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SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM CONCEITO EM

CONSTANTE DISPUTA NA CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

FOOD AND NUTRITION SECURITY IN BRAZIL: A CONCEPT IN CONSTRUCTION

OF PUBLIC POLICIES

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN BRASIL: UN CONCEPTO EN

LA CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Amália Leonel Nascimento1

Resumo Para discutir a Segurança Alimentar e Nutricional nas Políticas Públicas do Brasil é imprescindível trazer um histórico da evolução do conceito e suas disputas, para podemos fazer a pergunta: de qual segurança alimentar estamos falando? Tal análise é importante uma vez que, nesses processos, convivem diferentes compreensões sobre o tema, cada qual com implicações específicas para a construção de políticas públicas e para a definição de indicadores e desenhos de investigação. Esse trabalho objetiva uma breve discussão de conceitos, abordagens, dimensões, perspectivas e contextos da Segurança Alimentar e Nutricional no histórico de políticas públicas do Brasil, bem como pensar as novas e urgentes agendas de pesquisa no atual cenário político de aumento da insegurança alimentar e violação de direitos humanos. Palavras-chave: Segurança Alimentar e Nutricional; Políticas Públicas; Direitos Humanos.

Abstract In order to discuss Food and Nutrition Security in Brazil's Public Policies, it is essential to bring a history of the evolution of the concept and its disputes, so we can ask the question: which food security are we talking about? Such analysis is important since, in these processes, different understandings on the subject coexist, each with specific implications for the construction of public policies and for the definition of indicators and research designs. This paper aims at a brief discussion of concepts, approaches, dimensions, perspectives and contexts of Food and Nutrition Security in the history of public policies in Brazil, as well as thinking about the new and urgent research agendas in the current political scenario of increased food insecurity and violation. of human rights.

Keywords: Food and Nutrition Security; Public Policies; Human Rights.

Resumen Para discutir la Seguridad Alimentaria y Nutricional en las Políticas Públicas de Brasil, es esencial llevar una historia de la evolución del concepto y sus disputas, para que podamos hacer la pregunta: ¿de qué

1 Doutora em Desenvolvimento Rural – PGDR/UFRGS; CECANE/UFRGS, amalialeonel@gmail.com

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seguridad alimentaria estamos hablando? Tal análisis es importante ya que, en estos procesos, coexisten diferentes interpretaciones sobre el tema, cada una con implicaciones específicas para la construcción de políticas públicas y para la definición de indicadores y diseños de investigación. Este documento tiene como objetivo una breve discusión de conceptos, enfoques, dimensiones, perspectivas y contextos de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en la historia de las políticas públicas en Brasil, así como pensar en las nuevas y urgentes agendas de investigación en el escenario político actual de mayor inseguridad alimentaria y violación. de los derechos humanos.

Palabras clave: Seguridad Alimentaria e Nutricional; Políticas Públicas; Derechos Humanos.

Introdução

Para discutir a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) é imprescindível trazer

um histórico da evolução do conceito e suas disputas, para podemos fazer a pergunta:

de qual segurança alimentar estamos falando? Tal análise é importante uma vez que,

nesses processos, como lembram Burlandy e Costa (2007), convivem diferentes

compreensões sobre o tema, cada qual com implicações específicas para a

construção de políticas públicas e para a definição de indicadores e desenhos de

investigação. Esse trabalho objetiva uma discussão de conceitos, abordagens,

dimensões e algumas perspectivas da SAN a seguir.

Evolução conceitual e marco legal da SAN no Brasil

O conceito de SAN vem sendo ressignificado e ampliado à medida que

diferentes interesses dos mais variados segmentos da sociedade são debatidos, e

diversos aspectos socioculturais e político-econômicos são incorporados, conforme

se reorganizam as relações sociais e de poder no Brasil e no mundo (ABRANDH,

2013). Nessa direção, Maluf (2007) relatou avanços conceituais da SAN desde

meados do século XX, enfatizando a obrigação de contextualização das definições e

das múltiplas compreensões a respeito de um mesmo termo. Nas palavras do autor,

trata-se de “elemento de disputa, [...] que fica evidente quando utilizada para

fundamentar proposições de política pública, principalmente ao legitimar a pretensão

de algum tipo de tratamento diferenciado por parte do Estado.” (MALUF, 2007, p. 15).

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A diversidade de compreensões e os conflitos nesse campo envolvem

governos, organismos internacionais, representantes de setores produtivos,

organizações da sociedade civil e movimentos sociais, entre outros.

Diferenças de visão não impedem, no entanto, a construção de consensos

ou acordos, ainda que parciais, visando implementar ações e políticas

públicas de SAN [...]. (MALUF, 2007, p. 15-16).

Ainda que reconhecendo a importância dos avanços e das singularidades do

processo de definição conceitual de SAN no Brasil, este capítulo não tem a pretensão

de trazer em minúcias as peculiaridades da evolução desse conceito. Contudo, há

recortes obrigatórios e períodos decisivos na sua continuidade, principalmente a partir

da redemocratização e descentralização do país em meados da década de 1980 e

com a Constituição de 1988, como enfatiza Maluf (2007) e Conti (2016), bem como

outros marcos legais indispensáveis que merecem ser datados. Para Conti (2016), a

trajetória política da SAN no Brasil pode ser organizada em três fases/períodos, para

facilitar a compreensão dos enfoques. Esses períodos podem ser caracterizados

como de abastecimento e assistência alimentar (1920-1980), de ação da cidadania

contra a fome e pela SAN (1980-2002) e de construção participativa de políticas

públicas de SAN (2003 – 2015).

Em um dos pontos de partida obrigatórios desse debate no Brasil está o

médico, sociólogo, geógrafo e político pernambucano Josué de Castro (1908-1973),

que em seu estudo clássico, mas inovador para a época, “Geografia da Fome”,

publicado em 1946, rompe com a “conspiração do silêncio” sobre o tabu da fome,

iniciando um movimento universal de resgate de cidadania de um grande contingente

da população humana que sofria os efeitos da insuficiência alimentar. A fome como

questão política entra na agenda brasileira, portanto em 1946, com a publicação de

seu livro e repercussão internacional do seu trabalho (BATISTA FILHO, 2008; MALUF;

REIS, 2013). Entretanto, é no âmbito internacional que o Brasil vai buscar suas

primeiras referências para a construção inicial da SAN: a União Europeia (UE) e os

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Estados Unidos da América (EUA), em um contexto de países capitalistas avançados

que, entre a Primeira e Segunda Guerras Mundiais, tinham como preocupação

principalmente, assegurar a estabilidade do abastecimento alimentar (no sentido de

food security), o equilíbrio agrícola, a sanidade dos alimentos (food safety) e

assistência alimentar (“ajudas alimentares” ditas humanitárias) (MALUF, 2007).

Atrasado em relação ao plano internacional, o Brasil usa pela primeira vez a

terminologia segurança alimentar no início da Nova República, em 1985, no

documento intitulado “Segurança alimentar: proposta de uma política contra a fome”

(BRASIL, 1985), que englobava proposições para atender às necessidades

alimentares da população brasileira e atingir a auto suficiência da produção de

alimentos no país. Para Maluf (2007, p. 19), “era inevitável o contraponto com o ideário

da segurança nacional utilizado pelo recém-findo regime militar para justificar a

opressão”. A publicação desse documento teve poucas consequências na época, mas

fundamentou as bases das principais proposições que surgiram posteriormente.

Continha ali diretrizes para uma política nacional e a proposta de um conselho

nacional de segurança alimentar, interministerial, presidido pela presidência da

República e ligado a Secretaria de Planejamento (MALUF; REIS, 2013). Em 1986, no

documento final da I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, a SAN é

definida como:

A garantia, a todos, de condições de acesso a alimentos básicos de

qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem

comprometer o acesso a outras necessidades básicas, com base em práticas

alimentares que possibilitem a saudável reprodução do organismo humano,

contribuindo, assim, para uma existência digna. (BRASIL, 1986).

Essa conferência incorpora pela primeira vez o elemento “nutricional” à noção

de segurança alimentar, propõe a formação de um conselho e correspondente política,

embora em um formato próximo ao anterior, mas agora sugerindo a instituição de um

sistema nacional de SAN, interligado entre conselhos e sistemas estaduais e

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municipais – proposta retomada apenas em 2004 (MALUF; REIS, 2013). Em 1991,

um passo significativo para a formulação e difusão de uma proposta de política

nacional de segurança alimentar é dado pelo Partido dos Trabalhadores (PT),

representado por Luís Inácio Lula da Silva, tendo mais impacto que as anteriores. A

proposta trazia a inclusão do combate à fome entre as prioridades do Movimento pela

Ética na Política, durante impeachment do presidente Fernando Collor de Melo. Essa

proposta subsidiou, em 1993, a criação da Ação da Cidadania Contra a Fome e a

Miséria e pela Vida, liderado pelo sociólogo Herbert José de Souza (Betinho), que

mobilizou grande contingente de brasileiros em torno do lema “A fome não pode

esperar”. A proposta, aceita e incorporada ao governo do presidente Itamar Franco,

entre os anos 1992 e 1994, serviu de documento-referência para a constituição do

Conselho Nacional de SAN (CONSEA) no mesmo ano (MALUF; REIS, 2013).

Criado em abril de 1993 como órgão de aconselhamento da Presidência da

República, o CONSEA tinha composição mista (formato inovador para o tema), com

assentos para ministros de Estado e representantes da sociedade civil. Marcado por

tensões e restrições, ainda garantiu inúmeras iniciativas na área e elevou a SAN a

prioridade na agenda nacional (MALUF; REIS, 2013). Em 1994, a definição de SAN

de 1986 se consolida na I Conferência Nacional de SAN, apoiada nas mobilizações

da Ação pela Cidadania e pelo CONSEA, ganhando força nos processos preparatórios

da Cúpula Mundial de Alimentação, de 1996, e na criação do Fórum Brasileiro de

Segurança Alimentar e Nutricional (FBSAN), em 1998, articulando as dimensões

alimentar e nutricional (ABRANDH, 2013; Maluf; Reis, 2013). Apesar desses avanços,

o CONSEA acaba sendo extinto no final de 1994, pela fragilidade do caráter transitório

do Governo Itamar Franco, limitações, resistências e mesmo inexperiência à novidade

do tema. O governo Fernando Henrique Cardoso assume em janeiro de 1995 e lança

o Programa Comunidade Solidária, que no discurso pretendia dar continuidade ao

trabalho iniciado no CONSEA, mas que, por concepções equivocadas em relação à

questão alimentar, resultou em retrocesso do tema e perda da prioridade em agenda

nacional (MALUF; REIS, 2013). O CONSEA é recriado oito anos depois, em 2003,

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com o apoio e mobilização do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional

(FBSAN), que movimentou o tema em fóruns e conselhos estaduais, dando

andamento à descentralização do debate, iniciada no começo dos anos 1990, e

fundamental para a participação e controle social. O FBSAN também esteve na base

das três conferências seguintes (2004, 2007 e 2011) e da definição de SAN debatida

e aprovada na II Conferência Nacional de SAN em Olinda/PE, 2004, com posterior

incorporação à Lei nº 11.346 (BRASIL, 2006; MALUF; REIS, 2013):

A Segurança Alimentar e Nutricional consiste na realização do direito de

todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em

quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades

essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que

respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica

e socialmente sustentáveis (Artigo 3º, Lei 11.346/2006 – LOSAN – BRASIL,

2006).

A Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), aprovada pelo

Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República em 15 de setembro

de 2006, estabelece definições, princípios, diretrizes, objetivos e a composição de um

sistema, o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), com

vistas a assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) (BRASIL,

2006). A LOSAN também trouxe importante avanço ao considerar a promoção e

garantia do DHAA como objetivo e meta da Política de SAN na medida em que o poder

público deve adotar as políticas e ações necessárias para promover e garantir a SAN

da população (BRASIL, 2006; ABRANDH, 2013). Em 2010, via Ementa Constitucional

no64 – que transitou sete anos desde sua proposição inicial no Senado até sua

aprovação final – a alimentação adequada torna-se direito fundamental do ser

humano, inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos

direitos consagrados na Constituição Federal (BRASIL, 2010a). Como frisam

Nascimento e Andrade (2010),

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Esse recente e lento passo [...] permitiu não só a legitimação do direito, mas

o reconhecimento de que a luta pela garantia do direito a alimentação não

pode estar dissociada da luta a favor dos demais direitos e consequente

resgate de uma cidadania completa, democrática e construída em nível local,

nacional e até global. (NASCIMENTO; ANDRADE, 2010, p. 36).

Em síntese, no Quadro 1, elaborado por Nascimento e Andrade (2010), quando

surge a concepção de segurança alimentar, o que está em jogo é a segurança

nacional. Outras fases dão seguimento a esses avanços, tendo como foco

principalmente a produção de alimentos, oferta e abastecimento e moeda de troca do

capitalismo. Um século depois, a SAN adquire status de direito e ganha espaço entre

os direitos sociais, tornando-se variável estratégica fundamental do desenvolvimento

humano. O esforço de manter esse direito vigente, bem como suas políticas públicas

na ordem do dia, dependeria, para Maluf e Reis (2013, p. 41) de “transformações em

direção a uma concepção de ações e programas integrados, além do exercício

permanente de negociação entre os setores e instâncias envolvidas”, para efetivo

crescimento econômico com equidade social e sustentabilidade ambiental,

incorporando a SAN entre os eixos orientadores das estratégias de desenvolvimento

do país (MALUF; REIS, 2013).

Quadro 1 – Segurança alimentar e nutricional: do conceito ao direito

Período Evolução histórica do conceito da Segurança Alimentar e Nutricional

1914 - 1918 Surge o conceito de segurança alimentar relacionado com segurança

nacional durante a I Guerra Mundial.

1939 - 1945 Na II Guerra Mundial, ganha importância estratégica decisiva na preservação

dos interesses dos países.

1946 A fome, como questão política, entra na agenda mundial, com a publicação

do livro “Geografia da Fome”, por Josué de Castro.

Anos 70 Com a crise de alimentos, passa a ser uma questão de produção de

alimentos, com ênfase na comida.

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Anos 80 Fome e desnutrição vistas como problemas de acesso e não de produção.

Ampliação do conceito, incluindo oferta adequada e estável e garantia de

alimentos saudáveis a todos.

1996 Na Conferência Mundial de Alimentação, é discutida a responsabilidade do

Estado para assegurar esse direito e fazê-lo em obrigatória articulação com

a sociedade civil.

2004 Durante a II Conferência Nacional de SAN, é incluído o respeito à diversidade

cultural e a sustentabilidade socioeconômica e ambiental ao seu conceito.

151 países que compõem o Conselho da FAO aprovam as Diretrizes

Voluntárias em apoio à realização progressiva do direito à alimentação

adequada no contexto da SAN.

2006 Como esforço para colocar o direito à alimentação como eixo orientador da

SAN, é sancionada a Lei Orgânica da SAN no Brasil.

2010 No Brasil, é promulgada a emenda constitucional que inclui a alimentação

entre os direitos sociais.

Fonte: Nascimento e Andrade (2010).

A mobilização da sociedade civil e os avanços legais nas políticas públicas pela

garantia da efetivação da SAN no Brasil e do Direito Humano à Alimentação Adequada

(DHAA), com ênfase no início do Governo do Presidente Lula (2003), levaram ao

reconhecimento internacional do Brasil na área de SAN e nos tiraram do Mapa da

Fome em 2014, um levantamento anual feito pela Organização das Nações Unidas

para Agricultura e Alimentação (FAO, 2014). O Brasil recebeu lugar de destaque

naquele relatório, por ter atingido tanto a meta dos Objetivos de Desenvolvimento do

Milênio (ODM) de reduzir pela metade a proporção da população que sofre de fome e

da mais rigorosa meta do World Food Summit (WFS) de reduzir pela metade o

absoluto número de pessoas famintas:

No Brasil, os esforços iniciados em 2003 resultaram em processos

participativos bem-sucedidos e instituições coordenadoras, implementando

políticas que efetivamente reduziram a pobreza e a fome. (FAO, 2014, p. 20,

tradução nossa).

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Para Maria Emília Pacheco (2017), ex-presidenta do Conselho Nacional de

Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), em seu discurso de 11 anos da Lei

Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), a melhora dos indicadores

de SAN, responsáveis pela saída do Brasil do Mapa da Fome, se deve aos programas

e políticas intersetoriais implementadas no período de 2002 a 2015, alinhados ao

princípio do DHAA e como reflexo das lutas e mobilização social, que geraram

conquistas pela cidadania, “mesmo que em meio a profundas contradições de um país

que historicamente não rompeu com as estruturas que reproduzem a injustiça social

e ambiental e como um dos países mais desiguais do mundo” (PACHECO, 2017, p.

1).

Todavia, após o impeachment da Presidenta Dilma Rousseff em 31 de agosto

de 2016, surge a ameaça de comprometimento desta longa construção e conquista

pela cidadania. É no contexto de “desfecho do golpe parlamentar que resultou no

afastamento da presidenta Dilma Rousseff, num processo em flagrante desrespeito à

Constituição Federal de 1988”, que “romperam-se as pré-condições indispensáveis

para a interlocução governo-sociedade com vistas à formulação, implementação e

controle social de políticas públicas", segundo denúncia da ex-conselheira do

CONSEA, Nathalie Beghin, em carta entregue a presidência do conselho com sua

renúncia do cargo (BEGHIN, 2016, p. 2).

Como especifica a própria Carta Final do Encontro da 5ª Conferência Nacional

de Segurança Alimentar e Nutricional + 2, elaborada em 2016 pelo após o encontro

realizado em 2015, em Brasília:

[...] a atual conjuntura de retrocessos na democracia nos impôs um cenário

de desconstrução de direitos, precarização das relações de trabalho,

aumento do desemprego, esvaziamento de políticas públicas e iminente volta

do Brasil ao Mapa da Fome. A agenda de reformas representa uma grave

violação aos direitos de cidadania. Setores da sociedade brasileira, sobretudo

aqueles em situação de maior vulnerabilidade, já sofrem as consequências

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do desmonte do sistema de proteção social devido, principalmente, à

limitação dos gastos imposta pela Emenda Constitucional nº 95/20162. [...]

Além dos cortes orçamentários, os retrocessos são acompanhados de

desestruturação institucional, criminalização dos movimentos sociais e

aumento de intolerâncias em razão de gênero, orientação sexual, raça e

situação socioeconômica (CONSEA, 2018, p. 2).

Em crítica a manobras políticas e discurso de crise assumido para adoção de

medidas de austeridade social e violação dos direitos humanos, Pacheco (2017)

finaliza seu discurso proferido no CONSEA pelos 11 anos da LOSAN, alertando:

O Brasil passa por uma grave crise política, econômica e ética que acarretou

a ruptura do processo democrático e a violação de direitos inscritos na

Constituição Federal. Há retrocessos manifestados nas propostas de

mudanças da legislação trabalhista e previdenciária, na legislação agrária e

ambiental, que somados aos cortes dos programas de segurança alimentar e

nutricional levarão de volta o país ao Mapa da Fome. Por isso protestamos e

nos indignamos. Não podemos aceitar que a LOSAN se transforme em um

marco institucional vazio e arquivado pela história [...] A decisão do atual

governo de limitar o aumento dos gastos públicos à variação da inflação por

vinte anos já se faz presente nos drásticos cortes da Proposta da Lei

Orçamentária de 2018. (PACHECO, 2017, p. 1).

É importante detalhar os retrocessos e cortes nas políticas públicas citados por

Emília Pacheco neste discurso são, entre outros: a paralisação da Reforma Agrária, a

violação de direitos territoriais dos povos indígenas, comunidades quilombolas e

outros povos e comunidades tradicionais, as flexibilização das normas ambientais no

Código Florestal, e de liberação dos agrotóxicos e transgênicos, a extinção do

Programa de Apoio ao desenvolvimento sustentável aos povos indígenas,

comunidades quilombolas e outras comunidades tradicionais, corte de 11% do

2 Emenda Constitucional número 95, de 15 de dezembro de 2016, que limita por 20 anos os gastos

públicos. Para mais informações, é possível acessar

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc95.ht

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Programa Bolsa Família; redução de 99,8% dos recursos do Programa de Aquisição

de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) para Compra com Doação Simultânea,

Aquisição de Sementes e Compra Direta, além de redução drástica dos recursos para

os programas de convivência com o semiárido, em período de seca prolongada

(PACHECO, 2017).

Para José Graziano da Silva3 (2018), atual diretor-geral reeleito da FAO, os

dados da PNAD Contínua do IBGE sinalizam aumento da extrema pobreza no país

em cerca de 11% de 2016 para 2017 (de 13,3 para 14,8 milhões de pessoas),

refletindo aumento do número de pessoas que passam fome no país. Segundo o

Banco Mundial, esse número em 2017 estaria entre 16 milhões (BANCO MUNDIAL,

2017). Soma-se a esse quadro a evolução desfavorável dos indicadores de obesidade

entre 2006 e 2017, aumentando a frequência de adultos com excesso de peso,

acompanhado da frequência de indivíduos com diagnóstico médico de diabetes

(BRASIL, 2018). Ainda em um cenário complexo e multifatorial em que se encontra o

Brasil, que ocupa a 10º posição como país mais desigual do mundo, em ranking de

mais de 140 países, conforme último Relatório de Desenvolvimento Humano (PNUD,

2017), se torna um grande desafio não apenas mensurar a (in)SAN, como reconhecê-

la na diversidade de realidades brasileiras, tão ricas quanto segregadas, tão plurais

quanto marginais. Por isso, faz-se necessário, além de uma análise dos elementos

conceituais da SAN, o diálogo com a perspectiva do DHAA e da soberania alimentar,

indissociáveis na concretização do desenvolvimento humano. Se, por vezes, esse

parece um exercício utópico, também pode nos oferecer a oportunidade de um olhar

mais integral e conectado com os inúmeros problemas elencados no tema em

questão.

3 José Graziano da Silva trabalha com SAN, desenvolvimento rural e questões agrícolas há mais de 30

anos, com destaque para sua atuação como arquiteto do programa Fome Zero, no Brasil e, agora, como Diretor-Geral da FAO desde 2011. Em 2003, foi encarregado pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva para implementar o programa como Ministro Especial de Segurança Alimentar e Combate à Fome.

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Dimensões da SAN e o diálogo com o DHAA e Soberania Alimentar

No conceito atual de SAN (BRASIL, LOSAN, 2006), os componentes alimentar

e nutricional são considerados dois elementos distintos, porém complementares. Se

a dimensão alimentar refere-se à produção, disponibilidade e acesso aos alimentos,

a dimensão nutricional estaria mais próxima das relações humanas com seu alimento

(práticas alimentares e utilização biológica dos mesmos), conforme Quadro 2. Assim,

podemos supor que a segurança alimentar seja um importante mecanismo para a

garantia da segurança nutricional, mas não é capaz de contemplar por si só aquele

conceito (ABRANDH, 2013).

Quadro 2 – Elementos conceituais da Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil

Elementos conceituais da Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil

Dimensão Alimentar Dimensão Nutricional

• Suficientes e adequadas para

atender a demanda da população no

que se refere à quantidade e

qualidade;

• Estáveis e continuadas para

garantir a oferta permanente,

neutralizando as flutuações

sazonais;

• Autônomas para que se alcance a

autossuficiência nacional nos

alimentos básicos;

• Equitativas para garantir o acesso

universal às necessidades

nutricionais adequadas, haja vista

manter ou recuperar a saúde nas

etapas do curso da vida e nos

diferentes grupos da população;

• Disponibilidade de alimentos saudáveis;

• Preparo dos alimentos com técnicas que

preservem o seu valor nutricional e sanitário;

• Consumo alimentar adequado e saudável para

cada fase do ciclo da vida;

• Condições de promoção da saúde, da higiene e

de uma vida saudável para melhorar e garantir a

adequada utilização biológica dos alimentos

consumidos;

• Condições de promoção de cuidados com a

própria saúde, com a saúde da família e da

comunidade;

• Direito à saúde, com o acesso aos serviços de

saúde garantido de forma oportuna e resolutiva;

• Prevenção e controle dos determinantes que

interferem na saúde e nutrição, tais como as

condições psicossociais, econômicas, culturais e

ambientais;

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• Sustentável do ponto de vista

agroecológico, social, econômico e

cultural, com vistas a assegurar a

SAN das próximas gerações.

• Boas oportunidades para o desenvolvimento

pessoal e social no local em que se vive e se

trabalha.

Fonte: Adaptado Abrandh (2013).

Conforme o CONSEA (2006), a SAN demanda ações intersetoriais e

participativas na garantia de acesso à terra urbana e rural e ao território, aos bens da

natureza, incluindo as sementes, à água para consumo e produção de alimentos,

serviços públicos adequados de saúde, educação, transporte, entre outros, ações de

prevenção e controle da obesidade, do fortalecimento da agricultura familiar e da

produção orgânica e agroecológica, da proteção dos sistemas agroextrativistas, de

ações específicas para povos indígenas, populações negras, quilombolas e povos e

comunidades tradicionais, contemplando abordagem de gênero e geracional

(CONSEA, 2006). Para tanto, é necessária a mobilização de diversas áreas e setores

da sociedade de forma articulada, tendo em vista que a nossa alimentação é

multideterminada por fatores econômicos, psicossociais, éticos, políticos, culturais,

etc. (ABRANDH, 2013).

A intersetorialidade torna-se condição sine qua non para o desenvolvimento da

temática SAN, necessitando que políticas e programas estratégicos sejam construídos

e geridos por vários setores em cooperação (desde a formulação, implementação e

monitoramento/avaliação), bem como trabalhem de maneira horizontal no que ser

refere à interligação e articulação entre os atores (integrando saberes e experiências),

com objetivos e resultados em comum, para promover e potencializar sua atuação

sobre os determinantes sociais e garantir um processo democrático, participativo e

inclusivo (ABRANDH, 2013).

Andrade (2004) denominou como o dilema da intersetorialidade: “o desafio de

operar, ante a complexidade dos problemas sociais do mundo contemporâneo,

políticas públicas intersetoriais em ambientes tradicionalmente setoriais, como os

Estados nacionais.” Para Lotta e Favareto (2016), estudando a especificidade

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brasileira na integração de novos arranjos institucionais nas políticas públicas, a

horizontalidade na organização é medida quando a intersetorialidade se concretiza

em graus diferentes nas políticas, em efetiva integração e não apenas em

justaposição de políticas setorizadas e verticalmente hierarquizadas.

Nesse contexto, Akerman et al. (2014) trazem a ideia de IntersetorialdeS, uma

síntese plural, onde “a ação intersetorial não seja um experimento na gestão pública

e possa se constituir em uma práxis de governo”, com múltiplas formas de governança

intersetorial. Vale o destaque, por esses autores, de uma incompletude do processo

de IntersetorialidadeS, entendido por eles como uma sequência de ondas,

primeiramente utilitarista (que reforça o estado mínimo), depois racionalizadora (que

busca a eficiência) e, por fim, interdependente (que ainda está por vir), “em que a

intersetorialidade não será apenas a instalação de arranjos multissetoriais, mas a

decisão ético-política deliberada de que o Estado e sua gestão e políticas servem ao

interesse comum.” (AKERMAN et al., 2014, p. 4298). Essa última visão seria um

contraponto ao caráter fragmentado de produção de conhecimento e de ação, advindo

do paradigma cartesiano, mas que exigiria exercício de pensamento complexo, mais

profundo e interligado.

Segundo Maluf (2007), a vinculação das ações e políticas públicas de SAN a

princípios como a intersetorialidade, o direito humano a alimentação adequada e

saudável e a soberania alimentar é o que garante a diferenciação desse enfoque para

os usos correntes da “segurança alimentar” por governos, organismos internacionais

e representações empresariais vinculadas às grandes corporações e ao agronegócio.

Não só as definições de SAN e a intersetorialidade são mutáveis, mas também a

definição de direitos humanos está em constante construção, uma vez que foram

conquistados a partir de lutas históricas e, por essa razão, são influenciados pelos

costumes e valores de determinado tempo histórico. O DHAA é indispensável para a

sobrevivência, desde o direito fundamental de toda pessoa a estar livre da fome ou

má nutrição até o direito de todos à alimentação adequada, sendo, portanto,

reconhecido pelas normas nacionais e internacionais como pré-requisito para a

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realização de outros direitos humanos (direito à terra para nela produzir alimentos, ao

meio ambiente equilibrado e saudável, à saúde, à educação, à cultura, ao emprego e

à renda, entre outros) (ABRANDH, 2013).

Vale reforçar que no Brasil, a partir de 2010, esse direito está assegurado entre

os direitos sociais da Constituição Federal, com a aprovação da Emenda

Constitucional nº 64, de 2010 (BRASIL, 2010a), embora desde 1996 a expressão

“Direito Humano à Alimentação Adequada” conste no Pacto Internacional dos Direitos

Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC). Nesse mesmo ano, a Cúpula Mundial da

Alimentação, organizada pela FAO e realizada em Roma, associou o papel

fundamental da SAN como uma possível estratégia para garantir o DHAA a todos

(ABRANDH, 2013).

Em 2002, o primeiro Relator Especial das Nações Unidas para o Direito à

Alimentação, Relator Especial, Jean Ziegler, em relatório, definiu o DHAA em sua

versão mais atual:

O direito à alimentação adequada é um direito humano inerente a todas as

pessoas de ter acesso regular, permanente e irrestrito, quer diretamente ou

por meio de aquisições financeiras, a alimentos seguros e saudáveis, em

quantidade e qualidade adequadas e suficientes, correspondentes às

tradições culturais do seu povo e que garantam uma vida livre do medo, digna

e plena nas dimensões física e mental, individual e coletiva (ONU, 2002).

Assim como a SAN não se resume a uma de suas dimensões, como sugere o

conceito mais atual proposto pela ONU, o DHAA não pode se limitar, por exemplo, a

combater apenas a fome ou má nutrição, pois não estará sendo plenamente realizado

como processo de transformação, que envolve elementos de justiça social e

econômica, a depender da realidade específica de povos e comunidades, em ampla

representação, como evidencia o esquema da Figura abaixo (ABRANDH, 2013):

16

Figura – Representação Gráfica das Dimensões da Alimentação Adequada

Fonte: Leão e Recine (2011)

A Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH, 2013, p. 31)

enfatiza que, pelas diversas realidades, particularidades e dificuldades que o Brasil

apresenta, “não é possível descrever todas as ações necessárias para a garantia do

DHAA, porque cada grupo, família ou indivíduo vai exercer o seu direito de se

alimentar com dignidade à medida que forem superadas as dificuldades da realidade

específica que lhes cerca”, assim como também forem superadas práticas

paternalistas, assistencialistas, discriminatórias e autoritárias. De modo geral, a

garantia do DHAA estaria relacionada a conceitos-chave como disponibilidade,

adequação, acesso físico, econômico e estável aos alimentos, respeitando a

dignidade humana, garantindo prestação de contas e protagonismo dos titulares de

direito, em articulação com políticas intersetoriais de SAN e Soberania Alimentar

(ABRANDH, 2013). Nesse debate, a soberania alimentar é entendida como:

17

Soberania Alimentar é o direito dos povos definirem suas próprias políticas e

estratégias sustentáveis de produção, distribuição e consumo de alimentos

que garantam o direito à alimentação para toda a população, com base na

pequena e média produção, respeitando suas próprias culturas e a

diversidade dos modos camponeses, pesqueiros e indígenas de produção

agropecuária, de comercialização e gestão dos espaços rurais, nos quais a

mulher desempenha um papel fundamental [...]. A soberania alimentar é a via

para erradicar a fome e a desnutrição e garantir a segurança alimentar

duradoura e sustentável para todos os povos. (Fórum Mundial sobre

Soberania Alimentar, Havana, 2001, p. 1).

O artigo Art. 5o da LOSAN (BRASIL, 2006) declara que “a consecução do DHAA

e da SAN requer o respeito à Soberania Alimentar, que confere aos países a primazia

de suas decisões sobre a produção e o consumo de alimentos”. Assim, é impossível

não levar em conta a interdependência entre os conceitos de SAN, DHAA e Soberania

Alimentar ou tratá-los isoladamente. Nessa perspectiva sistêmica da linha histórica da

SAN, a LOSAN assume como diretrizes da lei a promoção da intersetorialidade das

políticas, programas e ações governamentais e não governamentais, com recursos

específicos para gestão e manutenção de um sistema que possa articular, afinal,

esses atores, o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN),

descrito a seguir.

Perspectiva sistêmica da SAN e o Sistema Nacional de SAN

O principal intuito da LOSAN foi a criação do Sistema Nacional de Segurança

Alimentar e Nutricional, o SISAN, cujos objetivos são formular e implementar políticas

e planos de SAN, estimular a integração dos esforços entre governo e sociedade civil,

bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação da SAN do

País (BRASIL, 2006). Para tanto, a Lei Orgânica estabeleceu seus princípios,

18

diretrizes, objetivos e composição. Segundo o Art. n 11 da LOSAN (BRASIL, 2006),

integram o SISAN:

a) I – a Conferência Nacional de SAN, instância responsável pela indicação

ao CONSEA das diretrizes e prioridades da Política e do Plano Nacional de

SAN, bem como pela avaliação do SISAN;

b) II – o Conselho Nacional de SAN (CONSEA), órgão de assessoramento

imediato ao Presidente da República;

c) III – a Câmara Interministerial de SAN (CAISAN), integrada por Ministros

de Estado e Secretários Especiais responsáveis pelas pastas afetas à

consecução da SAN;

d) IV – os órgãos e entidades;

e) V – as instituições privadas de SAN da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios; e, com ou sem fins lucrativos, que manifestem

interesse na adesão e que respeitem os critérios, princípios e diretrizes do

SISAN.

Para Burlandy (2009), a implementação de sistemas nacionais, a exemplo do

Sistema Único de Saúde (SUS) e SISAN, é um exercício de revisão dos modelos

vigentes de atenção à saúde e à alimentação, visando lógica integrada de atuação.

No caso do SISAN, ele se destina a aproximar a produção, abastecimento,

comercialização e consumo de alimentos, considerando também suas interrelações.

Tal qual o SUS, o SISAN também prevê a participação e o controle social por meio de

conselhos e conferências. Entretanto, foi publicado somente em 2010 (quatro anos

depois da criação do SISAN) o decreto que regulamenta a LOSAN, instituindo a

Política Nacional de SAN (PNSAN) e estabelecendo os parâmetros para a elaboração

do Plano Nacional de SAN (PLANSAN), principal instrumento de planejamento, gestão

e execução da PNSAN (BRASIL, 2010b; ALVES; JAIME, 2014).

Na quinta Conferência Nacional de SAN, realizada em 2015, na capital Brasília,

um dos eixos temáticos orientadores da conferência foi o Fortalecimento do SISAN,

destacando seu avanço histórico na construção conjunta entre governo e sociedade

19

civil e adesão de todos os estados brasileiros ao sistema. Houve também o interesse

em integrar as agendas do SUS, Sistema Único da Assistência Social (SUAS) e do

SISAN (BRASIL, 2015). Na agenda principal desse eixo temático se discutiu a

participação social; a intersetorialidade, gestão e financiamento do SISAN e o pacto

federativo; conflito de interesses público-privado, exigibilidade e monitoramento do

DHAA; além disso, foram definidos subtemas divididos em grupos de trabalho, cujas

propostas com potencial de maior impacto na implementação e avanço do SISAN

foram organizadas e agrupadas em ideais centrais (ideias-força), sistematizadas e

apresentadas em relatório (BRASIL, 2015). Como objetivo geral, essa conferência

nacional buscou discutir mecanismos para ampliar e fortalecer o comprometimento

dos três poderes e esferas do governo para a promoção da soberania alimentar,

garantindo a todos e todas o DHAA e assegurando a participação social e a gestão

intersetorial no SISAN, na Política e no Plano Nacional de SAN (BRASIL, 2015).

Para Burlandy (2009), uma integração de agendas dar-se-á com a pactuação

de um projeto interligado, que transcenda programas setoriais e aloque recursos em

prioridades de médio e longo prazo, ainda que adie ganhos mais imediatos de alguns

segmentos, cedendo espaço a consensos estratégicos, somente possíveis com a

construção de novas solidariedades políticas e compromissos firmados a partir de um

extenso processo de negociação. Burlandy acredita que no Brasil o SISAN vem

favorecendo a promoção da intersetorialidade no âmbito da histórica atuação dos

governos brasileiros na área de alimentação e nutrição e que a SAN reforçou o caráter

supra-setorial dessa institucionalidade. A autora reconhece que os avanços são

promissores, mesmo que seja longo o caminho a ser percorrido em direção a um

planejamento integrado (BURLANDY, 2009).

Maluf e Reis (2013) defendem que os principais problemas da atualidade

precisam ser vistos como facetas de uma única crise, uma “crise de percepção”. Os

autores defendem que, no enfoque sistêmico, ao considerar as complexidades das

relações humanas, a questão alimentar e nutricional possa ocupar seu devido espaço

nos processos sociais, como detonadora de dinâmicas transformadoras (quer sejam

20

contraditórias, com elementos de conflito, desequilibradas, com soluções abertas ou

caráter de aprendizado). O que mais interessa a esses autores é que esse enfoque

sistêmico esteja articulado a estratégias de desenvolvimento, uma vez que possibilite

perceber os problemas de forma interligada e interdependente para construção de

políticas públicas.

Qual a atual urgência nas agendas de estudos da SAN no Brasil?

Nunca se discutiu tanto de SAN no Brasil e no mundo como na última década.

Isso se justifica em boa medida porque o cenário atual aponta o terceiro ano

consecutivo de aumento da fome, indicando que, em 2018, havia 820 milhões de

pessoas no mundo e 42,5 milhões de pessoas na América Latina e Caribe (6,5% da

população regional) vivendo nessa situação. Em um quadro complexo, marcado por

desigualdades sociais na América Latina, para cada pessoa que passa fome, mais de

seis pessoas sofrem de sobrepeso/obesidade, evidenciando outra face da

vulnerabilidade alimentar, que convive com aumento no índice de insegurança

alimentar grave em 2018 (FAO; FIDA; UNICEF; PMA; OMS, 2019). Conflitos,

variabilidade e condições climáticas extremas estão entre os principais fatores

explicativos desse aumento, além das altas taxas de desemprego e a deterioração

das redes de proteção social, ao passo que crianças, pessoas de baixa renda,

mulheres, povos indígenas, afrodescendentes e famílias rurais são os que mais

sofrem os impactos (FAO; FIDA; UNICEF; PMA; OMS, 2018).

Se analisarmos o ciclo da alimentação, desde a produção ao consumo, é

possível perceber que grandes transformações nos sistemas alimentares da América

Latina e Caribe ao longo dos anos representaram uma das principais causas do

aumento da desnutrição em grupos populacionais vulneráveis e excluídos. Embora

muitos cidadãos tenham aumentado o consumo de alimentos frescos, in natura, eles

também precisaram, muitas vezes, optar por produtos baratos e ultraprocessados,

pobres em nutrientes e com alto teor de gordura, açúcar e sal (FAO; OPS; WFP;

21

UNICEF, 2018), opções que, pela via da grande oferta de alimentos obesogênicos,

também têm contribuído para a insegurança alimentar. Na América Latina e no Caribe,

a obesidade tem avançado consideravelmente: 7,3% (ou 3,9 milhões) de todas as

crianças com menos de cinco anos estão com sobrepeso, acima da média mundial,

situada em 5,6%. Por faixa etária, esse índice chega a 60% da população regional ou

250 milhões indivíduos com excesso de peso (FAO; OPS; WFP; UNICEF, 2018).

A desigualdade tem afetado mais as mulheres. De acordo com o último relatório

da FAO (FAO; OPS; WFP; UNICEF, 2018), na América Latina, 19 milhões de

mulheres (8,4%) passam fome, em comparação com 15 milhões de homens (6,9%).

Em todos os países da região, a taxa de obesidade das mulheres adultas também é

maior que a dos homens. E pela primeira vez em uma década, a miséria no campo

também aumentou na América Latina e Caribe, com efeito sobre a migração e seu

impacto sobre as mulheres e os povos indígenas, conforme Panorama da Pobreza

Rural para a América Latina e o Caribe realizado pela FAO (FAO, 2018).

No campo, ainda, segundo relatório da OXFAM (2016), “Terra, Poder e

Desigualdade na América Latina”, o embate entre os interesses de setores

privilegiados e os direitos das maiorias rurais fomentaram uma verdadeira crise de

direitos humanos na região. Com 122 defensores e defensoras assassinados, 2015

foi o pior ano da história recente da América Latina para a defesa dos direitos

humanos. Mais de 40% dos casos estavam relacionados à defesa da terra e do

território, do meio ambiente e direitos dos povos indígenas. As mulheres estão na linha

de frente da luta pela terra e sofrem as mais específicas formas de violência (OXFAM,

2016).

A crescente perseguição e criminalização de comunidades indígenas e

camponesas, mulheres e homens que defendem a terra, os recursos naturais, o direito

à comida, faz parte de uma estratégia de repressão que vem se estendendo por toda

a América Latina. Utilizam-se táticas como a militarização dos territórios, os estados

de exceção, a intervenção lado a lado de agentes de segurança privada e forças

policiais e militares, a instrumentalização do aparato judicial para deslegitimar o

22

protesto social, além da ausência de apoio, recursos, acesso à justiça ou omissão do

Estado (OXFAM, 2016; FIAN Internacional, 2018).

Soma-se a esse quadro o fato de o Brasil continuar sendo o maior consumidor

de agrotóxicos do mundo, contabilizando na última década uma expansão de 190%

do mercado de agrotóxicos. Com um histórico de políticas públicas de incentivo ao

seu uso e comercialização, mantidas pela influência da bancada ruralista no

Congresso Nacional, as dez empresas que concentram mais de 70% desse mercado

no país garantem custo irrisório de registro de produtos e isenção, na maioria dos

estados, de impostos para os mesmos (LOPES; ALBUQUERQUE, 2018). Segundo a

Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida, nos primeiros 200 dias de

governo de atual presidente Jair Bolsonaro, foram liberados 290 novos produtos

agrotóxicos, média recorde no Brasil de 1,45 agrotóxico por dia (Campanha..., 2019).

Um cenário de desigualdades econômicas, danos ao ambiente e à saúde

humana é extensamente documentado em relatórios como o Dossiê da ABRASCO -

Associação Brasileira de Saúde Coletiva (CARNEIRO, 2015), o mapa Geografia do

Uso de Agrotóxicos no Brasil e Conexões com a União Europeia (BOMBARDI, 2017)

e a Revisão Sistemática de Lopes e Albuquerque (2018) que analisou 116 estudos

sobre o impacto negativo do uso desses produtos no Brasil, afetando diretamente a

SAN e saúde da população.

No Brasil, o debate da SAN sempre esteve ancorado na mobilização da

sociedade civil em pautas que custavam aos governos brasileiros a decisão política

do reconhecimento de violação de direitos fundamentais do ser humano e foram

marcados por momentos políticos de profunda transformação no país. Para Silva

(2014), analisando a trajetória histórica da SAN na agenda política nacional, entre

seus projetos, há descontinuidades e consolidação:

Há processos e dinâmicas sociais diferenciadas em curso, simultaneamente,

em diferentes localidades, visando à reprodução social de grupos sociais

diversos, em áreas urbanas ou rurais, com maior ou menor apoio do poder

público. Não raramente essas dinâmicas são marcadas por conflitos, lutas de

23

poder e dominação, o que torna o debate ainda mais complexo. (SILVA, 2014,

p. 63).

Com o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, em 31 de agosto de 2016,

surge o alerta da ameaça de comprometimento desta longa construção e conquista

pela cidadania. A decisão do governo Temer, de limitar o aumento dos gastos públicos

à variação da inflação por vinte anos se faz presente nos drásticos cortes da Proposta

da Lei Orçamentária de 2018 e retrocessos e cortes nas políticas públicas, sendo

afetadas as populações específicas e mais vulneráveis, com aumento da extrema

pobreza no país em cerca de 11% de 2016 para 2017 e aumento do número de

pessoas que passam fome, evidenciando a necessidade de instrumentos nacionais e

internacionais de exigibilidade do DHAA (BRASIL, 2016; BEGHIN, 2016; PACHECO,

2017; BANCO MUNDIAL, 2017, VASCONCELOS, 2019).

Vasconcelos et al (2019) chama atenção para o conjunto de retrocessos: cortes

orçamentários contínuos fragilizam as políticas sociais, de redução da fome, da

miséria, da pobreza e da promoção da SAN a partir do Governo Temer, após uma

expansão e qualificação das políticas públicas em alimentação e nutrição,

principalmente nos governos Lula e Dilma.

Em um cenário complexo e multifatorial no qual se encontra o Brasil, que ocupa

a 10º posição como país mais desigual do mundo, em ranking de mais de 140 países,

conforme último Relatório de Desenvolvimento Humano (PNUD, 2017), se torna um

grande desafio não apenas mensurar a (in)SAN, como reconhecê-la na diversidade

de realidades brasileiras, tão ricas quanto segregadas, tão plurais quanto marginais.

A tentativa de extinção do CONSEA através da Medida Provisório n° 870,

01/01/2019 no início do ano pelo atual presidente eleito, Jair Bolsonaro, e a

exoneração do quadro de funcionários da Secretaria Nacional de SAN (SESAN) em

06/02/2019, deram início a um duro período marcado pelo desmonte de políticas

sociais e pelo estancamento ou piora de indicadores sensíveis à degradação das

condições de vida, reforça Inês Rugani Ribeiro de Castro (2019), que conclama:

24

Compreendendo que a alimentação é determinante decisivo das condições

de saúde e que o DHAA e o direito à saúde são indissociáveis, cabe à

comunidade da saúde coletiva se engajar não somente nos debates e

análises sobre este contexto, mas também na incidência política para que

esse erro histórico seja superado (Castro, 2019, p.3).

Diante de processos e dinâmicas tão intensos, suas especificidades e

distâncias, complexidades e conflitos, questões como a seguinte surgem: Qual a atual

urgência nas agendas de estudos da SAN no Brasil? É urgente perceber e tecer novos

horizontes de uma agenda de pesquisa que, não se limitando apenas a metas e

indicadores, mas que possa acessar resistências e entraves neste contexto político

de insegurança alimentar e violação de direitos humanos.

Além de uma análise dos elementos conceituais da SAN, faz-se necessário,

portanto, o diálogo com a perspectiva do DHAA e da soberania alimentar,

indissociáveis na concretização do desenvolvimento humano. Se, por vezes, esse

parece um exercício utópico, também pode nos oferecer a oportunidade de um olhar

mais integral e conectado com os inúmeros problemas elencados no tema e contexto

em questão.

Burlandy, Bocca e Mattos (2012) chamam atenção para o que deveria ser o

primeiro exercício de um pesquisador: não cair no mito da neutralidade científica e da

capacidade que a academia teria de trazer uma racionalidade nos produtos de

análises de políticas, como se nós pesquisadores fossemos seres externos aos

processos políticos. Negar a pesquisa como uma espécie também de militância

política seria desconsiderar a pluralidade de sujeitos, interesses, visões de mundo,

projetos e processos políticos (não só produtos), racionalidades e disputas no próprio

campo político (BURLANDY BOCCA; MATTOS, 2012).

Só a partir de uma perspectiva da alimentação enquanto construção de

humanidade e do desenvolvimento como forma de liberdade, que se entende homens

e mulheres como atores de elegibilidade, de direitos, de dignidade, reproduzindo-se

25

socialmente e culturalmente, podendo a comida ser o “prato” que possibilita estudar

as lutas, relações sociais, econômicas e culturais que regem suas vidas (SEN, 2000;

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