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Seminário de Consolidação do

Sistema de Custos Referenciais de Obras

(SICRO)

Brasília, 25 e 26 de setembro de 2018

Coordenação-Geral de Custos de

Infraestrutura de Transportes - CGCIT

Agenda

1. Indenização do Superficiário

2. Código de Mineração

3. Regime de Extração

4. Determinações dos Órgãos de Controle

5. Metodologia em Discussão

6. Considerações Finais

GOVERNO

FEDERAL

Indenização do Superficiário


Infraestrutura de Transportes - CGCITGOVERNO

FEDERAL



Mineração

Conceitos da Internet

A mineração pode ser definida como uma atividade econômica como

indústria de produtos minerais, e tem como atividade a extração, a

elaboração, o beneficiamento e a comercialização de minerais.

A mineração abrange os processos, as atividades e as indústrias cujo

objetivo é a extração de substâncias minerais de depósitos ou massas

minerais. Podem incluir-se aqui a exploração de petróleo e gás natural e

até de água. Desde os metais às cerâmicas e, dos combustíveis aos

plásticos, equipamentos elétricos e eletrônicos, computadores, cosméticos,

passando pelas estradas e outras vias de comunicação e muitos outros

produtos e materiais que utilizamos ou de que desfrutamos todos os dias,

todos eles têm origem nas atividades da mineração.

GOVERNO

FEDERAL



Indenização do Superficiário

Constituição Federal

Art. 176 - As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os

potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do

solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à

União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

§ 2º - É assegurada a participação ao proprietário do solo nos

resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

GOVERNO

FEDERAL



Indenização de Superficiário

Código de Mineração

Art. 27 - O titular de autorização de pesquisa poderá realizar os

trabalhos respectivos, e também as obras e serviços auxiliares

necessários, em terrenos de domínio público ou particular, abrangidos

pelas áreas a pesquisar, desde que pague aos respectivos

proprietários ou posseiros uma renda pela ocupação dos terrenos e

uma indenização pelos danos e prejuízos que possam ser causados

pelos trabalhos de pesquisa, observadas as seguintes regras:

I - A renda não poderá exceder ao montante do rendimento líquido

máximo da propriedade na extensão da área a ser realmente ocupada;

II - A indenização por danos causados não poderá exceder o valor

venal da propriedade na extensão da área efetivamente ocupada pelos

trabalhos de pesquisa, salvo no caso previsto no inciso seguinte;

GOVERNO

FEDERAL



Indenização de Superficiário


III - Quando os danos forem de molde a inutilizar para fins agrícolas e

pastoris toda a propriedade em que estiver encravada a área

necessária aos trabalhos de pesquisa, a indenização correspondente a

tais danos poderá atingir o valor venal máximo de toda a propriedade.

Art. 62 - Não poderão ser iniciados os trabalhos de pesquisa ou lavra,

antes de paga a importância à indenização e de fixada a renda pela

ocupação do terreno.

GOVERNO

FEDERAL




FEDERAL




Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967

Art. 1º - Compete à União administrar os recursos minerais, a indústria

de produção mineral e a distribuição, o comércio e o consumo de

produtos minerais.

Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para

efeito deste Código, são: (...)

Parágrafo único - O disposto neste artigo não se aplica aos órgãos da

administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de

substâncias minerais de emprego imediato na construção civil,

definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso

exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente,

respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser

executadas as obras e vedada a comercialização.

GOVERNO

FEDERAL




Art. 3º Este Código regula:

I - os direitos sobre as massas individualizadas de substâncias

minerais ou fósseis, encontradas na superfície ou no interior da terra

formando os recursos minerais do país;

II - o regime de seu aproveitamento, e

III - a fiscalização pelo Governo Federal, da pesquisa, da lavra e de

outros aspectos da indústria mineral.

§ 1º. Não estão sujeitos aos preceitos deste Código os trabalhos de

movimentação de terras e de desmonte de materiais in natura, que se

fizerem necessários à abertura de vias de transportes, obras gerais de

terraplenagem e de edificações, desde que não haja comercialização

das terras e dos materiais resultantes dos referidos trabalhos e ficando

o seu aproveitamento restrito à utilização na própria obra.

GOVERNO

FEDERAL




Art. 3º, §2º - Compete ao Departamento Nacional de Produção Mineral

- DNPM a execução deste Código e dos diplomas legais

complementares.

Art. 7º - O aproveitamento das jazidas depende de alvará de

autorização de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM, e de concessão

de lavra, outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia.

Art. 16 - A autorização de pesquisa será pleiteada em requerimento

dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue mediante recibo no

protocolo do DNPM, onde será mecanicamente numerado e registrado,

devendo ser apresentado em duas vias e conter os seguintes

elementos de instrução.

GOVERNO

FEDERAL




Art. 20, inciso II - pelo titular de autorização de pesquisa, até a entrega

do relatório final dos trabalhos ao DNPM, de taxa anual, por hectare,

admitida a fixação em valores progressivos em função da substância

mineral objetivada, extensão e localização da área e de outras

condições, respeitado o valor máximo de duas vezes a expressão

monetária UFIR.

Art. 22, § 2º - É admitida, em caráter excepcional, a extração de

substâncias minerais em área titulada, antes da outorga da concessão

de lavra, mediante prévia autorização do DNPM, observada a

legislação ambiental pertinente.

Art. 114 - Compete ao DNPM a execução deste Regulamento, bem

como a fiscalização das atividades concernentes à mineração, ao

comércio e a industrialização das matérias-primas minerais.

GOVERNO

FEDERAL




Art. 116 - Caberá ao DNPM dirimir dúvidas sobre a classificação e

especificação das jazidas, admitido recurso ao Ministro das Minas e

Energia.

Art. 117 - Será obrigatória a audiência prévia do DNPM sempre que o

Governo Federal tratar de qualquer assunto referente à matéria-prima

mineral ou ao seu produto.

Art. 118 - Caberá ao DNPM fixar, em ato interno, e de conhecimento

público, os prazos de tramitação dos processos, tendo em vista o

interesse e a conveniência de seu rápido andamento e final conclusão.

GOVERNO

FEDERAL

Regime de Extração



FEDERAL





Art. 2º - Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para

efeito deste Código, são:

I - regime de concessão, quando depender de portaria de concessão

do Ministro de Estado de Minas e Energia;

II - regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de

autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção

Mineral - DNPM;

III - regime de licenciamento, quando depender de licença expedida em

obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da

licença no Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;

IV - regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de

portaria de permissão do Diretor-Geral do Departamento Nacional de

Produção Mineral - DNPM;

GOVERNO

FEDERAL




Art. 2º - Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para

efeito deste Código, são:

V - regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial,

depender de execução direta ou indireta do Governo Federal.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos órgãos da

administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de

substâncias minerais de emprego imediato na construção civil,

definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso

exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente,

respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser

executadas as obras e vedada a comercialização.

GOVERNO

FEDERAL




Portaria do Ministério de Minas e Energia nº 23/2000, de 3 de fevereiro

de 2000

“Art. 1º Consideram-se substâncias minerais de emprego imediato na

construção civil, para fins de aplicação do disposto no Decreto nº

3.358, de 2 de fevereiro de 2000:

I - areia, cascalho e saibro, quando utilizados in natura na construção

civil e no preparo de agregado e argamassas;

II - material síltico-argiloso, cascalho e saibro empregados como

material de empréstimo;

III - rochas, quando aparelhadas para paralelepípedos, guias, sarjetas,

moirões ou lajes para calçamento; e

IV - rochas, quando britadas para uso imediato na construção civil”.

GOVERNO

FEDERAL

Determinações dos Órgãos de Controle



FEDERAL




Acórdão nº 2827/2011-TCU-Plenário

Relatório do Acórdão

a) Brita Comercial:

A indicação para exploração direta de recursos minerais pelas

executoras de obras públicas encontra abrigo no art. 3º, § 1º do Código

Minerário, conforme excerto a seguir:

“Não estão sujeitos aos preceitos deste Código os trabalhos de

movimentação de terras e de desmonte de materiais in natura, que se

fizerem necessários à abertura de vias de transporte, obras gerais de

terraplenagem e de edificações, desde que não haja comercialização

das terras e dos materiais resultantes dos referidos trabalhos e ficando

o seu aproveitamento restrito à utilização na própria obra”.

GOVERNO

FEDERAL






b) Indenização de Jazida:

(...)

“da mesma forma que o DNIT pode solicitar o bloqueio das jazidas por

serem de propriedade da União, conforme já exposto, não deve pagar

a indenização do material extraído ao proprietário da terra. Isso porque

a propriedade do subsolo é da União e está dissociada da propriedade

do terreno”.

(...)

GOVERNO

FEDERAL






b) Indenização de Jazida:

(...)

“A Declaração de Dispensa ou o Bloqueio de Direito Minerário do

DNPM autoriza a utilização direta de recursos minerais pelos

executores de obras públicas, sem a necessidade de indenização de

título minerário, nem de qualquer autorização dos proprietários das

terras, restando a estes tão somente as indenizações ambientais e/ou

por eventuais danos à propriedade prevista no código civil.

Ressalte-se que estes custos podem (devem) ser quantificados

diretamente no orçamento da obra”.

GOVERNO

FEDERAL





“9.1. realizar a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes - DNIT (...) sobre:

9.1.1. utilização de brita, areia e filler comercial em detrimento da exploração

própria desses insumos a custos menores, resultando no indício de sobrepreço

no montante estimado de R$ 28.362.715,33 (vinte e oito milhões, trezentos e

sessenta e dois mil, setecentos e quinze reais e trinta e três centavos) (julho de

2009), em desacordo com os arts. 3º e 12 da Lei 8.666/1993;

9.1.2. previsão constante do item “indenização de jazidas” nos serviços de

exploração de bens minerais (areia, brita, jazidas de solo), contrariando o art.

20, inciso IX, da Constituição Federal, os arts. 3º, § 1º, e 42 do Decreto-Lei

227/1967 e os arts. 4º e 7º da Portaria DNPM 441/2009, resultando num indício

de inclusão de item indevido no orçamento no valor de R$ 444.374,56

(quatrocentos e quarenta e quatro mil trezentos e setenta e quatro reais e

cinquenta e seis centavos) (julho de 2009)”;

GOVERNO

FEDERAL




Portaria DNPM nº 155/2016 (Revoga a Portaria DNPM nº 441/2009)

A Portaria DNPM nº 441/2009 foi revogada pela Portaria DNPM nº

155/2016, a qual alterou o artigo 4º, citado no Acórdão nº 2827/2011-TCU-

Plenário, para o teor do art. 326, fazendo assim constar:

“Art. 326. O enquadramento dos casos específicos no § 1º do art. 3º do Código de

Mineração dependerá da observância dos seguintes requisitos:

I - real necessidade dos trabalhos de movimentação de terras ou de desmonte

de materiais in natura para a obra; e

II - vedação de comercialização das terras e dos materiais in natura

resultantes dos referidos trabalhos.

§ 1º Para fins do inciso I entende-se por real necessidade aquela resultante de

fatores que condicionam a própria viabilidade da execução das obras à

realização dos trabalhos de movimentação de terras ou de desmonte de

materiais in natura, ainda que excepcionalmente fora da faixa de domínio”.

GOVERNO

FEDERAL




Portaria DNPM nº 155/2016 (Revoga a Portaria DNPM nº 441/2009)

A Portaria DNPM nº 441/2009 foi revogada pela Portaria DNPM nº

155/2016, a qual alterou o artigo 4º, citado no Acórdão nº 2827/2011-TCU-

Plenário, para o teor do art. 326, fazendo assim constar:

Art. 326. O enquadramento dos casos específicos no § 1º do art. 3º do Código de

Mineração dependerá da observância dos seguintes requisitos:

“§ 2º Os fatores referidos no § 1º podem ser naturais ou físicos, como o relevo

do local, mas também de outras naturezas, desde que igualmente impeditivos

à execução das obras, como, por exemplo, comprovada ausência, insuficiência

ou prática de preço abusivo do material na localidade, ou, no caso de obras

públicas contratadas pela União e suas autarquias e as executadas com

recursos federais, a redução dos custos de execução da obra considerando o

custo de produção pelo próprio requerente em relação ao valor comercial do

bem mineral objetivado, a critério do DNPM”.

GOVERNO

FEDERAL






“(...)

379. A indenização de jazida da qual trata o Sicro 2 é aquela

representada por eventuais danos resultantes da privação a qual o

proprietário da terra se vê impingido quando da construção de uma

rodovia. Têm-se, por exemplo, a temporária impossibilidade de fruição

de uma área de pastagem, ou de um segmento de caminho interno de

propriedade. Pode-se também conceber o caso de derrubada de uma

cerca ou outra benfeitoria da propriedade. Para este caso cabe uma

indenização ao proprietário da terra”.

GOVERNO

FEDERAL






“(...)

388. De fato, a implicação prática do bloqueio de área na faixa de

domínio e adjacências, quando necessário, consiste em impedir que

mineradoras requisitem autorizações para pesquisar e lavrar material

naquelas áreas. Embora o bloqueio possa atingir jazidas com pesquisa

já autorizadas pelo DNPM e até áreas já oneradas (lavra concedida),

tal medida visa, a princípio, coibir uma prática comum. O que se

observa é que, uma vez tomando ciência, junto às empresas

projetistas, por exemplo, que o DNIT contratou o projeto básico de uma

determinada rodovia, muitas mineradoras se antecipam e requisitam,

junto ao DNPM, autorização de pesquisa e lavra em jazidas situadas

dentro da faixa de domínio da rodovia”.

GOVERNO

FEDERAL






“(...)

Como a elaboração de um projeto de rodovia, por sua própria natureza,

possuiu um tempo de maturação por vezes significativo, quando a obra

chega a ser licitada as mineradoras já estão de posse das licenças de

lavra. Não obstante, cabe ponderar que o material que tais

mineradoras exploram nessas jazidas somente possui valor comercial

em virtude da rodovia que ali se pretende construir. Constituem, por

assim dizer, ativo econômico específico. Nesse sentido, o bloqueio de

área, se tardar a ser requerido, perderá a sua eficácia”.

GOVERNO

FEDERAL





Voto do Acórdão

“(...)

38. Em consequência, resta inadequada a unidade adotada para o

material M980, R$/m³, porque tal indenização não estaria vinculada

diretamente ao volume extraído. Não faz sentido, por exemplo, a

reparação de uma cerca danificada estar associada às quantidades de

materiais extraídas da jazida. Certamente não foi outra a razão para o

DNIT ter retirado o valor referencial até então adotado, alertando

quanto à necessidade de se contatar os proprietários para se chegar a

tal indenização. Isto porque não há que se falar em preços de mercado,

porquanto, repito, não pode haver comercialização do material”.

GOVERNO

FEDERAL





Voto do Acórdão

“(...)

38. Deve-se avaliar, em cada caso específico, os danos causados e os

reparos necessários, de forma a buscar o valor justo para tal

indenização. Cada propriedade, diante de suas peculiaridades, terá sua

indenização devida, o que guarda coerência com a ausência de um

referencial de preços”.

GOVERNO

FEDERAL





(...)

9.4. determinar ao DNPM e ao DNIT que, em conjunto, promovam

estudos com vistas a estabelecer os critérios e limites para a

indenização de jazidas, referentes aos materiais utilizados nos

trabalhos de movimentação de terras e de desmonte de materiais in

natura, que se fizerem necessários à abertura de vias de transporte,

obras gerais de terraplenagem e de edificações, de que trata o art. 3º, §

1º, do Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, informando ao

Tribunal os resultados dos trabalhos”.

GOVERNO

FEDERAL






(...)

3. O Código de Minas (Decreto-lei 227/1967) estabelece critérios gerais

para o cálculo da renda e da indenização do proprietário do imóvel. A

renda não pode exceder ao montante do rendimento líquido máximo da

propriedade na extensão da área a ser realmente ocupada e a

indenização (art. 27, inciso I). A indenização por danos causados, por

sua vez, não pode exceder o valor venal da propriedade, considerada a

extensão da área efetivamente ocupada pelos trabalhos de pesquisa,

exceto na hipótese desses danos virem a inutilizar toda a propriedade,

caso em que a indenização corresponderá ao valor venal máximo de

toda a propriedade (art. 27, incisos II e III).

GOVERNO

FEDERAL






“4. Os critérios para pagamento da renda e da indenização não estão

associados ao volume do minério extraído da jazida, mas ao valor que

o proprietário da terra poderia obter com a exploração agrícola ou

pastoril da área ocupada, acrescido de indenização pelos prejuízos

experimentados em razão dessa intervenção.

5. Os custos com instalação do canteiro de obras previstos no Sicro

alcançam as despesas ordinárias com a depreciação dos

equipamentos que integram a central de britagem e os custos de

instalação desse maquinário, mas não incorporam a renda e a

indenização eventualmente devidas ao proprietário do imóvel de onde

se extrai a matéria prima a ser beneficiada”.

GOVERNO

FEDERAL






(...)

174. Dessa forma, até que (...) seja demonstrado que o § 1° do art. 3º

do Código de Mineração não seja mesmo aplicável ao caso de

exploração de jazidas localizadas fora da faixa de domínio em obras

rodoviárias, acompanha-se o atual entendimento do TCU que aduz que

o DNIT pode bloquear, junto ao DNPM, áreas de interesse para

exploração de materiais destinados à obra, de forma a impedir o

requerimento, por parte de particulares, de direitos de lavra sobre ela,

com fundamento no art. 3º, o § 1° do CM e Portaria 441/CCE/DNPM”.

GOVERNO

FEDERAL

Metodologia em Discussão



FEDERAL




Consoante determinação contida no Acórdão nº 2919/2011-TCU-Plenário, o

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, por meio da

Coordenação-Geral de Custos de Infraestrutura de Transportes e da

Diretoria de Planejamento e Pesquisa (CGDR, CGDESP, CGPLAN e

CGMAB), tem estudado o desenvolvimento de uma metodologia que

permita estabelecer critérios para a publicação de Portaria de Declaração

de Utilidade Pública e para avaliação e consequente pagamento da

indenização do superficiário em função da área explorada de jazidas.

Importante destacar que diversas reuniões técnicas já foram realizadas

entre o DNIT e o DNPM desde 2012 para atendimento do referido acórdão,

sendo algumas inclusive, em um determinado período de tempo, com

presença e intermediação do próprio Ministério Público Federal e do

Tribunal de Contas da União, sem que qualquer resultado mais efetivo

pudesse ter sido construído entre as partes.

GOVERNO

FEDERAL




Declaração de Utilidade Pública

As Portarias de Declaração de Utilidade Pública devem ser editadas e

publicadas com base nas poligonais pretendidas, contendo as coordenadas

geográficas da área, conforme Instrução de Serviço nº 01/2016.

As portarias de declaração de utilidade pública poderão ser solicitadas para

a fase de pesquisa mineral e de servidão administrativa.

Caso sejam apresentadas alterações nas jazidas e/ou nas soluções

apresentadas que extrapolem as áreas declaradas e estas mudanças

sejam aceitas pela unidade administrativa responsável, deverão ser

emitidas portarias de utilidade pública retificadoras.

A eventual abertura de caminhos de serviço deve ser prevista nas áreas

objeto de declaração de utilidade pública.

GOVERNO

FEDERAL




Termo de Servidão Administrativa

A servidão administrativa deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se

judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição da

respectiva portaria e findos os quais este caducará.

As áreas declaradas de utilidade pública e não efetivamente ocupadas pela

administração manterão seu status quo ante após findado o prazo de

validade da Portaria de Declaração de Utilidade Pública.

O termo de servidão administrativa deverá apresentar as restrições

impostas à propriedade, contendo, pelo menos:

Restrições de uso da área afetada;

Danos potenciais às benfeitorias existentes na área de servidão;

Restrições à continuidade das atividades econômicas;

Prazo para exploração da jazida, passível de prorrogação.

GOVERNO

FEDERAL




Indenização por Servidão Administrativa

O valor da indenização pela presença de servidão corresponderá à perda

proporcional do valor do imóvel decorrente das restrições a ele impostas e

ao valor das benfeitorias e benfeitorias reprodutivas afetadas.

O cálculo do valor de indenização do superficiário deve considerar:

Valor de restrição proporcional ao tempo de servidão;

Diferença entre as avaliações do imóvel original e do imóvel

serviente, na mesma data de referência (critério “antes e depois”),

com consideração de circunstancias especiais, tais como alterações

de utilização, de ocupação, de acessibilidade e de aproveitamento

proporcional ao tempo de servidão, ou;

diferença entre os valores presentes dos rendimentos imobiliários

líquidos relativos à utilização do imóvel antes e depois da instituição

da servidão, proporcional ao tempo de servidão.

GOVERNO

FEDERAL




Indenização por Servidão Administrativa

A indenização do superficiário poderá ser paga integralmente, previamente

ao início das atividades de exploração, em parcelas sucessivas e de forma

proporcional ao tempo de ocupação das áreas servientes.

Caso a indenização (valor de restrição proporcional ao tempo previsto) seja

superior a 80% do valor total do terreno da jazida deverá ser efetuado a

desapropriação no lugar da servidão.

Os prejuízos causados às benfeitorias atingidas pela área de servidão

deverão ser avaliados e incluídos no cômputo da indenização.

Perdas adicionais decorrentes da instituição da servidão no imóvel, como a

cessação de atividade econômica, deverão ser consideradas.

Os custos relacionados à recomposição ambiental das áreas exploradas

também devem ser contabilizados no desenvolvimento do projeto.

GOVERNO

FEDERAL

Considerações Finais



FEDERAL



Considerações Finais

Em virtude da importância dos materiais pétreos, dos agregados e dos

solos na formação dos orçamentos de obras de infraestrutura de

transportes, principalmente em obras de implantação e pavimentação

rodoviária, torna-se relevante durante o processo de elaboração de

anteprojetos e projetos avaliar potenciais pedreiras, areais ou jazidas de

solos passíveis de exploração direta nos empreendimentos do DNIT.

Nesse sentido, o desenvolvimento de uma nova metodologia para definição

do valor de indenização do superficiário, em função da área efetivamente

explorada e da remuneração decorrente das restrições impostas e ao valor

das benfeitorias e benfeitorias reprodutivas afetadas, e não em função dos

volume dos materiais explorados, conforme historicamente adotado,

constitui uma ação imprescindível à qualificação dos orçamentos e controle

dos gastos públicos nas obras de infraestrutura de transportes.

GOVERNO

FEDERAL



Obrigado!

MSc. Eng.º Luiz Heleno Albuquerque Filho

Analista em Infraestrutura de Transportes

Coordenador-Geral de Custos de Infraestrutura de Transportes

[email protected]

GOVERNO

FEDERAL

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