ricardo l torres

8/14/2019 Ricardo l Torres

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O PRINCPIO DA TRANSPARNCIA NO DIREITO FINANCEIRO*

Ricardo Lobo TorresProfessor Titular de Direito Financeiro na UERJ

Procurador do Estado do Rio de Janeiro (aposentado)

Sumrio. I Introduo. 1. A Transparncia Fiscal. 2. tica e Direito. 3.Estado Subsidirio. 4. Sociedade de Risco. 5. A Globalizao. 5.1. EntidadesSupranacionais. 5.2. Organismos Locais. II A Transparncia na AtividadeFinanceira. 6. As Renncias de Receita. 7. A Responsabilidade Fiscal. 8. OCdigo de Defesa do Contribuinte. 9. A Comunicao Social. 10. O Combate Corrupo. III O Princpio da Transparncia e os Riscos Fiscaisprovocados pelo Contribuinte. 11. Normas Antielisivas. 12. Normas Anti-sigilo Bancrio. 13. A Corrupo Ativa do Contribuinte. IV Concluso. V Bibliografia.

INTRODUO

. A Transparncia Fiscal

A transparncia fiscal um princpio constitucional implcito. Sinaliza no sentido de que a atividadeinanceira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza,


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bertura e simplicidade. Dirige-se assim ao Estado como Sociedade, tanto aos organismos financeiros supranacionaisuanto s entidades no-governamentais. Baliza e modula a problemtica da elaborao do oramento e da sua gestoesponsvel, da criao de normas antielisivas, da abertura do sigilo bancrio e do combate corrupo.

Analisaremos a seguir o quadro poltico e econmico no qual surge o princpio tico-jurdico daransparncia fiscal, especificamente as questes do Estado Subsidirio, da sociedade de risco e da globalizao. Nasees ulteriores examinaremos problemas pontuais ligados ao oramento, Lei de Responsabilidade Fiscal, ao Cdigoe Defesa do Contribuinte, s normas antielisivas, s regras anti-sigilo e ao controle da corrupo.

. tica e Direito

A reaproximao entre tica e direito, no plano do imperativo categrico, faz com que os princpios

urdicos correspondam sempre a princpios morais,[1]

que, sendo pr-constitucionais, legitimam o prprio ordenamentourdico. Na moderna democracia deliberativa o direito no se justifica a si prprio, seno que vai buscar fora de si, nos

rincpios morais, a sua razo de ser.[2]

A transparncia, como princpio formal, que permeia os princpios possuidores de contedo, sejam osinculados justia, sejam os ligados segurana jurdica, exerce tambm papel legitimador. Orienta a positivao dasormas jurdicas segundo as idias de clareza, abertura e simplicidade.

O princpio da transparncia fiscal, embora no proclamado explicitamente na Constituio, impregnaodos os outros princpios constitucionais e se irradia inclusive para o campo da elaborao das normasnfraconstitucionais.

. Estado Subsidirio

O Estado Democrtico e Social de Direito vai se afirmando, cada vez mais, como Estado Subsidirio. NoBrasil essa caracterstica fica muito clara a partir das reformas constitucionais da dcada de 90.

O Estado Subsidirio reflete um novo relacionamento entre Estado e Sociedade, no qual a Sociedade tem

primazia na soluo dos seus problemas, s devendo recorrer ao Estado de forma subsidiria.[3]

Observou Klaus

Tipke que o Estado no possui dinheiro originariamente (Der Staat selbst hat kein Geld) e que sua misso se reduz arar parcimoniosamente recursos da camada mais rica da populao para repass-los mais pobre, observando os

ostulados da justia.[4] O Estado Subsidirio vem substituir historicamente o Estado de Bem-estar Social, no qualavia a predominncia do Estado sobre a Sociedade ou at uma certa simbiose entre ambos. Remotamente se estremao Estado Liberal Clssico ou do Estado Guarda-Noturno, que privilegiava a liberdade individual e no qual o indivduonha a preeminncia diante do organismo estatal.

O dever de transparncia incumbe ao Estado, subsidiariamente, e Sociedade.A sociedade deve agir de tal forma transparente que no seu relacionamento com o Estado desaparea a

pacidade dos segredos e da conduta abusiva fundada na prevalncia da forma sobre o contedo dos negcios jurdicos. O Estado, por seu turno, deve revestir a sua atividade financeira da maior clareza e abertura, tanto na

egislao instituidora de impostos, taxas, contribuies e emprstimos como na feitura do oramento e no controle daua execuo.

. Sociedade de Risco

O Estado Subsidirio o Estado da Sociedade de Risco, assim como o Estado de Bem-estar Social, na

xpresso de Forsthoff,[5]

foi o Estado da Sociedade Industrial, que entrou em crise pela voracidade na extrao deecursos financeiros da sociedade para financiar as polticas desenvolvimentistas e o pleno emprego. No se cuida dem Estado Ps-moderno, que passe a se conduzir pelos mecanismos da deslegalizao, da desregulamentao ou da

utoregulao,[6]

mas de um Estado Ps-positivista, ainda no mbito da modernidade, que procura pautar as suas aes

om base no princpio da transparncia, para superar os riscossociais.A sociedade de riscos se caracteriza por algumas notas relevantes: a ambivalncia, a insegurana e o

edesenho do relacionamento entre as atribuies das instituies do Estado e da prpria sociedade.

A ambivalnciaaparece diante da impossibilidade de que da execuo de polticas pblicas surja sempre


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consenso por parte dos cidados. H uma distribuio no s de benefcios, como se pretendia ao tempo do Estado deBem-estar Social, mas tambm de malefcios, como se d, por exemplo, na construo de vias expressas ou denstalaes nucleares. O socilogo Ulrich Beck disserta:

"Administraes de todos os nveis vem-se em confronto com o fato de que o queplanejam ser um benefcio para todos percebido como uma praga por alguns esofre a sua oposio. Por isso tanto eles quanto os especialistas em instalaes

industriais e os institutos de pesquisa perderam sua orientao. Esto convencidos deque elaboraram esses planos "racionalmente", com o mximo do seu conhecimento ede suas habilidades, considerando o "bem pblico". Nisso, no entanto, eles descurama ambivalncia envolvida. Lutam contra a ambivalncia com os velhos meios da

no-ambigidade".[7]

Da ambivalnciae do carter paradoxal da sociedade de risco decorre a modificao do prprio conceitoe segurana. A idia de seguranajurdica, prevalecente no Estado Liberal Clssico, que tinha por objetivo a proteoos direitos individuais do cidado, comea a ser contrabalanada no Estado de Bem-estar Social com a de segurana

ocial (rectius: seguridade social) e culmina, no Estado Subsidirio, com a de seguro social.[8]

Os riscos e a

nsegurana da sociedade hodierna no podem ser eliminados, mas devem ser aliviados por mecanismos de seguranaocial, econmica e ambiental. A solidariedade social e a solidariedade do grupo passam a fundamentar as exaes

ecessrias ao financiamento das garantias da segurana social.[9]

Habermas chega a falar em uma nova dimensostatal, a do Estado de Segurana (Sicherheitsstaat), fundado no princpio da solidariedade.

[10]

Uma outra caracterstica marcante da sociedade de risco que nela as instituiespolticas e asnstituiessociaisentram em novo relacionamento. O Ministrio Pblico e o Judicirio passam a exercer papel maistivo na defesa dos direitos difusos, em cooperao com as instituies sociais, afastando-se da misso neutra que

esempenhavam na sociedade industrial.[11]

A sociedade de riscos, com a pluralidade de interesses em jogo, ecessariamente uma sociedade litigiosa.[12]

A transparncia o melhor princpio para a superao das ambivalncias da sociedade de risco. S

uando se devenda o mecanismo do risco, pelo conhecimento de suas causas e de seus efeitos, que se supera ansegurana. O exemplo encontradio na temtica dos riscos sociais o do contraste entre o avio e o automvel: ovio meio mais seguro de transporte do que o automvel; entretanto as pessoas tm mais receio daquele do que deste;explicao est em que o motorista sente segurana na conduo do seu automvel, cujo funcionamento ele domina, o

ue no acontece com as aeronaves.[13]

O mesmo raciocnio vale para os riscosfiscais. S a transparncia na atividade financeira e na condutao cidado pode super-los. O risco fiscal na atividade financeira surge do descontrole oramentrio, da gestorresponsvel de recursos pblicos, da corrupo dos agentes do Estado, etc.; a Lei de Responsabilidade Fiscal e o

Cdigo de Defesa do Contribuinte, este ltimo em andamento no Congresso Nacional, tm o objetivo de prevenir osiscos fiscais na vertente do Estado. O risco fiscal pode decorrer tambm da conduta do contribuinte, pelo abuso da

orma jurdica no planejamento dos seus negcios ou na organizao de sua empresa, pela sonegao e pela corrupoo trato com os funcionrios da Fazenda; as normas antielisivas e anti-sigilo, que foram introduzidas em diversos pasesa dcada de 90 e que comeam a chegar ao Brasil, representam a tentativa do legislador no sentido de prevenir osiscos fiscais provocados pelo contribuinte.

. A Globalizao

A globalizao traz diversas conseqncias no plano da transparncia fiscal, principalmente emecorrncia da ambivalncia que a cerca. A globalizao produz a riqueza no plano universal e a pobreza no domnio

ocal.[14]

Fortalece a cidadania mundial, pela afirmao dos direitos fundamentais; mas cria a misria e a pobreza para

maior parte da populao, o que postula a abertura da cidadania local dimenso reivindicatria dos direitos sociais,ujeitos concesso legislativa e ao reconhecimento oramentrio.

[15]Torna ameaadores os riscos fiscais, assim pela

nsegurana dos capitais volteis quanto pela diminuio da carga tributria das multinacionais. A transparnciafiscal,omo mecanismo de superao das contradies da globalizao, entra simultaneamente no discurso das entidades


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upranacionaise das organizaes locais.


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.1. Entidades Supranacionais

Alguns organismos supranacionais aderem luta pela transparncia fiscal.O Banco Mundial, acusado de conduta opaca na concesso de emprstimos aos pases em

esenvolvimento, principalmente em virtude dos efeitos negativos sobre o meio ambiente, comea a mudar a suaosio a partir dos anos 90, na procura de maior transparncia. Por presso de organizaes no-governamentaisnternacionais o Banco Mundial adotou em 1994 a poltica de abertura das informaes ( information disclosure policy),

o fito de colocar no domnio pblico os documentos antes considerados confidenciais e de incentivar a participaoblica e o debate sobre o processo de desenvolvimento.[16]

O Fundo Monetrio Internacional aprovou, em 16.4.98, o Code of Good Pratices on FiscalTransparency Declaration of Principles, que representa o modelo de transparncia fiscal que julgada apropriadaara assegurar ao pblico e ao mercado que o desenho claro da estrutura e das finanas do governo eficaz e que a

ada da poltica fiscal pode ser estabelecida de forma confivel.[17]

O CodeofGoodPraticescontm quatro grandesrincpios, com inmeras subdivises:

1. Clareza de Competncia e Responsabilidades.

1.1.

O setor governamental deve se distinguir claramente do resto da economia, e acompetncia poltica e administrativa dentro do governo deve ser bem definida.1.2. Haver o claro enquadramento legal e administrativo para a atividade fiscal.2.Disponibilidade pblica da informao.2.1. O pblico dever ser plenamente informado da atividade fiscal do governo passada,

presente e projetada.2.2. As informaes fiscais devem ser publicadas regularmente (timely).3.Preparao, execuo e relatrio do oramento aberto.3.1. A documentao do oramento deve especificar os objetivos de poltica fiscal, o

enquadramento macroeconmico, a base poltica para o oramento e os riscos fiscais

mais importantes.3.2. Os dados do oramento devem ser classificados e apresentados de forma a facilitar aanlise poltica e a promover a responsabilidade (accountability).

3.3. Os procedimentos para execuo e monitoramento das despesas aprovadas devemser especificados claramente.

3.4. O relatrio fiscal deve ser peridico, compreensivo e confivel, e deve identificar osdesvios do oramento.

4. A integridade da informao fiscal deve ser sujeita auditoria pblica eindependente.

A OCDE, da qual no participa o Brasil, tambm vem exercendo profcua atividade na defesa daransparncia fiscal. Elaborou o modelo de Conveno, estampando no art. 9oo princpio arms length, que teve porbjetivo evitar a eliso fiscal nos preos de transferncia. Divulgou e coordenou publicaes sobre as leis deesponsabilidade fiscal adotadas por diversos pases, inclusive a Nova Zelndia e a Austrlia. Vem se destacando noombate corrupo, como se pode ver pela Conveno para o Combate ao Suborno dos Funcionrios Pblicos

Estrangeiros nas Transaes Comerciais Internacionais.[18]

.2. Organismos Locais

O princpio da transparncia, afirmado na Constituio Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal, vai

ntrando com muita fora no plano da legislao ordinria e da prtica administrativa dos rgos do Governo Federal. O Presidente Fernando Henrique Cardoso, em discurso proferido em 21.8.2000, por ocasio daolenidade de assinatura do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, afirmou:


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Transparncia, tica na vida pblica e parceria so palavras-chave para quem quer

reforar os elos entre governo e sociedade na era da informao redicalizando a

democracia.[19]

Diversas medidas, no mbito de atuao dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, vm sendo

dotadas ou propostas:[20]

) anteprojeto de emenda Constituio que modifica e dispe sobre o controle interno e externo, o Poder Judicirioe o Ministrio Pblico, o processo oramentrio e a transparncia fiscal;

) anteprojeto de lei complementar que institui normas gerais de direito financeiro para o controle dos oramentos ebalanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;

) Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, elaborado pela Comisso de tica Pblica CEP criada porDecreto de 26.5.99.

I A TRANSPARNCIA NA ATIVIDADE FINANCEIRA

Os riscos fiscais inerentes atividade financeira do Estado devem ser evitados pela adeso ao princpioa transparncia, que inspira a elaborao do oramento, o controle das renncias de receita, a gesto oramentriaesponsvel, a declarao de direitos do contribuinte e o combate corrupo.

. As Renncias de Receita

O princpio da transparncia recomenda que o oramento organize as entradas e as despesas com clarezafidelidade. Condena as classificaes torturosas e distanciadas da tcnica e os incentivos encobertos ou camuflados.

21]

A CF 88 deu grande destaque ao princpio da clareza ou da transparncia. Determina, no art. 165, 6o,ue o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas eespesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria ereditcia, medida que se complementa com o controle interno e externo da aplicao das subvenes e renncias deeceita (art. 70).

Esse princpio da transparncia importantssimo para o equilbrio oramentrio e abrange qualquerrivilgio, ainda que sob a forma de renncia de receita, de subveno ou de restituio-incentivo. Modernizou-se,

ssim, a Constituio brasileira, no permitindo mais que pairem dvidas, como acontecia aqui e no estrangeiro,[22]obre a necessidade da incluso no oramento fiscal de subsdios, subvenes e outros benefcios, relativos aosmpostos ou embutidos nos juros, alguns dos quais antes se incluam no oramento monetrio. Ainda mais que cresceu a

esconfiana sobre a virtude de tais incentivos para o desenvolvimento econmico e o bem-estar do povo, no sendoaro que se transformem em umaperversefiscalpolicy.

[23]Esto sob a suspeita de ilegitimidade.

Renncia de receita, expresso utilizada pelo art. 70 da Constituio Federal, abrange todos osmecanismos fiscais em que se podem converter os itens de despesa pblica consubstanciados nas subvenes, nosubsidos e nas restrituies a ttulo de incentivo. Tais despesas (subsidios, subvenes e restituies) podem seramufladas sob a forma de renncia de receita (isenes, crditos fiscais dos impostos diretos, crditos-incentivo dosmpostos no-cumulativs, dedues, diminuio de base de clculo ou alquota), eis que todos esses mecanismosinanceiros produzem o mesmo resultado: o enriquecimento do contribuinte e o empobrecimento do Estado. O art. 14 da

Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe regulamentao mais rgida da matria, ao exigir que a concesso ou ampliaoe incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renuncia de receita dever estar acompanhada de

stimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes,tender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e demais condies nele estabelecidas. O Oramento de

Renncias Fiscais e Subsdios da Unio, recentemente elaborado pela Secretaria de Poltica Econmica da Fazenda,mostra o exagero que ainda existe na concesso de subsdios e renncias, principalmente exportao, e pode servir de


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xemplo de defesa da transparncia fiscal.[24]

O trabalho dos americanos Stanley S. Surrey e Paul R. Mc Daniel,[25]

ao denominar de gastoributrio (taxexpenditure) o incentivo sediado na receita e equipar-lo ao verdadeiro gasto representado na despesasubveno), contribuiu decisivamente para clarear o assunto, repercutindo sobre a doutrina, a legislao e aurisprudncia de diversos pases e fazendo com que o prprio oramento dos Estados Unidos, aps 1975, passasse a

onter uma anlise especial intitulada Tax Expenditures, que motivou o art. 165, 6o, da CF.

. A Responsabilidade Fiscal

O princpio da transparncia aparece tambm amalgamado ao da responsabilidade fiscal (accountability),26]

constituindo mesmo um subprincpio deste.

O princpio da responsabilidade, de longa tradio no direito oramentrio anglo-americano, adquirextraordinria relevncia nos ltimos anos na legislao da Nova Zelndia e de outros pases da OCDE. Comea angressar no Brasil por intermdio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 4.5.2000).

O princpio da responsabilidade, ou, mais especificamente, a responsabilidade fiscal, corresponde aoonceito de accountability, de dificlima traduo para o portugus. Aproxima-se do sentido de uma responsabilidadeela eficiente gerncia de recursos pblicos.

Ruth Richardson, ex-Ministra das Finanas da Nova Zelndia (1990-1993), oferece a seguinte explicaoe accoutability: o conceito de accountabilityprecisa ser to fundamental para o setor pblico quanto o para o setorrivado. Para ter sentido, a accountabilityprecisa envolver nveis especficos de desempenho, liberdade administrativa


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ara buscar os resultados e sanes por falhas. Portanto, uma relao efetiva de accountability exige: especificaontecipada dos nveis de desempenho; autoridade para determinar como os recursos sero empregados para produzir os

esultados desejados; um processo de avaliao para saber se os resultados foram obtidos.[27]

O princpio da responsabilidade, portanto, est presente nos vrios momentos da vida oramentria do

as, desde a elaborao da lei de meios at a gesto dos recursos oramentrios e o controle de contas.[28]

O princpio da responsabilidade encontra-se em permanente tenso com o do desenvolvimentoconmico. A sua exacerbao nos ltimos anos, principalmente no modelo da Nova Zelndia, tem sido visto pelos

esenvolvimentistas como vitria da poltica neoliberal recessiva.[29]O princpio da responsabilidade fiscal, no modelo da Nova Zelndia, se desdobra em alguns

ubprincpios: prudncia e transparncia.[30]

Oprincpiodaprudncia, de longa tradio no mundo anglo-saxnico mas com pouco trnsito na culturaurdica latina, foi proclamado em diversas passagens do Fiscal Responsability Actda Nova Zelndia (4,2) : a) reduootal dos dbitos da Coroa a nveis prudentes (to prudent levels); b) manuteno do dbito no nvel prudente (prudentevel) assim alcanado; c) gerenciar prudentemente os riscos fiscais que ameaam o Estado (managing prudently thescal risks facing the Crown). O Projeto de Lei Complementar 19/99 incorporou acriticamente os dispositivos

eozelandeses, sem as necessrias adaptaes no vernculo (art. 6o): II a limitao da dvida a nvel prudente; VIa limitao de gastos continuados a nvel prudente; IX a administrao prudente de riscos fiscais, assim

ntendidos os passivos contingentes e os efeitos de eventos imprevistos que possam afetar as contas pblicas. Oubstitutivo do Deputado Pedro Novais, de 15.12.99, extirpou do Projeto que se transformou na Lei deResponsabilidade Fiscal todos esses subprincpios e anglicismos.

O princpio da transparnciaou abertura, aparece no FiscalResponsability Actda Nova Zelndia comoisclosure(art. 11). Transmigrou para a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 48): so instrumentos de transparncia daesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos,ramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio

Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. ALRF prev ainda, no art. 48, pargrafo nico, que a transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo articipao popular e realizao de audincias pblicas.

O princpio da transparncia imanta ainda a gesto oramentria responsvel. A Lei de Responsabilidadeiscal prev, no art. 1o, 1o: A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que serevinem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o compromisso de

metas e resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,erao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,nclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.

. O Cdigo de Defesa do Contribuinte

A aprovao de uma lei geral que contenha a Declarao de Direitos do Contribuinte ou o Cdigo de

Defesa do Contribuinte encontra a sua justificativa na necessidade de transparncia nas relaes entre o Fisco e oontribuinte, coibindo os abusos cometidos pela Fazenda Pblica contra os direitos constitucionalmente assegurados aoujeito passivo da obrigao tributria. Comea a aparecer em diversos pases, como contraponto s medidas que visamestabelecer a transparncia na conduta do contribuinte, como sejam as normas antielisivas e anti-sigilo bancrio. S aarantia do processo fiscal administrativo transparente pode justificar a exigncia de transparncia na conduta doontribuinte.

A legislao ordinria brasileira recente passa a se preocupar em proteger o contribuinte, ao mesmoempo em que procura combater a fraude e a evaso. O princpio da moralidade administrativa, includo na

Constituio, serve de fonte de inspirao para diversas medidas de proteo da confiana do contribuinte. A Lei no

.430, de 27.12.96, por exemplo, autorizou o Executivo a disciplinar a absteno de lanamento, a declarao de

xtino do crdito e a desistncia das aes nos casos de pacificao da jurisprudncia dos Tribunais superioresontrria Fazenda (art. 77), bem como coibiu a desigualdade de respostas nas consultas fiscais (art. 48, 5o, 6o eo). A Lei 9.532, de 10.12.97, tambm trouxe inmeros dispositivos de natureza processual que fortaleceram a defesao sujeito passivo da obrigao tributria. Mas no se chegou ainda elaborao de um documento legislativo nico


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ue possa consubstanciar todo o status jurdico do contribuinte, o que est em vias de acontecer com o projeto de lei

omplementar no646, do Senador Bornhausen, em andamento no Congresso Nacional.

Nos Estados Unidos foi sancionada pelo Presidente Clinton, em 30 de julho de 1996, a Declarao deDireitos do Contribuinte II (Taxpayer Bill of Rights II), com o objetivo de emendar o Cdigo das Rendas InternasInternal Revenue Code of1986) e aumentar a proteo do contribuinte. Diversas medidas importantes foram adotadas.

Criou-se a figura do Advogado do Contribuinte (Taxpayer Advocate), que, substituindo o Ombudsman do ContribuinteTaypayer Ombudsman), ganhou nvel mais elevado de independncia, autoridade e responsabilidade. Compete-lhe :

I ) assistir aos contribuintes resolvendo-lhes os problemas com o Servio da Renda Interna; II ) identificar as reas nasuais os contribuintes tm problemas ao procurarem o Servio da Renda Interna; III) na medida do possvel, propormudanas nas prticas administrativas do Servio da Renda Interna para mitigar problemas identificados de acordo com

item III; IV ) identificar mudanas legislativas que podem ser adotadas para mitigar tais problemas (Seo 7802). OTaxpayer Advocate, que possui um escritrio no Servio de Renda Interna, deve dirigir ao Congresso duas mensagensreports) anuais, uma para a anlise dos objetivos do ano seguinte e outra para a das atividades do ano pretrito; estaltima deve conter: a identificao das iniciativas para melhorar os servios prestados contribuintes; o sumrio de pelo

menos 20 dos mais srios problemas encontrados pelos contribuintes; as recomendaes para que a ao administrativa

legislativa possa ser mais apropriada para a soluo das dificuldades opostas ao contribuinte.[31]

A Declarao deDireitos do Contribuinte II, extensa e casustica, contm dispositivos referentes a diversas garantias, como a da

rretroatividade das normas fiscais (seo 1101), a das compensaes pelas cobranas indevidas de impostos (seo01), a da denncia da conduta irregular dos empregados do Servio de Renda Interna (seo 1211), etc.

Na Espanha aprovou-se a Lei de Derechos y Garantias de los Contribuyentes LDGC (no1o/1998, de6 de fevereiro), que regula los derechos y garantias bsicas de los contribuyentes en sus relaciones com lasdministraciones tributaria. Na Exposio de Motivos que acompanhou a Ley 1/98 ficou esclarecido, com vista reservao da idia de cidadania fiscal como complexo de direitos e deveres, que la presente Ley, que recoge en unolo cuerpo normativo los principales derechos y garantias de los contribuyentes no hace referencia alguna, sinmbargo, a las obligaciones tributarias, ya que stas aparecem debidamente establecidas en lo correspondientes textosegales y reglamentarios A LDGC contm extenso catlogo dos direitos gerais dos contribuintes.

Na Itlia o Senado aprovou, em 22.4.98, o projeto de lei do Governo em matria de estatuto do

ontribuinte, que, entre outros, estampou o princpio da clareza e transparncia dos dispositivos tributrios, a proibioe retroatividade, a vedao de instituio de novos tributos por decreto-lei, a simplificao dos atos da administraoinanceira e a proteo da boa f.

. A Comunicao Social

O aumento da divulgao de notcias sobre a arrecadao, os gastos pblicos e o contedo da legislaoributria tambm contribui para a transparncia fiscal.

Consta do Code of Good Pratices do FMI, acima citado, que o pblico dever ser plenamentenformado da atividade fiscal do governo passada, presente e futura.

Na Frana o tema vem sendo exaustivamente debatido, como se v nas questes ligadas comunicaoinanceira das comunidades locais.

[32]

A Constituio brasileira se preocupou com a transparncia na comunicao social e lhe dedicou alguns

ispositivos: o art. 31, 3o, prev que as contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, isposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos

a lei; o art. 150, 5o, diz que a lei determinar medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dosmpostos que incidam sobre mercadorias e servios.

O Governo Federal j divulgou a minuta de anteprojeto de lei complementar que institui normas geraise direito financeiro para o controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municpios.[33]

Nele est previsto que a elaborao, aprovao, implementao e divulgao dos planos plurianuais,

as diretrizes oramentrias, dos oramentos anuais e dos relatrios resumidos da execuo oramentria e da gestoiscal, bem assim balancetes, balanos e demais documentos que integrem as prestaes de contas e respectivos

areceres, prvios e finais, sero realizados de modo a evidenciar a transparncia da gesto pblica (art. 2o). Entende-e por transparncia fiscal: I o acesso pblico s informaes relativas aos objetivos e metas da poltica fiscal e


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xecuo dos planos e programas de governo, bem como s contas pblicas e s projees que disciplinam o oramentonual; II a divulgao de informaes que sejam confiveis, abrangentes, atualizadas e comparveis entre os entes da

ederao (pargrafo nico do art. 2o). A transparncia ser obtida por meios que contemplem a participao popular,ais como, entre outros, a realizao de audincias pblicas e a divulgao, na imprensa e nos meios eletrnicos de

cesso pblico, de resumos enunciados em linguagem simples e universal (art. 3o).

O Presidente Fernando Henrique Cardoso, no discurso proferido na solenidade de assinatura do Cdigo

e Conduta de Alta Administrao Federal (21.8.00), anunciou a criao de um portal do governo na Internet.[34]

0. O Combate Corrupo

O combate corrupo dos agentes do Fisco se insere no quadro das medidas tendentes a assegurar a

ransparncia.


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No Brasil o problema particularmente grave, tendo em vista que no conseguimos, nem mesmo coms reformas constitucionais da dcada de 90, proceder ao desmonte do Estado Patrimonial. E, como se sabe, oatrimonialismo gera uma tica prpria, preocupada com a salvao da alma e com a felicidade garantida pelo Estado,nteiramente divorciada das questes da fiscalidade e do oramento.

De feito, o patrimonialismo, que caracterizou a formao de diversos Estados Nacionais na Europa doc. XII ao sc. XVIII, aproximadamente, arraigou-se de tal forma no Brasil que dele no conseguimos at hoje nosvrar. Claro que o Pas ingressou no liberalismo, adotou instituio democrticas e aderiu ao Estado de Direito; mas

onservou em larga medida o neopatrimonialismo fundado na tica salvacionista pr-kantiana. A dificuldade emxtirpar os resduos e o rano do patrimonialismo constitui a fonte bsica da corrupo. A afirmao genrica eecessita de moldura mais estreita. Quando se fala em patrimonialismo quer-se referir vertente financeira doenmeno. O Estado Patrimonial, que surge com a necessidade de uma organizao estatal para fazer a guerra,gasalha diferentes realidades sociais -- polticas, econmicas, religiosas, etc. Mas a sua dimenso principal -- que lhe

marca o prprio nome -- consiste em se basear nopatrimonialismo financeiro,[35]

ou seja, em viver fundamentalmenteas rendas patrimoniais ou dominiais do prncipe, s secundariamente se apoiando na receita extrapatrimonial dosributos. Averbe-se que, embora o patrimonialismo financeiro seja o aspecto principal do Estado por ele formatado,em por isso se poderia concluir que as finanas pblicas sejam o fator primordial e condicionante de toda a estruturaocial, sob pena de se dar temtica da corrupo um tratamento excessivamente reducionista. O neopatrimonialismo,

onseguintemente, significa o apego pela conservao dos bens patrimoniais do Estado. A gravssima crise econmicam que mergulhamos nas ltimas dcadas, com a sua coorte de atos de corrupo, j poderia ter se revertido se oesmonte do patrimonialismo se tivesse efetuado com maior rapidez. O programa de desestatizao tmido e lento.

Nas dificuldades financeiras da dcada de 1990 preferiu o Governo aumentar exageradamente os juros, beneficiando osetentores do capital, a agilizar a reforma patrimonial do Estado.


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O amor aos bens fsicos e imobilirios da Repblica vem distanci-la da res pblica, eis que s produzem prazer eantagem para os prprios funcionrios das estatais. A privatizao rpida dos bens dominiais -- das empresas denergia eltrica ao do Banco do Brasil e Petrobrs -- conduziria, sem a menor dvida, ao equilbrio econmico do Pasestancaria uma das fontes bsicas da corrupo.

Segundo o ndice divulgado pela Transparncia Internacional (TI), organizao no-governamental, o

Brasil caiu do 45opara o 49olugar no rankingmundial da corrupo.[36]

Sucede que h restries aos trabalhos dessaONG, que relaciona os pases em funo do grau de corrupo observado nas instituies pblicas e nos polticos, mas

em por norma no denunciar as empresas corruptoras.[37] Seja como for, importante o trabalho apresentado pelaTransparncia Internacional, que financiada tambm por agncias de desenvolvimento e por vrias organizaesnternacionais, como o Banco Mundial.

O escndalo dos anes do oramento, no ano de 1993, deixou marcas sensveis na prtica legislativa

rasileira e aguou a desconfiana na lisura do trabalho parlamentar.[38]

Algumas medidas de defesa da transparncia administrativa e de combate corrupo comeam a ser

dotadas, como acontece com as normas sobre a tica na Administrao. Na Exposio de Motivos encaminhada ao

residente da Repblica[39]

pelo Ministro Chefe da Casa Cvil, com a proposta do Cdigo de Conduta da AltaAdministrao Pblica Federal, observou-se que o setor pblico passou a depender cada vez mais do recrutamento derofissionais oriundos do setor privado, o que exacerbou a possibilidade de conflito de interesses e a necessidade de

maior controle sobre as atividades privadas do administrador pblico e que grande parte das atuais questes ticasurge na zona cinzenta cada vez mais ampla que separa o interesse pblico do interesse privado. Norma de grandeelevncia no Cdigo de Conduta da Alta Administrao a que proibe a


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ceitao de presentes,[40]

tendo em vista que a distino entre suborno e presente um dos problemas mais graves noampo da corrupo governamental.

[41]

Claro que o problema no exclusivamente brasileiro nem a corrupo aparece apenas como mal

atino.[42]

A Alemanha de hoje, que tanto nos influencia, est s voltas com a intransparncia do oramento e coms transferncias substanciais de recursos pblicos para os polticos;

[43]o Tribunal de Contas alemo tem sido instado a

omar atitudes mais eficientes no combate corrupo.[44]

Observa-se presentemente, at mesmo por influncia da globalizao, a tendncia de se levar ao plano

upranacional o combate corrupo. As prprias quantias pagas pelas empresas multinacionais nas concorrncias eendas internacionais causam desequilbrio aos pases que as sediam, pela impossibilidade de se deduzir do imposto de

enda, em alguns deles, a importncia correspondente ao suborno.[45]

Algumas declaraes proferidas em reuniesnternacionais vm denunciado a corrupo: no Comunicado de Braslia, assinado no dia 1ode setembro na Reunio deresidentes da Amrica Latina, os Chefes de Estado coincidiram em que a democracia deve ser reforada com a

ransparncia das instituies pblicas e dos processos de definio de polticas pblicas e com o combate

orrupo, por meio de medidas legais, administrativas e polticas.[46]


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II O PRINCPIO DA TRANSPARNCIA E OS RISCOS FISCAIS PROVOCADOS PELO CONTRIBUINTE

Os riscos das finanas pblicas podem ser provocados tambm pela conduta opaca e camuflada dos

ontribuintes. O princpio da transparncia aponta, para evitar esses riscos, no sentido do combate eliso fiscal

busiva, ao sigilo bancrio encobridor de sonegao de tributos e corrupo ativa.

1. As Normas Antielisivas

Houve poca, no Brasil, especialmente no perodo do autoritarismo contemporneo adoo do CdigoTributrio Nacional, em que se proclamava que a eliso fiscal, pelo fato de utilizar instrumentos legais, era sempre

cita, calcada que estava no princpio da autonomia da vontade. O livro de Sampaio Dria foi paradigmtico.[47]

Aosio doutrinria influenciou o Supremo Tribunal Federal.

Hoje a doutrina comea a ver o fenmeno da eliso por outro prisma.[48]

O contribuinte tem o direito delanejar os seus negcios e organizar a sua empresa da forma que melhor lhe aprouver e que lhe provoque os menoresnus fiscais. No pode, entretanto, abusar do formalismo jurdico e criar figuras negociais com o nico objetivo deagar menos imposto. Se assim proceder a Fazenda fica autorizada a requalificar o ato e a exigir o imposto devido.ucede que ainda no existe entre ns uma norma geral antielisiva que, sendo contra-analgica, possa agasalhar axigncia do tributo elidido. O direito brasileiro vem incorporando algumas normas antielisivas para casos especficos,

omo as do preo de transferncia (Lei no9.430, de 27.12.96) e do imposto de renda (Lei no7450, de 1985 art. 51).Agora, pela Lei Complementar no104, de 10.01.01, que acrescentou o pargrafo nico ao art. 116 do Cdigo TributrioNacional, adota-se norma geral antielisiva, que nasce com certas impropriedades e desafia o trabalho interpretativo daoutrina e da jurisprudncia. Assim que a regra antielisiva proibe a dissimulao do fato gerador, expresso que noode vir a ser entendida como simulao, que eliso no ; dissimular encobrir, ocultar, disfarar, atenuar os efeitos delgum fato, e no se confunde com simular, que tem o significado de fingir ou fazer parecer real o que no e que vem

efinido no art. 120 do Cdigo Civil e no art. 149, VII, do CTN. O termo dissimulao, sem densidade semntica noireito, h que ser visto como clusula geral que compreende o abuso de forma jurdica, a fraude lei e os outros

mecanismos conhecidos de eliso fiscal combatidos h muito tempo no direito comparado, at porque foi copiado daegislao francesa antielisiva.

Com efeito, no direito estrangeiro, nas ltimas dcadas, foram criadas ou reformuladas, com fundamento

o princpio de transparncia, inmeras normas antielisivas, com os aplausos da doutrina.[49]

O Cdigo Tributrio daAlemanha (AO77) combate o abuso da forma jurdica (art. 42). O Cdigo Tributrio da Espanha teve reformulado, em995, o art. 24, para proibir a fraude lei. A Argentina optou pela desconsiderao da personalidade jurdica, ou

melhor, pela doctrina de la penetracin, como pode ser interpretado o art. 2o da lei 11.683, na ordenao dada pelosecretos 821/98 e 1334/98. Desenvolveu-se em diversos pases (Estados Unidos, Canad, Inglaterra, Austrlia, Sucia,ntre outros) a doutrina do propsito mercantil (business purpose), que sinaliza no sentido de que se caracteriza a elisobusiva (abusive tax avoidance) quando o contribuinte se afasta do propsito mercantil de suas atividades para procurarredominantemente obter benefcios na rea fiscal; o combate eliso se faz atravs de normas antielisivas (anti-voidance rules), que seguem dois caminhos principais: normas judiciais antielisivas (judicial anti-avoidance rules),os Estados Unidos e Inglaterra, e normas legais antielisivas (statutory anti-avoidance rules; General anti-avoidance

ules GAAR), aprovadas pelo Parlamento, no Canad, Austrlia e Sucia.[50]

Na Frana o art. 64 do Livre desProcedures Fiscales, que indubitavelmente influenciou a LC 104/2001, cuida da represso ao abuso de direitorpression des abus de droit), ao prever que no podem ser opostos administrao dos impostos os atos queissimulam a verdadeira compreenso de um contrato ou de uma conveno (qui dissimulent la porte vritable dunontrat ou dune convention), e autoriza a Administrao a requalificar os fatos (LAdministration est en droit deestituer son vritable caractre oprtion litigieuse).

De modo que a LC no 104/2001, ao introduzir no direito brasileiro norma geral antielisiva e contra-nalgica, sob a inspirao do princpio da transparncia e sob a influncia direta da legislao francesa, criou uma

xceo proibio de analogia do art. 108, 1o , do CTN e se ps em harmonia com os paises mais importantes eemocrticos da Europa e da Amrica do Norte no cambate ao abuso do direito no campo tributrio.

2. Normas Anti-sigilo Bancrio


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A transparncia fiscal proporcionada tambm pelas normas anti-sigilo bancrio, que vm proliferandoo direito estrangeiro e que ainda encontram dificuldade de aclimatao entre ns.

Com efeito, no Brasil a doutrina e a jurisprudncia vm fechando a possibilidade de desvendamento doegredo bancrio pela prpria autoridade fiscalizadora. Qualquer necessidade de conhecimento das transaes bancriaso contribuinte s pode ser suprida pelo juiz, conforme fixou o Superior Tribunal de Justia ao interpretar

estritivamente o art. 38, 5oda Lei no4.595/64.[51]A doutrina, muita vez, radica o sigilo bancrio no art. 5o, inciso

XII, da Constituio, que declara ser inviolvel o sigilo de dados; a interpretao no se sustenta pelo fato de a CF,aquele inciso, apenas autorizar o levantamento do sigilo no caso das comunicaes telefnicas, o que inviabilizaria

oda a disciplina infraconstitucional do sigilo bancrio.[52]

O Supremo Tribunal Federal vincula o segredo bancrio aoireito intimidadeproclamado no art. 5o, inciso X, da CF, mas reconhece que no direito absoluto, podendo ser

xcepcionado pela lei.[53]

Mas a recente LC 105, de 10.01.01, veio autorizar a abertura do sigilo em assuntos fiscais a pedido da

Administrao.[54]

Tambm circula pelo Congresso a PEC 175/95, que prev a abertura do sigilo.[55]

A Lei no 10.174,e 9.01.01, por seu turno, autorizou o levantamento do sigilo no caso de discrepncias entre o pagamento da CPMF e doR. O importante, no caso brasileiro, a exemplo do que j acontece no direito de outros povos, que o sigilo possa seresvendado pela prpria autoridade administrativa indicada na lei, o que permitiria a agilizao do processo e a eficcia

a fiscalizao. De notar que no se advoga aqui a extenso da ao administrativa para o rastreamento generalizadoas situaes bancrias dos contribuintes, mas a sua limitao aos casos sob suspeita de sonegao e que sejam objetoe procedimento administrativo. Inexiste razo para se manter o tab do sigilo bancrio e sua elevao a direito daberdade; o princpio constitucional da intimidade cede o lugar ao princpio da transparncia no jogo de ponderao de

nteresses.No direito estrangeiro o sigilo bancrio frente s questes fiscais perdeu muito do seu status na dcada de

0. Alis, nos Estados Unidos a matria jamais foi alada a direito fundamental e a Administrao Fiscal sempre teve aossibilidade de ampla investigao. Na Alemanha o sigilo bancrio no protegido nem pela Constituio nem pelaseis ordinrias; a abertura da conta pode ser pedida pelas autoridades fiscais no exerccio de atividade fiscalizadora

egular, nos procedimentos de investigao e nos procedimentos criminais.[56]

Na Astria o art. 38 da Lei Bancria

rev o levantamento do segredo no caso de razovel suspeita de lavagem de dinheiro ou de pedido de autoridadedministrativa nos casos de violaes fiscais. Na Itlia havia o tab do segredo bancrio que aos poucos comeou a seresmitificado diante da necessidade de acertar o passo com as outras naes da Unio Europia e da presso da opinioblica contra o crescimento da evaso fiscal; as leis 825/1971 e 516/1982, adotaram as primeira providncias;

osteriormente a Lei no413, de 30.12.1991, e a deciso da Corte Constitucional de 18.2.92, que proclamou no ser oegredo bancrio um fim em si mesmo, pelo que no poderia representar um obstculo s investigaes sobre asiolaes tributrias, permitiram que a abertura do sigilo fosse requerida pelas seguintes reparties e autoridades:epartamentos de fiscalizao do IVA; departamentos do Ministrio das Finanas; guarda de Finanas; inspetoresentrais; comisses tributrias regionais e provinciais.


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Em recente publicao sobre o problema do sigilo bancrio por motivos fiscais,[57]

o Comit de Assuntosiscais da OCDE concluiu em seu informe que quase todos os pases filiados quele organismo autorizam administrao tributria a acessar a informao bancria como exceo norma geral ou lei geral que estabelece aonfidencialidade da informao bancria. Em alguns poucos pases este acesso est limitado aos casos derocedimentos penais ou fraudes fiscais. Em Luxemburgo, a administrao tributria no tem acesso direto nformao bancria; esta informao s podem obt-la as autoridades judiciais em caso de presuno de fraude fiscal.58]H vrias formas segundo o informe da OCDE, para a obteno de informaes:[59]

) declarao automtica de certos tipos de informao por parte do banco;) certos pases (Frana, Hungria, Coria, Noruega e Espanha) tm bancos de dados inter-ligados com informaes

bancrias;) solicitao direta da administrao tributria ao banco sobre a situao fiscal de um contribuinte nos casos de

delitos fiscais com carter penal;) vrios pases (Austrlia, Repblica Checa, Dinamarca, Filandia, Frana, Itlia, Noruega, Nova Zelndia, Espanha e

Turquia) podem obter informaes bancrias sem limite algum; outros tm que utilizar procedimentos concretoscomo um requerimento (Canad), uma citao por via administrativa (Estados Unidos) ou a autorizao de umcomissrio independente (Reino Unido), sendo que em Portugal necessrio procedimento penal em curso e

mandado de um tribunal;) a adamnistrao tributria de alguns pases est capacitada em certas situaes a confiscar documentos bancrios oua entrar em sucursais para examinar diretamente os registros;

) a maior parte dos pases membros pode obter informao bancria sobre uma pessoa livre de suspeitas mas quetenha tido transaes econmicas com outra pessoa sob suspeita de fraude fiscal; alm disso, quase todos os pasesmembros podem obter informao bancria sobre um membro da famlia da pessoa sobre a qual versa a demanda.

De modo que a recepo das normas anti-sigilo bancrio, como se disse tambm a proposito das normasntielisivas, sob a inspirao do princpio da transparncia, vem acertar o passo do direito tributrio brasileiro com o dasaes mais adiantadas, evitando que se continue a seguir regras semelhantes s dos parasos fiscais.

3. A Corrupo Ativa do Contribuinte

A corrupo ativa do contribuinte, principalmente na via do suborno e das propinas nos processos decitaes de compra de mercadorias e servios ou durante as aes de fiscalizao da renda pblica, tambm passa a serombatida em nome da transparncia.

Tal tipo de corrupo muito difcil de ser detectada, pois as prprias ONGS interessadas na defesa daransparncia omitem, como se viu, a indicao dos nomes dos agentes econmicos corruptos, principalmente asmpresas multinacionais.

A corrupo por parte das empresas envolvidas no comrcio internacional vem crescendo nos ltimos

nos, principalmente em razo da globalizao, dos vultosos interesses econmicos em jogo e da dificuldade daonceptualizao jurdica do ato de corrupo, muitas vezes interpretado como prtica comercial legtima.

[60]

V Concluso

O princpio da transparncia, em sntese, significando clareza, abertura e simplicidade, vincula assim oEstado que a Sociedade e se transforma em instrumento importante para a superao dos riscos fiscais provocados pelalobalizao. S a transparncia na atividade financeira, consubstanciada na clareza oramentria, na responsabilidadeiscal, no respeito aos direitos fundamentais do contribuinte, no aperfeioamento da comunicao social e no combate orrupo dos agentes pblicos, em contraponto transparncia na conduta do contribuinte garantida pelas normas

ntielisivas, pelas regras anti-sigilo bancrio e pelo combate corrupo ativa, pode conduzir minimizao dos riscosiscais do Estado Subsidirio. A falta de equilbrio entre os termos da equao da transparncia pode conduzir erpetuao da opacidade: a exacerbao do controle da responsabilidade fiscal e dos meios de defesa do sujeito passivoa obrigao tributria, sem a contrapartida representada pela minimizao dos riscos por ele provocados, leva ao


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araso fiscal; a aplicao das normas antielisivas e o desvendamento do sigilo fiscal, sem a salvaguarda de um cdigoe defesa do contribuinte e da responsabilidade dos agentes pblicos, pode gerar a servido fiscal e a morte da prpriaalinha de ovos de ouro.

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Publicado na Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro. V.VIII. Rio de Janeiro, 2001, p. 133-156na Revista Eletrnica da AGU (www.agu.gov.br).

1]Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Liberdade, Segurana e Justia no Direito Tributrio. In: Anais do I Congresso Internacional de Direito

ributrio IBET. Vitria : Consultime/Max Limonad, 1998, p. 683.2]

Cf. NINO, Carlos Santiago.A Constituio da Democracia Deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1998, p. 82.

3]MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Sistema Judicirio Brasileiro e a Reforma do Estado. So Paulo: Celso Bastos Ed., 1999, p. 44:

Esses dois momentos, o dafundaoe o do ressurgimento do Estado Liberal, tm seus carismas prprios: a fundao se caracterizou pelorimado das manifestaes de liberdade do indivduoe pelo emprego direto da fonte de direito estatal para lograr-se a proteo de certosnteresses caracterizados como pblicos, o que explicava a nfase na construo do Estado de Direito, enquanto que o ressurgimento do Estadoiberalse caracteriza pelo primado das manifestaes de liberdade da sociedade e pela acolhida das fontes alternativas de direito por elas

aradas para a proteo de novas configuraes de interesses, o que justifica a nfase na construo do Estado Democrtico.4]

ber richtiges Steuerrechts. Steuer und Wirtschaft65 (3): 281, 1988: O Estado o intermedirio entre o cidado contribuinte (gebendenrger) e o cidado beneficirio (nehmenden Brger). Se o cidado pudesse exigir diretamente do seu concidado as prestaes sociais e asubvenes, talvez se lhe tornasse evidente que no se deve exigir mais de estranhos (contribuintes) do que de seus parentes prximos anteselo contrrio.


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5]FORSTHOFF, Ernst. El Estado de la Sociedad Industrial. Madrid: Instituto de Estudos Polticos, 1975.

6]

Cf. REICH, Norbert. Interveno do Estado na Economia. Reflexes sobre a Ps-Modernidade na Teoria Jurdica. Revista de Direitoblico94: 280, 1990.

7]"A Reinveno da Poltica : Rumo a Uma Teoria da Modernizao Reflexiva". In: GIDDENS, A., BECK, U. e LASH, S. Modernizao

eflexiva. So Paulo: UNESP, 1997, p. 42. Cf. tb. GIORGI, Raffaele de. Direito, Democracia e Risco. Vnculos com o Futuro. Porto Alegre:ergio Antonio Fabris, 1998, p. 192:"... a estrutura da sociedade moderna paradoxal e esta paradoxalidade pode ser assim indicada: naociedade contempornea reforam-se simultaneamente segurana e insegurana, determinao e indeterminao, estabilidade e instabilidade.

Ou pode-se mesmo dizer: nesta sociedade h, simultaneamente mais igualdade e mais desigualdade, mais participao e menos participao;

mais riqueza e, ao mesmo tempo, mais pobreza."8]Cf. ISENSEE, Josef. Das Grundrecht auf Sicherheit. Zu den Schutzpflichten des freiheitlichen Verfassungsstaates. Berlin: Walter de

Gruyter, 1983, p. 22: "Tambm a segurana social (soziale Sicherheit) possui elementos do statuspositivus; entretanto se afasta da seguranasica, da cidadania. No se dirige incolumidade dos direitos, mas auto-afirmao econmica na sociedade. No se relaciona com asiolaes do direito (Rechtsverletzungen), mas com os riscos da vida (Lebensrisiken), que ameaam a necessidade de proteo social contra aoena, acidentes, velhice e desemprego".9]

Cf. TORRES, Ricardo Lobo. "Solidariedade e Justia Fiscal". In: Estudos em Homenagem Memria de Gilberto de Ulhoa Canto . Rio deaneiro: Forense, 1998, p. 299-306.10]

Faktizitt und Geltung. Beitrge zur Diskurstheorie des Rechtsund des demokratischen Rechtsstaat. Frankfurt: Suhrkamp, 1992, p. 525.11]

Cf. U. BECK, op. cit., p. 29: "A ordem judicial no estimula mais a paz social, pois sanciona e legitima as desvantagens juntamente com asmeaas e assim por diante".

12]Cf. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, O Sistema Judicirio Brasileiro e a Reforma do Estado, cit., p. 45"... o ressurgimentoo Estado Liberal se caracteriza pelo primado das manifestaes de liberdade da sociedade e pela acolhida das fontes alternativas de direito porla geradas para a proteo das novas configuraes de interesses, o que justifica a nfase na construo do Estado Democrtico. So eles,ertamente, tanto a conscincia das novas manifestaes de liberdade quanto essas novas consideraes de interesses, fatores ponderveis quem atuando para inundar de demandas os sistemas judicirios onde tais mudanas vieram ou esto a ocorrer".13]

Cf. BRIN, David. The Transparent Society. Will Technology Force us to choose between Privacy and Freedom? Massachusetts: Perseusooks, 1998, p. 155.

14]Cf. BECK, Ulrich. O que Globalizao? Equvocos do Globalismo: Respostas Globalizao. So Paulo: Paz e Terra, 199, p. 106

enuncia uma nova polarizao e estratificao da populao mundial em ricos globalizados e pobres localizados; BAUMAN, Zygmunt.Globalizao: as Consequncias Humanas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1999, p. 25.15]

Cf. TORRES, Ricardo Lobo. A Cidadania Multidimensional na Era dos Direitos. In: -. (Org.). Teoriados Direitos Fundamentais. Rioe Janeiro: Renovar, 1999, p. 298 e seguintes.16]Cf. FOX, Jonathan A. and BROWN, L. David. The Struggle for Accountability. The World Bank, NGOS, and Grassroots Movements.ambridge: The Mit Press, 1998, p. 275.

17]www.imf.org/external.

18]

Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officiales in International Business Trausaction, assinada em 17/12/97.19]

www.planejamento.gov.br/transparente.htm.

20]Ver nota supra.

21]

Cf. NEUMARK, Fritz. Theorie und Praxis der Budgetgestaltung. In: GERLOFF & -.HandbuchderFinanzwissenschaft. Tbingen: J.. B. Mohr, 1952, p. 554-605.

22]Cf. CARRILLO DE ALBERNOZ, Antonio Jimenez-Blanco. La Funcion Legislativa y la Reserva de Administracin: Notas sobre um

Nuevo Concepto. In:Las Cortes Generales. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1987, v. 2, p. 1450; KAREHNKE, Helmut. Subventionennd ihre Kontrolle. Mglichkeiten und Grenzen. DV 1975, p. 633; STARCK, Christian. El Concepto de Ley en la Constitucin Alemana.Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1979, p. 398; JOOS, Gerhard. Subventionsrecht. In: KLEIN, Franz (Ed.). Lehrbuch des

ffentlichen Finanzrechts. Darmstadt: Luchterhand, 1987, p. 311; BELLSTEDT, Christoph. Bedrfen Subventionen Gesetzlichen Grundlage?DV 1961, p. 161.23]

Cf. MEHL, Lucien. Elementos de Cincia Fiscal. Barcelona: Bosch, 1964, p. 298; LANG, Joachim. Gemeinntzigkeitsabhngigeteuervegnstigungen.Steuer und Wirtschaft1987, p. 223.24]

O Globo de 26.12.00.

25]Tax Expenditures. Cambridge: Harvard University Press, 1985, p. 1.

26]

Cf. D. BRIN, op. cit., p. 156; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal e seus Princpios Jurdicos.evista de Direito Administrativo221: 92, 2000: ... a sindicabilidade da responsabilidade depender tambm da qualidade do que se temenominado de transparnciada gesto administrativa financeiro-oramentria.27]As Reformas no Setor Pblico da Nova Zelndia. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter (Coord.).Reforma do Estado edministrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998, p. 218. Cf. tb. RUBIN, Irene. The Politics of Publicudgeting. Getting and Spending, Borrowing andBalancing. Chatham: Chatham House Publishers, 1997, p. 16: Accountability significassegurar que cada centavo do dinheiro pblico gasto como previsto e informar claramente ao pblico como o dinheiro foi gasto.


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28] Cf. PEDERIVA, Joo Henrique. Accountability, Constituio e Contabilidade. Revista de Informao Legislativa 140: 18, 1998;

MONCRIEFFE, Joy Marie. Reconceptualizing Political Accountability.International Political Science Review19 (4): 389, 1998.29]

Cf. J. M. MONCRIEFFE, op. cit., nota anterior, p. 394; GRAY, John. OFalso Amanhecer. Os Equvocos do Capitalismo Global. Rio deaneiro: Record, 1999, p. 60: Na Nova Zelndia, assim como no Reino Unido, o sbito crescimento da undersclass um exemplo ntido daabricao de pobreza pelo Estado Neoliberal.30]

Cf. RUTH RICHARDSON, op. cit., p. 222.

31]No Annual Report to Congressrelativo ao ano fiscal de 1997, por exemplo, o TaxpayerAdvocateafirmou: Basicamente, o resultado a

egistrar que se falou muito sobre a necessidade de se simplificar o sistema, mas com pouca ao nesse sentido. Enquanto a discussorossegue, nosso sistema tributrio continua a crescer em complexidade. (Department of Treasury. Internal Revenue Service. Pub. 2104 (Ver.-98). Cat. no236551.32]

Cf. DUPRAT, Jean-Pierre. Transparence et Dmocratie.Revue Franaise de Finances Publiques71: 31-46, 2000.

33]www.planejamento.gov.br/transparente.htm.

34]

Loc. cit.: A transparncia na gesto pblica implica em difundir a utilizao dos servios pela sociedade. No basta que eles estejamisponveis na Internet. preciso que cada vez mais cidados saibam que eles esto l e tenham meios de acess-los.

As experincias bem sucedidas em outros pases mostram que uma forma de conseguir isso reunir e estruturar o acesso aosiferentes servios do governo nun nico endereo da Internet, um portal do governo. O ponto de partida de um portal do governo brasileiroambm j existe. Vamos discutir como a sociedade formas de massificar o acesso a esse portal, comeando por uma companha de divulgaoe seu endereo.35]

MANN, F. K. Steuerpolitische Ideale. Stuttgart: Fischer, 1978, p. 44 caracteriza-o pelo sistema financeiro patrimonial (patrimoniales

inanzsystem); GERLOFF, Wilhelm. Grundlegung der Finanzwissenschaft. In: -- e NEUMARK, Fritz. Handbuch der Finanzwissenschaft.bingen: J. C. B. Mohr, 1952, v. 1, p. 58 prefere falar em economia dominial de tipo patrimonial-feudal (patrimonial-feudale

Dominialwirtschaft).36]

O Globo de 14.9.00.

37]Cf. ABRAMOVICI, Pierre. Uma ONG Contestada. Le Monde Diplomatique, edio brasileira, no10, 2000 www.diplo.com.br.

38]

SALOMO, Luiz Alfredo.Democracia X Corrupo. Segredos e Lies da CPI do Oramento. So Paulo: Paz e Terra, 1994, p. 33.

39] Exposio de Motivos no37, de 18.8.2000, aprovada em 21.8.2000. Revista de Direito Administrativo221: 343, 2000.

40]

Art. 9o vedada autoridade pblica a aceitao de presentes, salvo de autoridades estrangeiras nos casos protocolares em que houvereciprocidade.

Pargrafo nico No se consideram presente para os fins deste artigo os brindes que:I no tenham valor comercial; ouII distribuidos por entidades de qualquer natureza a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de eventos especiaisou datas comenorativas, no ultrapassem o valor de R$ 100,00 (cem reais).

41]Cf. ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform. New York: Cambridge University

ress, 1999, p. 5: O que para algumas pessoas suborno para outras presente. ( One persons bribe is another persons gift).42]

Cf. GRONDONA, Mariano.LaCorrupcin. Buenos Aires: Planeta, 1993, p. 211.

43]Cf. ARNIM, H. H. von.Der Staat als Beute. Wie Politiker in eigener Sache Gesetze machen. Berlin: Knaw, 1993, p. 295.

44]Cf. BLOMEYER, Ina-Marie. Eignung der Rechnungshfe von Bund und Lndern zur Untersttzung der Strafverflegsbehrden bei der

Korruptionsbekmpfung. www.transparency.org/documents.45]

Cf. WIEHEN, Michael H. Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions (OECD).valuation of Implementation by Germany. www.transparency.org/documents.

46]www.mre.gov.br/cimeira.47]

Eliso e Evaso Fiscal. So Paulo: Bushatsky, 1977.48]

Cf. TORRES, Ricardo Lobo.Normas de Interpretao e Integrao do Direito Tributrio. Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2000, p. 145 eeguintes; GRECO, Marco Aurlio. Planejamento Fiscal e Interpretao da Lei Tributria. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 71 e seguintes.49]

Cf. COOPER, Graeme S. (Ed.). Tax Avoidance and the Rule of Law. Amsterdam: IBFD, 1997.

50]Cf. ARNOLD, Brian. The Canadian General Anti-avoidance rule. In: G. S. COOPER (Ed.), op. cit., p. 312.

51]

RESP 37.566-5/RS, Ac. da 1aT., de 2.2.94, Rel. Min. Demcrito Reinaldo, DJ 28.3.94 (RDA 197: 174): Tributrio. Sigilo bancrio.Quebra com base em procedimento administrativo-fiscal. Impossibilidade. O sigilo bancrio do contribuinte no pode ser quebrado com basem procedimento administrativo-fiscal, por implicar indevida intromisso na privacidade do cidado, garantia esta expressamente amparadaela Constituio Federal (art. 5o, inciso X). Por isso, cumpre s instituies financeiras manter sigilo acerca de qualquer informao ou

ocumentao pertinente movimentao ativa e passiva do correntista/contribuinte, bem como dos servios bancrios a ele prestados.Observadas tais vedaes, cabe-lhes atender s demais solicitaes de informaes encaminhadas pelo Fisco, desde que decorrentes derocedimento fiscal regularmente instaurado e subscritas por autoridade administrativa competente. Apenas o Poder Judicirio, por um de seusrgos, pode eximir as instituies financeiras do dever de segredo em relao s matiras arroladas em lei. Interpretao integrada e sistemticaos artigos 38, 5o, da Lei no4.595/64 e 197, inciso II e 1odo CTN. Recurso improvido, sem discrepncia.52]

Cf., por todos: MARTINS, Ives Gandra da Silva. Direitos Fundamentais do Contribuinte. In: . (Coord.). Direitos Fundamentais do


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ontribuinte. Pesquisas Tributrias Nova Srie, no6, So Paulo: CEU Ed. Revista dos Tribunais, 2000, p. 65. 53]

RE 219.780, Ac. da 2aTurma, de 13.4.99, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 10.9.99.

54] Art. 6o: As autoridades e os agentes fiscais tributrios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios somente podero

xaminar documentos, livros e registros de instituies financeiras, inclusive os referentes a contas de depsitos e aplicaes financeiras,uando houver processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso e tais exames sejam considerados indispensveis pelautoridade administrativa competente. O dispositivo transcrito foi regulamentado pelo Decreto no3.724, de 10.01.01.55]

O substitutivo do Relator Dep. Mussa Demes Proposta de Emenda Constituio no175, de 1995, traz a seguinte previso: Art. 145, o facultado autoridade tributria requisitar s instituies financeiras, na forma prevista em lei complementar, informaes sobre as

peraes do contribuinte.56]

Cf. OPPENHOFF, Michael. Germany The Legal Framework Concerning Bank Secrecy, Money Laundering and Insider Trading.World Reports IX (1), abril de 1997 www.hg.org.57]

Mejorar el Acesso a la Informacin Bancaria por Motivos Fiscales. Paris: OCDE, 2000.

58]Ibid., p. 34.

59]

Ibid., p. 36 e 37.

60] Cf. SUSAN ROSE-ACKERMAN, op. cit., p. 178; ABRAMOVICI, Pierre. Corrupo. Jogos Perigosos. Le monde Diplomatique,

dio brasileira, no10, www.diplo.com.br: Em 1977, para compensar a falta de competitividade de suas empresas nos mercados estrangeiors,governo francs autorizou a prtica da corrupo, oficialmente denominada comisso, desde que a quantia envolvida fosse para pagar a um

uncionrio estrangeiro.

ricardo l torres

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