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Seguridade Análise da

em 2007Social

Análise da Seguridade Social em 2007

Se a sociedade brasileira anseia por desenvolvimento social e cidadania, é preciso manter vivo o conceito de Seguridade Social previsto na Constituição Federal.

A ANFIP e a Fundação ANFIP apresentam nesta publicação, o comportamento das contas da Seguridade Social em 2007, trazendo como novidade uma análise inicial sobre a proposta de reforma tributária, apontando para os riscos da sua aprovação sem que os seus equívocos sejam corrigidos.

Esse projeto de reforma, que pode ser discutido de forma açodada, não tem se preocupado com os aspectos sociais que envolvem a Seguridade. Várias propostas deverão surgir para defender, na reforma, a Seguridade, a vinculação com os gastos sociais e o resgate de princípios de justiça tributária, ausentes no modelo vigente e na proposta do governo.

da Seguridade Social20 Anos

Maio/2008

Seguridade Análise da

em 2007Social

ANFIP - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil

&

Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social

ANFIP - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil

Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social

Assessoria de Estudos Socioeconômicos:

Assessor: Rodolfo Fonseca dos SantosEconomista: Juliano Sander MusseColaboradores: Carolina Martins Varão Flávio Tonelli Vaz José Vinicios Lira Duarte

Permitida a divulgação dos textos contidos neste livro, desde que citadas as fontes.

Impressos no Brasil

Capa, Projeto Gráfico e Diagramação: Gilmar Eumar VitalinoRevisão: Raquel Zanon

Dedicado a cada cidadão deste país, razão maior da perseverança dos que lutam pelo progresso com justiça social.

Análise da Seguridade Social 2007 - Anfip - Brasília, 2008.

90p.

1. Seguridade Social 2. Previdência Social 3. Saúde 4. Assistência Social 5. Reforma Tributária

I - Anfip - II - fundação Anfip.

CDU 336.14=369

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Índice

Introdução

1. O Resultado da Seguridade Social em 2007

2. A Previdência Social em 2007

2.1. Os números da Previdência Social em 2007

2.2. A Previdência Social e o mercado de trabalho

3. A nova reforma tributária: simplificação e combate à guerra fiscal com

riscos para a Seguridade Social

3.1. A proposta ponto a ponto

3.1.1. O imposto de valor agregado federal – IVA-F

3.1.2. O novo Imposto de Renda

3.1.3. Desoneração da Folha de salários

3.1.4. A nova base cálculo das repartições de recursos arrecadados pela

União e das vinculações constitucionais

3.1.5. O novo ICMS

3.2. Alterar a proposta: proteger a Seguridade Social e incorporar medidas

de justiça tributária

4. A desvinculação de recursos no Orçamento da Seguridade Social

5. Fluxo de Caixa do INSS

6. A Seguridade Social e os regimes próprios de servidores e militares

6.1 Os números dos regimes próprios em 2007

Conclusão

Abreviaturas, siglas e termos utilizados nesta obra

Boxes

1 - As receitas vindas do setor rural: sonegação, renúncias fiscais e falta de

capacidade de contribuição dos Segurados

2 - Um breve histórico das contribuições para os regimes próprios dos servidores

federais

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Tabelas e Gráficos

Tabela 1 – Resultado do Orçamento da Seguridade Social: receitas e despesas –

RGPS – 2005 a 2007

Tabela 2 – Detalhamento das despesas com benefícios assistenciais – LOAS, RMV e

Transferências de renda

Tabela 3 – Receitas, despesas e saldo previdenciário – em valores correntes e em

proporção do PIB – 2006 e 2007

Tabela 4 – Estimativas de renúncias das receitas previdenciárias, segundo as

programações orçamentárias – 2000 a 2008

Tabela 5 – Receitas, renúncias e despesas previdenciárias, dos subsistemas

urbanos e rurais – 2004 a 2008

Tabela 6 – Itens da receita previdenciária – 2005 a 2007

Tabela 7 – Evolução da remuneração habitual e do nível de ocupação nas regiões

metropolitanas – 2002 a 2007

Tabela 8 – Contratações, demissões e saldo no mercado formal de trabalho dos

setores públicos e privados – por período e por faixa salarial – 1995 a 2007

Tabela 9 – Percentual de admissões e saldo de postos de trabalho – por faixa

salarial e por período

Tabela 10 – Exemplos de empresas que contratam trabalhadores formais e

terceirizados

Tabela 11 – Desvios da receita de contribuições sociais via DRU – 2007

Tabela 12 – Resultado da Seguridade Social após a perda de receitas provocadas

pela DRU

Gráfico 1 – Evolução do Superávit da Seguridade Social – sem e como os efeitos da

Desvinculação de Recursos da União - 2000 a 2007

Tabela 13 – Utilização das receitas de Contribuições Sociais – 2007

Tabela 14 - Fluxo de Caixa do INSS – 2006 e 2007

Box 2 - Regime Próprio de Servidores Civis – Contribuições de servidores ativos,

aposentados e pensionistas – 2003 a 2007

Tabela 15 – Receitas e Despesas da Seguridade Social – RGPS + RPPS – 2005 a 2007

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Introdução

Durante o ano de 2007, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP), a Fundação ANFIP, o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE) e vários pesquisadores auxiliaram as Centrais Sindicais, a Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas (COBAP) e a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) durante os debates do Fórum Nacional de Previdência Social. Esse Fórum reuniu representantes dos trabalhadores, aposentados, empresários e governo para discutir e contribuir com a elaboração de propostas para a Previdência Social. Na prática, havia muitos interessados na produção de um projeto de reforma previdenciária.

Durante esses trabalhos, publicações como a “Análise da Seguridade Social”, dentre outras, se demonstraram como importantes ferramentas para as centrais sindicais atuarem no Fórum. Foi possível, a partir de uma visão integrada da Seguridade, do seu Orçamento, dos relatórios de receitas e despesas, das análises qualificadas dos verdadeiros números do RGPS, desmascarar o falso discurso do “déficit” e as proclamações de desastre eminente das contas previdenciárias (em decorrência do envelhecimento populacional e das estimativas demográficas).

Os participantes puderam acompanhar visões diferenciadas daquele discurso monocórdio que a grande imprensa apresenta cotidianamente. Todos os que defendem a previdência pública se prepararam de argumentos de como o baixo crescimento econômico e as mazelas do mercado de trabalho brasileiro (e não os direitos dos trabalhadores e aposentados) são os verdadeiros responsáveis pelos problemas da previdência.

Não é por acaso que ao longo dos últimos anos o crescimento econômico com a formalização do emprego fez uma profunda diferença nas contas da Previdência Social, proporcionando um aumento de receitas muito superior ao das despesas, em meio a um cenário de importantes reajustes reais concedidos ao salário mínimo.

Em novembro, já ao final dos trabalhos do Fórum, um seminário, realizado em São Paulo, acumulou muitos desses trabalhos e seguramente se transformou num marco importante de articulação dos pensamentos em defesa da inclusão

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previdenciária, escolhido como o verdadeiro problema a ser enfrentado.1

É de conhecimento geral que o Fórum não chegou a um consenso sobre as medidas a serem adotadas e a reforma da previdência não foi apresentada ao Congresso Nacional.

Esses pontos já seriam suficientes para assegurar a continuidade dos trabalhos envolvendo a Seguridade Social, mais especificamente a previdência. No entanto, dois fatos merecem ser destacados para motivar a continuidade e demonstrar a necessidade de aprofundarmos as discussões e de ampliarmos a intervenção em defesa da Previdência Social.

Primeiro foi a derrota da CPMF (Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira) e a conseguinte subtração, já para 2008, de R$ 40 bilhões de recursos do Orçamento da Seguridade Social. Na mesma noite em que rejeitou a CPMF, o Senado Federal renovou por mais quatro anos a permanência da Desvinculação de Recursos da União (DRU)2. Com menos recursos e com a manutenção dos desvios, pode-se afirmar que houve uma dupla derrota para o financiamento da Seguridade.

O segundo foi a proposta do governo enviada para a reforma tributária. Além de não avançar rumo à desejável e necessária justiça tributária, subtrai da Seguridade a exclusividade de parte de suas receitas e a pluralidade de suas fontes de financiamento, representadas pela existência das contribuições sociais sobre o lucro e o faturamento.

O sistema tributário brasileiro precisa ser submetido a profundas mudanças. É preciso acabar com seu caráter regressivo para implantar elementos de justiça tributária. Atualmente, o sistema desrespeita a capacidade econômica das pessoas, fazendo incidir a maior carga dos impostos sobre a parcela mais pobre da população, enquanto deixa intocável o grande patrimônio e as rendas do capital. Numa abusiva desproporção, os tributos indiretos sobre o consumo compõem parcela significativa dos preços de itens da cesta básica e de bens e serviços indispensáveis. Os ricos no Brasil têm pouco a reclamar desse modelo.

Não é por outro motivo que um pequeno aumento na renda e, conseqüentemente, na capacidade de consumo da parcela mais pobre da nossa sociedade, proporcionado pelo aumento dos gastos sociais, dos benefícios de transferência de renda e de melhorias no mercado de trabalho, fez aumentar, e muito, a receita tributária. Uma parcela preciosa dessa renda é subtraída pelos impostos

______________________________________________________________1 - Os documentos desse seminário podem ser acessados na página do Instituto de Economia da Unicamp: www.eco.unicamp.br/Downloads/publicacoes/cesit/Versao_integral_07.pdf

2 - EC n.º 56, de 21 de dezembro de 2007

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indiretos. O contrário acontece com os rentistas, cujo patrimônio se multiplica com recursos públicos, os tributos em quase nada incomodam essa acumulação patrimonial.

Devemos aproveitar o momento da reforma tributária para que a sociedade possa refletir sobre todos esses pontos e implementar mudanças na direção correta, sem o que perpetuaremos as injustiças e as desigualdades em nosso país.

Como ponto de partida para essa jornada, é preciso impedir que a reforma retroceda nas conquistas alcançadas pela atual Constituição. Além de tirar do papel muitos dos dispositivos constitucionais que são fundamentais para que o país encontre o caminho rumo ao desenvolvimento econômico e social, é importante que a reforma transforme o nosso sistema tributário em um elemento ativo de distribuição de renda.

A defesa da Seguridade Social, do seu Orçamento e das suas fontes exclusivas de financiamento é dever de todas as entidades e setores organizados da nossa sociedade que lutam pelos direitos sociais. Implementar reformas que desconstituam a Seguridade pode ser o primeiro passo para a retomada do discurso da necessidade de reforma da previdência.

É com o intuito de também contribuir para organizar mais essa luta que a ANFIP e a Fundação ANFIP apresentam essa publicação, analisando o comportamento das contas da Seguridade Social em 2007 e trazendo ainda uma análise inicial sobre a proposta de reforma tributária, apontando para os riscos da sua aprovação sem que os seus equívocos sejam corrigidos.

O esclarecimento da sociedade, a articulação de seus atores e a capacitação para uma intervenção consciente são questões fundamentais para a defesa de uma sociedade mais justa e igualitária.

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1 - O Resultado da Seguridade Social em 2007

As ações, os serviços e o pagamento de benefícios das áreas de saúde, previdência e assistência social compõem a programação de despesas do Orçamento da Seguridade Social. A esse Orçamento a Constituição Federal designou receitas exclusivas de contribuições sociais cobradas diretamente das pessoas – sobre o rendimento do trabalho utilizado para o pagamento de benefícios previdenciários – e das empresas – sobre o lucro, o faturamento e a folha de salários. Soma-se a essas receitas a CPMF, extinta no final de 2007. São também da Seguridade os recursos diretamente arrecadados pelos seus órgãos e entidades e as contribuições sobre concursos de prognósticos. A Constituição prevê ainda a possibilidade de transferências do Orçamento Fiscal, que têm sido inferior, nos últimos anos, ao volume de recursos subtraídos da Seguridade Social - desviados para outras finalidades -, já que esta vem sendo superavitária.

Neste Capítulo, os dados apresentados são apurados considerando-se as receitas e as despesas da Seguridade Social, dentro dos preceitos constitucionais, como elas deveriam ser. Na parte das receitas, são desconsiderados os efeitos da DRU, sobre as contribuições sociais, bem como todo e qualquer outro desvio de recursos da Seguridade. Pelo lado das despesas, somente são ponderadas as que se enquadram nos conceitos constitucionais, ou seja, a saúde, a previdência e a assistência social, vinculadas respectivamente ao SUS (Sistema Único de Saúde), ao RGPS (Regime Geral de Previdência Social) e ao conceito de necessidade para a garantia de direitos e de condições dignas de vida.3

As receitas de contribuições sociais crescem desde o acordo com o FMI, realizado em 1998, não porque se pretendessem melhorar a prestação desses serviços públicos, mas porque a política econômica, vigente desde então, utiliza-se dessa arrecadação para fazer o ajuste fiscal. Ao mesmo tempo em que cresceram as receitas, foram adotadas diversas medidas para desviar esses recursos4 e para conter

______________________________________________________________3 - O conceito e a forma de classificação das receitas e das despesas da Seguridade utilizados nos trabalhos referentes à “Análise da Seguridade Social” vêm sofrendo vários ajustes. Ao longo de 2007, as discussões no Fórum Nacional de Reforma da Previdência Social e junto a pesquisadores de universidades e órgãos governamentais, sistematizadas no Seminário “Previdência Social: como incluir os excluídos?”, realizado em São Paulo, em novembro daquele ano, muito contribuíram para as mudanças mais recentes. Da mesma forma, as discussões no Congresso sobre a regulamentação da EC 29 permitiram trazer a esse trabalho definição sobre o que pode ser considerado como ações e serviços de saúde. Ao longo desse capítulo detalharemos cada alteração e apresentaremos dados históricos de 2005 a 2007, apurados sob uma nova metodologia.

4 - Inicialmente os desvios eram praticados através do via Fundo Social de Emergência (FSE), depois via Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e atualmente via DRU.

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direitos, impedindo que as despesas evoluíssem na mesma proporção do aumento das receitas (além dos direitos e ações da Seguridade, perdem outros gastos sociais, tal como educação).

A demanda por mais recursos era direcionada aos pagamentos de juros. Mesmo assim, o governo preferiu aumentar as receitas em contribuições sociais e não as dos impostos, devido a fatores como: i) exclusividade na apropriação dos recursos, pois a receita de contribuições sociais não é repartida com outras unidades da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios) como o é a arrecadação dos impostos, prejudicando e desrespeitando o pacto federativo; ii) facilidade de arrecadação por meio de fatos geradores como faturamento e movimentação financeira; iii) legitimidade que a utilização dos recursos em saúde, fundo de pobreza ou Seguridade Social permite evocar, facilitando a aprovação da cobrança (ou mesmo do aumento das contribuições) perante o Congresso e a sociedade.

Desde então, a Seguridade Social passou a aumentar, ainda mais, seu superávit, o que não impediu um artificioso discurso de “déficit” para justificar reformas na Previdência Social, diminuir ao máximo a entrega de recursos para a Saúde e estabelecer uma cobertura para a Assistência Social aquém do mínimo necessário.

Na verdade, o governo aumentou a arrecadação de contribuições sociais porque possuía instrumentos que lhe permitiam não utilizar esses recursos nas atividades inicialmente previstas. Valia-se das desvinculações ou simplesmente da retenção de parcela deles na conta única, produzindo superávits. Assim, não causa estranheza que, a cada ano, dezenas de bilhões de reais arrecadados para serem utilizados em ações da Seguridade Social sobrem nos cofres públicos.

Esse Orçamento não foi concebido para ser superavitário, ainda mais às custas da precarização de serviços, da sonegação de direitos e dos baixos valores disponibilizados para as famílias de baixa renda.

Esse excedente de recursos arrecadados em contribuições sociais, especialmente as que recaem sobre o faturamento das empresas, resultam de um modelo tributário regressivo que caminha na contramão da distribuição de renda e do desenvolvimento econômico, contribuindo para que a tributação sobre o consumo da parcela mais pobre da população (até dois salários mínimos) situe-se na casa de 46%5. Esses dados tomam por base as informações do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) sobre o orçamento familiar e mostram como a tributação indireta (sobre o consumo) cresceu para as famílias de menor renda.

______________________________________________________________5 - BOSCHETTI, Ivanete e SALVADOR, Evilásio. Orçamento da seguridade social e política econômica – perversa alquimia. Serviço Social & Sociedade. n° 87 – Especial 2006. São Paulo: Cortez, 2006.

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Antes desses ajustes praticados em 1996, essas pessoas gastavam 26% de sua renda no pagamento de tributos indiretos. O problema dos impostos indiretos, que incidem sobre o consumo, é que o maior ônus recai sobre a população de baixa renda, que gasta todo seu ordenado. Já os detentores de rendas mais elevadas são menos afetados, pois conseguem poupar parte de seu salário. Convalidando esses dados, o Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) apresentou em maio de 2008 ao CDES (Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social), um estudo indicando que os 10% mais pobres do país comprometem cerca de 33% de seus rendimentos em impostos, enquanto que os 10% mais ricos pagam em torno de 23%. Números mais detalhados dessa pesquisa serão tratados em capítulo posterior.

Sem alterar a atual estrutura tributária, continuaremos penalizando a remuneração do trabalho e o consumo, ao invés de priorizar a tributação sobre a grande propriedade e a renda financeira. Mais injusto ainda será o resultado desse modelo, se dele decorrer a má utilização dos recursos, como os da Seguridade. Além de o sistema tributário prejudicar os menos favorecidos, acaba protegendo os mais ricos no acesso aos recursos públicos.

Ao deslocar bilhões de reais da Seguridade e subtrair outros tantos de Estados, Municípios e empresas estatais para fazer face aos encargos da dívida pública, que consumiu R$ 160 bilhões em 2007, cria-se um modelo perverso. Como afirma Márcio Pochmann, presidente do IPEA, esse enorme montante arrecadado de milhões de pessoas pobres é distribuído a poucos milhares de famílias. É importante destacar que isso representa dezoito vezes os R$ 9 bilhões que o programa Bolsa Família distribuiu para milhões de famílias.

Vivemos um momento diferente, em que a manutenção da atual política econômica, e os seus efeitos, é conjugada com a maior sensibilidade do atual governo em ampliar os gastos sociais. Nem de longe eles se compensam. Pode-se alcançar, como tem sido feito, uma melhor equalização da renda do trabalho e melhores condições de vida das parcelas mais pobres. No entanto, não é através do atual modelo tributário, regressivo e que não favorece os menos aquinhoados, que alcançaremos melhorias

Os números apurados em 2007 mantêm-se nessa mesma trajetória.

As receitas da Seguridade Social foram altamente favorecidas pelo quarto ano consecutivo de crescimento econômico. Esse crescimento, por sua vez, tem sido voltado para o mercado interno e acompanhado da geração de postos formais de trabalho, de melhoria nos níveis de renda do trabalhador e de aumento das transferências governamentais aos segmentos de menor poder aquisitivo. Assim,

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melhora-se a arrecadação das contribuições sociais sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro das empresas.

Nesse ambiente, as receitas de contribuições sociais chegaram a R$ 342,3 bilhões, quase R$ 41 bilhões a mais do que em relação a 2006. As maiores arrecadações se deram nas contribuições previdenciárias com R$ 140,4 bilhões; na Cofins, R$ 101,8 bilhões; e na CPMF, R$ 36,4 bilhões.

Pesam para esses resultados questões como:

i) uma maior formalização do trabalho e o crescimento da massa salarial, para explicar o resultado das receitas previdenciárias, com um aumento de 13,7% em relação a 2006 e 29,5% em relação a 20056;

ii) o fato de estarmos diante de um aumento da capacidade de consumo de uma parcela significativa da população brasileira, especialmente pelo acesso a benefícios de transferência de renda, pelas melhorias do mercado de trabalho e pela ampliação dos instrumentos de crédito;

iii) outros fatores vinculados ao desempenho econômico e às determinações políticas de governo.

Todos esses elementos, associados ao aumento de lucratividade em quase todos os setores da economia e ainda as especificidades do mercado de ações, fizeram com que a CSLL (Contribuição sobre o Lucro Líquido) arrecadasse R$ 33,6 bilhões, com um substantivo aumento de R$ 6,3 bilhões em comparação a 2006, o que representa 23,4%.

Por fim, a receita do PIS/Pasep arrecadou R$ 26,1 bilhões, a contribuição para a correção do FGTS, R$ 2 bilhões, e as contribuições sobre concurso de prognósticos e outras contribuições somaram R$ 1,9 bilhão.

As receitas próprias dos órgãos que integram exclusivamente o Orçamento da Seguridade Social chegaram a R$ 3,4 bilhões, com destaque para as do MPS (Ministério da Previdência Social), equivalentes a R$ 963 milhões, e as do MS (Ministério da Saúde), que correspondem a R$ 2 bilhões. Em ambos os casos, o crescimento frente a 2006 superou a casa dos R$ 30%. Até mesmo a expansão do mercado automobilístico se fez sentir nesses recursos. A parcela da receita com o seguro obrigatório destinada ao SUS chegou a R$ 1,7 bilhão, um valor 31% superior ao de 2006 e 91% ao de 2005.

Em seu conjunto, as receitas do Orçamento da Seguridade Social alcançaram

______________________________________________________________6 - Maiores detalhes sobre o desempenho do mercado de trabalho e os níveis de atividade; as receitas da Seguridade; e sobre a Previdência Social serão apresentados nos capítulos seguintes.

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a cifra de R$ 347,3 bilhões. Em termos percentuais houve um aumento de 13,8%, equivalentes a R$ 42 bilhões a mais do que em 2006. Essa receita em 2007 (13,6% do PIB) cresceu quase meio ponto percentual em relação a 2006 (13,1% do PIB), ultrapassando até mesmo os níveis de 2005 (13,2% do PIB).

As despesas associadas a ações e programas típicos da Seguridade Social perfizeram, em 2007, o equivalente a R$ 286,4 bilhões (11,2% do PIB). As rubricas que mais se destacaram foram: benefícios previdenciários (R$ 185,3 bilhões ou 7,2% do PIB); ações e serviços de saúde (R$ 45,8 bilhões ou 1,8% do PIB); benefícios assistenciais - Renda Mensal Vitalícia (RMV), benefícios ao idoso e à família do portador de necessidades especiais da LOAS e o Bolsa Família (R$ 22,4 bilhões ou 0,9% do PIB); benefícios do FAT - seguro desemprego e abono salarial (R$ 17,9 bilhões ou 0,7% do PIB). Em relação a 2006, as despesas cresceram R$ 32 bilhões, ou 12,6%.

Entre os fatores que explicam essas despesas e sua variação em relação a 2006 estão o aumento do salário mínimo, a antecipação de pagamentos dos benefícios previdenciários e a expansão do programa Bolsa Família.

O primeiro fator foi o aumento do salário mínimo em abril de 2007, de R$ 350 para R$ 380 (8,6%), que, em valores médios anuais, representou um crescimento de 10,4%7. Esses números impactam benefícios previdenciários, assistenciais (LOAS e RMV) e do FAT (seguro desemprego e abono).

O segundo fator foi a antecipação do pagamento dos benefícios previdenciários de até um salário mínimo. Fruto de negociações com bancos e entidades de aposentados, uma parcela dos benefícios, que deveria ser paga no início de janeiro de 2008, foi antecipada para o final de dezembro de 2007. Foram R$ 2,7 bilhões para favorecer diretamente 8,3 milhões de segurados. Com os bancos, a Previdência trocou o fim dos encargos financeiros (que decorriam do uso das instituições financeiras no pagamento dos benefícios) pelo adiamento do leilão (que definiria os bancos a serem utilizados nesse processo e quanto cada um pagaria a Previdência pelo acesso direto aos segurados do RGPS). Ganharam os segurados com a antecipação dos benefícios, a ampliação dos dias de pagamentos e a conseqüente diminuição das filas.

A Previdência, o Tesouro Nacional e o Banco Central contabilizam as receitas e as despesas do RGPS pelos valores arrecadados e pagos no mês em que estas são realizadas (vale o regime de caixa e não o de competência das despesas)8. Com a antecipação dos pagamentos, em 2007, foram liberados recursos relativos aos doze

______________________________________________________________7 - Em 2007, além do reajuste real houve a antecipação do aumento o que ampliou o impacto.

8 - Desde “A Análise da Seguridade Social em 2006”, as publicações da ANFIP passaram a adotar o regime de caixa para receitas e despesas previdenciárias. Para as demais despesas foram mantidos os valores liquidados, não importando se os valores foram pagos ou inscritos em restos a pagar, o que significa ‘regime de competência’.

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meses normais de benefícios, aos do décimo terceiro salário e ainda R$ 2,7 bilhões que somente seriam pagos em janeiro de 2008. Do ponto de vista contábil, as antecipações fizeram crescer o montante das despesas, ampliando-se o chamado “déficit” da previdência. Trata-se de um aumento meramente contábil, porque não envolveu a concessão de um novo benefício ou a majoração de qualquer um deles.

Infelizmente, o fato de as despesas terem sido ampliadas por conta dessa antecipação foi pouco ou quase nada divulgado pela mídia. Na publicação do “Resultado do Regime Geral de Previdência Social” de 20079, elaborado pela SPPS (Secretaria de Políticas de Previdência Social), não há qualquer referência a essa despesa extra, nem como seriam as contas da Previdência se elas não existissem. Igualmente, outras duas importantes publicações que exploram esses números também contabilizaram a antecipação como se fosse parte da despesa normal do mês de dezembro: o Boletim “Resultados do Tesouro Nacional” relativo a 2007, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, e as Notas econômico-financeiras para a imprensa sobre a política fiscal, elaboradas pelo Banco Central10. A ausência dessas informações esclarecedoras são particularmente sentidas nos documentos oficiais do INSS, pela relevância temática, e no relatório do Tesouro, que dedica quatro páginas para tratar de receitas e despesas da previdência social, comparando o executado em dezembro com o mês anterior e o total de 2007 com o do ano anterior. Mesmo assim, os esclarecimentos sobre a antecipação não mereceram sequer uma nota de rodapé.

Ao invés de enaltecerem o fato de a necessidade de aporte de recursos da Seguridade Social para a Previdência Social ter ficado estável em 2007, frente ao de 2006, inflaram o chamado “déficit”, sem a preocupação de externar qualquer nota ou referência sobre o ocorrido. Descontada essa antecipação, essa necessidade do RGPS seria de R$ 42,2 bilhões em 2007, contra R$ 42,1 bilhões em 2006, uma estabilidade verificada pela primeira vez desde 1996. Esses e outros temas vinculados à Previdência Social em 2007 serão tratados no próximo Capítulo.

O terceiro fator a ampliar as despesas da Seguridade decorre da acertada atitude de expandir a cidadania e assegurar condições mínimas de vida para a população mais carente, com o aumento das despesas com os programas assistenciais do governo. Somente os gastos com benefícios do programa Bolsa Família pagaram R$ 8,9 bilhões, a mais de 11 milhões de famílias em 2007, um crescimento (em valores monetários) de 14,6% e 31,8% em comparação, respectivamente, a 2006 e 2005.

______________________________________________________________9 - http://www.mpas.gov.br/docs/powerpoint/resultado-do-rgps-2007-12-com_cpmf.ppt

10 - Respectivamente esses documentos podem ser acessados em: http://www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/resultado/2007/Nimdez2007.pdf e http://www.bcb.gov.br/ftp/notaecon/ni200801pfp.zip

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Setores mais conservadores da sociedade acreditam haver somente interesses eleitorais por trás da concessão desses benefícios e responsabilizam esses programas pelo bom desempenho e pelo respaldo político do atual governo junto às camadas populacionais mais pobres. Outros denunciam a “gastança” do governo com o crescimento das despesas de custeio alegando que há influência desses gastos sobre o descontrole inflacionário (a pressão sobre os preços dos alimentos, itens da construção civil e de bens manufaturados, especialmente bens de consumo duráveis residenciais) e que o aumento dessas despesas atinge as contas públicas, dificultando a realização de investimentos básicos e, principalmente, de maiores superávits.

Em percentuais do PIB, as receitas da Seguridade cresceram 0,5%, já as despesas aumentaram menos (0,3 pontos percentuais em relação a 2006) e, basicamente, somente as despesas associadas ao salário mínimo cresceram mais do que a economia.

Assim, ponderando-se as receitas de contribuições sociais e as exclusivas dos órgãos da Seguridade e todas as despesas tipificadas como saúde, Previdência e assistência social, o resultado da Seguridade Social em 2007 foi de R$ 60,9 bilhões, muito acima dos R$ 50,9 bilhões de 2006 (Tabela 1).

Do ponto de vista da metodologia de apuração das receitas há duas novidades em relação aos dados divulgados de 2006:

i) a incorporação de juros e de multas das contribuições sociais. Até então, somente a receita de juros e multas da contribuição previdenciária, arrecadada e gerida pela própria Previdência, entravam nos resultados divulgados. A mudança decorre da previsão legal que estabelece serem outros recursos da Seguridade as receitas de multas, atualização monetária e os juros moratórios (art. 27, inciso I, da Lei n.º 8.212, de 1991). Parte dessas e até mesmo da recuperação da dívida ativa de contribuições sociais, constam nos documentos oficiais como receitas do Orçamento Fiscal. É importante ressaltar que não se trata da parcela desses encargos moratórios que integram as receitas do Fundaf (Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização)11 composto pela parcela da receita de juros e multas. Em nosso trabalho é respeitada a parcela desses encargos moratórios que é destinada ao Fundaf, mas todo o restante é integralizado à respectiva contribuição social;

______________________________________________________________11 - Destinado a fornecer recursos para financiar o reaparelhamento e reequipamento da Secretaria da Receita Federal do Brasil, a atender aos demais encargos específicos inerentes ao desenvolvimento e aperfeiçoamento das atividades de fiscalização dos tributos federais e, especialmente, a intensificar a repressão às infrações relativas a mercadorias estrangeiras e a outras modalidades de fraude fiscal ou cambial, inclusive mediante a instituição de sistemas especiais de controle do valor externo de mercadorias e de exames laboratoriais.

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ii) a incorporação de receitas das taxas arrecadadas pelo Tesouro Nacional que correspondem a serviços prestados pelas Agências Reguladoras que executam ações da Seguridade, como vigilância sanitária, regulação de saúde complementar etc. Essas receitas são tipicamente da Seguridade Social, vinculadas às respectivas ações, embora nos últimos anos, nos Balanços Gerais da União, elas estejam sendo classificados como receita fiscal, não constando como dos próprios órgãos.

Essas explicações justificam as diferenças que podem ser encontradas entre as nossas publicações anteriores e os números de receita contidos na Tabela 1, relativamente aos exercícios de 2006 e 2005.

A seguir discutiremos, ponto a ponto, as despesas da Seguridade, demonstrando as ações e os serviços envolvidos. Uma inovação frente aos trabalhos anteriores precisou ser feita: em 2006, a Análise da Seguridade Social passou a desconsiderar as despesas com assistência ao servidor. Para 2007, da mesma forma, merecem tratamento isonômico as despesas com a saúde dos militares.

As despesas com “assistência ao servidor” correspondem a auxílios creche, alimentação, moradia, transporte etc. Em hipótese alguma essas são despesas de assistência social, porque, mesmo quando atendem a servidores de baixa renda, elas não são deferidas pelo critério universal da necessidade, mas pela relação patronal. Na lei orçamentária, essas despesas incham as despesas da Seguridade, consumindo quase um bilhão de reais ao ano (R$ 934 milhões em 2007). Nos estudos elaborados pela ANFIP, elas são consideradas um desvio. No entanto, no caso específico de serem realizadas nos órgãos e entidades da Seguridade Social, são computadas como uma despesa operacional.

As despesas com Saúde dos militares, nos trabalhos anteriores, vinham sendo classificadas como “Outras Ações da Seguridade Social”. No entanto, sua exclusão é justificada pelo fato de não estarem vinculadas ao SUS e não terem caráter universal. Essa exclusão atende às discussões havidas no Congresso sobre a regulamentação da EC nº 29 que regula o gasto mínimo em saúde. Somente as despesas com a prestação de serviços universais entram na conta. As dispensadas aos funcionários não podem ser consideradas como gastos em saúde e também não podem compor as despesas da Seguridade. O custeio das unidades de saúde das Forças Armadas consumiu quase R$ 1,2 bilhão em 2007 e, doravante, não será mais considerado em nossos estudos como despesa da Seguridade, pois são despesas de assistência aos Militares.12

Em Benefícios Previdenciários estão os gastos com os benefícios do Regime

______________________________________________________________12 - As contribuições dos militares para o Fundo de Saúde são igualmente desconsideradas e não compõem as receitas da Seguridade Social.

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Geral de Previdência Social, pois esse é o modo constitucional de organização da previdência. Na Tabela 1 eles estão separados em benefícios urbanos, rurais e os relativos a pagamentos judiciais (precatórios e requisições de pequeno valor).

A diferenciação entre os benefícios entregues a segurados urbanos e rurais é meramente acadêmica já que ambos são previdenciários, substitutivos da renda do trabalho. Compõem o mesmo regime geral, são financiados pela mesma pluralidade de fontes e integram o mesmo regime de repartição, com a solidariedade entre cidade e campo. Assim, não é correto dizer que os benefícios rurais têm natureza assistencial. Por um elemento de justiça há formas contributivas diferenciadas para atender à capacidade econômica e à renda dos diversos tipos de segurados – inclusive pelo princípio de equidade na forma de participação de custeio. Essa separação entre urbanos e rurais permite ainda ponderar o efeito das múltiplas renúncias, isenções e imunidades tributárias, que afetam diretamente as receitas previdenciárias.

Separar os pagamentos relativos às ações judiciais é importante, pois os valores aí consignados incluem parcelas referentes a atrasados, ou seja, não necessariamente correspondem ao respectivo exercício. Sem a separação desses pagamentos, a análise das contas previdenciárias fica muito prejudicada. Primeiro porque pagamentos judiciais envolvem ao mesmo tempo benefícios urbanos e rurais, sendo injusto creditá-los somente aos trabalhadores urbanos, como fazem alguns estudos; segundo porque facilita a análise do regime quando tomamos tão somente as receitas e as despesas relativas ao mesmo exercício.

É preciso ainda separar os benefícios instituídos por legislação especial, pois estes são pagos pelo INSS, porém, designados por lei específica. Atendem à natureza indenizatória ou meritória, como no caso do acidente da base espacial de Alcântara e da Hemodiálise de Caruaru, dos anistiados, dos atingidos pelo problema do Césio 137 em Goiânia, das vítimas da Talidomida, das reclusões compulsórias da hanseníase etc. Esses benefícios têm o Tesouro Nacional como fonte de financiamento e, por essa razão, para fins de apuração do resultado da Seguridade, contabiliza-se um repasse do Orçamento Fiscal correspondente a essas despesas.

Em Benefícios Assistenciais estão os benefícios pagos, sejam eles derivados da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), da Renda Mensal Vitalícia (benefícios em extinção) ou de transferência de renda, em todas as suas modalidades, desde que de responsabilidade dos órgãos da Seguridade Social. Isto exclui outros benefícios no âmbito do Ministério da Reforma Agrária, Ministério da Justiça etc. que estão em “Outras Ações da Seguridade”. Para os exercícios de 2005 e 2006, esses benefícios assistenciais incluem ainda os que constavam das programações do Ministério da Saúde para o combate às carências nutricionais. Historicamente essas programações

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foram custeadas com recursos do Fundo da Pobreza, mas após a EC nº 29 a inclusão dessas despesas na Saúde visou a burlar a aplicação mínima de recursos em ações de saúde. A partir do Orçamento de 2007, depois de inúmeras pressões da sociedade e do Congresso Nacional, essas despesas foram transferidas para o Ministério do Desenvolvimento Social, onde estão devidamente classificadas. A Tabela 2 detalha a parte assistencial do orçamento.

É importante ressaltar que na Tabela 1 não constam contribuições ou despesas relativas aos benefícios previdenciários de servidores e militares. Elas não se enquadram no conceito do regime geral, mas derivam de um encargo patronal do setor público. Atendem a segmentos específicos, têm requisitos, exigências, contribuições e critérios diferenciados. A mistura dessas despesas com as do RGPS, como é freqüentemente feita pela grande imprensa sempre que se quer “propagandear” ou alarmar a necessidades de reformas, não se presta ao entendimento dos problemas. Até mesmo a avaliação dos regimes próprios precisa separar os gastos com servidores, membros dos Poderes e Militares.

Essas despesas vêm sendo pagas com recursos das contribuições sociais. Haveria até amparo legal para fazê-lo, mas somente se a situação fosse diversa.

Uma das modificações introduzidas durante o governo FHC na Lei n.º 8.212 alterou o art. 17 para admitir a hipótese do uso quase irrestrito de contribuições sociais com as despesas de servidores e militares. Mas a redação desse artigo faz a

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ressalva: desde que estejam satisfeitas todas as obrigações com a saúde e a assistência social. Como o governo já é obrigado a cobrir qualquer insuficiência de recursos da Seguridade para o pagamento dos benefícios previdenciários e os de natureza continuada (LOAS e RMV), essa ressalva significa dizer que o uso somente é permitido se todas as despesas do Orçamento da Seguridade Social estiverem plenamente atendidas.

Por essa razão, o uso das contribuições sociais por parte do governo para o pagamento dos benefícios de servidores e militares também significará o reconhecimento de que o Orçamento da Seguridade é superavitário e que todas as necessidades da Seguridade estão plenamente atendidas. Esse reconhecimento nunca foi feito.

Outra questão importante a se depreender do texto legal é o fato de as despesas relativas aos regimes próprios estarem diferenciadas de todas as demais da Seguridade. Isto significa o reconhecimento por parte do legislador de que o EPU (Encargos Previdenciários da União) não se enquadra dentre as despesas da Seguridade. Pode até haver o uso de contribuições sociais para o seu custeio, mas se não resultar em prejuízos para as ações típicas.

Em resumo, embora seja prevista a possibilidade de uso de recursos da Seguridade na cobertura dessas despesas dos regimes próprios, duas ressalvas precisam ser feitas: i) o uso é irregular, porque há demandas da Seguridade Social que não estão plenamente atendidas, há carências e precariedades a serem enfrentadas, faltam muitos recursos para a saúde e a assistência social poderia ser expandida, a fim de promover uma melhor distribuição de renda – a utilização dos recursos dos regimes próprios não pode ser feita em detrimento das prioridades da própria Seguridade -; ii) os governos incham as despesas da Seguridade com os benefícios desses regimes próprios e utilizam recursos da Seguridade no seu financiamento para construir o conceito de déficit e afirmar serem necessários cortes nos programas, ações e serviços da Seguridade e reformas na Previdência Social.

Em “Ações de Saúde: pessoal ativo e demais despesas do MS” estão classificadas as diversas despesas com ações e serviços públicos de saúde, prestados pelo Ministério da Saúde, e ainda as despesas operacionais do Ministério, inclusive com o pagamento de servidores ativos. Essa classificação é importante porque se aproxima das determinações da EC nº 29, permitindo assim verificar o cumprimento de seus mandamentos. Como já foi informado em nossos estudos, despesas de natureza assistencial executadas pelo Ministério da Saúde estão classificadas como assistência e não como saúde.

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Em “Assistência Social: pessoal e outras despesas do MDS” estão as despesas com os diversos programas e ações da assistência social, que não se identifiquem os benefícios assistências de natureza continuada ou de transferência de renda. Estão também incluídas as despesas operacionais do Ministério de Desenvolvimento Social.

Em “Previdência Social: pessoal ativo e demais despesas do MDS” estão despesas com os diversos programas e ações da Previdência Social, que não se identifiquem os benefícios e as despesas operacionais do Ministério da Previdência Social, inclusive o pagamento de pessoal ativo. Vale ressaltar que, com a criação da Receita Federal do Brasil (RFB), esperava-se uma transferência de despesas da Previdência para o Ministério da Fazenda, relativa ao pagamento de pessoal da carreira de auditores da RFB. Não é admissível que recursos da Seguridade continuem a pagar servidores de outros órgãos. Esperamos que a correção desse fato se processe no Orçamento de 2008, já que a criação da RFB ocorreu em meados de 2007, havendo tempo de sobra para a correção.

Em “Outras ações da Seguridade Social” estão despesas da Seguridade que não são executadas nos órgãos próprios da Seguridade, já que a lei do PPA faz previsão de ações da Seguridade em Ministérios como Justiça, Educação, Reforma Agrária, Integração (Defesa Civil). Dentre elas, a mais significativa sempre foi a merenda escolar (R$ 1,5 bilhão em 2007), que nos termos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação deve ser financiada pela Seguridade, dada a sua natureza assistencial. Em 2007, tomaram vulto as ações de saneamento, no Ministério das Cidades, que integram o PAC e chegaram a R$ 1,6 bilhão.

Em “Benefícios do FAT” e “Outras ações do FAT” estão despesas cobertas diretamente com os recursos do PIS/PASEP (o seguro desemprego em todas as suas modalidades e o abono salarial) e outras despesas do FAT.

Em “Complementação do FGTS e outras ações” estão despesas com a correção do confisco de planos econômicos aos saldos das contas vinculadas do FGTS. Para fazer face a essas despesas, foram criadas duas contribuições sociais, a primeira de 0,5% sobre a folha de salários e a segunda, devida em caso de demissões.

Em resumo, várias despesas, mesmo que estejam classificadas na Lei Orçamentária como no Orçamento da Seguridade Social, não são consideradas como tal para fins desse levantamento. O que se busca é identificar um conjunto de receitas e despesas típicas da Seguridade. A importância desse trabalho é apresentar dados e análises que permitam desmistificar o chamado “déficit”, que tem sido utilizado constantemente para diminuir a prestação dos serviços públicos e suprimir direitos.

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Ao final de 2007, a Seguridade Social perdeu a CPMF. Sem essas receitas o superávit do ano passado teria sido R$ 36 bilhões a menos, ou seja, perderia 60% do seu valor. Além disso, com o fim dessa contribuição, outros R$ 40 bilhões não entrarão na análise de 2008. As compensações, via aumento de outros tributos, serão insuficientes para cobrir as perdas. Mesmo que, como ocorre agora, a receita realizada supere as previsões (também porque o governo sempre subestima a arrecadação ao enviar o seu projeto de lei orçamentária), a falta desses recursos se fará sentir. Considerando a hipótese de o governo diminuir a meta de superávit porque perdeu receitas, haverá cortes nas diversas programações de despesas, onde for possível.

É verdade que esse Orçamento não deveria ser superavitário. Mas esse corte vai seguramente afetar todas as programações. Algumas poderão sofrer cortes diretos, outras terão adiados os projetos de aumento ou expansão. As primeiras vítimas já apareceram nos serviços de saúde. O aumento de recursos que havia sido negociado na Câmara dos Deputados quando da aprovação da regulamentação dos recursos mínimos para o setor (ao final de 2007) dependia da aprovação da CPMF. É notória a precariedade no financiamento dessas ações. Pelo texto aprovado, o governo federal teria que aportar em 2008, acima dos valores mínimos legais, R$ 4 bilhões. Esses aportes extras seriam crescentes durante a vigência da CPMF, aproximadamente R$ 5 bilhões, R$ 6 bilhões e R$ 9 bilhões, respectivamente para os exercícios de 2009, 2010 e 2011. Mesmo que outras negociações consigam chegar a termo sobre o financiamento da saúde, dificilmente será a tempo de socorrer o setor no primeiro semestre de 2008. No mais, a perda da CPMF será sempre um argumento contra todo e qualquer projeto de expansão dos serviços, programas e benefícios da Seguridade Social. Como veremos no próximo capítulo, também haverá prejuízos no âmbito da previdência social. Uma parcela considerável da CPMF era vinculada ao RGPS e contabilizada para o financiamento dos benefícios rurais. Sem esses recursos, revigoram-se o discurso do déficit e as ameaças de reformas.

A defesa do Orçamento da Seguridade Social é fundamental para a implementação de ações e programas a ele vinculados. Essa defesa passa não somente pela denúncia da existência de um conjunto muito grande de despesas irregularmente associadas a esse orçamento, como também pela preservação de sua capacidade financeira. Pelo menos duas questões estão envolvidas: desmascarar os desvios dos recursos, que ocorrem por meio da DRU, por exemplo, e impedir que a reforma tributária, em tramitação no Congresso Nacional, acabe com a pluralidade das fontes da Seguridade, extinguindo as contribuições sociais sobre o faturamento e o lucro das empresas. Se o fim dessas contribuições vier a se somar à extinção da CPMF, em breve o fim do superávit da Seguridade retirará dos trabalhadores um importante argumento em prol de seus direitos sociais.

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Os direitos à saúde, previdência e assistência podem ser financiados com recursos fiscais. Há inclusive previsão constitucional para tanto. Mas, se hoje, que a Seguridade depende exclusivamente de seus próprios recursos, se torna difícil a manutenção de seus direitos e a dignidade da prestação de seus serviços, imaginem o que ocorrerá quando essas despesas tiverem que disputar, objetivamente, recursos com as mais diversas programações orçamentárias.

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2- A Previdência Social em 2007

Geração de empregos formais, aumento real dos salários, diminuição do desemprego, bastou um número reduzido de boas notícias vindas do mundo do trabalho para que as contas da previdência social expressassem esses resultados: em 2007, o chamado “déficit” da previdência foi menor do que o de 2006, em relação ao PIB, e houve até mesmo queda de seus valores nominais, quando consideramos as renúncias envolvidas nas receitas previdenciárias.

Esses números indicam que a melhoria das contas da Previdência Social não depende de nenhuma grande reforma para suprimir direitos. Ao contrário, esses resultados ocorreram num momento em que o salário mínimo, um dos principais elementos de definição das despesas previdenciárias, vem tendo reajustes reais, que somados ao último reajuste de março de 2008 totalizaram 23,6% (desde maio de 2005) e 35,4% (desde abril de 2003)13.

A ANFIP vem apontando que, fruto da geração de empregos e de melhorias na gestão de benefícios, as receitas com contribuições previdenciárias têm crescido mais do que as despesas com pagamento de benefícios desde 2004. E, muito provavelmente, já em 2008 as contas relativas aos segurados urbanos recuperem a condição superavitária, desde que descontadas as renúncias fiscais. Foi o que ocorreu no acumulado do primeiro trimestre de 2008.

A melhoria nos números da Previdência se dá quando os trabalhadores adquirirem mais direitos, mais empregos e melhores salários. No entanto, numa repetição do ocorrido em momentos anteriores, esses fatos não foram saudados pelos inúmeros analistas das contas públicas, nem anunciados pela grande imprensa. Reforçar o discurso do crescente e descontrolado “déficit” da Previdência Social é a porta de entrada para mais reformas que visam a cortar direitos. Se depender dos porta-vozes dos interesses do capital financeiro, a previdência somente será manchete para identificá-la como a responsável pelos problemas financeiros que acometem as contas públicas, desviando a atenção do pagamento de juros e de outros encargos financeiros.

Em 2007, durante os debates da reforma da previdência, as notícias sobre a melhoria das contas nunca mereceram destaque. Diante dos grandes interesses

______________________________________________________________13 - Números corrigidos pelo INPC a preços de fevereiro de 2008.

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envolvidos, é fácil compreender o porquê. Mas havia motivos para a manutenção desse silêncio diante de resultados tão positivos ocorridos no primeiro trimestre de 2008?

Com o adiamento da reforma, poderiam ter cessado os impedimentos, abrindo-se espaços para as boas notícias da previdência. Mas não é isso o que vem ocorrendo. No primeiro semestre de 2008, a Câmara dos Deputados discute projetos, já aprovados pelo Senado Federal, que dizem respeito à ampliação dos reajustes concedidos aos aposentados que ganham acima de um salário mínimo e à extinção do fator previdenciário. O primeiro envolve uma diminuição do valor relativo das aposentadorias frente ao salário mínimo, e o segundo, um instrumento criado para diminuir o valor dos benefícios dos trabalhadores que se aposentam com menos de 63 anos de idade. Alegar a incapacidade econômica da previdência em arcar com os efeitos dessas duas medidas é o principal entrave na discussão desses projetos. E, como veremos neste capítulo, há problemas envolvendo esses temas que precisam ser enfrentados. Faz-se necessário ampliar o reajuste dos mais de 8 milhões de aposentados que ganham acima de um salário e impedir a continuidade desse confisco ao valor dos benefícios promovido pelo fator previdenciário.

Em 2006, o governo reestruturou o discurso envolvendo as contas previdenciárias: passou a computar o efeito das renúncias e a reconhecer que uma parcela da CPMF estava constitucionalmente vinculada ao RGPS desde 2002. Foram iniciativas positivas para esse debate e contribuíram para desmascarar o discurso do “déficit”, evidenciando que a busca do chamado equilíbrio previdenciário não pode desconhecer medidas que subtraem a capacidade de arrecadação do sistema e, ainda, que há outras receitas a considerar nesse cálculo. Em 2007, o governo também agiu em defesa dos direitos dos trabalhadores quando, depois do Fórum Nacional de Previdência Social, não enviou uma proposta de reforma da previdência, como se esperava.

Em 2008, uma questão imediata precisa ser equacionada: é necessário que uma fonte de recursos seja designada para compensar o fim da CPMF, na parcela de recursos vinculados ao RGPS que contribuíam para o financiamento dos benefícios rurais. A cobertura dos benefícios concedidos aos trabalhadores rurais não consegue ser suportada pelas contribuições advindas do setor rural (ver no box a seguir algumas discussões sobre a natureza desse descompasso). Essa cobertura vem sendo feita com recursos da própria Seguridade, mas foi a identificação de renúncias e dessa parcela da CPMF que freou o ímpeto reformista que tentou ampliar as carências e diminuir direitos do conjunto dos trabalhadores para buscar esse equilíbrio de receitas e despesas.

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Para construção de uma agenda positiva para a previdência identificamos alguns pontos que serão discutidas neste e nos próximos capítulos:

Nas discussões da reforma tributária:

i) manter a pluralidade das fontes da Seguridade Social;

ii) criar mecanismos compensatórios para qualquer desoneração da folha de salários;

iii) instituir maior transparência para a criação, a apuração e o controle sobre as renúncias previdenciárias.

Para as medidas de inclusão previdenciária, implementar as orientações emanadas pelo Fórum Nacional de Previdência Social, com atenção especial para a instituição de metas para formalização do mercado de trabalho e adoção de medidas emergenciais para atendimento de amplos segmentos de trabalhadores urbanos informais que já em idade avançada dificilmente completarão as carências da aposentadoria por idade;

Para a discussão a longo prazo do RGPS, melhorar os modelos de estimativas de receitas e despesas, para que possam acompanhar as melhorias do mercado de trabalho.

Para avançar ainda mais será necessário ampliar direitos do conjunto dos trabalhadores e dos aposentados e pensionistas. Dos trabalhadores porque melhores condições de emprego, mais e melhores postos formais de trabalho, com maiores salários têm a múltipla função de representar mais cidadania, medidas de valorização do trabalho e ainda melhorar as receitas do sistema previdenciário, transmitindo aos trabalhadores a segurança e confiança na sua previdência. Dos segurados, que já largaram o mercado de trabalho, porque eles merecem receber benefícios que estejam em sintonia com essas melhorias verificadas nesse mercado.

Cabe aos defensores da previdência pública ressaltar as novidades nessas contas, associadas à melhoria dos números do mercado de trabalho. Isto significa reafirmar que os problemas financeiros do sistema estão plenamente equacionados dentro do conjunto da Seguridade Social e que decorrem majoritariamente da precarização do mercado de trabalho ocorrida nos anos 90, com a implementação de medidas de desregulamentação e desestruturação do trabalho em nosso país.

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Os benefícios rurais representam um dos maiores programas de distribuição e interiorização de renda em nosso país. No entanto, as receitas que vêm desse importante setor da nossa economia estão longe de acompanhar as despesas. Muitas são as razões. Identificamos quatro que merecem destaque, vinculadas às receitas.

A primeira diz respeito ao modelo contributivo. Todo o segmento rural contribui para a previdência com um percentual calculado sobre a comercialização da sua produção. Esse sistema vale tanto para as empresas rurais, dispensadas de contribuir sobre a folha de salários, quanto para os trabalhadores rurais que atuam por conta própria em suas próprias glebas ou na de terceiros, nas mais diversas formas de arrendamento ou parceria. É preciso reconhecer qual modelo de contribuição é mais adequado a uma estrutura de produção com rendas que dependem da sazonalidade de suas safras - não necessariamente mensais. No entanto, quem tem a obrigação de efetivar essa contribuição perante os cofres públicos é o comerciante, que adquire a produção. Na inexistência de uma fiscalização à altura das necessidades, há uma imensurável sonegação da contribuição previdenciária rural.

A segunda razão está relacionada à grande informalidade do trabalho no campo. A existência de uma grande variedade de formas de relações, a imensa maioria de temporárias, aliada à falta de fiscalização, subtrai desses trabalhadores o direito à carteira assinada e mesmo às suas contribuições previdenciárias.

A terceira é à incapacidade econômica da maior parte dos trabalhadores rurais. Esses trabalhadores que atuam em estruturas familiares, englobando ainda pescadores, marisqueiros, garimpeiros etc., possuem uma renda que depende da comercialização de seus excedentes. Mas, muitas vezes, laboram para o auto-consumo ou escambo, em relações não propriamente capitalistas. Se não há capacidade econômica, ou

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regularidade da renda, exigir contribuições mensais e regulares ofende aos princípios básicos de justiça, tornando inatingíveis todos os benefícios.

A quarta razão diz respeito à imunidade (isenção concedida pela Constituição) que goza o setor agrícola exportador. Isso significa que o segmento com maior renda e capacidade econômica está dispensado de contribuir para a Previdência Social.

Esse descompasso entre receitas e despesas não dá aos benefícios rurais uma natureza assistencial. É preciso reconhecer a existência de opções políticas que resultam nessa sub-arrecadação: seja por um reconhecimento das precárias relações de trabalho rural; seja em decorrência da nossa estrutura fundiária; seja pelas pressões políticas da oligarquia rural; seja em busca de baratear a produção de alimentos ou ainda para incentivar as exportações. Reconhecendo a existência de subsídios, a sua cobertura, constitucionalmente, se dá por meio do financiamento plural da Seguridade Social, pelas receitas do conjunto das contribuições sociais. E, como já vimos no primeiro capítulo, são mais do que suficientes para cobrir essas despesas e ampliar em muito dos direitos relativos à saúde, previdência e à assistência social.

Por isso, a opção de contabilizar em separado receitas e despesas, rurais e urbanas, apontando as renúncias envolvidas, tem o nítido propósito de tornar mais transparentes as questões. Busca-se, dessa maneira, impedir a imposição de mais sacrifícios, seja aos trabalhadores rurais ou urbanos, que já estão submetidos às regras do fator previdenciário e para os quais algumas propostas em discussão na reforma pretendiam ampliar o tempo de contribuição ou impor-lhes uma idade mínima para a aposentadoria. Por que deveriam ser mais sacrificados para cobrir despesas que devem ser arcadas pelas já fontes existentes da Seguridade Social e não diretamente por mais contribuições dos trabalhadores?

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2.1 - Os números da Previdência Social em 2007

A Tabela 3 apresenta e compara os grandes números de receitas e despesas previdenciárias de 2007 e 2006, permitindo acompanhar a sua evolução mais recente. Ressalte-se, como mostrado no capítulo anterior, que as despesas de 2007 estão inchadas, pois acumulam, aos pagamentos normais do ano, outros que somente ocorreriam em 2008.

A Tabela mostra como muitos números poderiam ter sido evocados para apresentar as contas da Previdência Social em 2007.

O primeiro grupo mostra o que foi enfatizado nas publicações do Tesouro Nacional e do Banco Central. Ele representa uma metodologia que resulta no

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pior desempenho da previdência. Não elucida a existência de um pagamento extraordinário, que ampliou os valores pagos - não decorrente de aumento de benefícios, em quantidade ou valor. Portanto, não pode ser utilizado para qualquer cálculo ou estudo sobre os números da Previdência Social. As despesas de 2008 não serão maiores porque parte delas foi antecipada para 2007. Tal qual ocorrido em 2007, em 2008 também serão antecipados parte dos pagamentos previstos para janeiro de 2009, mas será deduzida a parcela antecipada. E assim sucessivamente até que uma alteração legal seja aprovada. A partir de 2008, estará restabelecido o cronograma original: em cada ano o correspondente a dozes meses e o décimo terceiro. Nada muda, exceto em 2007. Essa metodologia incorre em dois erros: não destaca a existência de uma antecipação, tornando pouco transparente as contas da previdência, e, ainda, ignora que o chamado déficit caiu frente ao PIB - o que já seria digno de nota.

A segunda fórmula apenas evidencia a existência da antecipação. Tomando-se esses dados como referência, seria fácil perceber como, pela primeira vez em muitos anos, o chamado déficit estabilizou-se em valores monetários. Desde 2004, as receitas já vinham crescendo percentualmente mais do que as despesas com benefícios. Mas, como as despesas são superiores às receitas, é preciso que esse crescimento seja muito significativo para equilibrar o resultado. O desequilíbrio, que foi gerado pelo desemprego, pela informalidade e diminuição na renda do trabalho, reflui porque, mesmo que ainda precárias, as condições do mercado de trabalho também melhoram continuadamente desde 2004. É preciso ressaltar que estamos falando das contas da previdência como um todo, somando os resultados dos subsistemas urbano e rural. Equilibrar as contas já significa dizer que as receitas do setor urbano cresceram o suficiente para compensar o aumento das despesas de ambos os subsistemas.

A terceira, mais transparente, evidenciaria, além da antecipação, o efeito das renúncias fiscais e as receitas da CPMF, naquela parcela que é vinculada à Previdência. Esse vínculo assegura um pouco mais do que a quarta parte dessa contribuição (0,10 dos 0,38) ao RGPS; e é determinado pela Constituição (art. 84, § 2º, II do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias). Por essas contas ficaria evidente que a diferença entre as receitas e as despesas do RGPS caiu muito de 2006 para 2007 em valores monetários, e o seu significado econômico, quando comparado ao conjunto das riquezas produzidas no país, é ainda menor. Se a Previdência Social era um problema para as contas públicas o governo deveria ter o maior interesse em apresentar que o déficit está caindo rapidamente e que representou 0,69% do PIB em 2007. Um saldo negativo de R$ 17,6 bilhões, diante de um expressivo resultado social, como é o caso da Previdência, é plenamente absorvível. Basta lembrar que a conta juros, paga em silêncio, sem o menor alarde ou demonstração de constrangimento,

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foi quase dez vezes maior.

Essa terceira metodologia demonstra ser a mais adequada para o estudo das contas previdenciárias: decompõe as receitas e as despesas entre os segmentos urbanos e rurais e identifica as respectivas renúncias previdenciárias.

O Ministério da Previdência Social passou a divulgar essas renúncias em 2006. No entanto, elas fazem parte, há vários anos, de informações prestadas pelo governo ao Congresso para a discussão e votação das leis orçamentárias por força de mandamento constitucional (Art. 165, §6º).14

A Tabela 4 contém os dados de renúncias previdenciárias conforme previsões das Informações Complementares aos orçamentos. Os números de 2000 a 2006 estão contidos nas informações de 2006. Os de 2007 e 2008, nas dos respectivos anos.

As renúncias do SIMPLES decorrem da legislação que diferencia as micro e pequenas empresas quanto ao pagamento de seus impostos e contribuições. O Simples foi criado pela Lei n.º 9.317/1996, alterada inúmeras vezes até ser substituída pela Lei Complementar nº 123, de 2006, tornando-se o Super Simples. Por esse sistema, impostos e contribuições relativos à folha de salários, faturamento ou lucro, passam a incidir sobre o faturamento, em percentual que varia de acordo com o porte econômico da empresa ou o seu ramo ou setor de atividade. Essa renúncia decorre da diferença entre o que as empresas deveriam pagar sobre a folha e o que efetivamente recolhem sobre o faturamento e vem crescendo ano a ano e as movimentações mais sensíveis derivam da expansão numérica das empresas que aderem ao modelo

______________________________________________________________14 - Essas informações complementares são de responsabilidade do MPOG (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) como um todo, mas têm anotadas as suas fontes originais. No caso das renúncias previdenciárias, elas provêem do próprio MPS.

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simplificado e da ampliação dos setores passíveis de aderir.

Uma rápida verificação nos dados relativos às renúncias do Simples basta para vermos que os números de 2007 (hachurados) não guardam qualquer relação com os de 2006 ou os de 2008. Em 2005, os limites de faturamento dobraram, possibilitando o enquadramento de um maior número de empresas e aumentando os efeitos a partir de então. Mesmo para 2008, como reconhece o governo em observações presentes nos quadros, ainda não estão ponderados os efeitos da aprovação do Super Simples, que entrou em vigor em junho de 2007 e possibilitou a inclusão de vários outros segmentos. Se todos os efeitos relativos às renúncias desse sistema simplificado fossem apurados, as renúncias seriam ainda superiores às previstas para 2008.

Com relação à exportação da produção rural, a renúncia foi criada em 2001 pela EC n.º 33. Em razão desses dispositivos, nenhuma contribuição passou a incidir sobre o faturamento das exportações, assim esse setor deixou de pagar a cota patronal previdenciária. A exportação de commodities agrícolas vem crescendo no Brasil continuadamente. Considerando-se tão somente a pauta de produtos básicos (grãos, farelos e carne in natura), ela cresceu 40% entre 2006 e 2007 (dados do BC – Boletim de fevereiro de 2008, em US$ FOB). Com o aumento das exportações, crescem as renúncias. Portanto, não faz sentido as quedas projetadas para 2007 e 2008.

Para utilizarmos os números dessa série é preciso tratar dos valores para 2007 - na Tabela 4 foi feita uma média entre as projeções de 2006 e de 2008. Ressalte-se que os valores totais das renúncias produzidas pela média proposta (R$ 14.934) são bem mais próximos dos reconhecidos para o exercício pelo MPS (R$ 14.363).

A Tabela 5 apresenta os números da previdência desde 2004 e os do primeiro trimestre de 2007 e 2008, considerando as renúncias e distinguindo-se os subsistemas urbano e rural. Os dados de 2007 apresentam, nas receitas, os espelhos de um crescimento que perdura desde 2004, com aumento da renda e da formalização. Pelo lado das despesas, os impactos se devem aos sucessivos reajustes do salário mínimo. Há efeitos de gestão interferindo em receitas e despesas mas, principalmente, foram as melhorias do mercado de trabalho apuradas sucessivamente pelo quinto ano consecutivo que determinaram os bons resultados de 2007 e os, ainda melhores, do primeiro trimestre de 2008.

Há ainda outros resultados satisfatórios. No subsistema urbano, por exemplo, no primeiro trimestre de 2008, houve um saldo positivo de R$ 1,4 bilhão, que já é equivalente ao ocorrido em todo o ano de 2007. Em relação ao período anterior, essas receitas vêm crescendo mais do que as despesas desde 2006 e, para o primeiro trimestre de 2008, o resultado é significativo: as receitas previdenciárias cresceram

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15,7% e as despesas 7,5%.

Até mesmo no subsistema rural, onde a despesa com pagamento de benefícios é superior à arrecadação, as receitas previdenciárias crescem mais do que o total de despesas. Em 2007, o resultado foi ligeiramente superior (11,6% e 8,7%, respectivamente), e, em 2008, acompanharam o bom resultado do setor urbano (20,5% e 10,6%).

Para impedir que o fim da CPMF ofusque esse resultado em 2008 é preciso identificar fontes alternativas. Um ponto de partida para essas discussões pode ser a alocação das parcelas da Cofins e da CSLL pagas pelas instituições financeiras para cobrir essas despesas dos benefícios rurais. Em 2007, por exemplo, a soma dessas parcelas, segundo a RFB, foi de R$ 10,3 bilhões, um valor muito próximo à fração da CPMF (R$ 9,6 bilhões) que foi destinada ao RGPS. Para 2008, será preciso observar os resultados, principalmente depois que entrarem em vigor os aumentos da CSLL determinados pela MP 413 (contém algumas medidas compensatórias para o fim da CPMF). Vincular contribuições de instituições financeiras à previdência tem o nítido

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propósito de ampliar a contribuição desse setor para a economia. Trata-se de um segmento altamente concentrado, fruto das privatizações dos bancos estaduais e dos financiamentos do PROER; que obtém os maiores lucros, onde se destacam até mesmo as filiais dos bancos estrangeiros frente aos resultados de suas matrizes; um setor que pratica um grande nível de automação e terceirização etc.

2.2 - A Previdência Social e o mercado de trabalho

O mercado de trabalho apresentou em 2007 resultados interessantes, com reflexos diretos e indiretos na Previdência Social. Para citar apenas os principais, enumeramos a criação de 1,6 milhão de postos de trabalho formal, sendo 737 mil nas regiões metropolitanas15, onde também houve um ligeiro aumento real dos salários dos trabalhadores com carteira assinada (aproximadamente 1% segundo dados do IPEA)16. Na ausência da PNAD 2007 e dos dados da RAIS, os dados relativos aos salários de todo o país ainda não estão disponíveis. Mas, a julgar pelo aumento da receita de contribuições previdenciárias, especialmente na parcela paga pelos trabalhadores, pode-se depreender que o efeito sobre a renda foi ainda maior. Isto devido ao aumento do salário mínimo ser mais efetivo sobre a renda fora das regiões metropolitanas.

A Tabela 6 mostra a evolução das maiores receitas de contribuições ao RGPS. Se compararmos 2007, em relação a 2006, a contribuição do segurado assalariado cresceu 15,1%, acima, portanto, do aumento verificado nas contribuições patronais sobre assalariados (14,5%). Em relação a 2005, as contribuições dos assalariados cresceram quase 39%, contra 27,3% para as empresas, refletindo um histórico aumento de empresas optantes pelo Simples. Essa última rubrica teve um crescimento, de 2006 para 2007, de praticamente 12%. De 2005 para 2007 os números são ainda mais convincentes, totalizando um crescimento de mais de 80%.

É importante frisar que os números da Tabela 6 não são melhores porque há ainda muitos problemas a enfrentar no mercado de trabalho brasileiro. É o que demonstram os dados do IPEA (Conjuntura Econômica) contidos na Tabela 7 e os números do Ministério do Trabalho e Emprego, Tabela 8.

Os números apontam que embora estejamos mensurando um importante

______________________________________________________________15 - Dados do CAGED – MTE

16 - IPEA - Boletim de Conjuntura, março de 2008, em www.ipea.gov.br

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e salutar aumento da ocupação formal, esses efeitos positivos ainda são pouco significativos na renda do trabalho. Várias explicações concorrem para esse descompasso, entre elas, o fato de o desemprego continuar em patamares elevados (mesmo com as quedas recentes); a informalidade persistente em quase a metade das ocupações; a alta rotatividade da mão-de-obra que permite sempre contratar por salários menores; a falta de organização sindical dos trabalhadores aliada à terceirização que diminui a resistência e os resultados das lutas. Essa última se faz presente quando se vê a crescente diferença entre a remuneração habitual e o salário de contribuição, gerada pelo aumento de parcelas remuneratórias que não se incorporam aos salários e não são alcançadas pelas contribuições previdenciárias.

O IPEA trabalha os dados da pesquisa mensal de emprego do IBGE, com informações restritas a seis regiões metropolitanas nos setores público e privado. O MTE, embora trabalhe com os dados do CAGED, que abrange todo o país, não permite separar o setor público do setor privado (informação presente somente na RAIS). Caso houvesse essa separação, poder-se-ia obter números mais apropriados para o estudo da Previdência Social.

A Tabela 7 mostra dados importantes das regiões metropolitanas para os estudos sobre o trabalho, porque representam um pólo dinâmico, seja da renda, seja

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da organização dos trabalhadores.

Os dados confirmam como o crescimento da ocupação, especialmente no setor privado com carteira assinada, tem sido grande, ao mesmo tempo em que nos últimos dois anos o número de postos sem carteira tem diminuído nessas regiões. Desde 2004, a quantidade de postos no setor privado com carteira evoluiu 17,3%, enquanto que o sem carteira teve um decréscimo de 0,8%. Nesse mesmo período, a remuneração dos trabalhadores com carteira cresceu, em termos reais, 3,6%. No entanto, se comparado a 2002, o salário habitual médio pago aos trabalhadores diminuiu, em termos reais, 4,4%. .

Para os trabalhadores ocupados por conta própria (incluindo empregadores), o quantitativo tem se mantido praticamente constante, e o crescimento recente da renda está longe de recuperar os níveis de 2002 (-8,2%). Esse é um dado importante para explicar porque a cobertura previdenciária nesses segmentos é baixa, refletindo-se na contribuição dos segurados autônomos.

Os dados do CAGED (Tabela 8) mostram que em 2007, para se chegar a um saldo de 1,6 milhão de contratações, as empresas admitiram 14,3 milhões de trabalhadores e demitiram 12,7 milhões, um alto nível de rotatividade da mão-de-obra. Esse não é um fato novo, pois níveis de rotatividade ainda maiores estão registrados no Cadastro

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do MTE e estão presentes em todo o período desde meados dos anos noventa. Uma hipótese a ser questionada é a de que a alta rotatividade do trabalho vem funcionando como um mecanismo de diminuição dos rendimentos. Como esses dados incluem informações dos setores públicos e privados, inclusive com servidores estatutários e militares, onde há muita estabilidade para a ocupação, a rotatividade exclusiva do setor privado que esses números apontam é significativamente maior dos que a média dessa tabela.

Também é um fator responsável pelo achatamento salarial o fato de o saldo de contratações menos as demissões somente ser positivo para as faixas de até 3 salários mínimos (2003 a 2006) e até 2 salários mínimos (1995 a 2002 e 2007). Nas faixas superiores a essa foram destruídos 79 mil postos de trabalhos formais somente em 2007.

Um olhar mais atento para a Tabela 9 permite sintetizar o efeito combinado da rotatividade com o rebaixamento salarial.

Em 2007, 82% das admissões de trabalhadores registrados foram contratados por até 2 salários mínimos. Esse número vem crescendo assustadoramente. Entre 1995 e 2002, já era grande e representava 53,8% das contratações. Por outro lado, a contratação em faixas superiores a três salários, que era de 20,3% entre 1995 e 2002, caiu para menos de 7% em 2007. Contratando por cada vez menores salários, em

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todo esse período, o mercado de trabalho brasileiro somente viu crescer o número de ocupações de até dois salários mínimos. Em todas as demais faixas, há perda de ocupação. A prevalência de empregos com vencimentos mais baixos e a substituição de trabalhadores com maior remuneração por outros com salários menores tem tomado conta do mercado de trabalho brasileiro.

Como esses números têm reflexos diretos na arrecadação previdenciária, as receitas têm melhorado pelo aumento das ocupações formais (novos postos e outros formalizados).

Depreende-se inclusive desses números porque alguns analistas têm falado em diminuição da disparidade salarial. Está havendo um achatamento dos salários, frente ao salário mínimo, em nosso país. Ressalte-se que os aumentos reais concedidos ao mínimo são insuficientes para explicar essa compressão, porque ela ocorre mesmo nos anos em que o aumento real inexistiu ou foi insignificante.

Talvez encontremos respostas mais adequadas estudando com profundidade a composição da remuneração habitual do trabalhador registrado. Devemos perceber que a cada ano uma parcela maior do seu “ordenado” encontra-se fora do registro em carteira, situando-se à margem da proteção legal e do alcance tributário da previdência, sob as variadas formas de salários indiretos ou mesmo por pagamentos provenientes de “caixa dois”. Fora do registro e do salário de contribuição, essa remuneração integra apenas parcialmente o patrimônio do trabalhador. Além de sofrer repercussões de natureza trabalhista em férias, 13º etc, ele perde ao buscar os seus benefícios previdenciários. Benefícios inferiores à renda habitual trazem

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problemas para a sua sobrevivência em momentos em que, por doença ou por idade avançada, as suas despesas costumam aumentar.

A Previdência Social não vai resolver todas as mazelas do mercado de trabalho brasileiro. Serão necessários ainda muitos anos de crescimento econômico para que possamos recuperar a empregabilidade e a renda. Medidas devem ser adotadas para ampliar os efeitos positivos desse crescimento, potencializando setores da economia com foco na ocupação intensiva de mão-de-obra e na implantação de programas enérgicos de capacitação, para que possamos aumentar os níveis de produtividade e de renda do trabalho. Consoante a essas iniciativas é preciso combater a terceirização predatória dos salários e as práticas patronais anti-sindicais.

Nesse caminho a Previdência tem uma tarefa específica a cumprir: enfrentar o enorme desafio de encontrar mecanismos para incorporar o conjunto das rendas do trabalho ao salário de contribuição e aos futuros benefícios dos segurados. Essa é uma medida importante de justiça social e fará refletir as melhorias do mercado de trabalho no financiamento e nos benefícios do RGPS.

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3 - A nova reforma tributária: simplificação e combate à guerra fiscal com riscos para a

Seguridade Social

O governo enviou ao Congresso Nacional a segunda proposta de emenda constitucional para modificar os dispositivos relativos ao Sistema Tributário Nacional (PEC 233, de 2008). Motivos não faltam para alterar o nosso modelo tributário e o governo elegeu as suas prioridades: simplificar o sistema, avançar na desoneração e eliminar distorções, principalmente no que diz respeito à chamada “guerra fiscal” entre os Estados. Da forma em que se encontra, não serão alcançados itens importantes de uma agenda esquecida, como implementar a justiça tributária, com equidade e progressividade; como tributar a propriedade e a renda dela derivada, enfim, o papel dos tributos na redistribuição da renda e da riqueza. Além de omitir-se frente a todos esses pontos, a proposta põe em risco importantes avanços da Seguridade Social consagrados em 1988. É importante discutir e modificar o nosso sistema tributário, mas a proposta que está no Congresso precisa ser alterada.

A referida proposta simplifica o sistema através de uma consolidação tributária. Em nível federal, pretende-se agregar impostos e extinguir contribuições sociais e econômicas que possuem similaridade em sua base de incidência. Em nível estadual, a emenda propõe que o imposto sobre circulação de produtos e serviços (ICMS) passe a ser de competência conjunta dos Estados, diminuindo a autonomia da administração tributária das unidades federadas e buscando ainda inibir a guerra fiscal hoje existente.

Com a simplificação dos tributos federais, o governo tem pelo menos três pretensões adicionais: facilitar a desoneração dos investimentos produtivos; desonerar a folha de salários; e diminuir o efeito cumulativo da incidência dos diversos tributos nas várias etapas do processo de produção e circulação de bens e serviços. A primeira é apontada como importante para um modelo de desenvolvimento; a segunda, como elemento de formalização da mão-de-obra; e a terceira, como condição fundamental para diminuir a concorrência predatória das importações.

A proposta também modifica os dispositivos relativos aos fundos regionais de financiamento do setor produtivo. Hoje existem três fundos, de atuação restrita para as regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste. Pela proposta, embora mantida a prioridade

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para essas mesmas regiões, os fundos serão unificados e passarão a ter abrangência nacional, com o total de recursos envolvidos ampliados e utilizados segundo as diretrizes de uma política de desenvolvimento regional. O governo pretende que o gerenciamento desses recursos, e não a guerra fiscal, seja o principal elemento de atração dos empreendimentos privados para o combate às desigualdades regionais.

Para a Seguridade Social, a proposta acaba com a pluralidade de fontes de financiamento criada pela Constituição Federal de 1988: deixam de existir as contribuições sociais sobre o lucro e sobre o faturamento das empresas, ficando previstas tão somente as contribuições previdenciárias. A proposta não põe fim ao Orçamento da Seguridade Social, mas ele será financiado com os recursos do RGPS (Folha de Salários e Concursos de Prognósticos) e “transferências de recursos fiscais”, determinados constitucionalmente. Com essas mudanças, do ponto de vista do financiamento, ele se voltaria mais para um “Orçamento da Previdência Social”.

Apesar de a vinculação constitucional receber recursos transferidos do orçamento fiscal a situação atual é muito diferente. Ao invés de contribuições sociais próprias da Seguridade, recursos que não podem ser rivalizados com despesas fiscais (infra-estrutura, educação, defesa, justiça, segurança, funcionamento dos diversos órgãos etc.), a nova fonte de financiamento do Orçamento da Seguridade Social será uma fração da arrecadação de impostos (IVA-F). A partir de então, a carência de recursos para todas as despesas do Orçamento Fiscal poderá ser creditada às transferências realizadas para cobrir os déficits da Previdência Social ou para o aumento dos gastos com saúde e assistência social. Hoje esse discurso não é possível, pois os recursos das contribuições sociais não podem ser utilizados em despesas fiscais e, além do mais, a Seguridade Social ainda é superavitária.

Aliás, a existência ou não desse superávit é outra preocupação para a defesa da Seguridade Social. Com o fim da CPMF e ainda com os efeitos da DRU (Desvinculação de Recursos da União) mantida pela PEC da reforma tributária, a Seguridade Social deixará de ser superavitária. Utilizando valores de 2007, o corte de R$ 36 bilhões em receitas da CPMF e a subtração de outros R$ 33 bilhões, pelos efeitos da DRU, esgotariam facilmente os R$ 60,9 bilhões de superávit da Seguridade verificados no exercício. É verdade que nem a extinção da CPMF nem a renovação da DRU resultam dessa reforma, mas a proposta nem se dispôs a repor para a Seguridade os recursos perdidos da CPMF e nem acabou com a DRU, dando pistas de que a sua renovação será novamente pedida antes mesmo da reforma tributária entrar completamente em vigência.

As discussões sobre a desoneração da folha de salários também se alteram diante da mudança radical que está sendo proposta para o financiamento da Seguridade

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Social. Com a implantação do regime geral pela EC nº 20, criou-se a possibilidade das empresas pagarem as contribuições sociais por meio de alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra. Foi a abertura para os regimes especiais de micro e pequenas empresas, para melhor responder à capacidade econômica dos agentes envolvidos em altos lucros decorrentes de modernização tecnológica e do uso intensivo de capital, e para que, parcelada ou integralmente, alguns segmentos da economia substituíssem a chamada cota patronal pelo aumento de suas contribuições sobre o faturamento ou o lucro.

Com o fim das contribuições sociais e a conseqüente transformação dessas em impostos, esse dispositivo constitucional torna-se inócuo, embora a PEC não o tenha revogado literalmente. Mesmo assim, a proposta determina que as alíquotas de contribuição patronal para a Previdência Social sejam reduzidas do segundo ao sétimo ano da publicação da emenda. Reduzir os encargos sobre a folha de salários sempre foi entendido com um importante mecanismo a incentivar a formalização do emprego. Mas, sem mecanismos viáveis de compensação, a desoneração da folha significará uma desresponsabilização do capital – ainda mais com o projeto de desenvolvimento industrial no setor de tecnologia, informação e comunicação com incentivos à exportação - perante um direito fundamental do trabalhador. Ao contrário de uma mudança no fato gerador do tributo, estaremos implementando mais uma renúncia determinada constitucionalmente, a exemplo da imunidade do setor exportador rural. Ao invés de uma desoneração da folha, uma desoneração do capital.

A proposta melhora as condições da repartição tributária para Estados, DF e Municípios. Antes apenas participavam da divisão do bolo os impostos de renda e os sobre produtos industrializados. Implantadas as mudanças, a quase totalidade das receitas tributárias da União será utilizada como base dessa repartição, um importante fator do pacto federativo. A União perde assim a reserva que possuía de manter fontes importantes de receitas fora desse rateio. A existência dessa brecha compõe um dos motivos pelos quais, depois de 1996, optou-se pelo aumento das receitas em contribuições sociais em prejuízo da receita de impostos, concentrando recursos tributários no governo central, precarizando mais uma vez a situação dos governos locais.

Como a proposta altera substancialmente o conjunto dos tributos, é mudada a base de repartição tributária e de vinculação à educação, à Seguridade etc. O governo tomou como referência os números de 2006, e construiu um modelo de repartição neutro em relação a esse ano. Ou seja, mantida a receita dos impostos e

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das contribuições que foram fundidos no novo IVA-F e no IR, os critérios de repartição presentes na PEC resultariam nos mesmos valores. É preciso analisar se essa neutralidade se mantém diante dos números de 2007 e das previsões para 2008, já que foram promovidas mudanças legais em diversos tributos (inclusive a CSLL) e que o crescimento econômico e as melhorias nos níveis de consumo têm determinado outra composição para as receitas federais.

A PEC 233/2008 já teve a sua admissibilidade aprovada pela CCJ - Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados -, quando algumas modificações foram aprovadas. Além de alterações relativas ao ICMS cobrado em operações interestaduais, detalhadas a seguir, a CCJ entendeu que a transformação das contribuições em impostos fez com que perdessem suas propriedades, dentre elas a excepcionalidade da noventena, ou seja, a possibilidade de um aumento de alíquota ou base de cálculo ser implementada no mesmo exercício financeiro, decorridos apenas 90 dias de sua publicação. Essa exceção, que priorizava a concretude do direito social sobre o direito individual (se não for surpreendido pelo aumento dos impostos), perde a sua razão de existir, quando se trata de um imposto que tem por natureza a sua desvinculação a um determinado uso. Esse é apenas o primeiro revés da mudança, em que perde a Seguridade sua função primordial de assegurar direitos à saúde, à previdência e à assistência social.

A PEC tramita agora em uma comissão especial, junto com outras proposições, onde será analisado o mérito das mudanças. Posteriormente, se aprovada nesse colegiado, deverá ser submetida a voto em dois turnos no Plenário da Câmara antes de seguir para o Senado Federal.

Mesmo garantido que uma parcela dos impostos seja repassada ao sistema, a Seguridade e todos os direitos que ela representa não estão garantidos. É preciso resgatar os princípios formulados pelo constituinte de 88 para evitar que a noção de Seguridade Social, materializada inclusive no Orçamento próprio, vai-se perdendo para a felicidade dos que sempre defenderam a prevalência de outros interesses sobre os direitos sociais. E com isso, a cada recurso advindo do orçamento fiscal, surgirão motivos e demandas para uma nova reforma previdenciária.

É preciso que os movimentos sociais estejam unificados para defender a Seguridade Social diante da reforma proposta. E, para isso, um importante instrumento de ação política é o debate sobre a justiça tributária. Não apenas sobre o volume de recursos que é carreado através dos impostos, mas principalmente porque recai sobre as parcelas da sociedade com menor poder aquisitivo a maior carga tributária; porque há preponderância de tributos sobre o consumo em relação dos tributos sobre a propriedade; porque são protegidas as rendas do capital enquanto são penalizados os salários.

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3.1 - A proposta ponto a ponto

3.1.1 - O imposto de valor agregado federal – IVA-F

O IVA-F surge pela junção de contribuições sociais e contribuições econômicas pagas à União que incidem sobre o faturamento das empresas. Nesse conjunto, estão as contribuições sociais para o Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade (Cofins) e também a Cide-Combustíveis, uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico. Em resumo, a emenda transforma em impostos, recursos que antes tinham destinação de natureza reservada, as contribuições sociais para o Orçamento da Seguridade Social e a contribuição econômica para ações de interesse especifico.

A PEC cria um imposto sobre operações com bens e prestações de serviços (vem sendo denominado imposto sobre o valor adicionado federal - IVA-F), por meio da inclusão do inciso VIII e dos §§ 6º e 7º no art. 153 da CF, e pela revogação de dispositivos relativos à Cofins, PIS e Cide-Combustíveis (revogação do inciso I, alínea “b”, do inciso IV, e do § 12 do art. 195; modificações no art. 239 e a supressão do art. 177, § 4º).

Nos últimos anos, várias mudanças na legislação vêm alterando a cobrança da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins17. E, para as empresas tributadas pelo lucro real, essas contribuições buscavam representar uma incidência sobre o valor agregado, descontando-se créditos ocorridos em etapas anteriores à circulação de bens e serviços, com as exceções específicas. A emenda quer ampliar esse efeito de não-cumulatividade para outras empresas, inclusive pela apropriação de créditos fiscais relativos a bens e serviços que não são diretamente incorporados ao produto final, eliminando mais uma fonte de cumulatividade. O governo pretende, na regulamentação, desonerar completamente os investimentos das empresas concedendo crédito integral e imediato relativo aos bens de capital incorporados aos ativos permanentes. Todavia, a correção desses problemas, que envolvem compensação e não-cumulatividade, não demanda alteração constitucional, já que a definição sobre o fato gerador, a abrangência da não-cumulatividade ou ainda a constituição do crédito tributário são matérias relativas à legislação ordinária.

Vale ainda ressaltar que a tributação sobre o valor adicionado pressiona as

______________________________________________________________17 - Respectivamente, as Leis n.º 10.637, de 2002, e 10.833, de 2003.

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empresas a se livrarem do custo de suas folhas de pagamento, substituindo-as pela contratação de empresa interposta. Isto porque há crédito tributário para a parcela do valor adicionado a um produto ou serviço que envolve contrato de terceiros.

Esse efeito pode ser visto na Tabela 10. A empresa B que terceiriza seus trabalhadores obtém um resultado maior depois de pagar o IVA. Isso decorre tão somente da sua folha de pessoal ser de subcontratados. Para esse exemplo, foi imaginado que essa transformação não resulta em diminuição da folha e, em ambos os casos, há igual custo de produção. Como a realidade é bem mais perversa e os trabalhadores terceirizados ainda ganham menos, além dos ganhos tributários, a empresa B ainda poderá ter despesas menores, aumentando ainda mais os seus ganhos.

O atual Cofins, cobrado em cascata em toda a cadeia produtiva, tem muitos problemas, pelo seu efeito cumulativo, no entanto, ele acaba com as vantagens derivadas da terceirização. A produção verticalizada com menor número de intermediários paga ao final menos para essa contribuição sobre o faturamento. Para implementar de vez o fim da cumulatividade é preciso encontrar mecanismos que valorizem e premiem a contratação direta de trabalhadores.

A proposta original continha ainda uma previsão de noventena para o IVA-F, baseando-se na argumentação de que “a maior parte da receita do IVA-F provém das extintas contribuições para o PIS e Cofins, que estão sujeitas ao regime de noventena”. Como vimos esse argumento de pouco valeu e essa previsão não sobreviveu na CCJ. Como essa restrição foi caracterizada como sendo de adequação aos princípios

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constitucionais, a questão não deverá ser restabelecida por meio de emendas.

3.1.2 - O novo Imposto de Renda

Outra simplificação contida na proposta é a incorporação da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) ao Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), dois tributos que têm o lucro das empresas como base de cálculo. Como os ajustes dessa incorporação decorrem de mudanças infra-constitucionais na legislação do Imposto de Renda, a emenda apenas revoga a alínea “c” do inciso I do art. 195, da Constituição. O governo pretende cobrar adicionais do IRPJ diferenciados por setor econômico, tal qual é hoje com a CSLL. Com essa finalidade é incluído o inciso III no § 2o do art. 153 da Constituição.

Há pelo menos dois riscos envolvidos nessas mudanças.

Ao pretender acumular as receitas do IRPJ e da CSLL num único imposto, estaríamos falando de uma alíquota alta que em 2007 arrecadou R$ 70 bilhões com IRPJ e R$ 34 bilhões com a CSLL. Para manter essa arrecadação teríamos que aumentar em média 50% as alíquotas das empresas para o IRPJ. Mesmo que essa nova alíquota não signifique um aumento dos impostos pagos, aprovar a nova lei não será uma negociação fácil. A perspectiva é que o lucro das empresas termine ainda menos tributado do que é hoje.

O segundo envolve a pretensão de instituir adicionais no IRPJ, diferenciados por setores da economia e reproduzindo os efeitos da CSLL. Essa diferenciação, impreterivelmente, terminará nos tribunais, com fortes possibilidades de insucesso. A diferenciação, atualmente, se justifica pela natureza da contribuição social. Em se tratando de impostos, prevalece a isonomia entre os setores econômicos. Sem a cobertura legitimadora da sua finalidade (como o tem a contribuição social) deve sair vitoriosa a tese de que se o imposto é sobre o lucro, igual lucro, igual imposto.

3.1.3 - Desoneração da Folha de salários

A PEC inclui medidas para desoneração da folha de pagamento das empresas. Primeiro, extingue o salário-educação (hoje cobrado com alíquota de 2,5% sobre a

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folha de pagamento). A emenda assegura que uma parcela dos impostos continue vinculada a essas despesas e, para tal, segundo a mensagem, a alíquota do IVA-F, ao ser fixada, seria majorada para incorporar essa receita. Isto demonstra que o governo pretende elevar ainda mais a tributação indireta sobre o consumo. Por que essa compensação não é feita no imposto de renda das empresas, tributando o lucro e as rendas de seus controladores e acionistas, ao invés de penalizar indiretamente toda a sociedade e principalmente os que menos têm capacidade econômica?

Segundo, determina que a lei estabelecerá uma diminuição da contribuição patronal previdenciária sobre a folha de salários. A proposta não determina de quanto será a redução, mas nos termos da mensagem presidencial e das exposições governamentais pretende-se reduzir um ou dois pontos percentuais ao ano durante cinco anos. A proposta não estabelece qualquer mecanismo de compensação para essa desoneração.

Se apoiar a desoneração da folha é importante para a defesa dos empregos, é preciso instituir compensações. Sem elas, há uma desoneração “das empresas” e não “da folha”. Essa compensação seria facilmente instituída nos termos do § 9º do art. 195, da CF:

“As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)”

Foi inclusive para facilitar a desoneração da folha que a Constituição prevê a existência de alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas para todas as contribuições sociais incidentes sobre o lucro, o faturamento e a folha de salários, seja pelo setor de atuação das empresas, pelo uso intensivo de mão-de-obra ou pelo porte da empresa e até das “condições estruturais do mercado de trabalho”.

Como a emenda determina a extinção das contribuições sobre o lucro e o faturamento e a sua incorporação a impostos, a compensação dependerá ainda da possibilidade jurídica de praticar alíquotas diferenciadas com esses tributos. Como tem afirmado o governo em audiências no Congresso Nacional na prática o que deve ocorrer é a não compensação.

Essa interpretação não é desfocada da proposta apresentada. A contribuição patronal é determinada pela lei ordinária, que fixa o percentual de incidência sobre a folha da contribuição das empresas. A existência na CF de um dispositivo para determinar a redução dessas contribuições tem o claro propósito de afastar

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as restrições de renúncias de receitas e de ampliação de benefícios determinadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Surgem problemas vinculados à exigência de equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência tão somente porque não se pensam em compensações. Um mandamento constitucional pela redução ultrapassaria todas essas restrições e tornaria desnecessário qualquer compensação.

Pontos importantes para o debate sobre a desoneração da folha envolvem, atualmente, o alcance dessa contribuição. Primeiro, ela representou, em 2007, R$ 54,8 bilhões, cerca de 40% da receita total da Previdência Social. Como corresponde a uma alíquota de 20%, cada ponto percentual de diminuição da cota patronal representa R$ 2,7 bilhões a menos de receitas. Segundo, a imensa maioria das empresas é (ou pode ser) optante pelo sistema do Super Simples, quando a contribuição patronal incide sobre o faturamento das empresas. Portanto, medidas de desoneração sobre a folha terão efeito dirigido para as maiores empresas ou as de setores específicos que estão impedidas de optarem pelo sistema simplificado, ou seja, ou estamos desonerando as grandes empresas de pagarem a previdência ou estamos falando de casos específicos (como os da construção civil e alguns prestadores de serviços) onde a melhor solução pode estar em medidas pontuais.

A adoção de medidas de desoneração, além da compensação junto à previdência, deveria estar acompanhada de enfrentamentos adicionais, relativos a terceirizações e outras formas de precarização que hoje impactam negativamente o mercado de trabalho e, por conseguinte, as contas da previdência.

Adotadas na essência, tais medidas farão com que tenhamos em pouco tempo grandes justificativas para uma nova reforma previdenciária, devido as grandes dificuldades de manutenção do equilíbrio atuarial da previdência social.

3.1.4 - A nova base cálculo das repartições de recursos arrecadados pela União e das vinculações constitucionais

Hoje, na Constituição, há vários dispositivos determinando a repartição com estados e municípios de diversos tributos. Há outros fixando a aplicação mínima de recursos em determinadas áreas de programação. A reforma, ao extinguir e incorporar tributos, impõe que sejam alteradas as regras de repartição e de vinculação hoje existentes.

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A nova proposta de vinculações foi feita, segundo o governo, supondo-se que, na regulamentação dos novos impostos, serão mantidas as respectivas receitas e, portanto, a reforma será neutra, do ponto de vista do total arrecadado, repartição com estados e municípios e das diversas vinculações.

A seguir, apresentamos algumas das vinculações envolvidas nas mudanças contidas na PEC:

i) Sobre a receita do IR (o IR terá os valores aumentados pela incorporação da CSLL), IPI e do IVA-F:

a). A Seguridade Social, em substituição à Cofins e à CSLL, receberá 38,8%;

b). A Seguridade Social, em substituição aos recursos do PIS/Pasep, responsáveis pelo pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial, receberá 60% de 6,7%;

c). O BNDES, em substituição aos 40% do PIS/Pasep, receberá 40% de 6,7%;

d). Uma lei complementar irá definir, em substituição aos recursos da Cide-Combustíveis, o percentual de recursos a ser destinado para subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e derivados e derivados de petróleo, o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás, além do financiamento de programas de infra-estrutura de transportes – a proposta prevê a manutenção da repartição, hoje existente, desses recursos com estados e municípios,

e). Uma lei complementar irá definir, em substituição aos recursos do salário educação, o percentual de recursos a ser destinado para o financiamento da educação básica – a proposta prevê a manutenção da repartição, hoje existente, desses recursos com estados e municípios,

ii) Sobre a receita do IR, IPI, IVA-F, do imposto sobre grandes fortunas e de outros novos impostos a serem instituídos, deduzidas as vinculações descritas:

a). Para a repartição de receita no FPE, serão destinados 21,5%;

b). Para a repartição de receita no FPM, serão destinados 22,5% e mais 1% a ser entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;

iii) O Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que está substituindo os fundos constitucionais regionais do Nordeste, Centro-Oeste e Norte, 4,8%, a serem aplicados segundo diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, em áreas menos desenvolvidas do País, sendo 95% para aquelas regiões;

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iv) O percentual de 1,8% ao Fundo de Equalização de Receitas para entrega aos Estados e ao Distrito Federal e para compensação de perdas decorrentes da implantação do novo ICMS. Esses recursos são um terço maiores do que a parcela de 10% do IPI que era repartida aos Estados exportadores.

Diante da situação atual, há pelo menos duas modificações: a perda da CPMF e o aumento dos recursos do Fundo de Nacional de Desenvolvimento Regional que é 60% maior do que os recursos anteriormente destinados aos fundos regionais.

À exceção desses pontos, na mensagem que acompanha a proposta, o governo afirma que esses percentuais devolvem às diversas áreas as vinculações hoje existentes, tomando-se por base os dados de 2006. Essa afirmação parte do pressuposto que na regulamentação da reforma os novos tributos conseguirão arrecadar volumes de recursos iguais aos que antes eram arrecadados. A fiel verificação de perdas e ganhos ficará para dois ou três anos depois de implementadas todas as novas leis e, mesmo assim, sujeitos a intercorrências judiciais.

3.1.5 - O novo ICMS

O novo ICMS, previsto na PEC, deixará de ser um imposto de competência de cada Estado e DF para ser um tributo único, de competência conjunta dessas unidades, instituído por uma única lei complementar. Ao contrário do que ocorre hoje, a arrecadação pertencerá ao Estado de destino da mercadoria ou serviço. Apenas uma pequena parcela do imposto ficará com o Estado de origem nas operações interestaduais. Com essas medidas, o governo pretende simplificar a legislação existente e inviabilizar a chamada “guerra fiscal” entre os Estados.

Essa lei complementar vai determinar mecanismos de não-cumulatividade e abrir as exceções para compensações de créditos presumidos desse imposto. Vai ainda estabelecer uma alíquota padrão e previsão de algumas alíquotas para as exceções. O Senado irá disciplinar quais mercadorias e serviços serão submetidos às essas exceções. Haverá pequenas margens para que leis estaduais aumentem ou diminuam algumas alíquotas. Um órgão colegiado, formado por representantes dos Estados irá regulamentar o novo imposto, disciplinar a autonomia residual dos Estados, dentre outras tarefas.

Quando um produto é produzido e consumido dentro dos limites do mesmo ente federativo, não faz diferença entre a cobrança na origem ou no destino. Mas,

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mesmo assim as mudanças propostas geram uma grande desconfiança para todos os Estados. Ao perderem a competência para legislar sobre o ICMS, entregam parte de sua autonomia federativa. Há muitas diferenças entre as estruturas produtivas e de consumo e entre as unidades da federação. Em muitas situações, as suas receitas estão centradas em poucos bens ou produtos. Perder a autonomia nesses casos pode significar problemas fiscais.

Nas operações interestaduais, onde consumo e origem não coincidem, as mudanças são significativas. Inverte-se a titularidade do crédito para o Estado consumidor. A proposta estabelece que nesse caso, apenas uma parcela do imposto, equivalente à incidência de una alíquota de 2% ficará com o Estado produtor.

Nessas operações, pode ser estabelecida a hipótese do Estado de origem cobrar todo o imposto, até mesmo por uma questão de viabilidade logística. Nessas situações, ele fica obrigado a transferir aos Estados destinatários dos bens e serviços o imposto que lhes é de direito, por meio de uma câmara de compensação. Fica estabelecida até a possibilidade de retenção de transferências constitucionais e voluntárias e até de intervenção federal para assegurar que os créditos sejam realmente repassados ao Estado de destino.

Diante de uma mudança radical, como a proposta, é fácil compreender o receio de diversos Estados: eles perdem grande parte de sua autonomia para legislar até mesmo sobre as situações em que não envolvem outros entes federativos, e inverte-se o direito de crédito nas demais situações. Para romper com essa insegurança, a emenda cria um Fundo de Equalização de Receitas (FER), composto com recursos federais, conforme detalhado na sessão anterior.

O novo ICMS também é repartido com os Municípios, mas a regra fica alterada. Hoje, eles recebem 25%, sendo que pelo menos três quartos desse total são distribuídos na proporção do valor adicionado em seus territórios, e o restante, nos termos de lei estadual. Pela reforma, esses três quartos serão distribuídos nos termos de lei complementar, acumulando inseguranças até mesmo para os Municípios (a emenda não altera os tributos municipais, mas há riscos envolvidos nos recursos que eles recebem de transferências da União e dos Estados).

Para acelerar a implantação das mudanças, a proposta previa o afastamento temporário do princípio da anterioridade, que exige a aprovação do imposto no exercício anterior ao que está sendo cobrado. Essa possibilidade não sobreviveu, a exemplo de outros pontos, durante a tramitação na CCJ.

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3.2 - Alterar a proposta: proteger a Seguridade Social e incorporar medidas de justiça tributária

Em prol da simplificação tributária, a Seguridade Social não pode ser a vítima dessa nova reforma. É inadmissível que neste governo se perca a pluralidade das fontes de financiamento, que se demonstraram instrumentos importantes para assegurar os recursos necessários para garantir os benefícios, direitos e a prestação dos serviços públicos das áreas de saúde, previdência e assistência social. Ressalte-se que a capacidade financeira da Seguridade, e a existência de fontes próprias, que não podem ser disputadas por outros interesses orçamentários, foram armas importantes para que as entidades sindicais e entidades representativas dos segurados pudessem enfrentar mais uma rodada de reformas na Previdência Social.

Não é impossível atender à desejada simplificação sem agredir princípios importantes conquistados na Constituição de 1988.

Para tanto, não devemos alterar o art. 195 da Constituição Federal, pois ele, ao mesmo tempo em que identifica a pluralidade de fontes da Seguridade, materializa a existência de fontes próprias e específicas para o seu orçamento; responsabiliza as empresas pelo pagamento dessas contribuições sociais e diferencia esses recursos, dando-lhes mais importância do que aos demais recursos fiscais do Estado (materializada, por exemplo, na noventena e nas restrições expressas de anistia).

Cabe aqui uma pergunta: é possível ainda assim simplificar?

Consideramos que sim. Basta que a contribuição social sobre o lucro incida sobre a mesma base de cálculo do Imposto de Renda. Ou seja, apurado o seu lucro, a empresa mediante aplicação da respectiva alíquota, terá apurado o que deverá pagar de IR, ou seja, apenas alternando a alíquota apura o que deve pagar de CSLL. Hoje, as leis do IRPJ definem os procedimentos para calcular o lucro e o respectivo imposto a pagar. As empresas têm que recorrer a outros cálculos para apurar o que será tributado para fins da CSLL. Se houver essa mudança, adotando a mesma base, o esforço contábil será o mesmo que se a empresa estivesse pagando um único tributo. Essa solução permitia manter em separado o imposto de renda e a contribuição social sobre o lucro, atendendo à simplificação demandada pelo governo e mantendo-se as garantias para a Seguridade Social.

Igualmente, a contribuição sobre o faturamento poderia adotar a mesma base de cálculo do IVA-F.

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Como vimos nas seções anteriores, além de desestruturar o financiamento da Seguridade, a reforma tributária do governo incorre em muitos riscos. A perda da noventena foi a primeira. Hoje já está assentado juridicamente que instituições financeiras podem pagar as contribuições sociais mediante alíquotas diferenciadas de todas as demais empresas. Isto não ocorre com o IRPJ (o determinante para calcular o imposto é o tamanho do lucro - a capacidade econômica do contribuinte - e não a sua atividade econômica, o porte da empresa, a utilização intensiva de mão-de-obra ou as condições estruturais do mercado de trabalho). Esses são, constitucionalmente, caracteres próprios das contribuições sociais (CF Art. 195, § 9º). Para os impostos, a Constituição veda a instituição de tratamento desigual, proíbe distinção em razão da ocupação ou da função (CF Art. 150). Vale lembrar que os princípios da ordem tributária e as limitações do poder de tributar já foram entendidos pelo STF como integrante das garantias individuais, impossíveis de serem afrontados mesmo por emenda constitucional, como foi o caso do IPMF18.

Outra decorrência de não podermos diferenciar as empresas pelo seu ramo de atividade ou pelo uso intensivo de mão-de-obra é a impossibilidade de compensarmos qualquer processo de desoneração da folha de salários. Como a desoneração de um determinado segmento seria compensada por acréscimo num tributo sobre o faturamento ou o lucro se houvesse dificuldades jurídicas de diferenciar as alíquotas.

A possibilidade dos diferentes segmentos da sociedade contribuírem diferentemente para a Seguridade é um grande avanço e não deve ser submetido ao risco de uma reinterpretação jurídica.

Uma proposta que simplifica, mas mantém o conteúdo do art. 195, foi apresentada à reforma tributária e está encabeçada pelas Deputadas Federais Jô Moraes e Rita Camata (EC nº 48). Essa proposta mantém as contribuições sociais sobre o faturamento e o lucro enquanto fonte específica do Orçamento da Seguridade Social, mas determina que essas contribuições sejam cobradas como uma alíquota adicional aos impostos sobre o valor adicionado e o IRPJ.

Várias outras emendas19 surgirão com o intuito claro de proteger os gastos

______________________________________________________________18 - “Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação a Constituição originaria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua e de guarda da Constituição (art. 102, I, “a”, da CF). 2. A EC nº 3, de 1993, que, no art. 2º, autorizou a União a instituir o IPMF, incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, no § 2º desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, não se aplica “o art. 150, III, “b” e VI”, da Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e normas imutáveis (somente eles, não outros)” ADI 939 / DF - Relator: Min. SYDNEY SANCHES

19 - Toda a tramitação da reforma tributária, inclusive as emendas a ela apresentadas, pode ser vista em www2.camara.gov.br/proposicoes. E a agenda da Comissão Especial que analisa o mérito da reforma, a pauta e o resultado de suas reuniões, pode ser acessado em www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias53/especial/pec03107

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sociais e fazer avançar a justiça tributária.

Dentre as que estão noticiadas, podemos citar emendas com as seguintes finalidades (e com certeza outras propostas interessantes aparecerão dentre as dezenas de emendas que serão protocoladas para a tramitação na reforma):

i) Rediscussão da Desvinculação de Recursos da União (DRU) com o fim da sua incidência no cálculo dos recursos mínimos a serem aplicados na Educação (proposta do Consed e da Undime). Há outras propostas para a sua alteração;

ii) Proibição da extinção do Salário Educação. (Undime);

iii) Aumento gradativo dos recursos para educação. No caso da União subiria em cinco anos de 18% para 23%; nos Estados e Municípios, de 25% para 30%. (Consed);

iv) Implementar o controle social sobre o Fundo de Equalização de Receitas e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional por meio de conselhos com participação da sociedade civil (Inesc);

v) Instituir a progressividade para todos os tributos (apresentada pela Deputada Luiza Erundina);

vi) Criação da Contribuição sobre Grandes Fortunas com destinação para Seguridade Social (Deputada Luiza Erundina).

É a organização social e a pressão sobre governo, partidos e parlamentares, aproveitando-se inclusive do ano eleitoral, que pode proporcionar algum avanço para o nosso sistema tributário.

Como foi dito, no dia 15 de maio de 2008 o IPEA lançou um importante estudo demonstrando as injustiças e a regressividade do nosso modelo tributário20. O trabalho apresenta uma realidade de iniqüidades e os desafios a enfrentar e faz um acompanhamento desde a queda da participação dos salários na renda nacional (foi de 56,6% em 1959/60 para 39,1% em 2005) até o impacto dos diversos tributos na distribuição da renda. Sobre esse aspecto é ressaltado como a contribuição previdenciária e as respectivas transferências se destacam pelo seu efeito combinado altamente distributivo. Mesmo o IRPF, que no Brasil é pouco progressivo e penaliza a renda do trabalho frente as rendas do capital, cumpre ainda um papel importante, ao contrário dos impostos indiretos.

Analisando os efeitos da tributação nos diferentes decis de renda, o estudo,

______________________________________________________________20 - Infelizmente a integra do estudo ainda não estava disponível, mas os interessados podem encontrar informações sobre o trabalho em www.ipea.gov.br

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tomando por base dos dados do IBGE sobre orçamentos familiares de 2003, conclui que os 10% mais pobres da nossa sociedade perdem 32,8% de sua renda com o pagamento de tributos. A tributação sobre os extremamente mais pobres chega a alcançar 44% da renda. Um verdadeiro confisco. Os 10% mais ricos, ao contrário, entregam apenas 22,7% de suas rendas ao Estado. Esse efeito perverso é provocado pela tributação indireta, que consome para os mais pobres 29,1% da renda e, para os mais ricos, apenas 10,7%. Por sua vez, progressividade dos tributos diretos (3,7% para os mais pobres e 12,0% para os mais ricos) está muito longe de conseguir alcançar a desproporção patrimonial desses segmentos. No Brasil, os 10% mais ricos possuem fortunas que superam o tamanho do PIB nacional, o que lhes permite concentrar 75% da renda.

Portanto, não é sem razão que apontamos para as enormes tarefas a serem realizadas nesse momento de reforma tributária. As iniqüidades e os desafios a enfrentar são muitos e se contrapõem a prestigiosos interesses que construíram e mantêm as desigualdades e a concentração de renda em nosso país.

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4 - A desvinculação de recursos no Orçamento da Seguridade Social

A DRU é um mecanismo que permite ao governo federal utilizar como quiser 20% de toda a receita federal. Por conta da grandeza desses recursos os governistas não mediram esforços para garantir a aprovação da sua prorrogação até 2011. É importante frisar que a DRU caminha na contra-mão do crescimento da economia ao retirar recursos da sociedade afim de obter o superávit primário e por extensão transferi-los para o mercado especulativo.

Essa finalidade não condiz com o objetivo proposto pelo Ministério do Planejamento ao mencionar que um dos objetivos desse dispositivo é o de “permitir a alocação mais adequada de recursos orçamentários”. A Seguridade tem bilhões de recursos retirados da destinação estabelecida na Constituição para serem utilizados no pagamento dos juros da dívida pública federal. Esses recursos deveriam ser canalizados em favor de cada cidadão deste País, em obras de infra-estrutura e criação de emprego. No entanto, são direcionados para os rentistas, credores da União.

Como tem sido afirmado pela ANFIP, a Seguridade Social é amplamente superavitária. A Constituição Federal de 1988 previu vários tipos de recursos e contribuições para o seu financiamento, de tal forma, que se forem comparados os valores dos recursos captados com as despesas das três áreas – saúde, previdência e assistência social - é possível perceber a geração de um excedente orçamentário.

Embora tenha amparo legal, mecanismos como a DRU não contribuem para a adequada utilização do orçamento. Percebe-se que na maioria das vezes é construído um discurso para convencer a opinião pública de que a previdência é inviável, tanto econômica como socialmente, e que a questão pode ser resolvida através da previdência privada. Isso é levado a cabo com o objetivo de justificar reformas e retirar do Estado a responsabilidade de assumir despesas na área social, particularmente, na Seguridade.

Os desvios da receita de contribuições sociais por meio da DRU podem ser observados na Tabela 11. Em 2007, foram carreados do Orçamento da Seguridade Social mais de R$ 38,8 bilhões para composição do superávit primário (11,3% do total arrecadado).

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Mesmo retirada a parcela da DRU e as destinadas à saúde, previdência e assistência aos cidadãos, o resultado da Seguridade Social em 2007 permaneceu positivo em R$ 21,8 bilhões (28,4% a mais que em 2006), como mostra a Tabela 12. Pode-se entender porque houve a prorrogação da desvinculação, afinal, o Orçamento da Seguridade é o principal alvo na estratégia de vigorar o ajuste fiscal.

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Com o superávit obtido em 2007, mais uma vez mantém-se um dos marcos da política econômica vigente que tem, e continuará tendo na DRU, um dos principais mecanismos de composição do Orçamento Fiscal. O Gráfico 1 elucida a evolução do superávit da Seguridade, sem e com os efeitos da Desvinculação de Recursos para efeito de comparação.

Para Evilásio Salvador, assessor de Políticas Social e Orçamentária, do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), a canalização de recursos para o pagamento de juros e amortização da dívida pública, que compromete quase um terço do orçamento brasileiro, beneficia pouca gente no país. “É um gasto que vai simplesmente para a especulação financeira, para as pessoas que vivem dos juros da dívida interna. De acordo com estudos, somente 20 mil pessoas no país se apropriam desses recursos pagos na forma de juros”.21

A Tabela 13 apresenta o uso de contribuições sociais nos mais diversos

______________________________________________________________21 - http://ultimosegundo.ig.com.br/economia/2008/03/09/tecnico_do_ipea_afirma_que_gastos_sociais_no_pais_poderiam_ter_crescido_mais_1221417.html

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órgãos22 e demonstra que além da DRU, outros mecanismos são utilizados para desviar recursos das contribuições sociais, como, por exemplo, a utilização indevida em outros órgãos e a retenção dos recursos arrecadados nos cofres do Tesouro Nacional.

______________________________________________________________22 - Apenas algumas despesas do Orçamento Fiscal, como a merenda escolar, têm cobertura legal para serem financiadas com recursos da Seguridade Social.

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5 - Fluxo de Caixa do INSS

Analisando-se a movimentação financeira da Previdência Social – Fluxo de Caixa do INSS – no ano de 2007, verifica-se que a receita total, que engloba todas as rubricas relativas aos recebimentos de caixa, teve crescimento nominal de 7,3% e real23 de 2,04%, saltando de R$ 201,8 bilhões em 2006, para R$ 216,5 bilhões em 2007, comparados períodos equivalentes (Tabela 14).

As Receitas Previdenciárias Próprias (Recebimentos Próprios) atingiram, no ano de 2007, o equivalente a R$ 153,8 bilhões. Deduzidas as Transferências a Terceiros, equivalentes a R$ 13,4 bilhões, apuram-se Receitas Próprias Líquidas iguais a R$ 140,4 bilhões. Se comparadas a 2006, quando o valor líquido totalizou R$ 123,5 bilhões, o crescimento nominal foi de 13,7%, e o real, de 8,1%.

A Arrecadação Bancária, rubrica mais expressiva das Receitas Previdenciárias Próprias, teve incremento nominal de 16,2% e real de 10,5%. Em valores monetários correntes, passou de R$ 122,9 bilhões, em 2006, para R$ 142,8 bilhões em 2007. A partir de agosto de 2007, foi incluída na Arrecadação Bancária a rubrica Simples. Em contrapartida, houve diminuição da Arrecadação do Simples. O Simples é um regime tributário diferenciado e simplificado, previsto na Lei Complementar nº 123 de 2006 (alterada pela LC nº 127 de 2007) e aplicável às Microempresas e às Empresas de Pequeno Porte, a partir de 01.07.2007.

O Simples implica o recolhimento mensal, mediante documento único de arrecadação, dos seguintes tributos: Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); Contribuição para o PIS/Pasep; Contribuição para a Seguridade Social (cota patronal); Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).

Já os recursos provenientes do Orçamento da Seguridade Social (Transferências da União), totalizaram no acumulado de 2007 o equivalente a R$ 61,8 bilhões, representando uma diminuição nominal e real respectivamente de 8,8% e 13,3% em relação ao acumulado de 2006, quando perfizeram R$ 67,7 bilhões.

______________________________________________________________23 - Os valores reais foram atualizados mensalmente pelo INPC a preços de dezembro de 2007.

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A Cofins/LOAS, rubrica que suporta o pagamento desses benefícios pelo INSS, representou, em 2006, cerca de 20,9% do total repassado pelo Ministério da Fazenda. Em valores nominais houve incremento de 7,1% em relação ao total de 2006. Já em valores reais, considerando a inflação vigente no período, houve um aumento de 1,9%. Em valores monetários, comparando o ano de 2006 ao de 2007, o salto foi de R$ 12,1 bilhões em 2006 para R$ 12,9 bilhões em 2007.

Sob a ótica das Despesas Totais (Pagamentos), o acumulado de janeiro a dezembro de 2007 foi de R$ 221,9 bilhões, o que expressa um aumento nominal de 10,7% e um crescimento real de 5,3%, haja vista que em 2006 totalizou R$ 200,5 bilhões.

A diferença entre as Receitas Próprias Líquidas24 do INSS e o Total de Benefícios do RGPS foi de R$ 44,9 bilhões negativos no acumulado de 2007. O saldo teve pouca variação real (1,5%), já que em 2006 somou R$ 42,1 bilhões negativos (R$ 44,2 bilhões negativos em termos reais). É importante ressaltar que esse resultado não computa nenhuma outra receita do Orçamento da Seguridade Social, o qual se mantém superavitário.

Constata-se que a Receita Previdenciária segue apresentando resultados satisfatórios com crescimentos anuais conseguidos mediante esforço do contingente de servidores na execução do planejamento fiscal e com a criação da Receita Federal do Brasil (Lei 11.457/2007). A melhoria desses números está fortemente relacionada à crescente oferta de emprego formal e à tendência de aumento do número de trabalhadores com carteira assinada. Há expectativa de que o pleno funcionamento do novo órgão dinamize não apenas a arrecadação previdenciária, mas todas as atividades relacionadas à tributação.

______________________________________________________________24 - Receitas Próprias Líquidas correspondem a Receitas Previdenciárias Próprias deduzidas as Transferências a Terceiros.

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6 - A Seguridade Social e os regimes próprios de servidores e militares

Os preceitos legais que regem o RPPS – Regime Próprio de Previdência Social - possuem fundamento no Art. 40, da Constituição Federal, e são diferentes daqueles aplicados ao RGPS.

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo (redação dada pela EC nº 41 de 2003).

Sob o impacto de duas reformas constitucionais, com a EC n.º 20, editada em 1998, e a EC n.º 41, editada em 2003 (amenizada pela EC n.º 47 de 2005), os servidores públicos foram duramente penalizados. Não há novidade em se afirmar que essas reformas sempre cortaram direitos e ampliaram as exigências para acesso aos benefícios. Normalmente passa despercebida a desconstitucionalização dos direitos contida em ambas as reformas, bem como as perdas dos trabalhadores e servidores junto a seu regime previdenciário, abrindo amplos espaços para diversas formas de mudanças infraconstitucionais.

O discurso da existência de um déficit na previdência dos servidores foi sempre um instrumento importante para a legitimação dessas reformas. Há uma reafirmação continua de que os direitos previdenciários representam um custo impagável para a sociedade e que se torna insustentável para o Estado arcar com esses benefícios, dando assim um caráter inevitável de cortes. O raciocínio se completa ao conjugarmos esses cortes aos interesses dos regimes complementares de previdência, uma verdadeira mina de ouro para o mercado de capitais.

A retórica desse discurso se torna ainda pior se considerarmos que nem todos os direitos possuem a garantia constitucional, pois bastam mudanças na legislação ordinária para dar continuidade a todo esse processo.

As reformas nos regimes previdenciários promovidas desde 1998, e inclusive a de 2003, podem ser resumidas em dois pontos principais: a descaracterização do benefício previdenciário enquanto direito decorrente do trabalho e a prevalência do interesse

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privado. Os principais instrumentos dessas mudanças, que vêm sendo introduzidos desde a EC nº 20, foram, como foi dito anteriormente, a desconstitucionalização dos direitos, a constitucionalização cada vez maior de exigências e restrições, inclusive a de um valor nominal para o teto do valor de benefícios, e a instituição da previdência complementar para os servidores.

As reformas da previdência alteraram profundamente os regimes previdenciários dos trabalhadores e dos servidores públicos. Embora grande parte das discussões estivesse centrada na ampliação das carências e exigências e na diminuição dos direitos, as mudanças mais significativas foram:

i) a alteração de tempo de serviço para tempo de contribuição, transferindo ao segurado o ônus da comprovação e da fiscalização das contribuições patronais, sem que se tivesse qualquer mecanismo ou condição de fazê-lo. É importante ressaltar que esse ponto atinge não só os trabalhadores do setor privado, mas também os servidores públicos que precisam averbar esses períodos para fins de aposentadoria no setor público;

ii) a subordinação dos direitos previdenciários a uma mal definida exigência de “equilíbrio financeiro e atuarial”, que alimenta o discurso da necessidade de modificação dos regimes jurídicos previdenciários sempre na direção do corte de direitos, na ampliação das contribuições e das carências;

iii) a constitucionalização de múltiplas exigências e restrições, dentre elas a de um teto para o valor dos benefícios, determinado em valores nominais - fixado em 1998 no valor de R$ 1.200 e, posteriormente, em R$ 2.400 (EC nº 42/03) -, que mesmo corrigido pela inflação vem sendo constantemente rebaixado perante o referencial de remuneração do trabalho, ou seja, o salário mínimo. Hoje esse valor é de R$ 3.038,99, significando 7,3 salários mínimos. Ao final do segundo mandato do atual governo, no entanto, estará reduzido a 6,64 vezes, já que o salário mínimo terá ainda, em 2009 e 2010, aumentos reais de 5%, na média;

iv) o completo desrespeito ao direito de transição. Embora todas as emendas constitucionais contivessem normas de transição, elas afetavam em maior ou menor grau todos os servidores no período anterior à reforma, exceto aqueles que já possuíam o direito aos benefícios adquiridos;

v) a instituição da contribuição previdenciária para os servidores inativos, resultou em um instrumento de redução dos benefícios pagos;

vi) a criação do regime de previdência complementar, desobrigando o Estado a assegurar benefícios aos servidores e subordinando o direito previdenciário

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ao resultado de aplicações financeiras, transferindo para a gestão privada uma fábula de recursos, além do risco do mercado financeiro para a aposentadoria. A EC nº 20 de 1998 desconstitucionalizou até mesmo a previsão de um regime complementar público, opcional para o conjunto dos trabalhadores.

As múltiplas mudanças ocorridas na Previdência do setor público se deram dentro de uma agenda de interesses do setor financeiro. Por isso, pouco se avançou no que diz respeito aos posicionamentos defendidos desde o governo Collor, que associavam o servidor público a privilégios e aos males que assombram a sociedade brasileira, verdadeiros entraves ao desenvolvimento da Nação. No fundamental, ao invés de combater as distorções, os direitos continuaram sendo associados a privilégios, desconhecendo-se as situações diferenciadas entre o trabalhador do setor privado e o servidor público, que envolvem relações de trabalho e, naturalmente, relações previdenciárias delas derivadas.

Historicamente, os regimes previdenciários dos servidores não se baseavam em um princípio contributivo (ver Box). Isto não significa que não houvesse contribuição. Elas estão instituídas desde 1938. Mas as aposentadorias decorriam da relação entre o servidor e a Administração, como que uma decorrência pela relação de trabalho. Portanto, essas despesas eram encargo do Estado. Com o tempo, passou-se a entender como socialmente justo o aumento da contribuição dos servidores para a sua previdência, e que não se oferecesse benefícios desproporcionais, que não guardassem relação com o interesse público. Mas essas medidas não permitem igualar a situação laboral do servidor ao do conjunto dos trabalhadores.

O sempre invocado argumento da isonomia entre servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada é na verdade uma incompreensão sobre o papel do Estado, o seu relacionamento com os servidores e de ambos com a sociedade. Como um dos pilares da isonomia é conceder tratamento diferenciado para os desiguais, é preciso analisar a fundo a natureza da relação existente entre o servidor e a sociedade, através do Estado.

São nitidamente diferentes os laços que unem um servidor ao Estado e um trabalhor a uma empresa privada. Um contador, que busca a elisão fiscal e o planejamento tributário para seus clientes, age por interesses diversos a um servidor, que vinculado ao interesse público, é obrigado a denunciar qualquer irregularidade de que tenha conhecimento; nem um embaixador que representa e defende os interesses de uma Nação pode ser comparado a um lobista; nem um militar a um segurança privado; nem um pesquisador que trabalha no setor público a um que trabalha no setor privado. Indistintamente, médicos, professores, enfim, todos os servidores têm o seu fazer identificado a um interesse público determinado pela lei.

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Por sua vez, o trabalhador do setor privado, embora resista, está coligado ao lucro do empregador. Isto não é em hipótese alguma um demérito para o trabalhador que atua no setor privado. Essa diferença deve ser inicialmente reconhecida, não para providenciar privilégios aos servidores públicos mas para distinguir que realmente existe uma situação díspare que merece uma justa distinção.

A natureza diferenciada do servidor público e dos membros dos poderes frente aos trabalhadores do setor privado é traduzida numa relação igualmente diferenciada da prestação laboral, com direitos e deveres distintos. Se no setor privado há prevalência da liberdade e do interesse privado, no setor público há restrições na fixação dos padrões remuneratórios e ainda no exercício profissional. Como não podem negociar livremente salários e outros direitos, os servidores têm menor capacidade de constituir sobras que assegurem a proteção da renda futura, para si e para a sua família, do que o teriam na liberdade da prestação laboral para empresas privadas. Assim, o Estado consegue recrutar os melhores quadros para a prestação do serviço público dispensando esse trabalhador desse encargo. A previdência dos servidores, portanto, integra o conjunto retributivo pela prestação de serviços.

O setor privado tem na livre remuneração de seus trabalhadores e a participação nos resultados, para os mais felizardos, os mecanismos de premiação e coptação de quadros. No setor público, é bastante diferente. A vinculação à legalidade, impessoalidade e ao interesse público impõe restrições a salários, gratificações, benefícios. Assim, historicamente o direito à aposentadoria correspondeu a essas limitações premiais e valorativas do trabalho. Não deveria ser diferente, porque é preciso compensações para que a Administração Pública possa competir na seleção de bons profissionais. Isto não é uma carta em branco para privilégio, mas a possibilidade do setor público ter em seus quadros servidores capazes, que possibilitem a justa definição e execução de políticas e serviços públicos. A sociedade merece melhores quadros do que a empresa privada.

Desde a EC nº 20, os regimes previdenciários passaram a atender a um equilíbrio financeiro e atuarial. O que parece lógico dentro de um ambiente de respeito às contas públicas é um trunfo para mudanças futuras, sempre restritivas de direitos. Isto porque estão responsabilizando e penalizando os atuais trabalhadores e servidores, nas mais diversas esferas, do campo econômico ao administrativo pelos desequilíbrios e fatos díspares como a situação do mercado de trabalho, relação entre ativos e inativos, relações salariais, equilíbrio contributivo, especialmente o respeito à capacidade econômica dos agentes etc.

E, para potencializar o discurso do déficit é comumente divulgado números em conjunto relativos aos diversos regimes previdenciários. A cada momento, de acordo com a conveniência do expositor, são somados receitas e despesas do regime geral dos

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trabalhadores com os regimes próprios (servidores e militares) da União, ora regime de servidores com os de militares, ora dos múltiplos regimes próprios da União, dos Estados e dos Municípios. Para que associar, durante a discussão de uma reforma, numa mesma conta as despesas previdenciarias com os diferentes regimes de civis e militares se não há nenhuma pretensão de modificar as regras relativas aos militares? Essas e outras associações pretestam-se muito pouco à elucidação da realidade, especialmente quando se pretende fazer mudanças específicas.

A desinformação sobre a situação dos servidores federais é muito grande. Em 1989, a União contava com mais de 750mil25 servidores ativos. Hoje o contingente é de cerca de 30% menor. No entanto, não se pode exigir que os servidores que restaram trabalhando em um outro modelo de Estado, menor e descentralizado, paguem a conta de privatizações, das terceirizações e do desmonte da máquina pública.

Com a implantação do SUS, por exemplo, a saúde pública foi municipalizada, mas os Ministérios da Previdência e da Saúde ainda pagam aposentadorias e pensões de muitos servidores ativos no tempo em que esse serviço era prestado pela esfera federal (primeiro pelo INAMPS depois diretamente pelo Ministério da Saúde).

Há situações similares em diversos outros órgãos: no Ministério das Comunicações existe a conta dos aposentados dos Correios, que antes de se tornar empresa era autarquia – ao final de 2005, de uma folha de 37,5 mil apenas 2 mil eram servidores ativos -; no Ministério dos Transportes, os da Rede Ferroviária, do GEIPOT etc. – dos 81,96 mil, apenas 4,65 eram servidores ativos; há ainda pagamentos relativos a servidores dos ex-territórios e repasses para o Distrito Federal. Em todos esses casos, não há servidores públicos federais em atividade correspondentes aos aposentados e pensionistas. Ou são servidores municipais - no caso da saúde - ou servidores do DF ou dos Estados (cada qual contribuindo para o seu respectivo regime previdenciário) ou são trabalhadores contratados pela CLT contribuindo para o RGPS (no caso das empresas).

Dessas reformas não há apenas exemplos do passado. A aprovação da chamada fundação estatal irá contratar trabalhadores vinculados à CLT para a prestação de serviços públicos, contribuindo ao longo dos anos para ampliar a desproporção entre servidores ativos e inativos. Da mesma forma a implantação da aposentadoria complementar subtrairá a contribuição dos novos servidores agravando ainda mais as contas previdenciárias.

É importante ficar claro que a opção por uma reforma administrativa tem custos e benefícios, e esses custos não podem recair exclusivamente no sentido de subtrair direitos dos servidores.

______________________________________________________________25 - Esses dados referem-se exclusivamente ao Executivo

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É comum ouvirmos que os servidores públicos nunca contribuíram para a Previdência Social. Esse argumento foi muito utilizado para, por exemplo, instituir a contribuição de inativos. Mas, a realidade é um pouco diferente.

A contribuição dos servidores ativos está prevista desde o IPASE (Decreto-Lei nº 288/1938). Para esse Instituto os servidores contribuíam com alíquotas que variavam entre 4% e 7%. É comumente aceito que essa contribuição era relativa à pensão e não estava associada ao pagamento de aposentadoria, já que esse benefício não tinha caráter contributivo, mas sim “orçamentário”. Não têm fundamento as argumentações postuladas sobre essas contribuições de que eram economicamente insuficientes para a cobertura daqueles benefícios, o que caracterizaria o aspecto não contributivo.

Todos os regimes previdenciários daquela época possuíam níveis de contribuição no mesmo patamar. A Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas , também responsável pelos pagamentos de aposentadorias, pensões e outros benefícios era financiada com contribuições dos associados obrigatórios e facultativos, em percentuais que variavam entre 3% e 8% dos respectivos salários. No mesmo percentual era a contribuição dos trabalhadores para a Caixa de Aposentadoria, a da Estiva. Os bancários pagavam entre 4% e 7% para a Caixa dos Bancários. Vê-se que funcionários e trabalhadores, à época, contribuíam entre 3% e 8% da remuneração dos cargos públicos ou dos salários dos extranumerários. Esse nível contributivo era plenamente factível com o quadro demográfico e etário da época e podia ser observado em patamar similar nas Caixas de Aposentadorias dos trabalhadores em geral. Cabe ressaltar que essas instituições eram superavitárias, tanto o IPASE quanto as Caixas.

Foi somente em 1958, depois da criação do Estatuto dos Servidores Públicos Civis, com a Lei n.º 1.711, de 1952, que a Lei n.º 3.373 reduziu

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o plano de benefícios do IPASE, suprimindo-lhe a responsabilidade pelo pagamento das aposentadorias dos funcionários, que passaram a ser feitas à conta do Tesouro. Em 1993, posteriormente à aprovação do RJU, a EC n.º 3 introduziu no texto constitucional a contribuição de servidores ativos para o custeio de aposentadorias e pensões. Essas contribuições foram regulamentadas pelas Leis n.º 8.622/1993 e 9.630/1998. E, durante as discussões da PEC 33 (que resultaria na EC 20) tentou-se aprovar, sem sucesso, a contribuições de inativos.

Essa contribuição de inativos tinha o claro objetivo de reduzir os benefícios pagos. Aliás, instituir contribuições previdenciárias com esse objetivo foi igualmente tentado durante a tramitação da reforma da previdência. Em novembro de 1998, como uma das medidas de ajuste fiscal já visando ao acordo com o FMI (assinado em fevereiro de 1999), o governo FHC tentou criar uma contribuição adicional provisória para os servidores públicos, com a MP 1.720. Reeditada por uma única vêz como MP 1.720-1.

A contribuição de inativos propriamente dita foi tentada com a Lei n.º 9.783, de 1999, que previa a contribuição inclusive de pensionistas para o custeio dos benefícios e contemplava ainda o adicional de contribuição previsto pela MP 1.720. Entretanto, o STF decretou uma vida curta tanto para a contribuição de inativos quanto para a contribuição confiscatória contida na medida (ADI 2010). A nova investida se deu através da EC 41 de 2003, quando foram aprovadas as contribuições de servidores aposentados e pensionistas.

Fruto dessa mudança constitucional, a União conseguiu instituir e cobrar essas contribuições. A Tabela a seguir apresenta os números relativos às contribuições destinadas ao regime próprio de previdência do servidor público.

Pelas informações contidas na tabela, fica evidente que a contribuição de inativos e pensionistas vem substituindo a responsabilidade da contribuição patronal para o regime previdenciário próprio dos servidores da União, que aliás, nunca integralizou a sua cota ao sistema. Sabemos que o Orçamento arca com o conjunto dos pagamentos dos benefícios, mas a menor contribuição da União amplia

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a diferença entre benefícios e contribuições. Eis mais um instrumento a aumentar artificialmente o chamado “déficit” previdenciário.

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6.1 - Os números dos regimes próprios em 2007

Esse tópico tem por objetivo apresentar o Orçamento da Seguridade Social incluindo não só o RGPS, já apresentado na Tabela 1, mas também as rubricas da previdência dos servidores públicos federais (RPPS) civis e militares, as transferências relativas a servidores inativos do Distrito Federal, Rio de Janeiro (ex-capital) e dos ex-territórios, e ainda as relativas aos encargos especiais (inclusive indenizatórios).

Essa agregação é conceitualmente distorcida e muitas vezes inaceitável. A sua apresentação visa afastar mais uma vez qualquer versão sobre déficits da Seguridade Social. O tamanho do superávit da Seguridade consegue comportar mesmo as despesas dos regimes próprios, como demonstra a Tabela 15.

As receitas do regime previdenciário dos servidores são as contribuições de ativos, de inativos e pensionistas, bem como a contribuição patronal. Para fins desse estudo, como contribuição patronal da União foi estabelecido um montante correspondente ao dobro da contribuição do servidor. Esse critério é utilizado para levantamento do equilíbrio financeiro e atuarial desses regimes.

As despesas do RPPS corresponderam a mais de R$ 53 bilhões em 2007. De maneira a possibilitar melhor compreensão dos dados, para as despesas relativas a EPU, são apresentadas em separado as informações referentes a servidores civis, transferências para ex-territórios, militares e legislação especial. Esse conjunto de despesas somou R$ 54,7 bilhões em 2007 (9,6% a mais que 2006). É importante ressaltar que em função da reforma previdenciária de 2003 (Emenda Constitucional nº 41) os militares deixaram de ser servidores. Portanto, deveriam pertencer a um contexto exclusivo.

Sendo assim, o total desse conjunto de despesas, somando-se as típicas da Seguridade Social, alcançou R$ 339,4 bilhões, como mostra a Tabela 15. Vê-se, portanto, que mesmo incluídas as parcelas relativas aos regimes próprios, o resultado é ainda fortemente superavitário: R$ 26,8 bilhões.

É importante ressaltar que apesar do superávit desse conjunto de receitas e despesas, do aumento das contribuições dos servidores e da imposição da contribuição para aposentados e pensionistas e apesar do aumento das exigências, os servidores não possuem garantia para os seus benefícios futuros.

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O fim da garantia constitucional da integralidade dos benefícios tem permitido aos governos a instituição de vantagens remuneratórias em valores diferenciados para ativos e inativos. São gratificações de desempenho, gratificações de atividade e outras vantagens pecuniárias que somente beneficiam os ativos ou que imputam valores menores para os aposentados e pensionistas.

Mantendo-se essa prática, como vem ocorrendo para uma grande quantidade de categorias de servidores públicos, os benefícios previdenciários dos servidores tendem a se distanciar do padrão remuneratório dos servidores ativos. Sob todos os aspectos, fica evidente pelo menos duas questões: i) que o aumento das exigências e das contribuições dos servidores não representa garantia para o seu benefício previdenciário; e ii) que a instituição das contribuições aos aposentados e pensionistas representa tão somente mais um instrumento a confiscar e reduzir os benefícios pagos.

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CONCLUSÃO

A Seguridade Social nasceu como um sistema para assegurar direitos à saúde, previdência e assistência social. Essa é uma construção da Constituição de 1988. O constituinte e todo o movimento social e político que articulou esse processo sabiam que esses direitos não seriam efetivos sem a capacidade econômica do Estado para financiar todas essas ações, programas e benefícios. Para ter conseqüência, esses dispositivos teriam que vir acompanhados da criação de um orçamento próprio, com fontes exclusivas, para que outras demandas, mesmo que justas e de natureza social, ficassem impedidas de disputar a alocação desses recursos.

Muitos desses direitos que a Seguridade deveria garantir se materializaram. Houve o reconhecimento do salário mínimo enquanto piso de benefícios; a universalização da previdência rural; a implantação dos benefícios assistenciais de natureza continuada; a universalização, a descentralização e a municipalização da saúde; a implantação dos fundos nacionais, estaduais e municipais, para facilitar o controle social sobre os recursos vinculados a essas ações e sobre as despesas que canalizavam esses recursos; a implantação de conselhos de controle social, com poder de intervenção na gestão e na definição de políticas. Mesmo em outras áreas de governo muitos direitos e políticas sociais saíram do papel porque contaram com recursos da Seguridade, como a merenda escolar, as políticas de valorização do trabalho e de reajustes reais para o salário mínimo.

Infelizmente diversos pontos não avançaram. Primeiro porque faltaram governos que priorizassem essas políticas e sociedade organizada que fizesse valer os seus interesses. Segundo porque desde os anos 90, principalmente após o acordo com o FMI em 1998, um ideário passou a defender que o ajuste das contas públicas deveria ser priorizado sobre todos os direitos e todas as demandas e tarefas do Poder Público. Esses poderosos interesses se instalaram nos mais diversos governos, tornaram-se maioria no Parlamento, contagiaram todas as esferas de poder, se transformaram numa prioridade absoluta para o Estado, que permite desconstituir e afrontar direitos sociais para assegurar os direitos dos credores financeiros da dívida pública.

Já em 1993, a aprovação de uma emenda constitucional de revisão subtraia 20% das receitas das contribuições sociais (ECR n.º 1, de 1993) com o chamado FSE (Fundo Social de Emergência), que fazia alusão ao social porque eram sobre essas

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despesas os seus maiores efeitos confiscatórios. Foi apenas o começo: reformas constitucionais, retrocessos legais, práticas de governo do mais puro desrespeito às normas jurídicas, um verdadeiro “vale tudo” para suprimir e desrespeitar direitos adquiridos.

A Seguridade tem exemplos típicos desse desrespeito aos direitos sociais, mesmo diante dos sucessivos superávits de seu Orçamento. A alegação de falta de recursos sempre foi utilizada para negar o adequado financiamento para a saúde e para inibir ou conter a expansão da assistência social, mesmo diante de sinais evidentes de retrocesso médico-sanitário e dos alarmantes índices de miséria e fome. Com a previdência não foi diferente e a pressão se deu com a criação de um conceito muito singular de apuração de contas. Submetida a um modelo econômico que destrói e põe na informalidade o mercado de trabalho, fazendo, ainda,despencar os salários na renda nacional, querem fazer crer que os direitos precisam ser contidos e mesmo subtraídos, desconhecendo preceitos constitucionais que determinam a pluralidade das fontes de financiamento. Além das reformas para corte dos direitos até mesmo falsos índices foram inventados para sonegar o direito à preservação do valor real dos benefícios.

Não foi por acaso que o movimento em defesa da saúde pública foi buscar proteção especial para o financiamento da saúde. Primeiro por uma fonte específica (o IPMF substituído pela CPMF) e depois, quando nem mesmo a existência de superávit na Seguridade e fontes extras de recursos permitiram o aumento do financiamento da Saúde, foram exigir uma aplicação mínima de recursos para o setor.

Alguns avanços significativos podem ser vistos nos últimos anos.

Nesses vinte anos que a CF de 1988 irá completar em outubro próximo, mesmo com todos esses problemas, contra todos esses poderosos interesses, o saldo da Seguridade e do seu orçamento é positivo, demonstrando-se um mecanismo importante para assegurar direitos. Em quase todos esses anos, sobraram recursos à conta da Seguridade. Isso não significa que todos os direitos tenham sido atendidos. E realmente não foram.

Mas o superávit da Seguridade constitui-se um argumento poderoso para a luta em defesa das ações e dos programas de saúde, da previdência e da assistência social. Demonstrada a existência de recursos, podia-se desmascarar o descaso para com as necessidades e demandas da sociedade ou a opção política a elas contrária.

Como mostrado, em 2007 não foi diferente. O Orçamento da Seguridade demonstrou-se altamente superavitário, depois de todas as despesas ainda sobraram mais de R$ 60,9 bilhões, um resultado que superou o do ano passado em mais de

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R$ 10 bilhões. E, mesmo assim, muitos direitos, dentre eles o adequado reajuste dos benefícios superiores ao salário mínimo, continuaram fora do alcance da maioria do povo brasileiro.

O crescimento econômico, melhorias no mercado de trabalho e a ampliação da rede de proteção social dos benefícios e programas de transferência de renda ampliaram em muito o acesso ao consumo de vastos segmentos da sociedade. Essas mudanças são fundamentais para explicar o comportamento positivo da arrecadação federal. Na Seguridade não foi diferente, principalmente com as receitas previdenciárias e a da Cofins. No conjunto, as receitas da Seguridade Social cresceram meio ponto percentual frente ao PIB, o que justifica o aumento do seu superávit.

As despesas também cresceram. Em 2007, pelo terceiro ano consecutivo, o salário mínimo recebeu aumentos reais significativos. Houve uma expansão da cobertura do Bolsa Família. Até mesmo as despesas da Saúde cresceram – o que ainda está longe de representar um financiamento adequado e à altura das necessidades.

Como fora apontado neste trabalho, a Previdência Social vem refletindo as melhores condições do mercado de trabalho com a geração de empregos formais. As receitas crescem mais do que as despesas desde 2004. E, pela inclusão previdenciária, e não pela exclusão de direitos, o saldo de receitas menos despesas previdenciárias caiu, frente ao PIB, de 1,80% do PIB para 1,65%.

Esse saldo tem sido negativo pelo efeito direto da desestruturação do mercado de trabalho brasileiro, que fez explodir a informalidade e a terceirização e enxugou os salários (a participação dos salários na renda nacional caiu de 45% para 39% entre 1989 e 2005). Em 2007, excluídos os valores relativos à antecipação dos pagamentos, pela primeira vez desde 1996 esse saldo não cresceu, estabilizou-se. Mas, como mostrado nos capítulos anteriores, se levássemos em conta as renúncias previdenciárias e a parcela da CPMF vinculada ao RGPS, esse saldo teria caído de R$ 19,6 bilhões para R$ 17,7 bilhões (de 0,84% para 0,69% do PIB).

Os trabalhadores rurais ainda esperam efeitos positivos sobre as condições de trabalho e de renda. Mas, é bem provável que uma importante medida já produza efeitos este ano. Em maio de 2008, a Câmara aprovou a MP 410, que pretende ampliar a formalização do trabalho rural prestado a pessoa física (não foi alterada a prestação laboral a pessoas jurídicas). Foi ainda incorporada à MP toda uma regulação para o segurado especial da previdência especial.

É no setor urbano que se fazem sentir os efeitos de melhoria do mercado de trabalho. A contabilização exclusiva de receitas e despesas relativas a esses segurados urbanos, já demonstra que as receitas superam as despesas. Esse saldo, até então

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negativo, foi de - R$ 1,8 bilhão (em 2006) e tornou-se positivo em 2007, perfazendo R$ 1,3 bilhão. A evolução é tão rápida que somente no primeiro trimestre de 2008 o saldo já foi de R$ 1,4 bilhão.

Vale lembrar que as melhorias ocorridas no mercado de trabalho ainda são muito limitadas e que nos últimos anos a criação de empregos com carteira assinada se deu com grande concentração nas faixas de até dois salários mínimos. Se o crescimento econômico demonstrar-se parte de um ciclo duradouro e medidas de valorização do trabalho forem adotadas, melhorias ainda mais significativas serão sentidas na Previdência, com aumento da cobertura e recomposição das contas. Afinal essas questões andam juntas.

Mas essa vinculação dos números da Previdência aos do mercado de trabalho e as boas notícias das contas previdenciárias não receberam qualquer destaque. Ao longo do ano de 2007, durante os trabalhos do Fórum Nacional de Previdência Social, o discurso predominante era exatamente o oposto. Eram notícias a crise financeira da previdência, o seu colapso iminente frente às mudanças demográficas e outras igualmente ruins que justificam as reformas com corte de direitos. E, mesmo agora, quando estão encerrados os trabalhos do Fórum e a reforma, aparentemente adiada; os bons números de 2008 parecem inexistir, para não influenciarem os debates sobre o fim do fator previdenciário e o aumento dos reajustes dos aposentados (medidas que em 2008 foram aprovadas pelo Senado e estão em discussão na Câmara).

No ano de 2007 os trabalhadores lutaram contra mais uma possibilidade de reforma. Aliados à fácil correlação entre a melhoria dos números do mercado de trabalho e da previdência social, os conceitos constitucionais de Seguridade Social e do seu orçamento foram importantes instrumentos para esses embates. Desmascarou-se o falso discurso do “déficit” (embora não esteja enterrado).

A votação pelo Senado Federal que determinou, no mesmo momento, o fim da CPMF e a manutenção da DRU contribui para esvaziar o vitorioso discurso do superávit. Para 2008, a Seguridade Social perderá os R$ 40 bilhões previstos para a CPMF e aproximadamente outros R$ 35 bilhões pela incidência da DRU sobre as demais contribuições sociais. Reforça-se a importância de defendermos a Seguridade Social, a pluralidade e exclusividade de suas fontes e o seu próprio Orçamento na Reforma tributária. Sem a materialidade do financiamento, a seguridade não é capaz de assegurar direitos, como manda a Constituição.

Há muitas distorções no nosso sistema tributário. Infelizmente a injustiça tributária, representada pela sua regressividade - a maior das distorções -, não está sendo enfrentada. O estudo do IPEA demonstrou como efeitos da tributação nos

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diferentes decis de renda compõem elementos importantes para a concentração de renda em nosso país. Na prática, pelos impostos, os pobres sustentam um Estado que, pelos pagamentos de juros, assegura renda aos mais ricos, que são menos tributados.

Estamos diante de um modelo com grande desproporção entre a tributação indireta, sobre o consumo, e a direita, sobre o patrimônio e a renda. E, mesmo assim, a tributação sobre a renda penaliza a renda do trabalho e ignora a renda do capital; e a tributação sobre o patrimônio, enxerga carros e casas, mas é incapaz de alcançar o patrimônio financeiro. Há vinte anos, as grandes fortunas se multiplicam à espera da regulamentação de imposto.

Assim, o estudo não poderia apontar dados diferentes: os 10% mais pobres perdem 32,8% de sua renda para os tributos e, ao contrário, os 10% mais ricos, apenas 22,7%. Um efeito provocado pela tributação indireta, que consome para os mais pobres 29,1% da renda e, para os mais ricos, apenas 10,7%. A progressividade dos tributos diretos é muito pequena frente à desproporção patrimonial desses segmentos (3,7% para os mais pobres e 12,0% para os mais ricos), pois no Brasil, os 10% mais ricos possuem fortunas que superam em muito o tamanho do PIB nacional o que lhes permite concentrar 75% da renda.

Além de omitir-se frente a essas questões, a reforma pode, se analisarmos do ponto de vista da Seguridade, apontar no sentido contrário. Há muita injustiça no volume de recursos que o governo arrecada sobre o faturamento. Melhor seria se tributasse grandes fortunas, rendas financeiras e o lucro. Parte dessa distorção é compensada pelo uso desse dinheiro, já que a tributação sobre o faturamento vira, na sua maioria, contribuições sociais como Cofins, PIS/Pasep26, associadas a gastos sociais. Há desvios, como mostra a existência do superávit da seguridade. Mas, a injustiça se ampliará se esses recursos, subtraídos da parcela mais pobre, forem incorporados aos impostos, tributos voltados para o financiamento do Estado, não diretamente identificados aos gastos sociais da seguridade.

É preciso simplificar o sistema, mas não em prejuízo da Seguridade Social e dos direitos que ela representa. É inadmissível que neste governo se percam a pluralidade e a exclusividade das fontes de financiamento da Seguridade, voltando a um modelo onde esses recursos acabam por serem disputadas com outros interesses. Vale lembrar quão importantes foram essas questões em 2007, na luta contra as idéias de reformas na previdência social.

É possível simplificar o sistema sem agredir esses princípios importantes

______________________________________________________________26 - Também em parte da CPMF, que foi extinta.

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conquistados na Constituição de 1988. Não devemos alterar o art. 195 da CF. Ele representa a pluralidade e a exclusividade de fontes de financiamento para a Seguridade e a responsabilidade das empresas pelo pagamento dessas contribuições sociais. Ele ainda diferencia contribuições de impostos, abrindo a elas exceções que não são dadas aos impostos.

Uma conseqüência importante da extinção das contribuições sociais e a sua incorporação aos impostos será provavelmente o fim da diferenciação por atividade econômica, porte da empresa, ou utilização intensiva de mão-de-obra. Como vimos, há dispositivos constitucionais que garantem essas especificidades para as contribuições sociais e, ao contrário, para os impostos vedam a instituição de tratamento desigual e proíbem distinção em razão da ocupação ou da função para os tributos. Os dispositivos da emenda do governo entram em choque com as disposições do art. 150 da CF, mas pode ter a mesma sorte da emenda da IPMF (vide nota de rodapé nº 18). Até mesmo a possibilidade medidas de desoneração da folha de salários serem compensadas em outros tributos fica prejudicada com o fim da diferenciação. Essa possibilidade dos diferentes segmentos da sociedade contribuírem diferentemente para Seguridade é um grande avanço e não deve ser submetido ao risco de uma reinterpretação jurídica.

É possível simplificar, fazendo com que a contribuição social sobre o lucro, por exemplo, incida sobre a mesma base de cálculo do Imposto de Renda, diminuindo a complexidade e o esforço contábil, como se a empresa estivesse pagando um único tributo. Igualmente, a contribuição sobre o faturamento poderia adotar a mesma base de cálculo do IVA-F. Essa pretensão normativa, que simplifica, mas mantém as contribuições sociais sobre o faturamento e o lucro enquanto fonte específica do Orçamento da Seguridade Social, já foi apresentada sob a forma de uma emenda à reforma.

Várias outras emendas devem surgir para defender, na reforma, a Seguridade, a vinculação com os gastos sociais e o resgate de princípios de justiça tributária ausentes no modelo vigente e na proposta do governo.

Será preciso muita pressão sobre governo, partidos e parlamentares para que o nosso sistema tributário possa avançar. Essa seja talvez a principal tarefa de 2008. Há muitos pontos positivos que podem ser apontados no transcurso dos últimos anos. Mas, um retrocesso de tal ordem na Seguridade resultaria num saldo altamente negativo. Para enfrentar as iniqüidades e os desafios, que são muitos, para se contrapor aos poderosos interesses que construíram e mantêm as desigualdades e a concentração de renda em nosso país, é preciso justiça tributária e não, como faz a emenda, colocar em risco as conquistas sociais alcançadas pela Constituição de 1988. Com certeza não é este o presente que a Seguridade Social merece receber pelos seus 20 anos.

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Abreviaturas, siglas e termos utilizados nesta obra

ADI - Ação Direta de Inconstitucionalidade.

ANFIP - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil.

BC - Banco Central.

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.

CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados.

CCJ - Comissão de Constituição, justiça e cidadania.

CDES - Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social.

CDP - Certificado da Dívida Pública.

CF - Constituição Federal.

Cide-Combustíveis - Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico.

CLT - Consolidação das Leis do Trabalho, sendo que o seu objetivo principal é a regulamentação das relações individuais e coletivas do trabalho.

COBAP - Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas.

COFINS - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social.

CONOFF - Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira.

CONSED - Conselho Nacional de Secretários de Educação.

CONTAG - Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura.

CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira.

CSLL - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido.

Déficit - déficit ou défice é um termo contábil de origem latina que se caracteriza por um saldo negativo orçamentário, ou seja, ter mais gastos ou despesas do que ganhos ou receitas.

DIEESE - Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos.

DRU - Desvinculação de Recursos da União – também mencionada como Desvinculação de Receitas da União.

EC - Emenda Constitucional, que é uma alteração da Constituição de uma nação ou

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Estado. Em jurisdições com Constituições rígidas ou entrincheiradas, a realização de uma emenda requer procedimentos diferentes daqueles usados para criar e modificar leis ordinárias.

ECR - Emenda Constitucional de Revisão.

EPU - Encargos Previdenciários na União. São recursos destinados ao pagamento dos proventos de aposentadorias e pensões dos servidores civis e militares da administração direta da União e, por meio do PASEP, a corrigir distorções de renda e assegurar especificamente ao servidor público a formação de um patrimônio individual progressivo.

FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador.

FEF - Fundo de Estabilização Fiscal.

FER - Fundo de Equalização de Receitas.

FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço.

FHC - Fernando Henrique Cardoso.

FIES - Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior.

Fluxo de Caixa - Corresponde à movimentação financeira da previdência social, efetuada por meio do acompanhamento diário da entrada (recebimentos) e da saída (pagamentos) de recursos financeiros do caixa do INSS.

FMI - Fundo Monetário Internacional.

FNS - Fundo Nacional de Saúde.

FOB - Free On Board - Significa que o comprador é responsável pelo transporte (frete), seguro da carga e outros custos e riscos.

FPE - Fundo de Participação dos Estados.

FPM - Fundo de Participação dos Municípios.

FSE - Fundo Social de Emergência.

FUNDAF - Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização.

Fundo de Pobreza – Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza – Emenda Constitucional 31/2000.

GEIPOT - Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes.

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços.

INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social.

Inesc - Instituto de Estudos Socioeconômicos.

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INPC - Índice Nacional de Preços ao Consumidor.

INSS - Instituto Nacional do Seguro Social.

IPASE - Instituto de Previdência a Assistência dos Servidores dos Estados.

IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados.

IPMF - Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira.

IR - Imposto de Renda.

IRPJ - Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas.

ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza.

IVA-F - Imposto sobre Valor Agregado Federal.

LC - Lei Complementar.

LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social (Lei no 8.742/93).

MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

MP - Medida Provisória.

MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

MPS - Ministério da Previdência Social.

MS - Ministério da Saúde.

MTE - Ministério do Trabalho e Emprego.

PAC - Programa de Aceleração do Crescimento.

PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público.

PEC - Proposta de Emenda Constitucional.

PIB - Produto Interno Bruto, que representa a soma (em valores monetários) de todos os bens e serviços finais produzidos em uma determinada região (qual seja, países, estados, cidades), durante um período determinado (mês, trimestre, ano etc.). O valor do PIB brasileiro em 2007, aferido pela nova metodologia do Sistema de Contas Nacionais do IBGE, atingiu R$ 2,56 trilhões.

PIS - Programa de Integração Social.

PME - Pesquisa Mensal de Emprego.

PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios.

PPA - Plano Plurianual.

PROER - Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Sistema Financeiro Nacional.

ProUni - Programa Universidade para Todos.

PSS - Plano de Seguridade Social do Servidor.

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RAIS - Relação Anual de Informações Sociais.

REFIS - Programa de Recuperação Fiscal.

RFB - Receita Federal do Brasil.

RGPS - Regime Geral de Previdência Social.

RJU - Regime Jurídico Único.

RMV - Renda Mensal Vitalícia.

RPPS - Regime Próprio de Previdência Social.

SCN - Sistema de Contas Nacionais.

SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira.

SIMPLES - Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte.

SISTEMA S - Contribuições sociais destinadas ao INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), SESI (Serviço Social da Indústria), SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio), SESC (Serviço Social do Comércio), DPC (Diretoria de Portos e Costas do Ministério da Marinha), SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), Fundo Aeroviário (vinculado ao Ministério da Aeronáutica), SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), SEST (Serviço Social de Transporte) e SENAT (Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte).

SM - Salário Mínimo.

SPPS - Secretaria de Políticas de Previdência Social.

SRFB - Secretaria da Receita Federal do Brasil.

STF - Supremo Tribunal Federal.

STN - Secretaria do Tesouro Nacional.

SUS - Sistema Único de Saúde.

TERCEIROS - Conjuga as contribuições ao Sistema S, SE (Salário Educação) e SESCOOP (Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo), que também são denominados Outras Entidades.

TRF - Tribunal Regional Federal.

Undime - União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação.

Unicamp - Universidade Estadual de Campinas.

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Conselho Executivo

Assunta Di Dea BergamascoPresidente

João Laércio Gagliardi FernandesVice-Presidente

Fábio Galízia Ribeiro de CamposVice-Presidente de Assuntos Fiscais

Maria do Carmo Costa PimentelVice-Presidente de Política de Classe e Relações Interassociativas

Marcelo OliveiraVice-Presidente de Política Salarial

Sandra Tereza Paiva MirandaVice-Presidente de Assuntos da Seguridade Social

Armando dos SantosVice-Presidente de Cultura Profissional

Nildo Manoel de SouzaVice-Presidente de Aposentados e Pensionistas

Antônio Silvano Alencar de AlmeidaVice-Presidente de Serviços Assistenciais

Manoel Eliseu de AlmeidaVice-Presidente de Assuntos Jurídicos

Miguel Arcanjo Simas NôvoVice-Presidente de Assuntos Tributários

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João Alves MoreiraVice-Presidente de Administração, Patrimônio e Cadastro

Luiz Mendes BezerraVice-Presidente de Finanças

Eucélia Maria Agrizzi MergarVice-Presidente de Planejamento e Controle Orçamentário

Ovídio Palmeira FilhoVice-Presidente de Comunicação Social

Maruchia MialikVice-Presidente de Relações Públicas

Rodrigo da Costa PossasVice-Presidente de Assuntos Parlamentares

Maria Bernadete Sampaio BelloVice-Presidente de Tecnologia da Informação

Assessoria SocioeconômicaRodolfo Fonseca dos Santos

Assessor Socioeconômico

Conselho FiscalAlbenize Gatto Cerqueira (PA)

Coordenadora

Carlos Roberto Bispo (MG)Membro

Tarciso Cabral de Medeiros (RN)Relator

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Conselho de Representantes

Léa Pereira de Mattos - DFCoordenadora

Ademar Borges - PRVice-Coordenador

Dulce Wilennbring de Lima - RSSecretária

Ennio Magalhães Soares da Camara - PASecretário-Adjunto

AC – Heliomar LunzAL - Francisco de Carvalho Melo

AP - Emir Cavalcanti FurtadoAM - Cleide Almeida NovoBA - Luiz Antônio GitiranaDF - Léa Pereira de Mattos

CE - Eliezer Xavier de AlmeidaES - Rozinete Bissoli Guerini

GO - Nilo Sérgio de LimaMA - Ana Mickelina B. CarreiraMT – Manoel de Matos Ferraz

MS - Cassia Aparecida Martins de A. VedovatteMG - Afonso Ligorio de Faria

PA - Ennio Magalhães Soares da CamaraPB - Maria Janeide da C. Rodrigues e Silva

PR - Ademar BorgesPE - Abias Amorim Costa

PI - Guilhermano Pires F. CorreaRJ - Alfredo Miranda de Lemos

RN - Jonilson Carvalho de OliveiraRS - Dulce Wilennbring de LimaRO - Eni Paizanti de Laia Ferreira

RR - AndreLuiz Spagnuolo AndradeSC - Caetano Évora da Silveira Neto

SP - Edgard dos SantosSE - Jorge Lourenço Barros

TO - Márcio Rosal Bezerra Barros

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FUNDAÇÃO ANFIP DE ESTUDOS DA SEGURIDADE SOCIAL

CONSELHO CURADORAssunta Di Dea Bergamasco - Presidente

Ovídio Palmeira Filho - SecretárioRozinete Bissoli Guerini

Sandra Tereza Paiva MirandaMaria do Carmo Costa Pimentel

Amauri Soares de SouzaPedro Dittrich Júnior

SUPLENTESMiguel Arcanjo Simas Novo

Eurico Cervo

DIRETORIA EXECUTIVAFloriano José Martins - Diretor Presidente

Ana Lúcia Guimarães Silva - Diretora AdministrativaGláucio Diniz de Souza - Diretor Financeiro

Márcio Humberto Gheller - Diretor de Planejamento e ProjetosRosana Escudero de Almeida - Diretora de Eventos e Cursos

SUPLENTESDécio Bruno Lopes

Vanderley José Maçaneiro

CONSELHO FISCALJosé Helio Pereira

Ennio Magalhães Soares da CâmaraJosé Geraldo de Oliveira Ferraz

SUPLENTESPaulo Freitas Radtke

José Avelino da Silva Neto

SBN Quadra 01 Bloco H Edifício ANFIP - Sala 45 Brasília - DF - CEP: 70040-907

Site: www.fundacaoanfi p.org.br e-mail: fundacao@anfi p.org.br

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em 2007Social

Análise da Seguridade Social em 2007

Se a sociedade brasileira anseia por desenvolvimento social e cidadania, é preciso manter vivo o conceito de Seguridade Social previsto na Constituição Federal.

A ANFIP e a Fundação ANFIP apresentam nesta publicação, o comportamento das contas da Seguridade Social em 2007, trazendo como novidade uma análise inicial sobre a proposta de reforma tributária, apontando para os riscos da sua aprovação sem que os seus equívocos sejam corrigidos.

Esse projeto de reforma, que pode ser discutido de forma açodada, não tem se preocupado com os aspectos sociais que envolvem a Seguridade. Várias propostas deverão surgir para defender, na reforma, a Seguridade, a vinculação com os gastos sociais e o resgate de princípios de justiça tributária, ausentes no modelo vigente e na proposta do governo.

da Seguridade Social20 Anos