarefa, envolvendo os seus clientes, fornecedores e consultores, relegando-se,claramente, para segundo plano outras modalidades mais ambiciosas de cooperação empresarial e com asinfraestruturas de suporte, desde as associações empresariais, passando pelos centros de formaçãoprofissional, até aos laboratórios de I&D e centros tecnológicos, e, concomitantemente, toda a lógica detransferência de tecnologia e de acesso à propriedade industrial e de inserção progressiva em redes denegócios de elevado valor acrescentado, de âmbito nacional, ibérico, europeu e/ou mundial, por graudecrescente de importância, alicerçada, sempre que possível, tendo em conta as característicasfundamentais das cadeias de valor onde se inserem, numa adequada valorização de recursos endógenosnaturais, patrimoniais e culturais.

O impacto dos projectos é, de igual forma, percebido como mais limitado na indução de maior ambiçãonos projectos de internacionalização, nomeadamente via investimento directo comercial e produtivo, noreequilíbrio das estruturas financeiras das empresas e na diversificação das suas fontes de financiamento e,finalmente, em termos da entrada em novas actividades, parecendo deduzir-se, deste último aspecto, ummenor contributo deste programa para a reorientação da especialização produtiva das empresas e, emtermos globais, da indústria portuguesa, em favor das novas actividades mais intensivas em conhecimentoe da renovação dos modelos de negócio das indústrias tradicionais de especialização portuguesa, aspectoque vamos passar a analisar, mais em profundidade, de seguida.

A análise, com efeito, da distribuição do número de projectos, do investimento industrial associado edo emprego nos promotores industriais, no universo dos apoios PRIME, por segmentos competitivos,tecnológicos e de qualificação do emprego, permite situar os aspectos centrais mais relevantes docontributo do programa para a modernização da estrutura industrial nacional e para a mudança sustentada,nos termos referidos anteriormente, do seu perfil de especialização.

73

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 241: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Caixa 5-1: Tipologia de Classificação por Factores Chave de Competitividade, Identificação de Segmentos Competitivos

A classificação por factores chave de competitividade adoptada constitui um desenvolvimento da classificaçãoproposta pela OCDE, ela própria sujeita a alguns ajustamentos com base nos trabalhos desenvolvidos, namonitorização do desenvolvimento industrial ao longo da última década(*), traduzindo-se na afectação das diferentesactividades industriais em cinco grupos ou segmentos, de acordo com os factores principais que influenciam oudeterminam a competitividade de cada actividade e, desse modo, configuram os contornos centrais dos modelos denegócios que nelas se consolidam (o quadro seguinte sintetiza a classificação adoptada nas suas grandes linhas, umavez que ela foi operacionalizada com um nível de desagregação da CAE de 4 dígitos).

Segmento(característica central)

Factor Chavede Competitividade

Indústrias

Peso relevante dosRecursos Naturaisna cadeia de valor

Condições favoráveis (proximidade, preço, “sourcing”) no acesso

aos recursos naturais

Produtos alimentares, bebidas, tabaco,couro, madeira, mobiliário e cortiça, pasta e papel, refinação petróleo,

cimento e outros materiais de construção

Forte conteúdo emTrabalho Directo

Baixo custo na utilizaçãodo factor trabalho

por unidade produzida (CTUP)

Têxteis, vestuário, calçado, mobiliário,metalurgia dos não ferrosos e produtos

metálicos

Exploração deEconomias de Escala

Possibilidade de extensãoda escala operacional ou da série de

produção e distribuição

Artes gráficas, produtos químicosindustriais, borracha e plásticos, cerâmica

e vidro, siderurgia, construção naval,automóvel e componentes, material

ferroviário

Afirmação da Diferenciação

dos Produtos

Adaptação dos produtos(e serviços associados) às característicasdiversificadas ou segmentadas da procura

Máquinas não eléctricas e equipamentos,máquinas e aparelhos eléctricos

(excluindo material de telecomunicações e semicondutores)

Intensidade doesforço de I&D(em % vendas)

(*) Vejam-se, nomeadamente, os Relatórios anuais sobre as "Políticas industriais nos países da OCDE" (Relatório 1992, Quadro 12,pp. 135-136 e Quadro 14, pp. 165-166; Relatório 1993, Quadro 9, p. 94; Relatório 1994, Quadro 7, p. 103)

Aplicação rápida do progresso científico(ciclo de vida curto) e gestão dapropriedade industrial (patentes)

Produtos farmacêuticos, computadores e equipamentos informáticos e de

escritório, semicondutores e material de telecomunicações, aeroespacial

e aeronáutica, instrumentos científicos e de precisão

74

Page 242: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Caixa 5-2: Tipologia de Classificação por Graus de Intensidade Tecnológica

A classificação por níveis de intensidade tecnológica adoptada segue, também, a classificação proposta pela OCDE,cujos ajustamentos conduziram à passagem de uma classificação em três níveis (alto, médio e baixo) para umaclassificação, proposta mais recentemente(*), em quatro níveis de intensidade tecnológica, acompanhado, aliás, amaior dispersão dos indicadores utilizados para situar as diferentes indústrias resultante da aceleração ediferenciação dos ritmos de modernização tecnológica e inovação (o quadro seguinte sintetiza a classificaçãoadoptada nas suas grandes linhas, uma vez que ela foi operacionalizada com um nível de desagregação da CAE de 4 dígitos).

Segmentos Indústrias

Indústrias deAlta Tecnologia

Aeronáutica e aeroespacial, produtos farmacêuticos, computadores e equipamentosinformáticos e de escritório, electrónica e equipamentos de telecomunicações,

instrumentos médicos, ópticos e de precisão

Indústrias deMédia-Alta Tecnologia

Máquinas e aparelhos eléctricos, automóveis e componentes, indústrias químicas (excluindo farmacêutica), equipamento ferroviário e outro equipamento de transporte,

máquinas e equipamentos

Indústrias deMédia-Baixa Tecnologia

Coque, produtos refinados do petróleo e combustível nuclear, borracha e plásticos,produtos minerais não metálicos, construção e reparação naval,

metalurgias de base, produtos metálicos

Indústrias deBaixa Tecnologia

Pasta e papel, artes gráficas, têxteis, vestuário, couro, calçado,produtos alimentares, bebidas e tabaco, madeira, mobiliário e cortiça

(*) Veja-se, ainda, OCDE (1997), Revision of the high-technology sector and product classification, STI working papers 2 e OCDE(2001), Base de Dados STAN

75

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 243: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Caixa 5-3: Tipologia de Classificação por Referência à Educação e Qualificação dos Recursos Humanos

A análise, em primeiro lugar, da configuração do programa em termos da presença dos diferentesfactores chave de competitividade permite situar os seguintes aspectos centrais:

• Os projectos apoiados pelo programa apresentam uma importante polarização nas actividadesorganizadas em torno dos factores competitivos menos avançados e mais vulneráveis em termos deconcorrência internacional, explorando o acesso favorável a recursos naturais ou o baixo custo dotrabalho, que, no seu conjunto, concentram 71% dos projectos e 57% dos investimentos, com base emempresas promotoras que empregam 58% do conjunto dos activos do universo industrial do programa.

• As actividades organizadas em torno da exploração das economias de escala assumem, no programa,uma posição intermédia, representando 19% dos projectos, 22% do investimento e 20% do empregoenvolvido nas empresas promotoras. As actividades organizadas em torno dos factores competitivosmais avançados, sofisticados e dinâmicos, explorando lógicas de diferenciação dos produtos ou de forteintensidade em I&D, embora alcançando alguma expressividade, têm um peso minoritário no programaconcentrando 10% dos projectos, 22% dos investimentos e 21% do emprego.

• As actividades centradas na valorização dos recursos naturais, como factor chave de competitividade,afirmam-se, com clareza, como o principal pólo competitivo do programa, absorvendo cerca de 35% doinvestimento global, enquanto, na situação oposta, encontramos as actividades centradas no esforço deI&D, como factor chave de competitividade, que apenas absorvem cerca de 4% do investimento global.

• Comparando, por outro lado, o perfil de especialização industrial, por factores chave decompetitividade, do universo PRIME e do universo empresarial onde se insere, parece registar-se umatendência de evolução, que, apesar de ainda não muito vincada e consolidada, não deixa de ser positiva,de sobre-representatividade das indústrias que se organizam em torno da exploração intensiva das

A classificação por níveis de educação/formação/qualificação do emprego adoptada articula-se com o peso relativoassumido pelos recursos humanos de nível elevado de educação/qualificação(*) no conjunto do emprego de uma dadaempresa, enquanto indicador do grau da maior ou menor complexidade da respectiva organização. Trata-se de umindicador que, construído numa base “microeconómica” (ao nível da empresa), permite complementar e precisar oalcance dos indicadores de base “mesoeconómica” (ao nível do sector de actividade), seja os relativos aos factorescompetitivos, seja os relativos aos níveis tecnológicos.Os patamares de classificação considerados foram organizados em termos do referencial fornecido pela situação doconteúdo de educação/qualificação da população activa na União Europeia, onde o indicador escolhido está sujeitoa uma significativa dispersão entre as diferentes economias nacionais, atingindo o valor médio de 18,9%, com astrês economias de conteúdo mais favorável (Finlândia, Suécia e Reino Unido) a alcançarem um valor médio de 26,5%,e as três economias de conteúdo menos favorável (Portugal, Itália e Áustria) a alcançarem um valor médio de9,6%(**).

Segmentos(“skill content”)

“Patamares” de classificação

Muito Baixo Peso relativo do emprego de nível 5 inferior a 5%

Baixo Peso relativo do emprego de nível 5 igual ou superior a 5% mas inferior a 15%

Médio Peso relativo do emprego de nível 5 igual ou superior a 15% mas inferior a 25%

Elevado Peso relativo do emprego de nível 5 igual ou superior a 25% mas inferior a 50%

Muito Elevado Peso relativo do emprego de nível 5 superior a 50%

(*) Como a perspectiva que aqui nos interessa é a da articulação entre educação, formação profissional e qualificação, utilizou--se a classificação dos níveis de formação, que enquadra as intervenções FSE e nasceu do esforço de harmonização dasqualificações no espaço europeu, onde o nível mais elevado (5) apresenta uma forte correspondência com o critério daeducação terciária completada, quando apenas se considera o nível de educação atingido.

(**) Estes três valores definem, assim, o posicionamento dos três segmentos centrais, isto é, o valor médio dos três países de piorconteúdo aproxima o ponto médio do segmento baixo, a média da UE aproxima o ponto médio do segmento médio e o valormédio dos três países de melhor conteúdo define o segmento elevado. Os restantes segmentos definem situações limite, sejanum sentido favorável, seja num sentido desfavorável.

76

Page 244: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

economias de escala (sobretudo em termos de número de empresas) e da adopção de estratégias dediferenciação do produto e de I&D (sobretudo em termos de emprego), por contrapartida da sub--representatividade das indústrias que exploram o acesso facilitado a recursos naturais e,nomeadamente, o baixo custo do factor trabalho (ver Gráfico 5-6).

Gráfico 5-6: Distribuição das Empresas e Emprego Industriais por Factores Chave de Competitividade, Universo PRIME – Universo Empresarial (em %)

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

Desta análise, pode-se concluir que parece existir uma certa contradição entre o afastamento relevante,num sentido positivo, da estrutura empresarial do universo PRIME face à estrutura empresarial nacional(peso relativo das empresas e do emprego) e a distribuição da intensidade do investimento apoiado, quese situa, ao contrário, em linha com as vulnerabilidades estruturais do padrão de especializaçãocompetitivo dominante na economia e, em particular, na indústria nacional.

A análise agora da configuração do programa em termos da presença dos diferentes níveis tecnológicos,confirmando os traços essenciais já revelados pela análise ao nível dos segmentos competitivos, permitesituar, pelo seu lado, os seguintes aspectos centrais:

• Os projectos apoiados pelo programa apresentam uma muito importante polarização nas actividades denível tecnológico menos exigente, desenvolvendo processos de baixa e média-baixa tecnologia, que, noseu conjunto, concentram 81% dos projectos e 67% dos investimentos com base em empresaspromotoras que empregam 64% do conjunto dos activos do universo industrial do programa. Istosignifica que as actividades de nível tecnológico mais exigente, desenvolvendo processos de média-altae alta tecnologia, assumem, no programa, uma posição claramente minoritária, representando 19% dosprojectos, 33% do investimento e 36% do emprego envolvido nas empresas promotoras.

• As actividades caracterizadas por processos de baixo nível tecnológico afirmam-se, com clareza, comoo principal pólo competitivo do programa absorvendo cerca de 35% do investimento global, enquantona situação oposta encontramos as actividades caracterizadas por processos de alto nível tecnológico,que absorvem cerca de 12% do investimento global.

• Comparando, por outro lado, o perfil de especialização industrial, por níveis de intensidade tecnológica,do universo PRIME e do universo empresarial onde se insere, parece registar-se uma tendência deevolução positiva de sobre-representatividade das indústrias de média-alta tecnologia e, sobretudo aonível do emprego, de alta tecnologia, acompanhada por uma forte sub-representatividade das indústriasde baixa tecnologia; as indústrias de média-baixa tecnologia aparecem, também, sobrerepresentadas,sobretudo em termos de número de empresas apoiadas pelo programa (ver Gráfico 5-7).

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

Empresas Emprego

Recursos Naturais Custo trabalho Econ. Escala Dif. Produto I&D

77

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 245: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-7: Distribuição das Empresas e Emprego Industriais por Níveis de Intensidade Tecnológica,Universo PRIME – Universo Empresarial (em %)

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

Desta análise, pode-se concluir, reforçando o que se disse a propósito dos factores competitivos, queparece existir uma certa falta de correspondência entre o afastamento da estrutura empresarial do universoPRIME face à estrutura empresarial nacional, num sentido de crescente representatividade à medida quesubimos a escala dos níveis tecnológicos (peso relativo das empresas e do emprego) e a distribuição daintensidade do investimento apoiado, que, ao contrário, regista um peso decrescente, significando umaclara concentração de recursos nas actividades de menor intensidade tecnológica.

A análise, por outro lado, ao nível dos segmentos de qualificação dos recursos humanos nas empresasindustriais apoiadas permite situar o seguinte aspecto central:

• Os projectos apoiados pelo programa apresentam uma muito importante polarização em empresas queapresentam níveis de qualificação dos seus recursos humanos muito baixos e baixos, que, no seuconjunto, concentram 75% dos projectos e 73% dos investimentos com base em empresas promotorasque empregam 77% do conjunto dos activos do universo industrial do programa. Isto significa que asempresas de nível de qualificação mais elevado (alta e muito alta qualificação) assumem, no programa,uma posição muito pouco expressiva, representando 6% dos projectos, 8% do investimento e 17% doemprego envolvido no conjunto das empresas industriais promotoras (ver Gráfico 5-8).

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

Empresas Emprego

Baixa Tecnologia Média-Baixa Tecnologia Média-Alta Tecnologia Alta Tecnologia

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Page 246: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-8: Distribuição dos Projectos, Emprego e Investimento Industriais Apoiados por Graus de Qualificação do Emprego

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

Estes resultados parecem também confirmar a ideia, atrás esboçada, de que o contributo do PRIME paraa modernização da indústria portuguesa e para a reconversão do seu perfil de especialização, em favor dasactividades de maior valor acrescentado e mais intensivas em conhecimento e competências, tem ficadomuito aquém do esperado, mantendo-se, no essencial, no final do período de execução do programa, aindústria portuguesa, não obstante alguns progressos registados, excessivamente polarizada em torno dasactividades que se organizam a partir do acesso favorável a recursos naturais e a trabalho indiferenciado,de baixo custo, e da utilização de tecnologias pouco avançadas, sofisticadas e eficientes.

Finalmente, verifica-se, na sequência do pequeno balanço anteriormente desenvolvido dos resultados doprograma ao nível industrial, e olhando de novo para os resultados dos inquéritos conduzidos junto dospromotores industriais, que as recomendações identificadas como mais importantes têm a ver com aprogressiva implementação de uma nova filosofia de apoios, mais orientada para os promotores e para as suasestratégias empresariais, consubstanciáveis, ao longo dos ciclos de vida empresariais, em vários projectos deinvestimento, e não tanto para o projecto de investimento em si mesmo, com a reformulação das modalidadesde incentivo, nomeadamente pela manutenção de componentes não reembolsáveis de subsídio, sobretudo emáreas estratégicas intangíveis como a I&D, inovação, organização e factores dinâmicos de competitividade,com o reforço da aposta, já em curso, em candidaturas electrónicas e, por último, com a manutenção deestabilidade legislativa no que se refere ao desenho e concretização das medidas/sistemas de incentivos.

5.3.2. Comércio

As estruturas económicas actuais têm sido marcadas ao longo dos últimos anos por um fenómeno deglobalização que, acima de tudo, traduz uma tendência vincada para a mundialização das actividades e dosagentes económicos e para uma integração internacional, em profundidade, de tecnologias, conhecimentos,comportamentos e de mercados.

Neste complexo processo de mudança e transformação estrutural, com diversas forças a actuarem sobreos mercados, destaca-se, igualmente, a mudança no perfil do(s) consumidor(es) e a (r)evolução na(s)estrutura(s) de consumo, simultaneamente causa e consequência de uma maior agressividade daconcorrência, e de fenómenos demográfico-sociais como o congestionamento urbano e a alteração dosmodelos familiares e culturais.

0%

5%

10%

15%

20%

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30%

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Projectos Investimento Emprego

Peso

qua

l. >

0.5

0.5

> Pe

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> 0.

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qual

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0.05

Peso

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Não

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79

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 247: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Neste contexto de mudança dos perfis de consumidores, os últimos anos da economia portuguesapermitiram consolidar a ideia de que o factor de diferenciação dos estabelecimentos comerciais não é a suadimensão, mas, acima de tudo, a capacidade que uns e outros possuem em se transformar em espaços de«consumo», ou seja, serem capazes de satisfazer a procura cada vez mais sofisticada do segmento deconsumidores a que se destinam.

Neste momento de actualização da avaliação intercalar do programa, importa aferir a aderência domesmo à realidade sectorial do comércio e perspectivar em que medida a execução do PRIME contribui e/ouajudou a concretizar um processo estrutural de qualificação das actividades comerciais quer em termos dasua capacidade de satisfação da procura, quer, simultaneamente, em termos da sua capacidade de dotaçãode vantagens competitivas que permitam às empresas portuguesas “esgrimir” argumentos concorrenciaiscom operadores estrangeiros, quer relativamente aos que actuam cada vez mais, em território nacional, querem termos de estratégias sustentadas de internacionalização.

Assim, das 229 mil empresas existentes no sector do comércio em 2003, candidataram-se ao PRIME11.714 projectos, o que em termos máximos (à razão de um projecto por empresa) significaria um efeitopotencial sobre 5% das empresas do sector, dos quais foram apoiados cerca de 40% (4.698 projectos), ouseja, 2% das empresas do sector (em termos máximos).

No contexto da intervenção operacional sobre a economia, o comércio surge como a actividade com,claramente, maior peso em termos de número de projectos candidatos ao PO (36,7%) mas, simul-taneamente, como uma das actividades com menor importância relativa em termos dos montantes deinvestimento previsto em candidatura (configurando apenas 7,6% do investimento total previsto pelaprocura do programa), indiciando uma característica sectorial de grande disseminação de projectos mas dereduzida massa crítica e reduzido valor de transformação incorporado nos objectivos inerentes a cadaprojecto. Estes aspectos de reduzida dimensão e de baixo valor dos projectos estendem-se, na íntegra, àanálise dos projectos apoiados, verificando-se que o comércio é responsável por 38,6% dos projectos e por5,7% do investimento apoiado pelo PRIME, consubstanciando um valor médio por projecto apoiado de 143 mil € (o valor médio mais baixo registado pelo conjunto de sectores apoiados pelo programa operacional).

Mais de metade deste universo de projectos de incidência sobre o sector do comércio (55%, ou seja,2.564 projectos) já foi objecto de encerramento, à data de 30 de Junho de 2005, os quais são responsáveispela criação de 2,678 postos de trabalho, isto é, 20% do emprego criado pelo PRIME até meados de 2005.

Gráfico 5-9: Peso Relativo (em %) das Actividades Comerciais no Total dos Projectos e Investimento

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

0%

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50%

Projectos Investimento

Candidatos Apoiados Encerrados

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Page 248: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

As empresas de índole comercial recorreram aos sistemas de incentivos generalistas (SIME e SIPIE) e aosistema de apoio específico da actividade comercial (URBCOM), que, no seu conjunto, são responsáveis por97% dos projectos e do investimento de cariz comercial apoiados pelo PRIME. Enquanto em termos donúmero de projectos apoiados, o SIPIE destaca-se claramente dos restantes, sendo responsável por 60% dosprojectos, em termos dos montantes de investimento, o SIME divide o protagonismo com o SIPIE (ambosresponsáveis por 40% nos projectos candidatos e por 35% e 28%, respectivamente, nos projectos apoiados).

À semelhança, por outro lado, do que acontece para o programa, na sua globalidade, a maior parte dosprojectos comerciais apoiados são, à data de 30 de Junho de 2005, oriundos da região Norte (48% dosprojectos e 45% do investimento) e da região Centro (23% dos projectos e 22% do investimento),representando, em conjunto, 61% dos projectos e 67% do investimento de cariz comercial apoiado peloPRIME. De notar que o sector do comércio é responsável por 43% e 34%, respectivamente, do total deprojectos que têm como objecto territorial estas regiões, valor este que se torna significativamentereduzido quando se afere a importância do sector no investimento total afecto a cada uma destas regiões(8% e 5%, respectivamente). Por último, refira-se que estas regiões são responsáveis pela criação de 72%dos postos de trabalho criados em projectos do comércio já encerrados.

Por sua vez, a região de Lisboa e Vale do Tejo, em situação específica de phasing-out, no âmbito do QCAIII, é aqui relegada para segundo plano, com 16% dos projectos e 15% do investimento apoiado nocomércio, situando-se todas as outras NUTS II num patamar de relevância, neste domínio, relativamentelimitada. Os 1.988 projectos comerciais apoiados nesta região representam 35% do total de projectos masapenas 4% do investimento total apoiado pelo PRIME nesta NUTS II.

A Região Autónoma dos Açores também merece realce uma vez que os projectos comerciais respondempor 44% dos projectos e 13% do investimento apoiados neste arquipélago, verificando-se, inclusive, umamaior importância relativa desta região em termos dos montantes de investimento do que relativamente aonúmero de projectos.

Gráfico 5-10: Distribuição (em %) dos Projectose Investimento Comerciais Apoiados por NUTS II

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

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5,0%

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50,0%

Norte Centro Lisboa e Vale

do Tejo

Alentejo Algarve R.A. Açores R.A. Madeira Multi-regiões Não

regionalizável

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

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50,0%

% N.º de Projectos Apoiados % Invest. Projectos Apoiados

Peso Comércio (N.º Projectos) Peso Comércio (Investimento)

81

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 249: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-11: Distribuição (em %) dos Projectos e Investimento Comerciais Apoiados por Segmentos de Dimensão Empresarial

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

A esmagadora maioria dos projectos comerciais apoiados pelo PRIME (96%) pertencem a microempresas(empresas com menos de 10 trabalhadores) e a pequenas empresas (ente 10 e 49 trabalhadores), querespondem, respectivamente, por 74% e 22% dos projectos comerciais e por 47% e 31% do investimentoapoiado de objecto comercial. Esta característica ajuda a explicar o baixo investimento médio do sector esugere a representatividade deste no universo de PME candidatas e apoiadas pelo PO, ao evidenciar que54% dos projectos apresentados por microempresas e 37% dos projectos apresentados por pequenasempresas, e apoiados pelo PRIME, pertencem a empresas comerciais, respondendo a cerca de 37% e 10%do investimento preconizado por aqueles segmentos empresariais.

Uma decomposição dos projectos comerciais por níveis de qualificação do emprego permite aferir abaixa qualificação do emprego nas empresas comerciais promotoras de investimento no âmbito do PRIME,uma vez que 41% dos projectos e 40% do investimento patenteia um nível de qualificação do empregoinferior a 5%. Esta perspectiva ganha contornos ainda mais preocupantes quando se constata que o pesodos projectos comerciais no total de projectos que revelam níveis de qualificação do emprego inferiores a5% é superior a 42% (em número de projectos) e a 11% (em termos de investimento).

No que diz agora respeito às tipologias dominantes dos projectos comerciais apoiados, há a realçar aimportância relativa das iniciativas de modernização tecnológica e organizacional e de expansão deactividade, as quais estão associadas a 37% dos projectos e a 45% do investimento comercial apoiado.Como seria de esperar, os projectos URBCOM manifestam um peso muito significativo na realidade do sectordo comércio em termos da intervenção operacional da economia, sendo responsáveis por 48% dos projectose a 32% do investimento comercial apoiado.

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

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Micro Empresa Pequena Empresa Média Empresa Grande Empresa Não Aplicável

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% N.º de Projectos Apoiados % Invest. Projectos Apoiados

Peso Comércio (N.º Projectos) Peso Comércio (Investimento)

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Page 250: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-12: Peso (%) das Tipologias Dominantes de Projectos Comerciais Apoiados mais Importantes

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

A principal motivação de natureza estratégica que presidiu à apresentação de candidaturas por partedos promotores comerciais relaciona-se com o “usar as oportunidades para desenvolver novas forças”,aspecto que, claramente, se articula com a principal motivação operacional manifestada (91% dasrespostas) orientada para o aproveitamento dos meios financeiros disponibilizados pelo PRIME.

Neste sentido, as linhas de orientação estratégica que foram objecto de uma maior ponderação relativarelacionam-se, fundamentalmente, com iniciativas de modernização tecnológica, de aquisição deequipamentos e de actualização do sistema de informação, relegando para um plano menor aspectosrelacionados com a inovação organizacional, a redução de custos, a reorganização do processo produtivo,a expansão das instalações, a diferenciação dos produtos/serviços, a inovação no processo, a diversificaçãoe a especialização da oferta. A forte orientação para o mercado interno e a pouca articulação dos projectosapoiados manifesta-se na pouca importância atribuída à actuação comercial em mercados externos e àcooperação empresarial.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Criação de Empresa(SIME + SIPIE)

Expansão da Actividade (SIME + SIPIE)

Modernização Tecnológica eOrganizacional (SIME + SIPIE)

Projecto Individual (URBCOM)

% N.º de Projectos Apoiados % Invest. Projectos Apoiados

83

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 251: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-13: Principais Linhas de Orientação Estratégica dos Promotores Comerciais (Classificação Média das Respostas do Inquérito)

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base nos Resultados tratados do Inquérito aos Promotores Nota: 1 = Importância Nula e 6 = Importância muito forte

Neste quadro, não é de estanhar que os principais factores competitivos privilegiados pelos promotorescomerciais relacionam-se com aspectos de índole operacional e de retorno mais imediato (como a qualidade,o marketing, a formação de recursos humanos e a admissão de quadros qualificados) em detrimento deaspectos sustentados de crescimento do valor acrescentado da actividade comercial relacionados com atransferência de tecnologia e acesso a propriedade industrial, eficiência energética, design e engenharia dedesenvolvimento.

Em suma, os resultado apresentados supra parecem confirmar a ideia que de que o contributo do PRIME,no que respeita ao sector do comércio, tem-se concentrado, sobretudo, no apoio de iniciativas fragmen-tadas, pouco articuladas a montante e pouco orientadas para a satisfação de necessidades a jusante, queprocuram tirar partido da oportunidade proporcionada por esta intervenção operacional para proceder aligeiras melhorias incrementais do seu funcionamento organizacional ou operacional, em detrimento deiniciativas capazes de consubstanciar uma maior massa crítica, assentes em lógicas de integração em redee apostadas em criar elementos distintivos de afirmação perante uma concorrência internacional cada vezmais proliferada e agressiva que opera em grande escala e que possui sistemas de distribuição e logísticade grande dimensão e com elevada sofisticação tecnológica, os quais garantem uma maior capacidade de“customização” e uma maior probabilidade de obtenção de graus de satisfação da procura mais elevados. Osector do comércio deve apostar em, e o PRIME deve induzir, práticas sustentadas que conheçam aspotencialidades dos nichos de mercado em que operam e que apostem em argumentos de qualidade doserviço e de diferenciação do produto, assentes em dinâmicas internas e habituais de I&D, em culturasorganizacionais que privilegiam a inovação e a capacidade de customização à clientela potencial, comoforma de se diferenciar da concorrência, em integração em redes internacionais de carácter ibérico, europeue/ou mundial que lhes permitam aceder a melhores condições contratuais (comprar mais barato) e aprodutos diferentes dos habitualmente disponibilizados no território nacional(vender mais e com maismargem), numa primeira fase, e que lhes permitam configuram canais de internacionalização para outrospaíses, numa segunda fase mais madura do negócio.

As empresas comerciais devem, neste quadro, complementar a “competitividade-preço” com a “compe-titividade-valor acrescentado”, conquistando e consolidando quotas no mercado doméstico, apresentando

0

1

2

3

4

5

6

Modernização tecnológica

Aquisição de equipamentos

Actualização do sistema de informação

Inovação organizacional

Redução de custos

Reorganização do processo produtivo

Expansão das instalações

Diferenciação dos produtos/serviços

Inovação no processo

Diversificação da oferta

Especialização da oferta

Inovação no produto

Cooperação com infra-estruturas de suporte

Promoção da Investigação & Desenvolvimento

Criação de uma nova empresa

Realização de investimentos directos no estrangeiro, pela criaçãode nova empresa ou pela aquisição de empresas locais

Cooperação empresarial

Actuação comercial em mercados externos através de

intermediários locais (agentes, representantes ou distribuidores)

84

Page 252: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

ao consumidor português elementos de dinheiro – os consumidores esperam, cada vez mais, pagar menospela generalidade dos produtos, ou seja, estão dispostos a pagar mais, desde que o valor adicional acrescidoseja superior ao preço incremental –, de tempo – para muitos consumidores, especialmente aquelas famíliascom dois rendimentos, o tempo constitui um activo mais valioso que o dinheiro, pelo que muitosconsumidores fazem claramente um trade-off entre pagar um preço mais elevado e pouparem tempo nesseprocesso, pelo que os operadores de mercado deverão ter muito cuidado para não proporcionarem aos seusclientes elevados tempos de espera –, de acessibilidade – à medida que a vida se torna mais complexa emtodas as suas dimensões, os consumidores procuram a conveniência e simplicidade dos processos decompra, onde quer que seja –, e de espaço – colocados à escolha, os consumidores preferem não ter quearmazenar grandes quantidades dos produtos nas suas arrecadações de modo a beneficiarem de preços maisbaixos, pelo que à medida que a aquisição de valores se torna generalizada, os consumidores tornam-semais conscientes do valor dos produtos e melhor preparados para enfrentar as campanhas que lhes sãooferecidas. Dada a eficiência com que a informação é partilhada entre consumidores e entre estes e asempresas, será difícil que as empresas sobrevivam sem aumentarem o valor dos seus produtos, passando osconsumidores a responder melhor à diferenciação assente na inovação do que assente na imagem, ou seja,não basta alterar a imagem de um determinado produto para que aumente o seu valor percebido pelocliente.

5.3.3. Turismo

O início do século XXI consolida o turismo como sector estratégico do desenvolvimento da economiaem várias escalas, concretizando, a nível mundial e europeu, uma importância apenas ultrapassada pelasindústrias automóvel, química e agroalimentar. No interior do território europeu, Portugal ocupa o 11.ºlugar entre os 49 países considerados pela Organização Mundial de Turismo para esta região, com 3,0% daquota de mercado das chegadas internacionais em 2001. Quando analisado do ponto de vista das receitas,a posição relativa de Portugal desce para o 12.º lugar, concretizando apenas 2,4% da quota de mercado daEuropa. Daqui decorre que a rendibilização da quota de mercado física está aquém da proporção directa daschegadas, demonstrando uma menor eficiência económica do sector relativamente à demonstrada naatracção de turistas internacionais. Esta proporcionalidade é inversa em destinos concorrentes do sul daEuropa como Espanha, Itália e Grécia, os quais possuem uma superior rendibilização das respectivas quotasde mercado físicas.

Desde o início do QCA III que a resolução desta menor eficiência consiste num dos vectores chave dodesenvolvimento do sector em Portugal, numa estratégia que passa por questões como a sazonalidade, ainternacionalização, a educação e formação e a “territorialidade”, centrais na procura de um sectorcompetitivo e sustentável. Segundo as estimativas do Conselho Mundial das Viagens e Turismo (WTTC 2003),o turismo em Portugal é responsável por impactos directos no PIB na ordem dos 5,8% e de 6,3% sobre oemprego. Esta relação demonstra a natureza trabalho-intensivo do sector, com inerentes vantagens emtermos de absorção de emprego mas, por outro lado, tradutora da reduzida produtividade da mão-de-obra.

Este é o contexto internacional e nacional em que o PRIME intervém. A actualização da avaliaçãointercalar do Programa por referência a Junho de 2005 assume como base metodológica a análise SWOT parao sector do turismo definida na situação de partida do programa (1 de Janeiro de 2000), cujos indicadoresde contexto são actualizados com referência a Junho de 2005 ou finais de 2004, consoante adisponibilidade de dados oficiais.

Cumulativamente, estes dados são cruzados com os resultados do extenso inquérito aos promotoresefectuado pela equipa no terceiro trimestre de 2005, bem como com a caracterização estatística dospromotores apoiados disponibilizada pelo Sistema de Informação do PRIME. O objectivo desta avaliaçãoconsiste na identificação do potencial contributo do PRIME para a evolução da estrutura macroeconómicado sector do turismo. Reconhecem-se boas práticas passíveis de replicação, identificando-se, também,estrangulamentos e opções de menor eficácia face aos objectivos do PO.

Os resultados dos principais indicadores de contexto estão condensados na tabela seguinte.

85

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 253: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Quadro 5-5: SWOT Turismo – Resultados dos Indicadores de Contexto

Fontes: INE-Portugal, WTO, OCDE e Associação Bandeira Azul da Europa

No conjunto, o sector revela um comportamento positivo sobre os seus pontos fortes, factoconcordante com as motivações estratégicas que presidiram à apresentação da maioria das candidaturasespecíficas do turismo no PRIME. De acordo com os resultados do inquérito aos promotores em turismo, aopção estratégica por “utilizar as forças (pontos fortes) para agarrar as oportunidades” é apontada como aprincipal motivação em 61,9% das candidaturas.

Relevo também para o facto de nas motivações operacionais, o “aproveitamento dos meios financeirosdisponíveis” ser dominante em 71,4% das candidaturas, colocando em segundo plano a continuação deprojectos do QCA II ou o aproveitamento de oportunidades de parceria. Numa clara diferenciação com asrestantes áreas de intervenção do PRIME, os projectos específicos em turismo são em 100% iniciativa dospróprios promotores, contrastando, por exemplo, com o SIME, onde a origem das iniciativas inclui tambémconsultores, associações empresariais e infraestruturas tecnológicas (embora residuais).

Recorrendo ao SiPRIME, é possível identificar que apenas 35% das candidaturas apoiadasconsubstanciam a criação de novas empresas, com o mínimo a situar-se na animação turística, com 14%de novas empresas, e o máximo no turismo de natureza, o qual verifica a criação de novas empresas em61% das candidaturas apoiadas. Pela própria configuração das actividades em causa e recorrendo a valoresmédios, os projectos de animação turística compreendem a criação de 23,8 novos postos de trabalho porprojecto apoiado (para um capital social de 8.795.820 euros), enquanto os projectos de turismo de naturezageram 1,8 novos postos de trabalho por projecto (para um capital social de 27.014 euros). Estes são osextremos de um programa que, no total das candidaturas apresentadas até 30 de Junho de 2005, regista aintenção de criar 1.533 postos de trabalho.

PONTOS FORTES

Bandeiras azuis (praias)

Ano

1999

2005

N.º

116

191

Taxa VariaçãoMédia Anual

8,7%

Capacidade de alojamento (camas)1999

2004

216.628

242.7542,3%

PONTOS FRACOS Ano %Variação

Total (p.p.)

Índice de Sazonalidade1999

2005

35,8%

36,0%+ 0,2 p.p.

Concentração dormidas em 3 mercados1999

2004

64,5%

64,9%+ 0,4 p.p.

OPORTUNIDADES Ano %Variação

Total (p.p.)

População 15-64 anos com ensino superior1999

2002

7,1%

10,8%+ 3,7 p.p.

Dormidas por residentes UE (excepto Portugal)1999

2004

62,0%

58,6%– 3,3 p.p.

AMEAÇAS Ano N.ºVariação

Total (p.p.)

Chegadas de turistas internacionais à Europa (biliões)2000

2003

402,8

398,4– 1,1 p.p.

Taxa crescimento do PIB na UE (preços constantes)1999

2005p

2,8%

1,2%– 1,6 p.p.

86

Page 254: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Quadro 5-6: SIVETUR – Caracterização dos Promotores face às Candidaturas Apoiadas até 30 de Junho de 2005

Fonte: PRIME, dados trabalhados pela AM&A

Esta inserção de promotores diferenciados num mesmo Programa/Medida obriga a uma capacidade degestão da procura diferenciada e selectiva por subsectores e regiões, posicionamento que o modelo degestão do PRIME em turismo revela dificuldade em assegurar. O ponto de equilíbrio situar-se-á numcompromisso entre uma estrutura de gestão centralizada nos benefícios da concertação e com competênciasnas áreas estratégicas, paralelamente a outros órgãos de gestão descentralizada mais focalizados eoperacionais face às necessidades/potencialidades do sector nos territórios em causa.

Quanto aos pontos fracos do sector, considera-se que não apresentam uma evolução positiva ao longodo período de vigência do PRIME, facto de particular atenção, dado que a “estratégia de investimento nospontos fracos” constitui um tipo de estratégia dominante no conjunto das acções consideradas relevantespara o turismo. Apesar dos esforços, em 2004 o índice de sazonalidade mantém-se praticamente constanteface a 1999, crescendo mesmo 0,2 pontos percentuais. O trimestre de ponta é responsável por 36% dasdormidas totais do ano. A informação proveniente do inquérito aos promotores tem algumas notaspotencialmente explicativas deste menor desempenho, com destaque para a aposta relativamente superiordos promotores na especialização da oferta (muito forte em 80,0% dos casos) face à diversificação da oferta(muito forte em 73,7% dos projectos). Isto é, apesar da estratégia de diversificação ser um facto, comodemonstra o investimento em campos de golfe, marinas, portos de recreio, turismo de natureza e turismosustentável, entre outros, a estratégia de especialização sobrepõe-se. Mais do que novos produtosprocuraram-se novos mercados mas com base na matriz de especialização já patente nos pontos fortes.

Quanto às oportunidades, o comportamento do turismo sobre este quadrante é aparentementecontraditório. Por um lado, é positivo pelo acréscimo de qualificações da população (turistas maisinformados e exigentes, profissionais mais qualificados); por outro lado, é negativo face ao nãoaproveitamento dos novos mercados emissores com facilidade de circulação na União Europeia.

O comportamento positivo em termos de qualificações acaba por não ter reflexos visíveis nospromotores que recorrem ao PRIME, citando-se a título de exemplo que apenas 35,7% dos promotoresconsideram o PRIME com impacto muito forte na utilização de novas tecnologias de informação ecomunicação, instrumento hoje incontornável na procura de competitividade neste sector globalizado.Acresce que 57,1% dos promotores em turismo não fazem regularmente investimento em formação derecursos humanos e, entre aqueles que fazem, 88,9% recorrem a investimentos integralmente assumidospela empresa e 11,1% utilizam fundos de outros Programas Operacionais. Nenhum promotor turísticoentrevistado utiliza para este fim fundos do PRIME, num claro contraste, por exemplo, com o SIME, onde42,4% recorrem ao PRIME para financiar a formação.

Quanto às ameaças ao sector do turismo, o Programa refere a crescente competição/internacionalizaçãoe a oferta de preços baixos em destinos concorrentes, como um contexto a ter em particular atenção. AEuropa é o grande (maioritário) destino internacional à escala mundial mas, por isso mesmo, as suas taxasde crescimento têm uma margem mais reduzida de progressão. Neste domínio, registe-se ainda o clima derecessão económica dos principais mercados, cujo efeito é extremamente danoso para a actividade,particularmente entre as populações com nível de vida médio nos vários mercados. Em resultado, tem-seum enquadramento externo que não é favorável à actividade turística, pelo que se considera que é nestafase que os apoios à competitividade, áreas estratégicas de desenvolvimento e envolvente empresarial são

Promotor com Criação de Nova Empresa

Sim Não

Capital Social (em euros)

Nº Médio de NovosPostos de Trabalho

por Candidatura

Global/Média 35% 65% 2.283.594 10,2

Recuperação/Adaptação

de património classificado 31% 69% 2.217.694 10,4

Turismo de natureza 61% 39% 27.014 1,8

Turismo sustentável 18% 82% 804.082 14,8

Animação turística 14% 86% 8.795.820 23,8

87

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 255: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

ainda mais pertinentes, nomeadamente na articulação entre a produção e os centros de mudança einovação.

É também desejável a aposta nos mercados com maior margem de progressão, sendo neste casodemonstrativo da fragilidade do sector o facto de nenhum promotor entrevistado ter apontado aconstituição de redes ibéricas no mercado onde exerce actividade como um contributo muito importante doprojecto financiado pelo PRIME, embora a nível mundial este contributo já seja apontado como muitoimportante em 18,2% dos casos.

Em conclusão, é possível registar que o sector do turismo verifica, durante o período de referência desteexercício de avaliação, um comportamento irregular nos seus domínios de intervenção, com o PRIME adefinir-se como instrumento válido e eficaz no apoio à actividade/projectos em domínios já identificados,mas, simultaneamente, revelando carências no âmbito da selectividade e, por consequência, na orientaçãoe execução de uma política pública para o sector. Especificamente, os contributos do PRIME para o sectordo turismo potenciaram os pontos já considerados fortes à entrada do programa, traduzindo uma estratégia“ofensiva centrada na estrutura actual”, quando a leitura dos objectivos das medidas com incidência noturismo, efectuada na avaliação intercalar de 2003, apontava para uma estratégia de “reduzir ou eliminarfraquezas, melhorar o jogo das oportunidades e ameaças”. A orientação que se vem a verificar, emborabeneficiando os ganhos de mercado a curto e médio prazo, bem como a correcção de algumas falhas demercado pelo lado da oferta, não tem, contudo, um comportamento regular de resolução dos pontos fracose posicionamento competitivo face à envolvente exterior.

A sazonalidade, a concentração geográfica, o aproveitamento do mercado alargado da União Europeia,a interiorização e formação de mão de obra qualificada com perspectiva de carreira no sector, a ligaçãoentre a produção e os centros de mudança e inovação, a utilização nas novas tecnologias de informação ecomunicação, são, entre outros, vectores sobre os quais o PRIME interveio mas numa escala reduzida,imposta pela procura do programa e não pela oferta. Daqui resulta um desempenho que, se positivo naóptica financeira, coloca o território e a actividade económica do turismo numa posição crítica desustentabilidade a médio e longo prazo, com particular incidência nas áreas dos recursos humanos, inovaçãoe internacionalização, as quais, em conjunto, formam as principais áreas de preocupação a nível estrutural.

Em função da avaliação, as recomendações expressas para o sector, já numa perspectiva de preparaçãodo QCA IV, salientam as inerentes implicações regionais diferenciadas devido à evolução das NUTS II Lisboa,Algarve e Madeira, em termos de PIB per capita, relação com os novos países/regiões membros e estatutoperiférico, no novo quadro da UE alargada. Defende-se uma gestão pró-activa em matéria da procuradiferenciada e selectiva por subsectores e regiões, numa composição de ganhos de gestão orientada paraos benefícios da concertação e competências nas áreas estratégicas e descentralizada na focalização eoperacionalidade da resposta às necessidades e potencialidades do sector nos territórios em causa.

5.3.4. Serviços

A evolução da estrutura produtiva em Portugal nos últimos 10/15 anos tem sido marcada, em grandemedida, por um conjunto de tendências, mais ou menos pesadas, mais ou menos estruturais, de acentuaçãode permanências e de afirmação de descontinuidades, que se prendem, no essencial, com as característicasdo nosso modelo de competitividade e de crescimento económico, a médio e longo prazo, por um lado, ecom algumas especificidades deste processo, de natureza mais conjuntural, na década de 90 e nos primeirosanos do terceiro milénio.

Assim, em termos sectoriais, parecem razoavelmente claras, em primeiro lugar, as tendências dedesindustrialização e de desruralização, em contraponto à ascensão do sector terciário. Tudo isto numquadro de um esforço de modernização global e, em menor grau, de redimensionamento das estruturasprodutivas e empresariais, centrado, primordialmente, nos equipamentos e infraestruturas, e não tanto nosaspectos, mais imateriais, da organização, gestão, qualidade, investigação, concepção, formação ecomercialização, e sustentado por uma dinâmica interna de endividamento e/ou de financiamentocomunitário, catalisadora do crescimento do sector bancário e de seguros, característico de um modelo maisextensivo de crescimento e competitividade.

O sector dos serviços é responsável por 6.136 candidaturas no universo PRIME, ou seja, 19,2% daprocura dirigida ao programa, sendo o terceiro sector com maior número de projectos, logo a seguir àindústria e ao comércio. Esta posição adquire ainda maior relevância quando se toma por base analítica osmontantes de investimento afectos a cada sector de actividade, uma vez que, neste campo, os serviços

88

Page 256: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

respondem por 15% do investimento total previsto nas candidaturas ao PRIME, a seguir à indústria e àfrente do comércio.

De referir que esta aferição de posições relativas mantém-se integralmente quando se estuda o universodos projectos apoiados pelo PRIME até meados de 2005, verificando que os serviços são responsáveis por19% dos projectos e 18% do investimento apoiado. Dos 2.306 projectos apoiados, encontram já encerrados41,4% dos mesmos, ou seja, 955 projectos, que configuraram a criação de 1.505 postos de trabalho, istoé, são responsáveis por 11,3% do emprego criado pelo programa até 30 de Junho de 2005.

Gráfico 5-14: Peso Relativo (em %) dos Grandes Sectores de Actividade nos Projectos e Investimento Apoiados

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

A lógica de intervenção do programa ao nível dos serviços repercute-se, em primeiro lugar, no recursoaos sistemas de incentivos generalistas do SIME e SIPIE, nas suas diferentes versões, que são responsáveis,em conjunto, à data de 30 de Junho de 2005, por cerca de 67% dos projectos candidatos pertencentes aosector dos serviços, aos quais corresponde 37% do investimento previsto nas candidaturas dos projectosdeste sector. Tomando como base o universo de projectos apoiados, constata-se que o conjunto do SIME edo SIPIE diminui o seu grau de importância em termos de recurso do sector dos serviços, ao ser responsávelpor apenas 36% dos projectos e por 18% dos investimentos apoiados deste sector.

A região Norte é o território que patenteia a maior importância relativa no que concerne aos projectosde serviços (36% dos projectos e 26% do investimento apoiados), sendo seguida pela região de Lisboa eVale do Tejo (23% dos projectos e 18% do investimento apoiados) e pela Região Centro (20% dos projectose 10% do investimento apoiados). De notar, paralelamente, que os projectos de serviços respondem por27% dos projectos e 22% do investimento da RLVT, por 16% dos projectos e 26% do investimento da regiãodo Algarve e por 23% dos projectos e 36% do investimento da Região Autónoma da Madeira. A região doAlentejo, por seu turno, evidencia o valor médio mais baixo para o investimento (267,3 mil €), enquantoque o investimento médio mais elevado é preconizado pela região do Algarve (1,4 milhões de €).

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Actividades

primárias

Indústria Electricidade,

Gás e Água

Construção Comércio Turismo Transportes Serviços

% N.º de Projectos Apoiados % Invest. Projectos Apoiados

89

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 257: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-15: Distribuição (em %) dos Projectos e Investimento dos Serviços Apoiados por NUTS II

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

As empresas do sector de serviços que são promotoras de projectos apoiados pelo PRIME correspondem,sobretudo, a microempresas (35%) e médias empresas (17%), tendo em consideração o número deprojectos, e a médias (19%) e grandes empresas (14%), tendo em consideração os montantes deinvestimento. Neste contexto de segmentos dimensionais de empresas, refira-se ainda que as médiasempresas promotoras de projectos de serviços são responsáveis por 16% do total de projectos e 28% dosinvestimentos preconizados por médias empresas no universo PRIME.

Gráfico 5-16: Distribuição (em %) dos Projectos e Investimento dos Serviços Apoiados por Segmentos de Dimensão Empresarial

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Micro Empresa Pequena Empresa Média Empresa Grande Empresa Não Aplicável

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

% N.º de Projectos Apoiados % Invest. Projectos Apoiados

Peso Serviços (N.º Projectos) Peso Serviços (Investimento)

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Norte Centro Lisboa e Vale

do Tejo

Alentejo Algarve R.A. Açores R.A. Madeira Multi-regiões Não

regionalizável

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

% N.º de Projectos Apoiados % Invest. Projectos Apoiados

Peso Serviços (N.º Projectos) Peso Serviços (Investimento)

90

Page 258: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Os promotores do sector dos serviços dizem respeito, fundamentalmente, a empresas criadas entre 1986e 1997 (30% dos projectos e 33% do investimento), ou após 1997 (33% dos projectos e 30% doinvestimento), as quais representam, respectivamente, 21% e 16% do total do investimento protagonizadopor empresas promotoras do PRIME posicionadas nestes segmentos do ciclo de vida empresarial.

Uma decomposição dos projectos do sector dos serviços por níveis de qualificação do emprego permiteaferir a elevada qualificação do emprego nas empresas de serviços promotoras de investimento no âmbitodo PRIME, uma vez que 20% dos projectos e 26% do investimento patenteia um nível de qualificação doemprego superior a 50%. Esta perspectiva ganha contornos ainda mais assinaláveis quando se constata queo peso dos projectos de serviços no total de projectos que revelam níveis de qualificação do empregosuperiores a 50% é superior a 62% (em número de projectos) e a 50% (em termos de investimento).

Gráfico 5-17: Distribuição (em %) dos Projectos e Investimento dos Serviços Apoiados por Níveis de Qualificação do Emprego

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

A principal motivação de natureza estratégica que presidiu à apresentação de candidaturas por partedos promotores dos serviços relaciona-se com a utilização das “forças para agarrar oportunidades” (43%) ou com a “redução ou eliminação de fraquezas existentes” (34%), surgindo num contexto em quemais de metade dos projectos parecem constituir exercícios de continuação de outros projectos apoiadosno âmbito de quadros comunitários (54%) e em que parece haver uma clara aposta no aproveitamento dosmeios financeiros disponibilizados pelo PRIME (38%).

Neste sentido, as linhas de orientação estratégica que foram objecto de uma maior ponderação relativarelacionam-se, fundamentalmente, com iniciativas de modernização tecnológica, de actualização do sistemade informação e de aquisição de equipamentos, à semelhança de outros sectores, mas também com aspectosde natureza competitiva mais avançada como a promoção de práticas de I&D, diferenciação dosprodutos/serviços, inovação no produto e diversificação da oferta.

A forte orientação para o mercado interno e a pouca articulação dos projectos apoiados manifesta-sena pouca importância atribuída à actuação comercial em mercados externos ou à realização deinvestimentos directos no estrangeiro, por um lado, e à cooperação empresarial e com infra-estruturas desuporte, por outro lado.

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Peso qual. > 0.5 0.5 > Peso qual. > 0.25 0.25 > Peso qual. > 0.15 0.15 > Peso qual. > 0.05 Peso qual. < 0.05 Não classificado

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

% N.º de Projectos Apoiados % Invest. Projectos Apoiados

Peso Serviços (N.º Projectos) Peso Serviços (Investimento)

91

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 259: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-18: Principais Linhas de Orientação Estratégica dos Promotores dos Serviços(Classificação Média das Respostas do Inquérito)

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base nos Resultados tratados do Inquérito aos Promotores Nota: 1 = Importância Nula e 6 = Importância muito forte

Neste quadro, não é de estanhar que os promotores do sector dos serviços privilegiem como áreas deinvestimento complementares a melhoria da envolvente competitiva e infraestrutural, a melhoria ediversificação da gama de serviços prestados às empresas, bem como abordagens preliminares eaprofundamento do conhecimento de mercados externos (feiras, missões, estudos, …), como forma deconfigurar prestações de serviços às empresas dos restantes sectores de actividade de maior valoracrescentado.

Daqui decorre que os principais impactos expectáveis dos investimentos preconizados por promotoresdo sector dos serviços se focalizem, sobretudo, em componentes mais intangíveis de competitividaderelacionadas com a qualidade dos produtos/serviços, com a inovação e tecnologia, com o lançamento denovos produtos/serviços, com a diferenciação da gama de produtos/serviços e com a eficiência energética(ver Gráfico 5-19).

0

1

2

3

4

5

6

Modernização tecnológica

Promoção da Investigação & Desenvolvimento

Actualização do sistema de informação

Aquisição de equipamentos

Diferenciação dos produtos/serviços

Inovação no produto

Diversificação da oferta

Inovação organizacional

Especialização da oferta

Reorganização do processo produtivo

Expansão das instalações

Inovação no processo

Redução de custos

Cooperação com infraestruturas de suporte

Cooperação empresarial

Actuação comercial em mercados externos através de

intermediários locais (agentes, representantes ou distribuidores)

Criação de uma nova empresa

Realização de investimentos directos no estrangeiro, pela

criação de nova empresa ou pela aquisição de empresas locais

92

Page 260: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-19: Impacto Expectável dos Projectos de Investimento Desenvolvidos pelos Promotoresdos Serviços (Classificação Média das Respostas do Inquérito)

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base nos Resultados tratados do Inquérito aos Promotores Nota: 1 = Importância Nula e 6 = Importância muito forte

Concomitantemente, os promotores do sector dos serviços, ao apostarem em elementos distintivos dediferenciação face à concorrência, acreditam que os seus projectos de investimento contribuirão para oaumento da competitividade das suas empresas, nomeadamente através dos factores imateriais, para oaproveitamento de novos potenciais de desenvolvimento, nomeadamente através da utilização das novasTIC, e para o reforço da inovação, nomeadamente através da introdução de novos produtos/serviços e daintrodução de novas tecnologias/processos.

O conjunto de características apuradas supra parece corroborar a ideia de que o sector dos serviçosencara os aspectos competitivos de uma forma mais rigorosa do que a generalidade dos restantes sectores,já que as iniciativas apoiadas pelo PRIME manifestam o reconhecimento, ainda que, muitas vezes, limitado,de práticas de investigação e desenvolvimento e de inovação como formas sustentáveis de alcançar novospotenciais de desenvolvimento e de consubstanciar aumentos de competitividade e elementos dediferenciação positiva assentes em factores imateriais (qualidade, imagem), induzindo, deste modo, aconfiguração, para o sector dos serviços, de um papel válido de disseminação de boas práticas pelaestrutura da economia portuguesa, devido ao carácter transversal da sua actividade, susceptíveis deintroduzir um efeito demonstrativo relativamente às mais valias associadas à valorização de lógicas deparceria e de valor acrescentado, por um lado, e um efeito catalisador da afirmação competitiva dasempresas portuguesas, por outro lado.

Neste sentido, os resultados alcançados indiciam a necessidade do PRIME, no que respeita ao sector dosserviços, privilegiar, crescentemente, lógicas de integração em redes intersectoriais, que se destinem aapostar na criação de elementos distintivos de afirmação competitiva perante uma concorrênciainternacional cada vez mais proliferada e agressiva que opera em grande escala, que se faz sentir em todosos sectores de actividade, fomentando práticas sustentadas que conheçam as potencialidades dos nichos demercado em que operam e que apostem em argumentos de qualidade do serviço e de diferenciação doproduto, advindas da I&D e da inovação regular de produtos, processos e tecnologias.

0

1

2

3

4

5

6

Qualidade dos produtos/serviços

Inovação e tecnologia

Lançamento de novos produtos/serviços

Diferenciação da gama de produtos/serviços

Eficiência energética

Segurança, higiene e saúde no trabalho

Qualificação de recursos humanos

Vendas

Comercialização e marketingAmbiente

Cooperação empresarial e institucional

Organização e gestão

Equilíbrio das estruturas financeiras

Entrada em novos mercados

Produção

Exportações

Investimento directo no estrangeiro

93

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 261: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

5.4. As Leituras em Profundidade

5.4.1. SIME

A Medida 1.1. – Estimular a Modernização Empresarial (SIME) envolve o apoio a projectos deinvestimento que visem o reforço da produtividade e competitividade das empresas e da sua participaçãoem mercados crescentemente globalizados, através da promoção de abordagens integradas de investimento,englobando investimentos corpóreos e incorpóreos essenciais à actividade, investimentos em factoresdinâmicos de competitividade (internacionalização, eficiência energética, certificação da qualidade,segurança e gestão ambiental e qualificação de recursos humanos) e investimentos associados à criação,expansão ou modernização das empresas, nos sectores da indústria, construção, comércio, turismo, serviçose transportes.

Este ponto visa, neste quadro, analisar como é que se tem comportado este sistema de incentivos,nomeadamente do ponto de vista da sua eficácia. A este propósito, é importante realçar, em primeiro lugar,a forte procura que lhe foi dirigida, sobretudo na sua fase inicial. Assim, até 30 de Junho de 2005, temos,de acordo com os dados do SiPRIME, 4.788 candidaturas entradas na medida 1 do Programa (3.676 peloSIME A, 608 pelo SIME B e 504 pelo SIME C), envolvendo 385.355 postos de trabalho e 14,7 mil milhõesde euros de investimento. É claro que, em face da elevada dimensão média destes projectos, porcomparação com a registada ao nível do Programa, a enorme importância deste sistema é muito mais visívelao nível do emprego (46% do emprego candidato total) e, sobretudo, do investimento envolvido nascandidaturas (63,3% do total) do que em termos de n.º de projectos (mesmo assim, 15% do total).

A influência exercida pela procura do SIME em Janeiro de 2001 marca, de forma clara, a primeira fasede implementação da medida e do próprio Programa (as candidaturas apresentadas nessa data correspondema cerca de 40% do total de candidaturas da medida). Motivados pela possibilidade de incluir,excepcionalmente, nas candidaturas, as despesas elegíveis realizadas na implementação dos projectos deinvestimento desde o início do segundo semestre de 1999, um conjunto alargado de promotores apresentoua sua candidatura no sistema de gestão do programa, o que esteve na origem do maior pico de procuraregistado nesta medida durante todo o período de incidência deste exercício de avaliação. Note-se que onúmero médio de candidaturas mensal foi, durante o período de vigência do SIME A, de 204 candidaturas,contra 31 no SIME B e SIME C, considerados em conjunto. A confrontação destas médias com o registo de1.694 novas candidaturas em Janeiro de 2001, numa altura em que o POE e o SIME, em particular, seencontravam numa fase de arranque, é, por si só, elucidativa da pressão operacional a que foi submetida agestão, que se arrastou por muito tempo devido à dificuldade de efectuar uma análise atempada dascandidaturas apresentadas. A permanência deste problema viria, posteriormente, a dar lugar, por parte dagestão do programa, a acções que visavam a redução/eliminação da arbitrariedade e dos atrasos na análisee decisão de candidaturas a esta medida, concretizadas, em grande medida, em alterações substanciais dasua configuração, na passagem para o SIME B e para o SIME C, envolvendo a adopção de critérios expeditos,quantitativos de selecção e uma intervenção mais alargada da banca, também ao nível da análise e decisãode candidaturas. Paralelamente, a recuperação dos atrasos no processo de análise e decisão foi tambémfacilitada pelo forte abrandamento da procura dirigida à medida, evolução que se encontra associada,sobretudo, à degradação muito forte da conjuntura económica, à evolução desfavorável da posiçãocompetitiva de muitas das nossas PME, em sectores tradicionalmente clientes do programa e,especificamente, desta medida, e à alteração aqui registada em matéria de critérios de selecção e,nomeadamente, de modalidades de incentivo.

Das candidaturas entradas no SIME, até 30 de Junho de 2005, foram aprovados e constituem objectode apoio 1.814 projectos de investimento (1.404 pelo SIME A, 323 pelo SIME B e 87 pelo SIME C,representando, em termos globais, 37,9% das candidaturas entradas no SIME e 14,9% dos projectosapoiados pelo programa, no seu conjunto), envolvendo 206.649 postos de trabalho (53,6% do empregocandidato no SIME e 45,6% do emprego apoiado pela intervenção operacional) e cerca de 7 mil milhões deeuros de investimento (48% do investimento entrado na medida e quase 60% do investimento apoiado peloPRIME, o que atesta bem da relevância estratégica deste sistema generalista de incentivos aodesenvolvimento empresarial). Foram, por outro lado, já encerrados 580 projectos no SIME A e somente 14projectos no SIME B (no SIME C, como é natural, ainda não se registou nenhum encerramento),responsáveis, respectivamente, por 1.043,4 e 12,8 milhões de euros de investimento total e por 879 e 11,3 milhões de euros de investimento elegível total (associados, respectivamente, a 298,9 e 5,6 milhões

94

Page 262: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

de euros de incentivo total) e pela criação, respectivamente, de 4.947 e 172 novos postos de trabalho – 9 porprojecto no SIME A e 12 no SIME B, não obstante a dimensão média dos investimentos já encerrados doSIME A constituir quase o dobro da dos projectos do SIME B (97% acima, sendo preciso não esquecer, noentanto, a reduzida dimensão da amostra de projectos SIME B encerrados).

Os projectos apoiados no SIME são desenvolvidos, sobretudo, por promotores industriais (65% dosprojectos e 72% do investimento), sendo que o turismo (10% dos projectos e 11% do investimento) e, emtermos de n.º. de projectos, o comércio (10% dos projectos) apresentam também alguma relevância. Derealçar a dimensão média mais elevada dos projectos industriais e turísticos por comparação com oscomerciais.

Em matéria de posicionamento estrutural das empresas industriais apoiadas pelo SIME, há a salientar,em primeiro lugar, o elevado peso relativo das actividades que se organizam em torno do acesso a recursosnaturais e do baixo custo do trabalho, sendo a importância deste último factor competitivo reduzida quandose passa do n.º. de projectos para o investimento apoiado, sendo mesmo ultrapassado, em relevância, pelasindústrias que exploram intensivamente economias de escala. As estratégias de diferenciação do produto e,sobretudo, de I&DT, associadas a factores mais estratégicos e avançados de competitividade, continuam amerecer menor atenção. Aparentemente, o SIME parece ter tido um contributo pouco significativo para amudança do perfil produtivo da indústria e economia portuguesa, em favor das actividades mais intensivasna exploração de factores dinâmicos de competitividade e de vantagens competitivas de médio e longoprazo. Esta ideia é confirmada quando se passa da análise dos factores competitivos para os níveistecnológicos da indústria portuguesa, uma vez que a baixa e média-baixa tecnologias continuam a serclaramente predominantes (79% dos projectos e 66% do investimento), em desfavor, sobretudo, dasactividades intensivas em alta tecnologia.

Quando se passa, por outro lado, do SIME A para o SIME B e C, tomados em conjunto (na medida emque ambos partilham do mesmo critério básico de selecção, o IR, em oposição à lógica dominante deselectividade do SIME A), verifica-se, ao nível do investimento industrial apoiado, que a importânciarelativa das actividades que exploram os baixos custos do factor trabalho e, por via de um aumento sensívelda dimensão média dos projectos, das estratégias de diferenciação do produto eleva-se, em contrapartida,nomeadamente, de uma redução do peso relativo das actividades organizadas em torno do acesso a recursosnaturais, da exploração de economias de escala, por via de uma redução da dimensão média dosinvestimentos, e, mais preocupante, das estratégias de I&DT, que passam a registar um peso praticamenteinexpressivo – ver Gráfico 5-20.

Gráfico 5-20: Distribuição dos Projectos e Investimento Industriais Apoiados pelo SIME por Factores Chave de Competitividade, SIME B/C – SIME A

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Recursos Naturais Custo trabalho Econ. Escala Dif. Produto I&D

Proj

ecto

s

Inve

stim

ento

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 263: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Na passagem do SIME A para o SIME B/C, regista-se, por outro lado, ao nível do investimento industrialapoiado, um aumento sensível da importância relativa das actividades intensivas em média-alta tecnologia,por contrapartida de uma redução do peso das indústrias de baixa tecnologia e, surpreendentemente (emface da sua, desde logo, reduzida importância no SIME A), das indústrias de alta tecnologia, o que parececonfirmar a ideia, atrás desenvolvida, de que o SIME não parece ter contribuído, significativamente, parauma alteração sustentada do perfil de especialização da indústria e economia portuguesa, conclusão quesai acentuada na passagem do SIME A para o SIME B/C, com a introdução do IR como critério básico,eminentemente económico-financeiro, de selecção de investimentos – ver Gráfico 5-21.

Gráfico 5-21: Distribuição dos Projectos e Investimento Industriais Apoiados pelo SIME por Níveis Tecnológicos, SIME B/C – SIME A

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

A análise, por outro lado, da configuração do universo dos projectos apoiados pelo SIME em termos dapresença das actividades associadas ao segmento da “economia baseada no conhecimento” conduz a duasgrandes indicações: uma, de natureza mais quantitativa, relativa à muito razoável – superior à do Programa,na sua globalidade – expressão global dessas actividades no universo SIME (18% dos projectos e 28% doinvestimento, correspondentes, respectivamente, a 329 projectos apoiados e a quase 2 mil milhões de eurosde investimento apoiado) e outra, de natureza mais qualitativa, relativa aos significativos desequilíbriosentre as várias componentes industriais e de serviços que as integram.

Verifica-se, assim, que os projectos apoiados por esta medida apresentam uma muito importantepolarização – claramente superior, neste caso, à do Programa – nas actividades industriais (especializaçãotecnológica nos níveis médio-alto e, em menor grau, alto), que, no seu conjunto, concentram 74% dosprojectos e 88% dos investimentos do universo das actividades associáveis, no SIME, à “economia baseadano conhecimento”. Isto significa que as actividades de serviços, sejam elas de serviços avançados decarácter mais geral ou mais específico (destinados às empresas) ou de serviços mais convencionais,assumem, neste universo, uma posição fortemente minoritária, representando 26% dos projectos e 12% doinvestimento das actividades EBC no SIME. Estes desequilíbrios acentuaram-se na passagem do SIME A parao SIME B/C, com as indústrias de média-alta tecnologia a ganharem protagonismo à custa das indústriasintensivas em alta tecnologia e dos serviços avançados genéricos e empresariais – ver Gráfico 5-22.

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Baixa Tecnologia Média-baixa Tecnologia Média-alta Tecnologia Alta Tecnologia

Proj

ecto

s

Inve

stim

ento

96

Page 264: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-22: Distribuição dos Projectos e Investimento Apoiados na EBC no SIME pelos Seus Diferentes Segmentos Industriais e de Serviços, SIME B/C – SIME A

Fonte: Apuramento da Equipa de Projecto com base no SiPRIME

Esta análise da configuração do universo dos projectos apoiados pelo SIME em termos da presença dasactividades associadas à EBC parece confirmar, uma vez mais, o papel limitado da medida, não obstante arazoável presença destas actividades em termos quantitativos, para a renovação do perfil de especialização daeconomia portuguesa, não privilegiando, quer na renovação dos modelos de negócio e dos posicionamentoscompetitivos das indústrias ditas “maduras” de especialização, quer na afirmação de novas actividades, oimaterial e a organização, o conhecimento e competências, a lógica de rede e cooperação, numa atitude pró--activa de resposta aos desafios da procura, ao mesmo tempo que parece valorizar, pelo contrário, o material,a aposta exclusiva e individualizada na capacitação da oferta mediante investimento em novos equipamentos,descurando-se, de facto, ao nível empresarial, os aspectos da gestão, organização, logística e inovação.

A adopção do IR, na passagem do SIME A para o SIME B e C, significando um privilégio à produção derendimento fiscal, parece acentuar ainda mais estes resultados, favorecendo a obtenção de benefícios acurto prazo, deixando de lado, em grande medida, tudo aquilo que tem a ver com a consolidação esustentação de vantagens competitivas de médio e longo prazo em cadeias de valor de bens e serviçostransaccionáveis, com elos cada vez mais interligados e cooperantes, cada vez mais virados para a lógicade resposta qualificada, diferenciada e atempada à procura, num contexto de mercados progressivamentemais concorrenciados, que atingem hoje uma dimensão verdadeiramente global.

Relativamente, por outro lado, às tipologias dominantes de projectos e áreas de investimento apoiadas,constata-se, no que à primeira questão diz respeito, que a modernização tecnológica, a reorganização dosprocessos produtivos e a expansão de actividades, envolvendo, na maior parte dos casos, novas instalaçõese novos equipamentos, são claramente predominantes, representando, em conjunto, quase 50% dosprojectos e 53% do investimento apoiado, no SIME A, e 55% dos projectos e 60% do investimento, no SIMEB+C, o que equivale a dizer que esta importância relativa ainda se acentuou mais quando se passa do SIMEA para o SIME B+C.

Estes resultados vêm, uma vez mais, confirmar a ideia de que o SIME e o programa, em termos globais,parecem não ter dado um contributo significativo, tal como se propunham, para o reforço sustentado daprodutividade e competitividade, por um lado, e para o ajustamento estrutural da economia portuguesa,renovando os modelos de negócio das suas actividades de especialização e promovendo a emergência edesenvolvimento de novas actividades intensivas em tecnologias, conhecimento e competências.

-50%

-40%

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Outros ServiçosServiços Avançados – Empresariais (Engenharia)Serviços Avançados – Empresariais (Marketing)Serviços Avançados – Empresariais (Gestão)Serviços Avançados – InformáticaServiços Avançados – I&DIndústrias – Alta TecnologiaIndústrias – Média-Alta Tecnologia

Proj

ecto

s

Inve

stim

ento

97

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 265: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Recomendações

Genericamente, os sistemas de incentivos financeiros ao investimento empresarial, nos quais se incluio SIME, têm constituído a componente central quer do PRIME, quer de programas anteriores, tais como oPEDIP e o PEDIP II.

Para uma economia como a portuguesa, a qual se situa ainda longe da fronteira tecnológica eeconómica, a continuidade deste tipo de sistemas de incentivos encontra alguma justificação. Ainda quegrande parte do investimento apoiado se dirija para o reequipamento das empresas, é claro que essereequipamento tende frequentemente a acompanhar-se de processos de redimensionamento e/ou dereorganização interna, com impacto potencial na qualidade do exercício de várias áreas funcionais internas.O apoio público a este tipo de projectos, ao embaratecer o custo relativo do capital, pode, assim, anteciparuma trajectória que ficará consolidada pelos ganhos de produtividade mais rapidamente obtidos.

No entanto, é credível pensar-se que, num grande número de projectos apoiados, a adicionalidadeintroduzida pela intervenção pública será reduzida: tratar-se-ão de projectos com um retorno privado maisou menos seguro, que, em qualquer caso, seriam executados. Os dados relativos à execução do PRIMEindiciam, por outro lado, que, no elevado número de projectos apoiados em sede de SIME, se encontra umagrande percentagem de projectos dirigidos para sectores pouco intensivos em tecnologia e/ou quepresumivelmente gerarão poucos ou nenhuns efeitos positivos externos à empresa.

Assim sendo, considera-se desejável a manutenção mas também uma reformatação dos sistemas deincentivos financeiros ao investimento e, em particular, do SIME. Essa reformatação deveria assentar numamaior selectividade, assumindo-se, claramente, a ideia que será mais eficaz, quer para os objectivos depromoção da competitividade e internacionalização das empresas portuguesas, quer para a própria gestãodo sistema de incentivos, apoiar um menor número de projectos. A maior selectividade deveria assentar emcritérios não apenas relacionados com os impactos do projecto na empresa promotora, mas igualmente comcritérios relacionados com a intensidade tecnológica do sector de actividade e com um conjunto de efeitosexternos.

Tratar-se-á, sobretudo, de redireccionar os apoios a projectos isolados com boas perspectivas de retornoprivado, ainda que valorizando insuficientemente as dinâmicas da eficiência colectiva e as lógicas deinserção em redes de elevado valor acrescentado, para o apoio a promotores (que não têm de corresponderaos clientes habituais destes sistemas), a estratégias empresariais consubstanciáveis em vários projectosintegrados ou não de investimento, no contexto de políticas públicas que se pretendem mais selectivas,não tão abertas, orientadas para o apoio a cadeias de valor específicas – pela articulação efectiva entreretorno privado, eficiência colectiva e lógica de rede –, e estruturadas em torno de concursos, envolvendoabertura faseada dos sistemas com recepção de candidaturas em períodos pré-determinados, que, na suaformulação e definição, articulam temáticas competitivas, sectoriais e/ou regionais.

Depois, e como base de sustentação de tudo isto, num contexto em que se visa criar um enquadramentofavorável à realização de investimentos orientados para a criação e consolidação de vantagens competitivasde médio e longo prazo, é fundamental assegurar a manutenção de estabilidade legislativa e institucionalno que se refere ao desenho, concretização e execução dos sistemas de incentivos, nos quais o SIME seinclui. Para além disso, os regulamentos devem ser simples, expeditos e de fácil interpretação, promovendoum relacionamento melhorado entre promotores e organismos gestores (o reforço da aposta positiva emcandidaturas electrónicas, por substituição das candidaturas em papel, enquadra-se neste objectivo), aomesmo tempo que se deve passar a assegurar que a intervenção destes não seja tão forte à “entrada” e à“saída”, de forma a garantir a libertação de recursos e a formação de competências indispensáveis, por umlado, ao apoio aos promotores, na fase pré-candidatura, na materialização e consolidação das propostas deideia em projectos de investimento, sensibilizando-os, nomeadamente, em colaboração com infraestruturasde suporte responsáveis e bem colocadas no terreno, para oportunidades de negócio, crescimento eparceria, ao longo dos ciclos de vida das suas empresas, e, por outro lado, ao necessário acompanhamentofísico e estratégico dos investimentos (envolvendo, desejavelmente, a colaboração com entidades desuporte representativas e qualificadas devidamente contratualizadas), permitindo detectar problemas eoportunidades e corrigir, nessa medida, trajectórias de evolução, que vai, necessariamente, muito além doactual acompanhamento financeiro que é assegurado pela gestão, em articulação com a banca.

À banca, aliás, face à experiência acumulada até aqui, deverá ficar reservada, neste processo, para alémdo acompanhamento financeiro e do seu papel insubstituível no financiamento e dinamização doinvestimento empresarial e, globalmente, da actividade económica, negociando, designadamente, taxas de

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Page 266: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

juro e garantias, a gestão dos processos de reembolsos e a avaliação do risco económico-financeiro dospromotores e dos projectos de investimento de que são responsáveis, ao nível da verificação das condiçõesde acesso ao sistema do promotor e do projecto, e já não, como se verifica actualmente, no domínio daanálise do mérito dos investimentos, permitindo associar o desenvolvimento de cada uma das fases doprocesso de avaliação às entidades mais capacitadas para o fazer em cada instância deste processo, aomesmo tempo que se potencia a eliminação de conflitos e a sobreposição de esforços.

Um outro conjunto de comentários prende-se com a fundamentação de diferentes tipologias deinstrumentos. O SIME, assim como outros sistemas de incentivos no quadro do PRIME, recorreu,basicamente, a duas tipologias: incentivos reembolsáveis – à taxa zero, no SIME A, e a uma taxa de jurode mercado, no SIME B e no SIME C – e não reembolsáveis. No entanto, a opção por uma ou outra tipologianem sempre parece seguir critérios consistentes, embora se admita que o enquadramento legal eregulamentar comunitário possa, em certos casos, ter condicionado a escolha em causa.

Os incentivos reembolsáveis podem ser vistos como empréstimos com uma taxa de juro nula ou demercado e um dado período de carência. Na medida em que baixam o custo do investimento às PME, esteinstrumento será adequado para permitir antecipar projectos de redimensionamento ou de reorganização,induzidos por investimento em factores tangíveis. Enquanto empréstimo, justifica-se a relevância de umcritério de rendibilidade no âmbito das condições de acesso e dos critérios de mérito. Os prémios derealização, convertendo empréstimo reembolsável em capital próprio, será sempre uma opção que deve sertida em conta, na medida em que permite premiar ou penalizar quem foi além ou quem ficou aquém dasexpectativas inicialmente formuladas no momento da candidatura.

Os incentivos não reembolsáveis justificam-se sempre que a taxa de retorno social seja claramentesuperior à taxa de retorno privada de um investimento (existindo, portanto, uma falha de mercado).Enquanto subsídio, este instrumento permitirá, assim, evitar níveis socialmente sub-óptimos deinvestimento. Por exemplo, a I&D empresarial, a promoção comercial externa e o desenvolvimento de outrosfactores dinâmicos de competitividade (qualidade, ambiente, valorização de recursos humanos, entreoutros) são, claramente, domínios privilegiados para o uso desta tipologia de instrumentos. Neste caso, oscritérios de selectividade devem, sobretudo, ter a ver com a operacionalização do desvio entre retornosocial e retorno privado e não com a rendibilidade privada do projecto: é perfeitamente coerente elegerprojectos que, na ausência de subsídio, seriam não rentáveis.

O que se pretende em matéria de selectividade do sistema SIME, tendo em conta todas as preocupaçõesmanifestadas anteriormente, é, de facto, instituir uma combinação virtuosa entre a lógica dominante dapolítica pública do SIME A e a lógica eminentemente económico-financeira do SIME B e do SIME C, quepermita uma articulação efectiva entre as dinâmicas de rendibilidade privada, por um lado, e de retornosocial e de inserção em redes de elevado valor acrescentado, em cadeias de valor sofisticadas e bemposicionadas nos mercados internacionais, por outro (combinando alguma arbitrariedade e discriciona-riedade próprias das opções de política pública com a objectividade e simplicidade próprias da avaliaçãoeconómico-financeira do risco do promotor e do projecto), no quadro de uma avaliação que se desenvolvepor várias etapas, agrupando e integrando critérios qualitativos e quantitativos de vária ordem, do promotore do projecto, genéricos e decorrentes da temática específica do concurso que esteja a ser levado a cabo,e que, nos seus traços genéricos essenciais, se apresenta, de forma exemplificativa e ilustrativa, na figuraseguinte.

99

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 267: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Figura 5-4: Proposta Metodológica de Definição de Um Novo SIME

As condições de Acesso foram cumpridas? Se sim…

Critérios QuantitativosCritérios QuantitativosCritérios QuantitativosCritérios Quantitativos

0 ≤ MA ≤ 100

Critérios QualitativosCritérios QualitativosCritérios QualitativosCritérios Qualitativos

PROJECTOPROMOTORPROJECTOPROMOTOR

Se MA = (VG + VE)/2 > 50 Então,…c/ VE ≥ 40 e VG ≥ 40

Empresa S

Empresa T

Empresa U…

NÃO SÃO APOIADOS

Hierarquização dos Méritos Absolutos (MA ≥ 50):

I – Incentivos Subsídios reembolsáveis a uma taxa de juro de mercado, com período de carência – investimentos tangíveis Subsídios não reembolsáveis – investimentos intangíveis

II – Dois níveis de Prémio: Muito bom �25% dos incentivos reembolsáveis „ capital próprio + bonificação total de juros (neste último caso, desde que se cumpram ou ultrapassem as metas definidas)Excelente �50% dos incentivos reembolsáveis „ capital próprio + bonificação total de juros (neste último caso, desde que se cumpram ou ultrapassem as metas definidas)(a lógica da conversão de incentivos reembolsáveis em capital próprios podia ser substituída ou articulada com o desenvolvimento da lógica de benefícios fiscais e das deduções à matéria colectável)

III – Notação nos Indicadores Seleccionados A) Avaliação do Cumprimento das Metas

Se média metas = 75% => pode ter prémio (adicionado da bonificação total de juros caso média metas = 100%) Se média metas < 75% => não tem prémio, nem bonificação de juros

B) Mérito Absoluto Recalculado:MAFinal = MAInicial +/ – Correcções lineares em função do maior ou menor

grau de cumprimento das metas(1) Muito bom => 60 = MAFinal < 75 (2) Excelente => MAFinal = 75 (3) 50 = MAFinal < 60, com média metas = 100% => Prémio bonificação total de juros(4) 50 = MAFinal < 60, com média metas < 100% => Não recebe Prémio, apenas acede ao crédito bancário, na componente de investimentos tangíveis

Condições Formais+

Condições Quantificadas(exemplo: IR, Autonomia Financeira do projecto)

+ Condições Qualitativas

(exemplo, aumento do emprego, contributo para melhoria da situação competitiva da empresa, …)

Condições Formais+

Condições Quantificadas (exemplo: Autonomia Financeira), relativizadas por sector e dimensão

empresarial +

Condições Qualitativas (exemplo, nível de gestão, qualidade, RH, …)

OrçamentoDisponível

DEFINIÇÃO DE METAS A CUMPRIRConjunto de indicadores (vendas, exportações, produtividade,

emprego, quantificações que tenham a ver com a área específica)

MAinicial = 72 �cumpriu 80% Metas �MAFinal = 57,6 �Não Recebe Prémio MAinicial = 58 �cumpriu 120% Metas �MAFinal = 69,6 �Prémio Muito Bom (com Bonificação Total de Juros) MAinicial = 75 �cumpriu 100% Metas �MAFinal = 75 �Prémio Excelente (com Bonificação Total de Juros) MAinicial = 50 �cumpriu 110% Metas �MAFinal = 55 �Prémio Bonificação Total de Juros MAinicial = 50 �cumpriu 80% Metas �MAFinal = 40 �Não Recebe Prémio

CON

DIÇ

ÕES

DE

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ÉMIO

Exem

plos

Empresa A

Empresa B

Empresa C

Empresa D

VALIA ESPECÍFICA

0 ≤ VE ≤ 100

VALIA GLOBAL

0≤ VG ≤ 100

PROJECTOPROMOTOR

SÃOAPOIADOS100

Page 268: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

5.4.2. Medida 3.3

A Medida 3.3, a que foi dada a designação genérica de “Promoção de Factores Dinâmicos deCompetitividade”, integra um conjunto de acções de incentivo directo às empresas, descritas no Quadro5-7, que, pela sua natureza, se distinguem das medidas e acções de incentivo financeiro a projectos deinvestimento tais como o SIME, o SIPIE e o SIVETUR. Diferentemente destas, as acções da Medida 3.3 forampensadas para promover directamente a capacidade estratégica das empresas através do reforço decompetências e actividades internas em domínios principalmente relacionados com a tecnologia, como é ocaso da I&D e das TIC.

Quadro 5-7: Identificação e Caracterização das Acções da Medida 3.3

(Continua)

Acções

SIME-Inovação

Tipologia

Apoio à realização de projectos empresariais deI&DT visando a criação de novos ou a melhoria deprodutos, processos ou serviços. O apoio previstoengloba a possibilidade de as empresas promotoraspoderem subcontratar entidades externas,nomeadamente as pertencentes ao SCTN.

Incentivo

Incentivo reembolsável com período de carência eprémios de realização, sendo a taxa base de 30%das despesas elegíveis (embora possa ser acrescidade majorações nos casos de desconcentraçãoterritorial, PME e de envolvimento de entidades doSCTN). Algumas despesas são objecto de incentivonão reembolsável.

NITEC

Apoio ao desenvolvimento de competênciasinternas de I&DT nas empresas. Entende-se pornúcleo de I&DT uma pequena equipa comcaracterísticas de permanência, constituída nomáximo por três pessoas dedicadas unicamente aactividades de endogeneização e desenvolvimentode competências tecnológicas no interior daempresa.

Incentivo não reembolsável, sendo a taxa base de30% das despesas elegíveis (embora possa seracrescida de majorações nos casos dedesconcentração territorial, PME e de envolvimentode entidades do SCTN). O montante total doincentivo a conceder não pode ultrapassar os200.000 euros.

PME Digital

Apoio à participação das PME na economia digital(Sistema de Incentivos).

O sistema de incentivos só veio a ser criado emAbril de 2005, estabelecendo um incentivo nãoreembolsável correspondente a 30% das despesaselegíveis, até um máximo de 100.000 euros porpromotor.

Programa QUADROS

Apoio a actividades de forte crescimento e deelevado conteúdo de inovação em empresas jáconsolidadas, através da admissão de novosquadros técnicos nas áreas da economia e dagestão e nas áreas tecnológicas de dimensãoestratégica.

Incentivo não reembolsável, aplicado durante 24meses, aos custos inerentes à contratação dedoutores, mestres, licenciados ou bacharéis decursos reconhecidos ou de técnicos comespecialização tecnológica (nível IV), estando ataxa base compreendida entre 40% e 45% dasdespesas elegíveis, excepto no que se refere aodiagnóstico estratégico que corresponderá asempre a 45% das despesas elegíveis comdeterminados montantes máximos definidos. Oincentivo aos quadros respeita apenas à criação deum posto de trabalho por entidade beneficiária,em cada área de especialização (economia/gestãoou tecnológica), com excepção das empresasapoiadas no âmbito do Programa NEST em que estelimite é de dois postos de trabalho por entidadebeneficiária. Os incentivos a conceder não podemultrapassar (em euros) 100.000 por promotor,durante um período de três anos contados a partirda data da aprovação do primeiro incentivo.

101

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 269: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

(Continuação)

Fonte: Elaborado pela equipa de projecto com base na programação do PRIME

Neste sentido, as acções integradas na Medida 3.3 encontram-se potencialmente articuladas não só commedidas ou acções de apoio ao investimento do PRIME ou doutros programas, mas também com umespectro mais lato de acções apoiadas no domínio da I&D e da Inovação, incluindo o apoio às infra--estruturas tecnológicas e associativas (Medida 5) e as iniciativas desenvolvidas em consórcio. A relevânciapotencial da Medida 3.3 é, assim, elevada já que nela se concentra um conjunto de incentivos directamentedirigidos às empresas e orientados, em particular, para o desenvolvimento de projectos e de competênciasna área tecnológica.

Quadro 5-8: Projectos Apoiados na Medida 3.3

Fonte: Elaborado pela equipa de projecto com base no SiPRIME

Projectos

Número % Valor (€) % Valor (€) %

Investimento Total Desp. Pública Total

SIME Inovação 0 0,0 0 0,0 0 0,0

NITEC 38 24,4 16.801.086 25,6 6.715.517 26,2

PME Digital 1 0,6 8.591.158 13,1 8.591.159 33,5

Programa QUADROS 91 58,3 8.328.790 12,7 2.036.937 8.0

DEMTEC 26 16,7 31.888.119 48,6 8.264.188 32,3

Sistema de Incentivos ao Empreendedorismo

0 0,0 0 0,0 0 0,0

Acções

DEMTEC

Tipologia

Apoio à difusão do conhecimento relativo atecnologias insuficientemente aplicadas a nívelnacional, através de projectos de demonstraçãoque correspondam a uma primeira aplicação deuma nova tecnologia no desenvolvimento de umadada actividade económica, em território nacional.

Incentivo

Incentivo não reembolsável às empresas, sendo ataxa base de 30% das despesas elegíveis (emborapossa ser acrescida de majorações nos casos dedesconcentração territorial, PME e de envolvimentode entidades do SCTN). No caso dos promotoresserem entidades públicas ou sem fins lucrativos, ataxa base passa para 75%. As despesasdirectamente relacionadas com a realização deacções de demonstração dos novos produtos,processos e ou sistemas perante um públicoespecializado e em situação real são apoiadas porincentivo não reembolsável com uma taxa base de100%. O montante total do incentivo a concedernão pode ultrapassar os 750.000 euros porprojecto (1.250.000 euros para projectos queincidam sobre as actividades da divisão 40 daCAE).

Fomento doEmpreendedorismo

Intervenções integradas junto de potenciaisempreendedores e empresários que exibamcapacidade inovadora e que apostem,nomeadamente, em actividades de tecnologiaavançada. Podem ser incluídas iniciativasespecíficas orientadas para determinadas áreas(ex.: comércio electrónico, ambiente) ou paradeterminados estratos da população empresarial(ex.: jovens empresários, mulheres empresárias) ouainda em determinadas regiões com baixainiciativa empresarial.

Acção não implementada.

102

Page 270: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Apesar de incorporar um conjunto de medidas relevantes para a modernização da economia portuguesae para o aumento da competitividade das suas empresas, a execução global da Medida 3.3 situa-se numpatamar claramente aquém do desejável. Como se pode observar no Quadro 5-8, apenas o NITEC, o QUADROSe o DEMTEC apresentam uma execução aceitável3. O SIME-Inovação, apesar de ter recebido algumascandidaturas, não apresenta nenhum projecto apoiado por razões que adiante analisaremos. O Sistema deIncentivos ao Empreendedorismo não foi regulamentado, o que significa que a promoção directa doempreendedorismo inovador e de “start-ups” tecnológicos – componente fundamental para o suporteempresarial da inovação e para a renovação do tecido empresarial – não beneficiou, até ao momento, dosapoios inicialmente previstos. Por fim, os valores apresentados para o PME Digital referem-se a uma primeirafase da iniciativa financiada no âmbito de uma Parceria (Medida 6), organizada sob a forma de um concursode projectos piloto – Redes de Informação e Assistência Técnica, RIAT – destinado a criar estruturasintermédias (as RIAT) que, numa segunda fase, enquadrarão a execução da iniciativa ao nível das PME alvoidentificadas. Como esta segunda fase ainda não se iniciou, em boa verdade, o sistema de incentivosdirigido às empresas previsto na Medida 3.3 (SIED – Sistema de Incentivos à Economia Digital) ainda nãoapresenta qualquer execução.

Assim, num primeiro balanço, podemos concluir que o SIME-Inovação constituiu um fracasso total, oPME Digital corresponde a uma iniciativa muito relevante que necessita de passar à fase seguinte, o NITECconfigura uma intervenção com razoável adesão que interessa aprofundar, o QUADROS representa umainiciativa de largo espectro mas com baixa execução e o DEMTEC configura uma intervenção com aderênciasubstancial mas, como veremos à frente, com défices de eficácia substanciais.

As razões para o fracasso do SIME-Inovação prendem-se, a nosso ver, quer com os critérios deselectividade nele fixados, quer com a formatação do tipo de incentivo consagrado: por um lado, a acçãocontempla uma utilização excessiva de critérios baseados em parâmetros económico-financeirosapresentados pelo promotor (nomeadamente o critério da mais valia económica do projecto, ou Índice deRendimento), o que se revela inadequado para a avaliação de projectos empresariais de I&D; por outro lado,a acção materializa os apoios sob a forma de incentivo reembolsável, o que também é inadequado,principalmente se considerarmos a especificidade do caso português relativamente a países mais avançados(baixo nível da despesa em I&D mas, também, um grande enviesamento em favor da I&D executada emorganizações não-empresariais).

Embora seja cedo para se poder avaliar a eficácia da acção ao nível de cada empresa (até porque ascompetências internas em I&D e a criação de efeitos de rede com outras empresas e instituições apresentamuma dinâmica marcadamente cumulativa), é indiscutível que o NITEC prefigura um tipo de intervençãorelevante para corrigir uma das principais debilidades do universo empresarial do Sistema Nacional deInovação em Portugal – o baixíssimo nível de I&D executada nas empresas. O NITEC, ou acções do mesmotipo, devem assim ser aprofundadas e ter uma implementação alargada no futuro, sendo discutíveis algunsdos limites impostos pela actual formatação da acção (limite de 3 postos de I&D por empresa e exclusãodo apoio a núcleos já existentes).

No que respeita ao PME Digital, apesar do atraso na execução, considera-se que configura um modelode intervenção com muitas virtualidades, combinando um princípio de execução descentralizada da políticaeconómica – através de parcerias público-privadas ao nível da rede institucional – com uma focagem emuniversos específicos de PME enquanto destinatários finais do sistema de incentivos.

O programa QUADROS corresponde a uma acção de largo espectro em termos de sectores (sendo desalientar o elevado acesso à acção por parte do sector do comércio) e com um acesso elevado por parte deempresas de pequena dimensão que necessitam de aumentar o nível de qualificações dos recursos humanose a qualidade da gestão. A sua pertinência decorre, sobretudo, do impacto positivo que este tipo de acçõespode ter nos níveis de qualificações, de gestão e de organização de micro e pequenas empresas,nomeadamente os efeitos possivelmente mais duradouros face aos incentivos financeiros a pequenosprojectos de investimento. A sua execução foi, no entanto, bastante limitada em termos de número dequadros inseridos nas PME.

Por fim, o DEMTEC apresenta um bom nível de execução, estando centrado num passo específicoassociado à valorização comercial da I&D. Além disso, o DEMTEC poderá determinar articulações ecomplementaridades com outras acções, nomeadamente o IDEIA (apoio a projectos de I&D em consórcio

103

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

3 Saliente-se que, no caso dos NITEC, a dinamização de projectos apenas começou a ser implementada em Maio de 2003.

Page 271: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

empresas/entidades do SCTN), algo que não conseguimos apurar. Os projectos apoiados até ao momentopelo DEMTEC encontram-se muito concentrados no sector da electricidade, gás e água, pelo que uma maioreficácia da acção passará por alargar a sua utilização a um maior número de sectores e a um leque maisdiversificado de tecnologias.

Saliente-se, ainda, que o DEMTEC incorpora um aspecto muito interessante que prevê a situação de queempresas que tenham obtido resultados em projectos de I&DT (pré-competitiva e em consórcio) realizadosno âmbito do Programa Quadro europeu possam obter um co-financiamento DEMTEC para “prosseguir” osseus projectos. Ora, isto configura uma das poucas situações em todas as medidas do PRIME com incidênciano domínio da I&D e Inovação em que, de forma explícita, se aborda a necessidade de articulação comoutros programas comunitários.

5.4.3. Parcerias

As Parcerias e Iniciativas Públicas (PIP) do POE e as Parcerias Empresariais (PE) do PRIME surgem noseguimento do voluntarismo iniciado com o PEDIP II e inserem-se na dimensão instrumental de intervençãopública mais geral das parcerias público-privadas (PPP). Esta dimensão instrumental não é totalmente nova,mas nos tempos mais recentes tem recebido particular atenção e suporte por parte dos agentes económicose políticos nas mais variadas partes do mundo desenvolvido e menos desenvolvido.

As PIP e PE correspondem a exemplos de instrumentos de política económica muito relevantes para apromoção da competitividade da economia portuguesa e da eficiência empresarial colectiva, o que significaque devem continuar a ser consagrados e até aprofundados no próximo período de programação.Materializam-se em intervenções pró-activas do Estado, que permitem envolver conjunta e sinergeti-camente os diversos organismos públicos com entidades da envolvente empresarial, na concepção eimplementação de respostas mais adequadas a problemas do desenvolvimento económico e empresarial queresultem de falhas de mercado e/ou de coordenação.

Em comparação com os instrumentos de política mais tradicionais como o financiamento directo dasentidades públicas ou a concessão de subvenções às empresas, as PIP e as PE configuram instrumentos deactuação assentes num conjunto de princípios distintos e, muitas vezes, mais efectivos: (i) contratua-lização; (ii) esforço colaborativo; (iii) flexibilidade; (iv) partilha de recursos e de riscos; (v) coordenaçãoestratégica entre parceiros; (vi) subsidiariedade e descentralização; (vii) sustentabilidade institucional.

Por um lado, este tipo de instrumentos motiva projectos que são desenvolvidos com base em relaçõescontratuais que se estabelecem entre um conjunto de actores públicos e privados ligados por um conjuntode objectivos mais ou menos comuns. Isto significa que o financiamento público passa a estar ligado aintervenções específicas e a um conjunto de outputs ou objectivos mais ou menos definidos. Ora, estadimensão contratual confere às PIP e PE um carácter inovador que pode aumentar a eficiência e a eficáciana utilização dos recursos públicos.

Por outro lado, materializa uma dimensão de intervenção mais vasta e flexível do que as dimensõestradicionais, no sentido de que o seu domínio de actuação é geralmente muito pouco tipificado. São,portanto, instrumentos que conferem aos agentes envolvidos uma grande liberdade de acção e um grandepotencial de inovação no desenho e implementação de acções destinadas a atacar problemas colectivosparticulares dos diversos subsectores existentes na economia e a induzir novas dinâmicas e novasactividades estratégicas.

Além disso, são instrumentos que pressupõem um esforço colaborativo entre agentes do domíniopúblico e agentes do domínio privado, bem como partilha de recursos e de riscos. Isto significa que as PIPe as PE podem incorporar vantagens potencialmente elevadas em intervenções integradas que exigem umagrande disponibilidade de recursos e uma gestão eficiente dos riscos. Este aspecto mostra, portanto, queeste tipo de instrumentos é especialmente adequado para atacar falhas de sistema ou coordenação e,portanto, para promover aquilo que usualmente se designa por eficiência empresarial colectiva. Além disso,as PIP e as PE são instrumentos muito importantes para reunir recursos complementares e gerar sinergias,o que permite desenvolver projectos que dificilmente seriam viáveis se assumidos por uma única entidadee torná-los substancialmente mais efectivos. Por razões idênticas, quando bem geridos, este tipo deinstrumentos também permite evitar a duplicação de esforços e assegurar que os riscos sejam afectos egeridos pelos parceiros mais preparados e capacitados para os gerir.

A descentralização também deve ser considerada como um dos importantes aspectos positivos induzidospelas PIP e pelas PE. Com efeito, em comparação com instrumentos mais convencionais, este tipo de

104

Page 272: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

instrumentos pode conduzir a actuações mais focalizadas, protagonizadas por agentes mais próximos dosdestinatários finais e dirigidas a problemas, sectores e/ou regiões muito mais específicos.

As PIP e as PE podem ainda ser vistas como mecanismos de promoção de um sistema institucional maisalargado, susceptível de aumentar a sustentabilidade das intervenções públicas. De facto, este tipo deinstrumento pode favorecer a emergência de redes participadas por agentes públicos e privados queadquirem progressivamente a capacidade institucional e a experiência para organizar e coordenarintervenções públicas que exigem um elevado grau de integração de intervenientes e de acções. Portanto,o resultado deste processo de aprendizagem deve ser considerado um activo específico muito importante.

Não obstante as vantagens referidas, a utilização de instrumentos de política como as PIP e as PE, istoé, instrumentos baseados no conceito de parceria, também incorpora alguns problemas potenciais emtermos de eficiência, eficácia e equidade. Um desses problemas tem a ver com os efeitos menos desejáveisque podem resultar da descentralização das intervenções. Isto acontece porque a descentralização tende afavorecer os agentes, sectores e regiões mais preparados para conquistar o acesso a este tipo deinstrumentos, a expensas daqueles que porventura mais deles necessitam. Ou seja, as PIP e as PEcorrespondem a instrumentos que não garantem espontaneamente a equidade sectorial e/ou territorial dasintervenções.

Por outro lado, quando a descentralização é insuficientemente acompanhada por uma coordenaçãoestratégica central e por critérios de selectividade adequados, poderão gerar-se perdas de eficácia emtermos de objectivos de mudança estrutural da economia. Um problema final associado à utilização destetipo de instrumentos respeita à relação entre a especialização institucional e eficácia das intervenções. Comefeito, em determinadas circunstâncias, podemos ser confrontados com um paradoxo na implementação deprojectos de PIP e nas PE quando a natureza multi-funcional das políticas e dos projectos necessários paralidar com problemas complexos entra em conflito com a natureza uni-funcional dos parceiros envolvidos.

Quadro 5-9: Caracterização dos Projectos de PIP/PE Apoiados

(Continua)

Projectos Investimento Total

Valor (€) % Valor (€) %

Desp. Pública Total

Número %

Tipo de Projecto

Iniciativas Públicas 47 23,0 133.637.217 27,7 119.919.189 31,7

Parcerias – Agência Pública & Administração Central 8 3,9 16.137.661 3,3 13.924.729 3,7

Parcerias – Associação Empresarial Nacional 24 11,8 51.023.866 10,6 33.621.778 8,9

Parcerias – Associação Empresarial Sectorial 54 26,5 118.789.422 24,6 89.803.476 23,8

Parcerias – Associação Empresarial Regional 21 10,3 37.583.021 7,8 23.641.356 6,3

Parcerias – Entidade do Sistema de Ensino 7 3,4 7.007.023 1,5 5.478.004 1,5

Parcerias – Entidade do Sistema Tecnológico 7 3,4 24.312.653 5,0 22.036.257 5,8

Parcerias – Agrupamento Complementar Empresas 6 2,9 24.140.257 5,0 18.254.878 4,8

Parcerias – Outros 30 14,7 70.555.045 14,6 51.037.740 13,5

Incidência Sectorial

Comércio 9 4,4 17.687.490 3,7 15.249.269 4,0

Construção 2 1,0 2.884.844 0,6 2.248.271 0,6

Energia 5 2,5 3.289.932 0,7 3.222.374 0,9

Indústria 117 57,4 292.498.100 60,5 218.785.995 57,9

Serviços 1 0,5 3.128.583 0,6 2.247.450 0,6

Turismo 12 5,9 32.816.740 6,8 26.700.384 7,1

Multisectorial 58 28,4 130.880.478 27,1 109.263.664 28,9

105

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 273: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

(Continuação)

Fonte: Elaborado pela equipa de projecto a partir do SiPRIME

Os resultados da execução do programa na dimensão instrumental das parcerias, sistematizados noQuadro 5-9, apontam inequivocamente no sentido de que as parcerias induziram uma maior descentralizaçãoda política económica, com um grande envolvimento de associações empresariais de natureza diversa e, emmenor grau, de outras instituições privadas não-lucrativas. Em consequência, é correcto concluir que estadimensão instrumental do PRIME permitiu reforçar um quadro institucional alargado de apoio às empresase, portanto, promover eficazmente a eficiência empresarial colectiva.

Os resultados da execução da dimensão instrumental das parcerias apontam, também, para uma eficáciavariável ao nível das dimensões estratégicas e dos sectores de actividade apoiados. Por razões que seprendem quer com dinâmicas da procura, quer com orientações de política, as PIP e as PE assumiram umamaior expressão, por exemplo, na indústria transformadora e na dimensão estratégica da internacio-nalização do que em outros sectores de actividade económica e na dimensão estratégica da inovação.Resultados complementares não apresentados permitem, ainda, identificar um certo trade-off entre a des-centralização introduzida pela utilização deste instrumento e objectivos de mudança estrutural da economia.

Estes aspectos menos positivos associados à execução correspondem, a nosso ver, a enviesamentos quenão representam consequências inevitáveis da utilização de instrumentos baseados na ideia de parceria,podendo ser facilmente corrigidos através de uma mais adequada definição dos critérios de selectividade.Apesar de existirem sinais de que o sistema de coordenação central das PIP e das PE (baseado no Gabinetede Parcerias e Formação) funcionou bem no objectivo de evitar uma dispersão excessiva de recursos e umasobreposição das intervenções, o balanço dos resultados sugere a necessidade de acompanhar adescentralização induzida pelas parcerias por uma coordenação central com um maior conteúdo estratégico.

Uma outra questão importante, não totalmente resolvida na formatação inicial das PIP do POE e nareformatação traduzida pelas PE do PRIME, tem a ver com o grau de envolvimento dos destinatários finais,ou seja, as empresas. Em certos casos, os projectos de parceria visam claramente a “produção” de bens eserviços com uma natureza pública ou semi-pública, suprindo falhas de mercado. Nestes casos, parece claroque todas as empresas de um determinado universo (sectorial ou regional) são potenciais destinatárias dosoutputs produzidos, sendo desejável que nenhuma dessas empresas participe como co-promotor. Mas,noutros contextos, os projectos de parceria encontram a sua justificação num voluntarismo estratégicodirigido para a eliminação de falhas de coordenação, sendo justificável uma participação mais directa dasempresas. Por essa razão, sugere-se que o aprofundamento futuro deste instrumento passe por uma maiorarticulação entre os projectos de parceria e os sistemas de incentivos às empresas. De facto, como princípiogeral, seria desejável que a rede institucional criada em torno de uma parceria viesse a estar igualmente

Projectos Investimento Total

Valor (€) % Valor (€) %

Desp. Pública Total

Número %

Dimensão Estratégica

Ambiente, Energia e Eco-Eficiência (Medida 6) 8 3,9 7.246.645 1,5 6.487.972 1,7

Recursos Humanos (Medida 6) 2 1,0 8.129.860 1,7 5.144.865 1,4

I&D e Inovação (Medida 6) 19 9,3 54.720.489 11,3 46.297.597 12,3

Iniciativa Empresarial e Empreendedorismo (Medida 6) 51 25,0 72.912.915 15,1 58.324.960 15,4

Outras (Medida 6) 18 8,8 40.951.370 8,5 30.932.418 8,2

IDE e Internacionalização (Medida 8: Informação Internacional) 7 3,4 29.172.482 6,0 27.795.163 7,4

IDE e Internacionalização (Medida 8: Acções Colectivas) 84 41,2 207.244.242 42,9 146.308.071 38,7

IDE e Internacionalização (Medida 8: Promoção de Portugal) 15 7,4 62.808.165 13,0 56.426.361 14,9

Incidência Regional

Regional 99 48,5 243.694.051 50,4 180.018.411 47,7

Não Regionalizável 105 51,5 239.492.117 49,6 197.698.997 52,3

106

Page 274: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

implicada na gestão dos incentivos às empresas, no âmbito dos objectivos e do universo de destinatáriosque justificaram essa parceria.

Para finalizar, tendo em conta a experiência claramente positiva das PIP e das PE no contexto do PRIME,somos necessariamente levados a concluir que as parcerias (entendidas como uma ferramenta que assentanas virtualidades do esforço colaborativo entre agências públicas e entidades privadas ou semi-privadas daenvolvente empresarial) representam uma dimensão instrumental claramente pertinente e inovadora nocontexto das políticas estruturais de modernização da economia e de apoio à competitividade das empresas.Na verdade, a flexibilidade que caracteriza este instrumento (nomeadamente no que respeita à suautilização potencial em variadas dimensões estratégicas e territoriais) e a elevada procura que lhe foidirigida por um conjunto alargado de instituições de natureza diversa, permite até sugerir que existe espaçopara aprofundar e até alargar a sua utilização futura não só no contexto geral das políticas nacionais decompetitividade e de modernização da economia, mas também no âmbito das próprias intervençõesregionais.

5.5. A Avaliação dos Impactos Globais Esperados do Programa na Economia Portuguesa

O exercício realizado para avaliar os impactos esperados de natureza global do PRIME foi conduzido,numa dupla vertente, sequencialmente orientada e baseada em instrumentos de modelização diferenciados:

a) Em primeiro lugar, procedeu-se à estimação dos impactos macroeconómicos do programa. As variáveisprivilegiadas na estimação dos referidos impactos globais do programa na economia portuguesa foramo crescimento do produto interno bruto (PIB), a taxa de desemprego e o saldo da balança comercialexterna (bens e serviços);

b) Em segundo lugar, procedeu-se a uma estimação dos impactos sectoriais do programa sobre ocomportamento do valor acrescentado (VAB a preços constantes) originado nos grandes sectores deactividade considerados, numa perspectiva de obter uma leitura sectorial susceptível de esclarecer oposicionamento da sua evolução específica no quadro macroeconómico estimado no primeiro passo. O estudo dos impactos sectoriais é completado com uma leitura regional das suas implicações em funçãoda estrutura de actividades de cada região.

A interpretação sintética e sistematizada dos resultados obtidos pode ser feita em torno das seguintesconclusões principais:

• Impacto sobre o crescimento económico

O crescimento acumulado da economia portuguesa é, no cenário base, de 6,3%, até 2004, e de 7,6%,até 2006.

107

PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 275: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-23: A Economia Portuguesa e a “Economia Portuguesa sem PRIME”Cenários 1 e 4

(Investimento Induzido pelo PRIME, Ópticas da Execução e da Aprovação) (Crescimento do PIB – Variações Cumulativas)

O crescimento acumulado da economia portuguesa sem PRIME pode ser estimado como situando-seentre 3,4%-5,3%, até 2004, e entre 7,0%-7,1%, até 2006, o que significa que o impacto global doPRIME em termos de crescimento económico é positivo e pode ser situado no intervalo 1,0-2,8pontos percentuais até 2004 e no intervalo 0,4-0,5 pontos percentuais até 2006 (cenários 1 e 4,isto é, investimento induzido nas ópticas, respectivamente, da execução e da aprovação).

• Impacto sobre a taxa de desemprego

A taxa de desemprego na economia portuguesa é, no cenário base, de 6,6%, em 2004, e de 7,7%, em2006.A evolução da taxa de desemprego na economia portuguesa sem PRIME pode ser estimada comosituando-se entre 8,3%-8,7%, em 2004, e entre 7,8%-8,7%, em 2006, o que significa que o impactoglobal do PRIME em termos de desemprego é positivo, isto é, contribui para um menorcrescimento da taxa de desemprego, e situa-se no intervalo 1,7-2,1 pontos percentuais em 2004e no intervalo 0,1-1,0 pontos percentuais em 2006 (cenários 1 e 4, isto é, investimento induzidonas ópticas, respectivamente, da execução e da aprovação).

0

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Efeitos PRIME (Cenário 1) Efeitos PRIME (Cenário 4)

Economia Portuguesa Economia Portuguesa (sem PRIME - Cenário 4)

Economia Portuguesa (sem PRIME - Cenário 1)

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Page 276: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-24: A Economia Portuguesa e a “Economia Portuguesa sem PRIME”Cenários 1 e 4

(Investimento Induzido pelo PRIME, Ópticas da Execução e da Aprovação) (Taxa de Desemprego – Variações Cumulativas)

• Impacto sobre o saldo da balança externa de bens e serviçosO défice da balança externa de bens e serviços na economia portuguesa é, em % do PIB, no cenáriobase, de 7,8%, em 2004, e de 11,2%, em 2006.

-3

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Efeitos PRIME (Cenário 1) Efeitos PRIME (Cenário 4)

Economia Portuguesa Economia Portuguesa (sem PRIME - Cenário 4)

Economia Portuguesa (sem PRIME – Cenário 1)

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perc

entu

ais)

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

Page 277: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-25: A Economia Portuguesa e a “Economia Portuguesa sem PRIME”Cenários 1 e 4

(Investimento Induzido pelo PRIME, Ópticas da Execução e da Aprovação) (Saldo da Balança Externa de Bens e Serviços em % do PIB – Variações Cumulativas)

A evolução do défice externo na economia portuguesa sem PRIME pode ser estimada como situando-seentre 3,3% e 5,8%, em 2004, e entre 10,2% e 10,6%, em 2006, o que significa que o impacto globaldo PRIME, em termos de saldo externo no comércio internacional de bens e serviços, é negativo,isto é, contribui para um agravamento do défice, e situa-se no intervalo 2,0-4,5 pontospercentuais, em 2004, e no intervalo 0,6-1,0 pontos percentuais, em 2006 (cenários 1 e 4, isto é,investimento induzido nas ópticas, respectivamente, da execução e da aprovação).

A principal característica destes resultados é a de revelar um impacto com alguma expressão noperíodo de execução intercalar do programa (2003-2004), embora limitado por um início de execução (atéJaneiro de 2001) muito marcado por uma lógica do “investimento recuperado”. O impacto estimado vai-sedesvanecendo, no entanto, progressivamente até 2006, seja porque não podem ser contabilizados osprojectos que virão a ser aprovados na fase subsequente de execução do programa (2005-2006), seja porqueé preciso corrigir os efeitos do investimento de 2005-2006 antecipado para 2000-2004 pela existência dosapoios disponibilizados pelo PRIME.

A conclusão da estimação do impacto macroeconómico esperado do PRIME é, assim, a de que, emboraos impactos tenham algum significado quantitativo, seja ele positivo ao nível do crescimento e doemprego, seja ele negativo ao nível do défice externo (necessariamente mais intenso em função do forteconteúdo importado do investimento, ainda que, no médio prazo, se possa verificar alguma recuperaçãopela dinâmica de exportação que os investimentos apoiados venham a gerar), é ao nível dos impactos maisqualitativos e estratégicos que o programa poderá obter um desempenho global positivo, nomeadamentese forem feitas as correcções já apontadas para estimular uma aceleração da transformação estrutural daeconomia portuguesa no sentido de uma maior competitividade e de uma melhor especializaçãotecnológica.

-20%

-10%

0%

10%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Efeitos PRIME (Cenário 1) Efeitos PRIME (Cenário 4)

Economia Portuguesa Economia Portuguesa (sem PRIME – Cenário 4)

Economia Portuguesa (sem PRIME – Cenário 1)

(pon

tos

perc

entu

ais)

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Page 278: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

Gráfico 5-26: O Impacto Sectorial do Investimento Induzido pelo PRIME (acréscimos cumulativos no volume do VAB no sector)

(Cenário 1, Óptica da Execução)

Os resultados obtidos com as simulações realizadas no quadro da modelização multisectorial permitemestabelecer uma hierarquia bem definida, onde a construção, que constitui uma das actividades com maiorvocação fornecedora para a satisfação da procura de investimento, beneficiando, portanto, de efeitosdirectos mais significativos, se destaca, com nitidez, face às restantes actividades. A indústria, tambémcom forte vocação fornecedora, aparece, no entanto, muito mais atrás, inclusivamente depois do comérciona óptica da execução. O comércio apresenta, com efeito, alguma expressão nos efeitos indirectos sobre orespectivo valor acrescentado associados ao investimento apoiado pelo PRIME, enquanto o turismo, por suavez, surge, naturalmente, como a actividade onde o estímulo é menor (ausência de efeitos directos ereduzidos efeitos indirectos).

A leitura regional permite estabelecer uma hierarquia clara de impactos indirectos potenciais (trata--se, relembremos, de uma estimativa dos efeitos directos e indirectos associados às despesas do investimentoinduzido e apoiado pelo PRIME nas várias regiões, de acordo com o peso relativo dos diferentes sectorespara os quais foram determinados os referidos efeitos) no seio das 7 regiões consideradas. As regiõesautónomas da Madeira e Açores e, no continente, as regiões Norte e Centro são as que apresentam umaestrutura de especialização mais favorável ao aproveitamento dos efeitos de retroacção pela procura dosinvestimentos apoiados, reforçando-se, assim, designadamente, no caso das duas últimas, face às restantesregiões continentais, o peso relativo que assumem no programa. As restantes regiões registam efeitospotenciais mais limitados, com particular destaque, a este nível, para as regiões do Algarve, em face dogrande peso da actividade turística na região, e de Lisboa e Vale do Tejo, em face da maior sofisticação eintensidade em tecnologia e conhecimento revelada pela sua estrutura de especialização produtiva, nãodevidamente enquadrada e acomodada pelo programa.

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2001 2002 2003 2004

Indústria Comércio Turismo

Construção Serviços Transportes

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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Gráfico 5-27: A Leitura Regional do Impacto Sectorial do Investimento Induzido pelo PRIME(acréscimos cumulativos no volume do VAB no sector) (Cenário 1, Óptica da Execução)

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2001 2002 2003 2004

Norte Centro Lisboa e Vale do Tejo Alentejo Algarve Madeira Açores

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VAB

em %

)

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III.CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

6. As Lições de Experiência e as Grandes Recomendações para a Configuração do Próximo Ciclo deProgramação Estrutural na Área da Economia

A agenda das políticas públicas em Portugal não pode deixar de contemplar, no horizonte da conclusãodo actual ciclo de programação financeira dos fundos estruturais (2006) e de execução do próximo (2007--2013), um conjunto de iniciativas, coerentes, concentradas e selectivas, que permitam realizar as reformase os ajustamentos estruturais necessários a uma renovação muito profunda do modelo competitivo daeconomia portuguesa abrangendo, não só a qualificação, inovação e diferenciação nas actividadestradicionais de especialização, como a entrada em novas actividades mais intensivas em tecnologiasavançadas, pessoas qualificadas e conhecimento.

A passagem de um modelo competitivo predominantemente extensivo, caracterizado pela produçãoindiferenciada, utilizando recursos genéricos pouco qualificados em dinâmicas de oferta, com fraco poderde venda e reduzidas, em muitos casos, a formas de subcontratação dependente com reduzida incorporaçãode valor acrescentado, para um novo modelo competitivo predominantemente intensivo, caracterizado pelaprodução qualificada e diferenciada, utilizando recursos mais avançados e específicos em dinâmicas deresposta a procuras globais crescentemente sofisticadas, com capacidades de venda acrescidas, exprime adimensão da tarefa a cumprir para enfrentar com sucesso os desafios colocados à economia portuguesa pelaarticulação entre aprofundamento e alargamento na Europa alargada.

Os desafios globais da nova Europa alargada, bem como os desafios particulares do relançamento doprocesso de convergência de Portugal e das suas regiões nesse espaço europeu, começam, assim, a serganhos ou perdidos em função da qualidade da preparação do próximo ciclo de intervenções estruturais(2007-2013), isto é, na adopção de uma estratégia que inclua, com expressão relevante, apostas na induçãode processos de aglomeração regional de actividades alimentadas por estratégias de especializaçãoterritorial, suportada por novos modelos de coordenação das políticas regionais e sectoriais e traduzidanuma redução drástica da tradicional complexidade dos instrumentos de programação (número deprogramas, eixos, medidas e acções) e numa, ainda mais drástica, redução do número de projectosfinanciados, procurando alcançar uma muito maior capacidade de induzir, viabilizar e acompanhar projectosde elevada qualidade, dimensão e sustentabilidade.

O ajustamento estrutural de que a economia portuguesa não pode escapar é tão exigente que importavalorizar muito mais os efeitos de arrastamento e sustentabilidade de projectos com efectiva massa crítica(reforço da coordenação e da selectividade) em ambientes de garantia de uma efectiva difusão generalizadae transversal desses mesmos efeitos (reforço da descentralização das decisões e iniciativas e do valor dacompetitividade de base regional).

Sob este enquadramento estratégico, as grandes recomendações para a configuração do próximo ciclode programação estrutural na área da economia ou, se se quiser, na área mais global da competitividade,são formuladas, no presente relatório, de três formas diferenciadas, cobrindo as que resultam maisdirectamente das lições da experiência do PRIME, as que resultam do novo quadro de problemas,necessidades e desafios e aquelas que, procurando articular as duas anteriores, se centram maisestritamente em motivações de eficácia acrescida.

Page 283: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A natureza e exigência dos desafios específicos colocados à elaboração do quadro estratégico dereferência para as intervenções estruturais dirigidas à promoção da competitividade e inovação nasactividades económicas, para o ciclo 2007-2013, obriga a sugerir um conjunto de quatro grandesrecomendações que permitam materializar correcções, relevantes em matéria de eficácia, que as liçõesda experiência identificadas ajudam a fundamentar:

• A primeira correcção pode ser encontrada no combate à prevalência de um quadro nacional e sectorialna programação e gestão das intervenções apoiadas por fundos estruturais, permitindo, desse modo, umprimado de políticas horizontais de base regional, suficientemente diversificadas, sobre políticasverticais de base nacional, relativamente homogéneas.A concretização deste novo equilíbrio entre as dimensões regional e sectorial, que, sendo de naturezaqualitativa, teria, seguramente, consequência relevantes na afectação de recursos, obriga,nomeadamente, a:

– Construir modelos de estratégias regionais de referência que permitam uma apropriação maisdescentralizada da utilização dos fundos estruturais sem conduzirem a fragmentação ou quebra decoerência, o que só será possível se os “programas regionais” forem completos, integrando todos osinstrumentos necessários à prossecução dos objectivos específicos seleccionados seguindo,nomeadamente, uma espécie de “processo inverso” ao caminho seguido na construção do eixo 3 dosprogramas regionais no QCA III, isto é, concentrando instrumentos sectoriais sob o primado dasescolhas regionais em vez de desconcentrar regionalmente instrumentos sectoriais à margem dessasescolhas, e se os programas regionais forem territorialmente equilibrados, admitindo e articulandoadequadamente os níveis de intervenção local e sub-regional, mas valorizando decisivamente adimensão territorial regional como grande alavanca de coerência.

– Construir modelos de estratégias sectoriais de referência que, articulando-se com as estratégiasregionais, possam vir a desempenhar duas grandes funções de natureza muito mais qualitativa quequantitativa, isto é, chegar a um número reduzido de “programas sectoriais” que possam prosseguiros objectivos prioritários suportados por acções e iniciativas de âmbito nacional, não susceptíveis deenquadramento em estratégias regionais, e gerar plataformas de cooperação institucional alimentadaspor modelos de “inteligência estratégica” que garantam a coerência interna e externa das intervençõesimpedindo a sua fragmentação e dispersão, por um lado, e a “captura” por interesse corporativos, poroutro lado. Os programas sectoriais surgem neste modelo de programação como realidades maisintegradas no plano estratégico e da formulação dos objectivos, mas cedendo, no plano operacional,uma parte substancial do seu anterior protagonismo aos programas regionais.

• A segunda correcção pode ser encontrada no combate à prevalência de intervenções orientadas pelosajustamentos parciais de oferta na concepção das intervenções apoiadas por fundos estruturais,permitindo, desse modo, o primado de intervenções de natureza mais global, visando a produçãode ajustamentos estruturais no funcionamento dos mercados e na articulação entre oferta eprocura, sobre as intervenções de natureza mais específica, visando a expansão do capital físico e dasinfra-estruturas colectivas.

• A terceira correcção pode ser encontrada no combate à prevalência de intervenções susceptíveis deacolher todas as actividades económicas, numa lógica de indiferença em relação às diferentes posiçõescompetitivas e concorrenciais, onde todas as actividades se constituem em “clientes” potenciais. Estaconclusão alimenta, necessariamente, um outro caminho de programação orientado pela concentraçãode recursos no apoio ao desenvolvimento competitivo das actividades de bens e serviçostransaccionáveis, relegando as actividades de bens e serviços não transaccionáveis exclusivamente paraformas de enquadramento temáticas ou horizontais, mas não sectoriais.

• A quarta correcção pode ser encontrada no combate à prevalência de modelos excessivamentefragmentados, polarizados por numa lógica de “projecto”, na execução das intervenções apoiadas porfundos estruturais, apostando num reforço da capacidade de gestão estratégica da sustentabilidadedas intervenções, apostando determinadamente na valorização da lógica de capacitação de promotorese beneficiários, no encadeamento sequencial de várias gerações de equipamentos e serviços nasatisfação de procuras sociais mais avançadas e na exploração intensiva das economias de rede.

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Page 284: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

A natureza e exigência dos desafios específicos colocados à elaboração do quadro estratégico dereferência para as intervenções estruturais dirigidas à promoção da competitividade e inovação nasactividades económicas, para o ciclo 2007-2013, obriga ainda a sugerir um conjunto de recomendaçõesque permitam encontrar um número restrito de prioridades de intervenção enquadradas numaabordagem suficientemente integradora, isto é:

• Considerar a melhoria efectiva da qualidade do capital humano como a principal alavanca desustentabilidade da convergência económica de Portugal no espaço europeu, o que obriga a umplaneamento estratégico das actividades de formação profissional, em estreita ligação com odesenvolvimento da educação, visando concretizar acções sistemáticas de melhoria das qualificações ede aquisição das competências chave necessárias, nomeadamente nos sectores e empresas maisexpostos à concorrência internacional. Uma muito maior articulação entre os sistemas de ensino eformação profissional e de inovação e desenvolvimento tecnológico, por um lado, e entre o esforçoempresarial de desenvolvimento tecnológico/inovação e internacionalização, por outro, é essencialpara permitir a entrada ou reforço da especialização produtiva em sectores mais exigentes emconhecimento (EBC) e/ou em domínios em que são previsíveis mutações tecnológicas aceleradas,potenciando a internacionalização da economia e empresas portuguesas.

• Conceber os instrumentos de apoio ao desenvolvimento empresarial, ao crescimento económico eao emprego com base em estratégias mais ancoradas em projectos inovadores e estruturantescentrados nos factores avançados da competitividade com efeitos demonstráveis de arrastamentosobre outras organizações e actividades, de forma a enraizar o crescimento e convergência económicaem factores duradouros e estruturais.

• Desenvolver parcerias público-privado cruzando lógicas horizontais, associadas às prioridades da“Estratégia de Lisboa”, com lógicas mais verticais dirigidas mais especificamente à renovação do padrãode especialização, envolvendo não só o investimento empresarial, mas também as infra-estruturas deeficiência colectiva, para assegurar, num quadro de coesão e especialização territorial, condições deatractividade de investimentos estruturantes fortemente dinamizadores da competitividade empresarial.

• Prestar uma atenção muito especial à promoção das condições de internacionalização do país, dassuas regiões e dos seus agentes económicos, culturais e científicos, o que não foi conseguido de formasatisfatória no actual QCA, equilibrando as iniciativas centradas no desenvolvimento das infraestruturasavançadas de suporte às actividades económicas de produção e distribuição de bens e serviçostransaccionáveis com as iniciativas centradas no estímulo e promoção de realizações que permitamenriquecer as funções desempenhadas pelo país e pelas suas regiões no contexto europeu e mundial.

As recomendações que formulamos, a finalizar o presente capítulo, têm, assim, o objectivo de ajudara consumar essas mudanças e transformações que nos parecem surgir, à luz das conclusões apresentadas,como condições absolutamente indispensáveis para uma resposta adequada ao novo quadro deproblemas, necessidades e de desafios da economia portuguesa, isto é, importa:

• Adoptar um modelo de programação por objectivos prioritários e transversais, em detrimento dalógica tradicional de programação para destinatários e executores, respeitando escrupulosamente asorientações comunitárias de concentração temática e financeira e deslocando o acento tónico daorganização da gestão dos programas de uma oferta quantitativa de financiamentos para projectos queapenas devem poder comprovar um mérito formal absoluto, para uma procura de projectos que possamcomprovar um mérito substancial não só absoluto, como relativo, num quadro de afectaçãoconcorrencial e eficiente de recursos escassos.

• Implantar modelos de gestão mais abertos e participativos, partindo para um novo quadro derelacionamento entre o sector público, a iniciativa privada e a sociedade civil, traduzido em formasde cooperação estratégica com força suficiente para que as estratégias regionais, devidamentecruzadas com as sectoriais, possam ser efectivamente “apropriadas” no terreno a um nívelsuficientemente descentralizado para poderem ser efectivamente prosseguidas através de sinergias ecomplementaridades, financeiras e operacionais.

Todas estas recomendações estratégicas, associadas a uma resposta efectiva ao conjuntoidentificado de desafios globais e específicos renovados que se colocam à economia portuguesa em

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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matéria de promoção da sua competitividade e inovação, apoiada no próximo ciclo de programaçãoestrutural, consubstanciam um conjunto de recomendações mais específicas, mais operacionais, que,aparecendo na sequência lógica das conclusões e recomendações formuladas, ao longo do presenterelatório, para cada uma das dimensões estratégicas e sectoriais e das leituras em profundidade daavaliação, se podem arrumar em torno de um conjunto de grandes questões, descritas em seguida,que parecem particularmente relevantes para a optimização da eficácia de uma próxima intervençãooperacional nesta área da competitividade.

Maior selectividade nos Sistemas “Generalistas” de Incentivos ao Investimento

Os sistemas “generalistas” de incentivos financeiros ao investimento empresarial têm constituído acomponente central quer do PRIME, quer de programas anteriores, tais como o PEDIP e o PEDIP II. Até àdata de referência da actual avaliação (30/6/2005), contavam-se 1814 projectos apoiados no âmbito doSIME, correspondentes a um investimento total de 7 mil milhões de euros (sendo, pois, o volume deinvestimento médio por projecto de cerca de 3,9 milhões de euros) e 4776 projectos apoiados no âmbitodo SIPIE, correspondentes a um investimento total de 532 milhões de euros (investimento médio porprojecto de 111 mil euros).

Para uma economia como a portuguesa, a qual se situa ainda longe da fronteira tecnológica eeconómica, a continuidade deste tipo de sistemas de incentivos encontra alguma justificação. Ainda quegrande parte do investimento apoiado se dirija para o reequipamento das empresas, é claro que essereequipamento tende, frequentemente, a acompanhar-se de processos de redimensionamento e/ou dereorganização interna, com impacto potencial na qualidade do exercício de várias áreas funcionais internas.Como alguma literatura demonstra, de forma sólida, o reequipamento das empresas para países distantesda fronteira tecnológica potencia uma dinâmica de “catching-up”, já que promove uma aceleração dadifusão de novas tecnologias e cria novas oportunidades de aprendizagem pela via da experiência.

O apoio público a este tipo de projectos, ao embaratecer o custo relativo do capital, pode assimantecipar uma trajectória que ficará consolidada pelos ganhos de produtividade mais rapidamente obtidos.

No entanto, é credível pensar-se que, num grande número de projectos apoiados, a adicionalidadeintroduzida pela intervenção pública será reduzida: tratar-se-ão de projectos com um retorno privadoseguro, que, em qualquer caso, seriam executados.

Os dados relativos à execução do PRIME indiciam, por outro lado, que, no muito elevado número deprojectos apoiados em sede de SIME e SIPIE, se encontra uma grande percentagem de projectos dirigidospara sectores pouco intensivos em tecnologia e/ou que presumivelmente gerarão poucos ou nenhuns efeitospositivos externos à empresa.

Assim sendo, considera-se desejável a manutenção, mas também uma reformatação dos sistemas deincentivos financeiros ao investimento. Essa reformatação deveria assentar numa maior selectividade,assumindo-se, claramente, a ideia que será mais eficaz, quer para os objectivos de modernização daeconomia, quer para a gestão do sistema de incentivos, apoiar um menor número de projectos. A maiorselectividade deveria assentar em critérios não apenas relacionados com os impactos do projecto naempresa promotora, mas igualmente com critérios relacionados com a intensidade tecnológica do sector deactividade e com um conjunto de efeitos externos (por exemplo, efeitos estruturantes sobre a consolidaçãode novos “clusters” de empresas).

Tratar-se-á, sobretudo, de redireccionar os apoios a projectos isolados com boas perspectivas de retornoprivado, ainda que valorizando insuficientemente as dinâmicas da eficiência colectiva e as lógicas deinserção em redes de elevado valor acrescentado, para o apoio a promotores (que não têm de corresponderaos clientes habituais destes sistemas), a estratégias empresariais consubstanciáveis em vários projectos,integrados ou não, de investimento, no contexto de políticas públicas que se pretendem mais selectivas,não tão abertas, orientadas para o apoio a cadeias de valor específicas – pela articulação efectiva entreretorno privado, eficiência colectiva e lógica de rede –, e estruturadas em torno de concursos, envolvendoabertura faseada dos sistemas com recepção de candidaturas em períodos pré-determinados, que, na suaformulação e definição, articulam temáticas competitivas, sectoriais e/ou regionais.

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Intervir sobre o “Upgrading” ou Requalificação da Oferta de Função Empresarial

Um dos domínios em que as políticas públicas de modernização da economia e de promoção dacompetitividade mais dificuldade têm em apresentar eficácia é o do empreendedorismo inovador (“New-entrepreneurship”). Uma explicação genérica – ainda que superficial – para esta constatação tem aver com o facto da oferta de função empresarial decorrer de um conjunto complexo de factores, muitosdeles de natureza social e cultural, pelo que, entre os instrumentos de política e os objectivos, encontramosum conjunto de mecanismos intermédios mal conhecidos e sem natureza instrumental. No entanto, existemalguns domínios de intervenção em que é mais fácil estabelecer uma relação directa entre instrumentos eobjectivos e, em nossa opinião, esses domínios têm sido insuficientemente explorados pelas políticaspúblicas em Portugal.

Um desses domínios é o das políticas de promoção de “start-ups” inovadores ou de base tecnológica. Aúnica acção que, no âmbito do PRIME, se direccionou especificamente para esse domínio corresponde aoNEST, que surgiu já numa fase avançada do período de programação e que tem uma execução interessantemas claramente insuficiente face às metas que devemos atribuir a este domínio de intervenção. Ainda umoutro exemplo relevante: no âmbito do POSI/POSC, apenas no seguimento da reprogramação de 2004 foicriada, no âmbito da Medida 7.2, a iniciativa NEOTEC, a qual se encontra numa fase inicial de execução etem uma programação financeira que podemos classificar de residual no cômputo do POSC.

Muita da experiência internacional de sucesso neste domínio aponta para modelos de intervenção algodistintos dos seguidos nos tímidos ensaios realizados nas políticas públicas em Portugal. Em primeiro lugar,a promoção de “start-ups” de base tecnológica deve ser estrategicamente orientada em função de umaavaliação sobre oportunidades e recursos: mais do que promover genericamente, a nível nacional emultisectorial, a criação desse tipo de novo empreendedorismo, importa definir mecanismos capazes deidentificar a pertinência de intervenções específicas (por exemplo, dirigidas para actividades baseadas emcompetências numa dada área do conhecimento e na região de influência de uma dada universidade). Queristo dizer que a promoção de “start-ups” poderá ganhar eficácia se se apoiar num quadro institucional maisdescentralizado mas, ao mesmo tempo, integrando instituições de suporte com um maior “pool” decompetências (por exemplo, Universidades, Associações Empresariais, Agências de Desenvolvimento,Agências Tecnológicas, Entidades do Sistema Financeiro). Em segundo lugar, a eficácia das acções nodomínio da promoção de “start-ups” depende crucialmente do facto das acções integrarem um conjunto deinstrumentos: não apenas incentivos financeiros, mas também acesso a capital semente, acesso a serviçosde apoio à gestão e à definição de um plano de negócios e outro tipo de facilidades. Finalmente, éfundamental que este tipo de apoios seja gerido, ao nível da selectividade, numa lógica de portfólio: osucesso de um “start-up” com elevado potencial de crescimento e valorização pode ser suficiente parajustificar o apoio a 10 ou 20 projectos.

Ainda no domínio da requalificação da oferta de função empresarial e no contexto de economias comoa portuguesa, tem particular relevância a intervenção pública ao nível da captação de IDE. Naturalmente,os esforços de atrair IDE – numa lógica de voluntarismo – devem ser estrategicamente orientados (porexemplo, procurar activamente um IDE âncora que permita consolidar um determinado “cluster”), sem queisso ponha em causa o interesse da existência de um “front office” que disponibilize um conjunto defacilidades para qualquer projecto de IDE. A este nível, importará, por certo, avaliar a actividadedesenvolvida em anos recentes pela API, bem como a sua articulação com a gestão dos diferentesprogramas sectoriais.

Promover um Sistema Nacional de Inovação Centrado nas Empresas

Uma das conclusões mais relevantes da presente avaliação é a de que existe um elevado enviesamentodo apoio público em matéria de I&D em favor de entidades não empresariais do SCTN. A percepção desteenviesamento seria, sem dúvida, reforçada se se considerasse, igualmente, a execução relativa a outrosprogramas com forte incidência em actividades de I&D, tais como o POCTI/POCI e o POSI/POSC. Embora obaixo nível relativo de I&D (em % do PIB) e o menor peso relativo da I&D executada no sector empresarialface à I&D total sejam características próprias de países afastados da fronteira tecnológica, existe umarazoável apreciação empírica que aponta no sentido do caso português se caracterizar por um peso relativoda I&D executada nas empresas ainda mais baixo do que aquele que seria de esperar, tendo já em conta onível de desenvolvimento da economia portuguesa.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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O apoio directo à I&D empresarial deve, assim, ser considerado uma das prioridades do próximo períodode programação. A este nível, a experiência recente do PRIME é rica de ensinamentos. O fracasso do SIME-Inovação e o relativo sucesso do NITEC apontam no sentido de uma maior eficácia das acções baseadas emincentivos financeiros não-reembolsáveis e dirigidas ao apoio à empresa. Estas constatações sãoconvergentes com muita da literatura existente sobre o tema.

A justificação da prevalência de incentivos não reembolsáveis prende-se com a apreciação que aactividade de I&D (incluindo a I&D empresarial) ser fortemente geradora de externalidades positivas (porexemplo, fornecedores, clientes ou concorrentes usufruíram parcialmente dos benefícios resultantes daactividade de I&D na empresa). Assim – não obstante as condições de apropriabilidade privada dosresultados variarem de sector para sector –, o subsídio público a fundo perdido gerará efeitos deadicionalidade potencialmente muito significativos, já que, na sua ausência, o nível de I&D executada seráclaramente sub-óptimo do ponto de vista social.

O princípio do apoio à empresa (em alternativa ao apoio ao projecto) pode ser justificado com base nanatureza intertemporal dos resultados da I&D e, ainda, com base em assimetrias de informação mais oumenos incontornáveis. Com efeito, a actividade de I&D, ainda que desenvolvida no âmbito de um projectoespecífico, gera, naturalmente, um conjunto de competências e de conhecimentos, numa lógica cumulativa,que poderão ser valorizados noutros projectos simultâneos ou diferidos no tempo, tornando, pois, artificiala avaliação do apoio concedido em função dos resultados de um projecto específico. Por outro lado, opromotor de um projecto de I&D pode não querer revelar a terceiros, de forma específica, os contornos deum dado projecto (ou pode mesmo não ser capaz de o fazer ex-ante): gera-se, assim, uma situação deassimetria de informação entre o promotor do projecto e o avaliador ex-ante. Por tudo isto, o apoio àempresa encerra virtualidades que, em muitos casos, são superiores às do apoio ao projecto.

Os apoios a projectos são, no entanto, um instrumento adequado noutras circunstâncias. Em particular,a realização de I&D em consórcios público-privados – aspecto igualmente crucial e a aprofundar, já quereforça o carácter sistémico do Sistema Nacional de Inovação – ilustra bem uma tipologia em que o apoioao projecto é particularmente adequado.

Finalmente, refira-se que a promoção de um Sistema Nacional de Inovação centrado nas empresas é nãoapenas uma das prioridades para o próximo período de programação, como é, seguramente, um dosdomínios de intervenção pública que coloca uma maior exigência em termos de coerência externa ouarticulação entre diferentes programas.

Promover a Captação/Expansão de IDE Estruturante e a Internacionalização das Empresas Portuguesas

Os resultados obtidos em termos de captação de IDE têm sido desencorajantes. Tais resultados nãopodem, porém, ser assacados, principalmente ou exclusivamente, ao PRIME. Eles resultam da acentuaçãoda concorrência internacional, da debilidade da imagem do país e da inconsistência da política pública faceao IDE no período de execução do programa. O efeito do programa exprime-se, basicamente, enquantoelemento de compensação face às desvantagens do país relativamente a localizações alternativas nocontexto de short lists de localizações para investir.

No que respeita, por sua vez, à internacionalização das empresas portuguesas, os resultados não têmsido também muito encorajantes. Por um lado, as limitações impostas pelos regulamentos comunitários emmatéria de auxílios de Estado ‘esvaziaram’ o SIME enquanto instrumento de apoio à internacionalizaçãoatravés de investimento directo, sendo este sistema de incentivos utilizado, sobretudo, para financiaracções de marketing internacional visando a promoção e a distribuição no estrangeiro dos produtos//serviços das empresas promotoras. A medida 8 revelou-se, por outro lado, pouco eficaz no apoio à interna-cionalização das empresas portuguesas, privilegiando, regra geral, intervenções pouco ambiciosas e específicas,com diversas acções super-tradicionais e pouco sustentadas de promoção da internacionalização (casos defeiras, missões e cursos de formação) e outras manifestando uma certa rotinização.

Uma futura intervenção operacional na área da economia, estruturada de forma a promover, de formamais eficaz, entre outros aspectos, a internacionalização passiva e activa, mais ambiciosas e equilibradas,da economia e empresas portuguesas, devidamente articulada, tal como referido atrás, com as intervençõesprogramáticas ao nível do fomento da I&D e inovação, deverá contemplar, neste quadro, em primeiro lugar,uma certa agilização e flexibilização dos sistemas de incentivos ao investimento de forma a se formularemrapidamente propostas credíveis para os potenciais investidores estrangeiros, reforçando a credibilidade ea imagem do país como local de investimento. A valorização do potencial de criação de emprego qualificado

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na atribuição de incentivos, de forma a captar investimentos em serviços com taxas acentuadas decrescimento, onde os investimentos em capital fixo possam ser mais limitados (logística, gestão de redes,centros de serviços partilhados), é também uma questão importante a ter em conta numa futura políticapública de apoio à captação de IDE estruturante.

Será preciso, para além disso, prestar maior atenção ao upgrading de ECCE em Portugal, tendo em contao diferencial positivo da imagem que têm de Portugal. Este upgrading envolve um mix de políticas que vãopara além dos incentivos ‘específicos’ ao investimento produtivo, envolvendo também a promoção de redese de clusters, a dinamização de cadeias nacionais de abastecimento e o apoio a consórcios e a unidades deI&D, reclamando, pois, uma articulação inter-instrumentos, centrada no reforço da inserção das ECCE notecido produtivo português.

Não obstante, por outro lado, a avaliação ter demonstrado como os imperativos comunitáriosaniquilaram o papel do SIME como instrumento de apoio à internacionalização, existem razões fundadaspara a atribuição de apoios neste campo, numa lógica de afirmação competitiva externa da Europa: seÍndia, China e Brasil são relevantes para a Europa, não faz sentido condicionar a afirmação competitiva dasempresas europeias (e, nomeadamente, das portuguesas) nesses países. Para além disso, não é correctocortar a capacidade competitiva das empresas dos países periféricos e menos avançados, impedindo apromoção dos seus investimentos na Europa, onde os concorrentes oriundos da China ou da Índia não têmtais restrições. O mundo mudou, e a política europeia de concorrência tem de ser ajustada – há fundamentospara um novo reforço de lobbying em Bruxelas nesse sentido.

É preciso, para além disso, não esquecer que a internacionalização não é para todos. Se a empresa nãodispõe de competências específicas mínimas, o melhor é não internacionalizar. Torna-se, por isso,indispensável a existência de instrumentos de apoio e de prestação de serviços para a capacitação dasempresas, desde a gestão geral à gestão internacional, passando pela gestão da inovação e pela logística.

Valorizar continuamente as Estruturas de Recursos Humanos

Numa economia assente num equilíbrio low-skill, como a portuguesa, os incentivos ao investimento emformação por parte das empresas devem ser enquadrados num forte papel do Estado na determinação dasprioridades de desenvolvimento económico do país e na articulação com as instituições fundamentais paraa produção e para a valorização dessas competências. Este papel do Estado será não apenas fundamentalno ajustamento da oferta de competências mas, sobretudo, na criação de uma procura de competências maissofisticada. Uma actuação fortemente dependente da decisão das empresas e dos trabalhadores tem sériaslimitações.

A necessidade de estimular a inovação das soluções formativas e a sua adequação às necessidades dasempresas, em particular das PME, e, concomitantemente, a qualificação da oferta pública e privada deformação e das empresas de consultoria especializada, num contexto de forte coordenação entre asinstituições existentes, constituem questões específicas muito importantes a ter em conta neste quadro.

A questão crítica na área da formação contínua de recursos humanos está em encontrar alavancas queconduzam a uma mudança profunda e qualificante das escolhas das empresas. Esta dinâmica de upskillingdo tecido empresarial gerará a necessidade de mais qualificações e de novas competências e criará ascondições para uma maior procura de formação, um maior aproveitamento do capital humano disponívelpela criação de emprego mais qualificado e para a produção de competências em contexto organizacional.

Explorar os Méritos de um Quadro Institucional mais Descentralizado

As Parcerias e Iniciativas Públicas do POE e as Parcerias Empresariais do PRIME correspondem a umaexperiência pioneira que procura explorar, ao nível das políticas públicas, as virtualidades de um quadroinstitucional mais descentralizado. Essas virtualidades são várias e prendem-se com a introdução de umsaudável princípio de contratualização ao nível das entidades gestoras, com uma maior especialização dascompetências envolvidas, com um efeito de junção de recursos e competências existentes em diferentesinstituições e, ainda, com a maior proximidade entre a gestão das acções e os destinatários finais dasmesmas. Por tudo isto, o modelo das parcerias público-privadas na preparação, gestão e implementação dasacções permite mais facilmente modelar as intervenções, adaptando-as a universos específicos de empresas,assim como permitirá uma mais fácil integração de instrumentos em função dos objectivos específicosdefinidos.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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A um nível mais abstracto, a utilização das Parcerias encontrará uma pertinência acrescida sempre quea razão de ser da intervenção vai além da existência de falhas de mercado, incluindo igualmente comojustificação a existência de falhas de coordenação. Os problemas de reconversão industrial em áreasdeprimidas ou a promoção de “start-ups” associados a competências tecnológicas específicas são alguns dosexemplos típicos em que a coordenação estratégica e a integração de instrumentos são decisivos,constituindo, assim, domínios privilegiados para a utilização do formato Parcerias.

No entanto, a experiência recente em Portugal (e não só) permite igualmente tipificar e anteciparalguns problemas relevantes relacionados com o modelo das Parcerias. Em primeiro lugar, é necessáriogarantir que a uma maior descentralização não venha a corresponder uma indesejável fragmentaçãoexcessiva do quadro institucional e das intervenções; por isso, é desejável introduzirem-se critérios deselectividade rigorosos na escolha dos parceiros privados (por exemplo, associações empresariais), tendoem conta a sua efectiva representatividade face ao universo de destinatários finais, bem como a adequaçãoda dimensão dessas instituições face à escala que a intervenção proposta exige.

Em segundo lugar, os projectos de Parcerias devem prever uma articulação inequívoca entre osobjectivos da Parceria e o acesso das empresas destinatárias a sistemas de incentivos. No caso dessaarticulação não existir ou, no mínimo, não estar suficientemente explicitada, corre-se o risco de transformaras Parcerias em meras formas encapotadas de subsidiar instituições privadas da envolvente empresarial, semque esses projectos gerem outputs relevantes para as empresas.

Finalmente, uma política mais descentralizada e um maior recurso a parcerias coloca a questão daarticulação das parcerias com a coordenação central do programa e com os organismos coordenadoresnacionais. Em boa verdade, estas últimas instâncias deveriam, progressivamente e parcialmente,“desinvestir” das competências de execução das acções, reafectando recursos para o desenvolvimento decompetências de coordenação, de acompanhamento, de avaliação e de divulgação de boas práticas, numquadro mais flexível e menos burocratizante de relacionamento com os promotores, indutor de umacapacidade reforçada de resposta às necessidades das empresas e de um maior acompanhamento físico dosinvestimentos na fase prévia à apresentação da candidatura, na sua preparação, e no período da suaexecução, optimizando-se resultados e impactos, ao mesmo tempo que uma relação de confiança entregestores e promotores vai substituindo a lógica prevalecente actual de desconfiança e de controloburocrático à entrada dos projectos no sistema.

Definir Critérios Coerentes para a Tipologia de Instrumentos

Um último conjunto de comentários prende-se com a fundamentação de diferentes tipologias deinstrumentos. Quer o PRIME, quer outros programas no âmbito do QCA III, recorreram a um conjuntodiversificado de tipologias: incentivos reembolsáveis e não reembolsáveis, capital de risco, parcerias,nomeadamente. No entanto, a opção por uma ou outra tipologia nem sempre parece seguir critériosconsistentes, embora se admita que o enquadramento legal e regulamentar comunitário possa, em muitoscasos, ter condicionado a escolha em causa.

Os incentivos reembolsáveis podem ser vistos como empréstimos com uma taxa de juro nula oubonificada e um dado período de carência. Na medida em que baixam o custo do investimento, esteinstrumento será adequado para permitir antecipar projectos de redimensionamento ou de reorganização,induzidos por investimento em factores tangíveis. Enquanto empréstimo, justifica-se a relevância de umcritério de rendibilidade no âmbito dos critérios de selectividade (estes últimos, no entanto, podem edevem incluir outras dimensões).

Os Incentivos não reembolsáveis justificam-se sempre que a taxa de retorno social seja claramente superiorà taxa de retorno privada de um investimento (existindo, portanto, uma falha de mercado). Enquanto subsídio,este instrumento permitirá, assim, evitar níveis socialmente sub-óptimos de investimento. Por exemplo, a I&Dempresarial ou a promoção comercial externa são claramente domínios privilegiados para o uso desta tipologiade instrumentos. Neste caso, os critérios de selectividade devem, sobretudo, ter a ver com a operacionalizaçãodo desvio entre retorno social e retorno privado e não com a rendibilidade privada do projecto: éperfeitamente coerente eleger projectos que, na ausência de subsídio, seriam não rentáveis.

Instrumentos do tipo Parcerias ou Consórcios, que assentam na ideia de esforço colaborativo, serãoparticularmente relevantes sempre que os objectivos definidos impliquem não apenas a superação de falhasde mercado, mas também a superação de falhas de coordenação, para além das outras virtualidades jáfocadas no ponto anterior.

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Finalmente, no âmbito das políticas públicas de promoção da competitividade e da modernização, autilização do capital de risco terá que corresponder a algo mais do que um meio de financiamentoalternativo a outros disponíveis nos mercados. Em particular, o capital de risco com uma componente maisdirecta ou indirecta de origem pública deve visar a supressão de falhas de mercado ao nível dos mercadosfinanceiros: por exemplo, um empresário com um projecto fortemente inovador pode não querer especificarde forma detalhada o seu projecto ou, mesmo, pode não ser capaz de o fazer “ex-ante”. Muito pertinenteserá igualmente suprir uma das principais lacunas actuais, em Portugal, que é a quase nula expressão daoferta de Capital Semente e a insuficiência de meios disponíveis para financiamento de operações dedesenvolvimento empresarial de alguma dimensão, no acesso aos quais se deve privilegiar critériosassociados à inovação e uma lógica de gestão de um “portfólio”.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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125FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA ECONOMIA

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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ENTIDADES RESPONSÁVEIS

CIDEC – Centro Interdisciplinar de Estudos EconómicosTravessa do Recolhimento de Lázaro Leitão, 11149-044 LISBOAwww.cidec.pt

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação:Pedro Afonso Fernandes

Equipa Técnica:Pedro SáFilipa BarreiraMónica de Brito RebeloVera MartinsJoão Pedro Silva Nunes

Apoio Administrativo e Digitação de Dados:Arminda MiraAmilcar MachadoDaniel FerreiraNuno Tonelo

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ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 5

2. COMPONENTES DE ANÁLISE COM CARÁCTER EXTENSIVO: PRINCIPAIS RESULTADOS OBTIDOS 9

2.1. Reprogramação Intercalar 11

2.2. Avaliação do Desempenho Financeiro 11

2.3. Avaliação da Eficácia e dos Impactes 12

2.3.1. Análise por Eixo Prioritário e para o Programa 12

2.3.2. Contributo para a Concretização dos Objectivos do PNE 13

2.3.3. Importância do FEDER na Eficácia do FSE 13

2.4. Avaliação da Eficiência 13

2.5. Avaliação do Sistema de Indicadores 13

3. COMPONENTES DE ANÁLISE COM CARÁCTER ESPECÍFICO: PRINCIPAIS RESULTADOS OBTIDOS 15

3.1. Modelo de Gestão 17

3.2. Diversificação das Ofertas de Formação Inicial Qualificante de Jovens 18

3.3. Educação e Formação ao Longo da Vida 19

3.4. Tecnologias de Informação e Comunicação 21

4. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 23

4.1. Principais Aspectos a Reter 25

4.2. Recomendações para o Actual Ciclo de Programação 26

4.2.1. Formação Inicial Qualificante de Jovens 26

4.2.2. Programa de Orientação e Informação 27

4.2.3. Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências 28

4.2.4. Tecnologias de Informação e Comunicação 28

4.2.5. Outras Áreas de Intervenção 29

4.3. Linhas Estratégicas para o Futuro 29

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1.INTRODUÇÃO

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PROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

OCIDEC – Centro Interdisciplinar de Estudos Económicos encontra-se a realizar, desde 28 de Janeirode 2005, o trabalho de Actualização do Estudo de Avaliação Intercalar da Intervenção Operacional daEducação do Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 para a Gestora da Intervenção Operacional da

Educação e para o Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Educação.A Actualização do Estudo de Avaliação Intercalar da Intervenção Operacional da Educação do Quadro

Comunitário de Apoio 2000-2006 tem como objectivos específicos, de acordo com o Caderno de Encargos(p. 9):

a) “Actualizar a informação coligida no âmbito da Avaliação Intercalar, visando nomeadamente avaliar odesempenho do Programa no que respeita aos dados de execução física e financeira, bem como no queconcerne aos indicadores de realização, resultado e impacte, no âmbito das diferentes Medidas e Acçõesdo Programa”;

b) “Proceder a uma revisão sistemática das conclusões (gerais e específicas) e das recomendaçõesexpressas em sede de Avaliação Intercalar, tendo por base a nova informação disponibilizada e aactualização dos dados de contexto, procurando assim avaliar em que medida as mesmas foramimplementadas, qual o resultado/balanço dessa implementação, e ainda, se se mantêm válidas ouexigem rectificação”;

c) “Proceder a uma avaliação da pertinência, coerência e adequação das alterações e reorientaçõesintroduzidas no Programa na sequência do exercício de reprogramação intercalar, avaliando os resultadosjá disponíveis e equacionando alterações e reorientações”;

d) “Proceder a uma revisão crítica do sistema de indicadores da Intervenção Operacional da Educação,visando essencialmente apresentar propostas de adaptação sustentáveis (na medida em que incidem nassituações mais críticas) e estratégicas (ao privilegiarem os indicadores de resultado e de impacto), quepermitam reforçar as análises de eficácia, eficiência e garantir a transparência e mensurabilidade dainformação”;

e) “Desenvolver avaliações específicas e aprofundadas, no âmbito dos seguintes domínios de intervenção:Diversificação das Ofertas de Formação Inicial Qualificante de Jovens; Educação e Formação ao Longoda Vida; e Tecnologias da Informação e Comunicação. Esta avaliação deverá, por um lado, proceder auma avaliação substantiva das realizações do Programa nesta matéria e, por outro, reunir informaçãorelevante e de recorte estratégico, tendo em vista as futuras intervenções”.

A abordagem metodológica adoptada pelo CIDEC teve como ponto de apoio os dois documentosorientadores produzidos pela Comissão Europeia1 e envolveu, para além das (clássicas) análises

1 Comissão Europeia (DG Emprego e Assuntos Sociais – EMPL), “Guidance Paper on ESF Final Evaluation”, Bruxelas, Abril de 2004 eComissão Europeia (DG Política Regional – REGIO), “The Update of Mid-Term Evaluation of Structural Fund Interventions”, WorkingPaper, n.º 9, 2004.

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documentais e estatísticas, o desenvolvimento de estudos de caso2, de inquéritos a promotores3 e deinquéritos a destinatários4.

A figura seguinte apresenta uma sinopse da abordagem metodológica adoptada:

Figura 1 – Sinopse da abordagem metodológica

Avaliação Intercalar 2003Reprogramação Intercalar

Pistas para o futuro

Estudosespecíficos

+ Áreas estratégicas

menos cobertas

Modelo de Gestão

Questões de Avaliação

Indicadores Chave de Avaliação

+Informação Qualitativa

Eficiência

Desempenho Financeiro

Eficácia(Realiz. e Resultados)

Impactes

Orientações CE

Cad. Encargos

Documentos Programação

1.as Entrevistas

Sist. Informação IO

Estudos Caso

Inquéritos

Entrevistas

Estudos anteriores

Documentos

Conclusões e Recomendações

8

2 Foram realizados 10 estudos de caso no âmbito da Acção 1.2 (Percursos Diferenciados no Ensino Básico), 3 no caso da Acção 1.3(Ensino Profissional), 6 na Acção 1.4 (Programa de Orientação e Informação) 3 na Acção 3.1 (Estágios nos Cursos Tecnológicos), 2 na Acção 5.2 (Complementos de Formação Inicial) e 6 na Medida 9 (TIC).

3 No âmbito das acções 1.4 (Programa de Orientação e Informação), 2.1 (Cursos de Especialização Tecnológica) e 4.1 (Certificação deConhecimentos/Competências Adquiridos ao Longo da Vida) e da Medida 9 (TIC).

4 Foram inquiridos formandos das acções 1.1 (Ano Qualificante Pós-Básico), 1.2 (Percursos Diferenciados no Ensino Básico) e 2.1 (Cursos de Especialização Tecnológica).

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2.COMPONENTES DE ANÁLISE COM CARÁCTER EXTENSIVO: PRINCIPAIS RESULTADOS OBTIDOS

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2.1. Reprogramação Intercalar

A Reprogramação Intercalar do PRODEP III, no que diz respeito à dotação de despesa pública (total)por fundo estrutural, não implicou grandes alterações ao nível do FSE (+0,8%), mas ao nível do FEDERoriginou uma quebra significativa (–25%) face ao programado inicialmente. Apesar das perdas líquidasocorridas (menos 121,8 milhões de euros), derivadas da transferência de fundos para o P.O. Ciência eInovação 2010 – não totalmente compensadas pela Reserva de Eficiência (+58,2 milhões de euros) e pelastransferências do POAT (+1,25 milhões de euros) –, a estrutura do Programa mantém-se sensivelmente amesma em termos de eixos prioritários.

De facto, a afectação por eixo não se alterou radicalmente: o Eixo 1 – Formação Inicial Qualificante deJovens manteve-se em torno dos 59% da despesa pública total, o Eixo 3 – Sociedade de Aprendizagempassou de 29% para 32% e o Eixo 2 – Apoio à Transição para a Vida Activa e Promoção da Empregabilidadeacentuou o seu carácter menos prioritário, tendo passado de 11% para 8%. Ocorreram, contudo, alteraçõessignificativas por Medida.

A Reprogramação Intercalar assumiu, como objectivos prioritários, o reforço da vias qualificantesconferindo dupla certificação, a aposta no reconhecimento, validação e certificação de competênciasadquiridas ao longo da vida, a melhoria da condições infraestruturais e da qualidade do Sistema de Educaçãobem como o reforço da articulação e das parcerias entre a escola e as empresas. Todos estes objectivos,com excepção do último, tiveram correspondência em termos de reforço financeiro de Medidas que para elescontribuem directamente. A questão das parcerias foi concretizada fundamentalmente através da criação daAcção 3.3, que visa financiar a Rede de Escolas de Referência EDUTEC.

2.2. Avaliação do Desempenho Financeiro

O PRODEP III apresenta uma performance financeira esperada para a actual fase do período deprogramação: no final de 2004, cerca de 85% da despesa pública programada encontrava-se já comprometidae cerca de 64% executada. Contudo, é notória a melhor performance alcançada pelas Medidas FEDER faceàs FSE, quer em termos de compromisso (90,9% do FEDER, face aos 82,9% do FSE), quer em termos deexecução face à despesa aprovada (85,6% versus 70,9%).

Por medida, verificavam-se situações de “overbooking” em Medidas associadas ao Ensino Superior (2, 3, 6 e 7). Pelo contrário, a Medida 8 – Infra-estruturas dos Ensinos Básico e Secundário apresentava amenor taxa de compromisso (próxima dos 30%). Essa Medida é, aliás, fundamental para a concretização doobjectivo da melhoria das condições infraestruturais – também assumido pela Reprogramação – pelo que arespectiva execução deverá ser acompanhada com redobrado cuidado.

No que se refere às taxas de execução face ao aprovado, destacavam-se as Medidas 6, 7, 8 e 9 –curiosamente, todas co-financiadas pelo FEDER.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

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2.3. Avaliação da Eficácia e dos Impactes

2.3.1. Análise por Eixo Prioritário e para o Programa

Para o desenvolvimento da avaliação da eficácia procedeu-se, primeiramente, à análise por Medida/ /Acção, seguindo-se uma análise por Eixo Prioritário e, por fim, um esforço de síntese para o Programa.

O segundo nível de análise, por eixo, assenta em quatro quadros fundamentais:

• O primeiro, que sintetiza a realização dos indicadores de acompanhamento quantificados para cadaMedida/Acção, permitindo identificar a intensidade dos efeitos esperados de acordo com o valor da taxade realização face à meta estabelecida para 2006. Os efeitos esperados em termos de realização física,foram classificados de acordo com a sua intensidade esperada (forte, média ou fraca);

• O segundo quadro resulta do cruzamento dos níveis de realização física obtidos no quadro anterior, como desempenho (e peso) financeiro da respectiva Medida e apresenta a classificação das Medidas/Acçõesem termos de efeitos esperados;

• O terceiro quadro resulta da sistematização dos mapas de impactes e apresenta os principais resultadosesperados para as Medidas/Acções com efeitos esperados de intensidade forte, revelando o seucontributo para os objectivos do Eixo. O Quadro permite, assim, identificar quais serão, em princípio,os objectivos do eixo alcançados de forma mais efectiva;

• O último quadro sistematiza os resultados e impactes já observados e que se afiguram mais significativos,na sequência das análises anteriores por Medida/Acção.

Por fim, a análise sintética para o Programa partiu dos objectivos dos eixos que se espera virem a seralcançados de forma mais efectiva e identifica o respectivo contributo para a prossecução dos objectivosgerais do PRODEP III.

No Eixo 1 – Formação Inicial Qualificante de Jovens, as Medidas/Acções com taxas de realização físicamais elevadas são as seguintes: 1.3, 1.4, 2.1, 2.2, 2.3, 6 e 7. Cruzando o grau de realização física com odesempenho (e com o peso) financeiro das Medidas do Eixo 1, conclui-se que são essas linhas deintervenção que, em princípio, gerarão efeitos de intensidade mais forte. Os resultados e impactes jáobservados associados a essas Medidas/Acções contribuem de forma mais efectiva para a concretização de dois dos objectivos do Eixo 1: “Promover a diversificação das ofertas de formação inicial qualificante de jovens e reforçar a informação e orientação educativa e profissional” e “Desenvolver o ensino pós-secundário e superior”.

Todas as Acções do Eixo 2 – Apoio à Transição para a Vida Activa e Promoção da Empregabilidadeapresentam taxas de realização física bastante elevadas (superiores a 65%). Contudo, cruzando estesresultados com o desempenho (e com o peso) financeiro, verifica-se que serão sobretudo as Acções 3.1 e3.2 a originar efeitos de intensidade mais forte, dado o desempenho financeiro menos favorável da Medida4 quando comparado com o da Medida 3. Os resultados e impactes já observados das Acções 3.1 e 3.2contribuem fundamentalmente para um dos objectivos do Eixo 2: “Promover a qualidade/empregabilidadedas formações iniciais qualificantes de jovens”.

No que respeita ao Eixo 3 – Sociedade de Aprendizagem, verifica-se que a generalidade das Acçõesdeverão originar efeitos de intensidade forte mas nem sempre os mais desejáveis, como acontece no casoda Acção 5.1: a formação de docentes e outros agentes tem sido mais orientada para a execução e para aprogressão na carreira e menos para a melhoria dos processos educativos. Em princípio, todos os objectivosassociados ao Eixo 3 deverão ser, pelo menos em parte, alcançados, mesmo conhecendo-se as dificuldadesque têm sido sentidas ao nível da captação de formandos pela Acção 5.2, bem como as referidascontingências associadas à Acção 5.1.

No que se refere à prossecução dos objectivos gerais do PRODEP III, de acordo com as análisesrealizadas verifica-se que, em princípio, todos os objectivos poderão ser alcançados. Destaca-se o caso doobjectivo do Programa “Melhorar a qualidade da educação básica, contribuindo para uma cultura deiniciativa, de responsabilidade e de cidadania activa”, que recebe o contributo da maior parte dosobjectivos com maior grau de concretização ao nível dos Eixos Prioritários.

Os elevados níveis de eficácia observados nas linhas de intervenção relacionadas com o Ensino Superior(Medidas 2, 6 e 7, e Acções 3.2, 5.2 e 5.3) resultam, em grande medida, do exercício de ReprogramaçãoIntercalar, que desafectou verbas e reduziu as respectivas metas físicas. Desta forma, os efeitos esperadosassociados pelo avaliador a estas Medidas/Acções – tipicamente de intensidade forte – devem ser relativizados.

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2.3.2. Contributo para a Concretização dos Objectivos do PNE

O contributo do PRODEP III para a concretização dos objectivos do Plano Nacional de Emprego (PNE) éespecialmente evidente ao nível das Directrizes 4 – Promover o desenvolvimento do capital humano e aaprendizagem ao longo da vida e 7 – Promover a inserção no mercado de trabalho de pessoas desfavorecidase combater a discriminação de que são alvo.

Para a Directriz 4 contribuem, essencialmente, as Medidas 1 (Diversificação das Ofertas de FormaçãoInicial Qualificante), 4 (Aprendizagem ao Longo da Vida) e 9 (Sociedade da Aprendizagem): a Medida 1, emtermos do aumento dos níveis de qualificação escolar e profissional dos jovens e da facilitação da inserçãono mercado de trabalho; a Medida 4, através da redução dos défices de qualificação escolar da populaçãoportuguesa e da promoção da aprendizagem ao longo da vida; e a Medida 9, na melhoria da qualidade dosistema educativo através da promoção e inserção das TIC nas rotinas de aprendizagem a partir do 1.º Ciclodo Ensino Básico.

No âmbito da Directriz 7 assume especial importância a redução do abandono escolar precoce, sendoassumido como instrumento estratégico, em particular, os Cursos de Educação Formação (Acção 1.2).

2.3.3. Importância do FEDER na Eficácia do FSE

Foram recolhidos elementos, quer quantitativos quer qualitativos, que sustentam a tese do efeitopositivo do financiamento FEDER (Medida 8 – Infra-estruturas dos Ensinos Básico e Secundário) na eficáciado FSE, no caso particular das ofertas de cariz profissionalizante (Acções 1.1 – Ano Qualificante Pós-Básico,1.2 – Percursos Diferenciados no Ensino Básico e 2.1 – Cursos de Especialização Tecnológica – CET).

Verificou-se que menos de metade (40%) dos promotores dessas Acções FSE recorrem à Medida 8 e que,em geral, cada euro de FEDER investido alavanca 15 euros de FSE. No entanto, foram observadas algumasdiferenças regionais, sendo o recurso ao FEDER mais frequente e/ou produtivo (em termos de efeito dealavanca sobre o FSE) nas regiões de Lisboa e Vale do Tejo, Algarve e Centro. Curiosamente, é nessas regiõesque, tipicamente, as Acções 1.1, 1.2 e 2.1 se revelam mais eficazes, em termos de prosseguimento deestudos e de inserção no mercado de trabalho por parte dos diplomados. Ou seja, o FEDER parece favorecera eficácia do FSE – resultado validado também pelos estudos de caso.

2.4. Avaliação da Eficiência

A análise de eficiência foi desenvolvida, por um lado, comparando os custos unitários médiosobservados (execução/realização física) com um padrão (dotação/meta física) e, por outro lado, verificandoa capacidade de cada Medida/Acção em absorver recursos financeiros, dado o peso relativo da respectivadotação na despesa pública programada (antes da reprogramação intercalar).

A absorção de recursos públicos por algumas Medidas/Acções do PRODEP III apresentou sinais deineficiência ao longo do período 2000-2004. Tratam-se, em geral, de linhas de intervenção associadas aoEnsino Superior e co-financiadas quer pelo FSE (Acções 2.3 e 5.3) quer pelo FEDER (Medidas 6 e 7). Destaforma, a desafectação de recursos financeiros do PRODEP III para o PO Ciência e Inovação 2010 não deveráter prejudicado o Programa em avaliação em termos de eficiência.

No entanto, quando se cruza a análise de eficiência efectuada segundo uma lógica custo-realização (ede capacidade de absorção de recursos financeiros) com os resultados observados e os impactes esperados,subsistem situações de aparente eficiência que não têm correspondência em termos de efeitos. Nessasituação encontra-se a Acção 5.1 – Formação de Docentes e Outros Agentes.

2.5. Avaliação do Sistema de Indicadores

Foi realizada uma análise da qualidade dos indicadores tendo como ponto de apoio os critérios MEANS(Disponibilidade, Actualidade, Sensibilidade, Fiabilidade, Comparabilidade, Normatividade e Significado).

O exercício de Reprogramação Intercalar teve uma clara preocupação em melhorar a qualidade doSistema de Indicadores do Programa. De facto, os indicadores de realização física e de resultado cumprem,regra geral, todos os critérios de qualidade MEANS. Em relação aos indicadores de impacto, verificou-se queestes nem sempre cumprem os critérios da Disponibilidade, Actualidade e Normatividade.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

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3.COMPONENTES DE ANÁLISE COM CARÁCTER ESPECÍFICO: PRINCIPAIS RESULTADOS OBTIDOS

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3.1. Modelo de Gestão

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/2000, de 16 de Maio, nomeou, entre outros, osCoordenadores das Intervenções da Educação Regionalmente Desconcentradas, a título nominal (Anexo II,art.º 1.º). Nos casos das Regiões Norte e de Lisboa e Vale do Tejo, os dois Directores Regionais-Adjuntosrepartiram a coordenação das duas Medidas (FEDER e FSE); nas demais regiões, a gestão de ambas asMedidas foi entregue ao único(a) Director(a) Regional-Adjunto(a). Mais tarde esta situação foi rectificadapela Resolução do Conselho de Conselho de Ministros n.º 50/2003, de 3 de Abril, passando “as funções decoordenação das intervenções desconcentradas do sector da educação, incluídas nas intervençõesoperacionais regionais” a ser “atribuídas aos directores regionais de educação”.

Paralelamente, a citada RCM n.º 27/2000, criou a Estrutura de Apoio Técnico da Intervenção Operacionalda Educação (Anexo I, art.º 1, n.º 3), que “funciona junto dos gestores [e] tem um nível central e níveisregional e subsectorial” (idem, n.º 4). Os coordenadores desses níveis central e regional viriam a ser,posteriormente, nomeados pelo Despacho n.º 15050/2000 (2.ª Série), de 24 de Julho, do Ministro daEducação. Esse despacho refere que “os nomeados reportam directamente à coordenadora da estrutura deapoio técnico [da I.O. da Educação], competindo-lhes, nomeadamente, a organização do trabalho dasrespectivas equipas, de acordo com a orientação do programa e visando, de modo sistemático, aprossecução das metas definidas como prioridades pelos gestores [da I.O. da Educação]” (n.º 3). Eacrescenta que “aos coordenadores das estruturas de apoio técnico regional, nomeados pelo presentedespacho, compete ainda apoiar os coordenadores das medidas desconcentradas do sector da educação nosprogramas operacionais regionais do continente, mobilizando, sob orientação directa destes, a equipa deapoio regional, de modo a garantir atempadamente o desempenho das tarefas e a prossecução dosobjectivos superiormente definidos” (n.º 4).

Este encadeado de normas criou uma situação pouco clara e, no mínimo, confusa: o Coordenador da IRDda Educação, que responde perante o Gestor da I.O. Regional, é apoiado por uma Estrutura de Apoio Técnicoque responde perante a Coordenadora da EAT da I.O. da Educação, apesar de também estar “sob orientação”do coordenador da IRD. Este cruzamento de hierarquias cruza-se ainda com o facto das Estruturas de ApoioTécnico funcionarem, tipicamente, em instalações e com (alguns) recursos humanos cedidos pelo DirectorRegional de Educação que é simultaneamente o Coordenador da IRD da Educação.

Este modelo de gestão resultou da preocupação em não duplicar serviços a nível regional, num contextoem que as tipologias de investimento apoiadas pelas I.O. Regionais são também apoiadas pela I.O. daEducação (Escolas Profissionais e Infra-estruturas do Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário). Noentanto, originou problemas de articulação entre os níveis central e regional, que justificaram a recentecriação do Grupo de Coordenação do QCA para a Educação.

A RCM n.º 27/2000 nomeou, para além dos Coordenadores das Intervenções da Educação RegionalmenteDesconcentradas, a Gestora da I.O. da Educação, a Gestora do Eixo 3 – Sociedade da Aprendizagem e a Chefede Projecto da EAT Central (Art.º 1.º). Posteriormente, o referido Despacho n.º 15050/2000 nomeou, paraalém dos Coordenadores das EAT Regionais, as Coordenadoras Subsectoriais para o Ensino Superior e para oControlo, ambas ao nível central e reportando directamente à Chefe de Projecto (tal como os Coordenadoresdas EAT regionais).

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PROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

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Se a nível regional este modelo pecava pelos problemas acima referidos, também a nível central eradifícil compreender a necessidade de um gestor específico ao Eixo 3 que, relembre-se, integra apenas duasMedidas (5 e 9) em 11 e correspondia (antes da Reprogramação Intercalar) a menos de 29% da despesapública programada. Ou seja, não se duplicaram funções a nível regional mas criaram-se dúvidas nessesentido a nível central.

A RCM n.º 66/2003 (2.ª Série), de 18 de Setembro, veio alterar esta arquitectura, exonerando a Gestorado Eixo 3, nomeando a Gestora dos Quatro Eixos da I.O. da Educação e simultaneamente Coordenadora Geralda EAT da I.O. da Educação, e nomeando ainda um Coordenador das Componentes de Gestão e ProgramaçãoFinanceira. Entre as razões invocadas para estas alterações encontravam-se as necessidades de “um maiorequilíbrio entre as actividades de gestão do programa e dos projectos e as actividades de gestão//programação financeira e de suporte às primeiras”, de se clarificar “a cadeia de comando a partir de umcoordenador geral a quem reportam os coordenadores regionais e os restantes elementos técnicos daestrutura central” e de se eliminar o desequilíbrio originado pelo facto do Eixo 3 ter um gestor específico.

Depreende-se, das razões invocadas, as dificuldades sentidas pela EAT Central em gerir as váriascoordenações sectoriais e regionais, agravada pela coexistência de uma Chefe de Projecto e de uma gestoraespecífica a um eixo. O modelo preconizado pela RCM n.º 66/2003 pecava, contudo, por uma excessivacentralização de responsabilidades na figura da Gestora dos Quatro Eixos/Coordenadora Geral da EAT da I.O.da Educação, remetendo para um desenho organizacional com alguns contorno de duplicação de funções aonível da gestão de topo da I.O. (um gestor mais uma gestora de todos os eixos). Adicionalmente, dado queas actividades de gestão estão intrinsecamente ligadas às questões financeiras, a relevância da criação deum coordenador específico para as componentes de programação e gestão financeira levantava algumasdúvidas.

A recente RCM n.º 27/2005 (2.ª Série), de 3 de Junho, criou um modelo organizativo de gestão maisequilibrado e assente numa lógica claramente funcional. De facto, as funções de coordenação, antescentralizadas na Gestora dos Quatro Eixos/Coordenadora Geral da EAT, foram repartidas entre as duasdimensões de intervenção do PRODEP III, com a nomeação de Coordenadores para as ComponentesSectoriais “Formação inicial de jovens” e “Formação de adultos”.

Em suma, o modelo de desconcentração regional adoptado arriscou no financiamento do mesmo tipo deprojectos quer pela I.O. nacional quer pelas I.O. regionais. E, apoiou-se em Estruturas de Apoio Técnico(EAT) regionais hierarquicamente dependentes do Gestor do PRODEP III mas dando também apoio aorespectivo Coordenador da Intervenção Desconcentrada que, por sua vez, disponibilizou recursos humanose materiais para o funcionamento dessas EAT regionais. Esta arquitectura teve como corolário asdificuldades de articulação que prejudicaram os níveis de eficácia global das intervenções na Educação.Sugere-se, a médio prazo, que os tipos de projectos apoiados a nível nacional e regional sejam mutuamenteexclusivos e que sejam geridos por estruturas de apoio técnico independentes; ou, então, que apenas sedesconcentre os apoios. A curto prazo, importa maximizar a eficácia do recém-criado Grupo de Coordenaçãodo QCA para a Educação.

3.2. Diversificação das Ofertas de Formação Inicial Qualificante de Jovens

As taxas de abandono escolar em Portugal permanecem relativamente elevadas, sobretudo na RegiãoNorte. Uma das causas deste fenómeno é a incapacidade que a escola denota em conseguir motivar epromover o interesse dos jovens pela educação e pela formação. Nesta perspectiva, a prevenção doabandono escolar passa pela criação de estruturas e de ofertas que motivem os jovens a manter-se na escolae a terminar o respectivo percurso escolar. E conferindo-lhes, de preferência, uma qualificação profissionalque os torne mais aptos para enfrentar o mercado de trabalho, mas sem abdicar, simultaneamente, dapossibilidade do jovem prosseguir os seus estudos.

Os Percursos Diferenciados e o Ensino Profissional, pelas suas características, nomeadamente acomponente prática, evidenciam uma importante capacidade em motivar os alunos para escola e, por essavia, no evitar de situações de insucesso escolar que levam, muitas vezes, os jovens a abandonar a escola.Por outro lado, a dupla certificação escolar e profissional que oferecem permite aumentar os níveis dequalificação dos jovens, contribuir para uma melhor inserção no mercado de trabalho e não impedir oeventual prosseguimento de estudos.

Se para a redução do abandono escolar o contributo da Acção 1.2 – Percursos Diferenciados no EnsinoBásico é fundamental, para a promoção da empregabilidade o contributo da Acção 1.3 – Ensino Profissionalé mais significativo.

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Entre os ex-formandos dos Percursos Diferenciados, cerca de 28% conseguiu inserir-se no mercado detrabalho e 32% prosseguiu estudos. No caso dos diplomados pelo Ensino Profissional, os últimos dadosdisponíveis apontam para 40% em situação de emprego e cerca de 30% em prosseguimento de estudos.

O menor sucesso em termos de promoção da empregabilidade da Acção 1.2 resulta, em parte, deexistência de fragilidades como: o deficiente acompanhamento dos formandos durante a formação emcontexto de trabalho e após a conclusão dos cursos; a falta de formadores com ligação ao mundo dotrabalho; a má qualidade de alguns equipamentos; ou o reduzido alcance das parcerias estabelecidas pelaescola, que se restringem fundamentalmente às entidades que acordam receber formandos para fins deestágio.

Os bons resultados alcançados pela Acção 1.3 ao nível da promoção da empregabilidade dos jovensresultam, essencialmente, da grande ligação das escolas profissionais à envolvente externa, da existênciade um corpo de formadores com ligação ao mundo do trabalho e ao acompanhamento e apoio prestado aosformandos.

A oferta formativa profissionalmente qualificante não se restringe à oferta dos cursos profissionais edos percursos diferenciados. Ela inclui também os cursos do Sistema de Aprendizagem e do INFTUR.

A existência de potenciais complementaridades ou sobreposições da oferta de formação inicialqualificante para jovens foi efectuada seguindo uma dupla perspectiva.

Na perspectiva da captação da procura, concluiu-se que os públicos preferenciais, em particular dosCursos de Educação Formação e dos cursos do Sistema de Aprendizagem, apresentam algumas diferenças.Os Cursos de Educação Formação parecem estar mais vocacionados para captar públicos que ainda nãoabandonaram a escola mas que se encontram em risco de o fazer. Já os cursos do Sistema de Aprendizagem,maioritariamente de nível III, parecem estar mais direccionados para captar jovens que já abandonaram aescola e viveram experiências de trabalho e/ou de desemprego.

Na perspectiva da oferta formativa, a análise teve por base um levantamento exaustivo, por NUTS III,dos Cursos Profissionais, dos cursos do Sistema de Aprendizagem e dos Cursos de Educação Formação deJovens oferecidos pelas seguintes entidades: Escolas Profissionais, Escolas Secundárias, Escolas do INFTURe Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP). Essa análise evidencia, de uma forma geral, aexistência de poucos casos de sobreposição da oferta formativa qualificante. Apenas nas regiões da GrandeLisboa e do Grande Porto surgem, de forma clara, múltiplas entidades a oferecer o mesmo curso.

Essa análise evidencia também a pouca diversidade da actual oferta dos Cursos de Educação Formação.Este fenómeno pode estar associado a um deficiente planeamento das actividades formativas,recomendando-se um salto qualitativo ao nível dos diagnósticos de necessidades de formação.

No fomento da procura pelos Percursos Diferenciados e pelo Ensino Profissional assumem especialimportância os mecanismos de orientação profissional. Os Serviços de Psicologia e Orientação (SPO) nasescolas poderão desempenhar um papel fundamental em termos de acompanhamento e encaminhamentode jovens para vias de ensino profissionalizantes. As sinergias entre as acções 1.4 e 1.2 deverão, por isso,ser reforçadas tendo em vista a universalização dos novos Cursos de Educação Formação (DespachoConjunto n.º 453/2004).

3.3. Educação e Formação ao Longo da Vida

O Sistema de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competência (RVCC) foi ensaiado no terrenoà margem do Sistema Educativo e tem vindo a ser implementado fundamentalmente por entidades estranhasa esse sistema. Como os Centros de RVCC reconhecem em geral, dificilmente teria sido possível montar, emtempo útil, um sistema tão inovador com base apenas nos agentes educativos.

No entanto, a inovação acarretou alguns riscos – a começar pela credibilidade do Sistema de RVCC juntoda comunidade educativa. Apesar dos Centros serem objecto de um processo de acreditação, e das práticasde RVCC estarem convenientemente balizadas por referenciais comuns (desenvolvidos pela DGFV), docontacto com vários Centros de RVCC conserva-se a imagem da grande diversidade de práticas e de formasde funcionamento que os mesmos referenciais propiciam.

A grande flexibilidade das práticas é, talvez, um dos pontos mais fortes da Rede de Centros de RVCC.Mantém as equipas motivadas e permite adequar o processo às necessidades específicas dos diferentespúblicos (e dos territórios), reforçando o carácter universal do Sistema de RVCC em termos de públicoadulto. No entanto, a flexibilidade encerra o risco da perda da qualidade pedagógica e exige um esforçoacrescido de articulação e troca de informação entre os diferentes actores (DGFV, Centros de RVCC, escolas

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e outros operadores de educação/formação). E também acarreta necessidades de monitorização eacompanhamento do Sistema, porventura mais incisivas do que as desenvolvidas até ao momento.

Foram detectados alguns problemas comuns em termos de funcionamento dos Centros de RVCC,nomeadamente: escassez de recursos humanos (sobretudo de formadores e profissionais de RVC);dificuldades de tesouraria e administrativas; fraca adesão do público-alvo; e algumas dificuldades dearticulação com o Gabinete de Gestão do PRODEP III.

Baseado em metodologias como o Balanço de Competências ou a abordagem da História de Vida, oprocesso de RVCC permite ao adulto descobrir as suas potencialidades pessoais e profissionais, contribuindopara o reforço da auto-estima e para a sua auto-valorização.

Outra mais valia do processo de RVCC remete para a sua capacidade de activação dos desempregados. De facto, cerca de um terço dos adultos (certificados em 2003) inquiridos que se encontravamdesempregados no momento da inscrição no processo passaram a ter, seis meses após a certificação, umaocupação remunerada. E outros estavam a prosseguir estudos ou a frequentar acções de formação, estandopor isso activados. Como um modelo econométrico mostrou, essa activação dos desempregados decorre doreforço de algumas variáveis pessoais – como o auto-conhecimento, a auto-estima ou a definição/reconstruçãodo projecto profissional do adulto – que o processo de RVCC possibilita e fomenta5.

Este efeito benéfico do processo de RVCC em termos de inserção profissional dos adultos desempregadosé bem ilustrado pelo decréscimo de cerca de 5 pontos percentuais da taxa de desemprego (dos adultoscertificados em 2003) ao longo do período de observação: de 20,5% no momento de inscrição no processode RVCC, até 15,2% aquando da inquirição (Novembro/Dezembro de 2004).

Os efeitos benéficos do processo de RVCC estendem-se igualmente aos indivíduos que permaneceramdesempregados ao longo do período de observação. De facto, mais de metade dos adultos desempregadosque, no momento da inscrição, não pretendiam arranjar emprego, passaram a estar mais motivados paraencontrar trabalho e passaram a procurar activamente uma ocupação remunerada. Ou seja, o RVCC diminuio desencorajamento.

Um outro aspecto a reter remete para os efeitos benéficos do processo de RVCC ao nível das condiçõesde trabalho dos adultos inquiridos, nomeadamente ao nível dos rendimentos auferidos e da natureza dovínculo contratual. Os resultados obtidos pelo CIDEC confirmam que a certificação está associada aaumentos salariais. Em particular, cerca de um quarto dos trabalhadores por conta de outrem cujosrendimentos se situavam no escalão mais baixo sofreram aumentos salariais após a certificação. Nãoestranhamente, observa-se que os níveis de satisfação dos adultos empregados aumentaram após acertificação, bem como as respectivas expectativas em termos de progressão na carreira.

No que diz respeito ao prosseguimento dos estudos, embora o processo de RVCC, pelo tipo demetodologia que utiliza, funcione como estimulo à aprendizagem (formal) ao longo da vida, a proporçãode adultos inquiridos que dizem ter prosseguido os estudos no Sistema de Ensino regular é algo reduzida(10%). Não obstante, grande parte (70%) dos adultos (certificados em 2003) que responderam ao inquéritopensam vir a prosseguir estudos, o que revela o impacto positivo do RVCC na motivação dos adultos parainvestirem em aprendizagens formais ao longo da vida. E é crível colocar a hipótese de que alguns (muitos?)adultos certificados não prosseguem estudos na expectativa do Sistema de RVCC ser alargado ao 12.º Ano.

O inquérito dirigido aos Centros de RVCC permitiu verificar que a quase totalidade (91%) dos Centrosdesenvolvem recursos técnicos-pedagógicos específicos para além dos previstos no Manual de Apoio àIntervenção. Esses instrumentos visam, ou o reconhecimento de competências específicas fundamentalmentenas áreas chave LC – Linguagem e Comunicação, MV – Matemática para a Vida e CE – Cidadania e Empre-gabilidade, ou a facilitação da abordagem inicial ao adulto (balanços e narrativas de vida, autobiografiase instrumentos similares). Ou seja, o Manual de Apoio à Intervenção parece ser insuficiente, quer para afase inicial de trabalho com o adulto, quer para a validação de competências mais específicas em fase maisadiantada do processo de RVCC.

Mais de metade (58%) dos Centros de RVCC consideram que as acções de formação promovidas pela DGFVtêm respondido, em geral, às necessidades associadas ao correcto desenvolvimento dos processos de RVCC.Paralelamente, a maioria (86%) dos Centros afirmou que tem desenvolvido o modelo de auto-avaliaçãoaplicado pela DGFV no Verão de 2004. Seria importante, num futuro próximo, verificar em que medida esse

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5 CIDEC/DGFV, Actualização e Aprofundamento do “Estudo sobre os Centros de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competên-cias”, 30 de Dezembro de 2004, mimeo, pp. 31-32.

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desenvolvimento generalizado corresponde a uma adopção também generalizada de práticas de auto--avaliação e, em caso afirmativo, em que medida esses procedimentos têm conduzido a efeitos benéficospara as equipas RVC, para os adultos e para o Sistema de RVCC em geral.

Em suma, avaliar o trabalho desenvolvido pelos diferentes Centros de Reconhecimento, Validação eCertificação de Competências (RVCC) não é uma tarefa fácil. Trata-se de um Sistema inovador, montado deforma inovadora e algo inspirada em abordagens do tipo “bottom-up” (como as aplicadas pelo PICLEADER+), desenvolvido com base em referenciais inovadores, e propiciando práticas diferenciadas, flexíveise, porventura, também elas inovadoras ao nível de cada Centro de RVCC. Se os efeitos já observadosconfirmam a relevância do trabalho que tem vindo a ser desenvolvido pelos Centros, parece haver ainda umlongo caminho a percorrer no sentido da credibilização do Sistema de RVCC, nomeadamente junto dosestabelecimentos de ensino. Só através da avaliação do funcionamento dos Centros de RVCC – e,eventualmente, de uma maior padronização das práticas de RVCC – será possível alcançar esse objectivo.

3.4. Tecnologias de Informação e Comunicação

A necessidade de desenvolver uma sociedade tecnologicamente alfabetizada desde a sua base, ou seja,a partir do momento de entrada no Sistema de Ensino, tem sido nos últimos anos uma forte aposta doMinistério da Educação.

Ao abrigo desta política de investimento em TIC no ensino como veículo de preparação, não só de umensino mais inovador, mas também de uma geração mais capacitada para lidar com as rápidas mutaçõestecnológicas, levou à criação da Medida 9 no quadro da I.O. da Educação, como coluna vertebral destaestratégia.

A elevada responsabilidade atribuída à Medida 9 na liderança do processo de equipamento dosestabelecimentos do Ensino Básico e Secundário tem tido correspondência nos níveis de eficácia observados,ou seja, na capacidade da Medida 9 em cumprir as metas físicas estabelecidas bem como os principaisobjectivos para que foi criada. No que se refere aos impactes advindos da aplicação da Medida no Sistemade Ensino, só poderão ser rigorosamente avaliados após a concretização plena dos investimentos previstosou em curso bem como após a consolidação da aplicação do equipamento nas práticas de ensino.

Os docentes, como actores principais do sistema educativo, assumem uma responsabilidade fulcral nosucesso da implantação das TIC no sistema de ensino, pelo facto de assumirem a orientação avançada daaprendizagem em contexto de sala de aula e de serem os principais agentes motivadores dos alunos nautilização das novas tecnologias no processo de ensino e na criação de rotinas de aprendizagem suportadaspelas mesmas.

Ao adoptar os docentes como agentes “pivot” em todo este processo, o Ministério da Educação e osCentros de Formação das Associações de Escolas (CFAE) têm promovido, ao abrigo da Acção 5.1, um grandeesforço no sentido de garantirem uma oferta de formação em TIC, adaptada às necessidades dos docentesao nível da aplicação das mesmas nos contextos de aprendizagem dos alunos. À grande oferta formativadisponibilizada pelos organismos educativos tem correspondido uma elevada procura dos docentes.

Os resultados deste investimento na formação dos docentes em TIC têm-se revelado, de um modo geral,positivos. Os cinco estudos de caso realizados permitiram verificar no terreno o reflexo dos efeitosproduzidos não só pela Acção 5.1 mas particularmente pela Medida 9. Esses efeitos são visíveis: naprogressiva utilização do equipamento informático como ferramenta de apoio pedagógico, na melhoria dosmateriais de suporte educativo e na inovação nas metodologias aplicadas na docência.

Apesar da classe docente apresentar sinais visíveis no sentido de empreender um esforço concertadopara a utilização das TIC nos processo de aprendizagem, os níveis de frequência de utilização doequipamento informático ainda não atingiram os patamares desejados. Este facto é explicado, em primeirolugar, por uma franja marginal de docentes (especialmente docentes que se possuem mais anos na carreiradocente) que demonstram, ainda, algumas reservas face à eficácia da utilização destes equipamentos emsala de aula. Em segundo lugar, pela existência de algumas escolas, especialmente do 1.º CEB, que aindanão se encontram totalmente equipadas.

Desta forma, existem evidências que sustentam a necessidade de uma operação de sensibilização dosdocentes tendo em vista a utilização das TIC nas suas práticas pedagógicas e, sobretudo, a necessidade dacriação de indicadores (e dos respectivos mecanismos de alimentação) que permitam avaliar, não só osresultados produzidos pela aplicação das TIC no ensino, mas também os contextos mais favoráveis em essastecnologias devem ser aplicadas.

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4.CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

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4.1. Principais Aspectos a Reter

A Intervenção Operacional da Educação apresenta bons níveis de compromisso e de execução financeirae o cumprimento das suas metas físicas não se encontra, em geral, comprometido.

A eficácia global do PRODEP III deve-se, em parte, ao exercício de Reprogramação Intercalar, que“esvaziou” do ponto de vista financeiro um conjunto importante de Medidas/Acções específicas ao EnsinoSuperior, tendo sido ajustadas as respectivas metas de acordo com os valores já realizados ou asseguradospelos projectos aprovados em curso. Contudo, os níveis observados de eficácia estendem-se à generalidadedas demais Medidas/Acções, tendo sido comum a revisão em alta dos objectivos quantificados em sede deReprogramação Intercalar. As poucas excepções a esta regra estão associadas, nomeadamente, ao modelode gestão adoptado, que nem sempre tem garantido a necessária articulação entre as vertentes nacional eregional das intervenções na área da educação (o caso da Medida 8 – Infra-estruturas dos Ensinos Básicoe Secundário).

Desta forma, uma análise fria dos números conduz necessariamente à seguinte conclusão: os efeitosesperados do PRODEP III são não negligenciáveis e abrangem as diferentes vertentes de intervenção.Consequentemente, existem condições para a concretização da generalidade dos objectivos globais e porEixo Prioritário.

No entanto, no universo da Educação não basta analisar indicadores de realização física e financeirapara se concluir sobre a bondade das intervenções e para se aferir se, efectivamente, os objectivos serãoalcançados. Na área em estudo é fundamental focalizar o trabalho de avaliação na análise dos efeitos(resultados e impactes).

Uma primeira dificuldade reside na natureza dos efeitos na área da Educação, nomeadamente dosimpactes, que tipicamente se manifestam a médio e longo prazo e nem sempre são passíveis de mediçãoem termos líquidos, tendo em vista isolar o contributo das políticas educativas em análise para fenómenos,porventura, estruturais e de natureza pluricausal. Ou seja, os efeitos (impactes) podem ser de difícilmedição e não se manifestarem imediatamente após as realizações.

Uma segunda dificuldade reside na indisponibilidade de informação sobre os efeitos do Programa. Se éverdade que o PRODEP III possui uma das melhores baterias de indicadores do QCA III (bastante melhoradapelo exercício de Reprogramação), também é verdade que a maioria dos indicadores de resultados e deimpacto previstos no Complemento de Programação não se encontram disponíveis. O trabalho do AvaliadorIntercalar foi, contudo, facilitado pelo facto de a Gestão do PRODEP III ter investido – como em nenhumoutro caso no âmbito do QCA III – no desenvolvimento de avaliações específicas (ou temáticas), muitasdelas envolvendo a medição de efeitos. Essa boa prática de gestão foi também adoptada pela DGFV, quedesenvolveu estudos sobre o impacto do RVCC nos adultos certificados.

Com base nessa informação, convenientemente complementada com operações de inquirição (depromotores e beneficiários) e de estudos de caso específicos à presente avaliação, foi possível ao CIDECverificar a ocorrência de efeitos muito positivos decorrentes dos investimentos financiados pelo PRODEP III.

Em particular, e no que concerne à grande aposta do programa em estudo – a formação inicialqualificante de jovens (cerca de 60% da despesa programada), foi possível verificar a importância dos

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Percursos Diferenciados no envolvimento dos jovens com a escola e na promoção do prosseguimento deestudos, permitindo combater o insucesso e contrariando, por essa via, o fenómeno do abandono escolarsem se ter completado a escolaridade obrigatória. Foi igualmente possível verificar no mesmo âmbito aelevada empregabilidade dos diplomados do Ensino Profissional – apesar da tendência para o aumento dasdificuldades de inserção no mercado de trabalho, fenómeno relacionado, porventura, com questões cíclicasconhecidas (estagnação da actividade económica e avanço do desemprego global ao longo do presenteperíodo de programação dos Fundos Estruturais).

Na área da educação de adultos foi possível observar o papel benéfico dos processos de RVCC naactivação dos desempregados, na aproximação dos inactivos ao mercado de trabalho (diminuição dodesencorajamento), na progressão dos empregados e no prosseguimento de estudos (tendo como destino oEnsino Recorrente na maior parte dos casos).

No entanto, existem situações em que os efeitos observados estão muito aquém do que seria de esperardados os bons níveis de realização física e financeira. A Acção 5.1 – Formação de Docentes e OutrosAgentes, que representa 24% da despesa pública já executada e que foi gerida no início, e à semelhançadas demais Medidas/Acções do Eixo 3, por uma gestora dedicada, tem vindo a ser implementada seguindouma lógica de pura execução, sem uma orientação precisa tendo em vista a elevação da qualidade do ensinoe tendo como principal efeito visível a progressão na carreira dos quase 450 mil docentes que já foramenvolvidos em acções de formação. Por isso a Acção 5.1 é, provavelmente, a linha de intervenção maisineficiente do PRODEP III, apesar de apresentar bons indicadores de custo por realização.

Foram detectados outros casos de ineficiência, seguindo critérios de custo-realização, que têm aparticularidade de se concentrarem em torno de Medidas/Acções específicas ao Ensino Superior. Destaforma, é possível afirmar que a Reprogramação Intercalar, ao desafectar recursos financeiros do PRODEP IIIpara o PO Ciência e Inovação 2010, favoreceu não apenas os níveis de eficácia global mas também aeficiência da intervenção operacional em estudo. E tornou igualmente o PRODEP III mais consistenteporque centrado nos Ensino Básico e Secundário – que têm características e problemas distintos do EnsinoSuperior – e menos ancorado em intervenções de pendor pouco inovador (o financiamento do EnsinoSuperior na Área da Saúde era disso paradigma).

A importância do PRODEP III no financiamento dos investimentos na Educação em Portugal bem comoo seu contributo para os objectivos da Coesão Económica e Social e da Estratégia Europeia para o Empregotornam-no um instrumento indispensável para o desenvolvimento presente e futuro da Educação emPortugal, sendo evidente o valor acrescentado dos Fundos Estruturais em aspectos como o desenvolvimentodas vias qualificantes, a certificação escolar da população adulta ou o apetrechamento das escolas tendoem vista melhor preparar os jovens para a Sociedade da Informação e do Conhecimento.

4.2. Recomendações para o Actual Ciclo de Programação

Das análises desenvolvidas resulta um conjunto de recomendações para a acção, muitas delas referentesa iniciativas recentemente implementadas ou cuja implementação se prevê para breve.

4.2.1. Formação Inicial Qualificante de Jovens

A análise efectuada permite concluir o maior sucesso da Acção 1.2 – Percursos Diferenciados no EnsinoBásico no objectivo de apoio ao cumprimento da escolaridade obrigatória e, consequentemente, nocontributo para a redução do abandono escolar precoce e o maior sucesso da Acção 1.3 – Ensino Profissionalno contributo para a inserção dos jovens no mercado de trabalho. Ambas as Acções contribuem, também,para o objectivo de estimular o prosseguimento de estudos.

Apesar dos níveis de sucesso já alcançados pelas Acções da Medida 1 no cumprimento dos seusobjectivos, importa apresentar algumas sugestões tendo em vista melhorar a eficácia e a eficiência dessasAcções.

Tendo em conta o forte contributo que a Acção 1.2 parece evidenciar para prevenir o abandono e oinsucesso escolares, importa:

• Prosseguir a aposta já encetada de expansão dos Cursos de Educação Formação (ao abrigo do DespachoConjunto n.º 453/2004), procurando discriminar positivamente as zonas mais atingidas pelo insucessoe abandono escolares;

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• Reforçar a articulação com a Acção 1.4 – Programa de Orientação e Informação promovendo a detecçãoprecoce de problemas e respectivo aconselhamento, por um lado, e o apoio ao jovem ao longo do seupercurso escolar bem como às respectivas famílias para que estas também possam cooperar com a escolae apoiar os jovens, por outro lado.

Para garantir uma adequada transição dos jovens para a vida activa, importa:

• Elaborar o planeamento da actividade formativa com base, por um lado, nas acções oferecidas pelasrestantes entidades da região e, por outro, com base nas reais necessidades do tecido organizacionallocal. Encarando a formação profissional como um poderoso instrumento de desenvolvimento regional,importa desenvolver sinergias entre todos os organismos que intervêm no desenvolvimento local natentativa de regular e coordenar todo o sistema formativo local, por forma a evitar sobreposições eformações desfasadas das necessidades do tecido empresarial da região;

• Nomeadamente ao nível da Acção 1.2, importa sensibilizar as entidades promotoras para a importânciada formalização de parcerias que não englobem apenas entidades que acordam receber formandos parafins de estágio. É importante que a lógica de parceria seja entendida num sentido mais amplo, numsentido, por exemplo, de solução para problemas sentidos pela entidade ou de interajuda;

• Promover um maior acompanhamento dos formandos em estágio, de modo a permitir que este últimocontribua, efectivamente, para consolidar e desenvolver aprendizagens adquiridas ao longo do curso;

• Criar mecanismos de acompanhamento dos formandos após a formação, de modo a permitir ao jovemoptar pelo percurso mais consonante com os seus anseios e expectativas;

• Reforçar o apetrechamento dos espaços de formação prática, em termos de equipamento inovador, demodo a garantir uma componente prática e experimental de qualidade no ensino ministrado. Nestesentido, importa, igualmente, reforçar a articulação com a Medida 8 – Infra-estruturas dos EnsinosBásico e Secundário;

• Realizar revisões dos diversos cursos com vista a manter actualizados os respectivos curricula. Éimportante que a formação permita proporcionar ao sistema produtivo novos perfis profissionais deforma a fomentar a empregabilidade dos cursos;

• Tendo em conta a forte dependência que os diplomados do Ensino Profissional revelam relativamenteao trabalho assalariado, importa que as Escolas Profissionais incentivem, promovam e apoiem acapacidade de empreendorismo dos seus formandos, eventualmente, criando até modalidades de apoioà criação do próprio emprego.

4.2.2. Programa de Orientação e Informação

O Programa de Orientação e Informação (Acção 1.4) deve ser explorado na sua plenitude enquantoinstrumento financiador de projectos que visem sensibilizar os alunos (e os respectivos pais) para asvantagens das vias qualificantes que garantam dupla certificação (escolar e profissional).

Para tal, importa, em primeiro lugar, racionalizar a produção de materiais de informação, especializandoos serviços centrais (DGIDC e DGFV, desejavelmente em parceria) na produção de materiais de âmbito maisgeral (caracterização das diferentes ofertas de ensino existentes) e remetendo para as Direcções Regionaisde Educação (DRE) a alimentação de uma base de dados, desejavelmente comum e a disponibilizar “online”, com as ofertas existentes a nível regional (estabelecimentos/cursos). Estas últimas seriam igualmenteas únicas entidades responsáveis pelo desenvolvimento de eventos regionais ou sub-regionais (caso sejustifique) de orientação e informação.

Notar que a produção de materiais a nível central não só permitiria explorar economias de escala(críticas neste tipo de edições) como poderia favorecer a eficácia da divulgação e a visibilidade global dasdiferentes ofertas existentes.

Em segundo lugar, o financiamento dos Serviços de Informação e Orientação (SPO) das escolas deveriater como critério de selecção o desenvolvimento de iniciativas concretas que visem motivar os jovens parao prosseguimento de estudos, em particular nas vias profissionalizantes conferindo dupla certificação.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

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4.2.3. Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências

No âmbito do Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC), importa promover orespectivo sistema junto da comunidade educativa, nomeadamente:

• Favorecendo a acreditação das escolas como centros de RVCC (de modo a possibilitar o seu acesso àAcção 4.1); e

• Incentivando o desenvolvimento de mecanismos de avaliação que contribuam para a credibilização doSistema de RVCC.

4.2.4. Tecnologias de Informação e Comunicação

O esforço desencadeado pela I.O. da Educação na mobilização para a criação de um ensino básico dequalidade e suportado por infra-estruturas de base tecnológica e multimédia já apresenta alguns resultadosestimulantes, no entanto as potencialidades de desenvolvimento dos efeitos associados ao investimentodas TIC no ensino poderão apresentar padrões de eficiência mais elevados se existir um conjunto deestratégicas orientadas para a elevação dos padrões de utilização e de maximização do investimentorealizado em TIC.

No momento em que o equipamento dos estabelecimentos dos Ensinos Básico e Secundário em TIC seencontra numa fase terminal, urge empreender um exercício de reflexão em torno das estratégias aimplantar num futuro próximo, no sentido de concentrar os esforços não apenas numa óptica deequipamento tecnológico das escolas, mas numa perspectiva de consolidação e exploração do potencialpedagógico das TIC instaladas nas escolas.

Neste sentido, a recente formação da “Equipa de Missão Computadores, Redes e Internet na Escola”(Despacho n.º 16 793/2005, II Série, de 3 de Agosto) como autoridade devidamente reconhecida para acondução de estratégias que procurem a maximização da eficácia do investimento realizado em TIC nosEnsinos Básico e Secundário afigura-se uma iniciativa pertinente que deverá, naturalmente, prosseguir amissão para que foi criada.

Tendo em consideração os pontos críticos identificados na Medida 9 e as suas potencialidades dedesenvolvimento a curto/médio prazo, o Avaliador considera pertinente:

• Promover uma avaliação específica sobre os efeitos das TIC (financiadas no âmbito da Medida 9) namelhoria dos processos de ensino, na motivação dos alunos para a aprendizagem e para oprosseguimento de estudos, na empregabilidade dos alunos e na satisfação das necessidades do tecidoorganizacional nesse âmbito. Em particular, estudar em profundidade as eventuais sinergias entre osinvestimentos FEDER (Medida 9) e FSE (Acção 5.1) e identificar boas práticas nesse âmbito;

• Orientar a formação em TIC dos docentes (em articulação com a Acção 5.1) para as modalidades deformação centradas nos contextos escolares (Oficinas de Formação, Círculo de Estudos, Estágio eProjecto) de forma a garantir-se uma maior eficácia na aplicação dos conhecimentos tecnológicosadquiridos pelos docentes em contexto de aprendizagem – dado que essas modalidades são maisfavoráveis a exercícios de reflexão e pesquisa sobre experiências profissionais de referência;

• Apoiar a criação da figura do Coordenador TIC de acordo com critérios de índole regional. Este teriacomo responsabilidades o estudo e a organização do equipamento existente bem como a gestão dasaquisições/actualizações de equipamento de acordo com critérios de rentabilidade pedagógica eeconómica;

• Promover uma maior envolvência e responsabilização dos municípios no processo de consolidação dasTIC no 1.º Ciclo do Ensino Básico (CEB);

• Apoiar a criação e distribuição de “software” didáctico interactivo em inglês para os alunos do 1.º CEB; • Fomentar e apoiar o desenvolvimento de materiais didácticos interactivos para os alunos que

apresentem deficiências psicomotoras;• Promover processos de candidatura mais agilizados que permitam reduzir o período de tempo que

medeia entre a apresentação do processo de candidatura e a operacionalização dos equipamentos aonível das entidades beneficiárias.

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Page 324: SUMÁRIO EXECUTIVO PROGRAMA OPERACIONAL DE

4.2.5. Outras Áreas de Intervenção

Abaixo apresentam-se algumas recomendações adicionais, referentes a áreas de intervenção do PRODEPIII estudadas de forma menos aprofundada:

• Importa prosseguir a política de selectividade de apoios no âmbito da Formação de Docentes e OutrosAgentes (Acção 5.1), privilegiando os projectos formativos centrados no desenvolvimento decompetências em áreas críticas em termos de insucesso escolar (Matemática, Português e Ciências) bemcomo na utilização das TIC em contexto de aprendizagem, de modo a maximizar a eficácia dos apoiosFEDER concedidos no âmbito da Medida 9;

• Acompanhar cuidadosamente a execução da Medida 8 – Infra-estruturas dos Ensinos Básico e Secundário,nomeadamente através do Grupo de Coordenação do QCA para a Educação. Ponderar a extensão dosapoios da Medida 8 ao complemento dos investimentos FSE no âmbito da Medida 1.3 – Ensino Profissional,no que se refere ao apetrechamento das escolas públicas que passaram a desenvolver este tipo de ofertaqualificante;

• Reanalisar as vantagens associadas à implementação da Rede EDUTEC (Acção 3.3) dado o esgotamentoda dotação afecta à Medida 3 bem como a escassez global de fundos de que padece o PRODEP III;

• Ponderar a não abertura de novos Cursos de Especialização Tecnológica (Acção 2.1), dado oesgotamento da Medida 2 (e a referida escassez de fundos) bem como a maior vocação das instituiçõesdo Ensino Superior para o desenvolvimento desse tipo de oferta.

4.3. Linhas Estratégicas para o Futuro

Tendo em vista contribuir para a preparação do futuro período de programação dos Fundos Estruturais(2007-2013), apresenta-se um conjunto de linhas orientadoras de cariz estratégico. Tratam-se, fundamen-talmente, de reflexões decorrentes do exercício de avaliação realizado, produzidas sem propósitos deexaustividade no que se refere aos desafios que a Educação enfrenta em Portugal – cujo âmbito em muitoextravasa as áreas e a capacidade de intervenção das iniciativas co-financiadas:

• Os objectivos gerais do PRODEP III são algo latos, envolvendo problemas de natureza estrutural dasociedade portuguesa difíceis ou mesmo impossíveis de ultrapassar unicamente com base em investimentopúblico. Este problema, comum a muitos programas do QCA III, deverá ser evitado no futuro. E nãoapenas na sequência da previsível maior escassez de fundos: a força de uma estratégia reside na tomadade decisão, ou seja, na definição de rumos muito concretos e objectivos com necessários custos deoportunidade; e também numa visão realista sobre o alcance das políticas;

• A um segundo nível, de operacionalização das estratégias, importa financiar linhas de intervençãomanifestamente inovadoras, abdicando do apoio ao simples funcionamento de subsistemas jáimplementados e rotinados. Ou seja, a futura Intervenção Operacional da Educação não deve financiarpolíticas educativas em que o valor acrescentado comunitário não esteja assegurado;

• Ainda ao nível da operacionalização das estratégias, deverão ser privilegiados modelos de gestãoassentes em lógicas de repartição funcional de tarefas e responsabilidades, que não originem a duplicação de tarefas entre subserviços nem criem situações de dupla dependência hierárquico--funcional;

• As intervenções devem ser desenhadas tendo em vista maximizar as sinergias entre investimentos materiaise imateriais, dados os resultados promissores observados em termos de efeitos benéficos do FEDER sobreo FSE;

• Importa garantir, no futuro, a consolidação de experiências inovadoras iniciadas durante o QCA III, queapresentam já efeitos positivos e que se afiguram pertinentes dadas as necessidades do País em matériaeducativa;

• Em particular, importa garantir a expansão do inovador Sistema de RVCC. Passada que foi a fase deincubação e desenvolvimento, em que entidades externas ao Sistema Educativo desempenharam umimportante papel, afigura-se essencial a universalização do RVCC entre as escolas, tendo como objectivosa credibilização do Sistema junto da comunidade educativa e o prosseguimento de estudos pelosadultos. Deve-se, contudo, evitar a massificação em termos de número de certificações. O Método RVCCé personalizado e, por isso, as práticas de RVC têm sempre que se adaptar ao ritmo apropriado a cada

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PROGRAMA OPERACIONAL DA EDUCAÇÃO

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adulto. A imposição de metas manifestamente irrealistas pode levar à perda generalizada de qualidadedos processos (com a descredibilização completa do Sistema de RVCC) e ao surgimento de efeitosperversos, com o desvio de jovens com insucesso (e não só) para vias entretanto facilitadas. Esteproblema agudiza-se, naturalmente, com a projectada extensão do RVCC ao 12.º Ano e com umaeventual manutenção da idade mínima de acesso nos 18 anos;

• As vias profissionalizantes que conferem dupla certificação deverão ser apoiadas mas apenas as queassumiram um carácter inovador no presente período de programação – os Cursos de Educação Formação,em particular. O Ensino Profissional dever-se-á emancipar dos Fundos Comunitários, aproveitando eaperfeiçoando a experiência de financiamento aplicada na Região de Lisboa e Vale do Tejo e notandoque a sustentabilidade em termos de procura parece estar assegurada, mesmo com o alargamento dosCursos Profissionais às escolas públicas;

• Para além da monitorização dos efeitos dos investimentos em TIC nas aprendizagens e na inserçãoescolar e profissional dos alunos (cf. recomendação anterior), é importante notar que as TIC desactuali-zam-se rapidamente em termos de “hardware” e “software”, estando o respectivo período de amortizaçãofixado em 4 anos. Mesmo sendo crível que muitos equipamentos se manterão operacionais e não exces-sivamente desactualizados findo esse período, as necessidades de investimento nesta área serão semprecíclicas e eternas. Não basta atingir um ratio de 10 alunos por computador em 2006; é preciso garantira sua manutenção a médio e longo prazo. E também o tratamento equitativo de todas as regiões – algoque não se verifica actualmente, com a Região de Lisboa e Vale do Tejo a apresentar-se mais atrasadano caminho para o referido ratio-meta, por pressão demográfica dado que não foram aplicadas restriçõesao financiamento desta região em “phasing-out” no âmbito da Acção 9.1;

• Evitar políticas formativas dos docentes e outros agentes educativos de natureza extensiva, ancorando-as desejavelmente a processos de avaliação das escolas e apostando em projectos formativos menosteóricos e mais eficazes em termos de reforço da qualidade do ensino.

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31FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO,FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO,FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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2 Equipa Técnica:Ana MouraCarlos FontesCarlota QuintãoIsabel LealJoão LopesJosé Manuel VarejãoLuís CapuchaLurdes CunhaPaulo FelicianoSandra Saleiro

Consultores:Clara CorreiaJoão Ferreira de AlmeidaNelson MatiasRui Azevedo

ENTIDADES RESPONSÁVEIS

QUATERNAIRE PORTUGAL – Consultoria para o Desenvolvimento, S.A.Rua Tomás Ribeiro, n.º 412 – 2.º4450-295 MatosinhosPortugalTel.: +351 22 939 91 50Fax: +351 22 939 91 59E-mail: [email protected]; [email protected]ágina na Internet: http://www.quaternaire.pt

CIES – Centro de Investigação e Estudos de SociologiaAv. das Forças Armadas – ISCTE1649-026 – LisboaPortugalTel.: +351 21 790 30 77Fax: +351 21 794 00 74E-mail : [email protected]ágina na Internet: http://www.cies.iscte.pt

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação:António Manuel Figueiredo

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ÍNDICE

1. METODOLOGIA 5

2. RECONTEXTUALIZAÇÃO, REPROGRAMAÇÃO E ESTRATÉGIA 9

3. DESEMPENHO GLOBAL 13

4. DESEMPENHO SELECTIVO E APROFUNDADO 17

5. CONTRIBUTO DO POEFDS DO PONTO DE VISTA DO GÉNERO MAIS DESFAVORECIDO 21

6. SOBRE A ARTICULAÇÃO FEDER – FSE 25

7. IMPACTES 29

8. ORIENTAÇÕES PARA PERÍODOS FUTUROS DE PROGRAMAÇÃO 33

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1.METODOLOGIA

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PROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

Aactualização da avaliação intercalar do POEFDS foi realizada segundo uma metodologia de avaliaçãosubordinada aos seguintes princípios e opções fundamentais:

• Reanálise das conclusões e recomendações de 2003 segundo um prisma de recontextualização do programa eda reprogramação realizada em 2004 à luz dessa mesma alteração de contexto;

• Esforço de (re)contextualização organizado sobretudo em função do estudo do comportamento do mercadode trabalho em Portugal e dos seus fluxos fundamentais, cruzando as incidências do comportamento recessivocom aspectos de funcionamento estrutural do mesmo, ainda não totalmente visíveis dada a manifestaçãotardia da retoma da economia portuguesa;

• Alargamento desse exercício de reflexão aos impactes decorrentes da nova formulação da Estratégia Europeiapara o Emprego e da sua compatibilização com o relançamento da Estratégia de Lisboa;

• Desenvolvimento da componente extensiva da avaliação explorando as virtualidades do sistema de informaçãodo programa de modo a garantir uma base comparativa sólida com a avaliação de 2003;

• Desenvolvimento da componente intensiva de avaliação aprofundando a análise de cinco medidas/acções –sistema de aprendizagem, formação profissional contínua, rede de equipamentos vocacionados para o desen-volvimento social, educação de adultos e desenvolvimento pessoal, social e profissional – mediante um trabalhode inquirição autónomo a beneficiários e todo um trabalho de realização de estudos de caso e entrevistascomplementares;

• Análise da componente transversal da componente de igualdade de oportunidades mediante metodologiaautónoma de análise de todas as medidas e acções do PO à luz das diferentes perspectivas de abordagem dotema;

• Elaboração de recomendações com carácter operativo, isto é, orientadas segundo uma perspectiva de suporteà programação futura e valorizando o capital de aprendizagem acumulado em dois períodos de programaçãode políticas de emprego, formação e desenvolvimento social.

As formas de inquirição anteriormente referidas envolveram inquéritos postais a entidades promotoras (36 namedida 4.1. e 136 na medida 5.6), com taxas de resposta de 37 e 84%, respectivamente e um conjuntosistemático de inquéritos telefónicos a ex-formandos (262 na formação de activos e 262 nos cursos EFA, incluindoa componente de grupos desfavorecidos), com intervalos de confiança de 95% e margem de erro de 6%. Éparticularmente relevante a metodologia de inquirição no sistema de aprendizagem, no qual, para um universode 86 085 (medida 11) e de 24 471 (medida 12), foram inquiridos 300 ex-formandos do sistema e 280 do grupode controlo – ex-formandos de cursos de qualificação, correspondendo, respectivamente e para um intervalo deconfiança de 95%, a margens de erro de 5,6% (medida 11) e de 5,8% (medida 12). A representatividadeestatística da inquirição realizada como suporte da componente de avaliação intensiva do PO é relevante epermite formular conclusões pertinentes e fiáveis.

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2.RECONTEXTUALIZAÇÃO, REPROGRAMAÇÃO E ESTRATÉGIA

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Aanálise mais recente do mercado de trabalho em Portugal sugere que a natureza marcadamente cíclica dodesemprego em Portugal (destacada na avaliação de 2003) deixa de ser exclusivamente tributária darecuperação do ritmo de crescimento económico e que a performance do mercado de trabalho passa a

depender em crescendo de um novo modelo de crescimento com mais qualificação e seguramente mais inclusivo.Nessa perspectiva, a opção de consagrar na reprogramação de 2004 a inscrição no PO de um novo eixo claramentevocacionado para intervir nos efeitos de uma conjuntura recessiva prolongada não constitui uma boa prática deprogramação, para além de não garantir a reorientação das políticas de emprego, formação e desenvolvimentosocial para o combate aos aspectos estruturais que marcam a falência do modelo de crescimento.

Esta questão é particularmente gravosa de uma perspectiva futura segundo a qual as políticas de emprego,formação e desenvolvimento social devem articular-se proactivamente com os temas da inovação e da mudançaestrutural anunciadas pelo relançamento da Estratégia de Lisboa. Por outras palavras, a prática de execução queo novo eixo 7 irá possibilitar até à conclusão do programa não permitirá acumular um capital de aprendizagempara a programação futura, já que é tributária de uma abordagem passiva e não proactiva do mercado de trabalhoe das incidências de uma recessão demasiado longa. Comprometer o FSE nesta abordagem penaliza o impactosistémico deste Fundo em Portugal, o qual tem sido significativo em termos de geração de novas famílias depolíticas públicas nesta área de intervenção.

Esta opção de reprogramação é ainda penalizadora porque não contribui para clarificar a diferenciação daactuação do POEFDS e das medidas desconcentradas dos PO regionais de emprego e formação, complicando a jáde per si difícil visibilidade diferenciada daquelas intervenções.

A reprogramação tendeu ainda a reforçar a intervenção do programa nos domínios com maior elasticidade deprocura de co-financiamento, em detrimento de domínios que correspondem a uma inovação potencial de políticaspúblicas face ao actual sistema de políticas de emprego e formação, permitindo concluir que a programação demedidas e tipologias de acção com profundo conteúdo inovador exigem apostas mais sólidas e atempadas depreparação sob pena da componente de inovação de políticas tender a ser afastada das estratégias de reprogra-mação, comprometendo por esta via o impacto sistémico do FSE.

Porém, a eliminação do eixo 3 de formação da administração pública e o recentramento observado nosdomínios da formação com dupla certificação, formação individual de activos e desenvolvimento social, para alémde aumentar a coerência interna do PO, reforçou a centralidade da sua intervenção, transformando a prática deaprendizagem conseguida nestes domínios em conhecimento e experiência incontornáveis para qualquer modelode programação futura do FSE em Portugal, que não pode ignorar o saber-fazer adquirido com essa centralidade.

O reforço dessa centralidade permite ainda consolidar a coerência externa do PO, sobretudo com o quadroorientador do PNE e do Plano para a Inclusão social, dos quais constitui um instrumento privilegiado de política.Do ponto de vista da inclusão, o facto da orientação de concentrar recursos nos territórios mais carenciados nãoter sido operacionalizado pelo PNAI não determinou por parte do POEFDS qualquer adaptação. O POEFDS é nestedomínio tributário de melhores e permanentes condições de medida da pobreza e da sua incidência territorial,constituindo essa criação um desafio relevante para que as políticas de desenvolvimento social tenham umaconcentração de impactos mais decisiva.

A consolidação da centralidade do programa permite ainda no futuro actuar com mais selectividade junto daoferta de formação, cuja lógica de afirmação e reprodução continua a dominar as políticas de formação em

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PROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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Portugal. Sem ignorar possíveis margens de criação de incentivo à procura de públicos mais informados, o POEFDSpela sua centralidade e pela estabilização de procura em crescendo que já garantiu tem condições para induzirda oferta de formação mais selectividade e melhor adequação às necessidades empresariais.

A prática recente do programa permite ainda concluir que a acção recentemente desenvolvida tendeu areforçar o seu papel na disseminação de tecnologias de informação junto de activos e de população desfavorecidaem idade não escolar, devendo constituir um desafio futuro a explorar, dados os défices nesse tipo de literaciaque a população não escolarizada com mais de 25 anos apresenta em Portugal face aos países da fronteiratecnológica e da convergência rápida.

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3.DESEMPENHO GLOBAL

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Àestabilização da procura anteriormente referida corresponde no POEFDS um elevado desempenho financeiroque só as vicissitudes de algumas medidas com conteúdo programático mais inovador (embora emsignificativa recuperação face à avaliação de 2003) impedem de considerar paradigmática. A aprendizagem

da gestão consubstancia-se também na regulação de níveis de overbooking de aprovação e homologaçãocompatíveis com níveis de quebra regularmente observado em termos de concretização de acções, sobretudo deplanos de formação.

O desempenho físico do programa alinha pelas tendências já observadas na avaliação de 2003, sendo deesperar que a reprogramação de 2004, pela natureza que revestiu, tenda a reforçar estes resultados: i) A formaçãocom dupla certificação continua a emergir como uma das realidades mais estáveis e promissoras da acção doPOEFDS; ii) A progressão relevante da formação de activos não permite ignorar a resposta deficiente aos escalõesetários com maior incidência de situações de vulnerabilidade de segurança de emprego, já que continua a assentarnuma elevada correlação entre nível de qualificação e procura de formação; iii) O alcance fortemente inovador damedida de formação consultadoria a PME e de desenvolvimento organizacional requer ainda neste período deprogramação um esforço de disseminação de boas práticas de candidatura, de forma a sustentar a procura dainovação organizacional; iv) A tipologia dos CACES penaliza a recuperação da dinâmica de aprovação da medidaFEDER 4.1., traduzindo sobretudo dificuldades de compatibilização de acção dos Ministérios do Emprego e daEconomia neste tipo de infra-estruturas e na exclusiva intervenção do IEFP por parte da política de emprego nestamatéria; v) A recuperação da dinâmica de desempenho do eixo 4 passa também pela recuperação observada naqualificação de agentes de política; vi) Na medida 4.4 relativa à igualdade de oportunidades, relevam sobretudoo alcance do contrato-programa com CIDM como uma boa prática de difusão deste tipo de prioridades de acçãoe as acções de dinamização de espírito e capacidade de empreendimento das mulheres, que tenderão a assumir-sefuturamente como um campo de intervenção preferencial.

O desempenho do eixo 5 é muito diferenciado, traduzindo a complexidade e diversidade das acções co-financiadas neste domínio de intervenção do programa: i) a medida 5.1.1 – rede social para o desenvolvimento– apresenta boa capacidade de recuperação, acima dos 85% da meta; ii) a medida 5.1.2. – desenvolvimento sócio--comunitário – apresenta também um grande impulso, subsistindo dúvidas quanto aos indicadores de acom-panhamento; iii) a medida 5.2. – promoção da inserção social e profissional de pessoas com deficiência –ultrapassa substancialmente a meta revista em baixa e mesmo a anterior; iv) a medida 5.3. – promoção dainserção social e profissional de grupos desfavorecidos – regista uma excelente evolução que não consegue sermaterializada nos indicadores de desempenho da medida; v) a medida 5.4. – promoção da inserção no âmbito dosinstrumentos do mercado social de emprego – regista progressão mas aquém do estabelecido como meta; vi) amedida 5.5. – apoio ao desenvolvimento cooperativo – regista, apesar da reprogramação em baixa, a continuidadedo défice de desempenho; vi) a medida 5.6 – desenvolver a rede de equipamentos e serviços de promoção dodesenvolvimento social – regista a continuidade do reforço da tipologia 1, duplicando praticamente o número deprojectos aprovados e dá sinais de tendências positivas na criação de emprego.

O desempenho territorial do POEFDS evidencia claramente sinais de sobre-representação do Norte de Portugalface à sua massa demográfica, sinal de representação institucional alargada de tomadores de projectos e depráticas de contratualização disseminadas pelo próprio programa. No plano oposto, o Algarve carece de dinâmicade presença do PO, traduzindo, em termos contrários, alguma debilidade de promoção institucional. A avaliação

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PROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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entende que a dinâmica de contratualização de acções e a mais fina elencagem de problemáticas territoriais,sobretudo no domínio do desenvolvimento social, permitirá futuramente assegurar impactos territoriais doPOEFDS de maior conteúdo estratégico.

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4.DESEMPENHO SELECTIVO E APROFUNDADO

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Osistema de aprendizagem reafirma a sua relevância em termos de execução financeira e física da medida,valorização da dupla certificação, combate à iliteracia, percepção das vantagens da qualidade de formação,proximidade e acompanhamento pedagógico. As margens de progressão do sistema concentram-se na

igualdade de oportunidades e sensibilização ambiental, na qualidade tecnológica dos equipamentos e materiaisde formação e na criação de um observatório de entradas na vida activa. É ainda relevante sublinhar que, apesarda sua menor taxa de inserção, os ex-formandos dos cursos do SA apresentam sinais de uma maior sustentabilidadedo emprego, observada por exemplo a partir da estabilidade do vínculo contratual ou das condições remuneratórias.

A formação de activos abrange uma população estimada em cerca de 4,2% dos activos empregados na suaárea de influência em termos de média anual, com peso relevante da Região do Norte e das mulheres, dos maisescolarizados e dos mais jovens e rigidez dos principais domínios de formação trabalhados (a informática e asciências empresariais), traduzindo uma relevante progressão da procura de formação. O contributo para a melhoriade qualificação dos activos empregados é penalizado pela fraca cobertura dos públicos dos menos qualificados edos grupos etários mais elevados. A empregabilidade a prazo dos ex-formandos é ainda reduzida, sugerindo quea aproximação às necessidades empresariais da formação será factor de progressão nesta matéria.

O apoio do programa à rede de equipamentos e serviços vocacionados para o desenvolvimento social (medida5.6.1.) continua a revelar-se necessário e tende a promover a conciliação entre o trabalho e a vida familiar,sobretudo no caso das creches. A criação directa de novos postos de trabalho, sobretudo de mulheres commenores níveis de qualificação académica, é considerável, representando por esta via um forte contributo para aigualdade de oportunidades, entendida aqui num sentido lato, quer em termos de género, quer dos grupos comparticulares dificuldades de acesso ao mercado de trabalho. A sustentabilidade da rede face ao estado actual dascomparticipações da Segurança Social é precária.

A acção do programa em termos de educação de adultos (cursos EFA) produz um um contributo positivo paraa melhoria dos níveis de escolaridade e dos níveis de qualificação profissional, com resultados também sugestivosem termos de (re) integração no mercado de trabalho, atendendo à conjuntura depressiva em que decorre essainserção. O alcance dos cursos surge, entretanto, diminuído em termos de melhoria das condições de trabalho eremuneratórias, mas tal conclusão auto-reconhecida pelos beneficiários tem de ser situada no contexto de aindabaixo reconhecimento pelo mercado e pelas empresas do alcance da formação em termos de valoração dotrabalho.

A análise intensiva combinada das acções-tipo 5.3.1.1. (Formação Social e Profissional) e 5.3.1.2. (cursosEFA) permitiu evidenciar o peso crescente da sua acção no sistema de formação profissional para desfavorecidos,implicando nas entidades promotoras uma reestruturação em termos organizativos e de recursos humanos, paraa qual têm revelado boa capacidade. O grupo de mulheres destaca-se na acção das medidas e observa-se aindaum forte contributo para a elevação dos níveis de escolaridade num grupo particularmente fragilizado nesseaspecto. A integração de ex-formandos no mercado de trabalho depende fortemente do tipo de contextos sócio--económicos onde as acções são desenvolvidas, podendo ir da ausência total de colocações até taxas de colocaçãoperto dos 100%. A acção desenvolvida é ainda relevante em termos do desenvolvimento de competências sociais,pessoais e relacionais.

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PROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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5.CONTRIBUTO DO POEFDS DO PONTO DE VISTA DO GÉNERO MAIS DESFAVORECIDO

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OPOEFDS constitui um programa particularmente relevante em termos de promoção da igualdade deoportunidades entre homens e mulheres já que combina uma abordagem de medida específica nestedomínio com a assumpção de uma perspectiva de transversalidade. A recuperação em termos de execução

da medida 4.4. relativamente ao período da avaliação de 2003 permite uma perspectiva mais ampla e mais sólidasobre o contributo do programa nesta matéria. Esta matéria é sobretudo pertinente no quadro da transformaçãooperada na EEE em termos de passagem da igualdade de oportunidades como pilar entre outros da estratégia parauma lógica de transversalidade. O impacto sistémico nas políticas públicas de emprego, formação e desenvolvimentosocial depende fortemente do contributo nessa matéria.

A estratégia de formação desenvolvida promove a igualdade de oportunidades ao nível do acesso ao inves-timento em qualificação e, por essa via, é propiciadora de uma maior igualdade de acesso ao mercado de trabalhoentre homens e mulheres.

Do ponto de vista do combate às dinâmicas de segmentação horizontal e vertical do mercado de trabalho, osresultados alcançados não permitem reconhecer progressos assinaláveis antes suscitando a necessidade de proporque estratégias futuras afinem o tratamento da igualdade de género nos processos de consultoria formação,exigindo mais ambição em termos de mudança organizacional e de uma presença mais activa do tema emprocessos de formação empresarial que envolvam estratégias mais ambiciosas de mudança organizacional.

O objectivo de promover a conciliação entre a vida familiar e profissional recolhe significativos contributosda acção do Programa, sobretudo no que se refere ao apoio às famílias com uma condição sócio-económica maisdesfavorecida, criando condições para uma participação mais activa da mulher na cidadania e no mercado detrabalho.

Existe margem de progresso considerável para que uma estratégia transversal de sensibilização e educaçãoproduza impactos mais alargados em termos de indução/transformação de mentalidades propícias a umaabordagem de género. Os processos de inquirição realizados permitiram recolher evidência de que o desenvol-vimento de estratégias mais ou menos compartimentadas de sensibilização para a problemática da igualdade degénero, numa perspectiva de educação para a cidadania, constitui um recurso com impacto positivo sobre aformação de valores.

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6.SOBRE A ARTICULAÇÃO FEDER – FSE

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Areduzida, percentualmente falando, participação do FEDER na lógica de programação do POEFDS não devefazer esquecer a articulação necessária da intervenção dos dois fundos em matéria de políticas de empregoe formação, mas sobretudo de desenvolvimento social.

Ora, a componente FEDER do desenvolvimento social tem sido crucial na criação de condições estruturais paraa promoção da igualdade de oportunidades – entendida em sentido lato, para lá das diferenças de género –, daconciliação entre o trabalho e a vida familiar e, mais especificamente, para a actuação junto dos gruposdesfavorecidos. Os equipamentos sociais que a Medida 5.6. apoiou têm, além disso, desempenhado um papelparticularmente importante no desenvolvimento local em territórios mais fragilizados. 9.16. Essa articulação seráfortemente potenciada desde que seja assumida uma opção de concentração de recursos em territóriosconsiderados prioritários do ponto de vista do desenvolvimento social.

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7.IMPACTES

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Aanálise dos impactes directos do POEFDS em termos de empregabilidade (taxa de colocação debeneficiários da formação) permite concluir quatro aspectos essenciais: i) os ex-formandos da Medida 1.2– Formação inicial para a qualificação profissional que responderam ao questionário obtiveram uma taxa

de emprego e uma taxa de colocação superior à obtida pelos ex-formandos do Sistema de Aprendizagem; ii) astaxas de colocação do sistema de aprendizagem globalmente entendido são superiores à formação de activos,embora esta última apresente compreensívelmente taxas de emprego mais elevadas; iii) os cursos EFA carecemainda de melhorar a sua empregabilidade; iv) a formação para grupos desfavorecidos no âmbito da Medida 5.3.1.está a registar taxas ainda mais baixas de colocação e de emprego, sobretudo também na modalidade dos EFA.

A análise dos impactes directos em termos de qualificação permite anotar a relevância do sistema deaprendizagem, onde é visível o aumento dos níveis de qualificação dos beneficiários. Dada a sua orientação paraa dupla certificação à melhoria da qualificação profissional corresponde também o incremento do respectivo nívelde qualificação escolar. Ao nível dos cursos EFA e de Formação Social e Profissional o contributo é relevante e naformação de activos tende a apresentar-se reduzido.

Confirma-se a grande conclusão extraída na avaliação ex-post das intervenções FSE em Portugal no períodode 1994-1999 e que consiste no forte valor acrescentado comunitário que o programa veicula em termos dedifusão nas políticas públicas nacionais de orientações de política de emprego ajustadas à convergência dapolítica nacional e comunitária, por outras palavras, o impacto sistémico que o FSE determina por via do POEFDS.

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8.ORIENTAÇÕES PARA PERÍODOS FUTUROS DE PROGRAMAÇÃO

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Dada a sua relevância, este sumário executivo reproduz na íntegra o quadro de orientações propostos pelaavaliação, o qual fornece um contributo proactivo e não simplesmente expectante para a preparação dopróximo período de programação. A razão fundamental prende-se com o capital de aprendizagem que dois

períodos de programação de FSE em Portugal permitem acumular. O conhecimento acumulado em dois períodosde programação torna este domínio de intervenção uma verdadeira âncora das políticas de emprego, formação edesenvolvimento social, sendo necessário potenciar o seu forte contributo em termos de geração de um corpocoerente de políticas públicas.

Tendo em conta i) as alterações observadas na geração de objectivos da estratégia para o emprego, ii) anecessidade de manter uma intervenção activa em matéria de coesão social, iii) a confirmação da emergência deaspectos estruturais no funcionamento do mercado de trabalho que tenderão a persistir independentemente daconfirmação da retoma da actividade económica e iv) as incidências regionais de tal debilidade estrutural, aactualização da avaliação intercalar permite reiterar a convicção, já visível na avaliação de 2003, de que umaintervenção do tipo da do POEFDS deverá continuar a manter um estatuto de forte centralidade nas políticas deemprego, formação e desenvolvimento social com co-financiamento estrutural.

A manutenção desse estatuto de forte centralidade é indissociável na perspectiva da avaliação de um forteinvestimento de programação direccionado para as medidas identificadas pela avaliação (particularmente eixo 4)que correspondem a um maior impacto no sistema de políticas públicas de emprego e formação pelo seu carácterinovador e ainda não totalmente internalizado por esse sistema. Uma estratégia de intervenção como a do POEFDSé indissociável de um maior investimento e qualificação em condições de facilitação das acções e da própriaarquitectura do sistema de políticas públicas de emprego e formação, nele incluindo o universo das instituiçõescapazes de contratualizar intervenção com o POEFDS.

A experiência e dinâmica do POEFDS em termos de programação, compromisso e execução de algumas medidas(particularmente formação com dupla certificação e formação de activos) evidenciam claramente que existeinstalada uma forte elasticidade de procura de formação co-financiada, contrariando parcialmente a ideiainstalada em alguns meios empresariais de que os constrangimentos ditados pelas regras de jogo da formação FSEtenderiam a afastar a procura. Nesse contexto, impõe-se que a futura programação possa criar condições para queas intervenções correspondentes aos eixos 1, 2 e 5 possam ser conduzidas segundo uma linha de maiorselectividade de resultados a obter.

A selectividade ao nível dos eixos 1 e 2 passa, essencialmente, pela intervenção ao nível de públicos, pelaqualificação dos processos de formação e pela garantia de que determinados domínios e temas de formação sejamassegurados com níveis elevados de eficácia. O maior entrosamento das formações dirigidas a públicos individuaise da formação destinada especificamente a PME (formação-consultadoria e desenvolvimento organizacional) temde ser crescentemente assegurado, já que é hoje claro que será sempre mais fácil partir do universo da formaçãodirigida a públicos individuais e conseguir nesse plano maior proximidade às necessidades empresariais do quealargar consideravelmente o universo das PME que procuram a formação co-financiada. Para além disso, estãocriadas as condições para que, por via dos processos de contratualização já mencionados, possa intensificar-se aparticipação das empresas na formação de activos. Considera-se ainda que a obrigatoriedade das empresasresponderem a metas em termos de investimento em formação e a tendência para que as empresas e trabalhadorespartilhem custos de formação criam condições para que as empresas acompanhem com mais rigor as decisões dos

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trabalhadores e quadros de frequentarem uma ou outra acção de formação. Por outro lado, se a formação deactivos for orientada em função de problemáticas sectoriais bem determinadas, também por essa via há condiçõespara que procura possa ganhar influência na selecção da formação co-financiada. Em resumo, o predomínio deuma lógica exclusiva de oferta na formação de activos é inibidor a prazo da qualificação da medida.

Esta recomendação consagra simultaneamente uma importante orientação para o período futuro deprogramação, configurada como prioridade fundamental da estratégia futura do FSE em Portugal. É necessário,como é conhecido, aproximar decisivamente a formação profissional das empresas e das suas necessidades. Atéao momento, duas lógicas de abordagem ao problema foram utilizadas – a formação individual de activos (maisgeneralizada) e a da aproximação às empresas como unidade de formação (experimental). A estratégia propostaconsiste em alargar a massa de empresas abordadas pela via experimental e apostar decisivamente em, a partirda formação individual de activos, ganhar aderência às necessidades empresariais. Nas condições estruturais dosistema e do mercado de formação em Portugal, esta estratégia exige que a oferta de formação(predominantemente na lógica de funcionamento e reprodução do sistema) seja estimulada e reorientada nessesentido. A via deve ser a de obrigar a oferta de formação co-financiada a validar essa formação junto das empresase considerar tal validação uma condição incontornável de elegibilidade ao co-financiamento. O apoio da procuradeve ainda funcionar como elemento complementar de reorientação e adaptação da oferta.

O aspecto específico do sistema de aprendizagem, que beneficiará imenso dos resultados do estudo lançadopelo IEFP sobre este sub-sistema, prende-se sobretudo com a necessidade de uma observação mais fina dopercurso de integração e inserção dos diplomados do sistema. Esta questão será essencial para avaliarcorrectamente se a formação em contexto de trabalho está a proporcionar condições de permanência num postode trabalho a prazo mais longo ou se, pelo contrário, tende a reduzir a incidência da formação em domíniosditados pelas necessidades de um problema a curto prazo das empresas, penalizando a sustentabilidade dainserção.

Recomenda-se ainda a necessidade de assegurar que a formação de activos possa contribuir maisacentuadamente para a melhoria do nível de qualificação e para a criação de condições de empregabilidade maissustentadas. É necessário ter em conta que a melhoria das condições de empregabilidade decorrentes doinvestimento em formação está fundamentalmente associada à consolidação dos factores que favorecem aintegração dos resultados da formação e a sua capitalização nos contextos profissionais. Há condições e margemde manobra para potenciar a informação decorrente dos dados do inquérito que apontam para uma evoluçãopositiva na aproximação entre a motivação individual, a participação das empresas na adesão à formação, aqualificação produzida e o espaço de intervenção profissional.

Tendo em conta que, nos domínios anteriormente referidos, predominam lógicas de organização do sistemade formação a partir da oferta de formação, a qualificação e selectividade da intervenção POEFDS nestas matériasé de todo indissociável de intervenções reguladoras junto da oferta de formação, criando condições para que asua validação junto de meios empresariais constitua factor preferencial de acesso à formação co-financiada.

A formação – consultadoria a PME e as acções de desenvolvimento organizacional devem ter, num próximoperíodo de programação, uma outra visibilidade, designadamente em termos de indicadores de realização eimpactos, permitindo melhores condições de avaliação e seguimento das experiências entretanto realizadas. Asdificuldades que têm sido observadas em termos de captação de universos mais largos de PME envolvidas nestesprocessos determinam, na nossa perspectiva, a necessidade de cruzamento do universo de PME presente noprograma com outros universos de PME presentes noutros programas (por exemplo de regimes de incentivos e demedidas de apoio à inovação) no sentido de criar condições para uma abordagem mais proactiva de chamada dePME à formação estrategicamente assistida.

A intensificação e alargamento da experiência de contratualização identificada pela avaliação nestaactualização da avaliação intercalar sugerem que tal orientação possa ser assumida ainda com mais ênfase nopróximo período de programação. A avaliação entende que tal prática pode constituir um bom instrumento paraque a acção dos eixos 1 e 2 possa aproximar-se da realidade empresarial concreta. Tal opção exigirá, no entanto,uma avaliação mais fina dos processos de contratualização assumidos, inclusivamente do ponto de vista dasimplicações que esses processos trazem à gestão. A relativa desvalorização que o tema da gestão revestiu nestaactualização do processo de avaliação de 2003 não possibilitou a sistematização de elementos mais finos sobretal experiência. Continua a ser necessário distinguir neste domínio a situação particular da contratualização como IEFP de outros processos envolvendo quer instituições da sociedade civil (CIDM, por exemplo), quer oassociativismo empresarial. A criação de condições para que os sistemas de informação do POEFDS e das entidadescom processos de contratualização possam assegurar a transferência plena e permanente de informação deveconstituir uma prioridade de actuação.

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No que concerne à selectividade exigida para a intervenção do eixo 5, ela não pode deixar de passar pelaopção de concentrar recursos nos territórios mais carenciados e com maior incidência de situações de pobreza,em detrimento de uma opção de dispersão de recursos que não tem logrado contribuir decisivamente para asustentabilidade organizacional e de recursos humanos e técnicos do tecido institucional que trabalha no universoda inserção. Tal implica que o programa disponha de indicadores actualizados sobre as incidências locais daexclusão e da pobreza, assegurando a mapificação de zonas prioritárias, recorrendo para isso a investigação socialrigorosa. A nível da intervenção nesses territórios, o papel das Redes Sociais considera-se estratégico para umaacção concertada e racional, devendo-se potenciar os instrumentos de que as Redes dispõem – nomeadamente osDiagnósticos Sociais e os Planos de Desenvolvimento Social – na definição das prioridades de intervenção.

Ainda no âmbito do Eixo 5, no que concerne à formação para desfavorecidos, considera-se que num próximoperíodo se deverão introduzir ajustamentos no sentido de: i) na Formação Social e Profissional, passar a exigirprogressivamente que os respectivos cursos confiram certificação profissional, não significando com isso aobrigatoriedade de adopção de modelos curriculares rígidos e independentes dos contextos sócio-económicosonde as acções de formação são desenvolvidas; ii) nos cursos EFA, criar mecanismos que assegurem uma maiorvalorização da componente profissional; iii) reforçar o acompanhamento pós-formação e investir na criação deinstrumentos de apoio à integração no mercado de trabalho.

Num quadro de valorização das ofertas de formação de dupla certificação, os EFA desempenham um papelestratégico na promoção da qualificação dos grupos desfavorecidos, devendo por isso continuar a fomentar-se oseu crescimento, ainda mais tendo em vista um cenário de alargamento do referencial de escolaridade mínimapara o 12 º ano.

A continuidade de uma componente FEDER do desenvolvimento social surge justificada pelas conclusões daavaliação sobretudo pelo efeito alavanca que a mesma tem exercido em termos de promoção de equipamentosque induzem condições favoráveis à promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres. Propõe-setal continuidade em função também do papel importante exercido pelos projectos FEDER no desenvolvimentolocal em territórios mais fragilizados.

Propõe-se que o efeito de alavanca do FEDER sobre o FSE seja potenciado pela opção de concentração derecursos em territórios considerados prioritários do ponto de vista do desenvolvimento social.

O próximo período de programação será particularmente exigente em termos de conseguir níveis altos decoerência externa para a intervenção no emprego, formação e desenvolvimento social. Várias razões contribuempara essa maior exigência: i) o ambiente de maior selectividade que a concentração temática dos FundosEstruturais exige; ii) a relevância que as questões da inovação e do conhecimento vão assumir sobretudo numalinha de maior proximidade ao meio empresarial e não apenas ao sistema científico; iii) as orientações deenquadramento que vão emanar do modo como Portugal se situar em relação aos novos rumos da Estratégia deLisboa.

Nesse contexto, recomenda-se que uma intervenção futura acolha como objectivo central das diferentesmedidas de formação a componente de aumentar decisivamente os níveis de literacia na difusão e aproveitamentodo potencial das TIC como instrumento de valorização profissional e empregabilidade. A experiência gorada deselectividade do POSI nesta matéria evidencia que é no universo sócio-profissional e institucional da formação eemprego que este objectivo de programação deve ser colocado. A orientação nesta matéria é clara: i) Cabe àEscola em geral e ao Ensino Superior o domínio de difusão de altos níveis de literacia em TIC junto da populaçãoem idade escolar, potenciando entre outros aspectos o volumoso investimento em infra-estruturas que têm vindoa ser realizados sobretudo no último e fazendo-o segundo uma lógica transversal a todos os cursos, logo de formanão limitada aos cursos mais tecnológicos; ii) Cabe ao sistema público de políticas de emprego, formação edesenvolvimento social assumir o combate à iliteracia em TIC junto do público não escolarizado e em idade nãoescolar, que constitui o principal factor de inferioridade da sociedade portuguesa de acordo com os indicadorescomparativos de literacia em TIC presentemente disponíveis.

A proposta de transformar as TIC como objectivo central da actuação de um programa deste tipo assume umaconfiguração totalmente distinta da que presidiu ao modelo de programação em curso que assumiu a forma deprioridade horizontal. A equipa de avaliação sustenta que tal modalidade é incompatível com atingir taxaselevadas de difusão de TIC junto de tais públicos. É antes necessário que a programação assuma frontalmenteesse objectivo, configurando-o como meta a atingir em diferentes prioridades de intervenção.

Esta recomendação sugere ainda a necessidade de reformular a ideia de um diploma de competências básicasem TIC, contemplando diferentes tipos de diplomas consoante o nível de competências a assegurar.

A preparação da posição do Estado-membro Portugal sobre os novos rumos da Estratégia de Lisboa não pode ser concebida à margem das políticas de emprego, formação e desenvolvimento social. Muito dificilmente pode encon-

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PROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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trar-se no universo da programação de Fundos Estruturais um outro domínio mais favorável à discussão simultâneados temas da competitividade e da coesão social do que o representado pela área de intervenção do POEFDS.

A questão das TIC e a decisão de transferência para o PO Saúde de recursos anteriormente ao dispor do POEFDSsuscita a questão de saber qual deve ser o âmbito de intervenção do programa em domínios de formação queapresentem alguma tecnicidade. No entender da equipa de avaliação, a centralidade de domínios de intervençãorecomendada para o POEFDS é compatível com a manutenção noutros PO de áreas de formação como astecnologias de saúde e gestão hospitalar, formação avançada articulada com intervenções infraestruturais emmatéria de sociedade de informação (área do POSC) ou formação de recursos humanos avançados em ciência etecnologia (POCI, por exemplo).

O critério a seguir deve ser em nosso entender o de reservar para o POEFDS domínios de formação eintervenção que correspondam ao “coração” da abordagem emprego, formação e desenvolvimento social e outrosdomínios de formação e emprego que mantenham com o quadro institucional do sistema de políticas públicasuma relação muito forte exigindo desse sistema um forte contributo em termos de execução ou, pelo menos, deindução de procura junto de promotores não públicos.

A análise da evolução do contexto do mercado de trabalho realizado pela equipa de avaliação permite concluirque as incidências regionais da dimensão estrutural emergente do desemprego e da desqualificação em Portugaltenderão a ser mais fortes no próximo período de programação. O estatuto de que vai gozar a região do Algarveditará uma diferenciação territorial ainda mais forte da acção de um futuro POEFDS entendido como PO FSE.Impõe-se uma abordagem mais territorializada da programação e uma discussão profunda sobre o papel dasmedidas desconcentradas dos PO regionais em matéria de emprego e formação. A equipa de avaliação não validanem avaliza qualquer medida precipitada sobre tais medidas. No entanto, em nosso entender, a acção territo-rializada da política de emprego e formação implica uma lógica clara de coordenação e uma visão estratégicarigorosa do papel que as políticas de emprego e formação podem assumir no combate aos já referidos constran-gimentos estruturais do mercado de trabalho.

Tal desiderato não é compatível com gestão de medidas desconcentradas sem uma lógica segura decoordenação estratégica e também é incompatível com lógicas de sobreposição entre a acção de PO sectoriais ePO regionais. Por isso se entende que alguma proximidade informal de coordenação conseguida entre a acção doPOEFDS e das medidas desconcentradas dos PO regionais tem de passar para uma lógica mais assumida e formalde coordenação, cujos contornos devem transparecer e estar explícitos na programação de 2007-2013. A manterem-se as medidas desconcentradas de emprego e formação como prémio à aprendizagem que tem sidoconseguida, a coordenação dessas medidas não pode pairar entre a lógica da submissão à respectiva tutelainstitucional e a uma coordenação mais estratégica dessas medidas. Exige-se por isso que a programação futurainvista fortemente na preparação deste modelo.

Recomenda-se ainda a este respeito um investimento de programação de maneira a tornar mais claros eoperacionais os critérios de delimitação dos apoios a desempregados e a desempregados desfavorecidos.

A preparação do próximo período de programação exige ainda um cuidadoso cruzamento dos resultados destaavaliação com outros trabalhos em curso de âmbito menos geral. É o caso da avaliação do sistema deaprendizagem, da avaliação dos Centros de Formação protocolares, da medida de apoios à criação do auto--emprego por antecipação da atribuição do subsídio de desemprego e avaliações mais específicas de subvençõescontratualizadas no âmbito da actuação do POEFDS.

Embora não tenha sido objecto de particular atenção neste exercício de actualização da avaliação intercalar,a matéria do sistema de informação entendido mais como um instrumento de acompanhamento estratégico porparte da gestão e de suporte ao aprofundamento dos processos de avaliação deve merecer alguma proposta deorientação futura. Até ao momento, os referidos processos de acompanhamento e de avaliação têm a colaboraçãode um sistema de informação que é ditado essencialmente pelo processo de tramitação de candidaturas e pelasistematização de modelos de informação que se prendem com a relação promotores de projectos – Gestão doPrograma – IGFSE. Não estando em causa a complexidade deste sistema e a capacidade de o colocar acessível,com graus pertinentes de celeridade, à Gestão e ao processo de avaliação, a qualificação dos processos deavaliação exige a disponibilização de outros elementos de informação. Em primeiro lugar, é necessário que osprocessos de celebração de contratos-programa não se traduzam por quebras de informação do programa. Emsegundo lugar, tendo em conta a necessidade de não complicar a carga administrativa do processo aos promotoresde projectos, já de si onerosa, a melhoria dos processos de avaliação é indissociável da realização de processosde inquirição por amostragem a realizar pela Gestão a projectos concretos. Tal inquirição deve privilegiar arecolha de elementos que se prendam essencialmente com a qualidade da formação e dos projectos em geral ecom os impactos dos mesmos.

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Ponderadas que sejam as margens de manobra para melhorar a programação e as condições para a suaaplicação e tendo em conta o potencial e a elasticidade de procura que os domínios que constituem a centralidadeda acção POEFDS apresentam, há em nosso entender condições de absorção com eficácia e com impactoestratégico assegurado de um reforço da componente FSE na transformação do QREN em programação efectiva.Esse eventual reforço da presença do FSE deve servir não só o corpo central de intervenção configurado por umaintervenção do tipo POEFDS, mas também as já referidas áreas de formação com tecnicidade passível de serancorada em programas do tipo POSC ou Saúde XXI.

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PROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO, FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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41FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL EMPREGO,FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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ENTIDADES RESPONSÁVEIS

CESO I&D Dois – Investigação e Desenvolvimento, S.A.Rua Joaquim Agostinho, n.º 14 B1750-126 LisboaPortugalTel.: +351 21 751 01 00Fax: +351 21 757 56 20E-mail: [email protected]ágina na Internet: http://www.ceso-id.pt

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação:Maria Teresa Dinis

Coordenação Executiva:Teresa Colaço

Equipa Técnica:André de SousaEsperança NunesHelena PeixotoIsabel NoronhaJoão MenezesMargarida CastroRogério SilveiraVitor Góis Ferreira

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ÍNDICE

OBJECTIVO E METODOLOGIA 5

iI. PRINCIPAIS CONCLUSÕES 7

Reapreciação da pertinência e coerência da reprogramação intercalar 9

Avaliação da eficácia do POPesca 10

Avaliação da sua eficiência 13

Análise dos respectivos impactos e valor acrescentado 13

II. RECOMENDAÇÕES 15

Concepção do programa 17

Prioridades Estratégicas 18

Modelo de gestão e acompanhamento 21

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OBJECTIVO E METODOLOGIA

O presente sumário executivo da avaliação intercalar do MARE, encontra-se dividido em duas partes.Uma primeira onde são apresentadas as principais conclusões dos trabalhos de avaliação nas suas váriasdimensões, designadamente a reanálise da pertinência e coerência do programa, a avaliação da sua eficáciae eficiência, bem como os respectivos impactos e valor acrescentado.

Na segunda parte são apresentadas as recomendações que decorrem daquelas conclusões.O processo metodológico adoptado para a realização do exercício de avaliação do Programa Operacional

PESCA compreendeu três grandes componentes, a saber:

• Componente metodológica – respeitante ao desenvolvimento da abordagem metodológica e dosinstrumentos a aplicar;

• Componente analítica e propositiva – respeitante ao desenvolvimento do modelo de avaliação doobjecto de estudo, bem como à interpretação dos seus resultados e à formulação de proposta para apróximo período de programação;

• Componente de validação – referente à discussão com o Grupo Técnico de Avaliação e incorporaçãodos respectivos contributos.

Estas componentes, dotadas de carácter conceptual, possuem tradução operativa em fases que asconcretizam, conforme se pode verificar na figura seguinte.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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Organização do Processo Metodológico

COMPONENTES FASES/ ETAPAS APRESENTAÇÃODOS RESULTADOS

RELATÓRIO DEPROGRESSO

RELATÓRIOFINAL

SUMÁRIOEXECUTIVO

1.ª FASEDesenvolvimento da Metodologia de

Avaliação

Definição de objectivos e da abordagemmetodológica global do exercício

Definição dos instrumentos aplicáveis

RELATÓRIO FINALPRELIMINAR

3.ª FASEValidação do Relatório Final

Discussão e Aprovação do Relatório FinalPreliminar

(Grupo Técnico de Avaliação)

2.ª FASE

ANAL

ÍTIC

A E

PROP

OSIT

IVA

MET

ODOL

ÓGIC

AVA

LIDA

ÇÃO

Desenvolvimento do Exercício deAvaliação

Aferição da avaliação intercalar de 2003

Aprofundamento de medidas e áreas temáticasespecíficas

Conclusões da avaliação

Recomendações para o futuro períodode programação

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I.PRINCIPAIS CONCLUSÕES

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Da reavaliação da pertinência e coerência, conjugada com a actualização das análises relativas àeficácia e à eficiência da intervenção, resultou a reapreciação das conclusões elaboradas na avaliaçãointercalar e a sua eventual alteração.

Neste capítulo procuraremos assim articular as conclusões relativas a:

• Reapreciação da pertinência e coerência da reprogramação intercalar• Avaliação da eficácia do POPesca• Avaliação da sua eficiência• Análise dos respectivos impactos e valor acrescentado

Reapreciação da pertinência e coerência da reprogramação intercalar

Da análise efectuada quando da Avaliação Intercalar não se detectaram alterações significativasrelativamente à conformidade do POPescas com o diagnóstico do sector, embora se considere pertinenteressaltar um conjunto de questões no quadro da reflexão em torno do próximo período de programação.

No que respeita à frota, a evolução do sector apresenta diferenças estruturais importantes quanto aosseus diferentes segmentos, nem sempre consentâneas com a trajectória desejada. Tal facto poderáaconselhar uma intervenção mais dirigida do ponto de vista de cada um dos segmentos da frota (industrial,costeira e local) no sentido da concretização do equilíbrio do esforço de pesca que constitui objectivo doMARE e da Política Comum de Pescas. Simultaneamente, é de realçar o processo de expansão da actividadeaquícola que, deve continuar a merecer a atenção das políticas dirigidas ao sector, permitindo,nomeadamente, o reforço da sua importância enquanto fonte alternativa de pescado.

O objectivo de reforço da competitividade das empresas deve continuar a ser prioritário devendo serfeita reflexão sobre os instrumentos utilizados para o efeito. Registe-se a evolução positiva daprodutividade na indústria transformadora de produtos da pesca que, no entanto, aconselha à continuaçãode medidas destinadas ao seu suporte, particularmente no actual contexto económico negativo.

No que diz respeito à coerência do MARE com os instrumentos de política nacional e comunitáriaapresentados, especialmente nas vertentes competitividade e sustentabilidade do desenvolvimento, sãotambém confirmadas as principais conclusões expressas na Avaliação Intercalar. No entanto, a necessidadede respeitar a sustentabilidade dos recursos poderá traduzir-se uma relação conflitual ao nível docrescimento e da coesão social, particularmente em momentos de transição em que é necessário adequar oesforço de pesca aos recursos disponíveis, sem por em causa a exploração sustentada dos recursos emgerações vindouras.

Em relação às interacções do MARE com outros POs (incluindo o novo POCI), mantêm-se as conclusõesda análise de coerência externa apresentada em sede de avaliação intercalar do MARE que confirmam acoerência do programa relativamente aos restantes. Aspectos de complementaridade importantes sãoidentificados ao nível do aumento da competitividade das empresas, investigação, emprego e formaçãoprofissional e sustentabilidade do desenvolvimento.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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Avaliação da eficácia do POPesca

Eixo 1 – Ajustamento do Esforço de Pesca

O Eixo 1 do programa MARE tem como principal objectivo adequar a frota à situação dos recursos,retirando da actividade as unidades mais obsoletas. Pretende-se que estes objectivos sejam atingidosatravés de três tipos diferentes de intervenções, ligadas a cada uma das medidas do eixo: cessaçãodefinitiva por demolição de embarcações, transferência da embarcação para outros fins ou países terceirosou transferência para sociedades mistas fora de águas comunitárias. Das três medidas, a primeira foiconsiderada a mais importante, tendo sido definidos como objectivo um total de 300 intervenções (númerode embarcações retiradas da frota) contra 3 e 5 respectivamente nas Medidas 1.2 e 1.3.

A intervenção afectou sobretudo os segmentos mais industriais da frota (4K2 a 4K4) com 10 a 13% dasembarcações retiradas em cada segmento contra 2% do segmento 4K1. Esta situação é positiva pois sãoestas as embarcações associadas à captura de recursos com maiores problemas de sustentabilidade. Estessegmentos têm também menos embarcações pelo que uma redução percentual mais elevada não tem tantoimpacto na perda de emprego. O arrasto, que à data a avaliação intercalar tinha fraca participação nestamedida, está agora ao nível dos outros segmentos industriais da frota.

Registou-se um aumento de participação na medida 1.3 com projectos envolvendo por vezes mais doque uma embarcação e atingindo sobretudo o sector 4K5, aquele que tem melhores condições para pescafora de águas nacionais. Este aumento da participação reforça a eficácia desta medida.

Eixo 2 – Renovação e Modernização da Frota de Pesca

Como já referido no relatório anterior, o arrasto continua a ser fonte de preocupação. Agora com 13 novas embarcações aprovadas, é o segmento com menor sustentabilidade devido à situação dos recursos.Este número de novas embarcações, por vezes com aumentos de tonelagem em relação às anteriores,compensadas noutros segmentos da frota, pode agravar ainda mais a situação do lagostim, pescada,tamboril (fora dos limites biológicos de segurança), o carapau (para o qual é recomendado pelo ACFM amanutenção dos níveis de esforço) para não mencionar outros recursos não acompanhados como a gamba.Mais ainda, a iminente entrada em vigor de planos de recuperação para a pescada e o lagostim pode reduzir,a curto prazo, a rentabilidade deste segmento da frota. É de assinalar que a recuperação de recursosdemersais exige dezenas de anos (ver situação do bacalhau na costa NW do Atlântico), traduzindo-seprevisivelmente numa situação em que as embarcações agora construídas nunca virão a pescar recursosdemersais em bons níveis durante o seu período de vida de maior rentabilidade, servindo apenas paraacelerar a sua delapidação. A insistência em não diferenciar os segmentos da frota que merecem, ou não,ser incentivados é extremamente negativa no contexto da modernização do sector.

Medida 3.1 – Protecção e Desenvolvimento dos Recursos Aquáticos

Eixo 3 – Protecção e Desenvolvimento dos Recursos Aquáticos, Aquicultura, Equipamentos de Portos dePesca, Transformação e Comercialização

A boa execução do projecto e os estudos de acompanhamento já efectuados, permitem inferir que osrecifes artificiais construídos no Algarve podem ser um instrumento positivo na sustentabilidade dos recursospodendo estas estruturas ser utilizadas em programas de repovoamento com juvenis provenientes deaquicultura, desde que salvaguardados a componente ligada à diversidade genética dos peixes a repovoar.

A monitorização destas estruturas mostrou que a sua capacidade de atrair e concentrar uma comunidadeictiológica não acarretou alteração no equilíbrio nas diferentes componentes da comunidade, visto as suaproporções relativas se terem mantido. Por outro lado o rendimento médio da pesca foi sempre superior naszonas recifais em comparação com as zonas de controlo.

Medida 3.2 – Desenvolvimento da Aquicultura

A aquicultura é um sector estratégico em Portugal, mas em consequência do seu rápido desenvolvimentosurgiram um conjunto de problemas relacionados com a sensibilização do público relativamente à protecção

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dos recursos, qualidade e segurança alimentar. Problemas relacionados com desenvolvimentos técnicos e orisco de contaminação por doenças têm também aumentado a vulnerabilidade das empresas. Para alémdisso, os novos projectos de aquicultura requerem a aprovação de várias entidades tornando por vezes oprocesso moroso e afectando o interesse dos promotores na preparação das candidaturas. As práticasincentivadas por esta Medida no sentido de que o desenvolvimento estratégico desta actividade fosse maisestável, com menos pontos fracos, procurando as melhores técnicas e as melhores práticas do ponto de vistaambiental, promovendo uma aquicultura responsável, traduziram-se em resultados positivos, quer para osprodutores (melhores e mais eficientes técnicas de produção) quer para o consumidor (qualidade dosprodutos).

Verifica-se, no entanto, que a produção aquícola portuguesa continua ainda a assentar basicamente naprodução marinha de duas espécies de peixes (robalo e dourada) e uma de moluscos (a amêijoa) e no sectordulçeaquícola de apenas numa espécie (a truta), o que torna este sector vulnerável à concorrência compaíses europeus que utilizam metodologias de produção com custos de exploração mais baixos.

Por isso o incentivo à diversificação em novas espécies e às novas tecnologias constitui aspecto chavepara o desejado aproveitamento e potenciação de novas oportunidades para o sector. Acresce que o apoioà instalação de equipamentos que modernizaram e melhoraram a eficiência das explorações e a qualidadedos produtos, conduziu a uma redução nos custos operacionais, contribuindo de forma complementar paraa competitividade do sector e para a eficácia desta Medida.

Medida 3.3 – Equipamentos dos Portos de Pesca

Face ao nível de execução da Medida, que contribui para o reforço da competitividade do sector e daqualidade dos produtos da pesca, tanto ao nível da melhoria das instalações e equipamentos de portos depesca como das condições de trabalho e segurança de pessoas e bens, cumpre-nos uma reflexão sobre estasituação.

Esta medida veio permitir a melhoria das condições de operacionalidade dos portos já existentes, aconstrução de novas lotas por substituição de antigas já obsoletas e a beneficiação de outras (através, porexemplo, da expansão da rede de frio,, do ordenamento do cais, e da criação de infra-estruturas para apreparação e acondicionamento do pescado.

Neste contexto, a adesão dos promotores permite concluir que o esforço dos poderes públicos está aser devidamente integrado nos projectos operacionais dos agentes económicos utilizadores, públicos ounão.

Foi realizado um estudo de diagnóstico e levantamento de necessidades que identificou, entre outros,os seguintes pontos fracos:

• Insuficiência em facilidades portuárias nas instalações mais pequenas;• Deficiente cobertura na depuração de bivalves;• Cadeia de frio insuficiente.

Verificou-se que nenhum destes aspectos esteve na base ou foi integrado num planeamento estratégicode desenvolvimento e/ou racionalização do tecido portuário nacional.

Medida 3.4 – Transformação e Comercialização

As conclusões da Avaliação Intercalar relativamente a esta medida permanecem válidas. Os projectoshomologados contribuem decisivamente para a concretização do principal objectivo: o reforço dacompetitividade e da capacidade concorrencial das unidades de transformação. A melhoria das condiçõeshigio-sanitárias, a introdução de tecnologias avançadas, a inovação ao nível dos métodos de trabalho e aeficácia no controlo de gestão são alguns dos aspectos potenciadores do desenvolvimento económico destesector. Mantendo-se as baixas taxas de execução, será necessário que se actue sobre os principaisestrangulamentos. Tendo em conta que alguns se prendem essencialmente com a situação económica actual(variável exógena e não controlável) deverá ser feito um esforço para melhorar o modelo de gestão do PO(em termos de prazos, complexidade e burocracia), de modo a que sejam exequíveis até final do período deprogramação, o cumprimento das metas estabelecidas.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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Medida 4.1 – Pequena Pesca Costeira

Eixo 4 – Outras Medidas

Apesar desta medida pretender incentivar as comunidades de pescadores a desenvolverem projectos emparceria, verificou-se uma fraca adesão por parte dos promotores alvo.

A fraca apetência dos grupos profissionais do sector para se associarem e apresentarem projectoscolectivos, e o desconhecimento dos potenciais promotores relativamente ao programa e respectiva medida,foram as principais causas da reduzida taxa de compromisso e execução apresentada por esta Medida.

Medida 4.2. – Acompanhamento Socioeconómico e Medida 4.5. – Cessação Temporária e Outras Compensações

A concessão de ajudas em tempo útil, para além dos efeitos directos e imediatos junto dosbeneficiários, espelha simultaneamente uma sensibilidade crescente pelas questões associadas a realidadessociais de estratos desfavorecidos, onde a perda de emprego se revela um factor desestruturante.

Enquadrando-se estas duas medidas neste âmbito, embora com objectivos complementares, podemosconcluir da sua eficácia , pois apresentam níveis de compromisso e de execução significativos.

Medida 4.3 – Promoção e Prospecção de Novos Mercados

Os objectivos desta medida são fundamentais para que o sector se consiga impor no mercado em queestá inserido (promoção dos produtos, contributo para a diversificação e melhoria do abastecimentoalimentar e divulgação). No entanto, não sendo possível a promoção de marcas ou de espécies, dificilmentea sociedade privada e as associações estarão disponíveis para aderir a estes apoios, com reflexos nos níveisde execução. Mesmo assim, as metas definidas poderão ser alcançadas até ao final do período deprogramação.

Em suma, e como foi afirmado em sede de Avaliação Intercalar, os efeitos desta Medida estarão,demasiado confinados à promoção dos produtos da pesca sendo reduzidos os contributos para a promoçãodos produtos da aquicultura e a divulgação de medidas técnicas e de gestão dos recursos.

Medida 4.4 – Acções Desenvolvidas pelos Profissionais

Esta medida visa contribuir para elevar o grau de cooperação empresarial e associativismo dosprofissionais e agentes económicos do sector, de forma a permitir uma melhor regulação do mercado.

No entanto e face à fraca adesão dos promotores, e embora estes a considerem pertinente, a suaconstrução deverá ser, num próximo período de programação, reanalisada e reformulada.

Medida 4.6. – Acções Piloto e Projectos Inovadores

Contribuindo os projectos aprovados para a concretização dos objectivos da medida, esta apresentaainda um nível reduzido de compromisso e de execução.

Assim, embora não estejam comprometidas as metas apontadas para 2006 (existe a perspectiva deconcretização do terceiro barco de investigação o que ultrapassaria a dotação financeira desta medida) asmetas surgem nesta fase apenas parcialmente concretizadas.

Medida 5.1. – Estruturas de Apoio à Competitividade

Eixo 5 – Criação de Condições para uma Melhor Competitividade do Sector

Ainda que a taxa de compromisso da quase totalidade do investimento total orçamentado para o períodode programação perspective um bom nível de execução financeira no final do período de programação, aactual taxa de execução global de apenas 30%, resultante dos conhecidos constrangimentos financeirosenfrentados pelo INIAP/IPIMAR, pode impedir maiores níveis de eficácia da Medida/ Eixo.

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Mantêm-se as conclusões expressas na Avaliação Intercalar relativas ao contributo do Eixo para amelhoria do conhecimento científico no domínio dos oceanos, dos recursos haliêuticos, das tecnologiasrelativas à captura e produção aquícola e à conservação e transformação dos produtos da pesca eaquicultura. Igualmente se mantém a constatação de que os resultados ao nível da modernização dastécnicas e equipamentos do sector, renovação das estruturas produtivas do sector e diversificação dasactividades e redução da instabilidade das comunidades piscatórias, poderiam ser significativamentealargados caso se tivesse verificado maior ênfase na divulgação dos conhecimentos adquiridos junto dosagentes económicos (outro dos objectivos da Medida 5.1).

Avaliação da sua eficiência

A análise de eficiência foi desenvolvida a partir da actualização do exercício efectuado na AvaliaçãoIntercalar, sendo efectuada a dois níveis:

• A da adequação da afectação dos recursos financeiros do PO ao nível do Eixo/ Medida face ao estadode realização;

• A da eficiência em termos de custo por realização ao nível das medidas e por tipologia de projecto.

Comparando os níveis de compromisso com a execução para o mesmo período, no sentido da adequaçãoda afectação de recursos financeiros, pudemos constatar que se registou uma melhoria nos últimos 2 anos(Jul.2003-Jun.2005). No entanto mantêm-se um conjunto de situações as quais merecem alguma reflexão:

• As medidas que exigem um esforço de comparticipação privada são as que apresentam um nível deexecução mais baixo;

• Algumas medidas apresentam um nível de compromisso elevado, pelo que seria de equacionar o seuencerramento, de modo a não criar falsas expectativas nos potenciais promotores;

• A medida 5.1, apesar de apresentar uma taxa de compromisso de 99,2%, face ao ritmo das execuçõespoderá pôr em risco o cumprimento das metas estabelecidas.

De forma complementar ao referido anteriormente, procedeu-se à análise dos custos médios unitáriospor objectivos quantificados das medidas (indicadores de acompanhamento material), associados àsrespectivas taxas de execução.

Verificou-se que globalmente o programa está a ser implementado de modo eficiente apresentando, noentanto, algumas situações a considerar:

• Apesar de apresentar custos unitários programados sempre superiores aos homologados, o eixo 1 poderáter alguma dificuldade no cumprimento de algumas das metas estabelecidas;

• No eixo 2, a existência de desequilíbrios em termos de programação, indicia alguma subvalorização doinvestimento. De acordo com os níveis de compromisso e execução não será possível atingir as metasdefinidas em número de navios intervencionados (quer em termos de construção quer de modernização).

• Em termos globais o Eixo 3 apresenta-se eficiente em termos de verbas envolvidas, sendo apenasnecessário um esforço no sentido do aumento das taxas de execução dos projectos, que se apresentambastante baixas (45%) e que poderão comprometer o cumprimento das metas estabelecidas.

• Excluindo as medidas 4.1, 4.2, 4.5 e 4.6 pelos motivos já expressos, este eixo apresenta um nível deeficiência bastante razoável, indo previsivelmente atingir no final do período de programa as metasdefinidas.

Análise dos respectivos impactos e valor acrescentado

Praticamente todas as dimensões do Valor Acrescentado Comunitário se encontram presentes noPrograma MARE em termos potenciais. A programação, a aprovação e a execução da intervençãooperacional, ao nível dos objectivos, Eixos e Medidas, bem como, ao nível da tipologia de acções e deprojectos a financiar, contribui directamente para a concretização do Valor Acrescentado Comunitário.

Num Programa de cariz essencialmente público, destaca-se o efeito de alavanca financeira do Eixo 2,sendo o que maior efeito de arrastamento induz ao nível do investimento privado. Na medida em que as

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PROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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taxas de execução das despesas homologadas do MARE são mais baixas em precisamente Eixos quecomportam um maior impacte na Alavanca Financeira, a concretização desse impacte está relativamenteadiada pela execução do Programa. O Eixo 3, fortemente orientado para o tecido produtivo da aquiculturae da transformação dos produtos da pesca, deveria apresentar um efeito de alavanca superior, pelo que seaconselha um acompanhamento cuidadoso da execução deste Eixo, sobretudo no que à iniciativa privadase refere.

No que respeita ao contributo para o crescimento económico e emprego, o MARE possui acções comefeitos multiplicadores nessas dimensões), mas acolhe igualmente projectos que, pela sua natureza,poderão ter um efeito inverso (Eixo 1).

O esforço de reestruturação do sector das pescas – à semelhança do que ocorre com outros programasde investimento subvencionados pela União Europeia – tem requerido um investimento que transcende acapacidade financeira nacional, pelo que, embora o efeito de adicionalidade das despesas comunitárias sejabastante modesto, não há substituição do esforço nacional pelo comunitário e, por outro lado, atesta apertinência da programação da intervenção.

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II.RECOMENDAÇÕES

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As recomendações expressas neste capítulo subdividem-se em três grandes domínios: concepção doprograma, prioridades estratégicas e modelo de gestão e acompanhamento.

CONCEPÇÃO DO PROGRAMA

• Na fase imediatamente anterior à concepção do novo programa, no quadro do próximo período deprogramação 2007-2013), considera-se de grande pertinência e relevância promover a elaboração de umdocumento de orientação estratégica para o sector. Naturalmente, tratar-se-á de um documentoeminentemente pragmático e técnico, assumindo uma dimensão dinâmica e incorporando aspreocupações e necessidades dos vários actores e segmentos de actuação envolvidos no sector:

– Diagnóstico (gestão da frota, aquicultura, indústria transformadora, infra-estruturas portuárias)– Estabelecimentos de prioridades– Definição de objectivos estratégicos (curto, médio e longo prazo)– Definição de metas quantificadas– Definição de metodologias para acompanhamento, avaliação, gestão e tomadas de decisão.

• Equacionar, dado o forte enfoque e impacte regional/local do sector, da pertinência de parte dos apoiospassarem a ser promovidos no quadro dos futuros POs de natureza regional;

• Dar prioridade aos projectos de empresas ou grupos de empresas do sector em parceria com entidadesdo Sistemas Científico e Tecnológico Nacional, que envolvam I&D e/ou transferência de tecnologia ecriação de emprego científico;

• Na redacção da regulamentação específica do PO, reforçar a preocupação com a sua clareza esimplicidade;

• Reforçar em termos quantitativos e qualitativos a dimensão de divulgação e informação do PO junto dospromotores, incidindo nomeadamente nos aspectos regulamentares dos apoios comunitários (p.e. minimização de situações de lacuna documental ao nível dos pedidos de pagamento);

• Atribuir maior atenção à fase de definição de indicadores de realização física e eficácia do PO,explicitando claramente as fontes/ método de cálculo e as metas;

• Colocar maior ênfase na fase de acompanhamento dos projectos, numa lógica de promoção de umaatitude mais proactiva da autoridade de gestão;

• Criação de mecanismos de “recompensa” para promotores que atinjam os objectivos pretendidos com osprojectos propostos e com cumprimento de prazos;

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PROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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PRIORIDADES ESTRATÉGICAS

O sector das pescas sofre de grandes pressões a nível nacional e internacional. É patente umadegradação acelerada dos ecossistemas e dos recursos, decorrente de causas múltiplas: modificaçõesclimáticas, destruição de habitats essenciais, poluição de zonas costeiras e sobrepesca. É importante quePortugal intervenha na definição das prioridades a incluir nos eixos e medidas de um novo período deprogramação, com base num plano para o sector e considerando a conservação dos seus recursos como umaprioridade É nesse sentido que se expressam as seguintes recomendações:

Ao nível do ordenamento da frota:

• A aplicação de medidas para regulamentação do esforço de pesca deve ter em consideração ossegmentos da frota, o tipo de recursos explorados e artes utilizadas.

• A implementação de medidas que promovam a cessação da actividade da pesca (cessação definitiva etransferência para outros fins), deve ser promovida sobretudo em sectores da frota em que a reduçãode capacidade é fundamental para a recuperação dos recursos que, quando recuperados, não poderãovoltar ser sujeitos à capacidade de esforço suspensa. Encontram-se neste grupo a frota de arrasto ealguns segmentos da frota polivalente (por exemplo embarcações que pescam pescada e tamboril, emparticular as que utilizam redes de emalhar);

• As medidas relativas a apoios financeiros a diferentes situações que justificam a paragem temporária daactividade, deverão ser preferidas para segmentos da frota em que a necessidade de apoio é temporária,prevendo-se que num curto/médio prazo, a capacidade instalada volte a estar adequada à exploraçãodos recursos. No presente, esta é a situação da frota de cerco.

• Nos segmentos da frota em que se identifique um excesso de capacidade, não deverá ser possívelpromover novas construções.

Ao nível da classificação das artes de pesca de acordo com o impacto que têm no meio marinho:

• Deve ser feita, à priori, a identificação das artes a desincentivar, não tratando todos os promotores emigualdade de circunstâncias, em particular nos apoios aos planos de recuperação. Como exemplo,referem-se as artes de pesca utilizadas pela frota polivalente para a captura de pescada. A reduçãoproposta no plano de recuperação afecta de igual forma duas artes tradicionais na captura destasespécies – redes de emalhar e aparelhos de anzol – devendo ser as segundas tratadas com descriminaçãopositiva por terem impactos ambientais muito menores.

• Implementação de medidas que promovam voluntariamente a eliminação das artes mais destrutivas.

Ao nível das estratégias do licenciamento da actividade da pesca fora das 12 milhas:

• Sistematização na recolha de informação sobre as características da área abrangida e das espéciesexploradas. Devido à plataforma estreita que rodeia o continente e à sua quase inexistência nas ilhasda Madeira e Açores, fora das 12 milhas estamos sobre o talude e no início da planície abissal. Nestaszonas encontram-se espécies de grande sensibilidade à exploração – crescimentos lentos, baixasfecundidades e densidades. Existem também montes submarinos fundamentais para a conservação dossistemas oceânicos.

• Revisão das licenças da frota a operar nesta zona, em função das características dos ecossistemas e dacondição dos recursos. Deverá ser equacionada a proibição total do arrasto (demersal) e a limitação deredes de emalhar).

• Definição de uma estratégia a nível nacional, envolvendo as Regiões Autónomas dos Açores e daMadeira. É de salientar que algumas pescas tradicionais, feitas sobretudo com aparelhos de anzol,podem ser ameaçadas se a tendência para a utilização de arrasto a profundidades cada vez maiores semantiver.

GESTÃO DA FROTA

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Ao nível da qualificação dos produtos de pesca:

• Aposta na melhoria de rentabilidade do sector através de aumento de qualidade do produto;• Apoio a pequenos investimentos, individuais ou fruto de acções colectivas, de melhoria quer no

acondicionamento e transporte de pescado quer na sua valorização em terra (por exemplo condições deembalagem e etiquetagem).

Ao nível do reconhecimento da importância do estabelecimento de Áreas Marinhas Protegidas(AMPs):

• Previsão de mecanismos de compensação para os pescadores prejudicados a curto prazo pela proibiçãoparcial ou total do exercício da pesca em zonas costeiras;

• Previsão de mecanismos para incentivar a integração destes pescadores, afectados pelo estabelecimentodas AMPs, nas futuras actividades da reserva, como por exemplo turismo.

A aquicultura pode ser uma actividade sustentável do ponto de vista da gestão dos recursos e da promoçãoda qualidade ambiental através

• Do desenvolvimento regular de planos e de estratégias, de forma a assegurar que a aquicultura éecologicamente sustentável e de forma a garantir o uso racional dos recursos partilhados entre aaquicultura e outras actividades;

• De assegurar que os produtos da aquicultura são adequados à alimentação humana e de continuar apromoção de esforços para manutenção da qualidade promovendo o seu valor através de umprocessamento e armazenamento.

De modo a potenciar a sustentabilidade da aquicultura é necessário:

• Apoiar o desenvolvimento da piscicultura intensiva e semi-intensiva de forma integrada numa óptica deaquicultura sustentada;

• Apoiar a piscicultura extensiva em casos em que a condicionante ambiental seja factor decisório; • Apoiar a diversificação em novas espécies com bom escoamento de mercado;• Apoiar a aquicultura offshore, como meio de reduzir o esforço na utilização da zona costeira onde se

localizam as zonas de alevinagem da maioria das espécies costeiras; • Promover a aquicultura orgânica (aquicultura biológica), sobretudo nas zonas onde a legislação

ambiental é condicionante do tipo de metodologias de produção;• Apoiar o desenvolvimento de técnicas de diagnóstico rápido para as principais doenças em aquicultura

e criação de laboratórios certificados de apoio à aquicultura a fim de identificar zonas livres de doençasem aquicultura;

• Atribuir compensações a suspensões temporárias na produção de produtos aquícolas, quer porcontaminações por biotoxinas (moluscicultura) quer por epizotias (piscicultura);

• Incentivar a ligação entre o sistema científico e tecnológico nacional com o sector produtivo atravésdo apoio a projectos-piloto de interesse para o sector;

• Apoiar o desenvolvimento de processo de certificação de qualidade (empresa, produto e região);• Dinamizar a oferta de acções de formação orientadas para necessidades específicas dos aquicultores.

No sentido de reforçar e fortalecer o tecido económico, a competitividade e a capacidade concorrencialdas unidades de transformação ou comercialização de pescado, é necessário:

• Apostar no desenvolvimento dos factores intangíveis da competitividade: qualidade, inovação, TIC,transferência de conhecimentos e tecnologia, sustentabilidade ambiental;

INDÚSTRIA TRANSFORMADORA

AQUICULTURA

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PROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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• Apostar na formação dos activos e na melhoria das suas qualificações;• Apostar na valorização dos produtos através de:

– desenvolvimento de novos produtos, desenvolvimento de marcas e divulgação dos produtos. – uma maior informação ao consumidor, apostando também numa maior qualidade dos mesmos, – eficaz fiscalização sobre as importações provenientes de países terceiros.

• Potenciar melhorias efectivas nas organizações com o correspondente aumento de produtividade,nomeadamente:

– nas condições de higiene, de saúde humana e animal;– nas condições técnico-funcionais;– na redução de impactes ambientais.

Reconhece-se hoje que a actividade piscatória se encontra em dificuldades, dispondo no entantoPortugal de instalações portuárias seguras e eficazes mas, em muitos casos, subaproveitadas. O problemaestrutural subjacente – redução das capturas e do esforço de pesca – tem consequências para as infra--estruturas que lhe estão associadas.

Relativamente aos portos:

Apesar do esforço de modernização e de criação de condições de trabalho nos portos de pesca nos últimosanos, continua presente a necessidade de melhoria dos mesmos. Nesse sentido torna-se premente a:

– Elaboração de um diagnóstico da situação actual;– Auscultação das necessidades e do grau de satisfação dos beneficiários finais;– A definição de prioridades dos investimentos a efectuar, nomeadamente em:– condições de desembarque;– tratamento e armazenagem dos produtos de pesca dos portos;– estruturas nos portos de pesca nomeadamente no que diz respeito ao abastecimento de combustível ou

gelo, alimentação de água ou electricidade; – ordenamento do cais, de forma a melhorar as condições de segurança e minimizar o risco de acidente.

As preocupações ambientais também devem ser objecto de reflexão a este nível. Registe-se a necessidadede um maior acompanhamento das actividades portuárias no que respeita aos impactes ambientais, bemcomo a existência de estruturas de combate à poluição.

O desenvolvimento de um sector económico como o das Pescas, só será possível com o suporte deactividades de I&D perfeitamente orientadas para as necessidades do sector e sem perder de vista aintegração com outras políticas sectoriais. Seria no entretanto importante que fossem estabelecidas, maisconcretamente, algumas orientações:

• Definir áreas prioritárias de investigação, em articulação com as potenciais intervenções operacionaisna economia e na ciência, tecnologia e ensino superior, visando a criação de massa crítica em áreasestratégicas para o sector.A definição de prioridades na investigação científica deverá também considerar estudos de naturezasocioeconómica que se debrucem sobre as consequências de propostas de gestão dos recursosconducentes a reduções ou alterações na pesca. Estas propostas poderão incluir não só medidas derestrição ao esforço e às artes de pesca, mas também as consequências das paragens biológicas,aplicação de planos de recuperação ou estabelecimento de áreas marinhas protegidas;

INVESTIGAÇÃO

PORTOS E LOTAS

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• Orientar o apoio para a estruturação de redes multidisciplinares e multicêntricas e interinstitucionais,envolvendo quer Unidades de I&D quer entidades representativas dos profissionais do sector;

• Enfatizar a importância da investigação aplicada, em detrimento da investigação fundamental (desdeque salvaguardada noutro âmbito), orientada para as necessidades de conhecimento do sector, epromovendo a disseminação dos resultados junto dos públicos-alvo;

• Fomentar e apoiar a realização de projectos de investigação e desenvolvimento de novas aplicaçõestecnológicas em parceria, entre entidades do Sistema Científico e Tecnológico Nacional e entre estas eas empresas do sector;

• Enfatizar a importância da transferência de tecnologia para os profissionais do sector, seja a resultantedos projectos a desenvolver seja do actual state-of-the-art;

• Dispor de um Painel de Peritos de avaliação dos projectos, à semelhança do que acontece em programasde investigação científica nacionais e estrangeiros, que verifique o cumprimento dos objectivos dosmesmos.

MODELO DE GESTÃO E ACOMPANHAMENTO

Ao nível da sua operacionalização

• Minimizar a rotatividade dos elementos da Unidade de Gestão, beneficiando do conhecimento que osmesmos têm do sector;

• Elaborar um plano de formação adequado às necessidades dos técnicos quer em termos técnicos querao nível dos sistemas de informação.

• Manutenção de um sistema de informação que se consubstancie num verdadeiro instrumento de gestão;• Definição de uma metodologia de actualização dos dados (quer físicos quer financeiros) e criação de

um sistema para a verificação dos mesmos e detecção de erros, pelo menos nos campos relacionadosentre si:

• Garantia que a manutenção da base de dados está centralizada na Unidade de Gestão e, se possível, quetal seja realizado por um técnico de informática em exclusividade e não em partilha, como aconteceactualmente.

Ao nível do projecto

• Redacção de formulários simples e com linguagem adequada ao público-alvo;• Introdução de maior rigor e exigência na fundamentação técnica das candidaturas e na previsão e

apuramento dos respectivos impactes, nomeadamente nas questões ambientais;• Redução dos prazos de decisão de análise das candidaturas;• Simplificação do processo de homologação de candidaturas permitindo a delegação de poderes na AG

para projectos de menor dimensão;• Acompanhamento mais rigoroso dos projectos no sentido de identificar potenciais situações de

adiamento indefinido do projecto visando a descactivação de verbas para apoio a novos projectos;• Maior acompanhamento físico dos projectos e apoio técnico aos promotores.

Candidatura

Estrutura de Apoio Técnico

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PROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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23FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA PESCA

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE – SAÚDE XXI

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE – SAÚDE XXI

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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ENTIDADE RESPONSÁVEL

CESO I&D Dois – Investigação e Desenvolvimento, S.A.Rua Joaquim Agostinho, n.º 14 B1750-126 LisboaPortugalTel.: +351 21 751 01 00Fax: +351 21 757 56 20E-mail: [email protected]ágina na Internet: http://www.ceso-id.pt

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação:Professor Doutor Constantino Sakellarides

Equipa Técnica:Dr.ª Helena PeixotoDr. Jorge CabralDr. Rogério SilveiraDr. Rui JaneiroDr.ª Teresa Colaço

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ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 5

2. METODOLOGIA 9

3. CONTEXTO DA INTERVENÇÃO 13

4. PERTINÊNCIA E RELEVÂNCIA ESTRATÉGICA DA REPROGRAMAÇÃO INTERCALAR 19

5. COERÊNCIA INTERNA DA REPROGRAMAÇÃO INTERCALAR 23

6. COERÊNCIA EXTERNA DA REPROGRAMAÇÃO INTERCALAR 27

7. REANÁLISE DAS CONCLUSÕES DA AVALIAÇÃO INTERCALAR 31

8. ANÁLISE DE EFICÁCIA DO SAÚDE XXI 35

Medidas 1.1 – Informação, Promoção e Defesa da Saúde Pública, 1.2 – Áreas de Actuação Estratégica e 2.1 – Rede de Referenciação Hospitalar 37

Promoção de Saúde e Prevenção da Doença: 37

Áreas Estratégicas e Redes de Referenciação Hospitalar 38

Unidades de Acidentes Vasculares Cerebrais e Via Verde Coronária 38

Tipologia de projectos relativa aos Resíduos Hospitalares 38

Medida 2.2 – Tecnologias de Informação e Comunicação 39

Medida 2.3 – Certificação e Garantia da Qualidade 39

Medida 2.4 – Formação de Apoio a Projectos de Modernização da Saúde 39

Medida 2.5 – Modernização e Humanização dos Serviços Hospitalares 40

Medida 3.1 – Criação e Adaptação de Unidades de Prestação de Cuidados de Saúde 40

9. EFICIÊNCIA DO SAÚDE XXI 41

10. AVALIAÇÃO DE LINHAS DE INTERVENÇÃO E DE PROJECTOS ESPECÍFICOS 45

Formação na área dos Sistema de Qualidade 47

Contribuição do SAÚDE XXI para a Rede de Cuidados Continuados 47

Análise de Projectos específicos 48

11. ANÁLISE DE IMPACTES E DO VALOR ACRESCENTADO DO SAÚDE XXI 49

Medidas e Projectos com maior impacte em ganhos em saúde 51

Contributos do SAÚDE XXI para os objectivos do III Quadro Comunitário de Apoio 52

Valor Acrescentado Comunitário do SAÚDE XXI 52

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12. AVALIAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DO SAÚDE XXI 53

13. RECOMENDAÇÕES 57

Relativamente à Avaliação do Modelo de Gestão do SAÚDE XXI 59

Relativas à Definição de Linhas de Intervenção para o Próximo Período de Programação 60

Dispositivos de análise e direcção estratégica na saúde 60

Transversalidade da intervenção e do investimento em saúde – mobilização de parceiras entre os diversos actores e com a sociedade em geral 60

Promoção da educação para a saúde e prevenção da doença e do desenvolvimento dos cuidados de saúde primários 61

Informação de saúde 61

Estratégias de investigação, inovação e formação 62

Monitorização e Avaliação do Investimento em Saúde no próximo período de Programação 63

ÍNDICE

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1.INTRODUÇÃO

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Este documento apresenta o sumário executivo do Relatório Final da actualização da avaliaçãointercalar do SAÚDE XXI.

No âmbito deste sumário executivo, antes de se proceder à sumarização das dimensões mais relevantesda actualização da avaliação intercalar do SAÚDE XXI, resumem-se o contexto, objectivos e principaisconclusões da avaliação deste programa.

A última parte do documento é dedicada à apresentação de um conjunto de recomendações para oinvestimento em saúde no próximo período de programação dos fundos comunitários.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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2.METODOLOGIA

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De acordo com as recomendações da Comissão Europeia1 a actualização da avaliação intercalar deveráconcentrar-se nos pontos em que é possível obter valor acrescentado para a avaliação e para oPrograma, privilegiando aspectos como a análise da aplicação das recomendações formuladas pela

avaliação intercalar, a análise das realizações e dos resultados obtidos em função dos objectivos e daexecução financeira do Programa, a análise dos impactes e a probabilidade de cumprimento dos objectivosglobais, a formulação de conclusões relativas à eficiência, eficácia e impacte e elaboração de recomendaçõespara o futuro.

O objectivo essencial deste momento de avaliação é, portanto, partindo do resultado do exercício daavaliação intercalar e das respectivas conclusões, proceder à actualização das suas dimensões essenciais (e de dimensões específicas consideradas pertinentes), no sentido de constituir a base de preparação dopróximo período de programação.

A metodologia utilizada para as diversas dimensões da análise apresenta, como principal inovaçãorelativamente à metodologia adoptada para o desenvolvimento da avaliação intercalar de 2003, a realizaçãode cinco focus group temáticos, com o objectivo de identificar e analisar as principais linhas de intervençãono sector da saúde para o próximo período de programação. Estas sessões reuniram 41 especialistas dasáreas em análise e versaram sobre as seguintes temáticas:

• Centralização versus descentralização da gestão do investimento em Saúde;• Políticas de saúde e investimento – que prioridades?• Estratégias de apoio à investigação e inovação no sector da Saúde;• Estratégias de Apoio à formação profissional na área da Saúde;• Apoio ao investimento no sector privado da Saúde – que orientações?

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

1 Document de Travail n.º 9 – Mise à jour de l’évaluation à mi-parcours des interventions des Fonds structurels, DGREGIO

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3.CONTEXTO DA INTERVENÇÃO

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Aavaliação do SAÚDE XXI suscita naturalmente um considerável conjunto de questões de elevado graude complexidade.

O SAÚDE XXI representou uma clara ruptura com o modelo de investimento que vigorou no decurso do2.º QCA. Procurou passar-se de uma lógica de investimento essencialmente em infra-estruturas (modelo daanterior intervenção comunitária) para uma abordagem estratégica com alguma sofisticação – orientaçãodo investimento infra-estrutural e em equipamentos para a produção de resultados em saúde.

Este é um desafio importante mas também de elevada dificuldade.Em primeiro lugar, requer a integração do Quadro Comunitário de Apoio num processo efectivo de gestão

da mudança, capaz de equacionar tanto as resistências como as oportunidades de mudança, de mobilizaros actores sociais mais influentes na saúde, e de desenvolver instrumentos adequados de direcção estratégicae gestão operacional.

Em segundo lugar, é igualmente importante assegurar (e contribuir para) que as estratégias de saúdenão sejam ocasionais, mas que tenham uma continuidade no tempo razoavelmente sustentável.

Em relação à gestão da mudança na saúde há que realçar a natureza do sistema de saúde e dos factoresque determinam a sua evolução.

As políticas de saúde do país têm vindo a reflectir um conjunto de concepções progressivamentedesenvolvidas e adoptadas nos últimos 30 anos, quer a nível técnico-científico quer nas orientações dasorganizações internacionais influentes no sector da saúde:

• A ideia dos sistemas de saúde centrados nos cuidados de saúde primários, pioneira em Portugal, mascom desenvolvimentos modestos nos últimos 20 anos;

• O movimento de promoção de saúde (“pessoas assumindo o controlo da sua saúde”) que, apesar de járazoavelmente difundido no país, não se tem reflectido suficientemente nas políticas de saúde – oreduzido apoio e falta de aproveitamento de projectos como o das “cidades saudáveis” ou asdescontinuidades no desenvolvimento da rede de “escolas promotoras de saúde”;

• A concepção de “estratégias de saúde baseadas em metas”, que tem vindo a constituir um quadro dereferência nacional e internacional para o desenvolvimento de uma nova geração de estratégias de saúde– as “estratégias de saúde” têm ainda um desenvolvimento incipiente no país;

• Iniciativas de flexibilização (por vezes conhecidas como “empresarialização”) dos modelos deorganização e gestão dos serviços de saúde e a emergência de dispositivos de contratualização que lhescorresponde, e que são favorecidas por estratégias de saúde que dão precedência à ideia dos“resultados” em relação a “receitas organizacionais pré-estabelecidas” (no entanto muitas daquelasiniciativas de flexibilização têm aparecido paralelamente e desinseridas do esforço de elaborar eimplementar uma estratégia de saúde para o país).

• A rápida disseminação entre os profissionais e os gestores da saúde das noções de “garantia daqualidade” e “desenvolvimento da qualidade”, apesar de, em Portugal, terem estado ainda poucointegradas nos principais eixos condutores das “reformas” dos serviços de saúde.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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Contudo, estas concepções e as iniciativas que delas decorrem não se desenvolvem no vazio. Têm umdeterminado contexto político, cultural, social, e económico.

Existe hoje uma vasta base de conhecimentos sobre a influência deste tipo de factores na evolução dossistemas de saúde.

As teorias dos “interesses estruturados” e, mais recentemente, os progressos na aplicação dasconcepções do institucionalismo histórico (ou dependência do percurso) na área da saúde dão particularimportância à “organização institucional da economia política”, que determina a forma com se resolvem osconflitos entre os interesses de diversos grupos sociais nos sistemas de saúde. É nesta estruturação deinteresses institucionalizados que radica, em parte, a dificuldade em fazer a transição de uma modalidadede investimento que distribui recursos para reforçar o que existe, para um outro registo em que oinvestimento se vai progressivamente reorientando para o que é mais necessário.

Mas a actual base de conhecimentos em políticas de saúde, acima referida, aponta também para umvasto conjunto de influências igualmente importantes que aqui não é possível referir em detalhe:

• A insuficiente interiorização cultural dos valores subjacentes ao sistema de protecção social (emcontraste com o que acontece nos países Europeus mais desenvolvidos);

• A baixa prevalência de traços culturais de auto-expressão (e portanto de participação social) necessáriospara que os poderes formais tornem reais as regras de decisão democrática;

• A importância do conhecimento da agenda dos actores sociais da saúde e da forma como se articulamcom as arquitecturas de influência das sociedades contemporâneas;

• As dificuldades da administração pública, especialmente no caso da portuguesa, em que se regista umnível insuficiente de diferenciação, qualificação e democratização;

• Baixo nível de “governância” – essencialmente de inclusão, transparência e responsabilização, quefazem com que o discurso e as regras de jogo formais se afastem do jogo real das decisões individuaise colectivas.

No que diz respeito às capacidades de análise e direcção estratégica na saúde pode dizer-se que elasse desenvolveram muito pouco no país nos últimos anos – é razoável esperar que os importantesinvestimentos que o Quadro Comunitário de Apoio proporciona constituam oportunidades e favoreçam autilização de instrumentos que favoreçam estes desenvolvimentos estratégicos:

• Não tem sido possível identificar um dispositivo de análise e direcção estratégica no Ministério daSaúde que pudesse servir de interlocutor informado, consistente e influente para as diversasoportunidades de investimento e parceria que as circunstâncias proporcionam;

• Considerando a definição dos objectivos dos sistemas de saúde adoptada pela Organização Mundial daSaúde em 2000 – mais saúde, melhor resposta em cuidados e saúde, maior justiça social nascontribuições financeiras para saúde – constata-se uma evidente e persistente ausência deste últimoaspecto nas abordagens que têm vindo a ser feitas à saúde dos portugueses – e isto no contexto decrescentes desigualdade sociais no país;

• As estratégias de saúde nacionais – e a sua versão actual o “Plano Nacional de Saúde 2004-2010” – sãoainda suficientemente recentes e frágeis (e não se replicaram ainda em “estratégias locais de saúde”),para que se possa dizer que a forma como com elas se relacionam com investimentos como os do QuadroComunitário de Apoio pode ter uma importância crítica para o seu reforço ou fragilização;

• Questões como a regulação da saúde, os planos de desenvolvimento de infra-estruturas e tecnologiasda saúde, os processos de contratualização em saúde, e a articulação entre os diversos tipos de unidadesde saúde, de forma a assegurar o fluxo fácil das pessoas e da informação de saúde entre elas, constituemaspectos que não podem deixar de constituir objecto privilegiado de investimento estratégico;

• Na sociedade da informação e do conhecimento são indispensáveis dispositivos robustos de governo dainformação que assegurem que a informação de saúde sirva as decisões individuais e colectivasrelevantes a todos os níveis do sistema de saúde – que apoiem a descentralização e as iniciativas locaispróprias dos processo de inovação, mas que contrariem onerosos investimentos sem sentido no reforçoinstrumental de processos disfuncionais. O mesmo se pode dizer da fragmentação financeira e deconteúdo de iniciativas de “investigação” e “formação”.

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Finalmente, em relação à continuidade ou descontinuidade das políticas e estratégias de saúde no país,há que atentar em diversas considerações.

Tem havido importantes discontinuidades negativas nas políticas de saúde do país. Isso também temsido evidente no que diz respeito às estratégias de saúde – a “Estratégia de Saúde 1998-2002” deixou deser aplicada efectivamente em finais de 1999 e não foi substituída por outra, apesar de ter constituído areferência central das negociações que levaram à adopção do QCA III na Saúde. O “Plano Nacional de Saúde2004-2010” não estará operacional antes de 2006.

É evidente que a descontinuidade das políticas de saúde depende da alternância de diferentes agendaspolíticas, e estas são democraticamente legitimadas.

No entanto há que distinguir entre “agendas políticas” e os “processos de governação” queefectivamente as realizam. Estes necessitam simultaneamente de legitimidade política e técnico-científica,e também daquela que resulta da adopção dos princípios da “boa governança”.

As “estratégias de saúde”, necessitando evidentemente de legitimação política, centram-seessencialmente em dois aspectos: a identificação de pólos de alanvacagem estratégica que permitamconduzir ou influenciar mudanças que lhes são subjacentes; a gestão de formas de envolvimento efectivodos actores sociais e do “empoderamentos” dos cidadãos no domínio da saúde.

Consequentemente, se é evidente que não cabe aos financiadores europeus do QCA III qualquerinterferência nas políticas de saúde do país, é igualmente verdade que o financiamento de acções na saúdefora do âmbito de uma estratégia de saúde validada que assegure a sua efectividade, tão pouco tem grandejustificação.

É igualmente evidente que este nível de garantias não está sediado na gestão operacional do Programa,pese a imagem de elevada competência e dedicação ao interesse público que estes dispositivos têmgranjeado no país no decurso da última década.

As dificuldades em gerir a transição de um investimento dirigido para infra-estruturas e tecnologias sobpressão dos seus prospectivos utilizadores, para um registo estratégico centrado na utilização eficiente eefectiva dos recursos de saúde na realização de metas tecnicamente validadas e socialmente acordadas, sãouniversais. Portugal não é excepção.

Não é razoável supor que a evolução de uma para a outra destas distintas lógicas de actuação, se possafazer no país muito rapidamente, atendendo aos factores acima revistos. Não se tratam de processosautomáticos nem tão pouco lineares – os múltiplos factores, acima enumerados, associados à gestão damudança em sistemas sociais complexos como são os da saúde, explicam porquê.

De facto, não é de esperar que qualquer “plano” ou “programação” para utilização de investimentos emsaúde, possa realizar ou contribuir decisivamente para a realização de objectivos que dizem respeito aoconjunto do sistema de saúde – mais ganhos em saúde ou melhor acesso a cuidados de saúde de qualidade,sem se integrarem numa estratégia de saúde.

Nestas circunstâncias, o III Quadro Comunitário de Apoio no sector da saúde – e o Programa SAÚDE XXIem particular –, devem ser considerados como correspondendo a uma importante fase de transição e deaprendizagem, na forma como se desenvolvem estratégias de saúde no país e no modo como se articulamcom o Quadro Comunitário de Apoio.

É nesta perspectiva que esta Avaliação deve ser apreciada.

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4.PERTINÊNCIA E RELEVÂNCIA ESTRATÉGICA DA REPROGRAMAÇÃO INTERCALAR

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As sucessivas alterações políticas verificadas no país e no sector, no decurso do período de vigênciado Programa, introduziram descontinuidades, hesitações e mudanças de rumo na sua execução,provocando dificuldades diversas – desde as sucessivas substituições de responsáveis das estruturas

de gestão e acompanhamento do PO (e dos próprios promotores de projectos), a alterações de prioridadespolíticas.

Estas alterações políticas e as consequentes alterações de prioridades, embora não se tenham traduzidonuma revogação formal da estratégia original do SAÚDE XXI, implicaram a suspensão da implementação dosdispositivos que assegurariam a coordenação e condução estratégica das orientações estabelecidas e,nalguns casos, mesmo a desarticulação ou eliminação desses dispositivos (caso dos Sistemas Locais deSaúde).

A análise desenvolvida pela avaliação intercalar apontava no sentido da necessidade do reforço dagestão estratégica do sector e do reforço dos seus dispositivos de integração, nomeadamente através daassumpção, por parte dos organismos centrais do Ministério da Saúde, de um posicionamento essencial-mente orientado para funções de definição/orientação estratégica e de regulação.

Sendo certo que não está ao alcance do SAÚDE XXI a possibilidade de intervir decisivamente sobre estaesfera, esperar-se-ia, no entanto, que as alterações ao Programa a efectuar por via da ReprogramaçãoIntercalar contribuíssem para esse fim.

A alteração mais visível introduzida pela Reprogramação Intercalar na estrutura do SAÚDE XXI foi acriação da nova medida 2.5 – Modernização e Humanização dos Serviços Hospitalares, que visa amodernização e humanização de estruturas e equipamentos mais degradados dos hospitais do ServiçoNacional de Saúde, através da renovação e ampliação de serviços hospitalares mais debilitados.

A tipologia de projectos apoiada reproduz o tipo de intervenção tradicional no sector – investimentoem infra-estruturas não enquadrado em qualquer linha estratégica de intervenção prosseguida peloPrograma – que foi característico da intervenção levada a cabo no decurso do II Quadro Comunitário deApoio e que se pretendia quebrar no actual período de intervenção.

Concluiu-se, assim, que dificilmente esta reconfiguração do Programa se poderá relacionar com qualquernecessidade premente e estratégica detectada no diagnóstico efectuado ao sector, ou decorrente da análisedesenvolvida aquando da avaliação intercalar e das recomendações dela emanadas.

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5.COERÊNCIA INTERNA DA REPROGRAMAÇÃO INTERCALAR

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Aanálise da coerência interna desenvolvida relativamente à medida 2.5 - Modernização e Humanizaçãodos Serviços Hospitalares (a alteração mais importante decorrente da reprogramação intercalar),evidencia que se trata de uma medida de reduzido valor acrescentado para os objectivos do Programa,

e embora não entre em contradição com os seus objectivos globais, apresenta risco de duplicação com asintervenções apoiadas noutras medidas (nomeadamente nas medidas 1.2 e 2.1), não potenciando aconsecução dos objectivos do SAÚDE XXI.

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6.COERÊNCIA EXTERNA DA REPROGRAMAÇÃO INTERCALAR

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Aintervenção financiada pelo SAÚDE XXI apresenta elevado grau de coerência externa com as Políticasde Saúde, em particular com o Plano Nacional de Saúde 2004-2010 (PNS), que constitui o documentoorientador da intervenção no sector até 2010: o SAÚDE XXI tanto financia as áreas prioritárias

mencionadas no PNS, como apoia o desenvolvimento de capacidades nas áreas de intervenção (do ServiçoNacional de Saúde e rede de Saúde Pública) cujas carências o PNS considera obstáculos a intervenções maisefectivas.

No entanto, este elevado grau de coerência externa com o PNS pode traduzir-se em resultados aquém doesperado (pelo conjunto das entidades envolvidas), por duas manifestações de alguma fraqueza do“direccionamento estratégico” do financiamento do SAÚDE XXI:

• O financiamento é demasiado pressionado/orientado pelos promotores de projectos: a) os Hospitaisrecebem mais que a Saúde Pública, e esta mais que a Sociedade Civil; b) nas Redes de ReferenciaçãoHospitalar, mantém-se uma predominância inexplicável da Saúde Materno-Infantil;

• O elevado número de projectos cujo “objecto” é a reabilitação/reequipamento lato de serviços clínicos.

No que se refere à coerência com as medidas desconcentradas do sector da saúde nos ProgramasOperacionais Regionais do Continente, embora o SAÚDE XXI seja globalmente coerente com as intervençõespor eles apoiadas, a introdução da medida 2.5 veio introduzir uma ruptura nessa coerência. Analisando asintervenções efectuadas ao abrigo dos Programas Operacionais Regionais nas instalações hospitalares,verifica-se uma evidente sobreposição relativamente à tipologia de intervenções apoiadas no âmbito damedida 2.5 do SAÚDE XXI, embora tenha existido a preocupação de articular os dois níveis de intervenção2,reforçando o papel das Administrações Regionais de Saúde enquanto agentes de gestão estratégica dosinvestimentos efectuados nas regiões.

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2 Através da transferência do apoio deste tipo de projectos (que se enquadrem nos montantes financeiros adequados) para o SAÚDE XXI.

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7.REANÁLISE DAS CONCLUSÕES DA AVALIAÇÃO INTERCALAR

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Aanálise desenvolvida demonstra uma fraca aderência entre o conteúdo das recomendações efectuadasem sede de Avaliação Intercalar e a substância das alterações introduzidas no Programa por via daReprogramação Intercalar.

Embora algumas das propostas tenham sido acolhidas pelo Programa, a alteração mais importanteefectuada pela Reprogramação Intercalar, a criação da medida 2.5, contradiz, tanto no espírito como naforma, o fundamental das conclusões e recomendações da avaliação intercalar.

Ao invés de reforçar o papel de orientação estratégica e de indução de mudança no sector que sepreconizava para o Programa, a introdução de uma medida de investimento tradicional, não enquadradaestrategicamente, desvirtua o carácter inovador que se pretendeu imprimir ao SAÚDE XXI desde a suaconcepção.

Sendo inviável a avaliação dos resultados produzidos pela Reprogramação Intercalar – que apenas foiaprovada em Dezembro de 2004 – é, no entanto, visível, ao longo da análise desenvolvida no presentetrabalho, que muitos dos problemas na execução do Programa detectados na avaliação intercalar,permanecem os mesmos.

Por outro lado, a análise desenvolvida ao longo do presente relatório relativamente à eficácia dodesempenho das medidas e do Programa, demonstra que, no essencial, as conclusões e recomendaçõesefectuadas pela Avaliação intercalar, permanecem válidas.

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8.ANÁLISE DE EFICÁCIA DO SAÚDE XXI

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Aanálise da eficácia global do Programa para a prossecução dos seus objectivos estratégicos (obterganhos em saúde e garantir aos cidadãos o acesso a cuidados de saúde de qualidade) indica que:

i) A contribuição do SAÚDE XXI para a contínua regressão da Mortalidade Prematura Evitável (factor que maisinfluencia os ganhos em anos de vida) é modesta, por limitações quer de cobertura, quer de efectividadeda sua incidência predominantemente no nível hospitalar (condicionada por limitações ao nível da prevençãoda saúde e da prestação de cuidados nos outros níveis). No entanto, essa contribuição reforça a tendênciatemporal anterior de redução da mortalidade por diversas das patologias mais importantes;

ii) O conjunto de projectos financiados nas Medidas 1.1, 1.2, 2.1 e 3.1 apoiam a tendência temporal recentede aumento tanto da produção como do consumo de cuidados médicos pelo Serviço Nacional de Saúde:

• Facilitando o acesso;• Contribuindo para melhorias de qualidade nos cuidados hospitalares, incluindo alguns sectores com

carências marcadas (blocos cirúrgicos) para responder às exigências actuais;• Contribuindo para a diversificação de resposta aos problemas das Tóxicodependências.

Medidas 1.1 – Informação, Promoção e Defesa da Saúde Pública, 1.2 – Áreas de Actuação Estratégicae 2.1 – Rede de Referenciação Hospitalar

A eficácia do SAÚDE XXI deve ser aferida em relação aos determinantes de Saúde – Doença e à necessidadede estratégias preventivas de base populacional (em vez de concentração de intervenções em “grupos dealto risco”). Os pontos seguintes merecem destaque:

• O SAÚDE XXI não conseguiu fomentar maior protagonismo da Promoção de Saúde no momentopresente, embora esteja a contribuir para criação de pré-condições de eficácia a curto prazo.Actualmente, a Promoção de Saúde é ainda dominada pelos profissionais, e é limitada pordeficiências de informação e infra-estruturas de saúde pública. O SAÚDE XXI investe perto de doisterços dos projectos da Medida 1.1 para ultrapassar aquelas carências;

• A eficácia potencial das intervenções (fundamentalmente hospitalares) em “grupos de alto risco” noServiço Nacional de Saúde português pode ser condicionada por factores comuns a outros sistemasde saúde: a) reduzida utilização de Unidades de Cuidados Intensivos para Acidentes VascularesCerebrais e Doença Coronária; b) baixas taxas de diagnóstico e controlo de doentes com hipertensão,nas instituições periféricas do sistema.

A eficácia do conjunto das intervenções financiadas pelo SAÚDE XXI pode ser aferida pelos seguintes parâmetros:

Promoção de Saúde e Prevenção da Doença

Os projectos apoiados visam a ultrapassagem de diversas limitações actuais do Serviço Nacional deSaúde: a) colheita de informação epidemiológica (distribuição de factores de risco) e sobre comportamentos,

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dirigida aos grandes determinantes comportamentais “multi-causais” das doenças mais prevalentes econtribuintes para a mortalidade prematura; b) procura do reforço da capacidade (incluindo infra-estrutura:Centros Regionais de Saúde Pública) de intervenção em “settings”. Estes dois tipos de intervenção poderãomelhorar a capacidade de planeamento estratégico do Ministério da Saúde e de outros actores sociais. Épertinente sugerir que futuros conjuntos de financiamento sectoriais apresentem maior intervenção na Promoçãode Saúde, utilizando o novo capital de conhecimento e infra-estruturas que deverá ser produto do SAÚDE XXI.

O SAÚDE XXI apoia também intervenções no sentido de aumentar a responsabilização de doentes efamiliares em doenças de ampla prevalência e necessidade de auto-controlo (asma, diabetes).

Áreas Estratégicas e Redes de Referenciação Hospitalar

As intervenções financiadas pelo SAÚDE XXI resultam fundamentalmente de diagnósticos locais sobrenecessidades de capacitação de recursos dos Hospitais. Tanto em relação às “Áreas Estratégicas” financiadasno âmbito da Medida 1.2, como em relação às “Redes de Referenciação Hospitalar” apoiadas pela Medida2.1, as intervenções enquadram-se definições técnicas que parecem guiadas pelas normas publicadas peloMinistério da Saúde.

Por outro lado, as intervenções financiadas pelo SAÚDE XXI permitem corrigir alguns defeitos graves decapacidades em que a evidência empírica de outros países demonstrou utilidade (na melhoria de estado desaúde): saúde mental, oncologia e traumatologia de urgência, por exemplo. Na área da Toxicodependência,os projectos financiados (tanto nas Medidas em apreço, como na Medida 3.1) incluem Centros deReabilitação e Comunidades Terapêuticas, para além dos Centros de Atendimento a Toxicodependentes(cujas limitações foram apontadas aquando da Avaliação Intercalar de 2003, em consequência da alteraçãoverificada no padrão de consumo de estupefacientes).

Estes instrumentos de intervenção são, portanto, intrinsecamente correctos e potencialmente eficazes.O que limita o conjunto da intervenção é a ausência de mecanismos de “priorização estratégica” quecompensem a actual dependência das capacidades dos proponentes, e obtenham melhores equilíbrios entreáreas de intervenção, regiões do país e níveis do sistema. O predomínio da Saúde Materno-Infantil sobretodas as outras Redes de Referenciação Hospitalar demonstra claramente que se não forem impostas maisregras, o financiamento de investimento não se dirige aos principais problemas de saúde (causas demortalidade evitável ou anos de vida sem incapacidade).

Unidades de Acidentes Vasculares Cerebrais e Via Verde Coronária

Como referido anteriormente, o documento do PNS 2004-10 refere a preocupação com o reduzido usodas novas facilidades existentes para tratamento tempestivo dos Acidentes Vasculares Cerebrais e EnfartesAgudos do Miocárdio. A informação colhida para esta Avaliação parece confirmar essas preocupações.

• O número de episódios de Acidentes Vasculares Cerebrais e de Enfartes Agudos do Miocárdio tratadosteve evolução desigual no conjunto dos hospitais com projectos financiados, apresentando mesmoreduções nalguns casos;

• As taxas de letalidade correspondente a Acidentes Vasculares Cerebrais e Enfartes Agudos de Miocárdio,tiveram evolução desigual no conjunto dos hospitais com projectos financiados, apresentando valoresainda superiores às médias nacionais, ou aumentos recentes, em alguns deles.

Tipologia de projectos relativa aos Resíduos Hospitalares

Pode concluir-se que os projectos apoiados pelo SAÚDE XXI no âmbito desta tipologia de projectos(integrada na medida 1.1), contribuíram para a implementação de infra-estruturas e meios técnicosadequados ao tratamento dos resíduos hospitalares, reduzindo significativamente os impactes ambientais eos riscos na saúde pública associados ao tratamento destes resíduos.

Constata-se, no entanto, que não se verificou qualquer evolução no número de hospitais envolvidosnesta tipologia de projectos entre 2002 e 2004 – 89 hospitais – (embora se tenha registado uma evoluçãono número de instituições abrangidas pelos projectos executados), o que leva a encarar com alguma reservaa capacidade de o objectivo para 2006 ser atingido (112 hospitais), tanto mais que as verbas afectas àmedida se encontram praticamente esgotadas.

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Medida 2.2 – Tecnologias de Informação e Comunicação

A execução da medida 2.2 revela um alto grau de eficácia, traduzida na percentagem elevada deaprovações e no número de projectos em carteira, os quais ultrapassam largamente, à data, o montantefinanceiro disponível.

A medida tem respondido fundamentalmente à necessidade de dotar os serviços de saúde com infra--estruturas básicas relativamente a sistemas físicos (redes e equipamentos) e aplicações clínico-admi-nistrativas.

No entanto, o alargamento das tipologias dos projectos tem permitido, nos últimos anos, que a medidatenha vindo a financiar de modo muito acentuado áreas clínicas e de gestão com características maisdiferenciadas e inovadoras.

Regista-se, por isso, uma evolução francamente positiva no tipo dos projectos: mais complexos eambiciosos, com conteúdos elaborados e centrados no apoio directo à prestação de cuidados de saúde.

Além dos sistemas de informação para valências ou serviços específicos, é de salientar o número deprojectos relativos a imagem digital, pelo que representam de aquisição de tecnologia inovadora, o apoioa actividades clínicas e o incentivo ao desenvolvimento e criação do processo clínico electrónico e àpossibilidade de integração de informação entre os serviços hospitalares e destes com os cuidadosprimários.

Medida 2.3 – Certificação e Garantia da Qualidade

A intervenção da medida 2.3 tem sido eficaz na implementação de sistemas de gestão da qualidade ede projectos de qualidade nas organizações do sistema público de saúde. O impacto destes projectos namelhoria dos cuidados prestados aos utentes são difíceis de quantificar, mas o seu impacto na mudançacultural e na introdução de uma cultura da qualidade das organizações, assim como em alteraçõesorganizacionais é importante e valorizado de forma positiva.

O grau de cobertura do universo das instituições do Serviço Nacional de Saúde alcançado pela medidaé elevado (50% dos hospitais e 100% dos Centros de Saúde), embora o grau de abrangência dos projectosseja muito diversificado.

Verifica-se um predomínio absoluto do financiamento comunitário no desenvolvimento do projectos naárea da qualidade no sector público do sistema de saúde. Este facto, associado à inexistência de factoresde discriminação positiva ou de incentivo às organizações que obtêm resultados na área da gestão daqualidade, levanta a questão da sustentabilidade e da vitalidade do Sistema de Gestão da Qualidade naSaúde no período pós III Quadro Comunitário de Apoio.

Para que a vitalidade e o desenvolvimento dos sistemas de qualidade no sector se mantenha e seaprofunde é necessário esclarecer a indefinição em que actualmente o Sistema da Qualidade em Saúde seencontra relativamente tanto à sua configuração como ao seu funcionamento. O modelo de Sistema daQualidade em Saúde configurado em 1999, nunca foi completamente implementado, tendo ficado restritoà criação do Instituto da Qualidade em Saúde. Será ainda necessário definir o seu quadro de funcionamento,no quadro do Sistema Nacional de Qualidade, definindo o(s) sistema(s) de acreditação e respectiva(s)entidades(s) acreditadora(s).

A questão da discriminação positiva das organizações e das estruturas que obtêm resultados em termosda implementação e manutenção de sistemas da qualidade será ainda uma questão decisiva para amanutenção e expansão do Sistema da Qualidade em Saúde.

Medida 2.4 – Formação de Apoio a Projectos de Modernização da Saúde

Quanto aos objectivos propostos pela medida podemos inferir que os mesmos foram atingidos. Aformação ministrada permitiu promover o desenvolvimento de competências adequadas a um desempenhoprofissional de qualidade inserida numa estratégia de obtenção de ganhos em saúde, abrangendo doençasespecíficas e classificadas no PNS como prioritárias (cardiologia, oncologia, neurologia entre outras).Embora com um menor impacto em termos de formandos envolvidos, foi possível desenvolver competênciasde gestão associadas a processos de mudança. Associadas a esta gestão da mudança, as áreas tecnologiasde informação e certificação e garantia da qualidade aparecem como as grandes indutoras de formação,fruto dos projectos a que estão associados, abrangendo um elevado número de profissionais. No entanto a

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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formação associada à Promoção da Saúde e Prevenção da Doença, áreas de Actuação Estratégica e aformação associada às Redes de Referenciação deve também ser tida em consideração.

A reprogramação efectuada permitiu alargar o âmbito da medida aos profissionais de saúde inseridosem estruturas organizadas não integradas no Serviço Nacional de Saúde, facultando assim, uma preparaçãomais adequada para o apoio à prestação de cuidados.

O impacto da formação realizada, em termos do seu grau de abrangência relativamente aos profissionaisinseridos no Serviço Nacional de Saúde, não é passível de apuramento, uma vez que não existem dados quenos permitam conhecer quantos indivíduos receberam formação.

Apesar deste panorama positivo a concretização da formação planeada, tanto em termos físicos comofinanceiros, regista alguns desvios que é necessário ter em consideração. Enquanto que a taxa de quebrados indicadores físicos de formação é inferior a 20%, não sendo por isso preocupante e resultando de algunsajustamentos normais no desenvolvimento de projectos de formação, já a taxa de quebra financeira relevaalguns problemas estruturais que devem ser analisados em pormenor.

No entanto, e apesar dos níveis de quebra, face aos compromissos já assumidos, não são colocadas emcausa o cumprimento das metas definidas para esta Medida.

Medida 2.5 – Modernização e Humanização dos Serviços Hospitalares

Não é possível avaliar a eficácia da medida, uma vez que o processo de apresentação de candidaturasdecorreu nos meses de Junho e Julho de 2005, não existindo ainda projectos aprovados.

A análise preliminar das candidaturas revela, no entanto, uma elevada procura (superior em mais de 6vezes ao orçamento disponível para a medida) sobretudo no que se refere à tipologia de projecto“remodelação e equipamento de instalações degradadas”, produto do défice de investimento emconservação/manutenção de infra-estruturas que se tem verificado nos últimos anos no sector hospitalar,em consequência das práticas de desorçamentação e sub-orçamentação registadas no sector.

Medida 3.1 – Criação e Adaptação de Unidades de Prestação de Cuidados de Saúde

A intervenção apoiada pela medida traduziu-se no apoio à criação ou adaptação de 173 unidades deprestação de cuidados de saúde na comunidade, maioritariamente em áreas com carências assistenciais efragilidades no tecido económico e social. A estas unidades está associada a criação ou adaptação de 1.620camas de internamento em cuidados continuados, 85 camas de internamento para doentes psiquiátricos e127 camas para tratamento de toxicodependentes.

Os potenciais de indução do investimento privado e de criação de emprego são apreciáveis, sendo queo investimento associado aos projectos aprovados quase triplica o incentivo público e potencia a criaçãode 1.605 postos de trabalho – maioritariamente feminino (67,5%) e bastante qualificado (25% classificadocomo nível V).

A medida permitiu ainda o estabelecimento de 55 parcerias entre as instituições de saúde e outrasentidades, nomeadamente Instituto da Droga e Toxicodependência, Administrações Regionais de Saúde eCâmaras Municipais.

O atraso na regulamentação da Rede de Cuidados Continuados pode comprometer a execução da medida,provocando o adiamento da execução dos projectos por parte das entidades promotoras, em função dapossibilidade de contratualização de serviços com o Estado, que assegure a sustentabilidade do investimento.

Como foi analisado na avaliação intercalar, os objectivos da medida são essencialmente os de promovernovas parcerias e novos actores em saúde em áreas carenciadas e contribuir para a diminuição dasdesigualdades em saúde. A visão subjacente à concepção da medida, expressa através dos indicadores deacompanhamento previstos em complemento de programação, atribuíam uma ênfase demasiado centradano potencial de dinamização económica associada à medida – criação de novas unidades empresariais ecriação de emprego –, em detrimento do seu potencial de redução das desigualdades em saúde por via dacriação de capacidade de prestação de cuidados de saúde em áreas carenciadas.

Esse enviesamento foi parcialmente corrigido na reprogramação de 2003 sendo possível actualmente,através do sistema de informação do Programa, monitorizar o número de camas de internamento apoiadasno âmbito da medida. Não é possível, no entanto, estimar outras resultados da medida, por exemplo, graude cobertura dos serviços apoiados, que permitam estimar contributos para a redução das desigualdades emsaúde.

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9.EFICIÊNCIA DO SAÚDE XXI

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Mantém-se a dificuldade, já patente na avaliação intercalar, de efectuar a avaliação de eficiência deum Programa com as características do SAÚDE XXI, sobretudo devido a quatro ordens de factores:

• A enorme diversidade da natureza dos projectos que integram as suas diferentes Medidas, a qual retirasignificado ao cálculo de custos unitários, essenciais à apreciação da eficiência e sua comparabilidade(dentro ou fora do SAÚDE XXI);

• Diferenças de âmbito, conteúdo e/ou dimensão entre projectos da mesma natureza, com impacte aonível dos custos envolvidos e dos níveis de resultado e impacte do investimento, tornando igualmentedespicienda qualquer avaliação de eficiência comparativa.

• A natureza imaterial de alguns dos projectos e da generalidade dos resultados e impactes induzidos nãopermite a respectiva padronização por tipologia de custos.

• O facto de a programação física (fixação de metas) ser efectuada ao nível da tipologia de projecto e dea programação financeira ser agregada ao nível da Medida, o que também inviabiliza a comparação decustos unitários programados e efectivos.

O Programa possui, no entanto, através tanto do modelo de gestão, como de critérios de elegibilidadee selecção de projectos, mecanismos que visam garantir a maximização da eficiência da intervenção.

As conclusões relativamente à eficiência global do Programa identificam uma estreita correspondênciaentre as estruturas da programação financeira e da aprovação no período em análise, o que revela apertinência da programação inicial (adequação das dotações orçamentais ao ritmo de execução do programaprevisto) e a eficiência da aprovação de projectos que vem sido realizada

A análise da dinâmica do Programa reflecte significativos avanços relativamente à sua situação aquandoda avaliação intercalar, mas uma situação de algum desfasamento da realização face à proximidade do finaldo período de Programação. Adicionalmente, detectam-se desvios significativos entre a taxa de aprovaçãoe a de execução de algumas Medidas o que faz temer pela sua realização até ao final do período deprogramação, designadamente a Medida 3.1, a Medida 2.4 e a Medida 1.2, todas com um desvio de mais decinquenta pontos percentuais entre o investimento aprovado (que se aproxima dos 100%) e o executado.As Medidas 2.1 e 2.2 são as que apresentam uma maior associação entre a taxa de compromisso e deexecução.

Se relacionarmos as execuções financeira e física (grau de realização das metas estabelecidas para 2006)do Programa com o grau de concretização das metas (em termos de realizações físicas) verificamos que,nesta acepção estrita, o PO é globalmente eficiente, tanto em termos potenciais (aprovações) como emtermos reais (execução). Assim, a taxa média de realização física é globalmente superior à respectivarealização financeira, indiciando um desempenho eficiente da intervenção.

Independentemente dos indicadores considerados como referenciais da execução física e financeira(metas/programação, aprovação ou execução), os níveis de realização física são sempre superiores aos darealização financeira, pelo que se pode concluir pela elevada eficiência da intervenção operada pelasmedidas do Programa.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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A eficiência dos investimentos associados aos projectos financiados pelo SAÚDE XXI no âmbito dasmedidas 1.1, 1.2 e 2.1 é variável, dependendo tanto da produção anterior dos serviços – candidatos, comoda justificação da gravidade dos “casos a corrigir”. Podem, no entanto, retirar-se as seguintes conclusões:

O investimento nas Unidades de Cuidados Intensivos, Urgências Hospitalares e Serviços de Obstetrícia//Partos/Neo-Natologia parece ser proporcional ao movimento assistencial das instituições-alvo

Os volumes investidos nos Blocos Operatórios e Serviços de Psiquiatria parecem ter sido determinadospelo grau de deficiência física a corrigir (ou atraso tecnológico a recuperar)

No que à medida 2.2 concerne detecta-se, uma vez mais, elevada diversidade de projectos e, conse-quentemente, elevada disparidade de custos unitários. No entanto, como a observação da natureza dosprojectos promovidos bem atesta, tal diversidade não pode ser tomada como sinónimo de ineficiência.Quando se compara a execução física da medida com as suas taxas globais de aprovação (92,0%) e deexecução financeira (51,8%) conclui-se que a Medida está a ser significativamente eficiente naconcretização das metas fixadas (o compromisso de 92% da dotação programada é já suficiente paraassegurar ou superar as metas).

Face à realização financeira (taxa global de aprovação financeira de 79,6% e de execução financeireade 34,8%), a medida 2.3 apresenta igualmente níveis de realização física significativamente superiores, oque, face ao programado, evidencia uma elevada eficiência na selecção e no desenvolvimento dos projectos.

Globalmente podemos afirmar que a medida 2.4 é eficiente tendo no entanto de serem consideradasalgumas excepções e áreas temáticas onde a oferta formativa é mais diminuta ou cujos conteúdos têm umcarácter altamente especializado. Por outro lado é necessário ter sempre presente que esta “aparente”eficiência por parte das entidades promotoras pode resultar de estrangulamentos derivados dos aspectosregulamentares do FSE ou de constrangimentos orçamentais e de tesouraria.

A relação entre os custos unitários de acordo com a Programação e com a Aprovação Financeira damedida 3.1, regista um desvio negativo ao nível do custo unitário por Unidade criada ou adaptada, masque é corrigido pelo custo unitário ao nível da execução (o qual gera um excedente positivo quer quandoconfrontado com o custo unitário programado quer com o aprovado), o que indica eficiência na realizaçãoda Medida. Adicionalmente, a criação de emprego está a ser realizada a um custo significativamente menordo que o inicialmente previsto: face ao programado, estarão a poupar-se 26,3 mil euros por cada posto detrabalho criado no âmbito do investimento financiado pela Medida – outro indício de eficiência da Medidae do Programa.

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10.AVALIAÇÃO DE LINHAS DE INTERVENÇÃO E DE PROJECTOS ESPECÍFICOS

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Formação na área dos Sistema de Qualidade

A formação analisada enquadrou-se na tipologia de projectos ligada à acreditação hospitalar, emboraessa ligação seja explícita sobretudo até 2003, passando depois a diluir-se nos Planos de Formação globaisdas instituições. A formação analisada representa, assim, apenas uma parte do volume global de formaçãoinduzida pela implementação de sistemas de gestão da qualidade nos hospitais. A representatividade daformação induzida pela implementação de sistemas da qualidade na formação global executada pela medida2.4, até Dezembro de 2004, é, ainda assim, significativa – 13% do número de acções realizadas e 15% dototal de formandos.

As acções de formação desenvolvidas no âmbito da implementação dos processos de AcreditaçãoHospitalar versaram essencialmente áreas como o “Suporte Básico e Avançado de Vida” e “Actuação emsituações de emergência”. Neste âmbito, a formação ministrada, de cariz mais instrumental, visou sobretudocumprir as exigências do referencial de formação e simultaneamente dotar os participantes de competênciastransversais.

Todos este planos de formação foram precedidos por um levantamento/diagnóstico de necessidades deformação, existindo uma grande diversidade de metodologias, tanto neste processo como na selecção dasacções de formação a realizar e dos formandos a abranger.

É opinião generalizada que os processos de acreditação beneficiaram bastante da realização destesplanos de formação, correspondendo a mesma às expectativas dos intervenientes no processo.

Deste modo, o aumento do grau de envolvimento das pessoas no processo de acreditação, através daaquisição de competências necessárias ao cumprimento dos critérios inerentes ao mesmo, constitui oprincipal efeito.

Ao nível da instituição, os efeitos que se fizeram sentir estão directamente ligados a alterações naspráticas organizacionais, incremento da qualidade dos serviços prestados e ao reforço de qualificação dosrecursos humanos.

Contribuição do SAÚDE XXI para a Rede de Cuidados Continuados

O apoio do SAÚDE XXI na implementação, prevista para um futuro próximo, de uma Rede de CuidadosContinuados em Portugal, é significativo. O Programa criou e qualificou uma parte substancial da rede deinfra-estruturas que permitirão suportar o funcionamento da Rede de Cuidados Continuados. Essa rede deinfra-estruturas apoiada pelo Programa traduz-se na aprovação de projectos que implicam a existência de1.620 camas de cuidados continuados, de 15 unidades de apoio domiciliário e de 31 unidades derecuperação global.

Estima-se que o número de camas potencialmente criado ou qualificado pelo SAÚDE XXI tenhacapacidade para apoiar cerca de 324.000 utentes.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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Análise de Projectos específicos

O objectivo da análise destes projectos era estimar os efeitos previsíveis no sector da saúde e opotencial de internacionalização dos seguintes projectos:

• “Estudo de Identificação de Marcadores Genéticos de Carcinoma Gástrico na População Portuguesa”(Instituto de Patologia e Imunologia Molecular da Universidade do Porto – IPATIMUP), inserido namedida 1.1;

• “Ampliação do Serviços de Cirurgia Cardio-torácica dos Hospitais da Universidade de Coimbra”,desenvolvido no âmbito da medida 2.1;

• “Implementação do Sistema Digital de Arquivo e Comunicação de Imagens Médicas do Hospital AmatoLusitano”, implementado na medida 2.2.

No seu conjunto, os três estudos de caso constituíram exemplos bem escolhidos de “histórias desucesso” do investimento do SAÚDE XXI, nas três medidas em causa:

• Investigação para melhorar (radicalmente) as possibilidades de diagnóstico precoce do carcinoma doestômago;

• Um locus de referência da Rede de Referenciação Hospitalar – Intervenção Cardiológica que passouimediatamente a realizar não apenas mais serviços como a participar dum novo serviço (transplantes)em que existiam graves carências em Portugal

• A modernização dum processo de produção – comunicação de meios diagnósticos num hospital

Nos três casos estudados, obtiveram-se os resultados esperados, cumpriram-se processos e calendários(apenas o caso do Serviço de Cirurgia Cardio-torácica dos HUC apresentou problemas de coordenação entreo Serviço/Hospital e as instâncias da Administração Regional de Saúde do Centro/Direcção-Geral de Instalaçõese Equipamentos), os custos não foram ultrapassados.

Os três casos estudados fornecem elementos de aprendizagem e replicação no sistema de saúde:

• As novas técnicas diagnósticas em desenvolvimento no IPATIMUP terão maior ou menor impacto nodiagnóstico precoce conforme o desenvolvimento da biologia molecular nos laboratórios de patologiaclínica dos hospitais;

• O fluxo de doentes nas Redes de Referenciação Hospitalar pode ser potenciado por combinação deplaneamento (do investimento) e competição (entre núcleos de tecnologia) para responder a necessidades;

• O custo do investimento nas novas tecnologias de informação (incluindo a disponibilidade prolongadade equipes profissionais de informática que não são tradicionais nos hospitais) sugere que se deveriaplanear o aproveitamento das novas capacidades para serviços em redes locais (aos centros de saúdedas áreas de captação).

Quanto ao potencial de internacionalização, há dois elementos de informação que se obtêm dosprojectos no IPATIMUP e no Serviço de Cirurgia Cardio-torácia dos HUC:

• A internacionalização é suportada por recursos e estrutura das organizações. Ambas as instituiçõessouberam captar/atrair profissionais altamente qualificados, apresentam uma estrutura interna altamentefuncional, e possuem lideranças muito fortes (internamente) e com investimento de “afirmação” emredes profissionais internacionais;

• A internacionalização tanto pode basear-se na utilização (em competição por qualidade) de técnicas jáexistentes – a cirurgia cardio-torácica, como pode confirmar a importância estratégica da ligação entreinvestigação básica e desenvolvimento de tecnologias (para serviços) na afirmação de Portugal nomundo pós–industrial.

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11.ANÁLISE DE IMPACTES E DO VALOR ACRESCENTADO DO SAÚDE XXI

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Medidas e Projectos com maior impacte em ganhos em saúde

Os determinantes do padrão de doença apontam a necessidade de estratégias de promoção de saúde,de base populacional, com o objectivo de promover comportamentos mais saudáveis. Estas estratégiasrequerem normalmente abordagens intersectoriais (implicando alterações de legislação no sentido deremoção de obstáculos à sua efectivação), baseadas em amplas redes da sociedade civil (empowerment), edirigidas a ambientes (settings) prioritários, de que as escolas são o exemplo paradigmático, devido àimportância da formação de comportamentos em idades jovens.

A tipificação dos projectos financiados pelo SAÚDE XXI evidencia que a actividade de Prevenção ePromoção (financiada no âmbito da Medida 1.1) ainda tem pouca participação da sociedade civil, e apenasaborda comportamentos/ riscos particulares. Os actores predominantes ainda são bio-médicos. No entanto,o SAÚDE XXI financia projectos que pretendem disponibilizar informação e criar infra-estruturas de saúdepública, e espera-se que esse capital esteja disponível para futuros investimentos sectoriais:

• A infra-estrutura de saúde pública (Centros Regionais, sistemas de informação) necessária para adinamização de settings (escolas, trabalho, prisões, franjas sociais);

• A melhoria da informação sobre distribuição de factores de risco e formação de comportamentos;

Os programas de saúde pública necessitam de novas técnicas preventivas, como, por exemplo, para adetecção de grupos mais vulneráveis ao desenvolvimento de neoplasias. Inovações, como a da técnica derastreio que se espera obter para o Carcinoma Gástrico, são da maior importância, dado o peso relativo doproblema e a ineficácia das técnicas actuais.

Quanto às capacidades da infra-estrutura de cuidados médicos, os investimentos terão maior impactonas áreas mais directamente ligadas ao diagnóstico e tratamento dos problemas causadores de “carga dedoença”:

• As Unidade de Acidentes Vasculares Cerebrais;• As Vias Verdes Coronárias e as Unidades de Cuidados Intensivos (utilizadas tanto pelos doentes com

Doença Isquémica Coronária como por aqueles com Doença Pulmonar Obstrutiva Crónica);• A gestão clínica da Diabetes Mellitus nos Cuidados Primários;• A Traumatologia hospitalar de emergência, e correspondente capacidade de Emergência Pré-Hospitalar;• A Rede de Referenciação Hospitalar de Oncologia, tanto no diagnóstico precoce, como no tratamento

(particularmente a capacidade cirúrgica em falta);• Capacidade hospitalar em Saúde Mental;• Estruturas de acolhimento para desabituação de pessoas com toxicodependências.

Paralelamente, é necessário utilizar os sistemas de informação (em que se tem investido) para: i) monitorizar os impactos destes reforços de capacidade hospitalar na mortalidade pelas grandes causaslistadas acima; ii) avaliar o efeito funcional dos investimentos nas Redes de Referenciação Hospitalar(crescimento de serviços e fluxos de doentes exteriores às “bacias de captação directas”).

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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Contributos do SAÚDE XXI para os objectivos do III Quadro Comunitário de Apoio

A análise dos contributos do SAÚDE XXI para os objectivos do III QCA revela que a maior incidência dasintervenções do Programa nas cadeias de impacte definidas se verifica nos objectivos “melhoria daqualidade de vida”, “aumento da produtividade” e “reforço da inovação”, decorrente quer dos ganhosacrescidos em saúde, quer de uma oferta de cuidados de saúde mais acessível, e de melhor qualidade, quecontribuem para a existência de uma população mais saudável, com menos episódios de doença ouincapacidade, logo potencialmente mais produtiva e com melhor qualidade de vida.

As intervenções apoiadas no âmbito do SAÚDE XXI contribuem para os objectivos tanto do PNE (PlanoNacional de Emprego) como do PNAI (Plano Nacional de Apoio à Inclusão), sobretudo aos seguintes níveis:

• qualificação dos recursos humanos e formação de activos,• resposta aos desafios da sociedade de informação e do conhecimento,• estímulo à criação de emprego, com ênfase no emprego feminino, e em zonas deprimidas

economicamente,• promoção da conciliação entre a vida familiar e a vida profissional, nomeadamente através da oferta de

serviços de apoio às famílias,• promoção do acesso aos cuidados de saúde necessários por parte de todos os cidadãos, incluindo os

privados de autonomia e em situação de exclusão social,• reforço das parcerias a nível regional e local.

Valor Acrescentado Comunitário do SAÚDE XXI

No que se refere à criação de emprego, o SAÚDE XXI, concebido como um programa maioritariamentede investimento no sector público, não produz efeitos significativos nesta dimensão, sendo este objectivoprosseguido apenas no âmbito da medida 3.1, dirigida a entidades do sector privado e social.

Não obstante o bom desempenho do Saúde XXI na criação de emprego, através da Medida 3.1 (criaçãode 1.605 postos de trabalho correspondentes aos projectos aprovados) face à reduzida dotação financeirada medida 3.1 e à natureza das intervenções apoiadas, os impactes na geração de emprego são quasenegligenciáveis, quer quando considerados a nível nacional (0,00%), quer do emprego no sector dosserviços (0,02%) ou mesmo do sector da saúde (0,86%). A importância da criação destes empregos é, noentanto, substancialmente acrescida quando consideramos o nível concelhio, chegando a apresentar valoresentre 1% e 4,3% do emprego total em 23 concelhos.

A observação das taxas de crescimento anual do investimento total no sector e das suas componentesde financiamento levanta algumas ressalvas quanto à adicionalidade do Programa. Efectivamente, àtendência decrescente do investimento total no sector, registada entre 2001 e 2003, correspondemaumentos sucessivos do financiamento comunitário e reduções do financiamento nacional. Entre 2000 e2002 a tendência de crescimento do esforço nacional de investimento no sector parece ter sofrido umainversão, registando-se no período um recrudescimento do peso relativo do financiamento comunitários nadespesa pública de investimento do sector. Prevê-se, no entanto, que em 2006, no final do período deprogramação do QCA III, a coponente de investimento nacional no investimento total no sector seja daordem dos 227 milhões de euros, representando um acréscimo de mais de 100% relativamente ao nível departida, pelo que estará garantida a adicionalidade do Programa.

No total da despesa pública aprovada e executada do SAÚDE XXI, a despesa privada corresponde,respectivamente, a 8,78% e 4,06%, valores que atestam a natureza privilegiada do Programa de orientaçãopara grandes investimentos infra-estruturais de iniciativa pública no sector, assumindo-se o estímulo àiniciativa privada como um objectivo secundário. A Medida 3.1, é a única que contribui para a alavancagem,quer ao nível dos projectos aprovados quer dos já executados. Contudo, como já havia sido ressaltado naavaliação intercalar, dado que a maior contribuição financeira privada decorre de entidades sem finslucrativos, pode questionar-se o carácter “empresarial” desta Medida.

A meta estabelecida em sede de Complemento de Programação para o rácio entre o custo total(aprovado e executado) e a despesa pública (aprovada e executada) de todos os projectos, incluindo os quenão apresentam componente privada, está praticamente alcançada em termos de despesa aprovada, emboraligeiramente mais distante no que à execução concerne.

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12.AVALIAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DO SAÚDE XXI

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Como pontos mais positivos no funcionamento do dispositivo de gestão, foram destacados osseguintes:

• Processo participativo na fase de concepção e operacionalização do Programa;• Importância da Unidade de Gestão como fórum de afinação de critérios de decisão e, sobretudo, de

concertação de políticas e de projectos entre diferentes organismos do Ministério, funcionando comoplataforma de articulação institucional;

• A participação das entidades centrais e regionais do MS na Unidade de Gestão e no circuito de emissãode pareceres relativamente aos projectos candidatos, implica o seu comprometimento na respectivaexecução, constituindo uma garantia acrescida da viabilidade e sustentabilidade dos projectosaprovados;

• Responsabilização individual e nominal pelo desenvolvimento de projectos em alguns organismoscentrais (Direcção-Geral de Saúde), constituiu garantia do controlo da respectiva execução.

Como aspectos mais negativos no funcionamento do dispositivo de gestão surgem os seguintes:

• A elevada taxa de rotatividade dos técnicos do Gabinete de Gestão prejudica o funcionamento e aceleridade dos processos tanto relativamente aos promotores dos projectos como às entidadesbeneficiárias. Este facto, que tem por base a precaridade do vínculo contratual inerente a este tipo deestruturas (contrato a termo certo) tem, por outro lado, uma virtuosidade apontada por alguns dosinquiridos – este tipo de estruturas, com uma vertente de contacto externo (com os promotores) muitodesenvolvida e bastante exigente em termos técnicos, funciona como escola de excelência para aformação de técnicos.

• A qualidade dos pareceres emitidos é muito variável e tem, frequentemente, pouco valor acrescentado.A deficiente qualidade dos pareceres tem por base, frequentemente, uma grande fragilidade dosinstrumentos de apoio à decisão (inexistência ou insuficiência de Cartas de Equipamentos, de PlanosDirectores de Infra-estruturas, etc.).

• O prazo para emissão de pareceres por parte das entidades centrais e regionais do Ministério não éfrequentemente cumprido, provocando dificuldades na execução do Programa.

• O baixo nível na escala hieráquica e a instabilidade das representações das entidades na Unidade deGestão prejudicam o seu funcionamento e os processos de decisão.

• Grande concentração de responsabilidades e tarefas ao nível de alguns organismos do Ministério(Direcção-Geral de Saúde e Administrações Regionais de Saúde).

• Debilidade da configuração técnica do sistema de informação informático interno de suporte do FEDERe inoperabilidade dos sistemas centrais dos Fundos Estruturais no que respeita ao fornecimento deinformação para a gestão.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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13.RECOMENDAÇÕES

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De acordo com as orientações comunitárias que enformam este momento de avaliação dos programascomunitários, as conclusões e recomendações que dele emanem destinam-se a constituir base dereflexão e de orientação para o próximo período de programação e não a sustentar reorientações no

contexto da execução do actual quadro comunitário, que não se justificam nesta fase final da suaimplementação.

É assim que as recomendações que se apresentam neste ponto se cingem ao modelo de gestão e àconfiguração do investimento em saúde no futuro período de programação.

Relativamente à Avaliação do Modelo de Gestão do SAÚDE XXI

Das observações e entrevistas que tivem lugar no decurso desta Avaliação resulta um conjunto desugestões para melhorar o actual o actual modelo de Gestão do SAÚDE XXI, tendo em vista o futuro períodode programação.

Algumas destas sugestões referem-se a processos e procedimentos de trabalho relacionados com aGestão do SAÚDE XXI:

• Revisão dos regulamentos no sentido da simplificação dos procedimentos e do aumento da maleabilidadee agilidade;

• Introdução de maior rigor e exigência na fundamentação técnica das candidaturas e na previsão eapuramento dos respectivos impactes;

• Reforço da função “acompanhamento dos projectos” na Estrutura de Gestão e externalização da funçãode controlo de 1.º nível;

• Elaboração de um documento simples e facilmente inteligível, disponível no site do Programa, queresuma os procedimentos comunitários e nacionais a observar nas elaboração das candidaturas e nagestão dos processos (tais como regras de elegibilidade, etc.);

• Exploração de formas de contratualização dos técnicos do Gabinete de Gestão que contrariem a suaelevada taxa de rotatividade.

Outras destas sugestões tem um carácter de natureza mais estratégica:

• Estabelecimento de dispositivos de articulação estratégica com o Ministério da Saúde que podem incluirmecanismos que “obriguem” as entidades a um adequado nível de representação na Unidade de Gestãoe na Comissão de Acompanhamento e explicitação dos seus deveres nessas estruturas, através de, porexemplo, atribuição de Cartas de Missão;

• Introdução de mecanismos que permitam uma maior articulação e integração com os ProgramasOperacionais Regionais, no sentido de potenciar os efeitos da intervenção no sector.

Finalmente, formulam-se também sugestões que têm a ver com o estatuto e o funcionamento da Gestãodo SAÚDE XXI:

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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• Promoção de uma maior autonomia da Gestão do SAÚDE XXI no que se refere às decisões de gestão doPrograma;

• Criação de sistemas de informação (FEDER e FSE) próprios do Programa, baseados em soluções técnicassimples e flexíveis, com módulos de exportação de informação para os sistemas centrais dos FundosEstruturais, que permitam a existência de informação de suporte à gestão e avaliação permanente daexecução do Programa.

Relativas à Definição de Linhas de Intervenção para o Próximo Período de Programação

Os documentos da U.E. produzidos até ao momento e que indicam já algumas linhas de orientação parao próximo período de programação, convergem na consideração da centralidade das políticas de saúde(sobretudo na sua vertente preventiva) como condição indispensável ao desenvolvimento sustentável e àpromoção da qualidade de vida da sociedade europeia, e como condição de base da produtividade ecompetitividade das economias europeias.

Uma parte importante dos contributos para esta reflexão sobre as linhas de intervenção a adoptar parao apoio comunitário no decurso próximo período de programação resultou da realização de cinco focusgroup temáticos.

Estas reflexões prospectivas, em que participaram 41 especialistas de reconhecida competência nasmatérias em análise, contribuíram para identificar um conjunto de linhas estratégicas de acção que deverãoorientar a configuração do investimento comunitário em saúde no decurso do próximo período deprogramação. Estas linhas de orientação que se enunciam seguidamente, correspondem ao sentido daemergente Estratégia Europeia de Saúde.

Dispositivos de análise e direcção estratégica na saúde

A promoção de uma efectiva gestão estratégica na saúde constitui um desígnio essencial no actualestádio de desenvolvimento do sector.

Pressupõe a plena assumpção do investimento comunitário como indutor de mudanças estratégicas nosector, no caso vertente, a promoção do desenvolvimento de capacidade de gestão estratégica a todos osníveis da saúde e do desenvolvimento e implementação de instrumentos que viabilizem essa gestão:

• Implica a promoção da existência de dispositivos de análise e direcção estratégica;• Requer o apoio ao desenvolvimento da estratégia de saúde do país, particularmente no que diz respeito

às suas versões locais – as estratégias locais de saúde – assim como o apoio aos seus mecanismos demonitorização e avaliação;

• Significa dar particular realce ao reforço dos dispositivos de regulação e contratualização na saúde;• Implica ainda a produção e adopção de orientações de enquadramento (Planos Directores Regionais,

Planos Directores de Infra-estruturas e Equipamentos, permanentemente actualizados) que funcionem,de facto, como quadros de referência para a realização de investimentos, condicionando a sua atribuição;

• Deve traduzir-se num forte investimento numa “cultura de resultados” – esta deve constituir uma preocupaçãotransversal a toda a execução do investimento comunitário, e em particular na área da saúde. A promoçãodesta cultura de resultados poderá fazer-se através do desenvolvimento de uma linha de investigaçãoespecífica, apoiando iniciativas na área da informação de saúde com esta finalidade ou ainda condicionandoa atribuição dos apoios/incentivos a projectos que tenham um claro enfoque na antecipação e naavaliação de resultados;

• Implica, finalmente, o aumento do nível de exigência com o enquadramento estratégico dos projectosde investimento (promovendo a sua ligação ao ponto anterior, de focagem na avaliação de resultados).

Transversalidade da intervenção e do investimento em saúde – mobilização de parceiras entre osdiversos actores e com a sociedade em geral

A efectividade da intervenção em saúde e a obtenção de ganhos no estado de saúde das populações fazapelo, de forma crescente, a uma intervenção que transcende o sector prestador de cuidados de saúde. A intervenção concertada e integrada (de base populacional e desenvolvida em settings adequados), entreas áreas com maior potencial na determinação do estado de saúde das populações (saúde, educação,

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segurança social, autarquias locais, etc.), constitui uma condição essencial para a maximização de resultadosem saúde.

Associada a esta “governação horizontal” da saúde, estão as noções de desenvolvimento da cidadaniaem saúde e a do empowerment dos cidadãos. Estas pressupõe a “desinstitucionalização” do investimentoem saúde (já iniciada no SAÚDE XXI, mas ainda insuficientemente desenvolvida). Trata-se de proporcionarestímulos adequados ao desenvolvimento de parcerias entre diversas instituições (incluindo instituiçõesexteriores ao sector da saúde) e entre estas e organizações da “sociedade civil” para promoção de projectosna área da saúde. Seria, assim, possível promover e tirar partido das potencialidades das redes deproximidade na promoção e protecção da saúde. Estas proporcinam pontos de articulação e apoio recíprocoaos diversos sectores (público, social e privado) que actuam localmente.

Incluem ainda o estabelecimento de redes multicêntricas de conhecimento-acção, envolvendo diversostipos de participantes (unidades de I&D nacionais e internacionais, organismos de decisão política,profissionais e unidades prestadoras de serviços do sector e a sociedade civil) que promovam o desen-volvimento e a partilha de conhecimento orientado para comunidades de prática e para a obtenção deresultados em saúde.

Promoção da educação para a saúde e prevenção da doença e do desenvolvimento dos cuidados desaúde primários

As políticas e as acções de prevenção da doença e de promoção da saúde são as de maior efectividadee as que maior impacte possuem em ganhos em saúde, embora os seus resultados sejam, sobretudo, visíveisa médio e longo prazo.

Sendo os cuidados de saúde primários aqueles que, por definição, se encontram mais próximos dasrealidades sociais e de saúde das populações e aqueles que têm um papel mais activo na prevenção dadoença e na promoção da saúde, eles têm um papel particularmente importante na elaboração eimplementação de estratégias locais de saúde.

O investimento preconizado para este nível de cuidados não incide sobre infra-estruturas e equipamentos– cujas necessidades mais prementes se situam na região de Lisboa (não elegível) –, mas sim no desenvolvi-mento de novas fomas de organização e gestão, na sua efectiva articulação com os hospitais e os cuidadoscontinuados, e na sua integração nas redes sociais de proximidade.

Informação de saúde

O sector da saúde deve, ao contrário do que tem acontecido até aqui, dispor de um dispositivo degoverno da informação da saúde, distinto dos mecanismos tradicionais de gestão de sistemas e tecnologiasde informação.

Este dispositivo deve assegurar que os conteúdos e fluxos de informação de saúde servem efectivamenteprocessos de decisão críticos para o bem-estar individual e colectivo a todos os níveis do sistema de saúde– proporcionando conhecimentos mais aprofundados e precisos das realidades do país, facilitando aavaliação dos resultados das acções do SNS e programas da saúde, promovendo decisões baseadas naevidência técnico-científica disponível.

Neste contexto, espera-se que os sistemas de informação de saúde contribuam para os seguintesdesenvolvimentos funcionais:

• O funcionamento em rede e a “gestão transversal” dos serviços de saúde;• A integração local das unidades de saúde;• A compatibilização dos sistemas de informação com alteração nos processos e na gestão dos serviços,

bem como a sua reorganização, ou seja, necessidade de introduzir flexibilidade, possibilidade deadaptação e costumização nos sistemas de informação e das aplicações, de forma a dar resposta àsdiferenças de estrutura e de funcionamento que a prática no terrreno venha a determinar.

Estes desenvolvmentos correspondem a medidas concretas, algumas das quais foram identificadas nodecurso desta avaliação quanto aos sistemas de informação:

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

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• Resolução do identificador do utente dos serviços de saúde (incluído ou não no cartão de identidade);• Normalização e standardização de dados e indicadores e de conteúdos, como condição de melhoria na

qualidade dos sistemas de informação, e também como incentivo ao desenvolvimento de sistemas pelasempresas de software ou em regime de parceria. De igual modo, na preparação do próximo período deprogramação é da maior utilidade, para a avaliação dos projectos, a adopção de indicadores de resultadoe de utilização das TIC na saúde;

• Difusão dos sistemas de imagem digital: além dos serviços de imagiologia, a inclusão de todas asespecialidades que fazem recurso normal e corrente à imagem para diagnóstico e tratamento. Aintegração local e regional entre todos os serviços de saúde deverá constituir-se como um dosobjectivos mais importantes na área da imagem, pelas vantagens de qualidade e economia daíresultantes. Deverão igualmente ser consideradas facilidades correntes de telemedicina e não simplesexperiências de ligações pontuais.

• Desenvolvimento gradual do processo clínico electrónico, numa óptica de integração entre cuidadosprimários e diferenciados, como factor determinante da melhoria da qualidade, da rentabilidade e daavaliação dos cuidados.

Estratégias de investigação, inovação e formação

O próximo período de programação dos Fundos Estruturais deve dar particular atenção à investigação einovação em saúde. A rápida integração do país na sociedade do conhecimento é importante para o seudesenvolvimento económico e social. O sector da saúde é particularmente indicado para beneficiar econtribuir para o desenvolvimento da “sociedade em rede”. A “Agenda de Lisboa”, no plano Europeu, e osplanos de desenvolvimento tecnológico nacionais devem ser perspectivados como importantesenquadramentos para o desenvolvimento do sector da saúde.

Mais especificamente é necessário dar particular atenção aos seguintes aspectos:

• Articular o investimento em actividade de I&D com as prioridades do Plano Nacional de Saúde, asnecessidades de Saúde Pública e do Serviço Nacional de Saúde em Portugal, apostando na I&D orientadapara as necessidades de conhecimento em promoção da saúde e no sector prestador de serviços de saúde;

• Assegurar que as políticas de saúde do país beneficiam de um conhecimento mais preciso e extensosobre os determinantes da saúde e dos estilos de vida, a natureza das pressões ambientais na saúdepública, a epidemiologia das afecções mais relevantes para a Saúde Pública, os factores que tornam asorganizações da saúde mais efectivas e eficientes (investigação em sistemas e serviços de saúde);

• Investir em domínios substantivos de investigação que correspondem a grandes questões de SaúdePública no país e onde os investigadores do país têm uma clara “vantagem competitiva” – é o caso do“trauma” e da “infecção hospitalar”, entre outros;

• Superar a fragmentação temática e de financiamento na investigação de saúde, criando redes multi-cêntricas de conhecimento-acção no domínio da saúde, estabelecendo eventualmente um grupo dereflexão ou Conselho de Investigação de Saúde sobre as prioridades de I&D no sector da saúde;

• Promover a articulação entre a investigação fundamental, particularmente no domínio da biologia, e asua aplicações no sector da saúde. Com esta finalidade, entre outras, tirar partido das dinâmicasregionais já existentes, para promover a emergência de clusters de Ciências da Saúde;

• Continuar o esforço para identificar, disseminar e promover a inovação no sector da saúde, parti-cularmente através de uma utilização criativa das novas tecnologias da informação e da comunicaçãonum vasto domínio de aplicações – desde a garantia e desenvolvimento da qualidade em saúde até àgestão da doença e o acesso à informação e ao conhecimento em saúde por parte dos cidadãos;

• Apoiar o empreendedorismo de base tecnológica no sector da saúde, designadamente nodesenvolvimento de aplicações a partir de resultados da investigação de investigadores e académicos;

• Priorizar o desenvolvimento, estruturação e operacionalização dos sistemas de informação (bases dedados, bibliotecas, plataformas tecnológicas, bio-informáticas e de ensaios clínicos) do SNS, dada aimprescindibilidade de dispor de arquivos de informação clínica ou de bancos de material biológico, porexemplo, para exploração científica;

• Contribuir para o desenvolvimento de uma política de emprego científico no sector, apostando-se naformação científica dos recursos humanos, no desenvolvimento de mecanismos de suporte à suainserção profissional, na integração de doutorados e de técnicos e gestores de I&D no sistema de saúde.

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No que diz respeito ao apoio à formação no sector da saúde há que ter atenção ao seguinte:

• Investir na formação continuada em saúde, desde que devidamente enquadrada na estratégia de saúde,preferencialmente a nível local, e se articulem explicitamente com redes activas de conhecimento-acção. Desta forma, a futura intervenção operacional no sector da saúde poderia também contribuir parauma melhor articulação entre os sectores da educação e do emprego com a saúde.

• Assegurar, para o efeito, a simplificação processual dos procedimentos do FSE, aligeirando a componenteburocrática e reorientando os processos para a avaliação de resultados e impactes. Este objectivoimplica a responsabilização dos promotores das acções de formação e o aumento do nível de exigênciana adopção dos projectos apresentados (não em termos puramente “administrativos”) mas sim atravésda análise dos respectivo enquadramento estratégico e da existência de procedimentos que estimulema monitorização e a avaliação dos resultados.

Monitorização e Avaliação do Investimento em Saúde no próximo período de Programação

A existência de mecanismos de avaliação que monitorizem a execução do investimento na área da saúdedeverá constituir uma preocupação importante no decurso do próximo período de programação.

Esta avaliação deverá ser concebida como um processo contínuo, iniciando-se com a avaliação ex-ante(a realizar tão cedo quanto possível, de modo a poder incorporar as respectivas conclusões na configuraçãodo investimento) e processando-se depois on going, ao longo de todo o período de execução3. O dispositivode avaliação e monitorização contínua deverá salvaguardar a independência da avaliação tantorelativamente à gestão do investimento como ao poder político, e basear-se numa efectiva parceria eestreita articulação com as instituições comunitárias, no sentido de potenciar as trocas de experiência e aeficácia da sua intervenção e dar-lhe significância estratégica em termos de gestão de fundos comunitários,contribuindo, assim, para o desenvolvimento de uma efectiva cultura de avaliação em Portugal.

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PROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE

3 Não colocando em causa a existência de momentos de avaliação intercalar e “ex-post”.

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65FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL DA SAÚDE – SAÚDE XXI

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

UNIÃO EUROPEIA

SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL SOCIEDADE DO CONHECIMENTO

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SUMÁRIO EXECUTIVOPROGRAMA OPERACIONAL SOCIEDADE DO CONHECIMENTO

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

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2 Equipa Técnica:Elisa BaboEunice MateusJoão LopesJosé SantandréPaulo FelicianoTeresa Evaristo

ENTIDADES RESPONSÁVEIS

QUATERNAIRE PORTUGAL – Consultoria para o Desenvolvimento, S.A.Rua Tomás Ribeiro, n.º 412 – 2.º4450-295 MatosinhosPortugalTel.: +351 22 939 91 50Fax: +351 22 939 91 59E-mail: [email protected]; [email protected]ágina na Internet: http://www.quaternaire.pt

IESE – Instituto de Estudos Sociais e EconómicosAlameda D. Afonso Henriques, n.º 9, 1.º Dto.1900-178 LisboaPortugalTel.: +351 21 816 08 40Fax: +351 21 813 13 73E-mail: [email protected]

COMPOSIÇÃO DA EQUIPA DE TRABALHO

Coordenação:Luís Gomes Centeno

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3

ÍNDICE

1. CONCLUSÕES DO ESTUDO DE AVALIAÇÃO – REVISÃO SISTEMÁTICA E ACTUALIZAÇÃO

DAS CONCLUSÕES 5

1.1. Pertinência, Relevância e Coerência da Estratégia de Reprogramação 7

1.2. Conclusões sobre a Avaliação da Eficácia 11

2. RECOMENDAÇÕES – ENTRE A FASE FINAL DO PROGRAMA E A PREPARAÇÃO DO NOVO CICLO

DE INTERVENÇÕES ESTRUTURAIS 17

2.1. Orientações de Alcance Geral 19

2.2. Orientações de Alcance Específico 20

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1.CONCLUSÕES DO ESTUDO DE AVALIAÇÃO – REVISÃO SISTEMÁTICA E ACTUALIZAÇÃO DAS CONCLUSÕES

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AActualização da Avaliação Intercalar do POSI tem presente que, no âmbito da ReprogramaçãoIntercalar de 2004, o Programa sofreu uma transformação acentuada geradora de uma nova versãoque envolveu, nomeadamente, um reajustamento de prioridades.

Neste contexto, as dimensões de avaliação apresentadas encontram-se predominantemente associadas:por um lado à pertinência e relevância da estratégia de Reprogramação Intercalar (configurando elementosde avaliação ex-ante do POSC); e, por outro lado, à eficácia dos Eixos e Medidas do Programa (configurando,para algumas Medidas, uma primeira aproximação a resultados e efeitos). Estas dimensões constituem osvectores centrais de estruturação do Balanço da Avaliação que valoriza os principais contributosapresentados no Relatório Final.

1.1. Pertinência, Relevância e Coerência da Estratégia de Reprogramação

A Avaliação Intercalar de 2003 evidenciou o carácter positivo e inovador da inclusão no QCA III de umaIntervenção Operacional exclusivamente orientada para o desenvolvimento da Sociedade da Informação emPortugal.

No entanto, aquele Documento deixou claro que a pertinência e relevância do Programa foi confrontadacom insuficiências na transposição para o Complemento de Programação sendo sinalizada a insuficienteidentificação de prioridades estratégicas no incentivo aos actores-chave, a par do carácter difuso dosobjectivos do Programa, gerador de dificuldades de integração e de posicionamento face a outrasIntervenções fruto, sobretudo, de uma deficiente clarificação da relação crucial entre promoção de infra--estruturas e incentivo às condições de acesso/usufruto proporcionadas pelas mesmas.

A nova versão do PO (POSC – Programa Operacional Sociedade do Conhecimento) veicula uma estratégiade reprogramação que assenta na concretização de três domínios prioritários de intervenção, entendidoscomo factores impulsionadores face à vocação e à dinâmica iniciais do Programa:

• Promoção de infra-estruturas de banda larga, numa linha de forte aproximação à prioridade europeiaplasmada na orientação do eEurope 2005.

• Forte impulso ao nível da governação electrónica, com aposta na valorização da qualidade de serviçoao cidadão e às empresas, com relevo particular para a relação administração-utente.

• Esforço de aproximação dos investimentos em TIC à problemática da inovação empresarial, realizadocom o envolvimento da Agência de Inovação (ADI), apostada esta também no redireccionamento dosapoios públicos às actividades de I&D, para uma lógica de maior e mais relevante envolvimentoempresarial.

Estes três níveis de impulso estão, do ponto de vista institucional e orgânico, associados ao novo papelreservado às agências UMIC (os dois primeiros) e AdI (o terceiro), correspondendo os Eixos IV, V e VII adomínios de intervenção fortemente dependentes da acção dos mesmos. O modelo institucional (comum empaíses da OCDE com investimento consolidado na intervenção pública em prol da economia doconhecimento) configura uma variável-chave importante para compreender o alcance da Reprogramação:

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PROGRAMA OPERACIONAL SOCIEDADE DO CONHECIMENTO

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desenvolvimento de uma esfera de actividades geradoras de conhecimento técnico de suporte, comcaracterísticas pró-activas, indispensáveis à materialização da natureza inovadora de importantesrealizações potenciais do Programa. No entanto, na fase em que decorre a Actualização da AvaliaçãoIntercalar, o impacte da missão e actividades, designadamente da UMIC, não são directamente observáveis,designadamente os impactes provocados pelas realizações induzidas pelo trabalho a montante realizadopela Agência.

Num patamar igualmente relevante situa-se a componente territorial, uma dimensão que constitui umadas potencialidades de diferenciação do Programa e cujo arranque careceu de investimentos de concepçãoadequados, concretizados com a publicação do Guia de Operacionalização das Cidades e Regiões Digitais(Setembro de 2003).

No entanto, se é verdade que o Eixo VIII aprofunda a experiência iniciada no âmbito do Eixo II PortugalDigital, o impacte territorial mais promissor deverá processar-se através do processo de difusão da banda largapela relevância que a componente de investimento material reveste, face ao contexto de défice infra-estruturalque caracteriza a situação de partida da sociedade da informação e do conhecimento no nosso país.

O esforço de infra-estruturação de banda larga de territórios desfavorecidos, estruturado segundo omodelo promissor de redes abertas, pode representar um importante factor de diferenciação desses espaços,em resposta a carências objectivas de afirmação competitiva. A atracção de serviços utilizadores dessainfraestrutura terá de contar, igualmente, com outros factores de complementaridade que a tornem possível,designadamente a necessidade de aposta na capacitação de competências técnicas e na fixação de recursoshumanos, numa área deficitária neste tipo de territórios mas para a qual a oferta de formação de nívelmédio e superior se revela actualmente mais desperta (rede regional de estabelecimentos de ensinosuperior, universitário e politécnico).

A estratégia que enquadra a Reprogramação do POSI/POSC apresenta, entretanto, alguns factorescríticos que os níveis ainda limitados de desenvolvimento das novas dinâmicas de execução permitemapenas sinalizar, por se revelarem mais significativos:

• necessidade de articulação entre as opções do POSC e a Modernização da Administração Pública, queconta mais recentemente com um novo Programa (POAP);

• necessidade de manter as orientações para que o sistema de inovação se aproxime e envolva cada vezmais o meio empresarial, com potencial e capacidade de promoção de investimento inovador em TIC’s,no âmbito de estratégias organizacionais mais amplas;

• necessidade de articulação das procuras dirigidas ao POSC com os apoios a idênticos domínios deintervenção igualmente presentes noutros programas, como o POEFDS, o PO Saúde, o POCTI e o PRIME(em idêntica perspectiva (ainda que mais interno ao Programa) se situa o problema da articulação comas Medidas Desconcentradas dos PO Regionais para a Sociedade de Informação);

• necessidade de dispor de uma política de capacitação e de formação de competências à altura da ambiçãoda estratégia desenhada para esta nova fase de intervenção.

O balanço da relação entre a Reprogramação efectuada em 2004 e os resultados da Avaliação Intercalarde 2003, aponta para que as linhas mestras de reprogramação se centrem em domínios de intervenção querespondem a lacunas evidenciadas pela Avaliação Intercalar, nomeadamente com abordagens que sãoconfiguradas em novos Eixos, ainda que a respectiva dimensão financeira e o período de regulamentação/ /execução se revelem bastante exíguos para o período de vigência do Programa.

A análise efectuada da pertinência e relevância associada à Reprogramação Intercalar/concepção doPOSC, enfatiza as vertentes seguintes:

• Dotação infra-estrutural e condições de acesso. A criação no novo Programa de um Eixo FEDER (Eixo 4), centrado na massificação do acesso à sociedade do conhecimento e vocacionado para a apostano reforço das infra-estruturas de banda larga, para a dinamização de conteúdos e aplicaçõescorrespondentes e para a aplicação da Internet de banda larga como suporte da difusão de serviços,constitui uma opção de pertinência e relevância da Reprogramação, respondendo à necessidade decolocar a economia portuguesa num patamar com potencial de crescimento de serviços no futuro. Estaaposta requer condições de viabilização que implicam uma actividade de regulação do sector detelecomunicações e a criação de condições de acesso mais generalizado dos operadores à infra-estruturaexistente.

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• Centralidade da modernização dos serviços públicos. A concepção/programação do Eixo 5 responde apreocupações da Avaliação Intercalar de 2003 relativas ao espaço ocupado pela Administração Públicana construção da procura do POSI. A relevância deste Eixo 5 evolui sobre a opção de associar o uso deplataformas digitais e dos serviços do governo electrónico a uma efectiva transversalidade dos serviçospúblicos e a projectos concretos de reorganização dos serviços no âmbito de acções de modernizaçãoda Administração Pública.

• Maior proximidade à problemática da inovação das empresas. A formulação dos Eixos 6 e 7 reflecte umrecentramento das intervenções pré-existentes, orientado pela intenção de aproximar o Programa daproblemática da inovação empresarial, tendo como suporte uma articulação mais eficaz e eficiente entreacções de formação de capital humano em TIC, o desenvolvimento de centros de competências em TICe a promoção de I&D empresarial, em condições de disseminação generalizada. Tem-se em vistaigualmente assegurar maior selectividade de apoios no âmbito da componente FSE (recomendação daAvaliação de 2003), a par de um reforço da contribuição do Programa para modernizar as instituiçõesdo SCTN aproximando-as dos seus pares dos sistemas de inovação, dos países da OCDE.

A pertinência e relevância destas opções estão, no entanto, dependentes das melhorias a introduzir noâmbito das acções de promoção de competências básicas em TIC e na configuração das próprias políticasde inovação, na última fase de concretização do QCA III.

• Sociedade do conhecimento e território. A existência de um novo Eixo dedicado aos territórios,enquadrando o apoio aos projectos das Cidades e Regiões Digitais e ao desenvolvimento de uma redenacional de descentralização, apresenta níveis de pertinência e relevância distintos. Na primeiravertente, observa-se um aprofundamento de projectos segundo um modelo que visa integrar acções dedinamização regional, governo electrónico, acessibilidades e criação de plataformas tecnológicasregionais, o que remete (sobretudo, a relevância) para a produção de conhecimento estratégico nointerface território/digital. Na segunda vertente, a estruturação da rede está totalmente na dependênciados avanços a realizar em matéria de descentralização que até à fase actual não beneficiaram deaprofundamento legislativo indispensável à facilitação da execução da Medida 8.2

Em síntese, a Reprogramação Intercalar de 2004 origina um novo Programa e tem associado (ou écontemporânea) de uma reestruturação institucional com incidência estratégica (prioridades, conhecimentode suporte, regulamentação, …). Neste enquadramento, a análise da informação empírica processada,retêm-se como novos elementos de contexto que contribuem para aprofundar os níveis de pertinência erelevância do POSC:

• melhoria dos índices de conhecimento técnico e estratégico de suporte das Medidas do Programa,criando condições que favorecem a manifestação de procuras orientadas para uma absorção maisinteligente (potenciadora de resultados e feitos) dos apoios do Programa;

• validação política das principais orientações estratégicas e do perfil da intervenção (Medidas/Acções)do POSC por parte do Documento Iniciativa Ligar Portugal, encarado com vector estruturante do PlanoTecnológico;

• quadro de acção futura da UMIC segundo uma trajectória de aprofundamento das condições facilitadorasde expressão qualificada das procuras dirigidas ao Programa, designadamente da procura públicasectorial e regional;

• aprofundamento da problemática da sociedade da informação e do conhecimento no âmbito dorelançamento da Estratégia de Lisboa, cujos trabalhos de coordenação deverão enquadrar o potencialde integração da acção do POSC com outras Intervenções Operacionais, se bem que num patamar queremete para horizontes temporais posteriores ao actual período de programação.

As questões relativas à coerência interna e externa do Programa foram objecto de avaliação à luz daReprogramação realizada, sendo de destacar que a formulação adoptada não facilita uma leitura decoerência interna na medida em que a estruturação de Eixos consagrada, conduz a uma justaposição entreo POSI inicial e o POSC.

O quadro seguinte sistematiza o perfil de participação dos Eixos e Medidas para a concretização dosobjectivos estratégicos do Programa evidenciando a partir dos principiais níveis de contributividade, amatriz de coerência interna existente.

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PROGRAMA OPERACIONAL SOCIEDADE DO CONHECIMENTO

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Contribuição esperada dos Eixos/Medidas para os objectivos específicos do PO

A coerência interna da arquitectura de Eixos e Medidas está patente, nomeadamente nas dimensõesseguintes:

• articulação entre fundos estruturais reforçada no seio do Programa (p.e., entre os Eixos 6 e 7 e entreas acções integradas de formação previstas na Medida 6.2 e os projectos Cidades e Regiões Digitais doEixo 8, um Eixo cujo domínio de intervenção acentua a coerência do PO e estimula uma maiorselectividade dos apoios do FSE);

• centralidade do Eixo 5 na matriz de actuação do POSC, nomeadamente em vista dos efeitos potenciaissobre a modernização/acesso aos serviços públicos, com potencial de interacção para a criação deagendas do governo electrónico nos projectos Cidades e Regiões Digitais.

Em matéria de coerência externa, a formulação do POSC reivindica um substancial reforço dos níveis decoerência externa. A criação de complementaridades e sinergias com outras Intervenções afigura-se, aliás,

Objectivos Tipologias de resposta e recursos principais

Massificação da sociedade do conhecimento

Medidas potencialmente envolvidas – Medidas 1.1;2.1 e 2.2; 4.1; 4.2 e 4.3; 8.1; Principal recurso –Eixo 4, com todas as suas medidas, emerge comoo grande contributo do PO, seguido da novaconfiguração de projectos para as cidades eregiões digitais

Promoção da cultura digital na habilitação dosportugueses e o conhecimento aplicado à vidados cidadãos

Medidas potencialmente envolvidas – Medidas 1.1,2.1, 4.3, Eixo 5 e 6.2; Principal recurso – Granderepresentatividade do Eixo 5 e Medida 4.3(difusão junto da população universitária dacultura digital).

Melhoria da qualidade e eficiência de serviços públicos

Medidas potencialmente envolvidas – Eixo 5 quese substituirá praticamente ao Eixo 3; Principalrecurso – Forte centralidade deste Eixo naprossecução deste objectivo

Melhoria das condições de cidadaniaMedidas potencialmente envolvidas – Os Eixos 5 e8 apresentam-se com maior envolvimentopotencial

Promoção de conteúdos, aplicações e serviços

Medidas potencialmente envolvidas – A Medida 4.2e a nova lógica de abordagem dos projectos dascidades e regiões digitais da Medida 8.1 (Margemde impulso à procura insuficiente)

Promoção de uma Rede Nacional deDescentralização

Medidas potencialmente envolvidas – Medida 8.2e, parcelarmente, a Medida 8.1 (Ausência decondições institucionais para assegurar umgrande contributo para a concretização destesobjectivos)

Fazer da formação em TIC um elemento dequalificação adicional da população portuguesa

Medidas potencialmente envolvidas – Medidas 1.1e 1.2 (em esgotamento progressivo), Medidas 2.4(idem), 6.1 e 6.2, 7.1 (Mudança de lógicaimposta pela Reprogramação)

Aposta na inovação integrada em TIC como factorde competitividade empresarial

Medidas potencialmente envolvidas – Eixo 7, comarticulação ao Eixo 6 (Acção do POSCcomplementar de apostas decorrentes de outrosPO)

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indispensável face ao perfil denso de domínios de complementaridade abertos pela Reprogramação: (i) dotaçãoinfra-estrutural em matéria de comunicações e sociedade do conhecimento; (ii) difusão das TIC na melhoria daqualificação da população activa; (iii) modernização da administração pública e melhoria das condições decidadania; (iv) sociedade da informação e do conhecimento e território; (v) políticas de inovação. Da análise efectuada, sistematiza-se um conjunto de pontos críticos de coerência externa associados ànova programação:

• operacionalização generalizada da componente de redes abertas de banda larga; • aposta forte na produção de conteúdos de banda larga, com largo relevo para os mercados públicos; • POEFDS com o ónus de difundir, através da formação de activos e de dupla certificação, a utilização das

TIC entre a população activa; • articulação com as Medidas Desconcentradas dos PO Regionais – Sociedade de Informação FEDER (trata-

-se de um dos domínio de maior fragilidade e vulnerabilidade da programação e as alterações intro-duzidas não permitiram ultrapassar esta lacuna);

• inexistência de conhecimento estratégico relevante sobre o papel do digital e da banda larga nodesenvolvimento territorial;

• maior proximidade de ligação às empresas, contribuindo para reforçar uma nova orientação do SistemaNacional de Inovação que coloque o sistema científico numa lógica de maior aproximação eenvolvimento com a procura empresarial.

1.2. Conclusões sobre a Avaliação da Eficácia

(a) Considerações globais

Em matéria de avaliação da eficácia do Programa, a Avaliação Intercalar de 2003 evidenciou umconjunto relevante de dificuldades que importa fixar para uma adequada sistematização dos elementosrelativos à trajectória de execução posterior.

O primeiro tipo de dificuldades encontrava-se associado à captação de procura para o perfil de apoiosprevistos nas Medidas do Programa. A condição de principal instrumento de política para a promoção egeneralização da sociedade da informação coloca o POSI na dependência estrita das condições deviabilização da procura, ou seja, das capacidades e dinâmicas de absorção do carácter inovador das acçõesdo Programa, por parte da tipologia de entidades beneficiárias.

Este aspecto é crucial tanto nas intervenções em que predomina a iniciativa pública (onde se colocamproblemas de percepção/motivação/sustentabilidade de projectos em áreas de investimento que entroncamcom processos de modernização caracteristicamente lentos), como nas acções vocacionalmente destinadasao tecido empresarial, num contexto em que a inovação é fortemente dependente dos avanços em matériade articulação activa entre o SCTN e as empresas com potencial de absorção de estímulos a investimentosinovadores.

O segundo tipo de dificuldades decorria de questões internas ao Programa, designadamente em matériasrelacionadas com os procedimentos de análise, decisão e homologação de candidaturas (com temposmédios de aprovação significativamente elevados, ainda que em muitos casos fruto da necessidade deassegurar uma melhor formatação dos projectos), tramitação financeira e de pagamentos, dispositivos deapoio a uma monitorização estratégica das Medidas do Programa, etc.

A estratégia de reprogramação financeira do Programa reflecte alguns destes problemas, nomeadamentena vertente de canalização de recursos acrescidos para Eixos em que predominam entidades beneficiáriascom maior capacidade de absorção e de execução do investimento programado (Eixo 3 e Medidas 1 e 2 doEixo 2). A adicionalidade do Programa na vertente “efeito massa no acesso à informação e conhecimento”e na vertente governo electrónico, explica a concentração de recursos nos Eixos 4 e 5, enquanto adesafectação de verbas da Medida 2.3 reflecte dinâmicas de execução de acções e iniciativas claramenteinsatisfatórias face às expectativas iniciais, se bem que num contexto de racionalização das estratégias derealização física e financeira.

Num contexto em que ocorreu uma recuperação das dinâmicas de aprovação de projectos que, de ummodo geral, totalizam ou excedem as programações totais, os ritmos de execução das diferentes Medidasapresenta-se ainda insatisfatório tanto face ao programado, como na relação com o aprovado questionandoa possibilidade de absorver a totalidade dos montantes aprovados.

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(b) Elementos de avaliação por Eixo/Medida

Na aproximação à reanálise da eficácia é, entretanto, possível referenciar a existência de disparidadesnos ritmos de produção de realizações e resultados, nos diferentes Eixos e Medidas, destacando-se ainda,para as Intervenções objecto de estudo de aprofundamento, as principais conclusões da análise.

• Eixo 1 – Desenvolver Competências. Perfil de execução financeira aquém do expectável na Medida 1.1,com cerca de metade dos projectos aprovados até final de 2004 sem despesa executada, revelando umdesfasamento entre a dinâmica de apresentação/aprovação de candidatura (absorção de 90% do totalprogramado até 2006) e a capacidade de realização (a rondar os 33%). Tal significa que as prioridadesestabelecidas para a Medida (p.e., volume de provas de certificação) estão longe de ser alcançadas,situação que é agravada pelo facto de os públicos abrangidos se afastarem do perfil estratégico desejadopara a Medida (foram abrangidos sobretudo jovens com menos de 15 anos, em detrimento da apostainicial nos activos empregados e desempregados).

No âmbito da Medida 1.2, o volume de bolsas atribuídas situa-se aquém dos objectivos programados,num contexto em que o montante financeiro se encontra comprometido, o que significa a ocorrência de umcusto unitário por bolsa superior ao inicialmente previsto. No entanto, face ao elevado número decandidatos existentes, a FCT considera que é viável atingir a meta mesmo prolongando a orientação deselectividade nas aprovação das candidaturas que tem caracterizado os processos de decisão, na segundafase de vigência do Programa.

Relativamente à Medida 1.3, os indicadores apontam para ritmos de execução muito reduzidos com umvolume assinalável de projectos aprovados e homologados em 2002/2003, sem despesa realizada no finalde 2004. Esta situação encontra-se em fase de recuperação, nomeadamente no âmbito dos projectosenquadrados pelos mais importantes Contratosprograma, permitindo prever que, até ao final de 2006, osindicadores irão melhorar de modo sensível, designadamente com a entrega dos produtos finais de inúmerosprojectos, entretanto realizados.

COMPETÊNCIAS BÁSICAS

O estudo em profundidade da Medida 1.1. Competências Básicas, envolveu a realização de trabalhoempírico de inquirição de entidades promotoras e de beneficiários directos, tendo em vista processarinformação de avaliação nas componentes de capacitação inicial no uso de TIC e de validação ecertificação de competências. O trabalho de avaliação realizado fundamento um conjunto de conclusõesque se sistematiza nas alíneas seguintes:

• a Medida constitui uma oportunidade de acesso às info-tecnologias, dotada de um mecanismo decertificação de competências básicas que responde a um dos objectivos globais do Programa (aumentoda literacia em TIC);

• o referencial de competências estabelecido para a obtenção do DCB revelou-se demasiadamentebásico, segundo os beneficiários e não contribuiu para estruturar e concretizar novos percursosformativos no domínio das TIC;

• a selecção de públicos-alvo para as acções dos projectos não assegurou a prioridade aos beneficiáriosverdadeiramente iliterados, predominando os jovens com menos de vinte anos quase exclusivamenteestudantes, ou seja, um perfil de beneficiários com condições para adquirir competências em TIC poroutras vias;

• a dificuldade de atrair públicos info-excluídos para as acções de formação, e a insuficiente visibilidadedo OCA, estão na origem de uma menor selectividade dos beneficiários;

• nas motivações de partida para a procura de obtenção do DCC predominam a aquisição de novosconhecimentos e a certificação de uma competência já possuída; as mutivações associadas a umprimeiro contacto com as “novas info-tecnologias” ou a “formação inicial em TIC”, obtiveram apenas3,8% de respostas dos inquiridos;

• vários indicadores apontam para uma fraca expressão obtida pelo DCB junto do tecido empresarialapenas 4% das entidades promotoras considera existir uma motivação de obtenção do DCB associadaao preenchimento de requisitos exigidos por parte das entidades empregadoras).

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• Eixo 2 – Portugal Digital. A presença de importantes Medidas de intervenção neste Eixo e a significativaadesão dos promotores, explicam ritmos de aprovação de projectos elevados na fase inicial do Programa,menores tempos médios de aprovação e níveis bastante satisfatórios de execução face ao programado(superiores a 100% no período acumulado 2000/2004). No entanto, alguns indicadores de realização ede resultados situam-se ainda afastados das metas definidas para 2006, situação mais delicada para osindicadores que reflectem os objectivos principais da Medida e que se encontram abaixo do esperadomesmo após a revisão em baixa, aquando da reformulação do Programa (“Postos/espaços públicos deacesso à Internet nos concelhos” e “Postos/espaços públicos de acesso à Internet nas freguesias”). A excepção são os indicadores “outros postos/espaços públicos de acesso à Internet”, “estabelecimentosdo ensino básico e secundário com acesso à Internet” e “computadores disponibilizados nospostos/espaços públicos de acesso à Internet”, que ultrapassam as metas estabelecidas para 2006, sendode admitir (no caso do último indicador) uma estimativa por defeito da meta inicialmente programada.

Na Medida 2.2 mantém-se também um desfasamento entre um nível bastante satisfatório de aprovações(compromissos com montante financeiro que excede o programado para a Medida) e taxas de execuçãoinsatisfatórias (cerca de um quarto face ao aprovado e ao programado para o período de vigência doPrograma). Esta situação é explicada pela relevância (nomeadamente, financeira) de um conjunto deprojectos aprovados durante o 2.º semestre de 2004 que ainda não executaram despesa justificando umaatenção especial, de dupla face: assegurar ritmos de realização de despesa; e evitar deriva face aosobjectivos e resultados esperados.

A Medida 2.3 (Cidades e Regiões Digitais) conheceu uma aceleração dos ritmos de aprovação deprojectos entre o final de 2003 e 2004 na sequência da intervenção da Gestão/EAT na formatação dosprojectos visando assegurar níveis de qualidade e capacitação técnica face aos objectivos pretendidos(dinâmica induzida pelo Guia de Operacionalização, de Setembro de 2003).

ACESSIBILIDADE/ESPAÇOS INTERNET

A análise em profundidade desta Medida permitiu extrair um conjunto de dados relevantes deavaliação de uma intervenção que contempla um efeito massa (criação de postos/núcleos de acesso àInternet), dentro de urna finalidade estratégica de médio/longo prazo (constituição de uma rede públicade Espaços Internet). Nesse conjunto de elementos de avaliação da Medida, destacam-se os seguintes:

• importância do apoio prestado pela EAT/POSI nas fases de concepção e de implementação dosprojectos;

• vantagem do funcionamento em rede dos Espaços Internet com base num conjunto de orientaçõescomuns (organização, imagem, normas básicas de funcionamento, articulação de planos de actividade,monitorização dos utilizadores, ...);

• este funcionamento em rede permitiria criar uma dinâmica indispensável à manutenção dos Espaçosuma vez terminado o período de financiamento, evolução indispensável à criação efectiva de uma redepública de acesso à Internet;

• a sustentabilidade dos Espaços Internet, pós-financiamento aprovado, é problemática e apenas umaem cada cinco entidades apresentou um plano para garantir a continuidade do projecto;

• a tipologia de projecto Espaços Internet de cariz municipal tem contribuído para a massificação dasNTIC (são elevadas as taxas de ocupação dos equipamentos, com níveis de assiduidade que reflectemboa adesão das populações);

• os resultados são ampliados nos casos em que os Espaços atraem estratos da população com menoracesso e sensibilidade à interacção corn as NTIC ou que têm um limitado acesso às mesmas;

• existe uma articulação apreciável entre os Espaços e o sistema escolar sendo aqueles utilizados parapesquisa de elementos de suporte à realização de trabalhos escolares, mas também para produção eimpressão dos mesmos.

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Não obstante, a natureza multifacetada destes projectos (componentes de investimento, perfil deentidades parceiras, paleta de realizações, dinâmica de resultados alcançados, …), a riqueza dos Estudosde caso realizados permite evidenciar um conjunto importante de dados de avaliação.

A Medida 2.4 regista um número insignificante de projectos aprovados traduzindo uma adesão muitofraca à componente formação profissional, reveladora de uma lógica de projecto que não explora asvirtualidades de enriquecimento da vertente infra-estrutural com apoios à qualificação dos recursoshumanos envolvidos.

A Medida 3.1 – Modernizar a Administração Pública apresentava no final de 2004 uma taxa decompromisso superior a 100% (montante financeiro dos projectos aprovados superior ao valor programadopara a Medida), num contexto em que os indicadores de execução revelam que a dois anos do encerramentodo Programa se encontra apenas executado um quinto da despesa aprovada, ainda que as aprovaçõestenham ocorrido sobretudo em 2003/2004, o que aponta para um aumento sensível dos indicadores deexecução em 2005.

CIDADES E REGIÕES DIGITAIS

O estudo em profundidade da Medida 2.3 envolveu a realização de dois estudos de caso abrangendoum projecto já realizado (Trás-os-Montes Digital) e um projecto em fase de execução que seguiu já asorientações de concepção/implementação do Guia de Operacionalização de Setembro de 2003 (RibatejoDigital). O trabalho de avaliação realizado permitiu extrair um conjunto relevante de conclusões que seapresentam nas alíneas seguintes:

• os projectos apoiados pela Medida 2.3 assentam de modo predominante na consolidação de infra--estruturas, na aquisição de equipamentos e na disponibilização de software não incorporado, de ummodo geral, componentes organizacionais e institucionais;

• a existência de diagnósticos estratégicos associados ao conhecimento das características específicasdos territórios de intervenção não é sistemática sendo visível em vários projectos uma insuficienteventilação de oportunidades para as quais um adequado desenho de programas de actuação e deacções direccionadas contribuiria para aproveitar o potencial revelado pelas ferramentas da sociedadeda informação, na administração pública local, nas empresas, nas escolas, nas IPSS, etc.;

• os projectos são na sua maioria temáticos e sectoriais correspondendo frequentemente à justaposiçãode sub-projectos específicos sem articulação conceptual e teórico-operacional e funcionando asparcerias estabelecidas apenas no plano formal; no entanto, encontram-se exemplos de lógicassectoriais (p.e., de génese empresarial) que abordam o Projecto com estratégia própria e com préviadefinição de necessidades e de conteúdos partilháveis;

• nos projectos analisados existe uma forte tendência para a municipalização, com défice na diversidadee riqueza das entidades parceiras, actores de desenvolvimento regional que mobilizam recursos e têminteresses e modos de abordagem próprios que deveriam reverter a favor do enriquecimento deobjectivos, realizações e resultados do Projecto, corrigindo derivas redutoras na concepção edesenvolvimento e utilidade destas intervenções;

• a problemática de utilidade destes projectos para o território deve constituir a pedra angular dosmesmos levando a que as soluções tecnológicas se adeqúem dinamicamente às necessidadesespecíficas dos actores públicos e privados que estão para além das lógicas de investimento em infra--estruturas “tout-court” de dotação dos serviços públicos, ligados à mera modernização administrativaou ao simples combate à info-exclusão;

• os projectos revelam um acentuado défice de orientação economico-empresarial encontrando-sesecunela rizados os objectivos que reportam, nomeadamente, criação de condições inerentes a umaplena exploração de oportunidades associadas ao quadro da globalização e abertas nela economiadigital (p.e., adaptaçao estrutural das indústrias tradicionais, emergência de novos segmentosprodutivos, (re)organização dos processos de trabalho, incentivo ao comércio electrónico, indústriasde conteúdos e software, …);

• os projectos desenvolvem-se predominantemente em contexto de isolamento territorial semestabelecimento de relações qualificadas e qualificantes com instituições extra-regionais a partir demecanìsmos de articulação inter-regional e internacional que viabilizassem a obtenção de energiastanto na óptica da competitividade, como da solidariedade territorial.

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Uma componente da análise de eficácia no âmbito da Actualização da Avaliação Intercalar reportava aoestudo dos impactes, nomeadamente quanto ao grau de realização dos objectivos globais das Medidas. O exercício mostrou-se inviável para além de referências genéricas de base qualitativa na medida em quepermanecem as fragilidades (já identificadas na Avaliação Intercalar de 2003) ao nível da formulação deindicadores de resultado (escassos e confinados ao momento de finalização dos projectos aprovados) e aonível da sua quantificação (insuficiente para analisar o alcance dos objectivos definidos).

Com estas restrições e tendo presente o “core” de objectivos específicos patente nas Medidas doPrograma, bem como os respectivos ritmos de execução, apresenta-se uma sistematização qualitativa deimpactos alcançados pela intervenção do Programa:

• aumento da formação básica em TIC centrada nos públicos jovens; • aumento dos níveis de acessibilidade à Internet por parte das instituições do ensino básico e secundário; • aumento da oferta de produtos e serviços TIC adaptados a cidadãos portadores de deficiência às TIC e

da acessibilidade a esses produtos e serviços; • aumento da oferta de produtos e serviços “on-line” nos serviços públicos centrais e locais; • melhoria dos índices de eficiência interna no funcionamento dos organismos da Administração Pública,

Central e Local; • aumento do volume e da diversidade de serviços da Administração Pública (sectoriais e de base

territorial) disponíveis “on-line” para particulares e empresas.

À medida que um conjunto importante de projectos aprovados, por exemplo, no âmbito das Medidas 2.2e 2.3 for concretizando realizações, estes indicadores genéricos de impacte serão, naturalmente, ampliados.

A remissão para o futuro dos impactes relevantes do Programa tem especial acuidade nas intervençõesdirigidas às actividades do sector empresarial, ou seja nos contributos dos instrumentos do Programa paraactividades de I&D Empresarial em TIC.

Em função do balanço da Actualização da Avaliação, e tendo como horizonte temporal não apenas osescassos catorze meses que nos separam do termo do período do QCA III mas também o próximo períodode programação, as acções de política visando uma maior participação das empresas na “sociedade dainformação”, guardam toda a sua relevância e pertinência. No contexto da produção de resultados quereflictam contributos efectivos dos instrumentos do Programa para actividades de I&D empresarial em TIC,importa estimular um conjunto de intervenções:

• promoção da utilização crescente das Tecnologias de Informação e Comunicação pelas empresas emgeral, com base num duplo mecanismo: (i) selecção de instituições ou redes de instituições comcapacidade para identificar universos alvos de empresas e lançar um processo de sensibilização e deinformação; e (ii) implementação de um sistema de incentivos directos para as empresas geridolocalmente ou monitorizado por aquela rede institucional entretanto criada (cf. modelo em teste noâmbito do Projecto PME Digital (PRIME);

• apoio à I&D empresarial na área das TIC considerando-o como uma das prioridades das acções futurase corrigindo o enviezamento do apoio à I&D em favor de entidades públicas.

• melhoria da eficácia dos instrumentos de apoio à I&D empresarial com base em subsídios nãoreembolsáveis e no apoio à empresa (em vez do apoio a projectos); a prioridade do apoio à I&D empresarialé também um elemento relevante para reforçar a coerência ou articulação do Sistema Nacional deInovação;

• consideração da intervenção pública do tipo do POSI/POSC como uma grande oportunidade para alargare consolidar um “cluster” de empresas nacionais nesta área de actividade, aprofundando o apoio àpromoção de “start-ups” tecnológicos.

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2.RECOMENDAÇÕES – ENTRE A FASE FINAL DO PROGRAMA E A PREPARAÇÃO DO NOVO CICLO DE INTERVENÇÕES ESTRUTURAIS

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Acombinação dos resultados da Avaliação Intercalar de 2003 com as principais Conclusões do presenteEstudo de Actualização permite formular um conjunto de Recomendações, que devem ser encaradascomo contributos/ensinamentos em matéria de preparação de futuros períodos de programação.

Essas Recomendações subdividem-se da seguinte forma:

• Orientações de carácter abrangente aplicáveis à estratégia de valorização da informação e do conhe-cimento SIC e ao POSC, como um todo.

• Orientações mais específicas que apontam para domínios mais selectivos no âmbito da referidaestratégia de valorização da SIC.

2.1. Orientações de Alcance Geral

(i) A comparação entre as condições que conduziram à programação inicial do POSI e as quedeterminaram a sua reprogramação em POSC permite enunciar uma orientação precisa para períodosde programação subsequentes: a criação de condições de fluidez de procura para domínios técnicosexigentes como os que são objecto das diferentes medidas do PO requer um amplo investimento emtermos de produção de conhecimento estratégico a montante da programação e do lançamento doscorrespondentes editais. Nesta perspectiva, avulta a necessidade de em cada prioridade de novaintervenção trabalhar um conjunto de promotores e tomadores potenciais no sentido de garantircondições de arranque de procura.

(ii) A estratégia seguida na Reprogramação de 2004 de manter, na mesma formulação do PO, diferentesmodelos de concepção bem como a não delimitação rigorosa da programação sectorial (POSC) eregional (medidas desconcentradas dos PO), devem ser evitadas, sob pena de comprometer a legibilidadeda estratégia da SIC e a manifestação da procura potencial. Assim, qualquer futura programação deveorientar-se segundo critérios de legibilidade e clareza das prioridades de intervenção.

(iii) A manter-se a prática seguida no período de 2000-2006 de apresentar um programa autónomo paraa SIC e indicações de respeito pela prioridade horizontal sociedade de informação, a programaçãodeve ser precedida da preparação de um documento estratégico claro sobre as prioridades nacionaispara a SIC definindo rigorosamente o âmbito de actuação do PO específico e intervenções de outrosPO como o do Emprego e Formação e o equivalente futuro do PRIME, para mencionar os mais centrais,não ignorando também a Educação e a Ciência.

(iv) A prioridade de intervenção junto dos públicos não escolarizados, designadamente dos activosempregados, adquire uma relevância estratégica, dado que é nesses públicos que os indicadoresnacionais de baixa literacia em TIC são mais evidentes. A aposta estratégica de massificação das TIC,como condição necessária da capacitação do País em termos de acesso à SIC deve ser acompanhadade uma definição rigorosa de prioridades em termos de públicos-alvo.

(v) As difíceis condições de emergência dos territórios digitais constituem uma evidência da desigualrepartição no País das massas críticas de recursos humanos avançados de investigação e desenvol-vimento de capacidade empresarial em matéria de TIC. Esta constatação evidencia a necessidade de

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apoiar expressamente a formação de excelência nacional no domínio da capacitação empresarial nasferramentas da sociedade da informação e do conhecimento, em estreita articulação com asorientações de política científica e tecnológica e de política de inovação.

(vi) O “benchmarking” OCDE em termos do papel das redes abertas de banda larga em áreas rurais nãoteve qualquer reflexão em termos nacionais, devendo constituir uma área de investigação prioritária,nomeadamente através do envolvimento dos serviços do Ministério do Ambiente, do Ordenamento doTerritório e do Desenvolvimento Regional. A continuidade da vertente de intervenção do Programa nos territórios digitais e a abertura deperspectivas geradas pela reprogramação em termos de redes abertas (comunitárias), com elegibilidadeem territórios desfavorecidos, exige um forte investimento conceptual em termos de uma visão territorialpara a SIC que não existe neste momento e que nem os melhor sucedidos projectos de regiões ecidades digitais lograram fazer emergir.

(vii) A manter-se a intervenção da UMIC como Agência fundamental na concretização das prioridadesestratégicas da SIC, a produção de conhecimento estratégico de suporte à futura programação, deveconter uma componente essencial de desenvolvimento de uma abordagem territorial consistente àSIC, concebendo tipologias de intervenção ajustadas aos diferentes modelos de desenvolvimentoterritorial.

(viii) A articulação dos projectos de territórios digitais com a componente de ordenamento do territóriomunicipal, no âmbito do potencial de meios de relacionamento do munícipe com a sua autarquia(homogéneo nos vários domínios de intervenção autárquica e a promoção de novos serviços),constituem exemplos de aprofundamento de tipologias de projectos no âmbito dos territórios digitais.Novas intervenções no domínio dos territórios digitais devem conter obrigatoriamente uma componentede governo electrónico local, concebida como instrumento ao serviço de processos de reorganização dosserviços municipais e de criação de novas condições de transparência de acção municipal.

(ix) A orientação atribuída pela UMIC aos trabalhos do Governo Electrónico central, em estreitaarticulação com projectos de reengenharia de serviços e de processos, deve continuar a constituir umaprioridade fundamental de qualquer Programa com o âmbito de actuação do POSC. A lógica deselectividade e de legibilidade de resultados alcançados deve constituir uma prioridade da intervençãonessa matéria, construindo uma via sólida de progressão. É fundamental que cada Ministério eserviços tutelados definam compromissos de actuação nessa matéria e que haja sinais de construçãoefectiva de uma rede nacional para a descentralização.

2.2. Orientações de Alcance Específico

Formação de competências básicas

(i) A experiência menos conseguida com a Medida das Competências Básicas em TIC não deve serentendida em próximos períodos de programação como não prioritária, sobretudo em relação aospúblicos menos escolarizados. A selectividade mencionada deve abranger não só promotores deformação, mas também uma selecção mais criteriosa de beneficiários. Toda e qualquer acção destetipo deve integrar-se em projectos mais amplos de difusão da sociedade de informação, cabendo aopoder político contribuir para uma comunicação eficaz da acção junto dos públicos-alvo que sepretende chamar à Medida. Estas orientações sugerem que, em sede de formação de activos e de formação para públicosdesfavorecidos, devem ser estabelecidos objectivos mais rigorosos de intervenção.

(ii) Em face da baixa percentagem de detentores de DCB que prosseguiram o seu percurso formativo emTIC e tendo presente a emergência da European Computer Driving License (ECDL) em Portugal,certificação reconhecida internacionalmente e obtida por mais de 2.000.000 de cidadãos europeusrecomenda-se a criação de estímulos e de instrumentos orientados para assegurar a continuidade deum percurso de consolidação de competências em TIC.

Inovação empresarial e papel das TIC

(iii) A prática iniciada com a Reprogramação de 2004 de contemplar na estratégia de intervenção na SICuma componente de integração com o domínio da inovação empresarial em TIC, deve constituir uma

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prioridade da futura programação. Na verdade, é necessário conjugar o apoio a actividades de I&Dneste domínio com a criação de centros de excelência empresarial, de modo a constituir massascríticas de suporte, designadamente aos projectos de territórios digitais.

(iv) A produção de impactes a partir dos objectivos e instrumentos de um Programa centrado na SIC(nomeadamente em matéria de utilização crescente das TIC, pelas empresas, de desenvolvimento deactividades empresariais e de expansão de actividades de I&D empresarial nessa área), pressupõe aformatação de modelos de intervenção descentralizados e estrategicamente orientados, tendo comosuporte uma grande integração de instrumentos (apoio à criação de empresas, apoio à gestão, capitalsemente, incentivos financeiros).

Territorialização das intervenções da SIC

(v) O apoio em próximos períodos de programação a projectos do tipo Espaços Internet deve ser maisselectivo e envolver a obrigatoriedade de apresentação de um plano de actividades e realizações,susceptível de ser monitorizado e acompanhado pela Gestão de uma futura intervenção, e dedemonstração da sustentabilidade dos projectos, em termos de integração na entidade promotora,particularmente dos espaços municipais. A definição de um perfil de competências para os monitoresdesses Espaços, deve ser proposta como elemento de sustentabilidade dos projectos.

(vi) Numa futura experiência de programação, a selecção de parcerias para a constituição de projectos deterritórios digitais deve ser conduzida com base numa linha de acção de maior abertura à emergênciade projectos de cooperação. O processo deve ser organizado com base num modelo de pré--apresentação de propostas de constituição de parcerias, na qual seja necessário evidenciar osseguintes aspectos: (i) capacidade de liderança; (ii) estratégia do projecto de território digital e suarelação com a rede de cooperação inter-institucional proposta, com indicação rigorosa de quem faz oquê no processo; (iii) experiência de cooperação interinstitucional anteriormente desenvolvida,designadamente no âmbito do acesso a Fundos Estruturais; (iv) condições de sustentabilidade daparceria e do projecto apresentado. Com base nos resultados de pré-candidatura, a Estrutura de Apoio Técnico à Gestão desenvolveráeventuais processos de negociação no sentido de melhorar a consistência da parceria, incluindo apossibilidade de reorientar a liderança do projecto.

(vii) Dada a inexistência de um pensamento sólido e operativo em Portugal sobre as condições de aplicaçãodas redes abertas de banda larga às áreas mais desfavorecidas e remotas, impõe-se que uma dasAgências (UMIC ou ADI), ou outra entidade directamente relacionada com os temas do ordenamentodo território seja mandatada para aprofundar conhecimento e estratégia nesse domínio, nãoignorando o espaço do Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território como áreapreferencial para discutir o potencial dessas redes.

Criação de conhecimento técnico de apoio

(viii) A experiência da UMIC como agência de produção de conhecimento estratégico e técnico de suporteà programação e à formação/captação de procura potencial, designadamente para as áreas maisinovadoras do Programa, deve constituir uma boa prática a desenvolver e aperfeiçoar no futuroperíodo de programação. No entanto, é fundamental separar com clareza e rigor a acção de umaAgência desta natureza da intervenção da Estrutura de Apoio Técnico à Gestão, que deve dispor derecursos técnicos e humanos indispensáveis para exercer uma função consistente de acompanhamentodo Programa, mais proactiva e orientada para a qualificação de projectos e dos seus impactos naestratégia nacional para a SIC.

A conjugação de escrita deve proporcionar a um novo Programa um maior e melhor acompanhamentoem termos de informação técnica de suporte à formulação, execução e reajustamento durante o ciclo--de-vida do Programa, nomeadamente realizando estudos que contemplem:

• a monitorização comparativa dos avanços na sociedade de informação; • a análise económica de diferentes estratégias (sensibilidade dos consumidores à variável preço,

na utilização de serviços e na aquisição de hardware);

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PROGRAMA OPERACIONAL SOCIEDADE DO CONHECIMENTO

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• a análise económica de diferentes opções em termos de gestão de mercado; • a prospectiva tecnológica.

A experiência de relacionamento entre a Estrutura de Apoio Técnico à Gestão e a UMIC deve seralargada à AdI, pois a componente de articulação entre actividades de I&D em TIC e criação denúcleos de excelência empresarial nesse domínio, passa por domínios que são objecto de intervençãodessa Agência.

(ix) As exigências de monitorização e acompanhamento do Programa aconselham à construção de umquadro conceptual constituído por uma árvore de objectivos e uma bateria de indicadores quetraduzam a concretização desses indicadores.

Com este objectivo, propõe-se para três medidas relevantes do Programa, os seguintes indicadores deresultado:

• Competências básicas (n.º de diplomas obtidos após avaliação de competências básicas em TIC; n.º de diplomas obtidos após a formação básica em TIC).

• Espaços Internet (n.º total de inscritas por género; n.º total de inscritos por idade; n.º total deutilizadores por género; n.º total de utilizadores por idade).

• Cidades/Regiões Digitais [cidadãos que acederam ao Portal por 1000 habitantes; utilizadores deformulários disponibilizados na Internet com submissão on-line; cidadãos que usam artefactoscriados nos sites das Câmaras Municipais para aumentar a interactividade entre o governo local eos cidadãos; postos de trabalho qualificados nas entidades envolvidas nos projectos; autarquiasque desenvolveram intranets no total das autarquias da região; autarquias que efectuaramreestruturações organizacionais no total das autarquias da região; n.º de acções/actividadesenvolvendo públicos mais vulneráveis à infoexclusão (activos com baixas qualificações, pessoascom deficiência, mulheres, minorias étnicas…)].

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23FICHA TÉCNICA

Edição Comissão de Gestão do QCA III / Observatório do QCA III Direcção-Geral do Desenvolvimento RegionalRua de S. Julião, 631149-030 Lisboawww.qca.pt

Paginação e Impressão Editorial do Ministério da EducaçãoData Abril de 2006Tiragem 750 exemplaresRegisto ISBN 972-9352-84-4

978-972-9352-84-3 (válido a partir de 2007)

Depósito legal 241 067/06

A edição desta colecção é co-financiada pela União Europeia – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Programa Operacional de Assistência Técnica ao QCA)

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ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QCA III

COLECÇÃO ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO III

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