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Produo digital: Geethik

Coordenador da Srie: Sylvio Motta

CIP Brasil. Catalogao-na-fonte.Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

P213a

Paludo, Augustinho Vicente

Administrao pblica / Augustinho Vicente Paludo. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: MTODO, 2015.

Inclui bibliografiaISBN 978-85-309-6330-9

1. Administrao pblica Problemas, questes, exerccios. 2. Administrao pblica Brasil. 3. Servio pblico Brasil - Concursos. I. Ttulo. II. Srie.

mailto:metodo@grupogen.com.brhttp://www.editorametodo.com.brhttp://www.geethik.com

15-20332CDD: 354.81CDU: 35 (81)

Dedicatria

Dedico este livro aos meus filhos,Luis Otavio, Ana Laisa e Jos Pedro.

De tudo, ficam trs coisas:

A certeza de que estamos sempre comeando,A certeza de que preciso continuar,A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar.

Portanto devemos:

Fazer da interrupo um caminho novo,Da queda, um passo de dana,Do medo, uma escada,Do sonho, uma ponte,Da procura, um encontro.

Poema atribudo aFernando Sabino

Agradecimentos

Agradeo a Deus, Pai eterno, pelo dom da vida.Agradeo a Nossa Senhora porque quando estive clinicamente morto ela atendeu s splicas

de minha me, que rezava, e me devolveu a vida.Agradeo ao meu pai Pedro Zacarias Paludo (in memoriam), pelo exemplo de f, perseverana e

honestidade.Agradeo minha me Stela de Barba Paludo (in memoriam), pelo exemplo de f, humildade e

alegria.Agradeo ao Srgio Altenfelder, da Faculdade/Curso Aprovao (Curitiba), por me abrir as

portas para a docncia.Agradeo ao Mozar Ramos, pelo auxlio na lapidao final do item Gesto e Processos.Agradeo ao Doutor Mario Procopiuck, pela coautoria do captulo Noes de Polticas Pblicas;

eAgradeo ao Sylvio Motta, pelo apoio e pela confiana recebidos.

O Autor

Augustinho Vicente Paludo Bacharel em Administrao pelas Faculdades SPEI, com Ps-Graduao em Administrao Pblica pelas Faculdades Unibrasil e MBA em Gesto Pblica pelaFaculdade Tecnolgica Fatex-Expert. professor de Oramento Pblico, Administrao Financeira eOramentria, LRF, Administrao Pblica e Planejamento Governamental em cursinhospreparatrios para concursos pblicos em Curitiba e tutor de cursos da Esaf nessas reas. Possuiexperincia de mais de 20 anos no meio pblico. Foi Diretor de Planejamento, Oramento e Finanasna Justia Federal do Paran; Analista de Finanas e Controle da CGU-RS; e atualmente AnalistaAdministrativo do TRE-PR com exerccio na Secretaria de Controle Interno e Auditoria (audita aparte oramentria, financeira, contbil e de gesto). Voltou a estudar para concursos pblicos em2005, tendo obtido os seguintes resultados: 6o lugar Analista Administrativo TRE-SC/2005; 16o

lugar Analista de Finanas e Controle da CGU na Regio Sul/2006; 3o lugar Analista deOramento do MPU no Paran/2007; 2o lugar Analista Administrativo do TRE-PR/2007. Em 2008foi novamente aprovado no concurso de AFC-CGU para Braslia e convocado para assumir a vagaem julho de 2009.

Atua tambm como professor de Ps-Graduao nos mdulos de Oramento Pblico,Administrao Pblica e Planejamento Governamental.

Desde o segundo semestre de 2010 comeou a receber dezenas de convites (alguns aceitos) paraministrar aulas (concursos e ps-graduao) em cursinhos e instituies educacionais de diversascapitais brasileiras. Em 2013 foi convidado pela Fundao Fernando Henrique Cardoso (em parceriacom a EBS-Estao Business Scholl) e est ministrando quatro mdulos relacionados comAdministrao Pblica, Oramento Pblico e Planejamento Governamental no Programa GESTOBRASIL (destinado a capacitar gestores e servidores pblicos municipais em nvel nacional).

Apresentao

Caros alunos,A luta pela aprovao em concursos pblicos me fez ver a importncia de bons livros para o

estudo das disciplinas. E o que um bom livro? aquele que aborda o contedo cobrado pelasbancas, facilita o aprendizado e possibilita o acerto das questes na hora da prova.

Ocorre que, quando o assunto era Administrao Pblica, os poucos livros existentes noatendiam aos editais e por isso eram insuficientes para responder s questes.

Assim, tendo vivido essa dificuldade, e considerando minha experincia de mais de 20 anos naadministrao pblica federal em trs rgos diferentes e minha formao toda direcionada para area pblica, resolvi assumir o desafio de lhes apresentar um livro especfico para o estudo deAdministrao Pblica, segundo os contedos cobrados pelas bancas de concursos atualmente.

Na primeira edio, foram mais de trezentas referncias bibliogrficas, mais de 15.000 pginaslidas e mais de um ano de dedicao. Nas edies seguintes, com a insero de novos captulos, apesquisa utilizou mais de 100 novas referncias.

O contedo deste livro direcionado para os concursos de Auditor Fiscal da Receita Federal,Auditor Fiscal do Trabalho, Auditor de Controle Externo do TCU, Analista de Finanas e Controleda CGU, Concursos do Ciclo de Gesto do Poder Executivo, Analista Administrativo do PoderJudicirio, Tribunais de Contas Estaduais, Fiscais de ISS e todos os concursos que contenham adisciplina de Administrao Pblica.

Meu linguajar objetivo, como fcil perceber, pois considero que o estudante para concursosno tem tempo a perder com palavras excessivas que no se traduzem em conhecimentos especficose teis para responder aos questionamentos das bancas.

Por inmeras vezes, deixei de lado meu ego de escritor para transcrever palavras de outrosautores que melhor souberam definir conceitos/caractersticas do tema, ou para citar trechos deescritores de renome tudo com a finalidade de facilitar o correto entendimento da matria e oacerto das questes.

Utilizei destaques em negrito no livro todo, ampliei os tradicionais tpicos de Ateno,desenhos e quadros explicativos, com a finalidade de facilitar o aprendizado e a diferenciao entreassuntos semelhantes.

Pretendo monitorar os assuntos e questes cobrados nos prximos concursos e, se houvernecessidade, revisarei este livro, acrescentando outros itens ou ampliando alguns dos atuais.

Dvidas quanto a este livro podero ser dirimidas diretamente com o autor atravs da pgina

www.comopassar.com.br, onde tambm haver maiores informaes sobre os livros do autor,resoluo/comentrios das ltimas provas da matria e orientaes gratuitas sobre como passar emconcursos pblicos.

Conquistar uma vaga no servio pblico s depende de voc: se voc estiver disposto a estudarcom dedicao e perseverana, ento a vaga j sua, trata-se apenas de uma questo de tempo!

Boa sorte a todos!Augustinho Vicente Paludo

http://www.comopassar.com.br

Prefcio

Aps 15 anos de trabalho de incentivo ao ensino da disciplina gesto pblica nos cursos degraduao em Administrao Empresarial, foi gratificante encontrar este livro do professorAugustinho Vicente Paludo, obra didtica, de fcil leitura, que abrange os principais temas daadministrao pblica brasileira.

O texto, direcionado especialmente aos candidatos a concursos pblicos, igualmente adequadoaos futuros empresrios, conscientes da importncia de se conhecer o funcionamento dos governosfederal, estadual e municipal, condio indispensvel sobrevivncia do negcio, neste pas, estataldesde o descobrimento, e que est demandando, cada vez mais, a participao do cidado nasdecises do interesse da sociedade.

Esse conhecimento da administrao pblica se potencializa na atualidade, diante da crescentepresena das organizaes no governamentais ONGs nas atividades do Estado, medianteconvnios e, especialmente, pelos contratos de gesto firmados entre o Governo e aquelasorganizaes, todas de interesse da sociedade.

O professor Augustinho v claramente a semelhana de trabalho entre o administrador privado eo pblico. Ambos procuram ser eficazes na produo de bens e servios, aplicando os recursosmateriais e humanos de que dispem, e ambos planejam, organizam, dirigem e controlam suasatividades. Os pontos em comum superam em muito as diferenas entre o gestor privado e o pblico,dentre elas a de que o primeiro visa ao lucro, enquanto o outro tem o objetivo de prestar o melhorservio ao cidado.

Da a aplicabilidade, no setor pblico, das tcnicas gerenciais exaustivamente utilizadas noambiente empresarial: as ferramentas de gesto da qualidade, a administrao por objetivos, atransparncia no relacionamento com os funcionrios e clientes, o planejamento estratgico, atecnologia da informao e comunicao, os princpios da liderana, a flexibilidade, a autonomiagerencial, a avaliao pelo desempenho, e outras.

O autor, quando aponta os importantes desafios a serem superados pela administraogovernamental, demonstra uma experincia profissional que se complementa ao conhecimentoacadmico da gesto pblica. Preliminarmente, observa que a Constituio de 1988 engessou eencareceu a estrutura administrativa estatal, retirou autonomia do Poder Executivo e, pelajudicializao, imps mais interferncia do Poder Judicirio no Executivo.

A reforma gerencial, iniciada em 1995, havia diagnosticado as causas da obsolescncia daestrutura governamental, entretanto, na prtica, at hoje, no se conseguiu reduzi-las: elevado custo,ausncia de poltica de recursos humanos, excesso de gastos com inativos, desequilbrio nas

remuneraes.Desse modo, o livro muito contribui para o aprimoramento da capacitao dos novos servidores

pblicos, ao mesmo tempo em que oferece a base de conhecimento para os jovens universitrios seinteressarem pelos temas maiores da administrao brasileira. Nesse sentido, h algum tempo,divulgamos uma mensagem de esperana:

Se a maior e melhor participao de administradores profissionais na gesto do governoconseguir aumentar em 2% a eficincia da mquina administrativa federal, estadual emunicipal, isto ser suficiente para o pagamento de quatro milhes de bolsas de estudouniversitrias, no valor anual de seis mil reais cada. Brasileiro no perde a esperana!

Rio de Janeiro, 31 de outubro de 2011

Milton Xavier de Carvalho Filhomxcf@uol.com.br

Mestre em Administrao Pblica pela FGV

mailto:mxcf@uol.com.br

Nota 4a Edio

Preliminarmente, muito obrigado aos concurseiros, estudantes acadmicos e profissionais queadquiriram este livro e que enviaram centenas de e-mails: elogiando a obra, manifestando suaspreferncias, sugerindo melhorias e nos incentivando a continuar.

A utilizao deste livro pelas Bancas de Concursos, por profissionais pblicos e no meioacadmico (divulgado em www.comopassar.com.br) nos encheu de orgulho e aumentou a satisfao eo prazer com que nos dedicamos a esta obra, a responsabilidade quanto ao contedo apresentado e ocompromisso com a sua atualizao.

Nesta 4 edio, destaca-se o novo captulo um: Conceitos Gerais e Processo Administrativo e asegregao em captulos especficos de Gesto de Projetos, Gesto de Processos e Gesto deContratos; bem como as seguintes atualizaes: Governana (em nvel de rgo/Entidade); Modelode Excelncia da FNQ; Modelo de Excelncia em Gesto Pblica do GESPBLICA; Gesto deProjetos (item PMBOK). Alm disso, houve pequenos ajustes de contedo no livro inteiro cominsero de novas figuras, pargrafos de ateno e destaques em negrito de palavras importantes.Foram tambm substitudas mais de 90% das questes antigas por questes de 2013 e 2014.

Lembramos que se encontram disponveis como material suplementar no site da Editora() 84 questes comentadas.

Reforamos nosso compromisso com o leitor/estudante, respondendo a todos os e-mailsrecebidos pela pgina www.comopassar.com.br, onde tambm h maiores informaes sobre oslivros do autor, resoluo/comentrios das ltimas provas da matria, e orientaes sobre comopassar em concursos pblicos.

Alm dos novos captulos e das melhorias, mais uma vez primamos pelo ajuste fino do contedodo livro com o contedo cobrado pelas bancas, visando facilitar o acerto de questes.

O Autor

http://www.comopassar.com.brhttp://gen-io.grupogen.com.br/gen-iohttp://www.comopassar.com.br

Captulo 11.1.1.2.

Captulo 22.1.

2.1.1.2.1.2.

2.2.2.3.

2.3.1.2.3.2.2.3.3.

Captulo 3

Captulo 44.1.4.2.4.3.

4.3.1.4.4.

4.4.1.

Captulo 55.1.5.2.5.3.5.4.5.5.5.6.5.7.

Sumrio

Conceitos Gerais e Processo AdministrativoConceitos GeraisProcesso Administrativo

Organizao e Estrutura do Estado, Governo e AdministraoEstado

Artigos ConstitucionaisO Estado de Bem-Estar Social

GovernoAdministrao Pblica

Caractersticas da Administrao PblicaPrincpios aplicveis Administrao PblicaOrganizao da Administrao Pblica brasileira2.3.3.1. Administrao direta2.3.3.2. Administrao indireta2.3.3.3. Terceiro setor2.3.3.4. Tcnicas jurdicas de organizao administrativa

Convergncias e Diferenas entre a Gesto Pblica e a GestoPrivada

Modelos Tericos de Administrao PblicaAdministrao Pblica patrimonialistaBurocracia, Sistemas Sociais e Tipos de DominaoAdministrao Pblica burocrtica

Paradigma ps-burocrticoAdministrao Pblica Gerencial

O novo gerencialismo pblico ou nova gesto pblica

Histrico, Reformas e Evoluo da Administrao Pblica no BrasilDe 1808 a 1930A reforma burocrtica e a criao do Dasp

Tentativas de Modernizao, o DL no 200/1967 e o PND Plano Nacional de DesburocratizaoNova Repblica, transio democrtica e retrocesso administrativoGoverno Collor de MelloGoverno Fernando Henrique CardosoPlano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado Pdrae (1995)

5.7.1.5.7.2.

5.7.3.5.7.4.5.7.5.5.7.6.5.7.7.

5.8.5.9.

Captulo 66.1.6.2.

6.2.1.

6.3.

Captulo 77.1.7.2.7.3.

7.3.1.7.3.2.7.3.3.7.3.4.

7.4.7.4.1.7.4.2.

Captulo 88.1.

8.1.1.8.1.2.

8.2.8.2.1.

Captulo 99.1.

A crise do EstadoDiagnstico5.7.2.1. Dimenso institucional-legal5.7.2.2. Dimenso cultural e dimenso-gestoO aparelho do Estado e as formas de propriedadeObjetivos globais do PdraeEstratgia de transioA dinmica da transioProjetos do plano diretor de reforma do aparelho do Estado

Extino do Mare e Resultados da ReformaGoverno Lula

Governabilidade, Governana e AccountabilityGovernabilidadeGovernana

Referencial Bsico de Governana do TCU, 20146.2.1.1. Referencial de Governana do TCU, Aplicvel aos rgos e Entidades Pblicas

Accountability

TI, SI, Gesto do Conhecimento, Governo Eletrnico e TransparnciaTI e SIInformao, era do conhecimento e gesto do conhecimentoGoverno Eletrnico

Breve histrico do Governo EletrnicoIncluso/excluso digitalSisp Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e InformticaPrincpios/diretrizes do Governo Eletrnico

Transparncia EletrnicaTransparncia e a LRFTransparncia e a Lei de Acesso Informao

Comunicao e RedesComunicao

Processo de comunicaoComunicao pblica

RedesEstado-rede8.2.1.1. Rede nas polticas pblicas8.2.1.2. Redes no desenvolvimento sustentvel

Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicao e Impacto nas OrganizaesBenchmarking

9.2.9.3.9.4.9.5.9.6.9.7.9.8.9.9.9.10.

Captulo 1010.1.10.2.

Captulo 1111.1.

11.1.1.11.1.2.

Captulo 1212.1.12.2.12.3.12.4.

Captulo 1313.1.

Captulo 1414.1.

14.1.1.

14.2.14.2.1.

14.3.14.3.1.14.3.2.14.3.3.14.3.4.

Melhoria contnua (Kaizen)Downsizing (Enxugamento)Ciclo PDCAPrograma 5SDiagrama de ParetoDiagrama de IshikawaOramento ParticipativoReengenhariaImpacto das Tecnologias nas Organizaes

QualidadeQualidade na Administrao PblicaBreve histrico da qualidade na Administrao Pblica

O Cliente na Gesto Pblica e a Excelncia em Servios PblicosExcelncia em servios pblicos

O modelo de excelncia da FNQO Modelo de Excelncia em Gesto Pblica

Gesto por ResultadosOramento orientado para resultadosAdministrao por objetivosContrato de gestoAvaliao de desempenho/resultados

Gesto Pblica EmpreendedoraIntraempreendedor

Ciclo de Gesto do Governo FederalCiclo de gesto ampliado

Plano Plurianual PPA14.1.1.1. Conceito, Regionalizao e Vigncia14.1.1.2. O Modelo de Gesto e a Nova Estrutura do PPA14.1.1.3. Etapas

Lei de Diretrizes Oramentrias LDOCompetncias da LDO

Ciclo de Gesto AnualLOA Lei Oramentria AnualComposio do oramento anualAgentes oramentriosAnlise final e elaborao do projeto

Captulo 1515.1.15.2.

15.2.1.

15.3.15.3.1.15.3.2.

Captulo 1616.1.16.2.16.3.16.4.16.5.16.6.

Captulo 1717.1.17.2.17.3.

17.3.1.17.4.17.5.17.6.

17.6.1.

Captulo 1818.1.18.2.

18.2.1.18.2.2.

18.2.3.18.3.

18.3.1.18.3.2.

Gesto Estratgica, Planejamento Estratgico e BSCGesto EstratgicaPlanejamento estratgico

Etapas do planejamento estratgico15.2.1.1. Definio da misso, da viso e dos valores15.2.1.2. Diagnstico institucional/estratgico15.2.1.3. Definio de questes, objetivos e estratgias15.2.1.4. Desmembramento dos planos15.2.1.5. Implementao15.2.1.6. Avaliao

Balanced ScorecardProcesso de elaborao do BSCAdaptao do BSC s instituies pblicas

Gesto de ProjetosConceitosGesto/Gerenciamento de ProjetosCiclo de Vida do ProjetoMaturidade em Gesto/Gerenciamento de ProjetosPMI/PMBOKConceitos Adicionais

Gesto de ProcessosIntroduoConceitosGesto e Gerenciamento

Etapas da Gesto/Gerenciamento de ProcessosCiclo de Vida do ProcessoGrau de Maturidade em ProcessosBPM

Diferenciando BPM e BPMS

Gesto de ContratosConceitosGesto de Contratos

GerenciamentoAcompanhamento e Fiscalizao da Execuo dos Contratos18.2.2.1. Fiscal de ContratoRecebimento do Objeto Contratado

Aspectos importantes dos contratos administrativosPrerrogativas da AdministraoFormalizao

18.3.3.18.3.4.18.3.5.18.3.6.18.3.7.18.3.8.18.3.9.18.3.10.18.3.11.

Captulo 1919.1.19.2.19.3.

19.3.1.19.3.2.19.3.3.19.3.4.19.3.5.19.3.6.

19.4.19.5.

19.5.1.19.5.2.19.5.3.

19.6.19.7.19.8.

Captulo 2020.1.20.2.

20.2.1.20.2.2.20.2.3.20.2.4.20.2.5.

Captulo 21

Objeto, Elementos e CaractersticasClusulas ContratuaisGarantias ContratuaisContratos EspeciaisVigncia ContratualAlteraes ContratuaisReajustamento, Repactuao e RevisoPenalidadesExtino dos Contratos Administrativos

Noes de Polticas PblicasConceitosCaractersticas Componentes das Polticas PblicasClassificao de Polticas Pblicas

Quanto sua naturezaQuanto sua finalidadeQuanto setorialidadeQuanto dimenso territorialQuanto s caractersticas de coordenao ou gestoQuanto abrangncia

Anlise e Formulao de polticas pblicasProcesso/Ciclo de Polticas Pblicas

Formao da AgendaProcesso/Ciclo de Polticas PblicasConceitos de Avaliao de Polticas Pblicas

A Dinmica da PolticaPolticas pblicas, democracia, participao social, governana, descentralizao, gesto localOutros Aspectos de Polticas Pblicas

Controle da Administrao PblicaMinistrio Pblico, CNMP e CNJClassificao e Conceitos dos Controles

Quanto origemQuanto ao momentoQuanto ao aspectoQuanto amplitudeQuanto aos rgos20.2.5.1. Controle administrativo20.2.5.2. Controle legislativo20.2.5.3. Controle financeiro

Exerccios

21.1.21.2.21.3.21.4.21.5.21.6.21.7.21.8.21.9.21.10.21.11.21.12.21.13.21.14.21.15.21.16.21.17.21.18.21.19.21.20.

Captulo 22

Conceitos Gerais e Processo AdministrativoEstrutura e Organizao do Estado, Governo, AdministraoConvergncias e Diferenas entre a Gesto Pblica e a Gesto PrivadaModelos de Administrao PblicaHistrico, Evoluo e Reformas da Administrao Pblica no BrasilGovernabilidade, Governana e AccountabilityTI, SI, Gesto do Conhecimento, Governo Eletrnico e TransparnciaComunicao e RedesNovas Tecnologias Gerenciais Aplicao e ImpactoQualidade na Administrao PblicaO Cliente na Gesto Pblica e a Excelncia em Servios PblicosGesto por ResultadosGesto Pblica EmpreendedoraCiclo de Gesto do Governo FederalGesto Estratgica, Planejamento Estratgico e BSCGesto de ProjetosGesto de ProcessosGesto de ContratosNoes de Polticas PblicasControle da Administrao Pblica

Gabaritos

Mensagem Final

Bibliografia

1.1. Conceitos Gerais

Entendemos indispensveis para a compreenso de todo o contedo deste livro os conceitosintrodutrios apresentados a seguir muitos deles aplicveis e teis para facilitar o entendimento deoutras disciplinas.

A) Administrao, Gesto e GerenciamentoQuanto se trata das palavras Administrao e Gesto no h uma definio conceitual clara,

precisa, que permita estabelecer quando se deve utilizar determinado termo e quando incorretoutiliz-lo. O mesmo acontece quanto aos termos Gesto e Gerenciamento. Outra dificuldadeconsiste em diferenciar estruturas, funes e responsabilidades.

Assim, em face da insegurana causada pela ausncia de definies claras sobre esses termos,consideramos necessrio apresentar nosso entendimento conforme a seguir:

Administrao um termo tradicional que corresponde ao ato de administrar, ao qual podemser imputadas trs dimenses principais:

Como cincia, o ramo do conhecimento que trata das organizaes (conjunto de teoriashistrico-evolutivas estudada nos cursos de graduao).

Como rea administrativa, corresponde ao todo administrativo: estrutura e recursos.Envolve a criao de um ambiente favorvel ao desempenho das atividades de todas asreas (e no somente as da rea administrativa).

Como funo administrativa compreende: planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlaras atividades de todas as reas (e no somente as da rea administrativa).

O exerccio pleno da funo administrativa, pelo administrador, envolve a tomada de deciso(amparada num planejamento, diretrizes, objetivos e estratgias) com vistas a conduzir aorganizao/instituio ao futuro desejado, promovendo harmonia, cooperao, integrao ealinhamento de esforos de todas as reas e subreas, dirigindo-os para o alcance dos resultadosvisados pela organizao/instituio.

A administrao persegue continuamente melhores resultados em trs dimenses: eficincia,eficcia e efetividade.

O termo Administrao mais utilizado para definir a alta administrao, mas tambm podeser utilizado para definir reas especficas como: administrao de rh, administrao de finanas,administrao da produo etc.

Gesto um termo recente, moderno, e corresponde ao ato de gerir, e tambm mais bemcompreendido se analisado em trs dimenses:

Quando se refere ao todo administrativo , praticamente, sinnimo de administrao:compreende estrutura e recursos, e responsvel pela criao de um ambiente favorvel aodesempenho das atividades de todas as reas.

Quando se refere s reas de gesto (gesto de rh, gesto de finanas, gesto da produoetc.) trata-se de uma especializao da administrao, que compreende recursos, tcnicase ferramentas (genricos ou especficos), constituindo-se numa espcie de modelo degesto para cada rea.

Quando se refere funo de gerir, ultrapassa as funes de planejar, organizar, dirigir,coordenar e controlar as atividades da rea (ou de todas as reas), pois utilizaconhecimentos, tcnicas e ferramentas inovadores (em regra, de forma mais gil einteligente) na busca de melhores resultados em todos os aspectos possveis.

O gestor, no exerccio do ato de gerir, utiliza conhecimentos, tcnicas e ferramentas modernasde todas as reas de conhecimento e no somente os oriundos da cincia da Administrao, almde primar pelo uso racional, gil e inteligente dos recursos da organizao/instituio na busca demelhores resultados em termos de eficincia, eficcia e efetividade. Quando o gestor encontra-se nacpula da administrao tambm responsvel pela tomada de deciso que define os rumos daorganizao/entidade.

Mesmo passvel de ser utilizado como sinnimo de administrao (quando se refere ao todo), otermo gesto vem sendo mais utilizado para definir reas especficas como: gesto de rh, gestode finanas, gesto da produo etc.; ou mais especficas ainda, em subreas como: gesto de custos,gesto de riscos, gesto do atendimento etc.

Gerenciamento um termo que corresponde ao ato de gerenciar, e tambm deve seranalisado em trs dimenses:

Quanto cincia administrativa, refere-se a uma disciplina dos cursos de administraoou de gesto, que envolve vrias reas do conhecimento, que permitiro aplicarconhecimentos, habilidades, ferramentas e tcnicas em determinada rea administrativa ouem parte dela.

Quanto estrutura, corresponde a uma partio da Administrao/Gesto (todo):rea/Departamento de gerenciamento.

Quanto funo de gerenciar compreende agir, liderar e controlar; a arte de mobilizarpessoas e colocar o negcio para andar corresponde ao cargo de gerente e tem foco naeficcia, no alcance de metas especficas.

O exerccio da funo gerenciar exige do gerente a arte de liderar pessoas, a competnciatcnica para utilizar os recursos, a capacidade para resolver problemas, e conhecimentos paraplanejar, acompanhar e controlar um nmero de atividades relacionadas entre si, numa rea ousubrea especfica, com vistas a obter resultados especficos. mais operacional que decisorial eintelectual.

ResumindoPara efeitos de concursos no h diferenciao entre os termos Administrao e Gesto: pode-

se dizer administrao de empresas ou gesto de empresas; administrao de rh ou gesto de rh.Embora gesto signifique mais que gerenciamento, em regra, no h diferenciao entre os termosgesto e gerenciamento: pode-se dizer gesto de projetos/processos ou gerenciamento deprojetos/processos. Tambm comum no haver diferenciao entre o conceito da funo e oexerccio da funo (pelo administrador, gestor, gerente).

No entanto, diz-se alta administrao e no alta gesto. A Administrao envolve um tom maissolene e a Gesto envolve um tom mais moderno/inovador. Diz-se Gesto de rh e noGerenciamento de rh. O Gerenciamento, por sua vez, refere-se mais ao gerenciar (cargo de gerente)do que estrutura e cincia.

Os cursos de graduao so chamados cursos de Administrao ou de Gesto (no sentido dotodo), sendo suas disciplinas o gerenciamento e a gesto de reas especficas, ou subreas.

O Administrador e o Gestor (quando se refere ao todo) indicam os cargos de cpula dasorganizaes/instituies. O Administrador e o Gestor so mais que simples gerentes. Nahierarquia, encontram-se acima do gerente, que pode ser um alto funcionrio, uma liderana de nvelintermedirio/inferior, ou, at mesmo, um servidor comum a quem foi atribudo o encargo degerenciar.

Embora tanto a Administrao como a Gesto perseguem melhores resultados em termos deeficincia, eficcia e efetividade; Administrao e Gesto (quando se refere ao todo) maisestratgico e tem maior foco na efetividade, enquanto a rea/departamento de gesto ougerenciamento mais ttico-operacional e tem maior foco na eficcia.

Administrao e Gesto (quando se refere ao todo) so independentes, j asreas/departamentos de gesto ou gerenciamento dependem do apoio da cpula administrativa, sem

o qual qualquer iniciativa restar comprometida.

No entanto, anote-se que em empresas de pequeno e mdio porte comum encontrar aadministrao/gesto/gerenciamento estruturada numa nica rea, cujas funes so exercidas pelamesma pessoa (diretor ou scio-gerente), que unifica as responsabilidades, desde as decisessuperiores, passando pelas intermedirias, e incluindo as relacionadas com a execuo. Neste caso,os conceitos acima no podem ser aplicados porque no possvel segreg-los.

B) Economicidade, Eficincia, Eficcia e EfetividadeEssas palavras-chave vm sendo utilizadas em diversas disciplinas, e seus conceitos so

utilizados em discursivas e reiteradamente cobrados nas provas de concursos pblicos o que tornaindispensvel sua compreenso:

Economicidade: a minimizao dos custos dos recursos utilizados na execuo das aes, semcomprometer os padres de qualidade. Demonstra a capacidade de gerir adequadamente osrecursos financeiros colocados sua disposio.

Eficincia: o uso racional e econmico dos insumos na produo de bens e servios, umarelao entre: insumos, produtos, qualidade e custo. Insumos so recursos humanos, materiais ecomponentes. A eficincia tambm considera o custo dos insumos e no pode comprometer aqualidade.

Eficcia: o grau de alcance das metas, uma medida de resultados utilizada para avaliar odesempenho da administrao. Demonstra a capacidade de entregar bens/servios imediatos. Aeficcia no considera custos.

Efetividade: o impacto final das aes, o grau de satisfao das necessidades e dos desejosda sociedade pelos servios prestados pela instituio. A efetividade vai alm das entregasimediatas (metas) e analisa a transformao causada pela execuo das aes.

1.2. Processo Administrativo

O processo administrativo tradicional compreende as funes de: planejar, dirigir, coordenar econtrolar. Embora atualmente haja quem prefira acrescentar mais um componente: a comunicao; agrande maioria dos autores e das bancas de concursos utiliza apenas os componentes do processotradicional acima mencionado.

Ateno

Tambm chamadas de etapas, as funes administrativas clssicas vistas de forma integrada ecclica constituem o denominado Processo Administrativo, mas, se analisarmos essas funesisoladamente, ento teremos as funes administrativas (do administrador).

PlanejamentoO planejamento corresponde primeira e mais importante das quatro funes administrativas, e

consiste num processo racional para determinar antecipadamente os objetivos e os meios paraalcan-los (projetos, aes, mtodos, tcnicas etc.).

O planejamento inerente ao trabalho do administrador e no se restringe ao presente, masprojeta-se para o futuro, por isso as decises do administrador voltadas para o futuro devem resultarde um processo que sintetize e apresente de forma organizada as principais informaes daorganizao, tanto internas como externas.

O planejamento pode ser ousado e mudar radicalmente os objetivos e as estratgias daorganizao; pode ser intermedirio e propor apenas melhorias em uma ou diversas reas, quetambm podem demandar alteraes nos objetivos e estratgias; ou pode ser conservador,preocupado apenas com a estabilidade, visando assegurar a continuidade da organizao. O que vaidefinir o modelo adotado depender do apetite da alta direo em correr riscos, assim como doresultado da avaliao do estado atual da organizao e da anlise do mercado.

O Planejamento pode ser estratgico, ttico ou operacional. O estratgico de responsabilidadeda alta administrao, tem foco no longo prazo e na efetividade, abrange toda a organizao, definerumos, objetivos, estratgias, etc.; o ttico decorrente do estratgico, tem foco na eficcia, orienta-se para o mdio prazo, aloca recursos, e feito para cada rea funcional, cuja responsabilidade cabeaos diretores/gerentes departamentais; e o operacional tem foco no curto prazo e na eficincia naexecuo das aes que tornaro concretos os planejamentos ttico e estratgico: o momento emque se define o que fazer, como fazer, quem far, e com que meios. Cada tipo de planejamentocomporta objetivos especficos, mas todos concorrem para o alcance dos objetivos estratgicosda organizao.

O foco do estratgico a efetividade, mas tambm h preocupao com a eficcia; o foco do ttico aeficcia, mas tambm h preocupao com a efetividade e a eficincia; o foco do operacional aeficincia, mas tambm h preocupao com a eficcia.

Tipo de Planejamento Perspectiva Temporal Contedo do Plano Escopo ou Abrangncia Foco

Estratgico Longo Prazo Amplo e genrico Toda a organizao1o Efetividade

2o Eficcia

Ttico Mdio Prazo Pouco detalhado Setor da rea1o Eficcia

2o Efetividade e eficincia

Operacional Curto Prazo Detalhado Atividades/Tarefas 1o Eficincia

2o Eficcia

Fonte: Paludo e Procopiuk. Planejamento Governamental. Atlas, 2014 (ampliado).

OrganizaoA funo administrativa de organizar inclui todos os recursos (financeiros, humanos etc.) e

conduz necessariamente criao da estrutura organizacional compreende os meios que aorganizao necessita para pr em prtica o planejamento elaborado e para o desempenho dasdemais funes administrativas.

Organizar procurar a melhor forma para executar o que foi planejado, a melhor forma para agir.Compreende organizar a estrutura e agrupar as atividades necessrias para realizar o planejamentoestabelecido: estabelecer a estrutura com os sistemas de Autoridades, Atividades e Comunicao.

Segundo Stoner, 1999, organizar o processo de arrumar e alocar o trabalho, a autoridade e osrecursos entre os membros de uma organizao, de modo que eles possam alcanar eficientemente osobjetivos da mesma.

DireoCompreende guiar e orientar o comportamento das pessoas para o alcance dos objetivos

pretendidos. uma atividade gerencial que envolve liderana, comunicao e motivao.Dirigir (ou liderar) significa interpretar os planos para as pessoas e dar instrues e orientaes

sobre como execut-los, a fim de garantir o alcance dos objetivos. Dirigir significa fazer acontecer.O papel do dirigente acionar a empresa, fazer as coisas acontecerem.

Segundo Idalberto Chiavenato, 2000, o papel da direo (liderana) acionar e dinamizar aempresa. A direo (liderana) est relacionada com a ao, com o colocar-se em marcha, e temmuito a ver com as pessoas, com os recursos humanos da empresa.

A direo assim denominada em nvel institucional; em nvel intermedirio denomina-segerncia, e em nvel operacional recebe o nome de superviso de primeira linha.

uma funo complexa, visto que envolve as relaes interpessoais como liderana,comunicao, motivao, orientao, soluo de conflitos e ambiente de trabalho.

ControleO controle tem a finalidade de assegurar que o planejado, organizado e dirigido seja executado

em conformidade com o determinado, visando o alcance dos objetivos.O controle assim constitudo: existncia de um padro, observao/medio do desempenho,

comparao do desempenho com o padro estabelecido e ao corretiva para os desvios.

Controlar consiste em comparar o que foi planejado, os objetivos estabelecidos, os resultadospretendidos com os alcanados para avaliar o sucesso ou insucesso de todo o processoadministrativo. O controle visa assegurar bons resultados e a melhoria contnua do Processo deAdministrar.

O controle no processo administrativo fornece informaes necessrias melhoria de todos ositens do processo, assim como identifica as prticas que se mostraram eficientes e que devem sermantidas.

Por meio do Controle possvel identificar se o processo est se desenvolvendo de acordo como previsto, ou se est se desenvolvendo de maneira insatisfatria, e propor aes corretivas ou novosdirecionamentos.

O controle existe em todos os nveis da organizao: o nvel institucional efetua o controleestratgico, o nvel intermedirio faz os controles tticos e o nvel operacional, os controlesoperacionais.

A sequncia das funes do administrador formam as etapas do processo administrativo e/ouciclo administrativo.

O processo administrativo cclico, dinmico e interativo, pois, alm da sequncia cclica, oexerccio das funes no ocorre isoladamente, elas se interrelacionam e so dinmicas, visto queesto continuamente incorporando formas mais eficientes de fazer, visando melhoria contnua doprocesso.

Ateno

2.1. Estado

A palavra Estado foi utilizada pela primeira vez na obra O Prncipe, de Maquiavel, em 1513.Estado refere-se convivncia humana, sociedade poltica, e detm o significado de poder, fora,direito.

A organizao do Estado brasileiro assunto tratado no Direito Constitucional, no que concerne sua diviso poltico-territorial, sua forma de governo, estrutura dos poderes, ao modo deaquisio e exerccio do poder e aos direitos e garantias individuais e sociais dos governados.

Os principais artigos da Constituio Federal de 1988, sobre a organizao poltico-administrativa do Estado e sobre as competncias comuns, privativas e concorrentes, da Unio, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municpios, encontram-se no final deste item Estado. H outrosartigos tambm importantes: so os que tratam da organizao dos poderes e da AdministraoPblica; do exerccio da atividade econmica pelo Estado; da descentralizao de competncias erecursos nas reas de Educao, Sade e Assistncia Social; e da gesto associada de serviospblicos mediante consrcio ou convnio.

No que concerne repartio de competncias, o Brasil adotou o princpio da predominncia dointeresse; assim, o legislador constituinte deixou a cargo da Unio as competncias de interessenacional/geral; as competncias regionais, e eventualmente locais, atribuiu aos Estados-membros; edestinou aos Municpios as competncias de carter local.

Embora haja a repartio de competncias, em sua grande maioria essas competncias permaneceramcentralizadas e atribudas Unio.

A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios edo Distrito Federal. Constitui um Estado Democrtico de Direito, e possui trs poderesindependentes e harmnicos entre si: Legislativo, Executivo e Judicirio.

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio,os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, conforme assegurado no art. 18 daConstituio de 1988.

Ateno

H possibilidade de Estados-membros incorporarem-se entre si, subdividirem-se oudesmembrarem-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais;assim como so possveis a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios atendidos os requisitos constitucionais-legais , porm, no h possibilidade de um ente dafederao constituir um novo Estado independente: no h o direito de secesso na RepblicaFederativa do Brasil.

A formao da Repblica Federativa brasileira inclui apenas Estados, Municpios e Distrito Federal, mas aorganizao poltica inclui tambm a Unio (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).

O Estado a organizao burocrtica que possui o poder de legislar e tributar sobre apopulao de um determinado territrio; a nica estrutura organizacional que possui o poderextroverso, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigaes para terceiros, comextravasamento dos seus prprios limites.

De acordo com Alexandre de Moraes (2010):

Estado forma histrica de organizao jurdica, limitado a um determinado territrio, com populao definida e dotado desoberania, que, em termos gerais e no sentido moderno, se configura como um poder supremo no plano interno e umpoder independente no plano internacional.

Estado a nao politicamente organizada, o organismo poltico-administrativo que, comonao soberana ou diviso territorial, ocupa um territrio determinado, dirigido por governoprprio e se constitui pessoa jurdica de Direito Pblico, internacionalmente reconhecida(Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, 2003).

Estado a organizao poltico-jurdica de uma nao para a promoo do bem-estar de todos.No Estado, apenas algumas pessoas o dirigem/controlam com base em valores reais ousocialmente reconhecidos e, se necessrio, na fora (FGV), ou no dizer de Duguit onde os maisfortes impem aos mais fracos sua vontade.

Outra forma de compreender os conceitos de Estado fragmentando-os:

No sentido lato Estado a nao politicamente organizada; quem detm o podersoberano: independncia externa e soberania interna.

No sentido jurdico Estado a pessoa jurdica de Direito Pblico Interno responsvelpelos atos de seus agentes ou pessoa jurdica de Direito Pblico Internacional no trato com osdemais pases.

No sentido social Estado um agrupamento de pessoas que residem num determinadoterritrio e se sujeitam ao poder soberano, em que apenas alguns exercem o poder.

No sentido poltico/administrativo Estado o exerccio efetivo do poder atravs doGoverno/administrao, em prol do bem comum.

Ateno

O Estado composto: pelas entidades estatais, pelo aparelho (Governo e Administrao) e pelosistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio e lhe concede omonoplio e a legitimidade do uso da fora. A estrutura do Estado pode ser assim compreendida:

Estrutura poltica: os trs nveis (Unio, Estados-membros, Municpios e Distrito Federal); ostrs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).

Estrutura fsica/geogrfica: Estados, Municpios e Distrito Federal.

Estrutura administrativa: Governo e Administrao.

Estrutura jurdica: sistema constitucional-legal.

Os elementos do Estado moderno,1 apontados pela doutrina, so: povo, territrio, poder esoberania (ou povo, territrio e poder/governo soberano). Nesse ponto, importante no confundirpovo com nao: povo o agrupamento de pessoas que residem em um determinado territrio;nao, alm do agrupamento de pessoas, inclui traos culturais comuns como tradies, idioma,costumes e religio.

A nao pode existir sem Estado e pode existir Estado com mais de uma nao, mas no pode existirEstado sem povo.

O Brasil classificado como um Estado composto, da espcie Federal.2 O Brasil um EstadoFederal, pois apresenta duas esferas de governo: a nacional (Unio) e a regional (Estados). Afederao brasileira ainda traz um ente federativo exclusivo, que so os Municpios. No EstadoFederal o poder poltico encontra-se repartido entre suas esferas de governo; a descentralizaopoltica a sua marca. O ordenamento constitucional vigente consagrou o Estado Federal comoclusula ptrea (art. 60, 4o), impedindo, assim, a deliberao de emenda constitucional tendente aabolir a forma federativa de Estado.

O federalismo brasileiro cooperativo, visto que a diviso de competncias no rgida: hcompetncias comuns e concorrentes, e com frequncia v-se atuao conjunta da Unio, dos Estadose dos municpios (ao contrrio, no federalismo dual a diviso de competncias entre o poder centrale os demais entes rgida).

Segundo a doutrina majoritria, o Estado Federal apresenta as seguintes caractersticas:dupla esfera de governo (federal e estadual/provincial); autonomia dos estados federados;participao dos estados na formao da vontade do poder central; poder poltico e administrativocompartilhados; bicameralismo, com representantes dos estados (senadores) e do povo (deputados);pode haver descentralizao poltica e administrativa; ordenamento jurdico subordinado Constituio Federal; no permisso aos Estados-membros para formarem Estados independentes(no existe direito de secesso); somente o Estado Federal possui o poder soberano (soberania).

A Repblica Federativa do Brasil constitui-se em um Estado Democrtico de Direito. A Unio,os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios so entidades estatais que, segundo a

Ateno

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Constituio Federal, so autnomas entre si. Somente o Estado Federal detm a soberania. AUnio (no plano interno), os Estados e os Municpios tm apenas autonomia poltica, administrativa efinanceira.

No existe hierarquia entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

A autonomia, que a CF/1988 garante, se resume a trs tipos especiais: auto-organizao organizam-se mediante constituio e leis prprias; autogoverno capacidade de elegerem seusgovernantes e demais representantes polticos; autoadministrao organizao para a prestaodos servios de sua competncia, compreendendo as atividades administrativas, tributrias elegislativas necessrias.

No confunda essa autonomia Poltica concedida aos entes da federao com a autonomia Administrativaconcedida s entidades da Administrao Indireta.

No que concerne auto-organizao, a autonomia sofre restries quanto aos princpiossensveis, extensveis e estabelecidos: sensveis so os princpios cuja desobedincia podedemandar interveno da Unio nos Estados, nos termos do art. 34, VII, da CF/1988 (pode tambmhaver interveno nos Municpios, conforme art. 35, CF/1988); extensveis so os princpios deobservncia obrigatria que limitam a autonomia organizatria, oriundos de normas comunsaplicveis organizao da Unio, dos Estados e dos Municpios; e estabelecidos so os princpiosconstitucionais, cujos preceitos devem ser observados pelos Estados-membros em sua organizao.

Os Estados so denominados Unidades da Federao e podem organizar livremente seuspoderes (Legislativo, Executivo e Judicirio). No que tange aos Municpios, essa organizao estrestrita aos poderes Executivo e Legislativo. No entanto, a Constituio Estadual no podecontrariar a Constituio Federal e nem as leis cuja competncia para legislar cabe Unio; e a LeiOrgnica Municipal deve obedecer tanto Constituio Federal quanto estadual, assim como nopode tratar de matrias cujas competncias sejam exclusivas da Unio ou dos Estados.

Unio diferente de Estado Federal: Unio a parte integrante do Estado Federal, e pessoa jurdica deDireito Pblico Interno; enquanto Estado Federal a forma de organizao poltica do Estado brasileiro, queabrange a Unio, os Estados-membros, o DF e os Municpios, e pessoa de Direito Pblico Internacional.

A Unio, quando age em nome prprio, pessoa jurdica de Direito Pblico Interno, comautonomia apenas, mas quando age em nome da Federao, representa o Estado brasileiro nasrelaes internacionais com plena soberania. Os Estados so denominados Unidades da Federao,enquanto os Municpios so entidades federativas, apenas.

A Unio quem representa o Estado Federal nas relaes com as demais naes, e, como representante doEstado, reveste-se da soberania do Estado.

O Brasil adota o sistema de governo presidencialista. So caractersticas desse sistema de

Ateno

governo: o presidente escolhido para governar por um prazo fixo e determinado; a escolha dopresidente feita pelo povo (regra geral de maneira direta, e excepcionalmente indireta); oPresidente da Repblica assume a chefia de Estado e de Governo; a chefia do Executivo exercidade modo unipessoal; o Presidente da Repblica possui poder de veto, de interferir nas atividadeslegislativas (Lima, 2005) (Dallari, 2007).

O Regime Poltico adotado no Brasil a democracia semidireta. Democraciasemidireta/representativa aquela em que o poder do povo exercido atravs de representanteseleitos, ao mesmo tempo em que assegurada a participao direta da populao em algumasdecises, por meio de plebiscito, referendo e iniciativa popular. Na democracia direta o poder exercido diretamente pelo povo (que elabora as leis, julga e administra).

O nosso Tipo de Estado o Estado Democrtico de Direito. Estado Democrtico de Direito o Estado que se fundamenta num ordenamento jurdico democrtico, com eleies livres e peridicaspara escolha do Governo, e possui trs elementos que o caracterizam: ordenamento jurdicoconstitucional-legal; independncia entre os poderes; e existncia de direitos e garantias individuais.

Sntese das denominaes do Estado brasileiro e das caractersticas dos entes federativos:

Entidade Soberania/Autonomia Todo/Parte Pessoa Jurdica de Direito Pblico Outros Aspectos

Estado Federal Soberania o todo Internacional Relaes Internacionais

Unio Autonomia parte Interno Relaes Internas

Estados-membros Autonomia parte Interno Unidade de Federao

Municpios Autonomia parte Interno Ente Federativo

Caractersticas distintivas entre o Estado Federal e as Entidades Estatais.

Os territrios (atualmente inexistentes) no so entes federativos so Autarquias Territoriais integrantes daestrutura da Unio.

2.1.1. Artigos Constitucionais

O texto constitucional a base, a condio sine qua non para a aprovao em concursopblico, visto que qualquer assunto que contrarie o texto constitucional estar sumariamenteincorreto. Estude-o profundamente: primeiro a Constituio seca, para ter conhecimento de seucontedo (leia-a muitas vezes); num segundo momento, complemente os estudos com um bom livro de

doutrina constitucional, preferencialmente direcionado para concursos.Assim, transcrevemos os artigos constitucionais mais importantes no que se refere organizao

e estrutura do Estado, apenas acrescido de parte do art. 37, que trata da Administrao Pblica. Noentanto, fazem parte da disciplina Administrao Pblica os artigos que tratam da organizao dospoderes e da Administrao Pblica; do exerccio da atividade econmica pelo Estado; dadescentralizao de competncias e recursos nas reas de Educao, Sade e Assistncia Social; eda gesto associada de servios pblicos mediante consrcio ou convnio.

Princpios Fundamentais

Art. 1o A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

I a soberania;

II a cidadania;

III a dignidade da pessoa humana;

IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V o pluralismo poltico.

Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termosdesta Constituio.

Art. 2o So poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Organizaopoltico-administrativa

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, oDistrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

1o Braslia a Capital Federal.

2o Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado deorigem sero reguladas em lei complementar.

3o Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formaremnovos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, edo Congresso Nacional, por lei complementar.

4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios far-se-o por lei estadual, dentro do perododeterminado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dosMunicpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:

I estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seusrepresentantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico;

II recusar f aos documentos pblicos;

III criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si.Unio

Art. 21. Compete Unio:

I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais;

II declarar a guerra e celebrar a paz;

III assegurar a defesa nacional;

IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nelepermaneam temporariamente;

V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal;

VI autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico;

VII emitir moeda;

VIII administrar as reservas cambiais do pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as decrdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;

IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;

X manter o servio postal e o correio areo nacional;

XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nostermos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectosinstitucionais;

XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;

b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com osEstados onde se situam os potenciais hidroenergticos;

c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia;

d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham oslimites de Estado ou Territrio;

e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros;

f) os portos martimos, fluviais e lacustres;

XIII organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;

XIV organizar e manter a Polcia Civil, a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem comoprestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;

XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional;

XVI exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso;

XVII conceder anistia;

XVIII planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e asinundaes;

XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso;

XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;

XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de aviao;

XXII executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;

XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, alavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados,atendidos os seguintes princpios e condies:

a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao doCongresso Nacional;

b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usosmdicos, agrcolas e industriais;

c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igualou inferior a duas horas;

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa;

XXIV organizar, manter e executar a inspeo do trabalho;

XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:

I Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio, Martimo, Aeronutico, Espacial e do Trabalho;

II desapropriao;

III requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;

IV guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso;

V servio postal;

VI sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais;

VII poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores;

VIII comrcio exterior e interestadual;

IX diretrizes da poltica nacional de transportes;

X regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial;

XI trnsito e transporte;

XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

XIII nacionalidade, cidadania e naturalizao;

XIV populaes indgenas;

XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros;

XVI organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses;

XVII organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem comoorganizao administrativa destes;

XVIII sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais;

XIX sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular;

XX sistemas de consrcios e sorteios;

XXI normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares ecorpos de bombeiros militares;

XXII competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais;

XXIII seguridade social;

XXIV diretrizes e bases da educao nacional;

XXV registros pblicos;

XXVI atividades nucleares de qualquer natureza;

XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas,autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para asempresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1o, III;

XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional;

XXIX propaganda comercial.

Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matriasrelacionadas neste artigo.

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:

I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico;

II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia;

III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagensnaturais notveis e os stios arqueolgicos;

IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico oucultural;

V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;

VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;

VII preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;

IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;

X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setoresdesfavorecidos;

XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e mineraisem seus territrios;

XII estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal eos Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I Direito Tributrio, Financeiro, Penitencirio, Econmico e Urbanstico;

II oramento;

III juntas comerciais;

IV custas dos servios forenses;

V produo e consumo;

VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meioambiente e controle da poluio;

VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;

VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,turstico e paisagstico;

IX educao, cultura, ensino e desporto;

X criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI procedimentos em matria processual;

XII previdncia social, proteo e defesa da sade;

XIII assistncia jurdica e Defensoria pblica;

XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia;

XV proteo infncia e juventude;

XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.

1o No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.

2o A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.

3o Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suaspeculiaridades.

4o A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.Estados Federados

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpiosdesta Constituio.

1o So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio.

2o Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma dalei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao.

3o Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas emicrorregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e aexecuo de funes pblicas de interesse comum.

Dos Municpios

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, eaprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidosnesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...)

Art. 30. Compete aos Municpios:

I legislar sobre assuntos de interesse local;

II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;

III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedadede prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;

V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local,includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;

VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensinofundamental;

VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao;

VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, doparcelamento e da ocupao do solo urbano;

IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal eestadual.

Distrito Federal

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos cominterstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpiosestabelecidos nesta Constituio.

1o. Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.Interveno

Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I manter a integridade nacional;

II repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra;

III pr termo a grave comprometimento da ordem pblica;

IV garantir o livre exerccio de qualquer dos poderes nas unidades da Federao;

V reorganizar as finanas da unidade da Federao que:

a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior;

b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial;

VII assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestao de contas da Administrao Pblica, direta e indireta;

e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias,na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade.

Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, excetoquando:

I deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada;

II no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aese servios pblicos de sade;

IV o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de princpios indicados naConstituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial.Administrao Pblica

Art. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, aoseguinte:

(...)

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade deeconomia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;

XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no incisoanterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratadosmediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas queestabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somentepermitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

XXII as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, atividades essenciais aofuncionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos prioritrios para a realizaode suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais,na forma da lei ou convnio.

1o A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo,informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoopessoal de autoridades ou servidores pblicos.

2o ...

3o A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulandoespecialmente:

I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios deatendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;

II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art.

5o, X e XXXIII;

III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na AdministraoPblica.

(...)

6o As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de servios pblicos respondero pelosdanos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvelnos casos de dolo ou culpa.

7o ...

8o A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder serampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o Poder Pblico, que tenha por objeto a fixao demetas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:

I o prazo de durao do contrato;

II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;

III a remunerao do pessoal.

(...)

(grifos nossos)

2.1.2. O Estado de Bem-Estar Social

Antes de existir o Estado de Bem-Estar Social, o estado vigente era o Estado liberal(liberalismo), que tinha como base social de referncia a classe burguesa. A burguesia apoiava oestado mnimo, visto que esse tipo de estado consumiria menos recursos, e assim haveria menortributao (a burguesia pagaria menos impostos). Alm disso, o estado mnimo liberal no intervinhana economia, o que permitia aos burgueses ampla liberdade de atuao no mercado, com um mnimode regulao.

Embora para a Esaf o Estado de Bem-Estar tenha surgido3 na Inglaterra, na dcada de 1940, hregistro de caractersticas desse tipo de Estado na Alemanha (1883-1926), no Mxico, em 1917, e naInglaterra, em 1942 mas os autores em geral costumam atribuir o Estado de Bem-Estar Socialao perodo ps-Segunda Guerra Mundial, como um Estado que procura garantir as condiesmnimas de existncia e dignidade ao ser humano. O auge desse tipo de Estado ocorreu na dcada1960, e o seu declnio nas dcadas de 1970 e 1980.

O Estado de Bem-Estar Social um Estado assistencialista, em que o Governo deve prover asnecessidades bsicas da populao mediante a prestao de servios ou, at mesmo, mediantepagamento em dinheiro. No entanto, para configurar um Estado de Bem-Estar Social no basta avontade poltica e algumas aes sociais desconexas a ttulo de auxlio populao, preciso maisque isso: necessrio que a populao tenha direito reconhecido pelas normas legais a essesservios sociais, e, ainda, que os benefcios sejam universalmente concedidos,independentemente de recolhimentos de impostos e contribuies. Segundo Norberto Bobbio(2007), o Estado de Bem-Estar Social (welfare state) ou Estado Assistencial pode ser definido, em

Ateno

primeira anlise, como Estado que garante tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao,educao, assegurados a todo cidado, no como caridade, mas como direito poltico.

Alguns aspectos/causas marcantes possibilitaram o surgimento desse Estado: fatoreseconmicos, como a teoria keynesiana, o crescimento das economias e do emprego, e a globalizaodo comrcio; o avano da democracia, que permitiu aos representantes das classes trabalhadoraslutarem por suas reivindicaes; o crescimento da ideologia socialista; e o aumento da solidariedadeno perodo ps-guerra.

A luta de classes considerada por muitos autores como a principal causa do surgimento do Estado deBem-Estar Social.

O Estado de Bem-Estar Social surgiu como forma de amenizar os efeitos perversos doliberalismo econmico e do capitalismo, que concentraram demasiadamente os recursos nas mos dealguns em detrimento dos demais, pois a burguesia capitalista temia que a classe trabalhadorabuscasse auxlio nos pases socialistas. Nessa poca, havia um enorme descaso do Estado pelaspolticas sociais, que se agravou com o crescimento populacional e a transformao da sociedadeagrria em industrial, ocasionando a aglomerao humana nos arredores das grandes cidades.

Assim, o Estado de Bem-Estar surge como uma forma de amenizar os efeitos da concentraode renda (legitimando assim o capitalismo econmico); evitar o avano das ideologias socialistas etambm como forma de resgatar o Estado para a sua misso de promotor do bem comum,garantindo-lhe maior legitimidade. O Estado de Bem-Estar Social foi, basicamente, uma criaodo capitalismo e da democracia, surgindo primeiramente na Europa e se estendendo rapidamentepor dezenas de pases no perodo ps-Segunda Guerra Mundial.

Marshall descreve o Estado de Bem-Estar Social em trs fases: a primeira abrange a conquistados Direitos Civis (liberdade individual, de expresso e de f); a segunda abrange a conquista dosdireitos polticos e da cidadania (votar, ser votado, exercer cargos pblicos); e a terceira abrange aconquista de direitos sociais em geral (vida digna, educao, sade) (Marshall, 1967).

O Estado de Bem-Estar Social entra em crise no final da dcada 1970 e incio da dcada 1980como consequncia das crises do petrleo de 1973 e 1979, que desencadearam a crise econmicamundial (estagnao econmica e crescimento da inflao) e a crise fiscal do prprio Estado. Oexcesso de democracia4 que gerava, de um lado, o excesso de demandas atribudas ao Estado, quese encontrava incapacitado de atend-las adequadamente, e, de outro, minava a autoridade polticaconstituda em face da sobrecarga de demandas, ao mesmo tempo em que dificultava a construo doconsenso.

Em seu lugar surgiu o Estado Neoliberal, no qual o sistema de proteo social fora entregue sforas de mercado, reduzindo-se o papel do Estado a provedor residual de previdncia apenas paraos mais pobres da sociedade o que favoreceu em muito a classe capitalista.

No Brasil o Estado de Bem-Estar Social chegou com atraso, haja vista que a ao do Estado (demeados da dcada 1930 at o final da dcada 1960) estava direcionada a alavancar odesenvolvimento nacional, no qual o Governo era o principal agente responsvel e indutor dessedesenvolvimento (principalmente atravs de empresas pblicas e sociedades de economia mista).

No perodo ps-1964, as aes sociais de seguridade e habitao eram direcionadas para aclasse mdia, em detrimento da classe trabalhadora pobre e excluda. No incio da dcada de1980, como consequncia das duas crises do petrleo ocorridas na dcada anterior, as polticas maisuma vez se concentraram na rea econmica.

Chega a democracia em 1985, e a Constituio de 1988 incorpora direitos reprimidos peladitadura e consagra uma srie de polticas de carter sociouniversal (incluindo trabalhadores e notrabalhadores) que, no entanto, no chegaram a se consolidar em face da crise fiscal do Estadobrasileiro5 , que foram em seguida desmanteladas pelo Governo Collor de Melo.

Sobre o Estado de Bem-Estar Social no Brasil, Fbio Gomes (2006) afirma:

talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histrico de formao e estruturao das formas doEstado moderno no Brasil, no se tenha implementado mais do que apenas algumas polticas de bem-estar social.

Em sntese, possvel afirmar:

At o fim do perodo militar (1984) no houve no Brasil um Estado de Bem-Estar Social (houveapenas aes sociais isoladas e de carter excludente).

A Constituio Federal de 1988 trouxe polticas sociais de carter universal que, num primeiromomento, no foram implementadas por falta de recursos.

Com os governos Collor e FHC, o Estado distancia-se do bem-estar e passa a ser um Estadoregulador e controlador.

A partir do Governo Lula, existem aes sociais universais aptas a caracterizar o Estado de Bem-Estar Social (reas de Educao, Sade e Assistncia Social).

2.2. Governo

Governo traduz-se no modo pelo qual o Estado administrado: como so definidos osobjetivos e as diretrizes gerais de atuao, fixadas as polticas pblicas e tomadas as decisespoltico-administrativas que iro orientar/guiar a atuao administrativa direcionada realizaodos fins pretendidos pelo Estado e a promoo do bem comum da coletividade.

Os governos podem assumir a forma de monarquia ou de repblica, e adotar como sistema degoverno o presidencialismo6 ou o parlamentarismo. O Brasil adota a Repblica e oPresidencialismo. A Forma refere-se ao modo como ocorre a instituio e a transmisso do poder, ea relao dos governos com os governados, enquanto o Sistema refere-se ao modo como se

relacionam os poderes Legislativo e Executivo.So caractersticas do presidencialismo: o presidente escolhido para governar por um prazo

fixo e determinado; a escolha do presidente feita pelo povo (regra geral de maneira direta, eexcepcionalmente indireta);7 o presidente da repblica assume a chefia de Estado e de Governo; achefia do executivo exercida de modo unipessoal; h responsabilidade do governo perante o povo;o presidente da repblica possui poder de veto, de interferir nas atividades legislativas (Lima, 2005;Dallari, 2007).

So caractersticas8 da repblica: eletividade dos governantes; temporalidade do mandato;representatividade popular; dever de prestao de contas.

Embora a chefia de Estado e de Governo seja exercida de forma unipessoal pelo Presidente daRepblica, assim como a escolha de ministros seja exclusiva do presidente, a necessidade deconstruir uma base de sustentao no Congresso Nacional acaba por distribuir entre os partidospolticos aliados a chefia dos ministrios e demais cargos de primeiro escalo, dificultando atroca/mudana dos titulares desses cargos, e constituindo assim um governo de coalizo. Osinteresses regionais e os governos estaduais tambm influenciam a base de sustentao poltica e oprocesso de coalizo.

Estado, Governo e Administrao so termos facilmente confundidos, at mesmo por pessoas queconvivem e atuam no meio pblico. No entanto, como veremos a seguir, possvel distingui-los demaneira segura.

O Estado exerce seu poder atravs do Governo, mas no se confunde com ele: enquanto o Estado permanente, o Governo transitrio; enquanto o Estado um ente moral, intangvel, o Governo um ente real, tangvel. O Governo representa a parte poltica do Estado que atua na conduo dacoisa pblica: ele quem define os objetivos nacionais a serem perseguidos. O Governo uminstrumento do Estado para a consecuo de seus fins e no deve ser visto dissociado dele;enquanto o Estado detm o poder extroverso, o Governo quem exerce esse poder, de formasoberana.

Enquanto o Estado detm o poder soberano, o Governo decide politicamente os principaisobjetivos, as polticas pblicas e as diretrizes de ao nacional, e a administrao pblica responsvel pela execuo: cabe a esta implementar as decises dos governos tendo em vista arealizao dos objetivos estabelecidos e o bem-estar da coletividade.

Em face das dificuldades encontradas para diferenciar Estado, Governo e Administrao,tentaremos facilitar a compreenso, apresentando algumas caractersticas diferenciadoras.

Estado Ente intangvel Soberano Detm o poder Objetivo: Bem comum No se aplica No se aplica

Governo Agente poltico Independente Exerce o poder Instrumento do EstadoDefine Objetivos: O QUEfazer

discricionrio

Administrao Aparelho Hierarquizada Executa Instrumento do Responsvel por: COMO neutra

Governo fazer

Caractersticas diferenciadoras de Estado, Governo e Administrao.

O governo composto por um grupo de pessoas que exercem o poder de governar, ou, no dizerde Maria Rua, o ncleo decisrio do Estado. Segundo Hely Lopes Meirelles, governo emsentido formal o conjunto de poderes e rgos constitucionais; em sentido material, o complexode funes estatais bsicas; em sentido operacional, a conduo poltica dos negcios pblicos.

O conceito material de governo refere-se s atividades executivas, legislativas e judicirias,desempenhadas pelo Governo em sentido formal (os trs poderes). O poder do Estado, exercidopelo Governo, se desdobra em trs funes:

(...) a legislativa estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; as duas outras aplicam as leis ao caso concreto:a funo jurisdicional, mediante soluo de conflitos de interesses e aplicao coativa da lei, quando as partes no o faamespontaneamente; a funo executiva, mediante atos concretos voltados para a realizao dos fins estatais, de satisfaodas necessidades coletivas (Di Pietro, 2010).

Em sentido estrito, o Governo a autoridade soberana que dita as ordens; o agente pblicoque conduz a nao: o Governo stritu sensu corresponde ao Chefe do Poder Executivo. Noentanto, no s o Presidente da Repblica quem governa (com auxlio dos ministros de Estado),mas tambm um grupo de agentes pblicos que incluem os presidentes do Poder Legislativo(Congresso Nacional, Senado Federal e Cmara dos Deputados); Presidentes do Poder Judicirio(STF e Tribunais Superiores); e o chefe do Ministrio Pblico da Unio. O vice-presidente daRepblica no governa, apenas exerce algumas atribuies especiais designadas pelo Presidente(CF, art. 79), salvo nos casos em que assume interinamente o poder presidencial.

Alexandre de Moraes (2010) ensina que a CF/1988 atribuiu as funes estatais de soberaniaaos trs poderes tradicionais: Executivo, Legislativo e Judicirio, e ao Ministrio Pblico garantindo-lhes autonomia e independncia. A grande diferena que o Presidente da Repblicaexerce o Governo de forma ampla, enquanto os demais agentes independentes exercem de formarestrita e vinculada s suas funes.

O Ministrio Pblico da Unio instituio permanente e essencial funo jurisdicional doEstado no faz parte da estrutura de nenhum dos trs poderes constitudos, mas possuiautonomia financeira e administrativa.

O equilbrio entre os trs poderes se d mediante o sistema de controles recprocos, tambmdenominado freios e contrapesos, cuja finalidade impedir que um Poder exceda os seus limites eadentre na competncia dos demais poderes. Para Norberto Bobbio (1981) a presena simultneade trs poderes e seus controles recprocos preserva as Constituies mistas da degenerao a queesto sujeitos os governos simples, porque impedem aqueles excessos....

O Governo (aparelho do Estado) inclui a cpula dirigente dos trs poderes, um corpo defuncionrios e a fora militar (Pdrae, 1995). Enquanto o Governo um instrumento do Estado, aAdministrao um instrumento do Governo. O Presidente da Repblica como Chefe de Governo legitimado pelo voto direto dos cidados e pelo sistema jurdico-constitucional-legal utiliza aestrutura administrativa para governar, e persegue o mesmo objetivo central do Estado: o bem comumda coletividade.

Tambm podemos ver o Governo quanto ao seu exerccio, que pode ocorrer mediante o Governode um, de vrios ou de uma multido (de muitos, de poucos ou de um s; Bobbio, 1981), e ainda emsua forma original e em sua forma desvirtuada. O quadro a seguir sintetiza essas informaes.

Forma de exerccios dos GovernosForma Originalvisando ao bem comum

Forma Desvirtuadaem benefcio prprio

Governo unitrio Monarquia/Realeza Tirania/Despotismo

Governo de grupos Aristocracia Oligarquia

Governo de multides Democracia Demagogia

Forma original e desvirtuada de exerccio dos Governos. Adaptado de Bobbio (1981).

2.3. Administrao Pblica

A Administrao a cincia que trata das organizaes, e sua histria remonta ao ano 5000 a.C.Segundo Granjeiro (2006), a ideia central de administrao a ao corretamente calculada pararealizar determinados objetivos desejados. A administrao a ao humana cooperativa com altograu de racionalidade.

O termo administrao utilizado tanto para designar funes de planejamento e direo comopara designar as atividades de execuo. O administrador, por sua vez, o profissional (agentepblico) que atua nas organizaes e exerce as funes de planejar, organizar, dirigir, coordenar econtrolar. A alta administrao corresponde aos agentes com poder de deciso, que devero tomaras decises certas e a tempo, a fim de conduzir a organizao ao alcance dos objetivos institucionais,ao crescimento e sustentabilidade.

Ateno

Ateno

A Administrao compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos; rgos e agentes;servios e atividades) disposio dos governos para a concretizao dos objetivos fundamentais daRepblica Federativa do Brasil; para a realizao de seus objetivos polticos, e para o alcance doobjetivo maior e primordial do Estado: a promoo do bem comum da coletividade.

A finalidade principal da Administrao Pblica contribuir para o alcance dos objetivos fundamentais daRepblica Federativa do Brasil (art. 3 da CF/88) e do objetivo maior do Estado: promover o bem-estar dacoletividade.

A administrao pblica em sentido amplo compreende: o governo (que toma as decises polticas), aestrutura administrativa e a administrao (que executa essas decises). Em sentido estrito compreendeapenas as funes administrativas de execuo dos programas de governo, prestao de servios e demaisatividades.

Vrios conceitos so utilizados para definir a Administrao Pblica. Numa primeira divisoencontram-se os conceitos relacionados cincia administrativa e cincia jurdica.

Quanto cincia da Administrao: Administrao Pblica o ramo da Administraoaplicada nas Administraes direta e indireta das trs esferas (ou nveis) de Governo: Federal,Estadual e Municipal.

Quanto cincia jurdica: corresponde s atividades desenvolvidas pelos entes pblicos,dentro dos limites legais, com o fim de prestar servios ao Estado e sociedade em prol do bemcomum. Nesse sentido formal-jurdico s so considerados administrao pblica os rgos eentidades que a lei considera como tal.

A dimenso jurdica, oriunda do Direito Administrativo, permite apresentar dois conceitosespecficos, e, como complemento, um conceito operacional.

O sentido subjetivo/formal/orgnico: corresponde ao conjunto de pessoas jurdicas e rgospblicos criado para realizar a funo administrativa do Estado, cujas atividades sodesempenhadas pelos seus agentes portanto, nesse sentido, temos as pessoas jurdicas deDireito Pblico Interno, as pessoas jurdicas da Administrao indireta, os rgos daAdministrao direta e os agentes pblicos.

O conjunto orgnico corresponde Administrao Pblica direta e indireta dos trs poderes.Para Hely Lopes Meirelles os rgos so centros de competncias institudos para o desempenhode funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a quepertencem. Hely Meirelles classifica os rgos em independentes, autnomos, superiores esubalternos:

Independentes: so os que tm sua origem na Constituio e no se submetem a nenhumahierarquia superior. Ex.: Presidncia da Repblica, Congresso Nacional, Senado, Cmara eTribunais Judicirios.

Ateno

Autnomos: encontram-se no topo da estrutura administrativa; esto imediatamente abaixo esubordinados aos rgos independentes. Ex.: Ministrios de Governo, Controladoria-Geral,Advocacia-Geral da Unio.

Superiores: exercem funes de comando, direo e controle, e sujeitam-se ao controlehierrquico de autoridade superior. Ex.: gabinetes, diretorias, secretarias, coordenadorias.

Subalternos: praticamente no detm poder algum e atuam na execuo de atividades. Ex.:portarias, sees de atendimento ao pblico.

Podem existir rgos na Administrao indireta, quando forem desconcentradas competncias internamente,dentro da mesma pessoa jurdica: autarquia, fundao etc.

Os agentes so as pessoas fsicas (eventualmente jurdicas: concessionrios/permissionrios)que exercem alguma atividade estatal. Para a lei de improbidade administrativa o conceito maisamplo, pois inclui todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, poreleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica.

O conjunto de agentes apontados por Hely Lopes Meirelles inclui os agentes polticos,administrativos, honorficos e delegados:

Polticos ocupam os escales mais altos, e sua investidura ocorre mediante eleio, nomeaoe designao. Ex.: presidente, ministros, senadores, deputados, juzes.

Administrativos so os diversos tipos de servidores pblicos: civis (estatutrios ou celetistas)e militares.

Honorficos tm como caractersticas a transitoriedade e a ausncia de remunerao. Ex.:mesrios eleitorais, jurados do Tribunal do Jri.

Delegados executam determinada atividade, servio ou obra mediante delegao do PoderPblico. Ex.: concessionrios, permissionrios, peritos, tradutores.

Credenciados podem praticar atividade especfica ou representar a Administrao emdeterminado ato mediante pagamento.

O sentido Objetivo/Material/Funcional: corresponde funo administrativa propriamente ditae s atividades necessrias prestao dos servios pblicos em geral. Nesse conceito, inclui-setanto a funo administrativa desempenhada pelo Governo (decises de governo) quanto asdesempenhadas pelos rgos e demais entes pblicos (decises administrativas e aes deexecuo).

Insere-se nesse contexto tanto a prestao dos servios pblicos, como a interveno no domnioeconmico e o exerccio do Poder de Polcia, e, ainda, o fomento e incentivo s atividades em geralde interesse ou de utilidade pblica.

Pode-se, ainda, utilizar o conceito operacional de Administrao Pblica, definido por HelyMeirelles como o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios do Estado, ou p