SENADO FEDERAL

Impeachment – Dilma Roussef

Capítulo impeachment

O Tribunal Legislativo: considerações a respeito do procedimento de impeachment e os

Crimes de Responsabilidade1

Nauê Bernardo Pinheiro de Azevedo

Cecília Oliveira Cipriano

Lucas Ferreira Cruvinel

Introdução

O presente capítulo tem por finalidade a análise de alguns dos elementos que

compõem o processo de impeachment de presidente da República, tendo como pano de fundo

o procedimento aberto e finalizado com relação à ex-presidente Dilma Rousseff (PT).

A metodologia utilizada para esse trabalho consistiu em levantamento de bibliografia

e de dados coletados nas fontes abertas de informação. Trata-se de uma pesquisa documental,

associada ao estudo de caso relativo aos processos de impeachment ocorridos desde 1990 até

os dias que correm, com foco no procedimento aberto contra a ex-presidente Dilma Rousseff.

Portanto, propõe-se a seguinte pergunta de pesquisa: de que forma a noção de crime de

responsabilidade é aplicada no processo de impeachment?

Sabe-se que, conforme a doutrina constitucional majoritária, bem como alguns dos

clássicos das teorias de formação e organização do Estado, deve haver um necessário

equilíbrio entre as instituições que representam os três Poderes da República. E, para tanto,

foi previsto, no ordenamento constitucional, a possibilidade de ferramentas que permitem a

cada um dos Poderes exercer um sistema de freios e contrapesos (checks and balances).

Um processo de impeachment é um dos meios de controle entre os Poderes, uma vez

que dá ao Legislativo a prerrogativa de admitir, apurar e julgar denúncias contra presidente

da República por crime de responsabilidade. Portanto, trata-se de procedimento a ser

utilizado apenas em casos previstos pela Constituição e pela lei responsável, uma vez que

representa a possibilidade concreta de inabilitação à pessoa eleita para o cargo máximo do

Poder Executivo.

Com base nesse contexto, o capítulo abordará o último processo dessa natureza, que

1 Com agradecimentos especiais à professora Dra. Cristina Zackseski e ao servidor do Senado Federal Jorge

Henrique Oliveira pelas contribuições ao trabalho.

correu em face da ex-presidente Dilma Rousseff (PT), descrevendo de forma resumida o

histórico de tramitação do procedimento – além de colocar em perspectiva o contexto vivido

por Fernando Collor, outro presidente impedido. Em seguida, será realizada breve análise

sobre alguns dados relativos às denúncias contra a presidente da República por crime de

responsabilidade, e como esse tipo de procedimento se relaciona com a governança global.

Tudo isso tendo como pano de fundo a prerrogativa constitucional do Senado Federal de

atuar como tribunal legislativo nesses casos.

1 – O Senado Federal

Conforme Carneiro et. al. (2014, pg. 25), “o Poder Legislativo federal brasileiro é

exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe de duas câmaras legislativas, constituindo,

então, um sistema bicameral” (CARNEIRO et al., 2014, p. 25). Assim, o Congresso Nacional

Brasileiro é o órgão máximo do Poder Legislativo Federal, prestigiando a tripartição de

Poderes trazida pela Constituição Federal de 1988 (art. 2º).

A bicameralidade acaba por trazer peculiaridades em suas atribuições e competências,

conforme lecionam Carneiro et al. (2014, p. 26). Além do mais, também existem

competências que devem ser exercidas pelas duas casas congressuais, em conjunto ou

separadamente. Conforme Alexandre de Moraes (2010)

O bicameramismo do Legislativo Federal está intimamente relacionado à

escolha pelo legislador constituinte da forma federativa de Estado, em um

regime presidencialista, pois no Senado Federal encontram-se, de forma

paritária, representantes de todos os Estados-membros e do Distrito Federal,

consagrando o equilíbrio entre as partes contratantes da Federação

(MORAES in Martins et al., 2010, p. 883).

O Senado Federal é também chamado de Casa Alta da República brasileira. É assim

conhecido por se tratar de uma instância com regras de acesso diferenciadas em relação

àquelas estabelecidas em relação à Câmara dos Deputados2, além de ter competências

exclusivas com impacto nos outros Poderes – como, por exemplo, sabatina e votação para

admissão de indicação presidencial ao cargo de ministro do Supremo Tribunal Federal.

Há de se frisar, também, que o mandato de um senador da república tem a duração de

duas legislaturas, ou seja, 8 anos (Carneiro et al., 2014: pg. 30). A renovação ocorre de quatro

em quatro anos, alternadamente, por um ou dois terços do Senado Federal, conforme

2 Como o sistema majoritário em turno único para eleições, onde vence o mais votado e com um único

candidato por partido; a renovação parcial dos mandatos a cada 4 anos, e não total como ocorre nas demais

casas legislativas; e a idade requerida maior que nas demais representações legislativas.

determinação do art. 46, § 2º, da Constituição Federal. Já a Câmara dos Deputados é

totalmente renovada a cada quatro anos, uma vez que o mandato do deputado federal tem a

duração de apenas uma legislatura.

Ano Renovação Senadores eleitos Fim do mandato

2014 1/3 1 2022

2018 2/3 2 2026

(Fonte: confecção própria)

A Casa é ocupada por cidadãos eleitos para representar seus estados, diferentemente

da Câmara dos Deputados, que traz representantes diretos do povo. Uma outra diferença

encontra-se no número de parlamentares, que é de 81 - ou seja, 3 por estado e 3 para do

Distrito Federal.

A atribuição típica do Senado Federal se concentra em sua função legislativa, que “é,

no nível dos fins intermediários, a função que, nos assuntos da vida coletiva, cuida do

tratamento jurídico, ou seja, da regulação antecipada da conduta humana. Reflete, por isso, a

importância instrumental da lei, essencial ao regime democrático, como o veículo principal

do processo deliberativo de concretização dos valores (éticos) da realidade social” (SOUZA

JUNIOR in: Martins et al., 2010: pg. 605/606), sendo, por isso, de crucial importância que

sua composição seja coletiva, espelhando a diversidade das perspectivas de opinião vigentes

na sociedade (SOUZA JUNIOR in: Martins et al., 2010: pg. 606).

2 – As atribuições atípicas: o Senado como Tribunal

A atribuição típica do Senado Federal, como Casa do Congresso Nacional, é a

elaboração de leis e atos normativos de sua competência, conforme disposto na Constituição

Federal de 1988. Ou seja, o seu funcionamento normal ocorre quando pratica os atos de

processo legislativo, seja como casa iniciadora (quando a proposição começa a tramitação por

ela) ou como casa revisora, conforme citado anteriormente.

Conforme preceituam Paulo e Alexandrino (2008), a Constituição Federal de 1988,

vigente no país atualmente, adotou um sistema de separação de poderes flexível. Ou seja,

além de suas funções típicas, podem exercer funções atípicas, que são assemelhadas a

funções típicas de outros poderes. De acordo com Paulo e Alexandrino (2008), “esse

mecanismo visa a garantir o equilíbrio e a harmonia entre os poderes, por meio do

estabelecimento de controles recíprocos, isto é, mediante a previsão de interferências

legítimas de um poder sobre outro, nos limites admitidos na Constituição” (PAULO e

ALEXANDRINO, 2008: pg. 386).

As funções atípicas do Poder Legislativo Federal, conforme dita Alexandre de Moraes

(2010), “constituem-se em administrar e julgar. A primeira ocorre, exemplificativamente,

quando o Legislativo dispõe sobre sua organização e operacionalidade interna, provimento de

cargos, promoções de seus servidores; enquanto a segunda ocorrerá, por exemplo, no

processo e julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade”

(MORAES, in Martins et al., 2010: pg. 883).

A função atípica de julgamento é prevista pelo art. 52 inciso I da Constituição Federal

de 1988, que determina caber, exclusivamente, ao Senado processar e julgar Presidente e

Vice Presidente da República, dentre outras pessoas determinadas pelo texto constitucional.

Conforme expõem Paulo e Alexandrino, “quando o Senado Federal julga as autoridades

enumeradas nos incisos I e II do art. 52 da Constituição, temos o denominado processo de

impeachment, situação em que o Senado Federal, sob a presidência do Presidente do

Supremo Tribunal Federal, atuará como verdadeiro ‘tribunal político’” (PAULO e

ALEXANDRINO, 2008: pg. 429).

Ou seja, trata-se da ativação do mecanismo institucional de controle mais radical entre

poderes, uma vez que pode determinar o impedimento do chefe do Poder Executivo para o

exercício do cargo, ou até mesmo a retirada de um membro do Poder Judiciário de sua

posição em caso de condenação.

Trata-se de um mecanismo com rito extremamente complexo, uma vez que representa

uma situação excepcional do Poder Legislativo julgando membros dos demais poderes.

Importante frisar que:

(...) não se trata de subordinação de um poder a outro, mas, sim, de

mecanismos limitadores específicos impostos pela própria Constituição, de

forma a propiciar o equilíbrio necessário à realização do bem da

coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um poder

em detrimento ao outro” (PAULO e ALEXANDRINO, 2008: pg. 386).

Feitos os devidos esclarecimentos a respeito da função de julgamento do Senado

Federal, há a necessidade de maiores esclarecimentos referentes aos crimes de

responsabilidade.

3 – Os crimes de responsabilidade no ordenamento brasileiro

Em primeiro lugar, importante preceituar que, apesar de sua nomenclatura indicar

crime, os atos classificados como crimes de responsabilidade não adentram a essa categoria,

uma vez que se tratam de “infrações político-administrativas, definidas em lei especial

federal, que poderão ser cometidas no desempenho da função pública e que poderão resultar

no impedimento para o exercício da função pública (impeachment)” (PAULO e

ALEXANDRINO, 2008: pg. 599).

Pedro Lenza (2013) explica que “historicamente, sob forte influência do modelo

norte-americano, previu-se o crime de responsabilidade na Constituição de 1891, sendo

originariamente regulamentado pelas Leis ns. 27 e 30, de 1892” (LENZA, 2013: pg. 832).

Atualmente, os dispositivos que regulam os crimes de responsabilidade são o art. 85, da

Constituição Federal, que exemplifica hipóteses de crime de responsabilidade nos seguintes

termos:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da

República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente

contra: I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do

Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da

Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que

estabelecerá as normas de processo e julgamento.

Em respeito ao parágrafo único do dispositivo, foi recepcionada pelo ordenamento

constitucional de 1988 a Lei 1.079/1950, que regula os crimes de responsabilidade do

Presidente da República e outras autoridades.

De acordo com o Senado Federal:

“A rigor, não é crime, e sim a conduta ou comportamento de

inteiro conteúdo político, apenas tipificado e nomeado como crime, sem que

tenha essa natureza. A sanção nesse caso é substancialmente política: perda

do cargo ou, eventualmente, inabilitação para exercício de cargo público e

inelegibilidade para cargo político. A Lei nº 1.079/50 regula o crime de

responsabilidade cometido por presidente da República, ministros de Estado

e do Supremo Tribunal Federal, governadores e secretários de Estado”

(Senado Federal. Acesso em 29/01/2017).

De 1990 até 2017, dois presidentes da República responderam a processos de

impeachment e terminaram impedidos: Fernando Collor e Dilma Rousseff. A seguir, um

breve histórico do processo pelo qual passou a presidente eleita em 2010 e reeleita em 2014.

4 – O impeachment de Dilma Rousseff: breve histórico

4.1 - Câmara dos Deputados e Supremo Tribunal Federal

O rito de impeachment de Dilma Rousseff teve início com o ato do então presidente

da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, aceitando o pedido de abertura do processo de

impedimento elaborado por Janaína Paschoal, Miguel Reale Júnior e Hélio Bicudo em

02/12/2015, nos seguintes termos:

“Recebida a Denúncia por crime de responsabilidade n. 1/2015, pelo Senhores Hélio

Pereira Bicudo, Miguel Reale Júnior e Janaina Conceição Paschoal, que: "Apresenta

Denúncia por Crime de Responsabilidade em desfavor da Presidente da República Sra.

DILMA VANA ROUSSEFF".”

A denúncia inicialmente versava sobre os seguintes pontos:

a) “Decretos Ilegais. Crime do art. 10, itens 4 e 6 da Lei 1.079, de 10 de abril de

1950”, por editar decretos de abertura de crédito suplementar sem autorização do Congresso

Nacional;

b) “Práticas Ilegais de Desinformações Contábeis e Fiscais - as chamadas pedaladas

fiscais”, por conta dos sucessivos atrasos no lançamento de débitos referentes aos

empréstimos que o Tesouro fez junto ao Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal,

caracterizando as “pedaladas fiscais”. O TCU acolheu a denúncia sobre essa prática, ofertada

pelo Ministério Público, em 2015;

c) Não registro de valores no rol de passivo da dívida líquida do setor público - Crime

de Responsabilidade capitulado no artigo 9º. da Lei 1.079/50, por não registrar os passivos

decorrentes das operações de crédito realizadas no rol das dívidas de Passivos da Dívida

Líquida do Setor Público;

Conforme requerido pelo rito de impeachment, há a necessidade de eleição para a

composição da Comissão Especial, responsável pela análise da denúncia e opinião por seu

recebimento ou não, conforme lecionam Carneiro et al. (2014), quer seja:

“Uma vez admitida, é criada uma comissão especial

exclusivamente para essa finalidade, com a participação de parlamentares de

todos os partidos políticos com representação na Câmara, observado o

princípio da proporcionalidade partidária. Atente-se ser o único caso

regimental em que a CESP é eleita e dela devem participar representantes de

todos os partidos” (CARNEIRO et al., 2014: pg. 421).

Em 08/12/2015 foi realizado o pleito eleitoral para a constituição da Comissão

Especial. Por interpretação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha

autorizou a realização da eleição com duas chapas concorrentes. A chapa 2, composta em

majoritariamente por parlamentares opositores ao governo de Dilma Rousseff, foi eleita com

272 votos, contra 199 da chapa 1.

O rito adotado por Cunha fez com que o partido Rede Sustentabilidade questionasse

sua constitucionalidade, provocando o Supremo Tribunal Federal por meio da Arguição de

Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 378, que questionou o rito de

impeachment adotado pela presidência da Câmara dos Deputados.

O Plenário do STF acabou por acatar parcialmente os pedidos formulados na ADPF

formulada pela Rede, de forma que o procedimento precisou ser reiniciado. Dessa forma,

Eduardo Cunha convocou nova eleição para composição da Comissão Especial no dia

17/03/2016. Houve a indicação de uma única chapa, que foi eleita com 433 votos favoráveis

e 1 contrário.

Na mesma data houve a instalação e o início dos trabalhos do colegiado, que teve

como presidente o deputado Rogério Rosso (PSD/DF). Foi designado como relator da

matéria o deputado Jovair Arantes (PTB/GO).

Foi nomeado como advogado de defesa de Dilma Rousseff o então Advogado-Geral

da União, Eduardo Cardozo. Em 06/04/2016, após a oitiva das testemunhas arroladas pela

defesa e pela acusação, foi apresentado o relatório pelo deputado Jovair Arantes, que opinou

pela “admissibilidade jurídica e política da acusação e pela consequente autorização para a

instauração, pelo Senado Federal, de processo por crime de responsabilidade”. Em

11/04/2016, a Comissão Especial aprovou o relatório por 38 votos favoráveis e 27 contrários.

Encaminhado ao Plenário da Câmara dos Deputados, foi finalizada a votação do

parecer em 17/04/2016, que autorizou a abertura do processo de impeachment contra Dilma

Rousseff com 367 votos favoráveis, 137 contrários, 7 abstenções e 2 ausências.

4.2 - Senado Federal

Dois dias após a votação na Casa Baixa, a denúncia chega a Casa Alta em 19 de abril

de 2016.Assim que a recebeu, o presidente da Casa, Renan Calheiros, solicitou aos líderes,

dentro do prazo de 48 horas, que indicassem os nomes dos integrantes dos blocos

parlamentares para eleição da Comissão Especial de Impeachment (CEI). No dia 26 do

mesmo mês, a CEI foi instaurada no Senado, que elegeu Raimundo Lira (PMDB/PB) como

presidente e Antônio Anastasia (PSDB/MG) como relator.

A composição da CEI respeitou a proporcionalidade partidária, destinando 5 vagas

para o Partido do Movimento Democrático Brasileiro, 4 vagas para o Bloco da Oposição, 4

vagas para o Bloco de Apoio ao Governo, 2 vagas para o Bloco Socialismo e democracia, 2

vagas para o Bloco Moderador, 2 vagas para o Bloco Democracia Progressista. Esses três

últimos blocos compartilharam 2 vagas, totalizando vinte e uma vagas. A comissão, em

análise preliminar, aprovou a abertura do processo no dia 6 de maio de 2016, com 15 votos a

favor e 5 contrários.

Consoante o rito determinado, a denúncia seguiu para a apreciação em Plenário, sendo

necessários 41 (maioria simples) votos para a aprovação do parecer. Em 12 de maio de 2016 o

Senado aprovou por 55 favoráveis contra 22 contrários a abertura do processo. Nesta toada,

Dilma Rousseff foi afastada provisoriamente do cargo, que foi assumido por seu vice, Michel

Temer (PMDB). O afastamento provisório atendeu a requisito constitucional, trazido pelo art.

86, inciso II, da Carta Magna. O mesmo artigo, em seu parágrafo 2º, determina o prazo

máximo de 180 dias de afastamento de chefe do Poder Executivo sujeito a processo de

impeachment. Caso o Senado Federal não concluísse o processo nesse prazo, Dilma Rousseff

estaria apta a retornar ao cargo, sem prejuízo ao prosseguimento do mesmo. O processo,

assim, voltaria à CEI para nova análise.

Após 31 sessões de debates, depoimentos de testemunhas e o advogado de Dilma

Rousseff, José Eduardo Cardozo. Em 4/8/2016 o parecer favorável ao afastamento definitivo

da Presidente foi aprovado por 14 votos a 5, com apenas uma falta, senador Wellington

Fagundes (PR/MT) e sem o voto do presidente da comissão, que só votaria em caso de

empate.

No dia 31 de agosto de 2016, o relatório foi acatado no julgamento realizado pelo

Plenário do Senado Federal, e, assim, Dilma Rousseff foi afastada definitivamente de seu

cargo. Entretanto, ela não perdeu seus direitos políticos. Isso ocorreu por meio de

requerimento enviado à Mesa, presidida por Ricardo Lewandowski, ministro presidente do

STF, para votação em destaque, ou seja, os senadores votaram separadamente para a cassação

do mandato e a inabilitação para funções públicas da Presidente. O recurso foi utilizado pela

bancada do Partido dos Trabalhadores e aceito pelo Ministro Lewandowski. Dessa forma,

encerraram-se as votações no Senado Federal com 61 senadores a favor e 20 contra o

impeachment; e 42 favoráveis, 36 contrários e 3 abstenções pela manutenção dos direitos

políticos da Presidente.

4.3 – Considerações acerca do processo de impeachment de Dilma Rousseff x Fernando

Collor

Durante o processo de impedimento de Dilma Rousseff, diversas lacunas jurídicas

foram evocadas por aqueles que faziam sua defesa, em virtude de, por exemplo, alguns dos

atos classificados como crimes de responsabilidade terem sido praticados em mandato

anterior.

As comparações entre o rito adotado para Fernando Collor e aquele que culminou no

impedimento da presidente petista se fazem necessárias, a título, inclusive, de levantamento

de dúvidas.

Após a redemocratização do país, em 1988, o primeiro presidente eleito diretamente

pelo povo, Fernando Affonso Collor de Mello (1990-1992), sofreu impedimento no seu

segundo ano de mandato. O então chefe de governo fora acusado, em uma entrevista dada à

revista Veja, por seu próprio irmão, Pedro Collor, por realizar tráfico de influência e ser

conivente com desvio e lavagem de dinheiro público administrado pelo empresário e ex-

tesoureiro de campanha, Paulo César Farias. Tal denúncia repercutiu na criação de uma

Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, em 27 de maio de 1992, para averiguar o caso.

Após as investigações, a CPI notou incompatibilidade entre os bens declarados e a renda de

PC Farias. Assim, desvendou-se o esquema de corrupção por trás do governo Collor, que,

movimentou cerca de US$ 1 milhão dos cofres públicos em apenas dois anos (CEP

Corrupção). Dentre os desvios feitos, ficaram conhecidos a compra do carro Elba e a reforma

da casa da Dinda, no valor atual de 8 milhões de reais.

Com a confirmação das infrações, o Supremo Tribunal Federal, sustentado pela lei

1.079/50, determinou o rito do impeachment de Fernando Collor de Mello. Três meses após a

instauração do processo, em 29/12/1992, o impeachment é aprovado concomitante a renúncia

do presidente.

Apesar de ambos os governantes terem sido enquadrados na mesma lei, qual seja, de

crimes de responsabilidade. Cabe frisar que nas duas ocasiões a presidência foi assumida por

um membro do Partido da Militância Democrática do Brasil – PMDB, partido que apoiava o

governo eleito.

5 - Irresponsabilidade? Alguns dados sobre denúncias por crime de responsabilidade na

atual democracia

É legal a qualquer pessoa em pleno gozo de seus direitos políticos elaborar denúncia

por crime de responsabilidade em desfavor das pessoas que exercem os cargos descritos no

art. 52 da Constituição Federal. Sobre isso, se manifestam Vicente Paulo e Marcelo

Alexandrino (2008):

“Qualquer cidadão é parte legítima para oferecer a acusação contra

o Presidente da República à Câmara dos Deputados, pela prática de crime de

responsabilidade. As pessoas jurídicas, públicas ou privadas, os órgãos

públicos, os inalistados, os inalistáveis e todos aqueles que não estiverem no

gozo dos seus direitos políticos não poderão fazê-lo, uma vez que essa

prerrogativa é privativa do cidadão, na qualidade de titular do direito de

participar dos negócios políticos do Estado. Na prática, qualquer autoridade

pública ou agente político poderá fazê-lo, desde que na condição de

cidadão” (PAULO e ALEXANDRINO, 2008: pg. 599).

O quanto essa atribuição cidadã tem sido utilizada no regime político brasileiro?

Alguns dados podem elucidar essa questão.

Considerando o período da presidência de Fernando Collor até 10/08/2016, data em

que Michel Temer ainda era presidente interino, tem-se os seguintes dados brutos de

denúncias por crimes de responsabilidade:

Presidente Período de governo Número de denúncias

Fernando Collor (PRN) 15/03/1990 a 29/12/1992 29

Itamar Franco (PMDB) 29/12/1992 a 01/01/1995 4

Fernando Henrique Cardoso

(PSDB)

01/01/1995 a 01/01/2003 26

Luís Inácio Lula da Silva

(PT)

01/01/2003 a 01/01/2011 37

Dilma Rousseff (PT) 01/01/2011 a 31/08/2016 68

Michel Temer (PMDB) 31/08/2016 até o momento 6

(Dados: Câmara dos Deputados, via Requerimento nº 170105-000080, de 05/01/2017.

Atualizado até 10/08/2016)

Em matemática bruta, desde o primeiro governo presidencialista diretamente eleito

após a Constituição Federal de 1988 até 10/08/2016, foram apresentadas 170 denúncias

pedindo o impedimento dos presidentes em exercício. Ou seja, alcança-se uma média

arredondada de 28 denúncias/presidente.

Outro dado que merece destaque é a origem dos pedidos. Para uma simples base de

comparação analítica, serão apresentadas as denúncias, por presidente, divididas nas

categorias “parlamentares” e não parlamentares”.

Presidente Denúncias por

parlamentares

Denúncias por não

parlamentares

Total

Fernando Collor

(PRN)

5 24 29

Itamar Franco

(PMDB)

1 3 4

Fernando Henrique

Cardoso (PSDB)

13 13 26

Luís Inácio Lula da

Silva (PT)

1 36 37

Dilma Rousseff (PT) 7 61 68

Michel Temer

(PMDB)

2 4 6

(Dados: Câmara dos Deputados, via Requerimento nº 170105-000080, de 05/01/2017.

Atualizado até 10/08/2016)

Há outro critério que merece abordagem especial é o fato de que Fernando Henrique

Cardoso, em seus dois mandatos, teve elaboradas contra si 13 denúncias de crime de

responsabilidade por parlamentares, enquanto Collor, Franco, Lula e Dilma tiveram contra si

o número somado de 15 denúncias assinadas por parlamentares.

Quando o Congresso Nacional é acionado para apurar e julgar um possível crime de

responsabilidade, tem-se a influência jurídica em um processo político ou o contrário? Afinal

de contas, entende a doutrina constitucional brasileira pelo caráter híbrido do julgamento, que

analisa tanto a acusação e sua plausibilidade quanto à conveniência política do afastamento

da pessoa eleita para o cargo de presidente da República.

Em uma dispersão temporal do número de denúncias recebidas por presidente, tem-se

a seguinte distribuição:

Dos 6 presidentes de 1990 até 2017, 2 acabaram por sofrer impeachment. No entanto,

a reles análise de suas denúncias não parece suficiente para entender o que, de fato,

ocasionou o processamento e o julgamento. Importante frisar que houve casos capazes de

gerar comoção o bastante para aventar uma denúncia, mas que apresentam questionável

conceito de crime de responsabilidade, como uma foto do então presidente Itamar Franco,

batida no carnaval de 1994, junto a Lilian Ramos (então despida da peça inferior de suas

roupas íntimas).

O arranjo político brasileiro, regido por um complexo sistema institucional, gerou e

gera múltiplos estudos de caso, especialmente no tocante à estabilidade que o sistema

presidencialista de coalizão proporciona. Então uma análise contextual acerca das denúncias

pedindo o impedimento de presidentes da República pode ser um instrumento adequado ao

entendimento de nosso sistema institucional, e principalmente, qual a verdadeira lógica por

trás dos pedidos de impeachment – o crime de responsabilidade, debatido e apurado ou a

perda de apoio do Poder Legislativo.

6. A governança global e democracia

A cooperação entre os atores internacionais diversos, no sentido de estabelecer a

governança global, passa pela estabilidade política dos países ao redor do mundo. Assim

sendo, a análise da aplicação da lei de crimes de responsabilidade - LCR, que pode ter como

última consequência a retirada de Presidente da República de seu cargo, tem sua importância

neste contexto.

No Brasil já existe debate a respeito da lei de crimes de responsabilidade. A questão

da recepção da Lei 1.079/1950 pelo ordenamento constitucional definido em 1988 é um

ponto chave. E esse debate passa pelo conceito de crime de responsabilidade, muito sujeito a

interpretação na forma que vigora atualmente; e pela grande semelhança com o

parlamentarismo.

A Lei 1.079/1950 foi criada em um contexto completamente diferente do atual.

Àquele momento histórico, o Brasil vivia sob outro ordenamento constitucional, e a difusão

de informações não era tão notável quanto atualmente. Inclusive, à época de sua discussão, o

Brasil viveu um intenso debate quanto a uma transição para o modelo parlamentarista, de

forma que juristas como o professor Rafael Mafei Rabelo Queiroz3 abordam as semelhanças

existentes entre a LCR e o mecanismo de deposição disponível ao regime pretendido para o

Brasil – que é o voto de desconfiança – mesmo com a explícita diferença conceitual e jurídica

entre os institutos.

Portanto, vale abordar, de forma resumida, algumas das características dos modelos

presidencialista e parlamentarista, isso tendo como base as lições de Cintra e Avelar (2007).

Presidencialismo é caracterizado pela existência da figura de presidente como chefe

do governo e chefe e Estado, simultaneamente, escolhido por meio de eleição popular e com

mandato prefixado, sem possibilidade de demissão por voto parlamentar (exceto em caso de

impeachment) e nem de dissolução do Legislativo pelo presidente. É pautado na separação de

poderes e equilíbrio, para não tornar o chefe do Estado poderoso de forma a colocar os

demais poderes em desvantagem no jogo (CINTRA; AVELAR, 2007).

O Parlamentarismo se caracteriza pela legitimação indireta do governo, surgindo a

partir de uma assembleia, em geral de uma coalizão majoritária de partidos. O governo se

sustenta enquanto conta com a confiança da maioria da assembleia, caindo se faltar esta

confiança. Também pode ter sua assembleia dissolvida antes do término da legislatura,

convocando-se novas eleições e a chefia do Estado é exercida por um presidente ou monarca,

que exerce funções simbólicas. Neste sistema, há alguma integração entre o Executivo e o

Legislativo, diferentemente do presidencialismo, e se divide em três subsistemas:

a) primeiro sobre desiguais: como ocorre na Grã Bretanha, onde o primeiro ministro é

sempre o líder do partido majoritário; o primeiro ministro quase nunca cai por voto de

desconfiança e tem status superior ao dos outros ministros (CINTRA; AVELAR, 2007);

3 Uma das teses defendidas por este professor é o fato de a LCR ser uma espécie de sistema controle

parlamentarista aplicado ao sistema presidencialista do Brasil. “Ver: Impeachment e Lei de Crimes de

Responsabilidade: o cavalo de Troia parlamentarista”, publicado em 16 de Dezembro de 2015 no blog Direito e

Sociedade, disponível no website do Estadão.

b) primeiro entre desiguais: caso alemão, onde não necessariamente o primeiro

ministro precisa ser líder do partido, mas goza de mais poder no comando do governo que

outros ministro, e possui o chamado voto de confiança construtivo, onde a maioria derruba o

chanceler atual por meio da eleição de um novo, aumentando a responsabilidade do

parlamento com a governabilidade em caso de derrubada de um governo (CINTRA;

AVELAR, 2007);

c) primeiro entre iguais: o gabinete é formado por uma coalisão de partidos e não há

diferença entre os demais ministros e o primeiro ministro (CINTRA; AVELAR, 2007).

Rennó et al. (2011) buscaram medir a qualidade da democracia do Brasil, em estudo

conduzido levando em conta também a perspectiva das demais democracias sul-americanas.

Nesta linha, afirma que as crises políticas vividas pelos demais países da América Latina, por

exemplo, se manifestam nos apoiadores e opositores dos governos e regimes vigentes, e que

(...) devemos avaliar as cicatrizes deixadas pelas crises da

democracia e os conflitos que essas crises expressaram no comportamento

dos perdedores das crises. Um indicador claro dessas cicatrizes pode se

manifestar nas atitudes e valores de pessoas que são opositoras e

apoiadores dos atuais governos. Assim, o apoio ao regime, em suas

diferentes dimensões, pode ser menor entre membros da oposição do que da

situação nos países que atravessaram crises.

Dessa forma, opositores aos regimes atuais de Morales, Chávez e

Correa poderão estar profundamente insatisfeitos não só com aspectos

específicos do funcionamento dos regimes democráticos, mas quanto à

democracia nesses países. Já a oposição em países como o Brasil, que não

atravessou crises recentes, será mais branda, mais leal ao sistema político e

menos ressentida devido à moderação dos enfrentamentos recentes”

(RENNÓ et al., 2011: pg. 29-30).

Pois bem, se ao momento da reflexão acima o mundo como um todo se encontrava em

um momento diferente, especialmente no tocante às lideranças das grandes potências

mundiais, atualmente pode-se afirmar que o cenário é mais sensível e possivelmente, mais

suscetível a crises de estabilidade. Ou seja, os sistemas institucionais serão testados.

Ainda em 2011, Rennó et ali. exploraram algumas falhas no estado de direito vigente

no Brasil, como a desigualdade de tratamento entre cidadãos (citando expressamente a

questão do foro por prerrogativa de função parlamentar e a impunidade da qual pessoas mais

ricas costumam tirar vantagem). As falhas do estado em prestar serviços básicos também

servem como variável, o que leva a seguinte conclusão:

“O quadro acima aponta para pontos de ruptura do funcionamento

do estado democrático de direito no Brasil, o que resulta em uma cidadania

de baixa intensidade e uma lei que não é aplicada universalmente. Assim,

pode-se argumentar que os cidadãos tem seus direitos políticos assegurados,

mas não seus direitos civis” (RENNÓ et al., 2011: pg. 43).

Portanto, a aplicação da LCR a Presidentes da República encontra um paralelo com a

discussão proposta alhures, bem como a governança mundial no atual contexto social e

político. Além da desigualdade, há as questões de responsividade, que diz respeito ao volume

de implementação de políticas que os cidadãos querem; representação de interesses, que diz

respeito à capacidade dos governantes em explicar os porquês das decisões tomadas; além da

participação política e do engajamento cívico.

Os dois últimos pontos merecem especial atenção, uma vez que, conforme Rennó et

al. (2011), a democracia tem a ver com as garantias que os cidadãos tem para mobilização,

organização, associação, manifestação, protesto, liberdade de expressão e de pressionar

políticos. Ou seja, ultrapassa a barreira do voto. E o último impedimento presidencial

registrado traz à carga todas as questões relacionadas a estabilidade do regime democrático

brasileiro no médio e longo prazo, especialmente considerando a forma como a agora

oposição vem sendo tratada. Se as regras do jogo são utilizadas de acordo com a

conveniência política, os abalos e precedentes podem gerar situações de difícil ou impossível

reversão ao regime vigente, com consequências seríssimas ao povo.

Portanto, os questionamentos levantados neste capítulo podem e devem embasar uma

discussão sobre a aplicação de leis de controle de atos de representantes ou chefes de

instituições no contexto mundial. O debate amplo, franco e aberto pode conduzir a saídas

acadêmicas para as (possíveis) crises nos regimes democráticos, de forma a impedir ou

mitigar os efeitos negativos das instabilidades internas no cenário de estabelecimento de

governança global.

7. Conclusão

O jogo político-institucional brasileiro possui traços muito próprios, que acabam por

determinar a imprevisibilidade das mais diversas ações adotadas. O alto número de denúncias

pedindo a deposição de um presidente eleito e a forma como os processos deflagrados

acabaram conduzidos levantam pontos de alerta a qualquer democracia.

Atualmente existem diversas propostas de alteração à Lei 1.079/1950 em tramitação,

além da crítica de diversos juristas à forma como os crimes de responsabilidade são

classificados no Brasil. É uma lei com diversas interpretações em aberto, ao ponto que

provocou questionamentos na Suprema Corte em ambas as vezes em que foi acionada para a

apuração dos atos de presidente da República.

Uma outra diferença que chama a atenção diz respeitos aos direitos políticos de cada

um. Ao sofrer impedimento, o presidente em exercício foi afastado do cargo e inabilitado de

suas funções públicas por 8 anos. Todavia, o mesmo não se aplicou a Dilma Rousseff.

Portanto, há questionamentos que precisam ser feitos sobre as razões que levam

os cidadãos a adequar as mais diversas práticas àquelas descritas como crimes de

responsabilidade, de forma a tentar acionar um pesado mecanismo institucional contra um

governante ou autoridade.

A análise de discurso parlamentar e midiático, associada ao contexto social e

econômico vigente em cada época pode ajudar na elucidação dos caminhos para desvendar o

que torna tão simples a elaboração de uma denúncia por crime de responsabilidade contra

uma pessoa que exerce o cargo de presidente da República.

Hoje, por meio dos avanços nas ferramentas de controle, há uma maior possibilidade

de se deparar com a informação e exigir explicações dos órgãos oficiais, seja como membro

de instância controladora ou da própria população - processo também chamado de

accountability.

Rennó et al. (2011) alertam para o fato que embora o Brasil não enfrente crises e

tensões que constantemente resultam em governos fracassados, possui problemáticas

próprias, capazes de afetar a qualidade e a legitimidade da democracia.

Nos últimos anos, houve um considerável avanço na capacidade investigativa dos

órgãos que realizam o controle e a fiscalização do Estado brasileiro. Segundo preceituam

Rennó et al. (2011),

“sem dúvida é um avanço considerável no fortalecimento dos mecanismos

de accountability horizontal, mas também resulta em uma exposição

negativa do sistema, o que pode gerar crises. É uma ambiguidade do próprio

processo democrático que precisa ser mais bem explorada em pesquisas:

mais accountability, mais crises” (RENNÓ et al., 2011: pg. 31).

Embora Rennó et al. (2011) afirmem que o contexto político brasileiro faça com que a

oposição seja mais leal e branda, assim como os cidadãos que se mostram favoráveis e

contrários aos políticos no poder, os dados a respeito da quantidade de denúncias por crime

de responsabilidade a presidentes eleitos se configuram como elementos que merecem

atenção, visto que podem revelar um uso da lei que talvez não tenha sido pensado em sua

concepção.

Por isso, é preciso que se faça uma profunda análise sobre os dados que estão ao redor

do processo de impedimento de Presidentes da República, na atual democracia,

especialmente a análise das narrativas que envolvem os crimes de responsabilidade de cada

um deles. Tais dados, colocados em perspectiva, podem trazer um uso do sistema

presidencialista de coalizão do Brasil que represente um pacto silencioso de derrubada de

chefes do Poder Executivo sem que a verdadeira discussão a respeito dos crimes pelos quais

foram acusados seja travada – algo catastrófico no plano de vista de uma governança

democrática.

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