INSTRUÇÕES PARA ELABORAÇÃO DE UM

PARECER JURÍDICO

ROGÉRIO ROBERTO GONÇALVES DE ABREU

JUIZ FEDERAL NA PARAÍBA. EX-PROMOTOR DE JUSTIÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA PARAÍBA.

PROFESSOR DO CENTRO UNIVERSITÁRIO DE JOÃO PESSOA (UNIPÊ/PB). MESTRE EM DIREITO

ECONÔMICO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA (UFPB). ESPECIALISTA EM DIREITO FISCAL

E TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES (UCAM/RJ).

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APRESENTAÇÃO

Elaborei o presente trabalho no ano de 2008 para um curso sobre a

elaboração de pareceres jurídicos em matéria de direito administrativo. Tratava-se,

na verdade, de um módulo em um curso preparatório para candidatos ao cargo de

promotor de justiça do Ministério Público da Paraíba, sob a responsabilidade da

Fundação Escola Superior do Ministério Público da Paraíba (FESMIP/PB).

Diante disso, um aviso a você, leitor: não espere encontrar nessas páginas

um verdadeiro manual da elaboração de pareceres jurídicos. Um manual de

verdade traria uma incursão bem maior na doutrina sobre o assunto, exemplos

aprofundados, proposições de questões, doutrina e jurisprudência importantes,

além de diversos exemplos a serem seguidos. Um manual seria um trabalho de

muito maior amplitude e profundidade que essa simples apostila.

Com esse aviso, registro que as considerações seguintes são apenas o

resultado de minhas experiências como promotor de justiça (MP/PB) e como

auxiliar de auditoria de contas públicas (TCE/PB), atividades em que atuava

elaborando pareceres jurídicos, trabalho que sempre me agradou muito. Não é

bastante, mas acredito que, com essas poucas linhas, possa colaborar de alguma

maneira para que outros venham a atingir o “Olimpo do concurseiro”: o sonhado

cargo público.

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INTRODUÇÃO

O parecer é uma peça técnica através da qual o parecerista se manifesta

sobre determinado assunto que se lhe submeta, apresentando uma conclusão.

Tem lugar nas mais diversas áreas do conhecimento, não se restringindo à área

jurídica. Promotores de justiça atuando como fiscais da lei têm no parecer jurídico

um frequente instrumento de trabalho. Daqui para frente, tratarei especificamente

da elaboração do parecer jurídico pelo promotor de justiça, deixando claro que,

formalmente, as recomendações abaixo servem à elaboração de qualquer parecer.

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1. PARTES INTEGRANTES DO PARECER

Em regra, os pareceres jurídicos seguem um mesmo formato de

apresentação. Suas partes fundamentais são a identificação, o relatório, a

fundamentação, a conclusão e a autenticação.

1.1 IDENTIFICAÇÃO

Nesse lugar, o promotor de justiça identifica as partes envolvidas, a

demanda proposta, o órgão perante o qual tramita o feito etc. Começa já no

cabeçalho (as duas primeiras linhas no exemplo abaixo), pois ali podemos ver que

o parecer foi emitido por um membro do Ministério Público do Estado da

Paraíba, precisamente em atuação na Primeira Promotoria de Fazenda Pública

da Capital. Em seguida, podemos identificar as partes (autor, réu, litisconsortes

etc.), qual a natureza do feito e o juízo a que foi distribuída a demanda.

Eis um exemplo:

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA PARAÍBA

PRIMEIRA PROMOTORIA DE FAZENDA PÚBLICA DA CAPITAL

PROCESSO N. 1234/2008

NATUREZA: Ação de improbidade administrativa

JUÍZO: 1ª vara de Fazenda Pública da Capital

AUTOR: O Estado da Paraíba

RÉU: Sanseverino da Silva

PARECER

Notem que, antes mesmo de começá-lo, já sabemos quem é o autor do

parecer (o promotor de justiça da Primeira Promotoria de Fazenda Pública da

Capital do Estado da Paraíba), qual a demanda proposta (uma ação de

improbidade administrativa que tomou o número 1234/2008), o juízo perante o qual

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tramita o feito (a 1ª vara da Fazenda Pública da Capital) e, finalmente, as partes

que litigam (Estado da Paraíba vs. Sanseverino da Silva).

Por sua simplicidade, pode até não estar tão visível, mas nessa parte do

parecer está um dos pontos mais importantes da peça: a identificação da

competência.

Nos concursos, nem sempre a competência do juiz ou a atribuição do

Ministério Público é claramente apontada no enunciado. Normalmente, não é o

que ocorre, devendo o candidato vencer seu primeiro obstáculo realmente

importante desde o cabeçalho ou da identificação, individualizando e apontando

corretamente a competência.

Imaginem que se tratasse de um parecer em processo criminal. O

enunciado diz que houve um latrocínio em Recife/PE para a subtração de um

veículo utilizado no sequestro de uma adolescente em Campina Grande/PB, que

foi levada para o cativeiro em João Pessoa/PB, ocorrendo o pedido de resgate a

seus pais em Natal/RN. Diz ainda o enunciado que, antes de ser pago o resgate, a

vítima é estuprada e morta, sendo seu corpo levado para Santa Rita/PB e

enterrado em um terreno baldio. O enunciado se encerra dizendo que, iniciada a

ação penal, a defesa dos acusados faz uma série de requerimentos e alegações,

vindo o juiz a remeter o processo, em seguida, ao MP para oferecer seu parecer

(esse caso prático é baseado na prova prática do concurso do MP/PB/1998).

Seu primeiro grande desafio, portanto, será identificar adequadamente a

competência para que seu cabeçalho possa ser corretamente formulado.

Interessa, pois, identificar desde cedo que a resolução da questão sobre

competência jurisdicional é um dos pontos que o examinador preparou com todo

cuidado para testar seu conhecimento jurídico. Ele, o examinador, vai

imediatamente buscar no cabeçalho de sua peça a resposta a essa primeira mini-

questão.

1.2 RELATÓRIO

O relatório é a parte em que o promotor de justiça conta a história do

processo. Serve para que ele demonstre ter total conhecimento do assunto sobre

que estará se manifestando, permitindo às partes questionar se o promotor

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realmente analisou todas as questões importantes. Normalmente, o relatório do

promotor é conciso, deixando para concentrar suas forças na fundamentação.

Um relatório realmente completo tem que fazer constar os pedidos

deduzidos pela parte autora e seus principais fundamentos, as questões

preliminares e prejudiciais alegadas pela defesa e sua conclusão quanto ao mérito

(improcedência, procedência parcial etc.), os incidentes processuais, os atos e

decisões judiciais mais importantes praticados ao longo do feito, referências à

produção de provas e, por fim, os argumentos trazidos pelas partes em suas

alegações finais.

Eis um exemplo:

1. RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA promovida pelo ESTADO DA PARAÍBA em face de SANSEVERINO DA SILVA, já devidamente qualificado, imputando-lhe a peça inicial a prática de condutas supostamente descritas nos arts. 9º a 11 da Lei n. 8.429/92, motivo pelo qual requer a aplicação das sanções previstas no art. 12 da mesma lei.

Consta da inicial (f.) o seguinte: o réu, servidor público federal dos quadros da Secretaria da Receita Federal, exerceu a função de Diretor-Superintendente da autarquia estadual paraibana ENCOVA [nome fictício], cargo de livre nomeação e exoneração do Governador do Estado, exercendo a referida função de janeiro de 2000 a dezembro de 2004.

Nos meses de março a agosto do ano de 2001, o réu teria autorizado a realização da construção de uma nova sede em dez etapas, contratando com dez empresas distintas sua realização, todas com dispensa de licitação motivada pelo reduzido valor (art. 24, I, da Lei n. 8.666/93). Cada contrato teria sido celebrado por valor inferior ao teto dispensável. No momento da liberação dos valores contratados, o réu ainda teria cobrado dos empresários uma comissão de 5% (cinco por cento), a ser depositada em sua conta pessoal.

Com esses fundamentos, requereu o autor a condenação do réu pela prática de improbidade administrativa fundada nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, pedindo a aplicação de todas as sanções previstas no art. 12.

Intimado, o réu não apresentou defesa preliminar.

O juiz decidiu receber a demanda (f.), determinado a citação do réu para contestar.

O réu contestou o pedido (f.), alegando:

a) Preliminar de incompetência da justiça estadual para julgá-lo por improbidade administrativa, considerando sua situação de servidor público federal, requerendo a declinação da competência para a justiça federal;

b) Preliminar de ilegitimidade ativa do Estado da Paraíba, alegando que a autarquia ENCOVA é dotada de personalidade própria, de modo que caberia a ela propor a ação, inclusive por conta de seus virtuais reflexos patrimoniais;

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c) Prejudicial de prescrição, uma vez que os fatos ocorreram entre março e agosto de 2001 e, como a ação fora ajuizada precisamente em setembro de 2007, já teriam decorrido os cinco anos previstos em lei para o prazo de prescrição;

d) No mérito, alegou que não houve qualquer lesão ao erário, tendo os preços contratados atendido rigorosamente os valores de mercado, estando até mesmo abaixo em alguns casos. Por outro lado, a obra teria sido totalmente concluída e entregue. Por esses motivos, suas contas teriam sido inteiramente aprovadas pelo Tribunal de Contas da Paraíba. Quanto à alegação da cobrança de comissão, negou peremptoriamente que tal tenha ocorrido. Pediu, assim, a improcedência do pedido.

Com sua defesa, o réu apresentou cópia do processo de exame de sua prestação de contas ao TCE/PB, inclusive relatórios de auditoria, confirmando a alegação de aprovação de contas, plena execução e entrega da obra, bem como total compatibilidade dos preços contratados com os preços de mercado.

Intimado para impugnar a contestação, o autor apresentou sua peça de forma intempestiva, conforme certidão de f., tendo o MM Juiz do feito determinado seu desentranhamento (f.).

Determinada a realização de perícia em engenharia, apresentou-se o laudo de exame pericial (f.), confirmando as conclusões da auditoria do TCE sobre a realização da obra e a compatibilidade dos preços contratados com o mercado.

Em audiência de instrução e julgamento (f.), foram ouvidos os empreiteiros contratados, os quais negaram o fato de que se lhes teria sido exigida a comissão de 5% (cinco por cento) sobre os pagamentos.

Em razões finais, as partes reiteraram suas alegações iniciais. O autor pediu a condenação do réu como incurso nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, com a aplicação de todas as sanções constantes do art. 12. A defesa reiterou suas questões preliminares e pediu, quanto ao mérito, a improcedência do pedido.

Remetidos os autos ao MP.

PASSA A OPINAR.

Aos candidatos, uma mensagem: não se assustem com um relatório

grande. Na verdade, a maioria dos concursos em que se deva elaborar um

parecer ou uma sentença – por falta de tempo (de prova) ou de espaço (na folha

de resposta) – dispensa a elaboração do relatório. Assim, o candidato tem mais

tempo para desenvolver sua fundamentação, oportunidade em que demonstrará

todo seu conhecimento jurídico.

O relatório acima apresentado é um exemplo do que se pode encontrar na

prova, não para que o candidato o redija, mas para que, partindo dele (que já se

considera o relatório do parecer), construa a fundamentação e a conclusão.

Em outras palavras, caro leitor, sua redação na prova começa

imediatamente após o “PASSA A OPINAR”.

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1.3 FUNDAMENTAÇÃO

No espaço reservado à fundamentação, o promotor de justiça deve discutir

todas as questões jurídicas relevantes para o deslinde da causa, sejam

processuais, sejam de puro mérito, suscitadas ou não pelas partes (essas últimas,

normalmente, de ordem pública).

Assim, se preliminares e prejudiciais são suscitadas, deve o promotor de

justiça resolvê-las antes de entrar na discussão do objeto da lide. Penso que seja

interessante examiná-las segundo uma ordem lógica de prioridade e, quando

possível (respeitando essa ordem lógica), na mesma sequência apresentada na

defesa. Esse pequeno detalhe tem a virtude de permitir uma rápida e segura

conferência do que se examina no parecer com o que se apresentou na

contestação (conforme o relatório).

Ao examinar o mérito, o promotor de justiça deve analisar todas as

questões de fato e de direito apresentadas pelas partes, confrontando a prova

produzida e resolvendo cada um dos pontos controvertidos da lide.

É preciso atentar para o fato de que a fundamentação deverá embasar

completamente a conclusão a ser apresentada na parte seguinte do parecer. É

óbvio que, em determinados casos, certas questões ficam prejudicadas, não

devendo ser aprofundadas. Ainda assim, é interessante deixar clara e

expressamente registrado no parecer que tais questões ficaram prejudicadas e

que, em razão disso, o parecerista sobre elas não se manifestará.

O candidato ao cargo de promotor de justiça (e de todas as carreiras para

as quais deva compor um parecer no respectivo concurso) deve “enxergar” essa

prova prática de uma forma bem peculiar: como uma sucessão de mini-questões

colocadas pelo examinador.

DICA IMPORTANTE: Ao fazer a leitura da prova, é importante identificar

cada uma das mini-questões a resolver, anotando-as em seguida numa das folhas

de rascunho. Após uma segunda (ou terceira) leitura do relatório (ou seja, da

questão proposta pela prova), garantindo-se de que todas as mini-questões foram

identificadas, deve-se passar a resolvê-las nessa mesma folha, indicando os

fundamentos de fato e de direito, inclusive apontando o dispositivo legal cabível,

tudo de forma clara, objetiva e resumida. Ao terminar esse trabalho preparatório, o

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candidato/parecerista terá em mãos todos os itens do que será dentro em pouco a

fundamentação de seu parecer.

Em provas práticas mais complexas, é normal que a petição inicial traga

pedidos procedentes e improcedentes, embasados em mais de uma causa de

pedir. Da mesma forma, a defesa frequentemente traz questões preliminares e

prejudiciais, bem como defesas substanciais diretas e indiretas contra o mérito. Se

for possível, os examinadores ainda farão inserir um ou mais incidentes (uma ação

cautelar, um pedido de intervenção de terceiros ou mesmo uma reconvenção).

O primeiro contato com o enunciado da prova é normalmente um misto de

choque, medo e frustração. Isso acontece porque tendemos a ver apenas o todo.

Para facilitar nossa vida, devemos converter o monstrengo em pequenos

monstrinhos. Em outras palavras, o grande problema (o parecer em si) deverá ser

mentalmente convertido pelo candidato em mini-questões, as quais serão todas

respondidas individualmente antes mesmo de começar a rabiscar o parecer.

Quando começar a elaborar a peça processual, o futuro promotor de justiça

já terá em suas mãos tudo mastigado e respondido, seja sobre o processo, seja

sobre o mérito da causa. Nada deverá ficar para ser resolvido no meio do caminho,

ou seja, no curso da redação de seu parecer, digamos, “oficial” (aquele que será

corrigido por seu examinador).

No caso do exemplo que estamos desenvolvendo, eis uma proposta de

fundamentação para o parecer:

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1 Preliminar de incompetência da justiça estadual

Alegou a defesa que o réu, embora tenha exercido a função de Diretor-Superintendente de uma autarquia estadual, seria realmente um servidor público federal efetivo. Como uma das reprimendas contidas na Lei n. 8.429/92 é a perda do cargo, apenas um juiz federal poderia determiná-la em relação a um servidor federal. Em razão disso, alegou que a justiça estadual não seria competente para julgar o feito.

Não concordo com a preliminar.

O ato de improbidade imputado na inicial foi praticado pelo réu na condição de Diretor-Superintendente de uma autarquia estadual e, portanto, como autoridade estadual. O eventual dano causado pela conduta teria sido suportado pela administração indireta estadual e os princípios eventualmente desrespeitados assim o teriam sido em relação à administração estadual.

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Da mesma forma, o argumento de que a perda do cargo teria que ser determinada por autoridade federal não procede, pois a União não é parte na demanda. A perda do cargo, se determinada, seria mera conseqüência da prática de atos de improbidade como tal reconhecidos pela justiça estadual, exatamente como ocorreria em caso de condenação criminal por crime que não seja da competência da justiça federal: teríamos a determinação de perda de cargo na administração pública federal emanada de juiz estadual com competência criminal.

Deve ser, portanto, rejeitada a preliminar.

2.2 Preliminar de ilegitimidade ativa do Estado da Paraíba

Argumentou a defesa que o Estado da Paraíba não teria legitimidade ativa para promover ação de improbidade administrativa contra o demandado, pois tal legitimação caberia à própria autarquia, entidade dotada de personalidade jurídica e patrimônio próprios.

Ocorre que a Lei n. 8.429/92, ao tratar da legitimação ativa, estabelece que compete a propositura da ação ao “Ministério Público ou à pessoa jurídica interessada” (art. 17, caput). Não se pode negar que a pessoa jurídica estatal que compõe a administração direta tenha interesse na causa, pois os alegados atos de improbidade teriam sido praticados contra entidade de sua administração indireta.

O interesse, portanto, é indiscutível, motivo pelo qual deve ser rejeitada a preliminar.

2.3 Prejudicial de prescrição

Alegou a defesa que a pretensão estaria prescrita, uma vez que entre a data dos fatos imputados e a propositura da demanda já teriam decorrido 5 (cinco) anos, consumindo-se completamente o prazo prescricional.

O art. 23, inciso I, da Lei n. 8.429/92, contudo, estabelece que o curso do prazo prescricional de 5 (cinco) anos só começa a correr a partir do momento em que o agente se desvincular do cargo em comissão ou da função de confiança ocupada. Esse seria, portanto, o “termo a quo” do curso do prazo prescricional.

No caso dos autos, o réu esteve na função de Diretor-Superintendente da ENCOVA até dezembro de 2004. Tendo sido a demanda proposta em setembro de 2007, conclui-se que ainda não havia decorrido o prazo prescricional.

Deve, igualmente, ser rejeitada a prejudicial de prescrição.

2.4 Mérito

A parte autora imputa ao réu, na condição de Diretor-Superintendente da autarquia estadual ENCOVA, a conduta de haver dividido a construção de uma nova sede em dez partes, contratando cada uma delas com dispensa de licitação, incidindo no que a doutrina chama de “fracionamento de despesa”. Acrescenta que o valor global da obra tornaria indispensável a realização do processo licitatório que, assim, teria sido fraudulentamente dispensado pelo demandado. Além disso, no momento da liberação dos pagamentos, o réu ainda teria exigido dos empresários o pagamento de uma “comissão” em dinheiro.

Por tudo isso, diz a autora que o réu teria praticado atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, devendo-se aplicar-lhe todas as sanções previstas no art. 12 da mesma lei.

A defesa sustenta, basicamente, os seguintes pontos principais: a) ausência de dano ao erário, uma vez que a obra fora totalmente concluída e os preços praticados foram comprovados como compatíveis com os valores de mercado; b) aprovação de suas contas pelo Tribunal de Contas do Estado; c) a inexistência do fato de haver solicitado ou exigido qualquer comissão para a liberação dos pagamentos.

Observa-se dos autos ter ficado devidamente comprovado (não tendo sido sequer contestado pela defesa) que o réu, Diretor-Superintendente da ENCOVA, em 2001,

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realizou dez contratos com empreiteiras diferentes para “etapas” da construção de uma nova sede da autarquia. Todos os contratos foram celebrados com dispensa de licitação, todos com valores sutilmente inferiores ao teto dispensável, conforme art. 23, I, c/c 24, I, ambos da Lei n. 8.666/93. Tudo isso está documentalmente provado nos autos (f.).

No que concerne à alegação de que o réu teria exigido uma comissão dos empreiteiros para a liberação dos valores a eles devidos, entendo que nada disso ficou provado. As testemunhas, supostas vítimas do fato, negaram totalmente a ocorrência do evento e nenhum único documento foi apresentado pela autora que comprovasse sua alegação. Assiste razão à defesa nesse ponto.

Melhor sorte, contudo, não tem no que diz respeito ao fracionamento da despesa. Os contratos foram realizados com dispensa de licitação em razão de o valor ser discretamente inferior ao limite do art. 24, I, da Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Esse mesmo dispositivo, contudo, veda o “fracionamento de despesas” ao proibir a dispensa nos casos em que a despesa se refira a partes de uma mesma obra ou serviço, ou mesmo obras e serviços da mesma natureza que possam ser realizados conjunta e concomitantemente. Nesse caso, é preciso apurar-se o valor total, utilizando-se a modalidade licitatória correspondente nos termos do art. 23.

Sendo assim, ao dividir a obra total (e seu valor) em dez partes, o réu fracionou indevidamente a despesa e dispensou fraudulentamente a licitação. Assim, violou os princípios constitucionais gerais da impessoalidade e finalidade, da legalidade, da moralidade e da isonomia, bem como o princípio administrativo específico da exigência do processo licitatório. Tal conduta se enquadra com perfeição no “caput” do art. 11 da Lei n. 8.429/92, constituindo ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública.

De acordo com os elementos de prova sobre os preços contratados, comprovou-se que os primeiros estavam compatíveis com os valores de mercado e, em alguns casos, até mesmo inferiores. Já quanto à efetiva realização e entrega da obra, comprovou-se igualmente que a empreitada foi levada a termo, devidamente entregue e recebida. Em razão disso, conclui-se que nem houve lesão ao erário, nem enriquecimento ilícito de qualquer dos intervenientes. Tanto assim que a prestação de contas foi devidamente aprovada pelo TCE/PB.

Ocorre que esses fatos não descaracterizam a prática de ato administrativo. De acordo com o art. 21, incisos I e II, da Lei n. 8.429/92, a aplicação das sanções previstas na lei independe da “efetiva ocorrência de lesão ao erário” ou da “aprovação ou rejeição das contas” pelo órgão de controle interno ou externo competente. Além do mais, o ato de improbidade acima reconhecido atenta contra os princípios, não necessariamente causando lesão ao erário ou gerando enriquecimento ilícito. A ausência da lesão ou do enriquecimento, contudo, afasta completamente o pretendido enquadramento do fato nos arts. 9º e 10 da Lei n. 8.429/92.

Pode-se concluir, dessa forma, que a conduta praticada pelo réu de provada nos autos constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra princípios da Administração Pública, enquadrando-se no art. 11, “caput”, da Lei n. 8.429/92, devendo ser julgado procedente o pedido contido na inicial.

Quanto às sanções a serem aplicadas, é de se observar que não cabe condenação em indenização, pois não houve prova de dano ao erário. Quanto às demais reprimendas do art. 12, todas devem ser aplicadas: perda da função pública federal, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com os poderes públicos e de receber benefícios e incentivos fiscais, uma vez que plenamente compatíveis com o fato em si e com as finalidades da própria lei.

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A fundamentação ficou grande demais? Não para um parecer normal. Eu

diria até que ficou bem concisa, pois não há registro de doutrina ou jurisprudência,

o que normalmente é encontrado em pareceres mais bem elaborados. Contudo,

concordo que esteja mais extenso do que permitem alguns concursos,

considerando a limitação de páginas ou linhas e a necessidade de responder a

alguns quesitos.

Por esse motivo, eis uma dica: seja conciso e objetivo. Ser conciso e

objetivo não tem nada a ver com ser lacônico. É possível dizer tudo que foi dito ali

em no máximo quarenta e cinco linhas.

Vamos ver?

PASSA A OPINAR.

Em primeiro lugar, devem ser rejeitadas as duas preliminares. Embora servidor público federal, o réu agiu na condição de agente público estadual, exercendo poderes conferidos pelo Estado. Confirmada a veracidade dos fatos alegados, o erário lesado e os princípios administrativos afetados tocariam a administração estadual. O argumento do réu de que somente poderia perder o cargo por decisão de juiz federal não convence. Se assim fosse, decisão de juiz estadual criminal não produziria o efeito da perda do cargo nos casos previstos no CP. Quanto à legitimidade ativa do Estado da Paraíba, não há qualquer dúvida: trata-se do ente criador da autarquia, recebendo diretamente da Lei n. 8.429/92, como “pessoa jurídica interessada”, a legitimação para agir.

Da mesma forma, deve ser rejeitada a prejudicial de prescrição. Nos termos do art. 23, I, da Lei n. 8.429/92, o prazo prescricional começa a correr da data do desligamento do cargo comissionado ou da função de confiança que, no caso dos autos, ocorreu apenas em dezembro de 2004. Entre esta data e a propositura da ação não decorreram cinco anos, motivo pelo qual não ocorreu a prescrição.

Quanto ao mérito, revela-se parcialmente procedente o pedido.

Comprovou-se nos autos que o réu, diretor-superintendente da autarquia estadual ALCOVA, dividiu a realização das obras para construção de um edifício-sede em dez partes, contratando com dez empresas diversas, dispensando as respectivas licitações com base no baixo valor do contrato (art. 24, I, Lei n. 8.666/93). O próprio réu não contestou esse fato.

Ocorre que o citado dispositivo proíbe a dispensa com esse fundamento nos casos em que a despesa se refira a obra ou serviço único, ou a obras e serviços que possam ser executados no mesmo lugar de forma conjunta e concomitante. Impede, assim, o “fracionamento de despesa” quando o valor global exigir a realização da licitação nos termos do art. 23 da Lei n. 8.666/93.

Ao fracionar a obra, contratando as partes com dispensa de licitação, o réu dispensou indevidamente o processo de licitação e violou, a um só tempo, os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, finalidade, moralidade e isonomia, bem como o princípio específico da licitação pública, tolhendo de outros empresários a chance de competir pelo contrato.

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A acusação de que o réu teria exigido uma comissão dos empresários para a liberação dos pagamentos não foi comprovada. As testemunhas, supostas vítimas da “extorsão”, negaram o fato e não há no processo qualquer elemento de prova nesse sentido.

Comprovou-se que os preços contratados eram compatíveis com os de mercado e que a obra foi concluída e entregue. Isso afasta o enquadramento do fato como improbidade administrativa que causa dano ao erário e enriquecimento ilícito (arts. 9º e 10 da Lei n. 8.429/92). Tendo sido pago o preço justo e recebida a obra, realmente não houve lesão ao erário nem enriquecimento ilícito, motivo pelo qual o TCE/PB, de fato, aprovou a prestação de contas do réu.

Contudo, a condenação por improbidade não depende da lesão ao erário nem da reprovação das contas pelo TCE, como diz o art. 21, I e II, da Lei n. 8.429/92. Note-se que o ato de improbidade realmente comprovado atentava contra princípios aplicáveis à administração pública, o que independe de lesão ao erário.

Pelo exposto, praticou o réu atos de improbidade que atentam contra princípios da administração pública, incidindo no art. 11 da Lei n. 8.429/92. Quanto às sanções, não houve dano ao erário, não cabendo condenação em indenização. Aplicam-se, contudo, todas as demais: suspensão dos direitos políticos, perda do cargo, multa civil e suspensão de contratar com a Administração ou dela receber benefícios.

Você viu, caro leitor, como é possível? É claro que o primeiro formato ficou

bem mais completo, com texto mais detalhado e redação um tanto mais elegante.

Contudo, no concurso, a concisão e a objetividade são as melhores armas do

candidato para enfrentar a falta de tempo (de prova) e de espaço (da folha de

resposta).

O importante, na fundamentação do parecer, é não deixar sem exame e

resposta cada uma das mini-questões que a prova trouxer. Esse é o momento de

demonstrar ao examinador que você sabe combinar conhecimento jurídico,

redação técnica e gerenciamento de espaço e tempo.

Vamos agora examinar a conclusão do parecer.

1.4 CONCLUSÃO

A conclusão do parecer jurídico é a parte em que o promotor de justiça traz

o resultado de seu exame sobre o processo em forma de resposta aos problemas

propostos, apresentando também sua opinião (e, em certos casos, alguns

requerimentos) para a futura decisão da autoridade julgadora (o juiz, no caso dos

processos judiciais).

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É muito comum que o promotor de justiça, após uma breve introdução,

OPINE pela medida, conclusão, providência, decisão etc. que entenda correta de

acordo com o ordenamento jurídico. Nesse momento, todas as conclusões parciais

apresentadas na fundamentação deverão ser retomadas em forma de comando no

desfecho do parecer.

Um aspecto relevante da conclusão é o seguinte: não se deve voltar à

fundamentação, nem tampouco discutir e embasar novas conclusões nesse

momento. Tudo que precisa ser discutido para ser resolvido deve ser debatido no

capítulo da FUNDAMENTAÇÃO. Por isso mesmo, é possível afirmar que

enquanto o texto da fundamentação é argumentativo, o texto da conclusão é

notadamente descritivo/imperativo (descreve como deverá, sob o ponto de

vista do representante do MP, decidir o juiz).

Vamos ao exemplo:

3. CONCLUSÃO

Diante do exposto, OPINA O MP pela procedência parcial do pedido para condenar-se o réu pela prática de atos de improbidade administrativa que atentam contra princípios da administração, estando incurso no art. 11 da Lei n. 8.429/92. OPINA ainda pela aplicação ao réu das penas de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos, perda do cargo público federal, multa civil no valor de 100 (cem) vezes sua remuneração como diretor-superintendente da ALCOVA e, finalmente, suspensão do acesso a contratos com o poder público e recebimento de benefícios fiscais ou creditícios pelo prazo de 3 (três) anos.

É o parecer.

Se a opção do candidato foi fazer o texto integralmente em terceira pessoa

do singular (sujeito impessoal), poderá escrever “OPINA O MINISTÉRIO

PÚBLICO”, apresentando em seguida suas conclusões tal como no exemplo

acima. Preferindo redigir em primeira pessoa, poderá utilizar um simples “OPINO”.

O encerramento dessa parte é tradicionalmente feito com a expressão “É o

parecer”. Alguns promotores escrevem “É o parecer, salvo melhor juízo” ou “É o

parecer, s.m.j”, que significa a mesma coisa. Penso que essa forma seja mais

adequada a pareceres administrativos feitos para exame de autoridade superior,

quando a decisão em sentido contrário não decorra da independência que tenha

um em relação ao outro (como juízes e promotores), mas da ascendência

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hierárquica de quem decide em relação a quem elaborou o parecer. Sendo assim,

elaborando um parecer como promotor de justiça, recomendo utilizar o simples e

objetivo “É o parecer”.

1.5 AUTENTICAÇÃO

A autenticação do parecer se limita à identificação do dia e lugar em que foi

elaborado ou apresentado, bem como de seu autor que, no caso, terá sido um

promotor de justiça.

Embora o conselho seja bem conhecido por quem leva concurso a sério,

não é demais lembrar que a identificação do candidato na prova é PROIBIDA.

Portanto, submetendo-se a um concurso para promotor de justiça, escreva apenas

“Promotor(a) de Justiça” (sem as aspas, claro).

Quanto à data, escolha sempre o dia de realização da prova, a menos que

o enunciado disponha de forma diferente. Nesse caso, deve o candidato registrar

exatamente o dia do exame, sob pena de nulidade de sua prova (pois a comissão

poderá enxergar uma forma de identificação do candidato caso a escolha recaia

em uma determinada data).

Quanto ao lugar que se indica antes da data, ATENÇÃO. Assim como o

cabeçalho, ele também é utilizado pela comissão do concurso para examinar a

resolução que deu o candidato à questão da competência territorial. Portanto,

máxima atenção nesse momento.

Vamos ao exemplo:

João Pessoa, xx de yyyy de 2008.

Promotor(a) de Justiça

As duas linhas acima confirmam a competência territorial como sendo a

comarca de João Pessoa, dizem que o parecer foi elaborado por um promotor (ou

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promotora) de justiça, tendo sido realizado (ou apresentado) no dia xx do mês yyyy

do ano de 2008.

Nada de firulas. Como já disse, sejam objetivos, concisos e muito claros.

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2. REDAÇÃO E ESTILO

O parecer jurídico é uma peça técnica. Não é lugar para exercícios de

retórica, capacidade de argumentação, dotes literários etc. Quanto mais escrever,

maiores chances terá de errar. Uma peça técnica exige uma redação igualmente

técnica, ou seja, neutra, objetiva, concisa, precisa e absolutamente correta.

A primeira decisão que o candidato deverá tomar quanto à redação de seu

parecer é sobre a pessoa verbal que vai utilizar. No exemplo trazido no item 1

acima, o parecer foi elaborado em terceira pessoa do singular, impessoalizando a

figura do promotor de justiça e dando ao trabalho uma conotação de posição

institucional. Não é errado, contudo, escrever em primeira pessoa. As sentenças

judiciais são tradicionalmente escritas em primeira pessoa do singular, e não há

motivo (além do argumento de que quem fala é o órgão do Ministério Público, não

o promotor) para ver-se diferença.

Contudo, tratando-se de peça técnica, estou de acordo com a ideia de que

a utilização da terceira pessoa do singular (impessoal) confere ao trabalho um ar

de isenção, de impessoalidade e desvinculação em relação ao profissional que o

elaborou e, principalmente, a conotação de que sua autoridade decorre

exclusivamente dos argumentos ali apresentados, não dos atributos de seu

elaborador.

Em minha opinião, as duas formas são corretas e a opção por uma ou outra

será uma questão de estilo e habilidade do parecerista, pois há pessoas que

sentem dificuldade em escrever um texto argumentativo mais extenso

completamente em terceira pessoa.

Quanto aos atributos da redação em si, podemos apontar os seguintes:

a) A redação deve ser neutra, sem afetação. O uso de advérbios e

adjetivos deve ser feito com extremo cuidado, evitando demonstração de

parcialidade. Dizer que a postulação é “veementemente improcedente” pode ser

substituído por “improcedente”. O “competentíssimo causídico da parte ré” pode

ser substituído pelo “advogado da ré”. Com isso, ganhamos espaço, tempo e

deixamos de ganhar a antipatia do leitor com frases e expressões que mais

parecem bajulação que argumentação.

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b) A redação deve ser concisa. Concisão é a qualidade do texto que diz

tudo em poucas palavras, sem prejuízo da eficácia na transmissão do

pensamento. É preciso evitar repetições inúteis, inversões frasais, construções

caóticas que apenas tumultuam a transmissão das ideias e dificultam a

compreensão do texto.

c) A redação deve ser objetiva e precisa. Precisão e objetividade podem

ser resumidas de uma forma muito simples: a escrita deve ser escrava da ideia.

Não se deve dizer nem uma palavra a mais do que o suficiente para que o

pensamento seja adequadamente transmitido ao destinatário.

d) A redação deve ser absolutamente correta. O candidato a um cargo

de promotor de justiça deve estar obcecado pela escrita correta. É preciso evitar a

qualquer custo os erros de gramática. Por que isso? Porque o examinador, mesmo

que não tenha uma redação primorosa e extensos conhecimentos em língua

portuguesa, não encontrará um erro desses em uma prova e o deixará impune.

Muito ao contrário, valiosos décimos ganhos com, por exemplo, a correta

resolução da mini-questão sobre a competência poderão ser perdidos por causa

de uma única palavra escrita incorretamente.

Já não é tão fácil falar em “estilo” quando lidamos com peças técnicas. Não

estou dizendo que não exista, mas apenas que se trata de algo impossível de

ensinar. Estilo é algo que se desenvolve numa componente que envolve tanto

atributos inerentes ao autor quanto a influências que, voluntária ou

involuntariamente, se permite absorver.

O que entendo pertinente sobre o assunto se resume a um conselho: se já

possui um estilo de escrita, não permita que ele atrapalhe sua prova. Gosta de

escrever de maneira rebuscada, clássica, cheia de inversões, tudo para

demonstrar pleno conhecimento do uso da língua? Coloque tudo isso de lado.

Lembre-se de que o objetivo é transmitir, da forma mais exata, direta e ágil

possível, sua mensagem aos examinadores. Quanto mais simples, melhor.

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3. ESTRATÉGIA E ORGANIZAÇÃO

O parecer jurídico em um concurso público para promotor de justiça deve

ser pensado como uma jornada com início, meio e fim. Tal qual faria numa prova

de redação, o candidato deve idealizar seu parecer com introdução,

desenvolvimento e conclusão, de modo que jamais precise voltar a assuntos já

tratados anteriormente. Isso se consegue com estratégia e organização.

Uma estratégia que considero bastante útil na elaboração de um parecer

jurídico consiste em, desde a primeira leitura da questão (situação-problema),

identificar cada um dos pontos controvertidos com números ou letras, bem como

os meios de prova indicados na própria questão para sua resolução, assinalando o

fundamento de fato e de direito que a resolve.

Se a petição inicial diz que o réu realizou dispensas indevidas de licitação,

superfaturou os valores contratados e ainda exigiu propina para a liberação dos

pagamentos, temos três fatos que podemos assinalar respectivamente com os

números 1, 2, e 3 no próprio texto da prova. Na sequência, vemos que a exordial

acompanha cópias dos processos de dispensa irregular, cópias dos contratos e

relatos dos pedidos de propina. São três meios de prova que, dizendo respeito

aos fatos acima apontados, tomarão, respectivamente, os mesmos números que

os fatos a eles pertinentes. Posteriormente, lendo a contestação, indicaremos com

os mesmos números a resposta a cada uma das imputações e os respectivos

meios de prova indicados pela defesa em contra-argumentação. Por fim,

indicaremos ainda com os mesmos números os meios de prova produzidos na

instrução processual e os argumentos das alegações finais.

Depois desse trabalho, as partes devidamente assinaladas no texto com um

número ao lado referir-se-ão a uma questão controvertida, juntando imputação,

resposta e meios de prova. Ao elaborar o parecer, podemos separar cada uma

dessas questões, falando do que disse o autor e o réu, do que foi provado para, ao

fim, darmos a devida solução jurídica com base nos fatos e no direito aplicável.

Com essa “estratégia”, em alguns casos (dependendo da atenção, da

observação e, principalmente, do treinamento), será possível obter a resolução das

mini-questões da prova e definir a estrutura integral do parecer já na primeira

leitura da situação-problema.

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Identificados os pontos, devemos organizar as partes do parecer de modo a

resolver as questões preliminares e prejudiciais em primeiro lugar para, só depois,

examinar as questões de mérito, uma a uma. Sendo várias as questões de mérito

a resolver (nossas mini-questões), é interessante dividir a fundamentação por

itens, resolvendo completamente as questões uma de cada vez. No fim de cada

item devemos apresentar uma “conclusão parcial” ou “mini-conclusão”, dizendo

expressamente se acolhe, não acolhe, defere, indefere etc.

Na última parte do parecer, ou seja, na conclusão final, retomaremos as

“conclusões parciais” ou “mini-conclusões” em itens que definirão exatamente a

que conclusão oficial consolidada chegou o parecerista, sem voltar a debater seus

fundamentos.

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NOTAS FINAIS

“Se conselho fosse bom, ninguém dava.” Na minha opinião, poucas frases

são tão idiotas quanto essa. Ainda há quem se disponha a aconselhar sem

pretender retirar do ouvinte seu senso crítico e sua capacidade de selecionar

aquilo que lhe seja útil e produtivo. Se assim deve ser, aqui vai um último conselho

ao leitor que teve a paciência de chegar até aqui: a experiência é um constante

aperfeiçoar de práticas e procedimentos, e todo conhecimento é gerado para se

desatualizar.

Por tudo isso, tenham sempre em mente que todo o escrito nas páginas

acima são experiências que, em determinado momento e para determinadas

pessoas, deram certo, foram eficazes, cumpriram seu papel. Isso não significa que

a fórmula faça milagres para todo mundo. Sendo assim, jamais abram mão de

aperfeiçoar as práticas descritas, estudando, pesquisando, sendo curiosos e

alimentando a saudável obsessão pelo aprendizado e pelo conhecimento.

O “Olimpo do concurseiro”, seu sonhado cargo público, o espera.

Boa sorte.