MINISTÉRIO DA JUSTIÇA

DEPARTAMENTO PENITENCIÁRIO NACIONAL

DIRETORIA DE POLÍTICAS PENITENCIÁRIAS

COORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO ÀS PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS

SEGURANÇA COM CIDADANIA NAS PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS

Princípios e Diretrizes para a Construção do Sistema

Nacional de Penas e Medidas Alternativas

Documento-base para o V CONEPA

Brasília, maio de 2009

2

Ministro de Estado da Justiça

TARSO FERNANDO HENZ GENRO

Diretor-Geral do Departamento Penitenciário Nacional

AIRTON ALOISIO MICHELS

Diretor de Políticas Penitenciárias

ANDRÉ LUIZ DE ALMEIDA E CUNHA

Coordenadora-Geral do Programa de Fomento às Penas e Medidas Alternativas

MÁRCIA DE ALENCAR ARAÚJO MATTOS

3

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

Projeto: PNUD BRA/05/038

Consultores: Fábio Costa Morais de Sá e Silva Daniele Barros Duarte

4

Agradecimentos Especiais:

Ao

Tribunal de Justiça do Espírito Santo

Tribunal de Justiça de Sergipe

Tribunal de Justiça do Pará

pela exitosa parceria para realização dos Seminários Regionais.

CGPMA / CONAPA

5

Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas

Membros Efetivos - Mandato 2008/2009

Nome Função Unidade da Federação

Carlos Eduardo Ribeiro Lemos Juiz de Direito ES

Carlos Fonseca Monnerat Juiz de Direito SP

Cássio Castellarin Psiquiatra CNPCP

Claudemir Jose Ceolin Missaggia Juiz de Direito RS

Dainir Soares Feguri Psicóloga MT

Fernando Braga Viggiano Promotor de Justiça GO

Geder Luiz Rocha Gomes Promotor de Justiça BA

Gustavo Marinho Nogueira Fernandes Juiz de Direito RN

Haroldo Correia de Oliveira Juiz de Direito CE

Herbert José Almeida Carneiro Juiz de Direito MG

Jamil Aguiar da Silva Juiz De Direito MA

Josefa Elizabete Paulo Barbosa Defensora Pública PB

Joveridiana Wanderley Abraham Advogada AL

Kelly Cristiny Cabral Assistente Social SJC SC

Laura Keiko Sakai Okamura Cientista Política AC

Linda Maria Silva Costa Defensora Pública MS

Luiz Zilmar dos Santos Pires Juiz de Direito TO

Maria da Conceição da Silva Santos Juíza de Direito SE

Maria de Nazaré Gouveia dos Santos Desembargadora PA

Maria Espéria Costa Moura Promotora de Justiça PR

6

Pedro Rodrigues Gonçalves Leite Promotor de Justiça AP

Reginaldo Garcia Machado Juiz de Direito DF

Rosângela Maria Vale de Queiroz Advogada PI

Rosilea Di Mais Palheiro Assistente Social RJ

Sérgio Willian Domingues Teixeira Juiz de Direito RO

Shirlene Rodrigues da Silva Fraxe Assistente Social RR

Telma de Verçosa Roessing Juíza de Direito AM

7

APRESENTAÇÃO

O Brasil vive hoje uma fase bastante alentadora para as políticas públicas de segurança.

De um lado, a convocação da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública - 1ª CONSEG abre a

inédita oportunidade para que a sociedade participe ativamente na elaboração dos marcos

conceituais e estratégicos que balizarão a atuação do Governo Federal frente ao grave problema

da violência e da criminalidade, retirando o assunto da alçada exclusiva de alguns poucos

especialistas. De outro lado, o advento do PRONASCI e seu conceito central de “segurança com

cidadania” contribui para que o problema seja visto na sua inteireza, sem a costumeira

fragmentação entre repressão e prevenção que tende a dirigir a agenda governamental para

medidas reativas, pontuais e rasteiras.

Essa conjunção de fatores oferece uma oportunidade ímpar para a mudança nas políticas

penitenciárias. Como este texto deixa claro, o problema penitenciário brasileiro tem sido tratado

predominantemente sob a lógica da construção de prisões, com pouca ênfase na estruturação de

serviços penitenciários e na promoção de outras formas de resposta à violência e à criminalidade,

como é o caso das Penas e Medidas Alternativas – PMAs. A 1ª CONSEG e o PRONASCI nos

forçam a questionar a sustentabilidade dessa agenda e a imaginar como se pode ir além dela.

O V Congresso Nacional de Execução de Penas e Medidas Alternativas – V CONEPA vai

se constituir num foro privilegiado para esse exercício de propostas inovadoras em torno desse

diálogo social. Mais que proporcionar espaço para discussões acadêmicas ou defesas rasgadas

das PMAs, ele servirá como um ambiente no qual os participantes vão debater e aprovar princípios

e diretrizes para o Eixo 6 da CONSEG que trata o sobre o Sistema Penitenciário, partindo de

algumas proposições que já foram construídas por meio de uma consulta às bases.

Ao abordar esse componente da política penitenciária no contexto da Conferêcnia, o V

CONEPA estará contribuindo para a consolição dessa temática como um terreno autônomo de

política pública no país: um Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas à Prisão.

O documento que o/a leitor/a tem às mãos é uma sistematização crítica das contribuições

dos participantes de um Workshop Nacional e três Seminários Regionais, que contaram com

representantes de todas as Unidades da Federação e a participação de todos os segmentos sociais

envolvidos nos processos de aplicação e a execução das PMAs: autoridades da Justiça Criminal;

profissionais das equipes técnicas; autoridades dos Executivos estaduais que mantêm serviços de

8

apoio e acompanhamento à execução de PMAs; e representantes das instituições que compõem a

chamada “Rede Social” de apoio e acompanhamento à execução de PMAs.

As demandas expostas por essa pluralidade de vozes oferecem a base para os debates

deste CONEPA, que se configurará como uma etapa preparatória da CONSEG, na modalidade de

Seminário Temático.

Nosso desejo é que os participantes se apropriem do material aqui apresentado e ajudem a

dar densidade ao seu conteúdo político Estamos certos de que o resultado final deste processo

será de grande valia para a CONSEG e uma contribuição histórica da Diretoria de Políticas

Penitenciárias ao DEPEN, através da Coordenação-Geral do Programa de Fomento às Penas e

Medidas Alternativas - CGPMA e da Comissão Nacional de Penas Alternativas – CONAPACGPMA.

Dedicamos esse material a todos/as aqueles/as que militam por uma sociedade ordenada

porque justa.

Brasília, maio de 2008.

Márcia de Alencar Araújo Mattos

Coordenadora-Geral da CGPMADEPEN/MJ

Geder Luiz Rocha Gomes

Presidente da CONAPA

9

I. INTRODUÇÃO 1

Nos últimos anos, a violência e a criminalidade têm ocupado um grande espaço na agenda de 2

debates públicos. Pouco a pouco, esse elevado grau de mobilização começa a demandar dos 3

governantes a produção de soluções de política pública mais sofisticadas e bem articuladas que o 4

desgastado clamor por “tolerância zero”. Em qualquer debate sério sobre o tema, começa a haver 5

um esforço para identificar e esboçar ações estruturantes, desenvolver mecanismos ágeis e 6

transparentes para a gestão e o financiamento, incorporar a participação e o controle social e, 7

sobretudo, integrar as dimensões de reação e de prevenção ao delito. Ao invés de pura e 8

simplesmente “reprimir a criminalidade” ou “combater a violência”, portanto, busca-se cada vez 9

mais entender e desarmar (de maneira conseqüente) as origens e mecanismos de reprodução 10

desses fenômenos sociais. 11

O sistema penitenciário deveria desempenhar um papel privilegiado nesse processo, já que 12

parte significativa das violências que circulam na sociedade acaba resultando em penas, sejam 13

elas privativas de liberdade ou restritivas de direito. Na aplicação ou execução dessas penas, o 14

Estado tem uma oportunidade única de interromper ou atenuar os ciclos de violência que foram 15

tornados visíveis pelo cometimento de um ato tido como crime. Na ordem jurídico-política brasileira, 16

essa é até mesmo a orientação formal: a Lei de Execução Penal de 1984, por exemplo, não hesita 17

em expressar o duplo objetivo de “efetivar as disposições de sentença ou decisão criminal e 18

proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado”. 19

Ao que tudo indica, entretanto, esse não tem sido o sentido histórico da política 20

penitenciária nacional. O fato de que a esmagadora maioria dos recursos federais destinados para 21

este setor tem sido gasta com a construção de novos presídios demonstra a prevalência de uma 22

agenda bem mais estreita, preocupada antes de tudo com o confinamento de pessoas. 23

Essa opção (consciente ou inconsciente) acaba servindo para justificar o hábito da 24

informação de que “a única forma de punir é prendendo” ou de que “réu bom é réu preso”, 25

reproduzindo a visão reducionista da política criminal a um tipo de política penal chamada “prisão”. 26

Pode-se decorrer dessa hipertrofia do sistema prisional brasileiro uma sensação imediata de maior 27

segurança, mas os números dizem que essa é uma sensação meramente ilusória. Quando os 28

níveis de reencarceramento ultrapassam a casa dos 60%, não há como negar que as prisões 29

continuam sendo uma das maiores fontes de violência instaladas na sociedade brasileira, por mais 30

que isso não seja evidente quando de fora delas avistamos apenas muros e guaritas (Sá e Silva, 31

2007). 32

10

A busca por outras formas de reagir ao crime e à violência é uma das rotas que sempre 33

aparecem como promissoras nesse contexto, sobretudo nos muitos casos em que a resposta penal 34

pode claramente prescindir da segregação do convívio social, e que por isso são chamados de 35

delitos de “menor potencial ofensivo”. É nisso que as chamadas Penas e Medidas Alternativa 36

revelam-se merecedoras de um lugar próprio/autônomo na adminstração da Justiça Criminal, o 37

qual não se confunde nem concorre com o sistema prisional. As PMAs podem contribuir de forma 38

decisiva para dar racionalidade à gestão penitenciária brasileira, hoje pressionada pelo grande 39

número de presos provisórios oriundos das medidas cautelares, incluindo aqueles que estão presos 40

como regra (e não como execeção) sob a acusação de delitos passíveis de PMAs. 41

Mas em que medida (ou sob que condições) devemos apostar nas PMAs? Uma 42

retrospectiva das políticas públicas para as PMAs mostra que, ao longo dos últimos anos, o objetivo 43

predominante da atuação governamental nesta área tem sido o de assegurar mecanismos que 44

permitam aferir a “certeza da punição”, como estratégia para disseminar a percepção de que as 45

PMAs constituem uma modalidade legítima de resposta penal. A premissa deste raciocínio é de 46

que o ponto crítico a ser enfrentado para a promoção das PMAs é a sensação de impunidade que 47

elas despertam no sistema de Justiça Criminal e na própria opinião pública. A dificuldade de 48

fiscalização/monitoramento pelo Poder Público, tendo em vista que as PMAs são cumpridas em 49

meio aberto, faz com que elas soem como insuficientes ou inadequadas para conter a escalada da 50

criminalidade (embora não se rejeite a idéia da falência da prisão). 51

Em conseqüência desse modo de definir o problema, o principal foco dos investimentos 52

tem sido na estruturação e na manutenção, nos Estados, de serviços de acompanhamento (as 53

Centrais ou Núcleos de PMAs) e de Varas especializadas na matéria (Gomes, 2008). A 54

expectativa é de que, com o funcionamento dessas estruturas, a sociedade poderá confiar em que 55

as PMAs aplicadas foram efetivamente cumpridas, e de que portanto PMA não é sinônimo de 56

impunidade (além de envolver menores custos e não expor indivíduos que cometeram delitos tidos 57

como de menor repercussão social ao ambiente criminógeno da prisão). 58

Sem dúvida alguma, a garantia do efetivo cumprimento é importante para que as PMAs se 59

consolidem como uma alternativa credível à prisão. Mas a preocupação exclusiva com o efetivo 60

cumprimento (algo que se dá no presente e se vincula, simbolicamente, ao ocorrido no passado) 61

acaba por ignorar outra dimensão relevante da pena, mesmo que não privativa de liberdade: a 62

dimensão de futuro. No futuro, os/as cumpridores/as de PMAs retomarão sua vida em comunidade 63

sem qualquer tipo de constrangimento ou obrigação com a Justiça. A política pública de PMAs é 64

11

capaz de oferecer a esses indivíduos os elementos necessários para que eles construam projetos 65

de vida que não mais tangenciem o crime e a violência? 66

Oferecer uma resposta positiva a essa questão é um passo fundamental para que 67

prossigamos apostando nas PMAs como um componente estratégico na construção de uma 68

sociedade mais segura1. Mas para isso, será necessário construir uma nova abordagem para o 69

tema e para o papel das instituições da Justiça e da Segurança na aplicação e execução de PMAs. 70

Mais que zelar pelo cumprimento da lei, deve-se buscar a formação de novos pactos de 71

convivência entre os/as cumpridores/as e a sociedade. E quanto mais se conhece a realidade das 72

PMAs, mais se torna difícil negar a urgência dessa tarefa. Estudos recentes, embora 73

territorialmente limitados, indicam que a maior parte dos/as cumpridores/as apresentam indicadores 74

de vulnerabilidade análogos ao da população prisional. “As informações obtidas,” diz um relatório 75

do ILANUD 76

demonstram que o controle exercido por meio das penas alternativas também incide mais 77

intensamente sobre o homem jovem, pardo ou negro, com baixa escolaridade, proveniente 78

de estratos sociais mais baixos, no desempenho de atividades que demandam pouca 79

qualificação e são mal remuneradas e, ainda, em situação de trabalho vulnerável. Esse 80

perfil está inclusive em consonância com a representação de uma criminalidade patrimonial 81

de menor impacto, o que é demonstrado pela incidência predominante do furto entre os 82

crimes que levaram à condenação (2006:183). 83

O advento do PRONASCI e seu binômio segurança/cidadania traz uma conjuntura 84

bastante favorável a este tipo debate. Mas para garantir que ele se dê num plano que não o da 85

pura retórica, é preciso enfrentar uma questão preliminar: como produzir soluções consistentes de 86

política pública, a fim de que as PMAs trilhem um caminho distinto de tudo o que já se fez em 87

matéria de execução penal e se configurem como um lócus de produção de cidadania? 88

1 Deve-se anotar que esse compromisso remonta à origem do Programa Nacional de PMAs. O Manual de Monitoramento das PMAs editado pelo Ministério da Justiça em 2002 tem início dizendo que: “Em sintonia com as Regras de Tóquio adotadas pela ONU em 1990, uma política de valorização das medidas não-privativas de liberdade visa a promover maior participação da comunidade na administração do Sistema de Justiça Criminal, especialmente no que toca ao tratamento do delinqüente, de maneira a propiciar uma verdadeira ressocialização do condenado, seja pelo estímulo ao desenvolvimento de um sentido de responsabilidade social, seja pela constituição de um sujeito autônomo” (MJ, 2002:6). O recorte que se tornou predominante, no entanto, vem logo no parágrafo seguinte: “...a efetiva execução das medidas não-privativas de liberdade põe uma série de desafios ao formulador e ao executor da política penal contemporânea, notadamente no que se refere à necessidade de aperfeiçoar a fiscalização do cumprimento das penas e de aprimorar a capacitação de pessoal especializado para que esteja à altura desse horizonte de complexidade. Assim é que a reintegração bem-sucedida do apenado à comunidade depende do treinamento eficiente dos responsáveis pela supervisão dessas medidas” (MJ, 2002:06).

12

Este documento registra um esforço para a elaboração dessas soluções, o qual foi 89

envidado ao longo do segundo semestre de 2008 no âmbito de cooperação técnica entre o DEPEN 90

e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD. Os próximos tópicos 91

esclarecem como se deu esse processo e sintetizam os principais consensos formados no seu 92

decurso, os quais agora passam a constituir os principais pontos submetidos às deliberações do V 93

Congresso Nacional de Penas e Medidas Alternativas – CONEPA. 94

II. “SEGURANÇA COM CIDADANIA NAS PMAS”: A CONSTRUÇÃO COLETIVA DE UMA NOVA 95

ABORDAGEM PARA O PROBLEMA 96

Há cerca de um ano, o país acordou sob o impacto de uma notícia que, para muitos, soou 97

inusitada: o número de cumpridores/as de PMAs já superava o número de cumpridores de penas 98

privativas de liberdade (MJ, 2008). Como os governos devem reagir a esse incrível aumento no 99

volume de aplicação de PMAs, cujas causas são objeto de imensa controvérsia no meio 100

acadêmico? Como o governo federal, especificamente, deve mobilizar o seu poder indutor e a sua 101

atribuição institucional de assistir tecnicamente as Unidades Federativas na implantação de 102

serviços penais? Partindo de questões como estas, a Coordenação-Geral do Programa Nacional de 103

PMAs – CGPMA/DEPEN/MJ ativou um mecanismo de cooperação técnica com o PNUD. O intuito 104

da parceria era desenvolver uma série de atividades tecnicamente mediadas, na tentativa de 105

repensar a agenda da gestão federal para esse segmento da política penitenciária. Essas 106

atividades foram agrupadas num pequeno e breve projeto, que adotou o rótulo de “Segurança com 107

Cidadania nas PMAs”. 108

A cooperação com um organismo internacional desempenhou um papel de extrema 109

relevância neste processo. Em primeiro lugar, ela permitiu situar as atividades do projeto no 110

contexto global dos debates sobre segurança e cidadania. Desde 1994, o PNUD adota o conceito 111

de “segurança humana” como um objetivo central de seu mandato, entendendo-o como a proteção 112

do núcleo central de todas as vidas humanas contra riscos graves e previsíveis, de forma 113

congruente com a realização humana de longo prazo (UNDP, 2003). Em outras palavras, o PNUD 114

reconhece que não pode haver aspiração ao desenvolvimento humano num contexto de crime e 115

violência. Como uma das agências da ONU que mais vem desenvolvendo programas de reforma 116

da Justiça e da Segurança no mundo visando a alcançar a condição de “segurança humana”, o 117

PNUD tem sido uma das principais vozes em favor de soluções que articulem prevenção social (o 118

ataque às causas do delito) e fortalecimento da governabilidade em segurança pública (ou seja, o 119

13

desenvolvimento de capacidade técnica e gerencial no Executivo, para o desenho, a 120

implementação e a avaliação de verdadeiras políticas públicas para este setor). 121

Do mesmo modo, a cooperação técnica internacional nos permite recordar que a 122

introdução das PMAs no Brasil sempre teve como pano de fundo o acúmulo da comunidade 123

internacional. O surgimento de leis como a 9.999/95 e a 9.784/98 teve relação direta com a 124

aprovação das Regras de Tóquio, um documento das Nações Unidas que sempre concebeu as 125

PMAs como autênticos mecanismos de prevenção, inclusive sugerindo explicitamente que elas 126

assumam vocação educativa e terapêutica e ajudem a reforçar os laços entre cumpridores e a 127

sociedade. Falar em “Segurança com Cidadania nas PMAS”, desse modo, é expressar em outros 128

termos muito o que já vem sendo dito e feito no plano internacional, objetivando a construção de 129

sociedades mais seguras. 130

Partindo desses marcos, as atividades do projeto Segurança com Cidadania nas PMAs 131

compreenderam: a) a realização de uma pesquisa de campo em quatro unidades da federação, 132

visando principalmente a identificar como/com base em que concepções as instituições da Justiça 133

Criminal, do Executivo, das Equipes Técnicas e da Rede Social interagem na execução das PMAs; 134

e b) a realização de várias atividades de consulta – um Workshop e três Seminários Regionais – 135

envolvendo atores ligados a essas instituições, além de outras organizações da sociedade civil e do 136

sistema das Nações Unidas. O objetivo final era a produção de novas diretrizes de política pública 137

para as PMAs, com base nos resultados da pesquisa e nas contribuições obtidas por ocasião do 138

Workshop e dos Seminários. 139

A opção técnica e política que inspirou a abordagem metodológica do projeto foi a do 140

diálogo social com os atores que vivenciam a execução das PMAs. Este exercício de democracia 141

participativa, como define Daniele Duarte, tem a virtude de considerar “o entendimento e as 142

práticas estabelecidas entre os principais atores implicados no processo”. Portanto, diz ela, “ao não 143

ignorar as práticas estabelecidas no campo da execução das penas e medidas alternativas – com 144

suas dificuldades e avanços – a gestão federal cria condições de maior aderência entre a política a 145

ser induzida e as práticas locais, o que, ao seu tempo, reduz as possibilidades de déficits na 146

implementação de políticas” (2008:40). 147

A premissa dessas atividades era de que, num contexto de explosão no número de 148

cumpridores/as, caberia ao DEPEN colaborar com as Unidades Federativas e os Poderes da 149

República visando a afastar o espectro burocrático-cartorial das PMAs e assegurar que a sua 150

aplicação e cumprimento representem uma oportunidade de reconstrução dos laços entre o 151

14

indivíduo cumpridor e a comunidade política. Trata-se, com isso, de introduzir e perseguir uma 152

preocupação com a efetividade das PMAs, atentando não somente para a quantidade na aplicação 153

e execução, mas, sobretudo, para a qualidade com que as PMAs operam desde a sua fase de 154

aplicação. As PMAs têm servido para melhorar as interações entre os cumpridores e a 155

comunidade? Têm servido para interromper ou atenuar os ciclos de violência que residem na base 156

da conduta definida como crime, assim prevenindo a reincidência e contribuindo para uma 157

sociedade mais segura? Ou, em última análise, as PMAs têm servido para evitar que os 158

cumpridores de hoje venham amanhã a engrossar o contingente do sistema prisional? Se sim, 159

como? Se não, por quê? Nesse caso, o que e de que maneira o Governo Federal deve fazer para 160

impulsionar esses novos objetivos? Essas foram as principais questões orientadoras das atividades 161

de campo, do Workshop e dos Seminários. 162

Os resultados obtidos nessas múltiplas oportunidades de escuta foram duplamente 163

proveitosos. Em primeiro lugar, eles revelaram um gratificante acordo de propósitos entre o DEPEN 164

e os participantes: da Magistratura à Rede Social, todos consideram que as PMAs podem prestar 165

uma relevante contribuição para a prevenção da criminalidade e da violência, e que há que se 166

desenvolver um amplo sistema de políticas públicas que ajude na realização dessa possibilidade, 167

sob a liderança e a indução do governo federal. Em segundo lugar, eles revelaram a existência de 168

várias experiências concretas que já se alinham a esses objetivos (embora muitas vezes essas 169

experiências sejam isoladas e, até certo ponto, decorrentes da ação individualizada de alguns 170

atores). 171

Por outro lado, o processo também teve a virtude de revelar os limites encontrados pelos 172

participantes nas suas tentativas cotidianas de ampliar o escopo das PMAs, bem como as 173

estratégias que eles vislumbram coletivamente para a superação de tais limites. A dinâmica das 174

atividades de consulta (Workshop e Seminários Regionais) foi, neste aspecto, muito feliz. Os 175

participantes foram divididos em Grupos de Trabalho e solicitados a examinar e repensar as 176

atribuições do Sistema de Justiça, dos Governos, da Rede Social e das Equipes Técnicas num 177

sistema de PMAs orientado para a produção de Segurança com Cidadania. Depois, foram 178

solicitados a compartilhar com os demais as reflexões acumuladas. A segmentação do debate 179

segundo o papel de cada ator, permitiu capturar os problemas vivenciados por estes na dinâmica 180

das práticas institucionais e interações sociais nas quais eles estão envolvidos. As próximas seções 181

deste documento-base apresentam uma sistematização dessas contribuições, sob a forma de 182

“Princípios e Diretrizes” para um Sistema Nacional de PMAs. 183

15

III. REPENSANDO PRÁTICAS INSTITUCIONAIS E INTERAÇÕES SOCIAIS NAS PMAS: UMA 184

AGENDA POLÍTICA, TÉCNICA E GERENCIAL PARA A CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA 185

NACIONAL DE PMAS 186

A reconstrução das narrativas do Workshop e dos Seminários na forma de Princípios e 187

Diretrizes decorre, acima de tudo, do aproveitamento de uma oportunidade política: nos marcos 188

criativos da I CONSEG, este V CONEPA está sendo realizado como uma de suas etapas 189

preparatórias, na forma de um “Seminário Temático” aprovado pela Comissão Organizadora 190

Nacional da I CONSEG – CON em 16/02/2009. De acordo com o Regimento da I CONSEG, os 191

Seminários Temáticos visam a produzir conteúdo específico sobre elementos estratégicos da 192

política de segurança com base no acúmulo dos atores nela envolvidos, assim maximizando a 193

participação social na definição dos rumos deste setor. No caso do V CONEPA, a expectativa é de 194

que os participantes elaborem e apresentem a contribuição do segmento de PMAs para a 195

elaboração de novas diretrizes para o Sistema Penitenciário. 196

Princípios e Diretrizes são os códigos pelos quais a CONSEG pretende repactuar todas as 197

políticas públicas de Segurança. Cada Seminário Temático produz um Caderno Temático de 198

conteúdo específico, associado ao conjunto de até 7 Princípios e 21 Diretrizes para a Conferência 199

Nacional. Nessa última etapa, todas as propostas acumuladas serão apreciadas pelos delegados 200

eleitos. O diagrama abaixo (Silva, 2008) ilustra esse processo: 201

202

16

O projeto metodológico da CONSEG define princípios como “o nível mais amplo, 203

abrangente e universalista possível”, o qual deve ser “debatido à luz do tema geral da Conferência 204

– Segurança Pública – e, portanto, está acima dos eixos temáticos, ainda que este momento ocorra 205

dentro do Grupo de Trabalho (por eixo temático)” (Silva, 2008:13-4). Nesse sentido, prossegue o 206

referido documento, princípios são “valores que orientam uma política ou organização” e que 207

devem ser “redigidos no afirmativo, como uma sentença que expressa um valor, crença ou 208

preceito”. E dá exemplos: “A segurança pública deve estar pautada na valorização dos direitos 209

humanos; As políticas de segurança pública devem ser transversais; Segurança pública só se faz 210

com cidadania e participação social”. 211

Já as diretrizes correspondem a um “nível mais específico e detalhado das contribuições”, 212

sendo um “meio de implementar/desenvolver um conjunto de ações”. Por isso, elas podem ser 213

desdobradas em “soluções”. O quadro abaixo oferece uma visão panorâmica desses conceitos: 214

215

216

A sistematização dos dados produzidos no Workshop e nos Seminários Regionais permitiu a 217

enunciação de 3 Princípios, 8 Diretrizes e 21 Soluções para um Sistema Nacional de PMAs. Para 218

dar conta da riqueza dos debates efetuados ao longo do Workshop e dos Seminários, bem como 219

para esclarecer as opções feitas no processo de sistematização, cada um desses elementos vem 220

acompanhado de um pequeno texto explicativo, como segue: 221

1. PRINCÍPIO: As políticas públicas de Segurança devem ter uma abordagem sistêmica 222

para o problema da violência e da criminalidade, valorizando, de forma horizontal, a) a 223

17

prevenção ao envolvimento de indivíduos e grupos com o crime e a violência; b) a 224

reação rápida, inteligente e adequada ao crime e à violência, quando verificados; e c) a 225

reconstrução dos laços entre a sociedade e os indivíduos que acabam por se envolver 226

com o crime e a violência, visando a interromper ou atenuar os efeitos desses ciclos de 227

violência. Nesse sentido, a execução penal também deve ser vista como um terreno para 228

a produção de Segurança com Cidadania. 229

1.1. DIRETRIZ: As PMAs devem ser vistas como estratégicas para a produção de

Segurança com Cidadania e, conseqüentemente, devem ser priorizadas na

agenda política e financeira dos governos.

1.1.1. SOLUÇÃO: Atribuir mais peso político/institucional e destinar um maior volume de

recursos públicos para a estruturação de um sistema nacional de PMAs.

Embora incidam sobre um número cada vez maior de indivíduos, as PMAs continuam

ocupando uma posição de grande marginalidade na agenda dos governos. Essa situação

se revela mais claramente em dois planos principais: o baixo orçamento e o pouco peso

político-institucional atribuídos ao assunto. No âmbito federal, o atual Programa Nacional

de PMAs recebe uma parcela ínfima de recursos do Fundo Penitenciário Nacional –

FUNPEN e, em muitos Estados, o tema sequer faz parte do rol de políticas públicas de

justiça, segurança e administração penitenciária. Essa fragilidade estrutural impede o

desenvolvimento de ações consistentes, duradouras e orgânicas neste setor e tende a

representar um fator impeditivo a iniciativas mais ousadas e complexas, como aquelas

destinadas a afirmar o caráter preventivo das PMAs. Em conseqüência, prevalece uma

abordagem burocrático-cartorial preocupada apenas em certificar o cumprimento da PMA,

desprezando as possibilidades que ela oferece para uma intervenção positiva do Estado e

da Sociedade na vida dos/as milhares de cumpridores/as, a fim de interromper ou atenuar

a reprodução de crimes e da violência. A construção de um Sistema Nacional de PMAs

demanda maior valorização simbólica e material das PMAs no âmbito dos governos, que

devem reconhecer o seu caráter estratégico para a construção de uma sociedade mais

segura.

1.1.2. SOLUÇÃO: Estabelecer, no nível federal, capacidade técnica, política e financeira

para a indução e coordenação das políticas públicas que compõem o sistema

nacional de PMAs.

A construção de um Sistema Nacional de PMAs exigirá que o governo federal exercite a

capacidade de coordenação e o potencial de indução que lhes são atribuídos pela Lei

7.210/84 (Lei de Execução Penal) e pela Lei Complementar 11/94 (Lei do FUNPEN). As

principais razões para isso são a assimetria entre as práticas adotadas nos Estados e a

18

complexidade do tema, que envolve múltiplos atores e sujeitos nos diversos níveis

federativos. Mas para exercitar a sua capacidade de coordenação e o seu potencial de

indução, o governo federal necessitará aperfeiçoar as formas institucionais e os

instrumentos de gestão de que dispõe. No primeiro caso, deve-se dotar a coordenação

nacional da política de PMAs e a Comissão Nacional de PMAs de estrutura material,

recursos humanos e posição institucional adequadas ao cumprimento de seus mandatos.

No segundo caso, o DEPEN deve desenvolver os meios necessários para elaborar e

implementar diretrizes nacionais para a política de PMAs, identificando eixos estratégicos

de investimento e estimulando a produção de mudanças em nível local, com especial

atenção para os Estados que não possuem histórico de envolvimento e realização nesta

área.

230

1.2. DIRETRIZ: As políticas que integram o Sistema Nacional de PMAs devem

apresentar sólidas bases gerenciais.

1.2.1. SOLUÇÃO: Dotar os Estados e o Distrito Federal de estruturas adequadas, no

âmbito do Executivo, para implementar as políticas públicas que integram o

Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas.

Desde a criação do Programa Nacional de PMAs persiste um debate sobre a função e o

sentido do envolvimento do Executivo dos Estados e do Distrito Federal na execução das

PMAs. Dado que para muitas dessas unidades federadas o tema não era prioritário, o

próprio DEPEN chegou e escolher o Judiciário, o Ministério Público e até mesmo a

Defensoria Pública como parceiros na implementação de políticas públicas para este setor.

Em conseqüência, o país acabou desenvolvendo um sistema misto, no qual as estruturas

estaduais de apoio e acompanhamento de PMAs (Centrais e Núcleos) estão localizados

ora no Executivo, ora em outros órgãos do Sistema de Justiça. O amadurecimento deste

debate tem levado à conclusão de que a existência de estruturas no Executivo é

fundamental para a construção de um Sistema Nacional de PMAs que preza não apenas

pelo cumprimento da sentença, mas também pela celebração de novos pactos de

convivência entre os/as cumpridores/as e a sociedade. No entanto, a realidade que

predomina para essas estruturas é de grande precariedade, com um marcante déficit de

recursos materiais e humanos para fazer frente ao crescente número de cumpridores/as.

Portanto, o investimento na criação e aparelhamento de Centrais e Núcleos nos Estados e

no Distrito Federal, bem como a manutenção de equipes técnicas multidisciplinares com

configuração mínima nessas estruturas apresentam-se como elementos estratégicos de

um Sistema Nacional de PMAs.

1.2.2. SOLUÇÃO: Desenvolver instrumentos de gestão que assegurem a

19

sustentabilidade financeira das políticas públicas de PMAs.

Embora importante, a maior destinação de recursos financeiros para as PMAs não é, em

si, medida suficiente para embasar a construção de um Sistema Nacional de PMAs. Além

disso, é preciso assgurar mecanismos ágeis e transparentes de investimento desses

recursos visando à manutenção de programas permanentes nos Estados. A atual forma de

gestão do FUNPEN não apresenta contornos adequados ao financiamento de uma política

pública de PMAs, pois seguindo a regra geral da política penitenciária o seu foco está na

prisão. Um exemplo disso está no infindável impasse sobre a possibilidade de aquisição de

veículos para o aparelhamento de Centrais e Núcleos de apoio / acompanhamento da

execução de PMAs. Embora esse tipo de investimento seja essencial para o

acompanhamento de penas cumpridas em meio aberto, ele não se encontra autorizado

pela literalidade da Lei do FUNPEN, e sucessivas gestões do DEPEN divergem sobre a

possibilidade de interpretar as disposições desta lei de modo a contemplar aquela

demanda. O mesmo ocorre com a centralidade do convênio nas práticas gerenciais do

FUNPEN, que constrange gestores federais e estaduais ao desenvolvimento de ações

pontuais e frágeis, configurando uma situação na qual os custos de transação para o

acesso a recursos federais desestimulam o espírito de inovação e realização nos dois

níveis de governo. Esses problemas podem ser superados pela criação de fundos próprios

para a política de PMAs em âmbito federal e estadual, bem como pela adoção de repasses

fundo-a-fundo. Este desenho pode ainda ser complementado pela atuação criativa dos

órgãos da Justiça, que em algumas localidades vêm criando fundos paralelos com verbas

oriundas das penas de prestação pecuniária, de maneira a ampliar as possibilidades de

investimento na melhoria das PMAs.

1.2.3. SOLUÇÃO (se aprovada, deve seguir como recomendação ao Sistema de

Justiça): Instalar (se não existentes, ou se em número insuficiente) e aparelhar os

órgãos da Justiça Criminal com relevância para o Sistema Nacional de PMAs

(Juizados Especiais Criminais, Varas Especializadas na Execução, Ministério

Público e Defensoria Pública), disponibilizando-lhes os recursos materiais e o

apoio técnico necessários ao combate de situações espúrias, tais como o abuso da

prisão provisória, a prescrição e o arquivamento.

Uma das formas pelas quais as PMAs podem se configurar num lócus de produção de

segurança com cidadania é a garantia da efetividade da prestação jurisdicional em todos

os casos, estimulando uma cultura de respeito às leis e evitando-se que as PMAs

perpetuem a seletividade que caracteriza o sistema de privação de liberdade. Atualmente,

essa aspiração encontra obstáculo na falta de estrutura dos órgãos da Justiça Criminal

encarreagados de aplicar e acompanhar processos que podem resultar em PMAs. Ainda

são muitos os casos de prescrição, arquivamento, abuso de prisão provisória e falta de

20

defesa técnica nestes processos. Pode estar por trás disso a impressão de que os casos

que envolvem a aplicação de PMAs apresentam repercussão menor em relação aos casos

que envolvem a aplicação de penas de prisão. Todavia, é justamente por isso que os

órgãos do Sistema de Justiça devem se mobilizar para oferecer uma resposta coerente

para esses casos: eles expõem conflitos cuja escala é tida como pequena, mas que podem

evoluir e gerar conseqüências mais graves para as partes envolvidas e a comunidade.

1.2.4. SOLUÇÃO: Criar parâmetros claros e consistentes para orientar a relação com as

instituições da rede parceira na execução das PMAs.

As PMAs se distinguem pelo envolvimento direto da organizações governamentais e não-

governamentais no processo de execução, formando o que se convencionou chamar de

“rede social de apoio”. Nas situações mais comuns, essas instituições acolhem e alocam

cumpridores condenados a penas de prestação de serviço à comunidade, bem como

recebem valores decorrentes de penas de prestação pecuniária. Embora constituam um

exemplo vibrante de participação social na execução penal, essas relações ainda se

encontram tecidas de maneira muito frágil. A dificuldade de se definir precisamente um

lugar para as instituições da “rede” é prova disso. Seriam elas responsáveis diretas ou

colaboradoras eventuais do Estado na execução de PMAs? Um Sistema Nacional de

PMAs voltado à produção de segurança com cidadania deve estar lastreado em

parâmetros consistentes para orientar as relações com a “rede”, de modo que as partes

envolvidas tenham clareza quanto aos propósitos e limites de sua atuação entre aqueles

dois extremos. Dois aspectos desse processo são claros, por agora. De um lado, é preciso

estimular as instituições da “rede” a assumir um papel ativo na implementação da política

pública, não se limitando ao recebimento de cumpridores mas também desempenhando

atividades e serviços que dêem à PMA um sentido social. De outro, é preciso oferecer mais

apoio técnico, político e financeiro a essas instituições, no reconhecimento de que elas

desempenham uma função de interesse público, mesmo que eventualmente por uma via

não-estatal. Essa relação pode ser vista como de “parceria”, no sentido de que as

instituições da “rede” concorrem com o Poder Público na busca pela construção de uma

sociedade mais segura.

1.2.5. SOLUÇÃO: Criar mecanismos de avaliação das políticas públicas desenvolvidas e

implementadas no âmbito do Sistema Nacional de PMAs.

Sobretudo com a introdução de referenciais de qualidade, o Sistema Nacional de PMAs

deve contar com estratégias de monitoramento e avaliação ainda ausentes das práticas de

gestão neste setor. A avaliação ainda pode ser um mecanismos que habilite a gestão a

explorar outros aspectos destacados nestas diretrizes, como a cooperação internacional, a

participação social e a potencialização do trabalho dos técnicos.

21

231

1.3. DIRETRIZ: A aplicação e a execução das PMAs devem estar baseadas na

cooperação entre diversos Poderes, órgãos e níveis de governo, atuando em

parceria com a Sociedade Civil organizada e sob a mediação de diversas

formas de saber técnico. Em síntese, as PMAs devem ser pensadas para

além dos tradicionais limites institucionais e disciplinares.

1.3.1. SOLUÇÃO: Garantir a cooperação entre Poderes (Executivo, Legislativo e

Judiciário), pastas (de Justiça/Segurança Pública e de caráter social) e níveis de

governo (federal, estadual e municipal) nos processo de elaboração e

implementação das políticas públicas que compõem o Sistema Nacional de PMAs.

As várias demandas de um Sistema Nacional de PMAs não podem ser enfrentadas apenas

por órgãos do Executivo e do Judiciário. É preciso ampliar, com racionalidade, o universo

de aplicação dessa modalidade de resposta penal, o que envolve diálogo permanente com

o Legislativo. É preciso elaborar macro-projetos de atendimento aos/às cumpridores/as

durante o processo de execução por meio de políticas sociais de governo, o que envolve

dialogo com outras pastas além da Justiça, Segurança Pública ou Administração

Penitenciária. É preciso garantir viabilidade financeira e coerência conceitual nas políticas e

programas que integram o Sistema Nacional de PMAs, o que requer a liderança e a

indução dos órgãos federais e a colaboração e adesão dos governos estaduais. E é

preciso incluir instituições e programas de caráter municipal na rede social de apoio e

acompanhamento de PMAs. Embora ainda seja um nível de governo com pouca

participação nas políticas de PMAs, o Município tem muito a contribuir mediante a

integração de seus equipamentos e serviços na rede social de apoio à execução das

PMAs, sem o que será impossível assegurar cobertura a um universo de cumpridores/as

que não pára de crescer. Alcançar esse nível de organicidade é um dos maiores desafios

para a política de PMAs, mas é também um dos requisitos principais para que ela venha a

ser solidificada.

1.3.2. SOLUÇÃO: Reconhecer e valorizar também os saberes não jurídicos nos

processos de aplicação e execução das PMAs.

Embora a legislação preveja a ativa mediação de equipes técnicas nas PMAs, esse

trabalho pode assumir várias tonalidades e propósitos. A ênfase atual encontra-se no plano

do apoio / acompanhamento da execução das PMAs, em que os/as técnicos/as promovem

o encaminhamento dos/as cumpridores/as às instituições da “rede” e a serviços públicos,

de acordo com as demandas e o perfil de cada cumpridor/a, bem como elaboram relatórios

e parecerem subsidiando a decisão do Juízo. Todavia, o diálogo social revelou outras

22

dimensões importantes nas quais o saber técnico pode oferecer um importante

complemento ao saber jurídico. A primeira delas é na própria fase de aplicação da PMA,

quando o Juízo pode/deve consultar profissionais da área técnica para compreender que

PMA pode ser mais adequada ao indivíduo em questão (o que pode funcionar e o que

pode não funcionar para cada caso). Com esse lastro, a sentença terá mais chances de ser

bem efetivada e a possibilidade de incidentes na execução será reduzida. Uma segunda

dimensão é a da gestão da política. As equipes técnicas podem realizar diagnósticos que

irão auxiliar a elaboração de políticas públicas para as PMAs em nível local e nacional,

além de ajudar a construir indicadores de avaliação e a desenvolver metodologia para

situações específicas de vulnerabilidade dos/as cumpridores/as, tais como drogadição,

violência doméstica, etc. Por essas razões, a mobilização do saber técnico deve ser vista

como uma arma em favor de um Sistema Nacional de PMAs coerente e conseqüente.

232

1.4. DIRETRIZ: As várias formas de intervenção técnica, política e jurídica

observadas na execução das PMAs devem contribuir para o duplo propósito

de responsabilização do indivíduo cumpridor e sua promoção social, com a

criação de oportunidades para que ele reflita sobre suas circunstâncias e o

desenvolvimento de ações, projetos ou atividades voltados ao enfrentamento

de suas vulnerabilidades individuais e sociais.

1.4.1. SOLUÇÃO (se aprovada, deve seguir como recomendação ao Sistema de

Justiça): Desenvolver parâmetros jurisdicionais para a adequada aplicação da

PMA em cada Estado, não apenas como esforço para a realização da justiça no

caso concreto, mas também como contribuição do Sistema de Justiça para uma

Política Criminal orientada à prevenção.

Ao contrário da pena de prisão, em que a individualização da pena se dá essencialmente

por critérios de quantidade, nas PMAs o Juízo de conhecimento pode deliberar diretamente

sobre aspectos de “qualidade”, ou seja, sobre o tipo de restrição de direito a ser imposta ao

cumpridor. Essas decisões têm conseqüências importantíssimas para o processo de

execução e para a prevenção à violência e à criminalidade. Uma pena inadequada à

realidade do/a cumpridor/a ou ao crime pelo qual ele/a responde representa a perda de

uma oportunidade preciosa que o Estado teve para intervir positivamente na vida deste

indivíduo e de sua comunidade. Por outro lado, alguns tipos de pena podem ser

combinados mais facilmente a outras dessas formas de intervenção positiva, como a

escolarização/profissionalização ou a participação em projetos com caráter pedagógico ou

terapêutico. O diálogo da Magistratura com as equipes técnicas, com as instituições da

rede social e com outros integrantes do Sistema de Justiça, como o Ministério Público e a

23

Defensoria Pública, podem ajudar no desenvolvimento desses parâmetros. O Sistema

Nacional de PMAs pode promover atividades e estudos que ajudem a subsidiar esse

processo, pelo qual a prestação jurisdicional adquire uma notável qualidade política.

1.4.2. SOLUÇÃO: Promover articulação com organizações da Sociedade Civil e gestores

de políticas públicas de governo, tendo como objetivo a formação de uma rede

social de apoio que não apenas receba cumpridores/as, mas também viabilize

meios asseguradores de sua cidadania.

Em parte, o objetivo de transformar a aplicação e a execução das PMAs em fatores de

produção de segurança com cidadania pode ser alcançado mediante a celebração de

macro-parcerias com instituições governamentais e não-governamentais objetivando não

apenas o encaminhamento de cumpridores, mas também o seu atendimento em políticas e

projetos voltados à promoção social e à consecução de objetivos pedagógicos ou

terapêuticos. No âmbito do governo federal, há que se desenvolver um diálogo criativo com

órgãos como os Ministérios da Saúde, da Educação, do Desenvolvimento Social e

Combate à Fome, do Trabalho e Emprego, etc. Mas este é apenas um dos domínios

possíveis para a articulação que se faz necessária ao enriquecimento da política de PMAs.

Os/as gestores/as públicos devem buscar explorar as oportunidades existentes nos níveis

estadual e municipal, junto a órgãos de governo e instituições da Sociedade Civil, bem

como consolidar informações sobre essas parcerias e colocá-las à disposição das equipes

técnicas.

1.4.3. SOLUÇÃO: Desenvolver e sistematizar metodologias para a atuação das equipes

técnicas, na tarefa de mediar as relações entre o Sistema de Justiça, o/a

cumpridor/a e a Rede Social, a fim de identificar as potencialidades e os limites de

sua contribuição para o alcance do duplo objetivo do Sistema Nacional de PMAs:

promover a responsabilização individual e a promoção social do/a cumpridor.

Dado que as PMAs são executadas em meio aberto, as equipes técnicas acabam situadas

numa posição de aparente ambigüidade. De um lado, elas devem informar o Juízo da

Execução sobre a realidade do/a cumpridor/a, em pareceres que subsidiam as decisões

processuais e a certificação de cumprimento da pena. De outro, devem construir

oportunidades para a responsabilização individual e a promoção social dos/as

cumpridores/as, junto com as instituições da “rede”, numa tarefa orientada não para o

passado, mas para o futuro. Essa função de mediação entre o componente jurídico e o

componente social da execução penal pode gerar vários dilemas éticos e incertezas sobre

como proceder, o que se reflete na dificuldade de se definir com precisão as atribuições

das equipes técnicas. Expressões como “fiscalização”, “monitoramento” e

“acompanhamento” vêm sendo utilizadas sem consenso e claramente variam de acordo

24

com o lugar ocupado por cada técnico/a. Um Sistema de PMAs deve realizar debates e

estudos sobre a atuação desses profissionais, objetivando consolidar diretrizes que

desfaçam falsas dicotomias e potencializem a contribuição do saber/fazer técnico na

tentativa de configurar as PMAs como um lócus de produção de Segurança com

Cidadania.

1.4.4. SOLUÇÃO: Fazer das PMAs umas experiência de convivência solidária,

garantindo-se ao cumpridor o acesso à orientação, além de um ambiente de

diálogo horizontal e de não-estigmatização.

A criação de uma cultura de responsabilização para os/as cumpridores/as de PMAs requer

um ambiente que os trate como sujeitos adultos, capazes de fazer escolhas e determinar o

próprio futuro. Por isso, os atores envolvidos na aplicação e na execução de PMAs devem

estabelecer um diálogo horizontal com os/as cumpridores/as, evitando-se a estigmatização,

o preconceito e a infantilização. As instituições da rede devem ser capacitadas sobre os

objetivos das PMAs e devem difundir essas informações para o seu corpo funcional, além

de resguardar sigilo e respeito em relação às circunstâncias de cada cumpridor/a. A rede a

os/as cumpridores/as devem ter acesso fácil e rápido às autoridades e equipes técnicas do

Executivo e do Judiciário, o que pode incluir serviços telefônicos acessíveis (prefixo 0800 e

celulares em regime de plantão), além de cartilhas e atividades de formação que ajudem a

esclarecer dúvidas e questões que por ventura possam aparecer durante a execução das

PMAs.

233

1.5. DIRETRIZ: O Sistema Nacional de PMAs deve estimular a produção de

novos saberes e a formação de novos sujeitos, em sintonia com o propósito

de transformar essa modalidade de resposta penal num lócus de produção

de Segurança com Cidadania.

1.5.1. SOLUÇÃO: Desenvolver ações e articular iniciativas visando à produção de

conhecimento e à formação permanente dos atores envolvidos na aplicação e na

execução de PMAs.

Uma política pública não se faz sem sujeitos conscientes e decididos a transformar a

realidade. Por isso, toda política pública apresenta uma potencial dimensão pedagógica,

que deve ser explorada pelos gestores no processo de construção de um Sistema Nacional

de PMAs. Essa tarefa envolve a produção de conhecimento e a formação permanente dos

atores envolvidos na aplicação e na execução de PMAs, e pode ser realizada mediante

várias estratégias. Para a produção de conhecimento em nível de graduação e pós-

graduação, a gestão da política de PMAs pode fazer parcerias com Universidades e outros

25

centros de formação de profissionais da execução penal (Escolas da Magistratura, do

Ministério Público, da Defensoria Pública, dos Conselhos Profissionais, etc.); bem como

com a CAPES e o CNPq, no objetivo específico de criar de linhas de pesquisa e

financimento sobre o tema em nível federal. Além disso, pode-se criar parcerias com

organismos internacionais e centros de pesquisa, para o desenvolvimento de projetos de

investigação sobre a realidade das PMAs em perspectiva nacional e comparada. Pode-se

ainda estimular a criação de grupos de estudo, pesquisa e desenvolvimento no âmbito das

instituições que integram o Sistema Nacional de PMAs, com preferência para projetos que

envolvam integrantes de todos os pólos (Justiça Criminal, Governos, Equipes Técnicas e

Rede Social). Por fim, deve-se buscar a informatização dos serviços de apoio e

acompanhamento da execução de PMAs, visando à produção sistemática de dados sobre

o tema.

234

2. PRINCÍPIO: No esforço para conter o crime e a violência deve, as políticas públicas de 235

Segurança devem, sempre que possível, recusar a solução da privação da liberdade, 236

privilegiando outras formas de gestão dos conflitos, como as Penas e Medidas 237

Alternativas. 238

2.1. DIRETRIZ: A construção do Sistema Nacional de PMAs deve estar

situada no contexto maior de busca pela transformação na maneira de reagir

ao crime e à violência.

2.1.1. SOLUÇÃO: Promover discussão crítica sobre o encarceramento e as

perversidades do sistema jurídico-penal brasileiro

A falta de compreensão na sociedade e no sistema político sobre as especificidades e o

potencial das PMAs faz com que a prisão continue sendo o elemento hegemônico na

política criminal e penitenciária do país. O aumento no volume de aplicação das PMAs

infelizmente não significa uma mudança nessa orientação, pois ao longo dos últimos vinte

anos, a população prisional também registra um aumento linear que se soma ao aumento

do número de cumpridores de penas e medidas alternativas, ao invés de ser simplesmente

substituído por ele. Além disso, as possibilidades legais para a substituição da pena

privativa de liberdade ainda continuam escritas em linhas tímidas e nenhum avanço se

registra em consagrar penas não-privativas de liberdade como penas principais. A luta pela

construção de um Sistema de PMAs é uma luta pela racionalização desse panorama

jurídico-político que, por isso mesmo, deve associar-se a uma crítica do encarceramento

em massa e das perversidades do sistema jurídico-penal brasileiro.

26

2.1.2. SOLUÇÃO: Desenvolver mecanismos criativos, dentro do atual panorama

legislativo, visando transformar a aplicação e a execução de PMAs num lócus de

produção de cidadania.

A atuação de muitos integrantes do Sistema de Justiça tem demonstrado que, ainda dentro

do atual panorama legislativo, é possível desenvolver mecanismos criativos para

transformar a aplicação e a execução das PMAs num lócus de produção de segurança com

cidadania. A combinação de várias formas de pena e a utilização do instituto da remição

têm permitido a atribuição de finalidades pedagógicas, terapêuticas e de promoção social

nas PMAs com respeito às garantias constitucionais e às características individuais dos/as

cumpridores/as. A construção de um Sistema de PMAs pode se apoiar nesses exemplos,

que merecem maior visibilidade e valorização por parte do Poder Público.

2.1.3. SOLUÇÃO: Pressionar por alterações no panorama legislativo visando não

somente a ampliar as possibilidades legais para a aplicação de PMAs, mas

também a introduzir outras formas de gestão dos conflitos sociais no ordenamento

jurídico brasileiro, como a justiça restaurativa e a mediação penal

Alguns avanços, no entanto, dependem de alteração no panorama legislativo. De um lado,

o universo de aplicação de PMAs pode ser ampliado com racionalidade, de modo a

abranger outras condutas para as quais a prisão ainda é a resposta principal. De outro

lado, há casos nos quais a inadequação reside na própria utilização do binômio

crime/pena, quando outras formas de gestão dos conflitos sociais poderiam ser adotadas,

tais como a Justiça Restaurativa e a Mediação Penal. Nesse sentido, o Sistema Nacional

de PMAs pode vir ser o motor de amplas mudanças na política criminal e penitenciária,

centralizando as iniciativas de despenalização em debate no país.

239

3. PRINCÍPIO: As políticas públicas de Segurança, incluídas aí as destinadas a temas de 240

execução penal, devem ser lastreadas na participação social e no exercício da cidadania. 241

3.1. DIRETRIZ: A construção e a implementação do Sistema Nacional de

PMAs deve ser referenciada no diálogo e na participação social, como

exercício compartilhado da responsabilidade por uma sociedade mais

segura.

3.1.1. SOLUÇÃO: Democratizar o processo de elaboração e implementação das

políticas públicas que integram o Sistema Nacional de PMAs, oportunizando a

escuta e a participação social não apenas por meio dos canais oficiais (como os

Conselhos), mas também por processos que Alcancem as bases (seminários,

27

workshops e congressos).

A experiência de diálogo social utilizada na identificação destes princípios, diretrizes e

soluções foi considerada unanimemente como positiva e deve ser institucionalizada num

Sistema Nacional de PMAs. Além de valorizar e aperfeiçoar os mecanismos atualmente

disponíveis, como o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) e a

Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas (CONAPA), a gestão da política de

PMAs deve criar processos que alcancem permanentemente os sujeitos envolvidos com

esta temática, tais como Workshops, Seminários e Conferências.

3.1.2. SOLUÇÃO: Dialogar com o entendimento e as práticas estabelecidas entre os

principais atores envolvidos nos processos de aplicação e execução das penas e

medidas alternativas, evitando-se o desperdício da experiência e dos avanços

acumulados ao nível local, apesar das dificuldades e carências eventualmente

encontradas.

Os mecanismos de escuta que constituem o Sistema Nacional de PMAs devem alcançar

os sujeitos e instituições que trabalham na ponta. Essa medida contribuirá não apenas para

ampliar a legitimidade, mas também para valorizar o aprendizado local e aumentar as

chances de efetividade na construção de novas soluções de política pública para as PMAs.

3.1.3. SOLUÇÃO: Criar espaços para a interação entre os diferentes atores envolvidos

na aplicação e execução das PMAs, possibilitando o constante aperfeiçoamento

das políticas públicas que compõe o Sistema Nacional de PMAs.

A participação e o diálogo sociais são importantes não só na construção de diretrizes, mas

também na implementação das políticas públicas de PMAs e no enfrentamento dos

problemas e demandas de ordem técnica, política e gerencial que aparecem nesta fase.

Inúmeros são os exemplos em que esse colóquio permanente se mostra aplicável e

apresenta resultados positivos para a política de PMAs. A aproximação entre as equipes

técnicas e o Sistema de Justiça contribui para refinamento dos parâmetros de aplicação e

execução das PMAs. O contato entre as equipes técnicas e a Rede Social permite a

realização de ajustes em relação aos rocedimentos e finalidades da atuação da Rede na

realidade da execução das PMAs. A interação entre o Sistema de Justiça e a Rede Social

dá mais segurança a estas instituições. O diálogo entre diferentes setores do Executivo ou

entre estes e a Sociedade Civil organizada pode ensejar projetos e programas inovadores

para o atendimento aos/às cumpridores/as. O Sistema Nacional de PMAs deve criar fóruns

ou mecanismos regionais para o debate e a troca de experiência sobre as PMAs, incluindo

todos os sujeitos e instituições que atuam ou podem atuar em relação a esta temática.

242

28

3.2. DIRETRIZ: É preciso haver mobilização social e política em favor das

PMAs e da construção de um novo olhar para o crime e a violência.

3.2.1. SOLUÇÃO: Mobilizar órgãos de governo, do setor privado e das organizações da

Sociedade Civil, para que participem do Sistema Nacional de PMAs e contribuam

para a construção de uma sociedade mais segura.

Quando as PMAs ainda possuíam aplicação residual, era possível estruturar redes e

serviços de apoio e acompanhamento com base em compromissos individuais de

instituições e profissionais do Sistema de Justiça e das equipes técnicas. Na medida em

que amplia a escala de aplicação e se torna necessário consolidar um Sistema Nacional de

PMAs, será preciso conquistar a solidariedade de inúmeros outros segmentos sociais

dentro e fora do governo e, com isso, vencer as barreiras do preconceito e do medo. A

gestão da política de PMAs deve desenvolver e implementar estratégias de comunicação

social em torno do tema, divulgando experiências, dados estatísticos e informações gerais

sobre as PMAs e seus cumpridores perante a opinião pública. O Poder Legislativo pode

convocar audiências públicas e outros procedimentos para o debate do tema e o

esclarecimento dos/as parlamentares; algo que pode se dar por iniciativa própria destes

atores políticos ou por provocação de grupos e instituições comprometidos com o

aperfeiçoamento das PMAs e com a promoção de soluções despenalizadoras. Os órgãos

do Sistema de Justiça devem divulgar o assunto nos seus foros e encontros associativos.

As instituições parceiras ou potencialmente parceiras da “rede” devem ser quotidianamente

mobilizadas e incentivadas a participar da construção de uma proposta de Execução Penal

inclusiva e socialmente referenciada.

243

IV. UMA ÚLTIMA PALAVRA 244

A formulação destes Princípios, Diretrizes e Soluções não é definitiva nem estanque. Os 245

participantes deste V CONEPA estão livres para adicionar ou retirar quaisquer destes elementos, 246

bem como para melhorar a redação de cada proposta. Deve-se ter mente, apenas, a necessidade 247

de valorizar os consensos emergentes nas atividades de campo, quando muitas outras vozes (que 248

podem não estar aqui) foram ouvidas. 249

Consenso, aliás, deve ser a palavra de ordem deste V CONEPA. O Workshop e os 250

Seminários Regionais demonstraram que há várias abordagens diferentes para o problema das 251

PMAs, os quais dependem do lugar ocupado por quem fala, de práticas e circunstâncias regionais, 252

etc. A busca incessante pelo consenso, entretanto, tem permitido a construção de uma agenda 253

29

verdadeiramente transformadora para as PMAs apesar das diferenças. Que este V CONEPA possa 254

coroar o processo e anunciar uma nova fase para as PMAs e a Segurança Pública no país. 255

V. REFERÊNCIAS 256

DUARTE, Daniele Barros. Relatório dos Seminários Regionais: Projeto BRA 05/038. Brasilia: 257

DEPEN/PNUD, 2008. 258

GOMES, Geder Luiz Rocha. A Substituição da Prisão. Alternativas Penais: Legitimidade e 259

Adequação. Salvador: Juspodivm, 2008. 260

ILANUD. Levantamento Nacional de Penas Alternativas. 2006. 261

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Manual de Monitoramento das Penas e Medidas Alternativas. 2002. 262

Disponível em www.mj.gov.br 263

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Penas Alternativas podem minimizar lotação nos presídios do país. 264

2008. Disponível em www.mj.gov.br 265

SÁ E SILVA, Fábio Costa Morais. Cidadania nas Prisões e Prevenção da Violência.Folha de São 266

Paulo, Tendências/Debates, 18-06-2007. 267

SILVA, Fábio Deboni. Projeto Metodológico básico da Conferência [CONSEG], com diretrizes e 268

fluxograma das propostas: Projeto BRA 08/015. Brasilia: DEPEN/PNUD, 2008. 269

UNDP. Human Security Now, Nov. 2003 270

271