rodrigo valente serra

UFF-PPGSD e LACTA – Oficina sobre Impactos Sociais, Ambientais e Urbanos das Atividades Petrolíferas – dezembro de 2010

DISTRIBUIÇÃO E VINCULAÇÃO DOS ROYALTIES E PARTICIPAÇÕES ESPECIAIS NO BRASIL: CRÍTICAS E ALTERNATIVAS

Rodrigo Valente Serra

Sobre o “espírito compensatório”

Introdução

Ressarcimento pela dilapidação de um recurso não renovável? Como o recurso pertence à União, a distribuição aos Estados e

Municípios seria uma “estipulação em favor de terceiro” Compensação ambiental?

Alternativa: as regras de rateio poderiam incorporar o conhecimento sobre o comportamento das correntes e dos ventos predominantes

Compensação pelo esgarçamento da infraestrutura produtiva e social? Em parte este efeito é capturado pela benefício aos municípios

com instalações de embarque e desembarque e pelos municípios com instalações industriais de apoio, o que foi abandonado pela Lei 9.478/97

Compensação pela imunidade do ICMS nas operações interestaduais com petróleo e gás A razão de ser desta imunidade: a tese da “Emenda Serra” vs a

tese do Min. Sepulveda Pertence

1. Críticas ao Substitutivo do Senado ao PLC nº7/2010

1.1 A Pulverização das Compensações via FPE/FPM:

Reproduz as iniqüidades destes fundos; Negligencia a compensação da

imunidade do ICMS sobre operações interestaduais com petróleo e gás

Comentar: Hipótese da “Emenda Serra” vs Hipótese do Min. Sepúlveda Pertence

Risco de ser tomada como inconstitucional, entre outros motivos, pelo desrespeito ao termo “respectivos territórios”, constante do Artigo 20 da CF

Trata igualmente município desiguais:

1.2 Não prevê qualquer regra de transição;

1.3 Não avança nas matérias relativas à vinculação dos gastos (promoção da justiça intergeracional) e/ou controle social sobre estes;

1.4 Mantêm o benefício aos municípios afetados por instalações de embarque e desembarque (parcela dos royalties > 5%) e retira o benefício aos municípios com instalações. O que gerará um manancial de ações judiciais.

2.1 Royalties

Alíquota normalmente igual a 10%;

Royalty = Alíquota x Receita Bruta da Produção

2. Regras de Rateio

2.1.1 Royalties. Parcela = 5%(Lei 7.990/89 e Decreto 01/91)

30% - Estados confrontantes com poços produtores

30% - Municípios confrontantes com poços produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas

10% - Municípios com instalações de emb/desembarque de petróleo ou gás natural

20% - Comando da Marinha

10% - Fundo Especial

5%Lei 7.990/89

Limites Interestaduais na Plataforma Continental

Limite Internacional




Estados Confrontantes com Poços/Campos Produtores

Estados Confrontantes com Poços/Campos Produtores

(projeções ortogonais)

Ortogonais Paralelas

Projeções:

Distribuição

I

Municípios confrontantes com poços produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas

Confrontação pelas ortogonais e paralelas

Confrontação com o Campo de Merluza

SP

Bertioga

Cananéia

MEXILHÃO

LAGOSTAMERLUZA

Municípios confrontantes: Patrimonialismo decisivo para o desenho das regras de rateio

"(...) ainda há dúvida se Cabo Frio, no Estado do Rio de Janeiro, vai participar como município produtor ou limítrofe. Este município é de especial interesse para muitos colegas do Estado do Rio, entre os quais cito os Deputados Leônidas Sampaio, Gustavo de Faria e Márcio Braga, todos do PMDB, que ali têm suas bases. O Deputado Leônidas Sampaio foi o mais votado em Cabo Frio e em todo o Estado. Há 30 anos tenho casa naquela comuna, município que adoro. O fato de surgir essa dúvida aparentemente foge às regras do jogo, sobretudo em conseqüência da pressa com que os projetos são votados nesta Casa." (Deputado Bocayuva Cunha/PDT-RJ, Diário do Congresso Nacional, Seção I, 20/06/86, p. 6.346)

Proferido nos debates pré-aprovação da Lei 7.525, de 22/07/1986, que conceitua regiões geoeconômicas e atribui responsabilidades regulatórias ao IBGE

• Zona de Produção Principal (ZPP): (60% dos 30%)

• Município confrontante com poço pelas projeções ortogonais ou paralelas; ou

• Município que possua pelo menos 3 das seguintes instalações:– Instalações industriais para processamento, tratamento,

armazenamento e escoamento, excluindo-se os dutos;– Instalações relacionadas a atividades de apoio à exploração

tais como: portos, aeroportos, oficinas de manutenção e fabricação, almoxarifados, armazéns e escritórios.

Municípios Confrontantes e Áreas Geoeconônimas

• Zona de Produção Secundária (ZPS): (10% dos 30%)

• Municípios cortados por oleodutos ou gasodutos ligados diretamente ao escoamento da produção, até o final do trecho que serve exclusivamente a produção marítima.

• Zona Limítrofe à ZPP (ZL): (30% dos 30%)

• Municípios contíguos aos pertencentes à ZPP e os que sofram as conseqüências sociais ou econômicas da produção marítima (definidos pelo IBGE).

Municípios Confrontantes e Áreas Geoeconônimas

Mesorregiões

Mesorregiões Econômicas – Estado de São Paulo

VALE DO PARAIBA PAULISTA

ASSIS

ITAPETININGA

PRESIDENTE PRUDENTEMARILIA

ARACATUBA

BAURU

SAO JOSE DO RIO PRETO

MACRO METROPOLITANA PAULISTA

PIRACICABA

CAMPINAS

METROPOLITANA DE SAO PAULO

ARARAQUARA

RIBEIRAO PRETO

LITORAL SUL PAULISTA

Ex: ZPP, ZS e ZL do Estado de São Paulo

ZPP, ZPS e ZL – Estado de São Paulo

SP

Zona de Produção Principal

Zona de Produção Secundária

Zona Limítrofe

Rateio dos royalties entre os municípios: segundo coeficientes populacionais

ZPP, ZPS e ZL – Estado de São Paulo

De acordo com o Decreto 01/91 são as seguintes: Estações coletoras de campos produtores e de transferência, as monobóias, os quadros de bóias múltiplas, os quadros de âncoras, os píeres de atracação e os cais acostáveis.

Rateio é feito somando-se toda a produção nacional e dividindo-se pelo número de municípios que possuem uma instalação

Município com Instalações de Embarque e Desembarque

Fundo Especial do Petróleo

10% da Parcela de 5% dos royalties são destinados à constituição do Fundo Especial, administrado pelo Ministério da Fazenda, que é distribuído aos estados e municípios na seguinte proporção:

20% para os Estados (segundo regras do FPE);

80% para os Municípios (segundo regras do FPM)

2.1.2 Royalties. Parcela > 5%(Lei 9.478/97 e Decreto 2.705/98)

>5%Lei 9.478/97

22,5% - Estados confrontantes com campos produtores

22,5% - Municípios confrontantes com campos produtores

7,5% - Municípios afetados por operações de emb/desembarque

15,0% - Comando da Marinha

25,0% - Ministério da Ciência e Tecnologia

7,5% - Fundo Especial

- Quociente obtido entre a área do campo contida entre as linhas de projeção dos seus limites territoriais e a soma das áreas do campo contidas entre as linhas de projeção dos limites territoriais de todos os Municípios confrontantes ao mesmo campo.

Percentual Médio de Confrontação – Lei 9.478/97

Percentual Médio de Confrontação – Lei 9.478/97

40% ao Município onde se localiza a instalação

60% aos Municípios que compõem a zona de influência da instalação

Rateio é proporcional ao volume movimentado na instalação

Municípios Afetados por Instalações de E&D

Municípios litorâneos que apresentarem limites geográficos pela linha de costa ou que situe-se num raio circundante de 10 km da instalação;

Municípios localizados às margens de lagos ou de baías onde se localiza a instalação;

Municípios atravessados por rios ou localizados às margens de rios onde se localiza a instalação e situados a jusante das referidas instalações.

Instalações terrestres não apresentam zona de influência e ficam com 100%.

Zona de Influência de uma Instalação de E&D

2.2 Participação Especial

•Pagamento trimestral sobre a Receita Líquida de campos que atinjam substanciais volumes de produção.

•Nenhuma PE é devida a menos e até que− volume de isenção seja atingido; e− Receita líquida acumulada seja positiva

2. Regras de Rateio

Receita Bruta

Receita Líquida (Base de Cálculo)

Gastos Dedutíveis

_

Alíquota Efetivax

Participação Especial a Recolher

Cálculo da Participação Especial

40%

10% MMA

40%

10%

Estados produtores ou confrontantes com campos

Municípios produtores ou confrontantes com campos

MME

Distribuição da Participação Especial

3. Críticas aos Critérios de Rateio Atuais

A crítica de caráter mais fundamental é a excessiva descentralização destes recursos

3.1 Hiperconcentração Espacial das Rendas do Petróleo

RoyaltiesParticipação

EspecialTotal

AL 28.591,27 - 28.591,27 0,50%AM 120.436,95 22.433,6 142.870,53 2,48%BA 138.990,61 236,0 139.226,63 2,41%CE 11.102,12 - 11.102,12 0,19%ES 144.465,19 168.716,0 313.181,23 5,43%PR 84,78 0 84,78 0,00%RJ 1.709.375,46 3.175.451,3 4.884.826,73 84,70%RN 140.128,95 9.166,2 149.295,19 2,59%

SE 89.558,82 5.120,8 94.679,60 1,64%SP 3.514,13 0 3.514,13 0,06%

Rendas do PetróleoUF %

Distribuição das Rendas do Petróleo entre os Estados, 2009. Em R$ 1.000,00

IMPORTÂNCIA DAS RENDAS PETROLÍFERAS NO TOTAL DAS RECEITAS DOS ESTADOS, 2008

UF Receita TotalRendas do

Petróleo (Royalties + PE)

Rendas do Petróleo / Receita

Total

Pop (2009)Receita Per

Capita

Rendas do Petróleo Per

Capita

RJ 42.950.931.002,61 6.717.127.548,24 15,64% 16.010.429 2.682,68 419,55 RN 5.923.416.885,97 218.818.084,32 3,69% 3.137.541 1.887,92 69,74 SE 4.545.170.041,96 144.189.374,63 3,17% 2.019.679 2.250,44 71,39 ES 11.067.450.646,81 304.443.674,58 2,75% 3.487.199 3.173,74 87,30 AM 7.986.691.186,09 186.036.979,22 2,33% 3.393.369 2.353,62 54,82 BA 19.650.606.426,77 221.075.716,78 1,13% 14.637.364 1.342,50 15,10 AL 4.355.697.669,00 41.439.281,08 0,95% 3.156.108 1.380,09 13,13

Demais UFs 320.467.455.809,90 145.994.246,35 0,05% 145.638.941 2.200,42 1,00

Total UFs 416.947.419.669,11 7.979.124.905,20 1,91% 191.480.630,00 2.177,49 41,67

Concentração entre os Municípios

Concentração: 70% das rendas petrolíferas municipais são concentrados por 50 município;

um deles acumula sozinho 20% do total.

Município UFValor em

R$ milhões% do Total

1. Campos dos Goytacazes RJ 1.193 19,81 2. Macaé RJ 520 8,63 3. Rio das Ostras RJ 345 5,72 4. Cabo Frio RJ 206 3,42 5. Rio de Janeiro RJ 172 2,85

1.226 29,75 4.227 70,18 1.796 29,82 6.023 100,00

Outros 45 municípios beneficiáriosSub-total dos 50 maioresOs demais 5.512 municípios

Total

3.2 Concentração Fundada sobre Absurdo Determinismo Geográfico

3.3 Fragilidade em termos de vinculação de recursos e inexistência de mecanismos de controle social

Hoje há apenas uma vedação da parcela de royalties = 5% na aplicação dos recursos no “pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal.”

A Lei 10.195/01 permite a utilização dos royalties no pagamento de dívidas para com a União e suas entidades

“Armadilha” da vedação à aplicação no quadro permanente de pessoal

3.4 Expõe duas interpretações opostas sobre os propósitos compensatórios

A parcela royalties > 5% e a PE não incorpora o conceito de áreas geoeconômicas;

A parcela royalties > 5% altera o conceito de município com instalações para o conceito de municípios afetados por instalações

A parcela royalties > 5% e a PE eliminam a população como critério de rateio, ficando a distribuição refém da “sorte geográfica”

• Negociar com a Emenda Ibsen/Simon (pragmáticas)•Alternativas principistas

4. Alternativas

4.1 Sistema de Tetos

Ancorados no preço do barril ou na receita per capita

Ex: Até $45/barril: regras atuais > $45/barril: novas regras

Associados ou não a um Fundo de Equalização

4.1 Sistema de Tetos

Repartição do Oil and Gas Oil Production Tax entre eatado e governos locais, Dakota do Norte (EUA)

Receita % County % Estado

< US$ 1 milhão 75% 25%

entre US$ 1 e 2 milhões 50% 50%

> US$ 2 milhões 25% 75%

Fonte: Estado de Dakota do Norte - EUA (2002).

4.2 Modificar o Conceito de Município Confrontante

Desenvolver um mapa de criticidade de danos ambientais com base no entendimento do comportamento das correntes marinhas e ventos. A hierarquização poderia criar categorias de

beneficiários A hierarquização poderia reservar cotas

municipais para um fundo ambiental emergencial gerido pelo Governo Federal

Adotar as projeções “proporcionais” e “radiais” a seguir:

Propostas para uma distribuição mais equânime

4.3 Criar um Fundo de Desenvolvimento das Regiões Petrolíferas Fundo alimentado com os recursos “extra-

teto” ou com o fundo compensatório (proposto pela Emenda Simon)

O Fundo “liberaria” os recursos segundo critérios estabelecidos por um Órgão Gestor, ex: incentivando à diversificação produtiva, valorizando o consórcio entre municípios, focando em projetos (intermunicipais) estruturantes para as regiões (estradas, aterro sanitério, universidade regional).

4.4 Assumir políticas de promoção da justiça intergeracional

Forma mais legítima de diminuir o grau de descentralização das compensações

Com recursos “extra-teto” desenvolver programas, verticalmente integrados de desenvolvimento de fontes renováveis de energia, envolvendo MMA, MME e MCT, Estados e Municípios

4.5 Introdução de “critérios meritórios” nas regras de rateio

Introduzir critérios meritórios “ex-post” para distribuição das compensações, tal como na Lei Hobin Hood de distribuição da cota parte do ICMS em MG ou como nas experiências do ICMS Verde em vários estados da federação.

Ex de critérios para pontuação: Criação de um Conselho Municipal de Desenvolvimento; Aprovação do Plano Diretor Esforço de Arrecadação próprio Políticas de Proteção do Patrimônio Histórico e Cultural

5. Controle Social

Participações Governamentais no Novo Marco Regulatório

Custo do

óleo

Produção Excedente do óleo

Partilha

Contratado

União

Fundo Social

Participação Especial

royalties

PL 5.938/09 (Original)

PL 5.938/09 (Original)(DISPÕE SOBRE O REGIME DE PARTILHA DE PRODUÇÃO NO PRÉ-SAL E

ÁREAS ESTRATÉGICAS)

Contratos de Concessão: Permanece as normas vigentes

Contratos de Partilha:

Royalties : vedada a inclusão destas participações no custo em óleo; permanência das regras da rateio atual até que nova regra seja

aprovada por lei

Participação Especial (PE): Enquanto não for aprovada lei sobre a participação prevista no §

1º do artigo 20 da Constituição, a PE incidirá sobre o excedente em óleo e será deduzida e paga da parcela da produção atribuível à União.


PL 5.938/09 (Redação Final – Relatório do Deputado Henrique Alves)

Contratos de Concessão (fora da área do pré-sal): Permanece as normas vigentes

Contratos de Concessão na Área do Pré-Sal: Novo rateio dos royalties e PE conforme Tabela Síntese


Royalties: Alíquota de 15%; Novo Rateio para Terra e Mar (conforme Tabela Síntese);

PE: É extinta


Substitutivo do Senado ao PLC 07/09 (Emenda Simon)

Contratos de Concessão:

Royalties: Alíquota entre 5% e 10% Novas regras de rateio para os royalties incidentes sobre a produção marítima,

de acordo com Tabela Síntese;

PE:- Novas regras de rateio para a PE incidente sobre a produção marítima, de

acordo com Tabela Síntese


Royalties: vedada a inclusão destas participações no custo em óleo; novas regras de rateio conforme Tabela Síntese,

PE: é extinta

A União compensará os Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas, até que estas se recomponham


Distribuição dos Royalties no Novo Marco: Tabela Síntese

Alíquota entre 5% e 10%

Alíquota = 15%

Abrangência: Regime de Concessão fora da Área do Pré-Sal

Abrangência: Regime de

Concessão na Área do Pré-Sal

5% >5% 5% >5% 5% >5% 5% >5%União 0,0% 25,0% 20,0% 40,0% 15,0% 22,0% 20,00% 20,00% 40,00%Estados Produtores/Confrontantes * 52,5% 52,5% 22,5% 22,5% 20,0% 0,0% 26,25% 0,00% 0,00%Municípios Produtores e Área Geoeconômica* 37,5% 15,0% 37,5% 22,5% 10,0% 0,0% 18,00% 0,00% 0,00%Município com/afetado por Instalações 10,0% 7,5% 10,0% 7,5% 5,0% 0,0% 5,00% 0,00% 7,50%FEP Estados 0,0% 0,0% 2,0% 1,5% 25%** 39,0% 22%*** 40,00% 26,25%FEP Municípios 0,0% 0,0% 8,0% 6,0% 25,0% 39,0% 8,75% 40,00% 26,25%Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,00% 100,00% 100,00%

** O Fundo Especial dos Estados constituído pelos royalties incidentes sobre a produção marítima na área do pré-sal não incorpora os Estados Confrontantes com poços/campos na Plataforma Continental

Beneficiários

PL 5938/09 (Redação Final)

Idem

Reg

ras

Vige

ntes

Terra

Abrangência: Regime de Concessão e Partilha


Terra

Regras Vigentes

Alíquota = 15%

Mar

Abrangência: ConcessãoAbrangência:

Regime de Partilha

Substitutivo do Senado ao PLC 07/2010 (Emenda

Simon)

Idem

Reg

ras

Vige

ntes

* Já incorporada a transferência aos Municípios de 25% da parcela de royalties de 5% distribuída aos Estados. O conceito de área geoeconômica não permanece na redação final do PL 5938/09.


Terra Mar Mar Mar

** O Fundo Especial dos Estados constituído pelos royalties incidentes sobre a produção terrestre não incorpora os Estados Confrontantes com poços/campos na Plataforma Continental

Distribuição das Participações Especiais no Novo Marco: Tabela Síntese

União 50,0% 50,0% 35,00% 50,00%Estados Produtores/Confrontantes 40,0% 0,0% 40,00% 0,00%Municípios Produtores / Confrontantes 10,0% 0,0% 10,00% 0,00%FEP Estados* 0,0% 25,0% 10%* 25,00%FEP Municípios 0,0% 25,0% 5,00% 25,00%Total 100,0% 100,0% 100,00% 100,00%* Não serão destinados aos Estados produtores confrontantes à área do pré-sal e a áreas estratégicas recursos do Fundo Especial do Petróleo

Regras Vigentes PL 5938/09 (Redação Final) Substitutivo do Senado ao PLC 07/2010 (Emenda Simon)

Abrangência: Regime de Concessão


Partilha

Não

Inci

de

Parti

cipa

ção

Espe

cial



Partilha

Não

Inci

de

Parti

cipa

ção

Espe

cial



Concessão na Área do Pré-Sal

Beneficiários

rodrigo valente serra

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