roteiro para o seminÁrio com os prefeitos eleitos

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  • 8/14/2019 Roteiro Para o Seminrio Com Os Prefeitos Eleitos

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    ROTEIRO E CONTEDO PARA O SEMINRIO COM OSPREFEITOS ELEITOS

    INTRODUO GERALNo primeiro semestre de 2008 pudemos realizar Seminrios de Formao Poltica paranossos pr-candidatos em boa parte do pas. Muito ensinamos, mais muito mais debatemose, mais ainda, apreendemos.Pas de dimenses continentais o nosso, apresenta uma enorme diversidade de aspectossociais, econmicos e culturais.Este trabalho agora realizado, que est na direo do dilogo com nossos prefeitos eleitosno pode deixar de lidar com este acmulo. Da nossa preocupao em produzir no ummanual, mas um roteiro de dilogo e debate. No a norma exata, mas a tentativa deamarrar as diversas pontas disso que se define como gesto pblica em funo de tentarestabelecer o que seria uma gesto PPS, derivada de nossa forma de ver-o-mundo enossas propostas de longo prazo.No havero de encontrar aqui o aprofundamento ou a tecnificao de cada item, isto virem outros desdobramentos deste processo, mas a preocupao de estabelecerprincipalmente a relao entre todas estas partes diferentes do corpo, referentes no s gesto pblica e seus atributos, mas a seu ambiente institucional, sua relao com o Estado.O que buscamos produzir uma apresentao a nossos gestores de um todo coerente queoriente o debate e as escolhas que fatalmente devero ser feitas.

    ETAPA PRVIAAplicao de um questionrio extenso sobre o prefeito e o municpio, com pelo menos 30dias de antecedncia.Este questionrio servir de base para orientar as falas do Seminrio, pois informar o perfildo grupo de prefeitos, o perfil dos municpios e o grau de compreenso destes prefeitos emrelao a suas realidades locais.

    O material servir, ainda, para formar um Cadastro Nacional de Prefeituras ligadas ao PPS,que poder ser utilizado na Secretaria Nacional de Poder Local e na Secretaria Nacional deOrganizao.Nota - Sem qualquer dvida uma atividade de planejamento ligada a um projeto deorganizar e sustentar as relaes do partido com seus mandatos eleitos, na rea executiva,ter que passar por um cadastro.

    O CURSO SER DADO EM QUATRO ETAPAS:1) Debate sobre as propostas de campanha e sua implementao;2) A Gesto PPS;3) Pacto de Ao;

    4) Indicadores: avaliao e controle do desempenho das prefeituras.

    ETAPA UMDebate livre com os prefeitos sobre as propostas de campanha e como pretendemimplement-las.Nota - Este debate importante, pois expor intenes e vontades que devemos conhecer erespeitar, sob o risco de prejudicar o processo de aproximao entre o partido e as gestesmunicipais.O Seminrio dever ser, na realidade, uma busca de mediao, uma abertura de dilogoentre nossas propostas e o cho real da gesto municipal.

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    Devemos reconhecer que no temos nem a cultura municipalista, nem a cultura de relaoentre as instncias dirigentes partidrias e os executivos. Sendo assim sempre melhorcomear escutando.

    ETAPA DOISApresentao em sistema de seminrio dos principais pontos que envolvem na atualidade oconceito de gesto pblica, em sistema de seminrio.

    Introduo"Mudanas tcnicas na forma de governo em si mesmas nem fazem uma nao competente,nem feliz, tampouco valorosa. Somente conseguem tirar do seu caminho empecilhosmecnicos, sendo, pois, pura e simplesmente meios para um fimMax Weber Parlamento e governo na Alemanha reordenada.

    Uma retrospectiva da ao estatal no perodo ps-1930 demonstra que os programas dereforma e modernizao administrativa tiveram resultados extremamente discutveis edesiguais . Ao passo que o Estado precisava crescer para acompanhar maiores demandas

    da sociedade - legislao trabalhista no perodo de Getlio Vargas, desenvolvimentismo aqualquer custo no perodo Kubistchek, aprofundamento do modo capitalista e docapitalismo de Estado na ditadura, retomada das demandas sociais por mais serviospblicos na Constituio de 88, como exemplos pontuais - este crescimento das funes eatribuies do Estado esteve muito longe de um planejamento sistemtico e de ser postonum eixo coerente.Dcadas de tentativas de modernizao-adequao s demandas do processo histriconacional, talvez fosse um termo mais preciso para descrever o processo- do Estadobrasileiro foram marcados muito mais pela descoordenao e pela improvisao, resultandonum conjunto extremamente desigual em que convivem ncleos de excelncia intelectiva eoperacional, com vastas reas de absoluta rudimentariedade na formulao , execuo e

    controle de polticas pblicas. Nestes embates entre a mquina burocrtica existente e asdiversas propostas alterantes/estruturantes, numa parte significativa das situaes oestamento burocrtico foi capaz de absorver e reinterpretar na sua convenincia as maisdiversas propostas. Da termos uma complexa estrutura onde convivem ao mesmo tempo asreminiscncias patrimonialistas, reforadas pelo frouxo controle efetivo, tanto interno comoexterno, e pelas premncias de manuteno das bases polticas da estrutura de poder,estruturas clssicas de burocracia tradicional, onde a burocracia se v como um fim em siprpria, e reas mais modernas j estruturadas nos moldes de uma administrao maiseficiente e conforme as demandas atuais.Legislaes foram aperfeioadas, como o caso da Constituio Federal de 1988 e da Lei deResponsabilidade Fiscal, principalmente no captulo do planejamento oramentrio, do

    equilbrio entre receitas e despesas e na transparncia da gesto pblica, mas a norma por sis no foi completamente capaz de se sobrepor cultura dominante nos gestores e noservio pblico. Estruturas complexas, o SIAFI o maior exemplo, mas h outras, forammontadas para dar mais segurana e controle s operaes oramentrias, mas elas por siprprias no geram resultados mais eficientes na ponta final do processo: a cidadania.Mesmo o pesado investimento social no controle, via criao da Controladoria Geral daUnio, o crescente envolvimento do Ministrio Pblico nas questes de gesto pblica, amaior tecnificao dos Tribunais de Contas e a criao de mecanismos de participao dacidadania na gesto, pouco tm alterado o quadro.

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    Este processo tem conseqncias reais sobre o nvel de gasto pblico, acabando porpenalizar o contribuinte via tributao sempre mais elevada. J h um suficiente nmero defatores histricos para o estmulo ao gasto pblico como a expanso demogrfica,envelhecimento populacional, urbanizao, aumento de renda ou a prpria condio doservio pblico no poder compensar o aumento de seu custo pelo aumento de suaprodutividade.Principalmente na rea municipal o nvel de servios pblicos se mantm, com as exceesde praxe, que confirmam a regra, abaixo de um nvel mnimo de qualidade, em

    praticamente todos os setores da atuao do Estado. As patologias administrativas dopatrimonialismo, burocratismo, favoritismo e nepotismo se mostram extremamenteresistentes e infensas a quaisquer terapias corretivas; enquanto que, no campo filosfico eprogramtico, a mquina estatal continua a demonstrar grande descoordenao, ausncia depropsitos unificadores e lerdeza na formulao e execuo de polticas voltadas para asoluo dos problemas nacionais.Vista a funo principal do Estado, a sua razo de ser, que a proviso do bem pblico.Visto o altssimo custo pago pelos brasileiros que o exerccio desta funo. Visto o baixoretorno deste investimento compete e procede a crtica e a vontade presente na opinio decada um de que algo deva ser feito e muito tenha que ser melhorado. So recorrentes nosmeios de comunicao locais as entrevistas feitos ao vivo em postos de sade, escolas

    pblicas, pontos de nibus e outros locais. Sempre h uma linha de crtica das pessoas ao pblica municipal e sempre h o gestor dizendo que logo o servio estar melhor eque o municpio ir investir tanto ou quanto. Meses depois a voltando ao mesmo local aequipe constata que pouco ou nada mudou, mesmo que o investimento haja sido feito.H todo um debate, at apaixonado, quanto ao papel do Estado, seu tamanho, seu custo eoutras questes. H campos radicais de defesa da viso de processo estatizante, afirmandoser competncia nica, at pelo mandato constitucional, do Estado questes como sade,educao, segurana, habitao etc...H campos radicais de defesa da viso de processoprivatizante que defendem a incapacidade do Estado de cumprir suas finalidades sem apresena e o apoio da iniciativa privada ou, pelo menos do terceiro setor as entidadesprivadas com fins pblicos, como as ONGs e OSCIPs - estimulando uma viso de

    mercado do processo de gesto.Entre os dois extremos h uma mirade de propostas.Que o Estado brasileiro ineficiente todos, ou a ampla maioria no petista, concordam. Oproblema vai estar nas propostas que rompam a ineficincia. Para os que defendem oprocesso estatizante seria mais uma questo de reestruturar, melhorar tcnicas, aumentarcontroles, inclusive os sociais. Para os que defendem a viso de mercado, mesmo comtodos estes procedimento, ainda assim o Estado permanecer ineficiente pelas falhasinerentes ao prprio ato de governo: falta de controle sobre o resultado de suas aes,incapacidade de garantir a perfeita circulao da informao, falta de controle sobre asreaes do mercado, excessiva capacidade de interferncia, negativa, da polticainstitucional no processo de gesto, como, por exemplo, o ciclo eleitoral onde o gestor

    poupa nos primeiros anos no visando o investimento objetivo, mas apenas para poderinvestir nos ltimos anos, de forma puramente eleitoral, sem correspondncia com asreais necessidades sociais. Algo do tipo: melhor um chafariz que o esgotamento sanitrio.Certamente estamos muito longe de concluir este debate. Certamente, mundo fora e emnosso pas, inclusive, so realizadas todos tipo de experincias de um lado e de outro dodebate, mas tambm nas posies intermedirias. O Ministrio Pblico e a justia vemintervindo diretamente, sistematicamente buscando estabelecer o que e o que no constitucional. Questes como a terceirizao de atividade-fim e mesmo de atividade-meio(pea de resistncia das propostas mais voltadas para o mercado e, tambm, daspatrimonialistas, em parte estimulada pela Lei de Responsabilidade Fiscal que fechou as

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    portas da contrao indiscriminada, mas deixou um flanco aberto na terceirizao) vemobtendo clarificao nos tribunais que se manifestam pelo mandato constitucional: respeitoao concursos pblico, quando realizado e respeito ao conceito de atividade-fim.Hoje o debate se concentra na academia, e um pouco, muito pouco, nos partidos polticos e mais voltado para o mbito da Unio. No mbito municipal a aplicao destes postuladotem sido feita de forma pragmtica e sujeito a todo tipo de equvocos, como a viso deprefeitos formados no embate da iniciativa privada e que imaginam bastar uma simplestransferncia das experincias de gesto privada para a gesto pblica, sem perceber as

    especificidades de cada esfera.Dito isto resta afirmar que temos um longo caminho pela frente e no temos balizadoresmuito claros, que apiem esta ou aquela proposta, mas temos, o PPS, princpios estesmuito claros:- transparncia total da gesto pblica;- compromisso tico absoluto com a integridade e preservao do patrimnio e recursospblicos;- eficincia real na ao da prefeitura;- compreenso do duplo papel da cidadania: contribuinte/consumidor, envolvendodireitos claros e indiscutveis;- produo de escolhas de poltica pblica que favoream sempre o conjunto da

    populao e projetos que aprofundem a qualidade e eficincia do servio pblico.Produo de escolhas que respondam democraticamente aos anseios da maioria.- compromisso com um estilo de gesto que traga para dentro do debate propositivo acidadania e reconhea a legitimidade de seu controle.Pode no ser muito, mas so fundamentos de propostas de gesto fundados e derivados denossa histria, de nossa viso-de-mundo, de nossa compreenso humanista de realizaocompleta e total do ser humano.Pode no ser muito, mas ao mesmo tempo tudo: nossa razo-de-ser enquanto atorespolticos e agentes do processo histrico.2 Principais conceitos

    Uma passada pelos conceitos mais importantes para unificar a linguagem e estabelecer oscompromissos de gesto.

    2.1- O Estado, seu modelo e a administrao pblica no BrasilA inovao de uma poltica ou programa pode se traduzir em mudanas nos processosorganizacionais e institucionais que alteram a dinmica e o desenho institucional para aproviso de um servio pblico, configurando uma mudana de regras e procedimentos noprocesso decisrio, assim como uma abertura para a interao com novas demandas eatores.

    Inovao no campo da gesto pblica local.

    Independentemente das vontades de um determinando grupo de poder, e seu crculo derelacionamentos, que esteja na direo de um dado governo, certas caractersticas que oEstado assume em um pas e poca especficos so resultado de vontades derivadas denecessidades muito mais amplas.Este tipo de dinmica dificilmente compreendida, ou mesmo percebida, no curto prazo.Com muita tranqilidade podemos, ainda, estabelecer que a administrao pblica semprevai ser conformada pelo modelo vigente e socialmente aceito de Estado.Olhando para nossa histria possvel perceber ciclos muito claros de prevalncia demodelos de Estado e de sua conformao sobre a administrao pblica.

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    O Estado brasileiro teve importante papel na consolidao e aprofundamento do modocapitalista em nosso pas. Com efeito, sua ao num perodo de aproximadamente 70 anosnos levou de um estgio bastante rudimentar de capitalismo, com baixa presena daburguesia nacional na economia, poucas indstrias, mercado de capitais inexistente a umpatamar bem diferenciado na atualidade.Foi uma viso especfica do papel do Estado, o chamado desenvolvimentismo aresponsvel por este processo.A crise de 29 nos EEUU gerou profundas mudanas na gesto pblica. At ali havia um

    forte consenso de que o mercado seria capaz, por si prprio, de restabelecerdesequilbrios na situao econmica. A crise foi to profunda, causando tantos danos economia e, portanto, s pessoas, que houve uma reformulao no preceito e admitiu-se queseria necessria algum tipo de ao concreta para o restabelecimento do equilbrioeconmico. E, mais alm, no estmulo ao crescimento e desenvolvimento econmicos. Oagente dessa ao foi o Estado. Aquele momento histrico inaugurava um novo modelo queiria impactar toda a histria brasileira, e mundial, no sculo XX.No que se refira s funes do Estado o debate entre segmentos liberais e intervencionistassempre houve. Apenas, at crise no havia surgido uma situao que obrigasse a umainterveno concreta na economia.J havia, pronta uma estrutura terica, Keynnes, e tratava-se de coloc-la em uso. O que foi

    feito. Usando de seus atributos e capacidades reconhecidos e aceitos pela sociedade, usandorecursos tributrios apropriados consensualmente dessa mesma sociedade o Estado passavaa poder intervir diretamente na economia estimulando-a ou desestimulando-a, sempre deolho na possibilidade de estar prximo mxima capacidade possvel de utilizao de todosos fatores de produo, o chamado pleno emprego. No mesmo processo admite-se que oEstado tem responsabilidades bsicas perante aos cidados e cidads, devendo provir ougarantir certa quantidade de bens e servios que garantam nveis mnimos de qualidade devida. quando se inaugura, nas economias desenvolvidas do centro do sistema o chamadomodelo de welfare ou economia do bem estar. Os dois novos conceitos acontecem emparalelo e se interligam: o Estado como responsvel pelo pleno emprego e o Estado comoresponsvel pelo bem estar geral.

    Na periferia do sistema, os chamados pases em desenvolvimento, a difuso do novoconceito tomou a forma do Estado desenvolvimentista. Passava a ser responsabilidade doEstado criar situaes que possibilitem o crescimento da economia e aprofundamento domodo capitalista. A inexistncia de uma burguesia nacional em condies de bancar oprocesso em sua totalidade acabou trazendo ao Estado um papel adicional para levar anao a superar o atraso. A estratgia desenvolvimentista atravessa diversos e diferentesgovernos, desde Getlio, at o perodo da ditadura, passando por JK.Vistas as premissas, podemos assinalar que de modo geral possvel traar o seguintequadro dinmico para a evoluo do conceito, no Brasil, ao longo dos ltimos 80 anosaproximadamente:1 Estado desenvolvimentista

    Consolidar o modo. Tema: superar o atraso e rpido. Subjacente: o subdesenvolvimentono sistmico, mas resultado de nossa falhas culturais, scias e polticas e o estado podelevar o pas ao patamar de desenvolvido.Importante estabelecer que esse paradigma ainda permanece intocado, assim comopermanece intocado o conceito de desenvolvimento como desenvolvimento da indstria.Ambos, desenvolvimento e desenvolvimento industrial deveriam estar no quadro de umamplo debate no apenas do Estado, mas sobre o processo civilizatrio e nossaspropostas estratgicas de maior profundidade.Como o Estado desse primeiro ciclo v os brasileiros?

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    A administrao pblica dessa fase est profundamente ligada ao conceito clssico deburocracia, chamado de weberiano, pois coube Max Weber descrever de forma magistralo processo. a burocracia com todo o seu peso, como um fim em si prpria, cadeia verticalinflexvel de comando e o olhar voltado para o cliente, aqui definido como algum queconsome regularmente servios que, em estando disponveis, so oferecidos, sem que issoimplique necessariamente em direitos adquiridos e consolidados. O par inseparvel oclientelismo, visto como uma troca de favores e interesses entre o gestor pblico ou seusaliados e o eleitor. A figura da apropriao privada do interesse pblico intervm nesse

    momento, onde os recursos pblicos so canalizados na direo dos interesses de uma eliteque domina o aparelho de Estado, estimulada pela inexistncia de controles internos ouexternos das aes dos agentes pblicos.2 Estado reguladorModo j consolidado. A penetrao do capitalismo no campo e sua consolidao encerratodo um ciclo de consolidao geral do modo e retira ao Estado o papel de agente defomento e estmulo ao desenvolvimento.Terminada a tarefa histrica cabe ao Estado refluir dos setores que podem ser ocupadospela iniciativa privada.Ao contrrio do desenvolvimentismo, que sempre tratou com a viso de que precisvamoscrescer o bolo para depois dividir, que a pobreza seria eliminada automaticamente pelo

    crescimento, e estava linkado ao conceito de burocracia clssica e via no contribuinteapenas um cliente a ser eventualmente atendido, o gerencialismo trouxe a percepo dedireitos, pois lidou com o conceito do contribuinte como consumidor e olhou para apobreza como problema especfico a ser enfrentado via ao do Estado, reproduzindo umpouco da dupla perspectiva dos pases do centro: gesto do econmico e gesto do social.3- Estado ps-desenvolvimentistaO Estado ps-desenvolvimentista atropela a proposta reguladora e se apropria de muitos deseus projetos, como a presena do terceiro setor, principalmente na rea social, e acaba porretomar/continuar o antigo projeto desenvolvimentista, mas com outras premisssas:a- o mercado interno submetido a uma abertura controlada para o exterior e as polticaspblicas ainda so na direo de uma proteo relativa das empresas nacionais, agora vistas

    como empresas que investem no pas. No h uma real abertura da economia brasileira parao mundo.b- o modelo de plataforma de exportao, resultado da nova distribuio internacional dotrabalho, que leva para os pases em desenvolvimento as indstrias clssicas e destina aopases do centro os processo de conhecimento e seu controle, que j estava presente noestilo JK, permanece.c- a vocao de celeiro do mundo consolidada pela exportao crescente decommodities, s que dessa vez comandada pelos grandes consrcios econmicosnacionais/internacionais, que cujo capital transita entre a economia monetria e a economiareal. Num processo extremamente dinmico esses plos mais avanados do capitalismoacumulam capital suficiente para pesados investimentos em tecnologia da produo,

    cabendo ao Estado os investimentos no conhecimento, via sua estrutura acadmica. Enfim, o capitalismo buscando os segmentos com maior possibilidade de expanso e acmulo delucros apoiado pela ao Estatal. Nessa ponta do processo a dinmica do crescimento vemdo uso intenso da mo de obra e da produo do conhecimento e no de sua transfernciaou apropriao a partir dos centros. Esse estilo de produo o que marca uma das grandesdiferenas desse modelo, embora se deve esclarecer que o modelo j vinha sendoesboado desde a poca da ditadura, quando o campo, o interior rural foi aberto aoinvestimento capitalista via estmulo estatal. A fim da possibilidade de expanso dasfronteiras agrcolas, por volta do final da dcada de 70, o marco desse processo.

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    d- em paralelo o Estado aprofunda sua funo social com foco na reduo da pobreza eisso marca sua outra diferena com o antigo Estado desenvolvimentista. No por acasoque o atual Plano Pluri Anual(PPA) incorpora os Objetivos de Desenvolvimento doMilnio(ODM) da Organizao das Naes Unidas(ONU).Aqui comea a se consolidar o novo modelo de Estado social, esboado durante a era FHCe cujas bases foram l lanadas, que alm de apoiador do modo tambm um Estado debusca da equidade. Isso leva a uma nova transformao no como a administrao pblicav o contribuinte: cidado. Diferentemente do cliente e do contribuinte/consumidor, o

    contribuinte/cidado tem diretos e deveres claramente delimitados na Constituio Federal.Entre eles est a co-gesto. Enquanto consumidor o contribuinte recebe servios comdireitos lquidos, constitucionais, mas de forma passiva, correndo as avaliao eeventuais correes por conta do servio pblico. Enquanto cidado ele no s recebe osservios, como tambm pode agir sobre as polticas pblicas que geraram o servio, numprocesso direto de feedback.A agregao, na realidade clarificao, dessa nova funo de garantia de eqidade por si sno suficiente para garantir a eficincia no combate pobreza. Torna-se necessria adiscusso sobre a relao Estado/socidade civil. Nesse momento o processo de democraciarepresentativa precisa ser somado ao de democracia participativa plena e no apenasformal.

    O eixo nico de combate misria acaba gerando externalidades positivas para a economiana medida em que agrega renda. A evidncia disso est no crescimento recente da classe C.Contudo de se notar que uma vez na classe C, atualmente, em termos quantitativos amaior na pirmide, essa populao passar a demandar outros servios e dever outrosprojetos que acabaro por impactar a administrao pblica e cobrar ao Estado novasdisposies. A introduo do tema do ODM educao com qualidade, muito longe de serapenas miditica, certamente focada no atendimento dessas novas disposies.A questo que fica para a gesto pblica municipal referente ao espao da classe mdianas polticas pblicas. Beneficiria indireta de todo o processo inflacionrio via atransferncia de renda que se deu pela capacidade de investimento e atualizao monetria,a classe mdia brasileira a grande rf desse processo. Na medida em que os recursos

    pblicos so escassos e o vis o da busca da equidade via combate pobreza, essa classemdia acaba por ser penalizada via reduo da qualidade de vida pela queda de oferta debens e servios do Estado. A inexistncia de programas federais focados no assunto trspara o municpio uma enorme carga de responsabilidade e as gestes municipais devemestar conscientes das implicaes inclusive na estrutura e processos da administraopblica.2.2-Os modelos de gesto pblicaDebates sobre melhores ou priores modelos de gesto pblica vm ocorrendo pelo menosdesde a dcada de 30.As reformas implementadas durante o primeiro perodo do governo Getlio Vargas j

    apontavam claramente duas alternativas, usadas em paralelo, naquele momento:a) intervir administrativamente na gesto pblica no sentido de melhorar seu desempenhooperacional;b) intervir juridicamente na gesto pblica no sentido de autonomizar certas reas emrelao burocracia estatal. Desta vertente surge, j naquela poca, o conceito deflexibilizao, atravs da criao de autarquias, fundaes e empresas pblicas. Naquelemomento o gestor pblico no titubeou em buscar modelos privados e adapt-los aoformato pblico.

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    De l aos dias de hoje o que verificamos so variaes das duas propostas bsicas, mais oumenos intensamente aplicadas em momentos especficos, na dependncia de como se via opapel do Estado naquele momento.De modo geral h sempre confronto entre os estamentos burocrticos tradicionais epropostas alterantes. Ao longo dos embates o servio pblico vem se alterando para melhor,mas sempre em velocidade muito menor que as expectativas da sociedade ou a crescentecomplexidade de suas demandas. Tentativas de melhoria, como o fim do reconhecimento defirma ou a liberdade de atuao de autarquias e fundaes, vo ficando pelo meio do

    caminho, tragadas pela burocracia. Outras, como as agncias reguladoras persistem, masvo sendo administradas de fora para dentro. A proposta de fuso dos oligoplios na reade telecomunicaes espelha bem o processo.Em tempos recentes, de modo geral, duas geraes de reformas podem ser percebidas:A primeira gerao buscou primordialmente lidar com a discusso das reais funes efinalidades do Estado, concluindo pela necessidade de reduzi-lo, buscando a suareestruturao tanto na interveno na economia, como na gesto pblica. Desta lgicaresultaram os processos recentes de privatizao, terceirizao e a criao das OSCIPs, anormatizao do conceitos de PPP, a criao de agncias reguladoras com a retirada doEstado de reas de monoplio natural como a energia eltrica, a tele-comunicao e opetrleo.

    A segunda gerao busca lidar com a eficincia da gesto e o aprofundamento do controlesocial, trazendo para o debate o conceito de accountabillity( definido pela OCDE como aobrigao de demonstrar que determinada ao est sendo conduzida de acordo com asregras e padres acordados, ou que seus resultados estejam sendo reportados honesta eapuradamente pelos programas ou ao longo dos mandatos). Propostas, accountability, quej estavam institucionalmente instaladas tanto na CF 88, como na Lei de ResponsabilidadeFiscal.Temos hoje no debate dois modelos possveis, com muitas diferenas, mas com muitasconvergncias e um sem nmero de verses derivadas com maior tendncia para um ououtro sentido, contudo fica evidente que qualquer que seja o modelo sempre restar aoEstado o papel de planejador do crescimento/desenvolvimento econmico, a poltica

    afirmativa de distribuio de renda, a regulao , a busca da estabilidade/sustentabilidade ea proviso do bem pblico( no conceito clssico de bem pblico, bem intermedirio e bemprivado).Exatamente qual modelo cabe melhor, responde melhor s demandas, aos jogos de poderdas foras e agentes sociais e econmicos municipais difcil antecipar.Administrativamente falando os municpios brasileiros so o ponto mais fraco da cadeia deentes federativos. Em sua grande maioria ainda trabalham com as antigas concepesdesignadas naquilo que se convencionou chamar de burocracia weberiana, trazendo areboque todo o conjunto de problemas tpicos como o patrimonialismo, a burocracia comoum fim em si prpria e a apropriao privada do patrimnio pblico.Estudo realizado pelo Ministrio da Sade mostrou, do ponto de vista do SUS, a enorme

    disparidade de aplicaes do mesmo conceito de universalidade no cho concreto doservio de sade dos municpios. Isto se referindo a uma estrutura com recursos prpriosdisponveis, transferncias constitucionais obrigatrias, altssimo grau de coeso interna,modernos processos de gesto pblica, controle social institucional permanente e unificadonacionalmente e gesto federativa. A gesto pblica municipal passando por reas bemmenos agregadas e assistidas haver, ento, de apresentar disparidades ainda maioresmunicpio municpio.Entre estatizar ou manter estatizado e privatizar, usar mtodos gerenciais ou participativosprovavelmente a escolha real no vai estar nos extremos, mas nalguma mistura que nem dao Estado papel que extrapole suas funes e finalidades, nem saia privatizando e

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    terceirizando as funes e finalidades estatais, nem olhe apenas para a questo gerencial,esquecendo a necessidade de permeabilizar a gesto participao da cidadania, nem vpriorizar esta participao deixando de lado a necessria gerncia.Tudo que podemos lanar so conceitos que devero ser crtica e criteriosamente avaliadospor cada gestor.Colado ao mundo real, desagregado, o ente municipal o espao mais simples e maiscomplexo para a discusso destas questes. No municpio fcil perceber como seexecutam de fato as funes primordiais do Estado e o espao possvel para o terceiro setor.

    As relaes entre gesto pblica e iniciativa privada so muito claras, assim como o papelde cada um no desenvolvimento municipal e ateno s demandas sociais. Difcil nestaesfera embaralhar funes, mas tambm difcil, mediante os recursos existentes, aslimitaes oramentrias derivadas da partio injusta de tributos favor da unio e dosestados, produzir polticas e criar capacidades que sustentem transformaesadministrativas e de profundidade nas prefeituras.Anotem, no estamos num debate que se encerra, mas sim num debate que apenas comea.A crise que se abateu sobre o Estado na dcada de 70, permitiu o surgimento de novasidias sobre a forma de gerenciamento governamental.Deve-se registrar que, desde o incio da dcada de 80, o modelo burocrtico weberiano daAdministrao Pblica( procedimentos rgidos, forte hierarquizao, rgida separao entre

    o pblico e o privado ) vinha demonstrando estar se esgotando como instrumento paraatender os anseios dos administradores pblicos e, principalmente, dos cidados, alm deno se adequar ao novo contexto de restries aos gastos pblicos.Nesse cenrio surge o modelo gerencial da Administrao Pblica, implementado nogoverno de Margareth Thatcher na Gr-Bretanha. Tendo como lema rolling back thestate, o governo conservador de Thacher disseminou o conceito de managerialism -entendido como a adoo de prticas estritamente gerenciais privadas dentro do setorpblico no qual buscava continuamente a qualidade, descentralizao e avaliao dosservios pblicos. Esse modelo gerencial puro foi o primeiro a propor medidas efetivas emrelao crise do modelo burocrtico weberiano. Esse novo modelo tinha como objetivo aprodutividade, por meio da economia e da eficincia da Administrao Pblica. O papel da

    populao no processo de gesto era considerado secundrio, ou seja, de simplescontribuintes.O modelo de gerencialismo puro, por estar focado apenas no processo administrativo e noprocesso poltico de desmanche do aparelho de Estado, ignorando as demandas sociais, apartir de meados da dcada de 80, veio sendo pesadamente criticado.Mudanas se fizeram, ento, necessrias na dinmica do setor pblico. A principalalterao foi transio do simples planejamento para uma viso estratgica integrada. Noplanejamento prevalece apenas o conceito de plano que, a partir da racionalidade tcnica,desenvolve o melhor programa a ser seguido, enquanto na estratgia integrada, as relaescom os atores envolvidos so levadas em conta em cada poltica, a fim de desenhar cenriosque possibilitem a flexibilidade necessria para alteraes e desvios no programados nos

    projetos governamentais.A nova lgica imprime a mudana seguinte, considerada a mais significativa: a adoo deservios pblicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores, acompanhada de umabusca contnua pela qualidade desses servios. Com base no foco ao cliente/consumidor ena busca pela excelncia do servio aparece o consumerism, modelo que buscava,essencialmente, a efetividade e a qualidade e que tratava o usurio do servio pblico comoclientes/consumidores dos servios pblicos. Deve-se ressaltar, entretanto, que a tica docliente/consumidor limitada, pois cidado um conceito que engloba a cidadania, ou seja,implica direitos e deveres e no somente a liberdade de escolher os servios pblicos. Esseconceito, entre outros problemas, tambm no atende ao princpio da eqidade, um dos

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    pilares da Administrao Pblica, uma vez que os consumidores podem se transformar emgrupos de interesses especficos. Isso exigiu a necessidade de se introduzir a preocupaocom a eqidade nos servios pblicos.Como resposta para essa demanda, surgiu um novo modelo. Alm da eqidade, buscouincorporar a questo da accountability, ou seja, a transparncia e a responsabilizao daAdministrao Pblica. oportuno ressaltar que, a mudana dos objetivos deefetividade/qualidade para accountability/equidade motivada pela mudana na maneirade enfocar o pblico-alvo, ou seja, os consumidores passam a ser visualizados como

    cidados. Isso implica que passam a ser detentores de direitos e deveres para com o Estadoe os demais cidados. Outro aspecto relevante que se baseia na descentralizao dosservios pblicos. Isto porque em governos descentralizados tornar-se mais fcil introduzira accountability, bem como a participao dos cidados nas polticas pblicas.Neste novo formato de ver a gesto pblica a razo principal para considerar o governo nolocal, no municpio, como alvo prioritrio no est apenas no fato dele ser o melhor meiopara promover os servios pblicos necessrios, mas sim por poder tornar os cidados maiscapazes de participar ativa e diretamente das decises que envolvem todos. necessrio esclarecer que, do ponto de vista de propostas administrativas, no h umargida diviso entre os modelos, havendo, na verdade, uma grande interao entre eles,principalmente entre a derivada do genrencialismo, o consumerism( a tica centrada no

    consumidor) e o modelo chamado de public service orientation( a tica centrada nacidadania ).Embora haja muitas diferenas os modelos no so mutuamente exclusivos, sendo possvelderivar um novo modelo que aproveite os aspectos positivos de cada proposta. Contudo,esta derivao fica muito mais no campo da gesto concreta em um dado municpio.Evidentemente o que est por trs destas diversas propostas, a questo de manter apresena do Estado, aument-la ou diminu-la outra questo que fica mais no campo doselementos de deflagrao dos diversos processos considerados e tem seu maior referencialnas escolhas estratgicas do PPS. De outro lado, mesmo que manter o nvel de presena doEstado ou aument-la seja a escolha estratgica, ainda assim fica muito difcil estabelecerum conjunto fechado de posies a ponto de levar cada municpio a adotar exatamente o

    mesmo modelo.

    2.3-O modelo gerencial

    O profundo envolvimento entre as propostas de gesto do modelo gerencial com a questodas funes e tamanho do Estado, trazida tona pelos defensores do liberalismo, acaboupor radicalizar o debate e levou a que no se considerasse todo um conjunto de propostasadministrativas que poderiam ser consideradas na gesto pblica.

    O documento que melhor consubstancia as propostas de reforma gerencialista daadministrao pblica brasileira o chamado PLANO DIRETOR DA REFORMA DO

    APARELHO DO ESTADO, publicado em 1995.Um extenso trabalho de responsabilidade de Luiz Carlos Bresser Pereira e grande equipe detcnicos e especialistas, trouxe para o campo de propostas concretas todo o debate dapoca, num momento, no esqueamos, que a nao acabava por sair do autnticodesmonte da estrutura do Estado realizado por Fernando Collor de Melo.

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    um extenso documento que busca fundamentaes tericas, definir conceitos, traa ohistrico que fundamenta a necessidade, realiza o diagnstico e parte para propostasestruturantes.Ao final relaciona grandes tabelas focadas na questo do funcionalismo pblico federalnaquele momento . O tema destas tabelas relevante, pois no s havamos sado depleno perodo da caa aos marajs, com enormes problemas fiscais, como ainda notnhamos instrumentos melhores como a Lei de Responsabilidade Fiscal, que s viriacinco anos depois, como um dos nexos da reforma gerencial est justamente no papel de

    uma elite de funcionrios operando dentro do ncleo central do Estado. Uma rpidaolhada nos temas das tabelas indicar que continuam sendo assunto de polmica ecobrana ainda hoje:Evoluo do nmero de servidores pblicos federaisEvoluo dos gastos da unio, dos estados e dos municpiosAmplitude das carreiras na administrao pblica federalParticipao dos gastos com pessoal na receita disponvelDespesas com pessoal da UnioComparao entre segurados do INSS e da UnioEvoluo salarial dos servidores pblicosSalrios mdios dos servidores pblicos federais

    Ocupantes de DAS.Mas do que fala o documento?O diagnstico da poca feito pelo documento e que envolve a resposta a quatro perguntas:(1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas podem sereliminadas? Ou devem ser transferidas da Unio para os estados ou para os municpios? Ouainda, devem ser transferidas para o setor pblico no-estatal? Ou ento para o setorprivado?(2) Por outro lado, dadas as novas funes, antes reguladoras que executoras, deve o Estadocriar novas instituies?(3) Para exercer as suas funes o Estado necessita do contingente de funcionriosexistente? A qualidade e a motivao dos servidores so satisfatrias? Dispe-se de uma

    poltica de recursos humanos adequada?(4) As organizaes pblicas operam com qualidade e eficincia? Seus servios estovoltados prioritariamente para o atendimento do cidado, entendido como um cliente, ouesto mais orientadas para o simples controle do prprio Estado? E continua, mais frente, o documento:No esforo de diagnstico da administrao pblica brasileira centraremos nossa ateno,de um lado, nas condies do mercado de trabalho e na poltica de recursos humanos, e, deoutro, na distino de trs dimenses dos problemas: (1) a dimenso institucional-legal,relacionada aos obstculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficincia doaparelho do Estado; (2) a dimenso cultural, definida pela coexistncia de valorespatrimonialistas e principalmente burocrticos com os novos valores gerenciais e modernos

    na administrao pblica brasileira; e (3) a dimenso gerencial, associada s prticasadministrativas. As trs dimenses esto inter-relacionadas. H uma tendncia a subordinara terceira primeira, quando se afirma que impossvel implantar qualquer reforma na reada gesto enquanto no forem modificadas as instituies, a partir da Constituio Federal. claro que essa viso falsa. Apesar das dificuldades, possvel promover j a mudanada cultura administrativa e reformar a dimenso-gesto do Estado, enquanto vai sendoprovidenciada a mudana do sistema legal.No campo da dimenso institucional legal aponta do documento:Na histria brasileira registram-se movimentos de reforma administrativa identificadoscom a fuso, extino e criao de rgos. Essas mudanas, que revelam uma grande

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    instabilidade do organograma governamental, no evitaram a manuteno de estruturasobsoletas, pesadas e hierarquizadas, pouco dinmicas e excessivamente caras, sobretudodevido tendncia centralizao e superposio de rgos e de funes.Em 1988, num esforo de impedir o arbtrio e fortalecer as instituies democrticas, aConstituio, por fora do que disps o artigo 48, inciso XI, retirou a competnciaexclusiva do Poder Executivo para atuar na organizao da administrao pblica notocante estruturao dos rgos pblicos. Esse fato criou srios obstculos modernizao das organizaes do Estado, sem impedir que a mudana das estruturas

    continuasse a ser submetida a critrios polticos indesejveis.Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de 1988 assegurou comoprincpio administrativo a descentralizao da execuo dos servios sociais e de infra-estrutura, bem como dos recursos oramentrios para os estados e municpios.Conseqentemente, estes ltimos aumentaram sua participao na repartio da cargatributria. Entretanto, os avanos no sentido de conceder maior autonomia na execuo deservios e de favorecer as unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta dedefinio legal do problema, e mais pela crena arraigada na cultura poltica brasileira deque cabe Unio promover diretamente o desenvolvimento social do pas. Essa crena estem contradio com a profunda tradio municipalista brasileira, que vem do perodocolonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os municpios, melhor

    dotados de recursos financeiros, vm assumindo crescentes responsabilidades na reasocial.O modelo burocrtico tradicional, que a Constituio de 1988 e todo o sistema do DireitoAdministrativo brasileiro privilegiam, est baseado no formalismo, no excesso de normas ena rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se atransparncia administrativa, inibindo-se, desse modo, o controle social. A excessivaregulamentao expresso da nfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dosresultados.A rigidez da estabilidade assegurada aos servidores pblicos civis impede a adequao dosquadros de funcionrios s reais necessidades do servio, e dificulta a cobrana de trabalho.Da mesma forma, a transformao do concurso pblico - cuja exigncia generalizada na

    administrao pblica representou o grande avano da Constituio de 1988 - em umaespcie de tabu dificulta as transferncias de funcionrios entre cargos de naturezasemelhante. Por outro lado, as exigncias excessivas de controles no processo de compras eo detalhismo dos oramentos so exemplos dessa perspectiva burocrtica implantada na leibrasileira, que dificultam de forma extraordinria o bom funcionamento da administraopblica. Destaca-se a deficincia de sistemas de informao e a inexistncia de indicadoresde desempenho claros para os diversos rgos da administrao direta e indireta. Aps disgresso sobre os inmeros problemas do funcionalismo federal o documento partepara a anlise da dimeno cultural e dimenso gesto:Os problemas at agora analisados esto fortemente relacionados com sua dimensoinstitucional-legal, dependendo, portanto, de reforma constitucional, ou de mudana na

    legislao infraconstitucional, mas todos esses entraves esto diretamente relacionados coma cultura burocrtica existente no pas, intensamente preocupada em evitar as prticasclientelistas ou patrimonialistas. Como sabemos, historicamente a dominao racional-legalou burocrtica surgiu no sculo XIX como uma forma superior de dominao, legitimadapelo uso da lei, em contraposio ao poder tradicional (divino) e arbitrrio dos prncipes eao afeto das lideranas carismticas. Surgiu, portanto, como uma reao culturapatrimonialista, ento dominante. Sua afirmao implicou o desenvolvimento, no nvel daadministrao pblica, de uma cultura burocrtica, que, no plano poltico, correspondeu prevalncia do Estado liberal e correspondente ideologia liberal, que o direitoadministrativo expressa bem.

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    Essa cultura burocrtica no reconhece que o patrimonialismo, embora presente comoprtica, j no constitui mais valor hoje no Brasil. No reconhece que os polticos, em umademocracia, so crescentemente controlados por seus eleitores. Por isso, ela mantm umadesconfiana fundamental nos polticos, que estariam sempre prontos a subordinar aadministrao pblica a seus interesses eleitorais. Na prtica, o resultado umadesconfiana nos administradores pblicos, aos quais no se delega autoridade para decidircom autonomia os problemas relacionados com os recursos humanos, materiais efinanceiros. Explica-se da a rigidez da estabilidade e dos concursos, o formalismo do

    sistema de licitaes, e o detalhismo do oramento. Esses obstculos a uma administraopblica eficiente s podero ser superados quando, conjuntamente com a mudanainstitucional-legal ocorra uma mudana cultural no sentido da administrao pblicagerencial.

    A dimenso institucional-legal e a dimenso cultural dos entraves a uma administraopblica moderna, gerencial, eficiente e voltada para o atendimento do cidadocomplementam-se com a dimenso-gesto. Na verdade, nesta ltima que a administraopblica demonstra sua energia, pois sua eficincia e efetividade dependero da capacidadede gesto nela existente.

    Essa dimenso diz respeito a um elemento central da tcnica administrativa de como fazer,com que mtodos, de que modo, sob orientao de quais valores. A boa gesto aquela quedefine objetivos com clareza, recruta os melhores elementos atravs de concursos eprocessos seletivos pblicos, treina permanentemente os funcionrios, desenvolve sistemasde motivao no apenas de carter material mas tambm de carter psicossocial, dautonomia aos executores e, afinal, cobra os resultados. Nada disso existe na administraopblica federal.

    O modelo burocrtico implantado no pas soma aos defeitos inerentes administraopblica burocrtica, relacionados com o controle rgido dos processos, a falta detreinamento e de estrutura de carreiras que, pelo contrrio, caracterizam as boas burocracias

    ainda existentes em pases como a Frana e o Japo. Os instrumentos de superviso eacompanhamento so pouco criativos, sendo desse modo insuficientes para caminhar passoa passo com a mudana tecnolgica e atender necessidade de repensar e propor novosobjetivos e mtodos de forma gil, em menor tempo e a um custo mais baixo. Alm disso, osistema carece de mecanismos auto-reguladores e refratrio s inovaes. Sua capacidadede resposta aos novos e constantes estmulos limitada, fato que o torna arcaico eineficiente.

    O mecanismo por excelncia de motivao, na administrao pblica burocrtica, o dapromoo por mrito em carreiras formalmente estabelecidas. Atravs desse mecanismo,em que o tempo, alm dos cursos, a avaliao de desempenho e os exames so essenciais, o

    administrador ascende lentamente na sua profisso. Dada, entretanto, a dinmica dodesenvolvimento tecnolgico das sociedades contemporneas, esse sistema de carreira foise tornando crescentemente superado. Os jovens administradores no esto dispostos aesperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direo. Por outro lado, ainstabilidade do sistema poltico e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente odesenvolvimento de carreiras. Mesmo as novas carreiras, criadas na segunda metade dosanos 80, como as dos gestores e dos analistas de finanas e oramento, tiveram suaamplitude de remunerao rapidamente reduzida, para permitir o acesso dos jovens. Osistema de premiao e motivao dos funcionrios pblicos foi crescentementeidentificado com a ocupao de cargos em comisso.

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    Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivao dos servidores pblicosbrasileiros. No h dvida que a motivao positiva fundamental aquela relacionada como sentido de misso do servidor. Para o servidor pblico mais fcil definir esse sentido doque para o empregado privado, j que a atividade do Estado est diretamente voltada para ointeresse pblico, enquanto que a atividade privada s est indiretamente, atravs docontrole via mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transio como o quevivemos, o papel do Estado e do servidor pblico ficam confusos. A idia burocrtica deum Estado voltado para si mesmo est claramente superada, mas no foi possvel ainda

    implantar na administrao pblica brasileira uma cultura de atendimento ao cidado-cliente.

    A segunda motivao a da profissionalizao do servio pblico, no apenas atravs deconcursos e processos seletivos pblicos, mas principalmente atravs de um sistema depromoes na carreira em funo do mrito acompanhadas por remuneraocorrespondentemente maior. Essa motivao fundamental, mas j vimos que no pode tera rigidez peculiar s carreiras burocrticas. preciso garantir a profissionalizao sem acorrespondente rigidez da burocracia.

    Finalmente, essencial contar-se com uma motivao negativa, possibilitada atravs da

    demisso por insuficincia de desempenho. Embora secundria em relao s motivaespositivas, no h dvida que sem ela ser muito difcil, seno impossvel, levar ofuncionrio comum a valorizar o seu emprego.

    O diagnstico mostra que para uma reforma consistente do aparelho do Estado necessita-se,hoje, mais que um mero rearranjo de estruturas. A superao das formas tradicionais deao estatal implica descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-as de inteligncia eflexibilidade, e sobretudo desenvolver modelos gerenciais para o setor pblico capazes degerar resultados.

    A modernizao do aparelho do Estado exige, tambm, a criao de mecanismos que

    viabilizem a integrao dos cidados no processo de definio, implementao e avaliaoda ao pblica. Atravs do controle social crescente ser possvel garantir servios dequalidade.

    Em aparelho do Esado e formas de propriedade comea a ficar mais ntido o modeloproposto para a administrao pblica nesta leitura ela basicamente formada por:(a)umncleo estratgico ou governo, constitudo pela cpula dos trs poderes, b) umcorpo de funcionrios e c) um fora militar e policial.

    O Estado seria, ento, dividido em quatro grandes setores:

    NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor quedefine as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, o setor ondeas decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, aoMinistrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aosseus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao daspolticas pblicas.

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    ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que s o Estadopode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder deregulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dosimpostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao documprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sadepelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio deemisso de passaportes etc.

    SERVIOS NO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atuasimultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituiesdesse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque osservios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ouporque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que nopodem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidasimediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas emlucros. So exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e osmuseus.

    PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde rea de

    atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucroque ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar oinvestimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controlevia mercado no possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, aregulamentao rgida.

    Na seqncia o documento parte para alguns cometnrios extremamente importantes sobreas caractersticas de cada um dos setores:

    Cada um desses quatro setores referidos apresenta caractersticas peculiares, tanto no que

    se refere s suas prioridades, quanto aos princpios administrativos adotados.

    No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores, e, em seguida,que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante que a eficincia. O queimporta saber , primeiro, se as decises que esto sendo tomadas pelo governo atendemeficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais asociedade brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises, estasso de fato cumpridas.

    J no campo das atividades exclusivas de Estado, dos servios no-exclusivos e daproduo de bens e servios o critrio eficincia torna-se fundamental. O que importa

    atender milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo.

    Como j vimos, existem ainda hoje duas formas de administrao pblica relevantes: aADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA e a ADMINISTRAO PBLICAGERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da nfase nocontrole dos processos, tem como vantagens a segurana e a efetividade das decises. J aadministrao pblica gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficincia dosservios prestados a milhares seno milhes de cidados. Nesses termos, no ncleoestratgico, em que o essencial a correo das decises tomadas e o princpioadministrativo fundamental o da efetividade, entendido como a capacidade de ver

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    obedecidas e implementadas com segurana as decises tomadas, mais adequado que hajaum misto de administrao pblica burocrtica e gerencial.

    No setor das atividades exclusivas e de servios competitivos ou no-exclusivos, oimportante a qualidade e o custo dos servios prestados aos cidados. O princpiocorrespondente o da eficincia, ou seja, a busca de uma relao tima entre qualidade ecusto dos servios colocados disposio do pblico. Logo, a administrao deve sernecessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que,

    enquanto estiverem com o Estado, devero obedecer aos princpios gerenciais deadministrao.

    Em seguida, define-se um padro para o que deve ser propriedade exclusiva do Estado e oque no precisa ser:

    Outra distino importante a relacionada s formas de propriedade. Ainda quevulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e aPROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporneo uma terceira forma,intermediria, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PBLICA NO-ESTATAL,constituda pelas organizaes sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum

    indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico.O tipo de propriedade mais indicado variar de acordo com o setor do aparelho do Estado.

    No ncleo estratgico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividadesexclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado exercido, a propriedade tambms pode ser estatal.

    J para o setor no-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal a pblica no-estatal. No a propriedade estatal porque a no se exerce o poder de Estado. No , poroutro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por definiosubsidiado. A propriedade pblica no-estatal torna mais fcil e direto o controle social,

    atravs da participao nos conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos,ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizaes nessesetor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel dentrodo aparelho do Estado. Em compensao seus dirigentes so chamados a assumir umaresponsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gesto da instituio.

    No setor de produo de bens e servios para o mercado a eficincia tambm o princpioadministrativo bsico e a administrao gerencial, a mais indicada. Em termos depropriedade, dada a possibilidade de coordenao via mercado, a propriedade privada aregra. A propriedade estatal s se justifica quando no existem capitais privados disponveis- o que no mais o caso no Brasil - ou ento quando existe um monoplio natural. Mesmo

    nesse caso, entretanto, a gesto privada tender a ser a mais adequada, desde queacompanhada por um seguro sistema de regulao.

    Em objetivos o documento estabelece que objetivos devem ser alcanados com areforma:

    Objetivos Globais:

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    Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa degovernar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado parao atendimento dos cidados;

    Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, emprincpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e aproduo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada;

    Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s emcasos de emergncia cabe a ao direta da Unio;

    Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, deforma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.

    Objetivos para o Ncleo Estratgico:

    Aumentar a efetividade do ncleo estratgico, de forma que os objetivosdemocraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcanados;

    Para isso, modernizar a administrao burocrtica, que no ncleo estratgico aindase justifica pela sua segurana e efetividade, atravs de uma poltica deprofissionalizao do servio pblico, ou seja, de uma poltica de carreiras, deconcursos pblicos anuais, de programas de educao continuada permanentes, de

    uma efetiva administrao salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistemaburocrtico uma cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho;

    Dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial para definir e supervisionar oscontratos de gesto com as agncias autnomas, responsveis pelas atividadesexclusivas de Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos serviosno-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade.

    Objetivos para as Atividades Exclusivas:

    Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agnciasautnomas, administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido

    pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais, mas nonecessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar osrecursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde queatinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho)previamente acordados;

    Para isso, substituir a administrao pblica burocrtica, rgida, voltada para ocontrole a priori dos processos, pela administrao pblica gerencial, baseada nocontrole a posteriori dos resultados e na competio administrada;

    Fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao populartanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando ocontrole social das mesmas.

    Objetivos para os Servios No-Exclusivos:

    Transferir para o setor pblico no-estatal esses servios, atravs de um programade "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em organizaessociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenhamautorizao especfica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com oPoder Executivo e assim ter direito a dotao oramentria;

    Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqente maior responsabilidadepara os dirigentes desses servios;

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    Lograr adicionalmente um controle social direto desses servios por parte dasociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente,fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao dasociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da organizaosocial, viabilizando o controle social;

    Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar ainstituio, a prpria organizao social, e a sociedade a que serve e que devertambm participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e

    doaes; Aumentar, assim, a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o

    cidado-cliente a um custo menor.

    Objetivos para a Produo para o Mercado:

    Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do Conselho deDesestatizao;

    Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios naturais que foremprivatizados;

    Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas.

    Em projetos:

    A reforma do aparelho do Estado, na dimenso-gesto, ser realizada atravs de uma sriede projetos conduzidos pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado.O papel do MARE, entretanto, apoiado pelo Comit Executivo da Reforma do Estado, eorientado pela Cmara da Reforma do Estado, ser apenas o de estimulador. O trabalhoefetivo de reforma dever ser feito no nvel dos ministrios, que desenvolvero seusprprios projetos, sempre assessorados pelo MARE.

    Projetos Bsicos

    Na dimenso-gesto so trs os projetos bsicos que permitiro a implantao daadministrao pblica gerencial no servio pblico brasileiro. Em um plano horizontal,temos o projeto de Avaliao Estrutural, que examinar de forma global a estrutura doEstado. No nvel das atividades exclusivas de Estado, temos, operando de forma vertical,em maior profundidade, o projeto das Agncias Autnomas e, no nvel dos servios no-exclusivos, o projeto das Organizaes Sociais acompanhado pelo programa depublicizao.

    Avaliao Estrutural

    Esse projeto fundamental para o desenvolvimento das agncias autnomas e dasorganizaes sociais. Tem por objetivo analisar as misses dos rgos e entidadesgovernamentais, identificando superposies, inadequao de funes e possibilidades dedescentralizao visando dotar o Estado de uma estrutura organizacional moderna, gil epermevel participao popular. Essa naturalmente uma ao permanente e prioritriado governo, j expressa em uma srie de atos a partir da medida provisria que promoveu areorganizao do governo e a extino de dois ministrios - o Ministrio do Bem-EstarSocial, inclusive suas fundaes vinculadas, e o Ministrio da Integrao Regional.

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    O projeto parte de algumas perguntas bsicas: (1) Qual a misso desta entidade? (2) OEstado deve se encarregar dessa misso e das respectivas atividades envolvidas? (3) Quaispodem ser eliminadas? (4) Quais devem ser transferidas da Unio para os estados ou paraos municpios? (5) E quais podem ser transferidas para o setor pblico no-estatal? (6) Ouento para o setor privado?

    Por outro lado, dadas as novas funes, antes reguladoras que executoras: (1) Deve oEstado criar novas instituies? (2) Quais?

    A resposta a essas perguntas dever ser a menos ideolgica e a mais pragmtica possvel. Oque interessa obter um resultado timo, dados recursos escassos. Esse resultado,entretanto, no nem pode ser julgado apenas do ponto de vista econmico. Outros pontosde vista, como os da justia, da cultura, da segurana, so tambm essenciais na resposta aessas perguntas.

    Com base na resposta a essas perguntas, haver a proposta de extino, privatizao,publicizao e descentralizao de rgos, e tambm de incorporao e criao de rgos.

    Parte-se de uma discusso sobre funes e papis do Estado, em suas diferentes esferas,

    para em seguida proceder anlise das competncias e estruturas organizacionais daadministrao direta e indireta, visando verificar se so insuficientes, superdimensionadas,ou superpostas, alm de considerar as possibilidades de descentralizao.

    Essa anlise ser efetuada buscando compatibilizar os programas e prioridades do Estadocom a estrutura institucional do Governo Federal. Dada a importncia da tarefa e suaabrangncia, um grupo de trabalho do Comit Executivo da Reforma do Estado deverpreocupar-se permanentemente com o tema, que, por outro lado, funo do MARE.

    Agncias Autnomas

    A responsabilizao por resultados e a conseqente autonomia de gesto inspiraram aformulao desse projeto, que tem como objetivo a transformao de autarquias e defundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias autnomas, com focona modernizao da gesto.

    O Projeto das Agncias Autnomas desenvolver-se- em duas dimenses. Em primeirolugar, sero elaborados os instrumentos legais necessrios viabilizao dastransformaes pretendidas, e um levantamento visando superar os obstculos nalegislao, normas e regulaes existentes. Em paralelo, sero aplicadas as novasabordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformaro em laboratrios deexperimentao.

    Organizaes Sociais e Publicizao

    A estratgia de transio para uma administrao pblica gerencial prev, ainda nadimenso institucional-legal, a elaborao, que j est adiantada, de projeto de lei quepermita a "publicizao" dos servios no-exclusivos do Estado, ou seja, sua transfernciado setor estatal para o pblico no-estatal, onde assumiro a forma de "organizaessociais".

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    O Projeto das Organizaes Sociais tem como objetivo permitir a descentralizao deatividades no setor de prestao de servios no-exclusivos, nos quais no existe oexerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses servios sero maiseficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelosetor pblico no-estatal.

    Entende-se por "organizaes sociais" as entidades de direito privado que, por iniciativa doPoder Executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto com esse

    poder, e assim ter direito a dotao oramentria.

    As organizaes sociais tero autonomia financeira e administrativa, respeitadas ascondies descritas em lei especfica como, por exemplo, a forma de composio de seusconselhos de administrao, prevenindo-se, desse modo, a privatizao ou a feudalizaodessas entidades. Elas recebero recursos oramentrios, podendo obter outros ingressosatravs da prestao de servios, doaes, legados, financiamentos, etc.

    As entidades que obtenham a qualidade de organizaes sociais gozaro de maiorautonomia administrativa e, em compensao, seus dirigentes tero maior responsabilidadepelo seu destino. Por outro lado, busca-se atravs das organizaes sociais uma maior

    participao social, na medida em que elas so objeto de um controle direto da sociedadeatravs de seus conselhos de administrao recrutados no nvel da comunidade qual aorganizao serve. Adicionalmente, se busca uma maior parceria com a sociedade, quedever financiar uma parte menor mas significativa dos custos dos servios prestados.

    A transformao dos servios no-exclusivos estatais em organizaes sociais se dar deforma voluntria, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, atravs de um ProgramaNacional de Publicizao. Tero prioridade os hospitais, as universidades e escolastcnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus. A operacionalizao doPrograma ser feita por um Conselho Nacional de Publicizao, de carter interministerial.

    Projetos Adicionais

    Alm dos trs projetos mencionados, uma srie de outros projetos so fundamentais para aimplantao de uma gesto de carter gerencial no Estado brasileiro. Enumeramos abaixoos principais projetos.

    Projeto Cidado

    Esse projeto tem como objetivo aperfeioar as relaes entre os rgos da Administrao

    Pblica e os cidados, no mbito de suas atribuies institucionais, atendendo diretriz doProjeto de Reforma do Estado, de localizao das aes nas necessidades do cidado,atuando nas seguintes reas:

    simplificao de obrigaes de natureza burocrtica institudas pelo aparelho doEstado, com que se defronta o cidado do nascimento sua morte;

    implementao de sistema de recebimento de reclamaes e sugestes do cidadosobre a qualidade e a eficcia dos servios pblicos que demandam uma respostapr-ativa da Administrao Pblica a respeito;

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    da produtividade, que, no setor pblico, prefervel chamar de programa da qualidade e daparticipao.

    Nova Poltica de Recursos Humanos

    A preparao da nova administrao pblica que surgir das reformas em curso passanecessria e essencialmente pela profissionalizao e pela valorizao do servidor pblico.Assim, uma nova poltica de recursos humanos dever ser formulada para atender aos

    papis adicionais do Estado de carter regulatrio e de articulao dos agentes econmicos,sociais e polticos, alm do aprimoramento na prestao dos servios pblicos.

    A adequao dos recursos humanos constitui-se, dessa forma, em tarefa prioritria nessecontexto de mudana, exigindo uma poltica que oriente desde a captao de novosservidores, o desenvolvimento de pessoal, um sistema remuneratrio adequado queestimule o desempenho atravs de incentivos, e a instituio de carreiras compatveis comas necessidades do aparelho do Estado modernizado.

    Com relao s carreiras, elas podem ser classificadas em carreiras de Estado, formadasprincipalmente por servidores estatutrios no ncleo estratgico do Estado, e carreiras de

    empregados celetistas, utilizadas na administrao indireta e nos servios operacionaisinclusive do ncleo estratgico.

    Os planos de carreira sero estruturados em classes hierarquizadas segundo a natureza e acomplexidade das tarefas, fazendo-se a distribuio escalonada dos cargos e empregos entreas classes e a promoo na carreira ser baseada em avaliao de desempenho e aprovaoem cursos especficos.

    A organizao das carreiras atender s necessidades da administrao e ser baseada nasatribuies dos cargos, buscando-se, sempre que possvel, o enriquecimento do trabalho,especialmente nas reas de atividades rotineiras, podendo ser genricas, quando vinculadas

    ao exerccio de atividades comuns de toda administrao, ou especficas de um ou maisrgos ou entidades, dependendo das atribuies.

    Juntamente com a estruturao das carreiras dever ser desenvolvida uma poltica deconcursos regulares que permita uma lotao adequada ao pleno desenvolvimento dasatividades e a recomposio regular e permanente da sua fora de trabalho. Os concursospara as principais carreiras sero realizados anualmente. Portaria do MARE determinar arealizao dos concursos, o nmero de vagas, e o ms de sua realizao at 1999.

    Quanto aposentadoria e programa de sade dos servidores pblicos, o projeto prope umanova regulamentao para os benefcios que compem a seguridade social do servidor

    pblico, notadamente no que diz respeito aos critrios de concesso da aposentadoria, osquais devero pautar-se pelos princpios gerais que regem o Regime Geral da PrevidnciaSocial, quais sejam: a) delimitao do prazo de carncia; b) proporcionalidade no que tange quantidade de contribuies e seus valores versus o valor do benefcio da aposentadoria; ec) manuteno de aposentadorias especiais para servidores envolvidos em atividadespenosas, insalubres e perigosas. Dessa forma, pretende-se rever os critrios de concesso eos valores e formas de reajuste das penses.

    Assim, busca-se reduzir a presso existente sobre o Tesouro Nacional no que se refere aopagamento dos inativos e pensionistas, extinguindo-se aquelas vantagens que so

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    distorcidas e no se coadunam mais com a realidade, sendo passveis de reprovao pelasociedade. Esse projeto prope, tambm, a criao de formas de financiamento adequadaspara o Programa de Ateno Integral Sade do servidor e seus dependentes.

    Valorizao do Servidor para a Cidadania

    Esse projeto tem como objetivo resgatar os talentos individuais e promover sinergia dosgrupos e organizaes que constituem a Administrao Pblica Federal, visando oferecer ao

    cidado brasileiro servios de melhor qualidade e maior prontido s suas demandas.

    Pretende-se: (1) criar condies psicossociais necessrias ao fortalecimento do espritoempreendedor do servio pblico, conjugada ao comportamento tico e ao desempenhoeficiente; (2) reforar o sentido de misso e o comprometimento do servidor pblico paracom a prestao de servios de melhor qualidade para o cidado; e (3) obter maiorsatisfao do servidor pblico com o seu trabalho e com sua qualidade de vida.

    O projeto ser implantado gradativamente atravs da ao participativa, de modo que osprprios servidores assumam sua implementao no regime de co-gesto. Seroconstitudas equipes de mobilizao em cada Ministrio, e um ncleo central de

    mobilizao, alm da formao de consultores internos para fornecer orientaometodolgica.

    Desenvolvimento de Recursos Humanos

    Esse projeto dever ser implementado pelas diversas escolas de administrao pblica doEstado, como forma de viabilizar a estratgia de modernizao da gesto pblica. Temcomo objetivo a formao e capacitao dos servidores pblicos para o desenvolvimento deuma administrao pblica gil e eficiente.

    O novo modelo de operao das reas de treinamento prev as seguintes iniciativas: (1) um

    ncleo bsico com texto-sntese dos valores que compem o novo paradigma da gestogovernamental; (2) uma rea de tecnologia educacional para apoiar a atividade pedaggica;(3) novos instrumentos de avaliao, a partir da reviso dos utilizados na avaliao dareao, e novos instrumentos que permitam avaliar o impacto do treinamento.

    Nesse contexto, a programao dos cursos dever enfatizar temas como novas estratgiasde gesto pblica, desenvolvimento gerencial e de recursos humanos orientados para aintroduo da administrao gerencial, atendimento ao pblico, alm de treinamento nautilizao da tecnologia de informaes, que ser ferramenta bsica na implementao dosprogramas de reforma do aparelho do Estado.

    Reviso da Legislao Infraconstitucional

    Dada a importncia e urgncia desse projeto, o mesmo j se encontra detalhado no item 7.3deste Plano Diretor.

    Rede do Governo

    O projeto visa ao provimento de uma moderna rede de comunicao de dados interligandode forma segura e gil a administrao pblica, permitindo, assim, um compartilhamentoadequado das informaes contidas em bancos de dados dos diversos organismos do

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    aparelho do Estado, bem como um servio de comunicao (baseado em correios,formulrios, agenda e "listas de discusso", todos eletrnicos) de forma a poder repassar sociedade em geral e aos prprios rgos do governo, a maior quantidade possvel deinformao, contribuindo para melhor transparncia e maior eficincia na conduo dosnegcios do Estado.

    Inicialmente, utilizando a infra-estrutura de comunicao de dados disponvel em Braslia(REMAV - Rede Metropolitana de Alta Velocidade, RENPAC - Rede de Pacotes, etc.), ser

    construda incrementalmente a Rede do Governo (estendendo-a posteriormente ao resto dopas) com nfase:

    na segurana para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicao; na padronizao de procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso; no compartilhamento de informaes para evitar desperdcios.

    Enquanto no tecnicamente possvel a operao plena da rede, sero disponibilizadosalguns bancos ou tipo de informaes atravs da INTERNET e interligados alguns rgosem Braslia com servios de comunicao eletrnica. A partir de 1996, com a implantaode redes de alta velocidade no restante do pas, a rede do governo ser expandida aos

    principais centros.

    Sistemas de Gesto Pblica (Controle e Informaes Gerenciais)

    Os sistemas administrativos voltados para a gesto pblica abrangem reas diversas:pessoal civil, servios gerais, organizao e modernizao administrativa, informao einformtica, planejamento e oramento e controle interno. O objetivo desses sistemas permitir a transparncia na implementao das diversas aes do governo, possibilitandoseu acompanhamento e avaliao, bem como a disponibilizao das informaes noprivativas e no confidenciais para o governo como um todo e a sociedade.

    Para esse fim, foram desenvolvidos ou encontram-se em desenvolvimento vrios sistemasde informaes, com graus variados de automao, dos quais se destacam o processamentodo oramento fiscal e da seguridade social, o registro dos gastos efetuados pelo TesouroNacional (SIAFI), a folha de pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis federais(SIAPE), o oramento de investimentos (SIDOR), o planejamento de aes do governo(SISPLAN), a movimentao do cadastro de fornecedores, de preos e do catlogo demateriais e servios (SIASG) e o fornecimento de informaes sobre a organizaogovernamental e suas macroatribuies (SIORG).

    Esses sistemas tm sido, independentemente das intenes de sua concepo inicial,voltados para as necessidades operacionais da administrao pblica, tornando secundrias

    ou inexistentes tanto as informaes gerenciais quanto as de interesse pblico.Conseqentemente, no tm exercido a funo de instrumentos de apoio tomada dedeciso. necessrio um projeto que permita a interligao e o redirecionamentoestratgico dos diversos sistemas de informao, de forma a incorporar os novos conceitosde gesto do aparelho do Estado. Alm de estabelecer padres de integrao e de suportetecnolgico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando osatuais, preciso buscar informaes coletadas de forma coerente e sem duplicidade eprocessadas com segurana e eficincia, que possuam um carter gerencial e sejamdisponibilizadas para toda a administrao pblica.

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    Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, ser possvel torn-los acessveis sociedade, para que esta controle e julgue o desempenho da administraopblica. Com isso, os sistemas tambm estaro articulados com os objetivos do ProjetoCidado e da Rede de Governo, ao permitir que a disponibilizao dessas informaesocorra por vrios meios (com nfase em sistemas de fcil acesso como a INTERNET)alimentados permanentemente pelos servios e recursos da Rede do Governo.

    Finalmente, o documento fala dos que chamaramos de ncleo duro do governo para a

    implementao da reforma:

    O xito na implementao deste Plano Diretor est diretamente relacionado aocomprometimento de todos os ministrios neste grande desafio que reformar o aparelhodo Estado.

    A participao dos ministrios abrangidos fundamental. Vale destacar o papel da CasaCivil, por sua ao coordenadora e a Fazenda, principalmente, pela funo estratgicaexercida pela Secretaria Federal de Controle, que muito contribuir para a implementaode uma filosofia de controle por resultados. Tambm o Planejamento exercer importantemisso, notadamente na rea de oramento, a partir da adoo de um modelo baseado na

    fixao de objetivos, mecanismos efetivos de avaliao de resultados, tendo, como,contrapartida, maior flexibilizao na execuo oramentria.

    Aos ministrios setoriais, finalmente, cabe o papel de parceiros, tanto no momento daformulao, quanto no da implantao dos projetos, j que a reforma acontecer nasdiversas unidades organizacionais de cada segmento da administrao pblica brasileira.

    A ttulo de concluso, a sistemtica proposta para a implantao deste Plano prev asseguintes instncias com as respectivas macroatribuies:

    Cmara da Reforma do Estado e seu Comit Executivo, responsveis pela dimenso

    poltico-estratgica, com atribuies de aprovar, acompanhar e avaliar os projetosda Reforma.

    Conselho da Reforma do Estado, rgo consultivo e de articulao perante asociedade civil dos programas propostos.

    Casa Civil da Presidncia da Repblica, responsvel pela coordenao geral detodas as atividades no apenas da reforma do aparelho do Estado mas de todo oEstado.

    Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, responsvel pelaformulao, proposio e negociao das aes e projetos da reforma do aparelhodo Estado, atravs de todas as suas secretarias.

    Ministrio do Planejamento e Oramento, responsvel, em relao reforma do

    aparelho do Estado, particularmente pelo planejamento das atividades do Estado epor uma sistemtica oramentria compatvel com a administrao pblicagerencial.

    Ministrio da Fazenda, responsvel, em relao reforma do aparelho do Estado,pelo controle efetivo das despesas e pelo controle interno.

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    Uma leitura deste extenso documento deixa claro o quanto foi implementado de fato, oquanto pode ser implementado e o quando foi apropriado como alterao definifiva daadministrao pblica brasileira.

    2.4-O modelo participativo

    Nem mesmo o modelo burocrtico foi plenamente implantado no Estado brasileiro, quepermanece sendo administrado atravs de prticas que muitas vezes ignoram os princpios

    de impessoalidade, publicidade, especializao e profissionalismo. evidente a capacidade de resistncia do patrimonialismo na cultura poltica daadministrao pblicaNeste sentido, percebe-se que o Estado Brasileiro precisa ser democratizado de maneiraintensa, gil e flexvel, precisa se impor com soberania na nova estrutura da economiamundial, regular democraticamente a economia, coordenar o desenvolvimento e desenharpolticas sociais ativas, agressivas e radicais.Percebe-se que as atribuies da administrao pblica foram crescendo e abarcando quasetodas as esferas da sociedade organizada. Como resultado da democratizao do Estado, aadministrao pblica ganhou novas e complexas atuaes nas reas da sade, educao,lazer, previdncia social, relaes de trabalho, criou-se uma quantidade infinita de setores

    que exigem ampla fiscalizao, interveno e regulao.Contudo, inegvel que a operao dos mecanismos da democracia provocou a redefiniodo papel do Estado na sociedade, tendo como resultado a ampliao de suas funes. Paraentender o processo de reforma do Estado basta pensar na presso que operao do regimedemocrtico gera sobre a administrao pblica. Assim, percebe-se que o Estado est sendolapidado pela democratizao.Assim, aponta-se os princpios fundamentais passariam a ser: servir a cidados, no aconsumidores; visar o interesse pblico; dar precedncia cidadania e ao servio pblicosobre o empreendedorismo; pensar estrategicamente; agir democraticamente; reconhecerimportancia da accountability.Servir em vez de dirigir. Dar valor s pessoas, no apenas produtividade. Encontrar

    valores compartilhados e interesses comuns por meio de um dilogo generalizado eengajamento dos cidados. E desta forma, o prprio servio pblico visto como umaextenso da cidadania, sendo motivado por um desejo de servir aos outros e de atingirobjetivos pblicos.Diferentemente do gerencialismo, moldado a partir de conceitos econmicos como o auto-interesse, este conceito formado sobre a idia de administradores pblicos a servio decidados, procurando envolv-los totalmente com quem servem.Para esta proposta a Constituio de 1988 aponta para um Estado Social e Democrtico deDireito, que vai mais alm, de carter inovador, buscando traar novos horizontes administrao pblica brasileira.Entende-se que a administrao pblica democrtica e participativa o modelo mais

    adequado que atender as necessidades da sociedade atual. Entende-se que a Constituiode 1988, alm de traar rumos ao modelo de Estado e ao modelo de administrao,inaugura os novos direitos e, portanto novas polticas pblicas para o Estado e acoletividade.

    A Constituio de 1988 institucionalizou princpios pautados em conceitos comoparticipao e controle social. O texto constitucional exerceu influncia determinante noformato e contedo das polticas pblicas que se seguiram no debate sobre participao eespaos pblico no Brasil. Constata-se no texto, um conjunto de aspiraes da sociedadecivil no tocante participao e transparncia na gesto pblica, sendo o resultado dos

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    processos de mobilizao e das presses exercidas por vrios segmentos da sociedade.Aponta para o exerccio da soberania popular atravs da adoo de uma teoria democrticaparticipativa. No artigo 14 ,da Constituio Federal prev a utilizao dos mecanismosdiretos de participao popular, iniciativa popular, referendo e o plebiscito, na soberaniapopular. A partir da utilizao desses instrumentos, possibilita-se a implementao inicial egradual da democracia participativa, reestruturando o modelo de delegao de poderes,instaurado pelo Estado Liberal.Faz-se mister a anlise individual das caractersticas e das implicaes positivas e negativas

    de cada instrumento, procurando resgatar a cidadania, uma vez que recolocam o sujeitocomo participante ativo na elaborao de projetos de interesses locais e tambm na tomadade decises, implicando maior responsabilidade poltica por parte dos cidados.Neste sentido, vale lembrar que na Carta Maior est presente o direito de participao,assim como importantes elementos que abrem caminho para a gesto pblica democrticaparticipativa no Brasil. importante reforar os fundamentos do Estado brasileirocaracterizados como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, a crena nosvalores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico.Observa-se com freqncia que as palavras participao, democracia participativa, osnovos direitos esto cada vez mais presentes no contexto da atualidade. Faz-se mister umanova cidadania. uma outra mudana, para uma outra democracia. Uma democracia

    participativa com o respaldo da Constituio brasileira.Pode-se identificar vrias passagens na Constituio Federal de 1988 referentes as normasde institutos participativos na Administrao Pblica: no art.10 da Constituio Federal,que determinou ser assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores noscolegiados dos orgos pblicos em que os interesses profissionais ou previdencirios sejamobjeto de discusso e deliberao. Essa regra completada pelo art. 194, inciso VII, queassegura o carter democrtico e descentralizado de sua gesto administrativa, com aparticipao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.A participao, no caso das atividades de seguridade social desenvolvidas pelaAdministrao, elemento da prpria definio dessa funo administrativa, conforme sepercebe pela redao caput do art. 14, que define como conjunto integrado de aes de

    iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade; O art.19, inciso X, da Constituio Federal,por sua vez, ao tratar das normas bsicas de organizao dos Municpios, prevexpressamente a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal, ouseja, direciona genericamente a adoo de institutos de participao popular pelaAdministrao Pblica dos Municpios.No art.187, da Constituio Federal, que estabelece que a atividade administrativa deplanejamento da poltica agrcola ser executada na forma da lei, com a participao efetivado setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setoresde comercializao, de armazenamento e de transportes. No art. 198 , inciso III, daConstituio Federal, determina que as polticas, aes e servios pblicos de sade devemser organizados tendo como diretriz a participao da comunidade. No art.204 , inciso II,

    da Constituio Federal, estabelece que os servios pblicos de assistncia social devem serorganizados e executados mediante participao da populao, por meio de organizaesrepresentativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. Noart.205, da Constituio Federal, estatui que a educao atividade que ser promovida eincentivada com a colaborao da sociedade, completamentarmente, dispe o art.206,inciso VI, que o servio pblico de ensino contar com gesto democrtica, na forma dalei.No tocante ao art. 225, da Constituio Federal, impe a conjugao de esforos do poderpblico e da coletividade na defesa do meio ambiente. O art.227, inciso 1, da ConstituioFederal, estabelece que o Estado admitir a participao de entidades no governamentais

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    na execuo de programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente. E porltimo, o art.37, inciso 3, fruto da Emenda Constitucional n.19 (conhecida como emendada reforma administrativa), introduziu uma norma geral sobre a participao popular naAdministrao Pblica, ao estabelecer que: a regulamentao das atividades daAdministrao Federal, quanto a legislao dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicpios tm notabilizado os institutos de participao. Conselhos, comisses e comitsparticipativos, audincia pblica; a consulta pblica, o oramento participativo, o referendoe o plebiscito so importantes referncias entre ns de instrumentos concretos para a

    implementao do dilogo entre Administrao e sociedade.

    12.5 Modelo de gesto alternativaOutro modelo comea a aparecer nos debates e envolve, tambm, uma discusso sobre oEstado e seu papel.Resumidamente trata-se dos modelos de gesto alternativa, basicamente fundados na noocrtica do que desenvolvimento econmico. Para estes propositores o conceito dedesenvolvimento econmico e suas aplicaes nas propostas estratgicas de governo noforam suficientes para garantir o desenvolvimento humano. Nesta lgicadesenvolvimento econmico e desenvolvimento humano no so necessariamente

    complementares.Esta linha de propostas volta-se para a completa descentralizao de governo, priorizaototal da cidadania e do aspecto participativo da gesto pblica, desurbanizao e a buscade alternativas no-industriais de sustentabilidade da sociedade, desindustrializao,rediscusso das matrizes de transporte e energia, etc...mudando o eixo das funes deestado e acabando por impactar o prprio modelo de gesto pbl