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CAPTULO 1

SEGURIDADE E PREVIDNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS*

Paulo Tafner**

1 INTRODUO

Na primeira seo do presente captulo, faremos uma breve discusso da impor-tncia do aparato institucional que regula os sistemas de seguridade e previdncia,dando nfase ao papel fundamental que as regras formais assumiram na confor-mao dos programas de previdncia. Destacamos que essas regras legalmenteconstitudas, aqui tratadas como o aparato institucional, acabam por definir emoldar o comportamento dos indivduos na busca por maximizao de renda.

Na segunda seo, apresentaremos de maneira ligeiramente mais formal osconceitos fundamentais de seguridade social, em especial aqueles ligados previ-dncia. Nesse tpico vamos destacar o papel de cada um dos elementos que compema previdncia social no Brasil e sua relao com o que ser visto nos demais captulosdo presente estudo.

A terceira seo apresentar de forma resumida as razes para a intervenodo Estado na questo de seguridade e, mais especificamente, na previdncia. Pro-curamos destacar dois aspectos que julgamos relevantes: a) apesar de, em vriospases, o sistema de previdncia ter nascido sob o comando do Estado e ter setornado a forma dominante durante o sculo XX ainda que desde a dcada de1990 essa tendncia tenha se revertido , essa no a nica forma teoricamentepossvel, ainda que empiricamente seja predominante; e b) argumentos tericospara o papel proeminente do Estado em questes de previdncia no so consensuais,nem tampouco trivial deduzir essa proeminncia empiricamente observada.

* Agradeo a Marcos Eugnio da Silva, Jos Cludio Ferreira da Silva, Carolina Botelho e Mrcia Marques Carvalho pelos comentrios esugestes. Quaisquer erros e omisses neste trabalho so de minha inteira responsabilidade.

** Coordenador de Estudos de Previdncia da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea.

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30 PAULO TAFNER

Na quarta e ltima seo do captulo apresentaremos de forma bastantesimplificada um modelo explicativo-causal para previdncia social no Brasil, mos-trando claramente que a previdncia um sistema que influencia e fortementeinfluenciado por outros sistemas que lhe so independentes. Nosso objetivo, almdo carter didtico, preparar o leitor para os captulos seguintes, em que essessistemas sero discutidos e analisados, procurando identificar e, sempre que pos-svel, quantificar os impactos que causam no sistema previdencirio.

2 COMO OS INCENTIVOS DOS INSTITUTOS LEGAIS AFETAM O SISTEMA

importante deixar claro desde j que no Brasil, do ponto de vista legal, os princpiosda seguridade social no so imediatamente aplicveis ou, melhor dizendo, no socapazes de produzir efeitos imediatos. Para que seus princpios e objetivos ganhemfuncionalidade, necessrio que o legislador crie institutos legais que implementemas aes de seguridade social. Mas muito freqentemente, no basta apenas a aodo legislador. Em muitos casos, necessrio tambm que regras operacionais sejamimplementadas pelo Executivo de modo a tornar efetivos certos direitos, definindoa forma, o prazo, os requisitos e os formulrios de acesso aos benefcios.1

Isso significa que um grande arcabouo que confere forma e d substnciae contedo aos princpios de seguridade; ele que define os procedimentos, osprazos e, em ltima instncia, que determina a incluso de indivduos ao sistema,seja sob a forma de contribuinte, de beneficirio ou de ambas.

Tal como procuramos enfatizar na introduo deste livro, no apenas noBrasil, mas em praticamente todos os pases, mesmo naqueles de tradio de direitoanglo-saxo,2 a seguridade social regida por regras formais e legislaes especficas. natural, portanto, que os arranjos institucionais que definem os sistemas deseguridade de cada sociedade afetem mais ou menos intensamente o desempenhodesses sistemas. Isso no significa que o desempenho dos sistemas seja determinadoexclusivamente pela varivel institucional, ainda que por vezes possa ser o fatordiscriminante. Significa que esse componente, ao definir um conjunto bsico deregras de insero no sistema e de acesso a benefcios, determina a forma como osagentes agiro com o intuito de maximizar o benefcio que venham a auferir, epoder ser fator relevante no desempenho do sistema previdencirio.

1. De forma bastante resumida e semelhana do estabelecido para o Cdigo Tributrio Nacional (CTN), podemos dizer que o sistemade seguridade regulado primeiramente, por ordem de importncia, pela Constituio Federal, pelas Emendas Constitucionais (EC) quealteraram a Constituio, por Leis Complementares, Ordinrias e Delegadas e, em segundo lugar, por Atos Normativos, Portarias eDecises Administrativas.

2. Certamente uma tradio mais permevel a manifestaes no formais do direito e na qual usos e costumes definem um ramolegtimo do direito.

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31SEGURIDADE E PREVIDNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS

No caso especfico dos sistemas de previdncia, a experincia internacionalparece corroborar a tese de que so os aparatos institucionais que definem as es-truturas de incentivos e moldam o comportamento dos indivduos.3 Ao fazeremisso, afetam de forma decisiva no apenas o sistema previdencirio, como tambmo comportamento dos indivduos no mercado de trabalho.

Na anlise que fazem dos sistemas previdencirios dos pases da Organizaopara Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) Organisation forEconomic Co-operation and Development (OECD) , Gruber e Wise (1999, p. 8)advertem que the provisions of social security plans can create large retirement incen-tives. Isso, alm de severas mudanas demogrficas, estaria por trs das crises finan-ceiras dos sistemas de seguridades em praticamente todos os pases desenvolvidos.

Na Alemanha, por exemplo, antes da legislao mais flexvel implementadaem 1972, a idade de aposentadoria era de 65 anos. No entanto, aps a mudanalegal daquele ano, que permitiu a aposentadoria antecipada (60 anos, se mulher, e63, se homem) e em muitos casos sem reduo do valor do benefcio , o que seobservou foi um aumento lquido da taxa de aposentadoria e uma reduo naidade mdia de obteno do benefcio, como mostra o grfico 1. Como afirmamGruber e Wise (1999, p. 10): In fact, there was a dramatic response to this increasein retirement incentives. Over the next few years, the means retirement age () wasreduced by 5,5 years (os autores referem-se, obviamente, ao perodo 1973-1981).

Tambm a Frana fornece um belo exemplo de como os incentivos definidos eminstrumentos legais que regulam a previdncia afetam e moldam o comportamento

3. Ver a respeito, entre outros, Gruber e Wise (1999), Gillion et al. (2000), Feldstein (1974), OECD (2000), Mesa (2005) e World Bank(1994; 1995; 2001).

GRFICO 1

Estados Unidos: porcentagem de ocorrncia de aposentadoria entre empregados,segundo idades 1960 e 1980

20,0

14,0

10,0

16,0

12,0

8,0

4,0

Fonte: Burtless e Moffitt (1984).

55 59 6357 61 6556 60 6458 62

1960 1980

18,0

2,00,0

6,0

67 696866 70Idade

0,1 0,1

1,21,1 1,71,6 2,51,3 1,22,1

4,6

2,5

5,7

3,4

16,8

2,6

5,9

3,6 4,7

8,1

13,2

18,3

2,8

9,6

6,24,9

0,82,2 2,7

2,8 3,03,3

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32 PAULO TAFNER

dos indivduos, trazendo com isso conseqncias indesejveis aos sistemasprevidencirios. Assim como na Alemanha, at 1972 a idade legal para a aposen-tadoria era 65 anos. No incio dos anos 1970, foram feitas modificaes nos critriosde concesso de aposentadoria, incentivando a sada precoce do mercado de tra-balho (ver BRSCH-SUPAN et al., 2004).4 At o incio daquela mesma dcada, aidade modal de aposentadoria era 65 anos, mas em meados da dcada de 1980ocorria com menos cinco anos, ou seja, aos 60 anos. O efeito da mudana legalno foi observado apenas na idade modal, mas tambm nas idades mdia e medianade obteno de aposentadoria, tendo esta ltima apresentado reduo de 3,1 anos.

Os exemplos poderiam se suceder, mantendo sempre a mesma e fundamentalcaracterstica: os institutos legais que regulam sistemas de previdncia definem oconjunto de incentivos e, ao fazerem isso, determinam o comportamento dosagentes que, por sua vez, e de forma agregada, determinam em grande medida odesempenho dos sistemas previdencirios.

De forma mais ou menos homognea, foi essa a trajetria dos pases daOCDE e tambm da maioria dos pases desenvolvidos. Os Estados Unidos, porexemplo, que at 1960 tinham idade mnima de aposentadoria fixada em 65 anos,flexibilizaram a legislao, permitindo a aposentadoria antecipada para indivduosdo sexo masculino com idade de 62 anos. A inovao j havia sido adotada em1956 para as mulheres. O resultado pode ser assim resumido: The effect of theintroduction of early retirement on labor force departure rates is striking. Startingin 1970, and visible most clearly in 1980, there was a dramatic increase in thedeparture rate at age sixty-two and a corresponding decrease at age sixty-five(GRUBER; WISE, p. 18).

O caso dos Estados Unidos constitui um ponto fora da curva. Dois efeitosconjugaram-se positivamente de modo a permitir que a falncia de seu sistemaprevidencirio fosse postergada, dando tempo para ajustamentos mais diludosno tempo. Em realidade, os fantsticos crescimentos econmicos experimentadosna dcada de 1970 e tambm posteriormente, na dcada de 1990, permitiramfinanciar o sistema previdencirio atravs da absoro no mercado de trabalho dascoortes nascidas nas dcadas de 1960 e 1970 uma gerao numerosa , comnvel salarial elevado. Isso significa que no apenas a base fsica de arrecadao afora de trabalho empregada mas tambm a base monetria o rendimentomdio real dos trabalhadores empregados cresceu a taxas