revista economia 04

7/18/2019 revista economia 04

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Presentación

Lo que habitualmente denominamos sistema fiscal de un país ha de permitir obtener una recauda-

ción que sea suficiente para financiar el nivel de gasto público deseado. En este sentido, los impues-

tos no son una finalidad en sí mismos, sino que son un instrumento para poder financiar el gasto

público. En consecuencia, el nivel de impuestos vendrá muy condicionado por el nivel de gasto

público y en último término tienen que ser los ciudadanos de cada país los que democráticamente

decidan qué nivel de gasto público y, por lo tanto, de impuestos quieren.

Pero a pesar de este carácter instrumental, a los impuestos también se les pide el cumplimiento de

otros importantes objetivos. Tienen que ser eficientes, es decir, distorsionar lo menos posible las

decisiones de los agentes económicos y, por lo tanto, no perjudicar el crecimiento económico. Tienen

que ser equitativos, aspecto delicado por las connotaciones ideológicas que lógicamente implica el

concepto de justicia, y que puede analizarse desde dos visiones complementarias: tratar de manera

diferente los que son diferentes (equidad vertical-progresividad) y dar el mismo tratamiento a aqué-

llos que son iguales (equidad horizontal). Tienen que ser sencillos, con el fin de que los costes de su

aplicación sean lo más reducidos posible tanto para la administración pública como para los con-

tribuyentes. Y tiene que ser también flexibles, adaptándose a la situación económica desarrollando

un papel de estabilizador.

La consecución de todos estos objetivos es difícil, dado que se generan conflictos entre ellos. Un

impuesto puede ser muy justo, pero a la vez muy poco eficiente y muy complicado; y al revés, un

impuesto muy eficiente y sencillo, puede ser muy injusto. Por ejemplo, hacer pagar un impuesto en

función sólo de la edad de las personas, sería muy eficiente, porque no distorsionaría las decisiones

del contribuyentes; y sencillo de aplicar y controlar, pero en cambio sería muy injusto porque no

parece que sólo la edad sea indicativo de una capacidad de pago que justifique la introducción de

un impuesto. En consecuencia, definir qué impuestos se quieren y cómo los configuramos ha sido

tradicionalmente una decisión compleja.

En el contexto actual se dan además dos circunstancias adicionales que dificultan todavía más la

configuración del sistema fiscal. Por una parte, el proceso de globalización económica ha ido adqui-

riendo más importancia desde los años noventa. Las desregulaciones del sistema monetario, de los

flujos financieros y del comercio, conjuntamente con el desarrollo de avances tecnológicos facilitan

la movilidad de ciertas bases y dificulta claramente el control en el cumplimiento de los impuestos.



Qué se puede gravar a menudo sustituye a qué se querría gravar. La crisis económica sin preceden-

tes que estamos sufriendo plantea por su parte otro problema adicional: el sistema fiscal no puede

perjudicar la recuperación económica, pero a la vez tiene que permitir obtener una recaudación suficientemente elevada con el fin de evitar un deterioro todavía mayor de las finanzas públicas.

En este contexto, y con la ayuda de prestigiosos académicos y profesionales, este dossier analiza las

principales figuras impositivas que constituyen los sistemas fiscales actuales, así como aquellas

cuestiones de actualidad que son relevantes de cara a reformar los sistemas fiscales en general, y

más en concreto el español. Hemos solicitado también a cinco reconocidos expertos (Francisco

Castellano, José María Labeaga, Jaime Menéndez, Leopoldo Pons y Jesús Sanmartín) que nos

den su opinión sobre cuatro cuestiones que nos parecen primordiales: a) Cuáles tienen que ser las

líneas maestras de la actuación en materia de fiscalidad?; b) ¿Cómo se puede fomentar la inversión

internacional en nuestra economía a través de la normativa tributaria y sus límites?; c) ¿Cómo se

puede combatir el fraude fiscal? y d) ¿Cómo se puede perfilar eficazmente los sistemas tributarios

local, autonómico y estatal?



Dos décadas de IRPF

en España:un balanceJuan José Rubio Guerrero

Maria del Prado Ruiz GonzálezUniversidad de Castilla-La Mancha.

Resumen: Este trabajo pretende anali-

zar el contexto, los objetivos y las deci-siones técnicas adoptadas en las sucesi-vas reformas del impuesto sobre la rentade las personas físicas en España, conespecial referencia a las dos últimas dé-cadas de nuestro reciente historia finan-ciera. Para ello, se incorporan las restric-ciones externas (incorporación a laUnión Económica y Monetaria) e insti-tucionales y, particularmente, la adecua-ción de los cambios propuestos a laslíneas de evolución de los modelos tri-

butarios imperantes en el ámbito de laOCDE, así como su justificación a partir de los fundamentos teóricos de laEconomía Pública formulados a travésde los paradigmas de la Imposición

Optima aplicados a realidades particula-res como es el caso español.

PALABRAS CLAVE: Key Words: PolíticaFiscal, Reformas Tributarias, Imposición Per-sonal sobre la Renta, EspañaClasificación JEL: H20, H30

1. Introducción

El Impuesto sobre la Renta de las Personas

Físicas (IRPF) constituye la figura principal denuestro ordenamiento tributario. Diversos fac-tores le convierten, al igual que sucede en todoslos países desarrollados, en el eje fundamentalde la política de ingresos públicos.

En primer lugar, debe destacarse su carácter deimpuesto personal, establecido de forma direc-ta sobre la manifestación más representativa dela capacidad de pago, la renta de las personasfísicas. Esto le confiere, tradicionalmente, un

papel particular como instrumento esencial para alcanzar las metas redistributivas deman-dadas del sistema impositivo desde el ámbitode la equidad. La flexibilidad de su estructurade gravamen le permite cumplir esta función deforma adecuada, reflejando aquellas circuns-tancias personales y familiares que, más allá dela simple expresión de la renta monetaria, per-miten satisfacer un reparto equitativo de sucarga de acuerdo con las valoraciones sociales

del legislador.

En segundo lugar, al tener la renta personalcomo objeto de imposición, el IRPF constituyeuna fuente principal de ingresos públicos.Desde el punto de vista de la suficiencia finan-ciera, los impuestos sobre la renta personalconstituyen una de las principales aportaciones,si no la principal, al presupuesto de ingresos encualquier país desarrollado. Se trata, además,

de un poder recaudatorio de carácter universal,dada la generalidad que posee la renta para elespectro poblacional como magnitud gravada.La combinación de estos factores –potencialrecaudatorio y poder redistributivo–, junto consu forma de exacción general, directa, le con-vierten en un tributo con un alto grado de per-

Número 4 - Septiembre 20103

Dos décadas de IRPF en España: un balance

Juan José Rubio · María del Prado Ruiz González

Artículo publicado en el nº 61 de la revista “Revista Econòmica de Catalunya”. Retos del sistema fiscal. Edita: Colegio de Econo-mistas de Catalunya



cepción social, lo que en cierto modo le hasituado como un eje de la política pública entodas las democracias desarrolladas.

Sin embargo, esta trascendencia cuantitativa no puede pasar por alto su incidencia sobre el sis-tema económico. Al gravar directamente larenta de todas las distintas fuentes, sus efectossobre el comportamiento de los individuos que

prestan sus factores para su obtención no sondespreciables. Desde el principio impositivo deneutralidad, es objetivo del diseño de un buenimpuesto sobre la renta personal, precisamente,

conseguir hacer mínimas estas posibles distor-siones sobre el comportamiento. Así, unimpuesto de este tenor debe tratar de evitar lasinterferencias sobre el mercado de trabajo,tanto desde el lado de la oferta como de lademanda; debe tratar de gravar las rentas delcapital sin que esto suponga desincentivos alahorro frente a la opción de dirigir la rentahacia el consumo y sin provocar recomposicio-nes de las carteras de activos de estricta natura-

leza fiscal. Todo ello debe conseguirse asegu-rando que los contribuyentes mantienen unvolumen de renta disponible suficiente paragarantizar un desarrollo pleno de sus iniciativasde consumo y ahorro, elementos fundamentalesdel nivel de bienestar. En definitiva, un buenimpuesto sobre la renta personal debe ser res-

petuoso con el principio de eficiencia económi-ca, exigencia que desde una perspectiva macro-económica equivale a solicitar su no beligeran-

cia con el crecimiento económico estable, base primordial para la creación de empleo. Desdeesta misma óptica macroeconómica, debe re-saltarse la importancia que el impuesto tienedesde una perspectiva activa, a través del prin-cipio de flexibilidad, que mediante la adecuadaautorregulación del nivel de presión fiscal debe

permitir evitar la agudización de las fases deralentización del crecimiento económico y ladestrucción del empleo y la caída de la inver-

sión, así como contribuir al control del nivel de precios en las fases de máxima expansión.

En todo caso, la opción elegida por cualquier sociedad respecto del modelo de imposiciónsobre la renta personal debe asegurar un tribu-to de gestión sencilla y económica. Este requi-sito supone ahorrar al máximo todos los costesderivados de su aplicación, tanto los de cumpli-miento que afectan a los propios contribuyen-tes, como los administrativos que ha de sopor-tar la Administración Tributaria. Se trata de unamáxima inevitable en un contexto de recursos

escasos. Sin alcanzar esta meta, valores del tributo ya comentados, como la generalidad en suaplicación y, por ende, su poder redistributivoefectivo, serán difíciles de hacer realidad, sinocultar las inevitables consecuencias financie-ras derivadas de ese incumplimiento fiscal. Enconsecuencia, hoy en día nadie duda de la tras-cendencia que tiene la sencillez a la hora decontar con un buen impuesto sobre la renta per-sonal, garantía en sí misma del adecuado fun-

cionamiento de la Administración Tributaria y,en definitiva –siguiendo la conocida máximahacendística1 – del sistema tributario en su con-

junto.

Todos estos valores hacen del IRPF un instru-mento de la política tributaria y, evidentemen-te, de la política económica, fundamental paracualquier sociedad desarrollada. En este senti-do, la preocupación por contar con un diseño

adecuado de este impuesto constituye una cues-tión de preocupación habitual de los gobiernosresponsables, a la que nuestro país no ha per-manecido ajeno en los últimos veinte años, conindependencia de su ideología política. Así, en1997, el Gobierno de España afrontó un proce-so de reforma del IRPF vigente en ese momen-to, cuyos síntomas de agotamiento eran unarealidad que se manifestaba en sus importantes

problemas para cumplir satisfactoriamente con






los principios expuestos de suficiencia, neutra-lidad, flexibilidad, equidad y sencillez.

Las exigencias de una profunda reforma tribu-taria, en línea con las que ya venían realizandolos principales países de nuestro entorno, seveían acrecentadas por nuestra plena integra-ción a la última fase de la Unión Económica yMonetaria Europea. La pertenencia al área delEuro supuso la adopción de un nuevo paradig-ma de política económica basado en el creci-miento económico estable a partir de una polí-tica fiscal equilibrada y no distorsionante de la

actividad económica privada generadora deempleo. Indudablemente esto hace ineludiblecontar con instrumentos tributarios eficientes,en línea con los principios expuestos.

2. La Unión Económica y Monetaria Euro-pea: un escenario nuevo de reforma fiscal

Existe un amplio consenso a la hora de consi-derar la falta de sintonía que presentaba nuestro

sistema tributario de principios de los añosnoventa con las exigencias de política fiscal

planteadas ante nuestro ingreso en la últimafase de la Unión Económica y Monetaria. Engran medida, las deficiencias que presentabannuestros principales impuestos, especialmenteel IRPF, podían tener su origen, evidentementeno único, en su anclaje en principios y objeti-vos de política tributaria anteriores a nuestroacceso a la Unión Europea –en sus orígenes,

establecidos en la reforma tributaria de 1977-78–, formulados bajo otro paradigma de políti-ca económica imperante.

Debe de tenerse en cuenta, además, que en laactualidad la configuración de la política tribu-taria no puede llevarse a cabo de forma inde-

pendiente respecto de nuestras exigencias de política fiscal. Y éstas, hoy en día, no son otrasque las comunes a todos los Estados miembros

de la Unión Económica y Monetaria Europea.Por tanto, cualquier proceso de reforma tributa-ria ha de ser entendido bajo los parámetros de

una política fiscal basada en los principios orto-doxos de la estabilidad presupuestaria estable-cidos tanto en el propio Tratado de la Unióncomo en el marco de funcionamiento institu-cional fijado por el Pacto de Estabilidad yCrecimiento y los protocolos y normas que loregulan.

Como es bien sabido, los grandes desequili- brios presupuestarios de los años ochenta y pri-

meros noventa en los países desarrollados noshan permitido tener constancia cierta de las

perniciosas consecuencias del déficit público:desempleo, inflación, bajo crecimiento econó-mico. Estos veinte años de persistentes déficit

públicos han servido también para reconsiderar los fundamentos del paradigma keynesiano,marco teórico sobre el que se argumentaban lasvirtudes de los efectos expansivos del desequi-librio presupuestario. En cambio, de esta expe-

riencia hemos aprendido que la mejor forma deactuación pública para favorecer el crecimientoeconómico, consiste en fomentar una políticafiscal lo más neutral posible respecto de los

procesos de asignación de recursos.

No debe pasarse por alto que el crecimientoeconómico, además de sus implicaciones direc-tas sobre la generación de renta, es el motor indispensable de la creación de empleo. Ambos

elementos resultan esenciales para la mejora delos niveles de bienestar de la sociedad. En laconstrucción de la Unión Económica y Mone-taria los países integrantes han sido conscientesde esta realidad. Con la meta de convergenciareal de las economías de los Estados miembros,las directrices que rigen la política económicaen el área Euro han sido establecidas, inequívo-camente, bajo la premisa de que el manteni-miento en el medio y largo plazo del crecimien-






to económico generador de empleo únicamentees posible en un escenario de estabilidad de

precios. En la actualidad, existe un consenso

pleno tanto en el ámbito político como en eltécnico a la hora de reconocer que la inflación,a través de sus distorsiones en los procesosgeneradores de la actividad económica, consti-tuye el principal obstáculo para alcanzar estecrecimiento sostenido. Precisamente, detrás deesta condición de estabilidad de precios encon-tramos la trascendencia que tiene una políticafiscal de saldo equilibrado como la propugna-da. En su ausencia, los efectos negativos, ya

experimentados, que se derivan de la relaciónentre déficit público e inflación serán un lastreinevitable para el crecimiento económico y,consecuentemente, para la creación de empleo.

A la vista de las experiencias habidas en losúltimos años en la mayoría de los países des-arrollados, puede defenderse que las reformastributarias modernas se orientan en la actuali-dad por la preponderancia del principio de efi-

ciencia en la asignación de los recursos. Sinrenunciar a los valores constitucionalmente

propugnados de equidad y solidaridad, la expe-riencia, tanto nacional como internacional, haservido para mostrarnos de qué forma el papelredistributivo del sistema tributario se encuen-tra en la realidad subordinado, en gran medida,a capacidad de los impuestos para no cercenar la actividad económica.

De hecho, hemos asistido en las últimas dosdécada a un replanteamiento sobre el papel delos impuestos en relación con el principio de

justicia distributiva, del que se ha concluido,con un elevado grado de consenso, reconocer las limitaciones existentes en el sistema tributa-rio, a la vez que se han reafirmado las potencia-lidades de otros instrumentos de la acción

pública, más selectivos y orientados por la ver-tiente del gasto público. Las ganancias de efi-

ciencia de esta forma de proceder en el ámbitode la equidad son enormes, si además tenemosen cuenta que los efectos de desincentivo quegenera un excesiva progresividad formal termi-nan por erosionar la propia capacidad redistri-

butiva del impuesto. No parece demasiado dis-cutible que sin un nivel suficiente de actividadeconómica generadora de renta, el objetivo deredistribución en sí mismo no garantiza el acce-so generalizado a niveles de bienestar social

propios de países con elevados grados de des-arrollo. Si parece más recomendable, en cam-

bio, orientar la reforma de los sistemas tributa-

rios, y en particular, de la imposición sobre larenta personal, hacia un respeto más exigentede la noción de equidad horizontal. Los trata-mientos diferenciados injustificados en la dis-tribución de las cargas impositivas de los con-tribuyentes se han mostrado en los últimostiempos como uno de los principales factorescondicionantes de la aceptación social de losimpuestos y, en consecuencia, explicativo de su

pérdida de generalidad efectiva.

3. La necesidad de un nuevo IRPF en uncontexto internacional

En un marco de política fiscal como el que seacaba de exponer parece razonable exigir quesu diseño fomente los principales factores dina-mizadores del crecimiento económico: el aho-rro personal, la inversión de iniciativa privada

creadora de riqueza, la oferta de trabajo, laasunción de riesgos en la búsqueda de nuevasoportunidades de negocio empresarial y en lainternacionalización de nuestro tejido producti-vo. Además, un modelo eficiente de IRPF debeevitar, con la eliminación de distorsiones, fenó-menos de competencia fiscal desleal, prote-giendo y no penalizando a los agentes produc-tivos emprendedores y flexibles, como sucedecon las pequeñas y medianas empresas.






La idea de un impuesto personal sobre la rentade las personas físicas de carácter general, per-sonal y progresivo se introduce en España con

la reforma tributaria de 1977, si bien ha cono-cido diferentes modelos derivados de los distin-tos objetivos de política económica y social quese han articulado a través de esta figura. El pro-ceso se inicia con la Ley 44/78, norma quellevó a sus últimas consecuencia la idea degeneralidad y comunicación entre las diferentesfuentes de renta, de manera que se diseño unimpuesto sintético en el que la compensaciónentre cualquiera de ellas se permitió sin ningu-

na limitación, por aplicación del concepto teó-rico de renta de Schanz-Haig-Simmons y docu-mentado en la práctica a través del InformeCarter. Si revisamos la literatura hacendísticaen este ámbito, convendremos que, en el entor-no de la década de los 70, existía un paradigma,generalmente aceptado por la Academia, sobrelos fundamentos de una buena política tributa-ria, resumidos por Auerbach (2009):

1. El impuesto ideal sería aquel que incidiese

sobre una base extensiva de renta con tiposimpositivos progresivos.

2. Se defendía, por razones de equidad vertical,la unidad familiar como unidad contribu-yente básica.

3. Las ganancias de capital deberían tributar como un componente más en este impuesto.Este tipo de renta debería tributar cuando serealiza. No obstante, para mitigar los efectos

de congelamiento (lock-in effects) se propo-nía, en su caso, la aplicación de tipos impo-sitivos reducidos sobre este componente.

4. La integración de los impuestos personales ysocietarios sobre la renta se defendían comoun modo de evitar problemas de diseñoracional de las organizaciones empresarialesy de neutralidad en las decisiones de finan-ciación por capital o endeudamiento. Ade-más, la deducción por doble imposición de

dividendos trataba de reducir las distorsio-nes derivadas de una menor tributación delas ganancias de capital.

5. El enfoque dominante para gravar los flujosde renta internacional era el de neutralidaden la exportación de capitales, aunque, conalgunos requisitos, se aceptaba el enfoquede neutralidad en la importación de capita-les.

Con el tiempo, este diseño inicial hubo de ser rectificado en dos aspectos básicos: de un lado,la total libertad de la compensación de rentas

propició que aquellas que podían realizarse conabsoluta discrecionalidad, caso de las pérdidas

patrimoniales, se utilizaran como instrumento para reducir el impuesto a satisfacer por el restode las fuentes de renta. De otro, la acumulaciónobligatoria de las rentas de la unidad familiar,en un impuesto de naturaleza progresiva queconsidera como contribuyente al individuo,estuvo en el origen de la Sentencia de TribunalConstitucional de 20 de febrero de 1989 y obli-

gó a modificar la regulación para adecuarlo asu naturaleza esencialmente individual. Losajustes del IRPF por estas y otras cuestionesmenores hicieron perder la perspectiva respec-to a la consideración integral del impuestocomo modelo fiscal.

En paralelo a la formulación de las característi-cas estructurales de los sistemas extensivossobre la renta desarrolladas en los 70 y 80 y conel fin de resolver algunas distorsiones plantea-das por este modelo en un contexto de reformasfiscales parciales, la teoría de la imposiciónoptima nos ha permitido consolidar un conjun-to de prescripciones fuertemente arraigadas por los policy makers en los últimos 20 años.

Mankiw (2009) y otros los resumen de formamagistral:

1. Los tipos marginales sobre las rentas altasdeben ser reducidos.






2. El achatamiento de las tarifas puede resolver algunos problemas clásicos de la progresivi-dad fiscal en el IRPF.

3. Los impuestos deben personalizar la cargatributaria en función de las característicasdel contribuyente y de su nivel de renta.

4. Las rentas de capital deberían quedar exen-tas de tributación, o tener una tributaciónreducida en su caso.

La realidad es que la mayor parte de los políti-cos en la OCDE parecen haber internalizado

este mensaje. Gran parte de países han reduci-do significativamente sus tipos marginales másaltos aplicables a los perceptores de elevadasrentas. Centrándonos en el IRPF español ysiguiendo este hilo argumental, el agotamientodel modelo de impuesto vigente desde 1992 semanifestaba en diferentes aspectos:

a) La pérdida de elasticidad recaudatoria, queimpedía el aprovechamiento del potencial

recaudatorio del impuesto ante la evoluciónfavorable de la actividad económica, a pesar de sus elevados niveles formales de grava-men.

b) Su negativa influencia sobre la creación deempleo, amplificado por su interacción conel sistema de Cotizaciones a la SeguridadSocial. Este problema afectaba de formaglobal al mercado de trabajo, en la medidaque su incidencia sobre la brecha entre sala-rio real y coste del factor trabajo condiciona-

ba la extensión de la demanda de trabajo,con el consiguiente estrechamiento de lacreación de nuevos puestos de trabajo y conun reflejo directo sobre la tasa de paro. Losefectos negativos sobre la tasa de participa-ción de las mujeres en el mercado de traba-

jo eran también muy importantes, dado unsistema de tratamiento de la renta familiar

excesivamente penalizador de la renta disponible de las familias.

c) En el ámbito del ahorro familiar, el IRPF de principios de los años noventa introducíaefectos bastante indeseables. En primer lugar, con niveles de inflación elevados, elgravamen efectivo de muchos rendimientoserosionaba de forma muy significativa losrendimientos reales de los activos de coloca-ción, con el consiguiente incentivo hacia elconsumo. Pero, además, la enorme hetero-geneidad de tratamientos fiscales contem-

plados en una normativa compleja y enor-memente cambiante provocaba una impor-tante recomposición de las carteras de acti-vos por motivos estrictamente fiscales,cuando no la deslocalización del ahorrofuera de nuestros sistema financiero.

d) En cuanto al principio de equidad, esemodelo de IRPF tendió a concentrar unaimportante cantidad de tratamientos particu-lares en sus deducciones y beneficios fisca-

les que llevaban a una alta vulneración del principio de equidad horizontal. Además, eldiseño de una estructura de alta progresivi-dad formal requería una disminución de la

presión fiscal efectiva mediante todo tipo deconsideraciones particulares al gravamengeneral del impuesto. Esto aparejaba unaconcentración de la presión fiscal en aque-llos contribuyentes, generalmente asalaria-dos con pocas posibilidades de beneficiarsede algún tipo de rebaja impositiva, con elconsecuente freno al papel redistributivoreal del impuesto.

e) La complejidad derivada de la excesiva pro-liferación de tratamientos particulares, enmuchos casos injustificados, junto conestructuras impositivas de gravamen enmuchos casos obsoletas, suponía unos ele-vadísimos costes de gestión del impuesto,tanto de cumplimiento por parte de los con-






tribuyentes como administrativos para laAgencia Estatal de Administración Tribu-taria. No debe pasarse por alto que esta com-

plejidad, en un contexto de escasez de recur-sos, se termina plasmando en una reducciónde los recursos disponibles para la luchacontra el fraude fiscal, al tener que dedicar la Administración Tributaria muchos deellos a la simple gestión de la intricada nor-mativa.

f) El tratamiento de la internacionalización denuestras actividades generadoras de renta

era manifiestamente insuficiente en el ante-rior modelo de IRPF.

Este diagnóstico permitió al Gobierno de Es- paña que llegó al mismo en 1996 proponer unaserie de medidas de reforma fiscal, algunas deellas abordadas con carácter de urgencia, comoun elemento esencial de la política fiscal que sedeseaba desarrollar. Pero el elemento estelar dela reforma tributaria que se había iniciado lo

constituía la nueva definición de un modelo deIRPF, en línea con las tendencias internaciona-les de reforma antes apuntadas.

4. Los objetivos a alcanzar con la reformadel IRPF (1998-2004)

En la gestación del nuevo IRPF destacó desdeel primer momento el fundamento de políticatributaria en el que se quería anclar esta refor-ma: la disminución de la presión fiscal por esteimpuesto como instrumento para conseguir unmayor crecimiento económico, especialmentevía creación de empleo. En este contexto derestricciones tanto internas como internaciona-les, el Gobierno que surge de la urnas en 1996consideró el proceso de reforma fiscal gradualcomo un elemento esencial de su Política Fiscalvinculado siempre al comportamiento de las

magnitudes presupuestarias para dar credibili-dad financiera al proyecto, con el objetivo de:

· Reducir la cuña fiscal en las retribucionesfactoriales,

· Impulsar el crecimiento y la creación deempleo,

· Incentivar el ahorro, en general, y, en parti-cular, el ahorro-previsión.

· Potenciar el sector de la Pequeña y Medianaempresa, y

· Colaborar en la internacionalización de la

empresa y la sociedad española.

Desde esta perspectiva general, se fueron adop-tando de forma escalonada un conjunto de dis-

posiciones tributarias que preparasen las refor-mas básicas y favoreciesen las finalidades cita-das. En este sentido:

· En 1996, se produce una modificación delrégimen de plusvalías en el IRPF y se adop-tan medidas para favorecer la inversión

exterior de las empresas española.· En 1997 se procede a la reforma de la finan-

ciación autonómica incorporando mayoresniveles de corresponsabilidad fiscal al trans-ferir un tramo normativo del IRPF, entreotras medidas. De esta manera, el IRPFadquiere el carácter definitivo de tributocompartido con las CC.AA. en el modelo definanciación correspondiente al período1997-2001. Posteriores modificaciones delmodelo de financiación autonómica amplia-rán este carácter hasta el práctico reparto delimpuesto al 50% en el modelo de financia-ción a implantar en 2010.

· En 1998 se desarrolla un nuevo régimen fis-cal para las PYMES; se aprueba el Estatutodel Contribuyente donde se recogen losDerechos y Deberes del contribuyente deforma clara y precisa y se realizan ajustes






técnicos con el fin de adaptar la legislacióntributaria, la gestión y las actuaciones de laAgencia Tributaria a los nuevos fundamen-tos del sistema fiscal.

Una vez conseguidos los objetivos de conver-gencia nominal, en particular la reducción deldéficit público, y nuestra incorporación a laUnión Económica y Monetaria, se procedió a lareforma del tributo, social y económicamentemás significativo de nuestro sistema fiscal, elImpuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas. La leyes 40/98 y su complementaria, laLey 41/98 del Impuesto sobre la Renta de losno residentes, supusieron una modificación denuestra imposición sobre la renta en línea conlas últimas tendencias propugnadas por laHacienda Pública moderna. Este proceso dereforma del IRPF adopta dos fases, la primerase implementa en 1998 a través de la Ley40/1998 y la segunda fase, se desarrolla en2002 a partir de la Ley 46/2002, planteándose

como una proceso gradual ambicioso perohomologable al que estaban desarrollandonuestros principales socios tanto de la UEcomo de la OCDE, sin aventuras fiscales que

pudiesen poner en peligro nuestra estabilidadmacroeconómica o nuestra competitividadinternacional tanto en los mercados realescomo financieros. En este sentido, se pretendíaincidir en cuestiones tan relevantes como:

· La mejora del tratamiento fiscal de la fami-lia y los discapacitados, con propuestas rela-tivas a la modificación de los mínimos per-sonales en función de las circunstancias per-sonales y familiares: familias con niñosmenores de tres años, familias con discapa-citados y con personas mayores; asimismo,se comenzaron a aplicar mecanismos paratratar de conciliar la vida profesional y fami-liar especialmente para la mujer trabajadora.

· La atenuación de la “brecha fiscal” en losrendimientos del trabajo y favorecer la mo-vilidad de este factor, con propuestas relati-

vas al aumento de la reducción general por rendimientos del trabajo, en especial paralos salarios más bajos y aplicando medidastendentes a favorecer la estabilidad laboral yla movilidad en el caso de cambio deempleo.

· El estimulo a la ampliación de la oferta devivienda en alquiler con el objetivo de redu-cir los precios de mercado y hacerla másasequible a colectivos cada vez más nume-rosos como son los jóvenes, divorciados,inmigrantes,...

· El establecimiento de un tratamiento fiscalmás neutral para los diferentes productos enque se materializa el ahorro a corto plazo,teniendo en cuenta la movilidad internacio-nal de los capitales, y potenciar los sistemasde previsión y de ahorro a largo plazo. Eneste ámbito, la medidas propuestas fueron

de enorme envergadura y detrás de las cua-les hubo un debate técnico de gran altura, enel seno de las Comisiones para la Reformadel IRPF dirigidas por el profesor Lagares,que permitió proponer el aumento al 40% enla reducción de los rendimientos del ahorroa más de dos años, la tributación al 15% delas plusvalías derivadas del ahorro a más deun año, o, entre otras propuestas más técni-cas, la libertad para cambiar los ahorrosentre Fondos de Inversión sin coste fiscal.

No olvidemos las medidas de ahorro a largo plazo destinado a previsión, incorporando,entre otras, la posibilidad de que los segurosque tuviesen las mismas características quelos planes de pensiones individuales pudie-sen disfrutar del mismo tratamiento.

· Reducción de la tarifa impositiva buscandola salvaguarda de las características básicasde progresividad fiscal y suficiencia imposi-






tiva, mejor que cualquier otra tarifa másambiciosa en términos de proporcionalidady rechazando por costosa e inequitativa la

imposición lineal sobre la renta.

· Replanteamiento del régimen de transparen-cia fiscal para profesionales, refuerzo delcontrol de las actividades empresariales(mediante una reordenación del régimen deestimación objetiva y de las entidades enatribución de rentas) y avance en la simpli-ficación del impuesto con la exigencia demenos trámites a los contribuyentes con laincorporación, entre otras formas declarati-vas de éxito, el ya consolidado “borrador dedeclaración” para la mayor parte de los con-tribuyentes.

4.1. Actuaciones técnicas destacables en la

reforma del impuesto (1998-2004)

1. Bajada general del impuesto

Esta bajada general de impuestos es consecuen-cia de una serie de actuaciones en elementostributarios básicos del impuesto:

a) En primer lugar, se produce un achatamien-to de la tarifa impositiva. El tipo mínimo

baja del 18% al 15%. El tipo máximo bajadel 48% al 45% y el número de tramos sereduce a 5. Estos tipos se aplican sobre la

base liquidable constituida por la diferenciaentre Ingresos netos del contribuyente des-

contando los mínimos personales y familia-res y las reducciones por circunstancias per-sonales y familiares especiales. Estos tiposmarginales máximos y mínimos están enlínea con los aplicados a nivel internacionaly sólo existe una discrepancia importante enel tipo mínimo que en España será del 15%cuando como media en la OCDE este tipo esdel 19%, por lo que se pone de manifiesto unmayor interés por reducir la carga fiscal a

los colectivos de menores rentas, que entra- ban a tributar a un tipo sustancialmentemenor.

b) En segundo lugar, se eleva la cuantía delmínimo personal y familiar:

- El mínimo personal se fija en 3.400 euros,aumentando en función del número dehijos.

- Además las nuevas reducciones aumentanla renta no gravada y ajustan más elimpuesto a las circunstancias personales yfamiliares al considerar las familias con

niños menores de tres años, familias condiscapacitados y familias con personasmayores a su cargo.

En concreto:

· Aumento de la reducción general por hijos, y sobre todo una reducción mayor a partir del segundo hijo (cuando con lalegislación anterior era a partir del terce-ro)

· Nueva reducción por cuidados de cadahijo menor de 3 años, con un aumentosustancial y sin necesidad de justificacióndocumental.

· Pero la novedad más trascendental es laayuda que se incorpora para madres tra-

bajadoras por cada hijo menor de tresaños con el objetivo de favorecer la con-ciliación de la vida laboral y familiar alconsiderar como prioridad social la incar-

dinación de la mujer trabajadora tras lamaternidad. Este beneficio social se arti-cula como una deducción en la cuota delIRPF de 100 euros mensuales (1.200anuales), aunque, si así lo decide la con-tribuyente por no tener que declarar o por otras razones, podría solicitar la percep-ción anticipada desde el nacimiento delniño. Esta medida supuso incorporar por vez primera en nuestro sistema fiscal una






fórmula de imposición negativa sobre larenta que después se ha utilizado en otrosámbitos de apoyo a las familias.

· Se aplicó un incremento en la reducción por edad, a través de la cual se trata deinternalizar los mayores gastos derivadosde la existencia de algún miembro de lafamilia (contribuyente o ascendiente acargo) mayor de 65 años.

· Se incorporó una nueva reducción adicio-nal por asistencia a todos los mayores de75 años, para la cual no se necesita justi-ficación documental de gasto.

· En el caso de los discapacitados y con elfin de beneficiar especialmente a las fa-milias con este problema social, seaumentaron significativamente las reduc-ciones existentes y se creó una nuevareducción por gastos de asistencia cuan-do se tenga movilidad reducida.

c) En tercer lugar, aumentó la reducción gene-ral por rendimientos de trabajo, en especial

para los salarios más bajos y aumentó lareducción de las rentas de trabajo irregularesen el tiempo del 30 al 40%

Pero además, la reducción se duplica:

· Cuando el trabajador prolonga su vidalaboral más allá de los 65 años.

· Durante dos años si un desempleado tiene, para aceptar un empleo, que cambiar deresidencia a otro municipio.

Respecto a los rendimientos en especie del trabajo personal conviene destacar el incentivo ala participación de los trabajadores en laempresa mejorando la tributación de los pagoscon acciones y opciones cuando afecten a:

- toda la plantilla,

- sean en función de la antigüedad, aunqueuna enmienda en trámite parlamentario hizodesaparecer este requisito, y

- la opción no se ejercite en los dos primerosaños de posesión.

2. Estímulo al alquiler de la vivienda

La escasez en España de la oferta de viviendaen alquiler viene de antiguo y a la misma hancoadyuvado muchos factores, entre los que sinduda destaca la rígida intervención de precios yla prórroga obligatoria del alquiler a la queestuvo sometido durante largas décadas estemercado, lo que convirtió en ruinosa la activi-dad de alquiler de viviendas. Superadas en

buena medida tan rígidas condiciones gracias auna regulación más abierta de los alquileres, noexenta todavía de importantes defectos y caren-cias, no se ha logrado, sin embargo, que el mer-cado de alquiler de viviendas crezca lo sufi-ciente como para resolver con eficiencia los

problemas que plantea a una mayor movilidaddel trabajo.

La gravedad del problema de la falta de vivien-

da en alquiler se comprende mejor si se tiene encuenta que éstas apenas alcanzan el 14% del

parque actual de viviendas en el territorionacional, pese al importante nivel que existe deviviendas vacías y al numeroso núcleo deviviendas que podrían ser rehabilitadas y dedi-cadas a este mercado. Mientras que esto ocurre

por parte de la oferta, su demanda, sin embar-go, resulta cada vez más elevada, pues la nue-vas tendencias sociales están haciendo, que alos colectivos que tradicionalmente han venidodemandando casas en alquiler, se les sumenahora otros cada vez más numerosos como sonlas personas separadas, ancianos, inmigrantes otrabajadores desplazados temporalmente quesuelen tener en el arrendamiento la únicaopción para lograr vivienda, dados los altos

precios de mercado de la vivienda en propie-dad.






En este sentido, las sucesivas reformas han buscado la mejora y simplificación de la fisca-lidad del alquiler de la vivienda de la siguiente

manera:

· reducción del 15% de los rendimientos ínte-gros por alquiler de vivienda y el 10% de losrendimientos netos previos en concepto degastos de difícil justificación.

· Aumento del 2% al 3% del coeficiente deamortización aplicables sobre el mayor delcoste de adquisición satisfecho o del valor catastral sin incluir el suelo.

· Conviene también destacar que el rendi-miento neto no podría ser negativo.

Además, se incorporó un incentivo adicional para el caso de viviendas desocupadas que sealquilen, y que consiste en una reducción adi-cional del 25% de los rendimientos íntegrosdurante los cinco primeros años desde su pues-ta en alquiler.

A través de una enmienda incorporada en elCongreso, los arrendadores particulares podrí-an deducirse hasta un 50% de las rentas obteni-das por cualquier tipo de vivienda alquilada.

Posteriormente, y con algunas condiciones,esta reducción podría alcanzar hasta el 100%con la reforma del 2006 que luego analizare-mos.

3. Neutralidad en el tratamiento fiscal del aho-rro

Uno de los objetivos centrales de esta segundafase de la reforma era conseguir una mayor efi-ciencia y mayor libertad de movimientos y decolocación para el ahorro, aumentando la com-

petencia, al eliminar algunas restricciones fis-cales que dificultasen la movilidad del ahorroentre sus distintas colocaciones, y avanzar enun tratamiento más neutral de ese ahorro, al

interferir en menor grado en su asignación por el mercado, todo lo cual debería conducir a:

· incentivar, tanto el ahorro como las inversio-nes productivas y la creación de empleo, almejorar la financiación de la economía.

Entre las medidas que merecen ser destacadaen relación a la fiscalidad del ahorro, en estemomento histórico, destacaríamos las siguien-tes:

· Con independencia del tratamiento fiscal delos dividendos cuya tributación se mantuvo

como estaba para evitar doble imposicióneconómica de los dividendos, se podíanapreciar importantes diferencias de tributa-ción a favor de los contratos de seguros ycon respecto a otros productos de ahorro,cuando se trataba de seguros de invalidez ocuando el período de generación del rendi-miento era superior a cinco, ocho o doceaños, pues en estos casos se aplicaban re-ducciones del 40, 65 o 75% al integrar los

rendimientos de tales contratos en la baseimponible. A este respecto, el informe de laOCDE del año 2000 señalaba que, a pesar de que la reforma del IRPF de 1998 redujolas distorsiones fiscales que afectaban a losactivos financieros, la inversión en fondosde pensiones y en los contratos de segurosde vida continuaba beneficiándose de untrato fiscal claramente preferente. Y añadíael referido informe que, aunque era razona-

ble proteger el ahorro para el retiro como uncomplemento a la reforma del sistema de pensiones, los privilegios fiscales garantiza-dos para los seguros de vida resultabanmenos justificables. Para integrar los rendi-mientos a largo plazo procedentes de cual-quier fuente de renta en la base imponiblegeneral del IRPF se aplicaban, según la nor-mativa vigente, cuatro porcentajes de reduc-ción distintos: 30, 40, 65 y 75 por 100, lo






que proporciona una considerable compleji-dad al impuesto y le restaba neutralidad.Como esos diferentes coeficientes de reduc-

ción no estaban justificados por la merarazón de atenuar la progresividad de unatarifa anual sobre los rendimientos obteni-dos en períodos más amplios, debemosentender que ocultaban auténticos incenti-vos fiscales y que, en consecuencia, no res-

pondían exclusivamente a un criterio dehomogeneización temporal. Por ello, resul-taba necesario revisar el referido proceso deintegración de los rendimientos a largo

plazo en la base imponible general del IRPF, para dotarlo de una mayor neutralidad. Eneste sentido se simplificó el esquema de coe-ficientes de reducción para su imputación enla base imponible general de la siguientemanera:

- se aumentó del 30 al 40% la reducción delos rendimientos del ahorro a más de dosaños, y

- se mantuvo el coeficiente del 75% en el

caso de rendimientos del ahorro a más decinco años, desapareciendo el resto de loscoeficientes de reducción.

También se consideró que sería difícil alcanzar una mayor neutralidad en el tratamiento de los

productos del ahorro si no se eliminasen los problemas fiscales que dificultan el cambioentre las distintas materializaciones del ahorrosin perjuicio del plazo. Aunque el problema del

denominado “lock-in fiscal” resultaba general,era especialmente acusado en el caso de cambio de la materialización entre diversos fondosde inversión, cuya solución fue abordada por laley 6/2000, aunque de forma insuficiente, conlos denominados “unit linked”. En este sentido,no deberíamos perder de vista que, desde el

punto de vista puramente tributario, lo que inte-resa es el mantenimiento del ahorro durante un

período determinado y no necesariamente la

permanencia de ese ahorro en un cierto tipo decolocación. Por ello, las normas fiscales debe-rían proteger solo el mantenimiento del ahorro

y no su colocación indefinida en un productodeterminado, pues de ese modo se incide grave-mente en la eficiencia de los mercados al dis-torsionarlos.

De ahí que en la Ley 46/2002 se propuso la eli-minación de las trabas fiscales que dificultabanla movilidad entre las posiciones que los inver-sores mantengan en los fondos de inversión, acuyo efecto el mero cambio de tales posiciones

hacia colocaciones en otros fondos, siempreque el producto líquido de la inversión seencontrase en ningún momento a disposiciónde su titular, no debería generar ganancias o

pérdidas patrimoniales.

Destacamos, asimismo, el hecho de que las plusvalías derivadas del ahorro a más de un añotributarían al tipo más bajo de la escala de gra-vamen propuesto en la citada Ley, esto es, el

15%. No obstante, la realidad es que estanorma ha seguido manteniendo en gran parte ladiversidad en el tratamiento de las distintas fór-mulas del ahorro, lo que justificó la reforma delas rentas del ahorro en 2006 en el sentido queluego analizaremos.

4. Estimulo del ahorro a largo plazo destinadoa la previsión

Los sistema de previsión y ahorro a largo plazo

constituyen elementos esenciales para la estabi-lidad económica y social de cualquier país. Deahí que su adecuado tratamiento tributarioconstituya un elemento clave en la configura-ción de todo impuesto personal sobre la rentaen los momentos actuales.

En este sentido, el la ley 46/2002 ha conside-rado que la reducción existente para la determi-nación de la base liquidable en concepto de






aportaciones a sistemas de previsión, tanto amutualidades de previsión social como a planesde pensiones, debería mantenerse en términos

generales. Brevemente recordar que tal régi-men consiste en una reducción en la base impo-nible del IRPF de las cantidades abonadas a lamutualidades de previsión social y de las apor-taciones realizadas por los partícipes en planesde pensiones, incluyendo las contribuciones del

promotor que le hubiesen sido imputadas alcontribuyente en concepto de rendimientos deltrabajo, con unos límites cuantitativos máxi-mos (en 2001 desapareció el límite porcentualsobre rendimientos del trabajo y de actividadeseconómicas y de la limitación existente encuanto a la naturaleza de los rendimientos conlos que se podría nutrir la aportación, por loque podrían ser partícipes personas que obtu-viesen cualquier tipo de rendimientos o ganan-cias patrimoniales de las que se integran en la

base imponible general del IRPF). Estos límitesfueron recuperados posteriormente en las pro-

puestas reformadoras de la Administraciónsocialista.

En cuanto a los contratos de seguros de vida, seconsideró que las aportaciones a los seguros devida deberían tener similar tratamiento que lasaportaciones a los sistemas de pensiones y den-tro de un límite anual conjunto con estos últi-mos. Para ello era necesario que las entidadesde seguros instrumentasen legalmente un segu-ro que respondiese, como los planes de pensio-nes, a las mismas condiciones de iliquidez y, enel caso de los seguros colectivos, de portabili-

dad, titularidad de los beneficiarios, comisionesde control y no discriminación. En este sentido,el Ley 46/2002 preveía la creación de una figu-ra nueva “los planes de previsión asegurados”que tendrían el mismo tratamiento que las apor-taciones a planes de pensiones, siempre que secumpliesen, además de los requisitos regla-mentarios, los siguientes legales:

· El contribuyente deberá ser el tomador, ase-gurado y beneficiario.

· Las contingencias cubiertas deberán ser las prevista en el artículo 8.6 de la Ley 8/97 dePlanes y Fondos de Pensiones, teniendo

como cobertura principal la de jubilación.· Este tipo de seguros tendría que establecer

obligatoriamente una garantía de tipo deinterés y utilizar técnicas actuariales.

· En el condicionado de la póliza se haríaconstar de forma expresa y destacada que setrata de un Plan de Previsión Asegurado,quedando reservadas la denominación y sussiglas a los que cumplan estos requisitos.

Asimismo, se produjo un aumento importantede las cantidades que se pueden aportar a losPlanes de Pensiones con reducción fiscal.

5. Un impuesto más sencillo y mejor controla-do

Desde el punto de vista de simplificación de lasobligaciones formales del impuesto, la AgenciaTributaria desarrolló un conjunto de modelosde declaración que permitían reducir los trámi-

tes para los contribuyentes con el envío masivode borradores de declaración a más de 5,5millones de contribuyentes que solamente ten-drían que verificar la adecuación de la liquida-ción a sus datos fiscales y dar el visto bueno ala preliquidación remitida. Asimismo, se tratóde ordenar la estructura liquidativa del impues-to para hacerla más comprensible y visible a loscontribuyentes. Asimismo, se incrementó el nú-mero de personas que no tendría que hacer

declaración, por cuanto aquellos contribuyen-tes con rentas inferiores a 22.000 euros no ten-drían obligación de declarar pero sí, en su caso,de solicitar la devolución rápida de sus reten-ciones.

Para reforzar el control de las actividadesempresariales y la neutralidad de sus decisionesde inversión de manera que el diferente tratofiscal no condicionase la forma asociativa del






desarrollo de los negocios, se realizaron lassiguientes acciones:

· Revisar el régimen de estimación objetiva,estableciendo nuevos límites para el accesoal régimen y vinculando los requisitos, nosólo, al volumen de ventas del contribuyen-te sino también al volumen de compras rea-lizadas durante el ejercicio fiscal

· En cuanto al régimen de transparencia fis-cal, se venia observando que su configura-ción le había convertido en un régimen casivoluntario, al que se acogían los contribu-

yentes cuando lo consideran oportuno, des-virtuando su finalidad última, y buscandocomo fin el de evitar la elusión de la progre-sividad en el IRPF, manifestándose como uninstrumento expúreo de elusión fiscal.

Por tanto, ley 46/2002 recoge la supresióndel régimen de transparencia fiscal en suconfiguración actual.

Sin embargo, para evitar los efectos tributa-rios de la interposición de sociedades, estasupresión se ha combinó con la creación, enel Impuesto sobre Sociedades, de un régi-men especial destinado exclusivamente a lassociedades de cartera y de mera tenencia de

bienes que aproximase su tributación a la delIRPF en lo relativo a la deducibilidad dedeterminados gastos y a los tipos de grava-men aplicables. Esto es, se estableció un tipofijo del 40%.

· Un problema adicional que se abordó y tratóde darse solución en la Ley 46/2002 fue elde la entidades en régimen de atribución derentas (ERAR) que se aplica a los socios o

participes de las comunidades de bienes,herencias yacentes y demás supuestos regu-lados en el artículo 35 de la LGT, no tanto

por su concepción como por las numerosasdificultades para su control efectivo por

parte de la Administración. La regulación

preexistente implicaba que cuando existeuna entidad en régimen de atribución de ren-tas que desarrolla un actividad económica la

información acerca de esa actividad seencuentra en la entidad que obtiene la renta,aunque la declaración y pago del impuestocorresponda a cada socio, comunero o parti-cipe, sea persona física o jurídica y sea o noresidente. Si la entidad no ejerce actividadeseconómicas no se dispondrá de informaciónglobal. Como resultado de esta situación, laAdministración Tributaria se ha encontradocon dificultades para controlar las rentas

obtenidas y atribuidas. Así pues, el La ley46/2002 incorporó varias aspectos destaca-

bles:

1. La consideración como ERAR las constitui-das en el extranjero que, en el Estado de ori-gen, recibiesen un tratamiento similar al denuestras ERAR.

2. Se diferencia entre socios que realizan acti-vidades empresariales y profesionales, y

socios capitalistas cuya imputación tributacomo rendimientos de capital mobiliario por cesión a terceros de capitales propios.

3. Las rentas se determinan por referencia a lanormativa del IRPF.

4. Se incorporan obligaciones de informacióna las entidades con el contenido de las rentasatribuidas a sus socios con el fin de facilitar controles cruzados de la AdministraciónTributaria.

5. Los ajustes en el IRPF por la Adminis-tración Socialista (2004-2008)

El cambio político que se produce en España enmarzo de 2004 implicó que se pusiesen encimade la mesa alguna de las propuestas defendidas

por el Partido Socialista cuando ejercía de opo-sición. En este sentido, se barajaron dos opcio-






nes clásicas en el ámbito académico paraimplementar una reforma fiscal en nuestro país:

- la aplicación de un impuesto lineal sobre larenta en España, o

- la dualización del impuesto sobre la renta.

En el primer caso, la imposición lineal, se tratade una propuesta fuertemente debatida en elámbito académico. El impuesto lineal (FlatTax) se caracteriza por aplicar sobre una baseimponible extensiva un tipo impositivo fijo, loque, en principio, daría lugar a un impuesto

proporcional si no es por la incorporación de unmínimo exento elevado que le dota de cierta

progresividad al crecer los tipos medios de gra-vamen, pero con un tendencia a la proporciona-lidad para niveles de renta elevada. En este sen-tido, los continuos achatamientos de tarifas,con tipos marginales cada vez más reducidos ymenor número de tramos en la estructura de losIRPFs, españoles podrían conducir, en el lími-te, a un impuesto de tramo único con tipo fijo

de gravamen. Esta evidencia teórica ha hechoque el Flat Tax sea visto por los hacendistascomo el horizonte deseable en términos de efi-ciencia y sencillez para las reformas fiscales denaturaleza extensiva y ésta ha sido la razón por la que algunas agendas políticas han incorpora-do su posible incorporación como propuestareformadora operativa.

Sin embargo, sus potenciales costes recaudato-

rios y de equidad vertical, junto con las dificul-tades de su marketing político (ya que los prin-cipales perdedores se concentrarían en los con-tribuyentes de rentas medias), ha impedidohasta el momento su plena consideración comoopción reformista aplicable en los países avan-zados. Las propuestas de linealización delimpuesto sobre la renta están funcionando bienen países sin tradición fiscal donde no existenganadores o perdedores post-reforma y no son

evaluables los efectos distributivos positivos ynegativos que se derivan de un cambio tan tras-cendental (Estonia, Letonia, Lituania, Rusia,

Serbia. Ucrania, Eslovaquia, Georgia y Ruma-nia). En la práctica fiscal de los países avanza-dos, el modelo Flat Tax cabe considerarlo comoindicador de una dirección fiscal deseable, si

bien la mayoría de los países han sido más cau-tos y se han conformado con tarifas progresivasde 4, 3 y hasta 2 tramos. Estas razones fueronlas que aparcaron esta propuesta como líneareformadora en España ante el cambio deAdministración.

En el segundo caso, la dualización del IRPF, la propuesta iría en la línea de convertir nuestroactual IRPF en un impuesto dual. El fundamen-to de este tipo de imposición se basa en el ale-

jamiento de un patrón sintético de imposiciónsobre la renta consistente en la articulación deuna única base imponible donde se suman alge-

braicamente todos los componentes de renta ylas ganancias patrimoniales, aplicándose sobre

esta base única una tarifa progresiva. Pues bien,durante la última década las excepciones a estafórmula integral de tributación de las rentas hansido continuas y crecientes, especialmente paralas rentas del capital. Como ejemplos, destaca-ríamos la aplicación de retenciones liberatorias

para dividendos e intereses, las exenciones paraganancias de capital a medio/largo plazo, lasexenciones para no residentes o las bases dife-renciadas a tipos especiales, que han existido

en nuestra legislación.

La reflexión que algunos países de nuestroentorno se plantean en un determinado momen-to es ¿qué sentido tiene mantener una ficciónde tributación integral sobre la renta y por quéno aceptar la realidad competitiva, de naturale-za fiscal, con claridad y transparencia, en espe-ra de una regulación comunitaria completa encuanto al tratamiento de las rentas del capital?






De esta manera aparecen los modelos de impo-sición dual. Su objetivo es doble: por un lado,aligerar la tributación de las rentas del capital

en un marco de fuerte movilidad internacionalde capitales y con riesgos graves de desfiscali-zación de estas rentas, y, por otro, simplificar almáximo la estructura de los actuales IRPFs,recurriendo a fórmulas casi proporcionales.

Su diseño técnico consiste en articular una tri- butación separada de las rentas en función desu procedencia, de forma que se aplica una tari-fa de tipos impositivos progresiva sobre las

rentas del trabajo, en sentido amplio, y un tipoúnico proporcional sobre las rentas del capital.Al mismo tiempo, se produce un acercamientodel tipo impositivo del Impuesto sobre So-ciedades al tipo de gravamen aplicado a losrendimientos de capital en el IRPF.

Las experiencias más conocidas de este mode-lo son las aplicadas en Suecia (1991), Noruega(1992), Finlandia (1993) y, con alguna varian-

te, Holanda (2001).

Los impuestos duales tienen como efecto posi-tivo aumentar la neutralidad de la fiscalidadante la inversión en activos alternativos, redu-cen la posibilidad de articular economías deopción entre el IRPF y el IS y reducen la fisca-lidad del capital mobiliario para evitar la deslo-calización. Como efectos negativos, la intro-ducción de problemas de inequidad horizontal

al apartarse del modelo tradicional de tributa-ción, produciéndose una sobreimposición rela-tiva de las rentas del trabajo, de difícil compa-tibilidad, en España, con las previsiones pro-gramáticas del partido que surge de la urnas en2004. Supone una reducción de la progresivi-dad del impuesto, plantea problemas de articu-lación práctica en los casos de rentas mixtas deltrabajo y del capital, y puede favorecer la elu-sión fiscal por medio de la transformación de

rentas del trabajo en rendimientos de capital.Sin olvidar los problemas de transición de unmodelo a otro que supondría, entre otras cues-tiones, la equiparación tributaria de dividendosy activos financieros respecto a los Fondos deInversión que perderían uno de sus atractivosfundamentales, como así ocurrió con la refor-ma del 2006. En cualquier caso, su principalobstáculo es la presión social ejercida por eldebate progresividad/proporcionalidad, aplica-do sobre todo al tratamiento diferenciado derentas. A pesar de ello, la reforma del IRPF que

se formula como proyecto de Ley en el Consejode Ministros del 20 de enero de 2006 ha trans-currido por el camino de lo que denominaría-mos una dualización imperfecta del IRPF, aldejar fuera de la tributación del ahorro los ren-dimientos del capital inmobiliario y las rentasdel ahorro afectas a actividades económicas,entre otras cuestiones.

Así pues, la reforma tributaria del 2006 en lo

que afecta al IRPF se enmarca en un contextomás amplio que pretende, por un lado, perse-guir el fraude fiscal y por otro se acomete unareforma fiscal que tiene como objetivos:

· Impulsar el crecimiento económico y esti-mular la productividad de la economía espa-ñola.

· Aumentar la equidad vertical del sistema.

· Mantener estable la presión fiscal de los ciu-dadanos

· Garantizar la suficiencia financiera del conjunto de las administraciones públicas.

· Favorecer la tributación homogénea delahorro estableciendo un tipo único sobre lasrentas del ahorro, lo que supone abrir elcamino hacia una dualización del impuesto

personal sobre la renta español






· Abordar, desde la perspectiva fiscal, los problemas derivados del envejecimiento y ladependencia, y

· En una fase posterior, desarrollar la tributa-ción medioambiental con el objetivo demejorar la eficiencia energética. Esta faseestá pendiente de desarrollar en estosmomentos, aunque los primeros pasos se

pueden encontrar en el denominado proyec-to de ley de Economía Sostenible presenta-do al Parlamento el 2009.

· Todo ello con la restricción financiera que

obliga a un equilibrio financiero de lasmedidas reformadoras.

5.1. Actuaciones técnicas destacables en la

reforma del impuesto (2004-2009)

1. Mejora de la equidad en su conjunto

La ley 35/2006 procedió a disminuir la cargatributaria soportada por las rentas del trabajo, através de una elevación de la reducción estable-

cidas por las mismas. El IRPF ha venido tradi-cionalmente estableciendo un tratamiento espe-cial para este tipo de rentas con el fin de com-

pensar, mediante una cantidad a tanto alzado,los gastos generales en que incurre un trabaja-dor y la mayor facilidad de control así como eltratarse de una renta derivada del esfuerzo per-sonal del contribuyente y no de un capital pre-existente.

Esta reducción se incorpora también, dentro delámbito de las actividades económicas, a losdenominados “trabajadores autónomos depen-dientes” que, por las especiales característicasde su trabajo (dependencia casi única de uncliente), reúnen condiciones laborales asimila-

bles al trabajador por cuenta ajena.

Asimismo, se elevaron los umbrales de tributa-ción aumentando los mínimos no sometidos a

tributación, buscando recuperar la igualdad enel tratamiento de las circunstancias personalesy familiares con independencia de la capacidad

económica del contribuyente. Con anterioridada la reforma del IRPF de 1998, el tratamientode estas circunstancias se llevaba a cabomediante deducciones en la cuota del impuesto.A partir de 1999 fueron sustituidas por losmínimos personal y familiar, cuya función eracuantificar aquella parte de la renta que, por dedicarse a satisfacer necesidades básicas delcontribuyente y dependientes, no debería tribu-tar por el impuesto. La consecuencia de este

esquema de reducción en base, cuando se apli-ca en un impuesto con tarifa progresiva, es quela minoración fiscal para el contribuyente esmás que proporcional a su nivel de renta amedida que se incrementa ésta (a mayor renta,mayor reducción) ya que el mínimo personal yfamiliar opera a su tipo marginal. Esto implica-ría aceptar que una misma necesidad, como

pudiera ser la manutención de un hijo, tienedistinta consideración en el impuesto en aten-

ción al nivel de renta de la familia, aunque tam- bién es cierto que la progresividad del mismodebería jugar en todos los ámbitos y con distin-to sentido. En consecuencia no parecería des-cabellado que, si a mayor renta, imposiciónmás alta progresivamente, a menor renta,menor imposición también progresivamente.En definitiva, se trataba de una decisión políti-ca adoptada con argumentos tan válidos comolos contrarios para mantener un esquema de tri-

butación sobre rentas disponibles.

Eso sí, la incorporación de este criterio ha con-tribuido a complicar el cálculo de las cuotas tri-

butarias al cambiar el mecanismo de configu-ración de los mínimos personales y familiares.Se pasa de aplicar el mínimo personal y fami-liar como una reducción en la base imponible aconfigurarse como un tramo a “tipo cero”,salvo para las reducciones por tributación con-






junta que se mantienen como reducciones de la base imponible2. La aplicación práctica se rea-liza calculando por separado la base liquidable

y el mínimo personal y familiar y aplicando latarifa sobre cada concepto de forma separada

para posteriormente obtener la cuota íntegra por diferencia entre el resultado de aplicar latarifa sobre la base liquidable y el resultado deaplicar la tarifa sobre el mínimo personal yfamiliar.

Las cuantías del mínimo personal y familiar sehan elevado considerablemente respecto a la

legislación anterior aunque hay que tener encuenta el nuevo mecanismo de aplicación delmínimo personal y familiar, lo que ha generadoun efecto de “ilusión financiera” por parte delcontribuyente debido al mecanismo de com-

pensación en cuota que acabamos de comentar.

2. Incentivar el crecimiento económico

Con este objetivo se procede a una simplifica-ción de la tarifa, reduciendo el número de tra-mos de cinco a cuatro, en consonancia con lastendencias comentadas más arriba en los paísesde la OCDE, introduciendo una importanteampliación del primero de ellos, lo que hasupuesto que más del 70% de los contribuyen-tes de menores rentas viesen simplificada sutributación. Asimismo, al alargar los tramos elsistema avanza a una mayor proporcionalidadde las cuotas al concentrarse más del 85% delos contribuyentes en el primer y segundo tra-

mos de renta. El tipo marginal mínimo pasa del15 al 24% y el máximo del 45 al 43%.

3. Avance en el tratamiento neutral del ahorro

Con las limitaciones propias de actuar sobremercados y activos tan sensibles a los cambiosen la fiscalidad del ahorro, se avanza una casi-lla en el tratamiento más neutral de las rentasderivadas del ahorro, eliminando algunas dife-

rencias no justificables existentes entre los dis-tintos instrumentos en los que se materializa.Se trata de seguir avanzando en este ajuste para

evitar que las diferencias en la presión fiscal delos diferentes instrumentos distorsionen la ren-tabilidad financiero-fiscal de los activos y, enconsecuencia, comprometa, por razones fisca-les, las decisiones racionales de los inversoressobre su cartera de activos financieros.

Este tratamiento más neutral del ahorro se vin-cula al cambio más importante que se ha produ-cido en la configuración misma de la base

imponible y en el cálculo del impuesto, alhaberse producido una “dualización imperfec-ta” del impuesto sobre la renta de las personasfísicas. Bajo la premisa de establecer un marcomás neutral en la tributación de las rentas deri-vadas del ahorro, aparece una nueva clasifica-ción de las rentas gravables sobre las que seaplican tipos de gravamen distintos. El capituloIV del Título III de la Ley 35/2006, en sus artí-culos 44 a 46, establece la clasificación de las

rentas y distingue entres la renta general, quetributa según la tarifa progresiva de cuatro tra-mos antes citada, y la renta del ahorro, que tri-

buta a un tipo proporcional.

Mientras que la renta del ahorro se define indi-cando explícitamente los componentes de lamisma, esto es, los rendimientos obtenidos por las participación en los fondos propios de cual-quier entidad, por la cesión a terceros de capi-

tales propios y los procedentes de operacionesde capitalización, de contratos de seguros devida o invalidez y de imposición de capitales,así como las ganancias y pérdidas patrimonia-les que se pongan de manifiesto, con ocasión detransmisiones de elementos patrimoniales, conindependencia de su período de generación, larenta general se define por eliminación al indi-car que estará formada por los rendimientos ylas ganancias y pérdidas patrimoniales que no






tengan la consideración de renta del ahorro, asícomo las imputaciones de renta.

La principal consecuencia es que la renta delahorro así conformada, pasa a tributar al tipo

proporcional del 18% (11,11% para el Estado y6,9% para las Comunidades Autónomas enespera de la aprobación del nuevo marco definanciación autonómica)3.

Este nuevo tratamiento general de las rentas delahorro ha provocado también algunos ajustesen los rendimientos del capital mobiliario y en

las Ganancias y Pérdidas Patrimoniales, queresulta necesario glosar:

· Rendimientos obtenidos por la participa-ción en los fondos propios de cualquier tipode entidad.

La principal novedad con respecto a estetipo de rendimientos del capital ha sido elnuevo tratamiento que se da a la tributaciónde los dividendos ya que se suprime el

mecanismo de integración y deducción por doble imposición por una exención limitadade 1.500 euros anuales.

· Rendimientos obtenidos por la cesión a ter-ceros de capitales propios.

En este tipo de rendimientos, además de pasar a tributar al tipo proporcional del 18%,el principal cambio es que se suprime laaplicación del porcentaje reductor del 40%

de los rendimientos con un periodo de gene-ración superior a dos años o que se califi-quen reglamentariamente como obtenidosde forma notoriamente irregular en el tiem-

po, aunque en el caso de que el nuevo régi-men fiscal sea menos favorable que el regu-lado en la anterior Ley del IRPF y los rendi-mientos obtenidos por la cesión a terceros decapitales propios procedan de instrumentosfinancieros contratados con anterioridad a

20 de enero de 2006, el contribuyente podráaplicar una compensación fiscal, cuyo pro-cedimiento y condiciones se fija en la Leyde Presupuestos Generales del Estado co-rrespondiente a cada año.

· Rendimientos procedentes de operacionesde capitalización de contratos de seguro devida o invalidez y de rentas derivadas de laimposición de capitales.

Se incorporan en esta categoría las rentasvitalicias y temporales que tengan por causa

la imposición de capitales, que en la anterior normativa aparecía en la categoría “otrosrendimientos del capital mobiliario”, cate-goría que se mantiene en la nueva normati-va pero que no se ha incluido en la nuevarenta del ahorro lo que supone que no tribu-tan al tipo proporcional del 18% sino quesiguen tributando según la tarifa progresiva.

La novedad, en el caso de las rentas vitali-

cias y temporales procedentes de operacio-nes de capitalización, contratos de segurosde vida o invalidez o imposición de capita-les, es que los porcentajes aplicables paradeterminar el rendimiento se reducen.

Con respecto a los rendimientos derivadosde contratos de seguro de capital diferido

percibidos en forma de capital, que tenganun periodo de generación superior a dos

años, ya no se reducen mediante la aplica-ción de los coeficientes de reducción del40% o del 75% en función de la antigüedadde la prima, aunque, al igual que para losrendimientos obtenidos por la cesión a terce-ros de capitales propios, se posibilita la apli-cación de una compensación fiscal paraaquellos contribuyentes a los que el nuevorégimen fiscal les sea menos favorable.






La Ley 35/2006 permite que en los segurosde vida o invalidez que originariamente dis-

ponían en el contrato una prestación enforma de capital puedan destinarse, en elmomento del vencimiento, a la constituciónde rentas vitalicias o temporales siempre quela transformación se haga formalmente y nose ponga a disposición del contribuyente-tomador ningún cantidad que se derive delcontrato. De esta manera se puede aprove-

char el nuevo marco fiscal derivado de losnuevos porcentajes aplicables tanto a lasrentas temporales como vitalicias.

· Ganancias y Pérdida Patrimoniales.

Por lo que respecta a este componente derenta, con Ley 35/2006 desaparece la dife-renciación en función del periodo de genera-ción y las ganancias y pérdidas patrimonia-

les pasan a clasificarse en dos grupos: a) lasque derivan de la transmisión de elementos

patrimoniales y b) las que no derivan de latransmisión de elementos patrimoniales.

Se incluyen en la base del ahorro, y por tantovan a tributar a un tipo proporcional del18%, las ganancias y pérdidas patrimonialesque se pongan de manifiesto con ocasión detransmisiones de elementos patrimoniales.El resto de ganancias y pérdidas de patrimo-nio forman parte de la renta general y se gra-van por tanto a la tarifa progresiva.

Se mantiene el régimen transitorio de reduc-ción de las ganancias patrimoniales deriva-das de la transmisión de elementos no afec-tos adquiridos antes del 31-12-1994, aunquelos coeficientes reductores o de abatimientoúnicamente se aplican sobre la parte de laganancia patrimonial que se entiende gene-




RENTAS VITALICIAS

Legislación Anterior Legislación Nueva

Edad del Beneficiario Porcentaje Edad del Beneficiario Porcentaje< 40 años 45% < 39 años 40%

40-49 años 40% 40-49 años 35%

50-59 años 35% 50-59 años 28%

60-69 años 25% 60-65 años 24%

> 69 años 20% 66-69 años 20%

> 70 años 8%

RENTAS TEMPORALESLegislación Anterior Legislación Nueva

Duración de la renta Porcentaje Duración de la renta Porcentaje

< 5 años 15% < 5 años 12%

5-10 años 25% 5-10 años 16%

10-15 años 35% 10-15 años 20%

> 15 años 42% > 15 años 25%



rada entre la fecha de adquisición del ele-mento patrimonial y el 20-1-2006, por ser esta la fecha en que se hizo público el con-

tenido del anteproyecto por parte delGobierno. A la parte de la ganancia patrimo-nial generada a partir del 20-01-2006 no leson aplicables los coeficientes de abatimien-to y por lo tanto tributará en su integridad enla base del ahorro. Hay que destacar que estanorma tuvo efectos ya en la declaración dela renta del 2006.

5. Revisión de las condiciones para la aplica-

ción del ahorro previsionalEn todos los países desarrollados se está produ-ciendo un proceso estructural de envejecimien-to de la población que, en el medio plazo,

puede comprometer la sostenibilidad de los sis-temas públicos de previsión social. Para hacer frente a este reto, los países de la OCDE han

puesto en marcha medidas de carácter fiscal,incentivando el desarrollo de planes de pensio-nes privados de carácter complementario al sis-

tema público de la Seguridad Social. Para elcumplimiento de este objetivo, la Ley 35/2006se propuso concentrar los incentivos en aque-llos instrumentos cuyas percepciones se reci-

ban en forma de renta vitalicia, por cuanto seconsideraba que las pensiones deben conside-rarse como un salario diferido de manera que se

pueda constituir una prestación que permita laaproximación de las rentas del contribuyente alúltimo salario percibido durante su vida labo-

ral. Por ello, la reducción del 40% cuando se perciben prestaciones en forma de capital sóloresulta aplicable a las derivadas de los regíme-nes públicos de previsión social (SeguridadSocial, clases pasivas, mutualidades obligato-rias de funcionarios, colegios de huérfanos yotras instituciones similares). Para el resto delas prestaciones en forma de capital derivadasde sistemas privados de previsión social des-aparece esta reducción, estableciéndose un

régimen transitorio de reducción para las apor-taciones realizadas con fecha anterior a laentrada en vigor de la ley con el fin de salva-

guardar los derechos adquiridos en el antiguorégimen.

Adicionalmente, los seguros de dependencia ylos planes de previsión social empresarial seincluyen entre los sistemas de previsión socialcuyas prestaciones constituyen rendimientosdel trabajo.

Asimismo, se conceden beneficios fiscales a

los planes de previsión social empresarial yaparece un nuevo producto con tratamiento fis-cal específico como es el Plan Individual de

Ahorro Sistemático, de aplicación en otros sis-temas tributarios, y que consiste en vez de dife-rir la tributación de las rentas incorporadas aeste régimen, mantener su tributación en elmomento de la aportación y dejar exenta de tri-

butación su rescate cuando este se produzca,con algunos requisitos y condiciones, con lo

cual se amplían las modalidades de ahorro pre-visional con ventajas fiscales “a la carta”.

Con respecto a las reducciones por aportacio-nes y contribuciones a sistemas de previsiónsocial únicamente reducen la base imponiblegeneral y se han definido nuevos límites a lasaportaciones susceptibles de reducir la baseimponible que habían desaparecido con lalegislación anterior. En concreto, se establece

como límite el menor de 10.000 euros o el 30%de los rendimientos del trabajo y de actividadeseconómicas (se vuelven a utilizar estas dosfuentes de renta para establecer los límites), o12.500 o el 50% para contribuyentes mayoresde 50 años. La justificación no es otra que laconstatación de que la media de los últimosaños en aportaciones a estos instrumentos de

previsión social no superaba los 2000 €, si bienincentivaba, al margen de los objetivos de la






previsión social, aportaciones muy elevadas para determinados contribuyentes con altacapacidad económica, constituyéndose como

una mecanismo de elusión fiscal.

6. Incorporación del tratamiento fiscal de ladependencia

La ley 35/2006 asume, por primera vez, lacobertura privada de la contingencia de grandependencia como un elemento protegible en elámbito fiscal. Para ello se configuran dos tiposde medida: las dirigidas a aquellas persona quesean grandes dependientes, para las que se

prevé la posibilidad de movilizar su patrimonioinmobiliario con vistas a obtener flujos de rentaque les permita disponer de recursos para paliar las necesidades económicas, y, por otra parte,las dirigidas a aquellas personas que quierancubrirse de un eventual riesgo de incurrir enuna situación de gran dependencia. Toda lanorma está trufada de beneficios fiscales queincorporan esta filosofía y que trata de abordar la dimensión social de esta problemática quemerece mayor esfuerzo fiscal. En este sentido,y dado que la vivienda habitual es la principalmanifestación del ahorro familiar en nuestro

país, se incorporan mecanismos que permitenhacer líquida esta inversión sin coste fiscal parahacer frente a estas contingencias.

7. Revisión del régimen fiscal del tratamientode la vivienda habitual y arrendada

Con respecto a la deducción por adquisición dela vivienda habitual, desaparece la financiaciónajena como circunstancia determinante de laaplicación de porcentajes incrementados dededucción. Esto significa que los tipos incre-mentados del 25 y del 20% desaparecen denuestra legislación. Sin embargo, y con el finde mantener los derechos adquiridos, los con-tribuyentes que hubieran adquirido su viviendahabitual con anterioridad a 20 de enero de 2006

utilizando financiación ajena y tuvieran dere-cho a aplicar la deducción por adquisición devivienda habitual en el ejercicio 2007 podránaplicar la compensación fiscal que procedacuando el régimen actualmente vigente lesresulte menos favorable que el vigente a 31-12-2006.

En los supuestos de nulidad matrimonial,divorcio o separación judicial, dan derecho adeducción las cantidades satisfechas para laadquisición de la que fue, durante la vigencia

del matrimonio, la vivienda habitual del contribuyente, siempre que continúe teniendo estacondición para los hijos comunes y el progeni-tor en cuya compañía queden. Esta deducción

podrá simultanearse con la correspondiente asu nueva vivienda habitual, con el límite con-

junto de 9.015 euros anuales.

En la realización de obras de adecuación de lavivienda por razones de discapacidad que con-

sistan en la modificación de elementos comu-nes del edificio, podrán aplicar la reduccióncorrespondiente todos los contribuyentes quesean copropietarios del inmueble en el que seencuentre la vivienda.

Por lo que respecta a la vivienda arrendada, sehan incorporado dos tipos de medida: una, queafecta al arrendador, al ampliar la reducción del50% al 100% del rendimiento neto declarado

por el contribuyente, cuando estas rentas proce-dan del arrendamiento a jóvenes menores de 35años que cumplan una serie de requisitos derenta vinculada al IPREM, y, otra, que benefi-cia al arrendatario, y que se establece, con efec-tos de 2008, en forma de una deducción por alquiler de vivienda habitual para contribuyen-tes cuya base imponible sea inferior a 24.020 €anuales.






6. Comentarios Finales.

La última gran medida adoptada ha sido la apli-

cación de una deducción de hasta 400 eurosanuales para los contribuyentes que obtenganrendimientos del trabajo o de actividades eco-nómicas. La deducción opera sobre la cuotalíquida total del impuesto minorada, en su caso,en la deducción por doble imposición de divi-dendos pendientes de aplicar y en la deducción

por doble imposición internacional.

Se trata de una propuesta “ingeniosa” surgidaen el calor del debate de una campaña electoral,insuficientemente considerada en el momentode su presentación en sociedad y que se inscri-

be en un contexto de ralentización de la econo-mía española y de déficits y endeudamientogalopantes. Las medidas económicas y fiscalesdeben ser meditadas en un contexto de progra-mación integral de la economía teniendo encuenta los escenarios macroeconómicos a losque nos enfrentamos que son, por otra parte,inquietantes. En este sentido, parece evidente

que detrás de esta medida subyace el reconoci-miento implícito de que los resultados de lareforma del IRPF desarrollada en la legislatura2004-2008 han sido insuficientes en términosde rebaja impositiva y que apenas alcanza unreducción global de 3% de recaudación, conuna distribución desigual de ganadores y perde-dores, aunque, si hablamos en términos reales,la mínima corrección por inflación de los ele-mentos tributarios básicos del IRPF ha hecho

que el contribuyente medio en España pagasemás impuestos que en 2004, con lo que la pre-sión fiscal se ha incrementado de maneraimportante hasta el crack de 2008, que hasupuesto el desplome de los ingresos tributa-rios.

La introducción en la cuota del IRPF de unadeducción de este tenor ha tenido serías impli-caciones. En primer lugar, se trata de una medi-

da que difícilmente podría ser universal al apli-carse a través del impuesto, ya que un conjuntode asalariados, pensionistas y autónomos –en

general, las rentas inferiores a 9.000€ anuales– no se han podido beneficiar plenamente de ella

por cuanto, por la propia aplicación delimpuesto, están exentos de tributación, por loque no se les practicar retención o, en otroscasos, no tienen cuota suficiente para compen-sar esa cantidad.

Desde el punto de vista de la progresividad, setrata de una medida regresiva, desde una doble

perspectiva. En primer lugar, deja fuera a uncolectivo importante de ciudadanos de rentas

bajas y, en segundo lugar, dada la mecánica delimpuesto, al adoptarse como un deducción puraen cuota, la reducción de rentas para un indivi-duo sujeto al tipo marginal máximo de grava-men (43%) sería, no de 400€, sino de unos1000€ ya que se ahorra renta fiscal a su tipomarginal. En este sentido, si se considera laequidad como principio impositivo estratégico,

la deducción debería haber sido inversamente proporcional al nivel de renta. Esta probable-mente sea la razón para su desaparición parcial

para el ejercicio 2010, limitándose exclusiva-mente a rentas bajas.

Notas

1 Un sistema tributario vale lo que la AdministraciónTributaria que lo gestiona.

2 Según se recoge en el preámbulo de la Ley 35/2006, de 28 denoviembre, se mantiene su tratamiento para evitar numero-sos perjudicados en los matrimonios en los que alguno de susmiembros no puede acceder al mercado laboral, y por tantoobtiene rendimientos sólo uno de los cónyuges, como podrí-an ser los casos de determinados pensionistas con rentas decuantía reducida, o de determinadas familias numerosas

3 La ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010 prevela incorporación de un doble tramo para las rentas de ahorro,






de manera que los primeros 6000€ tributarán al 19% y elresto al 21%, cambiando la tendencia de tributación de estasrentas que en los últimos cinco años pueden pasar de tribu-tar al 15% en algunos casos, al 21%. Este será el caso de las

principales plusvalías inmobiliarias.

Referencias bibliográficas:

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· Castañer, J.M et alter (2004): “Simulación sobre los hogaresespañoles de la reforma del IRPF 2003. Efectos sobre laoferta laboral, recaudación, distribución y bienestar. Papelesde Trabajo Instituto de Estudios Fiscales nº 10/2004. Madrid.

· Diaz de Sarralde et alter (2006): “La reforma del IRPF de2007: Una evaluación de sus efectos”. Papeles de TrabajoInstituto de Estudios Fiscales nº 26/2006. Madrid.

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· Instituto de Estudios Fiscales (2001): “Evaluación de losefectos de la reforma del IRPF en la Ley 40/1998”.Secretaria de Estado de Hacienda. Ministerio de Hacienda.Octubre.

· Mankiw, G.; Weinzierl, M y Yagan, D: (2009): “Optimal

taxation in theory and practice”. NBER Working Paper nº15071. Cambridge, Mass. Junio.

· Picos Sánchez, F. (2004): “Modelo Dual de IRPF y equidad:un nuevo enfoque teórico y su aplicación al caso español”.Papeles de Trabajo Instituto de Estudios Fiscales nº 8/04.Ministerio de Economía y Hacienda.






El impuesto sobre

sociedadesEmilio AlbiUniversidad Complutense de Madrid

Resumen: En este artículo se discuten,en primer lugar, las tendencias interna-cionales que destacan en los impuestossobre sociedades de la actualidad. La tri-

butación societaria ha cambiado consi-derablemente durante las últimas tresdécadas. Los tipos impositivos nomina-les, y también los efectivos, se han redu-cido significativamente, con paradójicosaumentos recaudatorios en buena partedel periodo, producto de las ampliacio-nes de base imponible legisladas. Almismo tiempo, han cambiado los estí-

mulos fiscales y han surgido tratamien-tos fiscales favorables para las PYMES.

El impuesto sobre sociedades del siste-ma fiscal español ha seguido estas ten-dencias. Sin embargo es importante con-tinuar con el proceso de ampliación de

bases, revisión de incentivos fiscales yde reducción de tipos impositivos ya ini-

ciado. Para atraer inversión internacio-nal y frenar la salida de la nacional, endefinitiva para que el impuesto sea com-

petitivo internacionalmente, los tiposmedios efectivos y los nominales son loselementos básicos de actuación.

1. Introducción

El Impuesto sobre Sociedades (IS) es objeto

tradicional de debate en todos los sistemas fis-cales, dados los retos económicos que introdu-ce en las actividades productivas. No obstante,este impuesto se mantiene como una de lasfiguras tributarias importantes ya que las fun-ciones que cumple sobrepasan en valor a lasdificultades que origina. Hoy en día, con losimportantes flujos de capitales y rentas existen-tes entre las naciones y dada la importancia delas empresas multinacionales, es necesario con-

templar los problemas del IS desde un punto devista internacional. No es posible en la actuali-dad estudiar el IS sin conocer sus problemastransnacionales. Desde luego, éste es el puntode vista adoptado en este trabajo.

El contenido de este artículo presenta una es-tructura simple de forma que su lectura resultesencilla. En una amplia primera parte, se pasa-rá revista a las tendencias actuales que se

encuentran internacionalmente en la imposi-ción societaria, clasificadas en diversas seccio-nes. Posteriormente, en una segunda parte, seconsiderarán las posibles líneas de reforma queel IS del sistema fiscal español puede requerir.

2. Tendencias actuales en la tributaciónsocietaria

Si contemplamos la imposición societaria exis-

tente hace tan solo treinta años, encontraremosunos tipos nominales de gravamen bastantemás altos que los actuales aplicados sobre

bases imponibles considerablemente más estre-chas. Al mismo tiempo, el perímetro de suje-ción de entidades era menor que en la actuali-dad. La recaudación del impuesto resultaba


El impuesto sobre sociedades

Emilio Albi




más baja. Los estímulos fiscales se centrabanen la inversión de capital fijo, requiriendomedidas racionalizadoras. Por último, para no

alargar excesivamente esta descripción, losdiversos países optaban por los sistemas deimputación dentro de los gravámenes de accio-nistas. Hoy la situación que acabamos de resu-mir ha cambiado radicalmente. Existen nuevastendencias en la tributación de las rentas socie-tarias.

2.1 Tipos impositivos y recaudación

Desde hace un poco más de veinte años, dostendencias son claras en la imposición societa-ria, al menos dentro de los países miembros dela OCDE: una rebaja muy fuerte de los tiposnominales acompañada, curiosamente, por aumentos en la recaudación hasta donde exis-ten cifras comparativas oficiales.

Los tipos nominales de gravamen comenzaronsu descenso internacionalmente hacia el finalde la década de los años ochenta del siglo pasa-

do y al principio de la década de los noventa.Esta tendencia ha continuado en el periodo2000-2009. Los tipos efectivos de gravamendel IS (marginales y medios) también descen-dieron generalmente en la mayoría de los paí-ses desarrollados, aunque menos que los tiposnominales debido a los aumentos en la ampli-tud de las bases imponibles y a la reducción delos créditos fiscales a la inversión. Con estasúltimas medidas se tendía a compensar las pér-

didas de recaudación originadas por los meno-res tipos de gravamen.

La reducción de tipos nominales en el IS fueconsiderable y constante desde los últimos añosochenta del siglo anterior hasta el momento,tanto en Europa como en la OCDE en general.En Estados Unidos, por otro lado, se ha mante-nido el tipo nominal del sistema de tributaciónsocietaria (incluyendo gobierno federal e im-

puestos estatales) en el 39,25% desde 2000 a2009, aunque se recortó fuertemente en l987 y1988 (con un descenso de once puntos porcen-

tuales entre 1986 y 1990).

Para el promedio de tipos del total de la OCDE,la rebaja de tipos nominales alcanza desde un48,34% para el promedio de 1985 hasta un26,63% de promedio en 2008. En UE (15),grupo de países más cercanos al nuestro, la dis-minución supone pasar de un 49,78% de pro-medio en 1985 a un 25,21% en 2009.

En cambio, la recaudación de los impuestos desociedades durante esos años ha tendido pecu-liarmente a aumentar tanto en porcentaje delPIB como de la recaudación impositiva total.Los mayores aumentos recaudatorios se sitúan,tanto para los países europeos como para eltotal de la OCDE, a mediados de la década delos años noventa del siglo pasado (asimismocon aumentos importantes en la segunda mitadde la década de los ochenta). Desde 1990 a

2000, la recaudación aumentó en más de un punto porcentual del PIB en la OCDE y en los países europeos.

No existen cambios recaudatorios significati-vos durante los años del siglo actual para losque se disponen de cifras. En 2005 la recauda-ción promedio del IS supuso para el total de laOCDE un 3,7% del PIB y un 10,3% del total deingresos tributarios. En cuanto a los países de la

UE(15) , los porcentajes correspondientes sonde un 3,4% del PIB y un 8,6% de la recauda-ción tributaria. Estas son cifras bastante impor-tantes para el IS, aunque habrá que esperar a losdatos posteriores a 2008 y 2009 dada la crisiseconómica actual que ha supuesto un derrumbede la recaudación de los impuestos societarios.

No es posible predecir en la actualidad los cambios relativos y los posibles cambios de tenden-cia en los impuestos y los PIB de diferentes



Emilio Albi



países para valorarlos. En todo caso, podemosestar seguros de que se observarán variacionessustanciales.

Competencia fiscal internacional

La reducción continuada de tipos impositivosen la tributación societaria, dentro de un con-texto económico globalizado, puede ser elresultado de la competencia fiscal que se pro-duce entre los países para atraer hacia su inte-rior flujos de capital y de renta .La investiga-ción académica sobre este asunto ha llegado a

predecir teóricamente que, con libertad interna-cional de movimiento del capital y de la renta,los impuestos societarios desaparecerían prác-ticamente de los países pequeños y con econo-mías abiertas al exterior. Un país pequeño conun IS se enfrentaría a salidas de capital queaumentarían el rendimiento del capital antes deimpuestos de forma que el tributo quedaracompensado. Esto originaría efectos negativossobre los factores no móviles, trabajo y suelo,e ineficiencias productivas. Sería, por tanto,

preferible no gravar la renta de los factoresmóviles, como el capital, y obtener recaudaciónsobre los inmóviles que en todo caso van asoportar la carga tributaria. Al mismo tiempo,el intento de los diversos países por atraer mul-tinacionales con altas rentas específicas (bue-nos sistemas de gestión, “know-how” y otrosactivos intangibles) también originaría lo cono-cido como “race to the bottom” en los tiposimpositivos del IS.

Sabemos que esta predicción teórica extremano se ha concretado en la práctica. Una multi-nacional, por ejemplo, decidirá establecerse enun país, a pesar de sus impuestos, para servir mejor a sus consumidores o por razones de loscostes de transporte. Otros factores empresaria-les importantes son la existencia de una manode obra cualificada y que perciba salarios rela-tivamente no muy altos. La calidad de las in-

fraestructuras del país o el nivel de gestión desu comunidad empresarial serán otros de losfactores que proporcionan rentas de localiza-

ción que atraerán a las empresas multinaciona-les y proporcionarán ventajas competitivas atodos los productores del país. Una forma de

pagar esos factores es a través del sistema tributario pues en muchos casos dependen de lasactuaciones públicas.

Lo que ocurre en la práctica es que los paísescon rentas de localización no necesitan rebajar en exceso sus impuestos sobre el capital, ya que

los países “periféricos” –sin tales rentas– no pueden, con tan solo rebajas impositivas, atraer muchas inversiones directas. Sin embargo, la

presión de las rebajas de tipos en estos últimos países se hace sentir en los primeros. En defini-tiva, la movilidad internacional del capital noconduce, en su nivel actual, a la eliminación delos impuestos societarios, pero la competenciafiscal limita y reduce los tipos impositivos.

Lo que también resulta importante como otraconclusión de este tipo de literatura es que lacompetencia fiscal se establece internacional-mente a través de tipos impositivos diferentesdel IS (nominales, marginales o medios). Lostipos efectivos medios son los que influencianlas decisiones de localización de la inversión,los marginales efectivos afectan el nivel de lainversión y las diferencias entre los tipos nomi-nales estimulan los intentos de transferencias

de rentas a países de baja tributación. Adi-cionalmente, de la investigación empírica sederiva que la competencia fiscal se produceinternacionalmente con más fuerza en relacióncon los tipos nominales y los medios efectivosque con los marginales. Las empresas parecen

prestar más atención a las decisiones de locali-zación y a las posibilidades de ahorro fiscal víala transferencia de rentas hacia jurisdiccionescon tipos nominales reducidos.



Emilio Albi



Aumentos de recaudación y ampliación debases imponibles

Ya se ha señalado que las disminuciones detipos impositivos han venido acompañadas un poco paradójicamente por incrementos recau-datorios. Esta contradicción no se ha explicadosatisfactoriamente por la investigación econó-mica, pero resulta claro que una de las variablesexplicativas es la ampliación de bases imponi-

bles que ha acompañado a todo este proceso.Por ejemplo, la reducción del valor actual de ladepreciación fiscal, originada por tasas de

depreciación menos generosas, ha producidomayor recaudación y tipos efectivos de grava-men con menores descensos que los nominales.La eliminación de casos de exención, o de loscréditos fiscales a la inversión (compensados

por otros estímulos a los que enseguida nosreferiremos) y el diferente tratamiento de gas-tos, provisiones o de las ganancias de capitaltambién ha ayudado en esa tarea.

2.2 Nuevos estímulos fiscal

Los estímulos fiscales a la inversión, con la profusión existente hace unas décadas, han pasado a la historia fiscal por buenas razones.Los créditos fiscales a la inversión reducen elcoste de uso del capital y son, por tanto, posi-tivos cuando los costes financieros son altos oen situaciones concretas cuando se requierefomentar intensamente la inversión. Sin embar-go, la eficacia de estos créditos fiscales es tam-

bién costosa y no sólo en términos recaudato-rios. Generan costes de eficiencia en relación alfactor trabajo, pueden producir efectos indese-ables en la composición de la inversión y esta-

blecen una falta de neutralidad respecto de losdiversos tipos de inversión y para clases dife-rentes de empresas. Todo esto explica, en para-lelo a los intentos de mantener la recaudacióncuando hay rebajas de tipos, la práctica elimi-nación en los sistemas fiscales de los créditos

por inversiones (sin perjuicio de que un apoyo puntual a la inversión también se puede conse-guir con la amortización acelerada de activos).

En cambio, han surgido otras concesiones fis-cales para promover nuevas actividadesempresariales dentro de la OCDE. Estas nuevasáreas de fomento fiscal engloban créditos fisca-les para:

- I&D, la innovación tecnológica o la promo-ción de las tecnologías de la información,

- Inversiones destinadas a la protección

medioambiental o al uso de fuentes de ener-gía renovables,

- Gastos en formación del personal, incluyen-do los costes de que los empleados dispon-gan de equipos y de acceso a internet

Este asunto se trata por Romero, Barruso yDelgado en otro de los artículos de este núme-ro de la revista, lo que me libera de su trata-miento en profundidad. Sin embargo, no puedo

dejar de señalar que la literatura empírica sobreel tema no ofrece resultados concluyentes encuanto a la eficiencia de estos nuevos estímu-los, por lo que su revisión detallada puede ser muy conveniente.

2.3 Fomento fiscal de las empresas de reduci-

da dimensión (PYMES)

Otra tendencia importante en el IS de los últi-mos años han sido las ventajas fiscales ofreci-

das a las empresas de reducida o media dimen-sión. Este asunto se trata también en otro artí-culo de la revista por Raquel Paredes, lo queme permite ser conciso.

Los regímenes especiales para las PYMES enel IS varían dentro de los países de la OCDE

pero tienden a aplicar tipos impositivos un poco más reducidos que el estándar, en bastan-tes ocasiones a solo una parte de la base impo-



Emilio Albi



nible. Esta ventaja puede no ser muy importan-te para cada empresa pero representa una pérdi-da considerable de recaudación total dado el

número de empresas societarias de reducidadimensión. Otros estímulos fiscales se concen-tran en la utilización de la depreciación acele-rada a efectos fiscales y normas que rebajan loscostes administrativos de la tributación como laaceptación de provisiones globales. También

pueden disfrutar de créditos fiscales mayores, oespeciales, en el ámbito de la innovación tecno-lógica, el acceso a las tecnologías de la comu-nicación o la formación del personal.

Un problema que plantean estos regímenesespeciales para las PYMES es que estimulan la

partición de empresas en otras más pequeñas para así poder disfrutarlos, lo que necesaria-mente complica su regulación de forma que se

puedan entorpecer estas prácticas. Tambiénestimulan que determinados negocios indivi-duales adopten la forma jurídica societaria por el mero hecho de contar con un mejor trato fis-

cal. Sin embargo, el principal problema radicaen que las ventajas fiscales no se ofrecen a lasempresas por su capacidad de crecimiento oinnovación, sino simplemente por su tamaño.

Es, por tanto, adecuado preguntarse por lasrazones económicas que respaldan un trata-miento fiscal más favorable para la PYME. Un

primer argumento se basa en la menor informa-ción y las barreras de entrada en los mercados

que tienen las PYMES en relación con lasempresas más grandes. Los problemas que se plantean en este argumento, sin embargo, sesolucionan mejor con medidas que nada tienenque ver con la fiscalidad. Una segunda razóntiene que ver con las restricciones financieras alas que se enfrentan las pequeñas y medianasempresas, que son importantes. Su falta deacceso a los mercados de capitales nacionales ointernacionales, la existencia de garantía insufi-

ciente para las instituciones financieras y unainformación limitada son razones de peso en laayuda a suministrar a las PYMES, que depen-den del sistema bancario, con costes elevados,de la creación de reservas o de su capacidad deatraer al capital-riesgo.

El sistema fiscal puede, por consiguiente, ayu-dar en la financiación de las PYMES con legis-lación favorable a las pequeñas empresas perotambién con relación al capital-riesgo. La apli-cación de tipos impositivos más reducidos

puede ayudar a que existan beneficios que se puedan reinvertir, aunque nada garantiza que elempresario no consuma el ahorro fiscal en vezde destinarlo a reservas. Por supuesto, las líne-as especiales de financiación pública son otragran posibilidad, como la es una mayor acele-ración de la amortización a efectos fiscales que,en definitiva, es un beneficio financiero repre-sentado por un préstamo sin intereses delgobierno que retrasa, con la más alta amortiza-ción actual, el cobro de su impuesto sobre los

beneficios.

Todo lo anterior parte del supuesto de la exis-tencia de beneficios suficientes. Por consi-guiente, una regulación generosa de la compen-sación de pérdidas también puede ser importan-te cuando se efectúen inversiones, sean inicia-les o no.

Al mismo tiempo, las carencias de informaciónson un argumento en el respaldo a las PYMESrespecto de la innovación tecnológica, la for-mación del personal o en los temas medioam-

bientales. Otro aspecto importante para lasPYMES tiene que ver con la reducción de suscostes propios de gestión tributaria ya quecuentan con menor personal administrativo quetenga un nivel suficiente de calidad técnica.Este aspecto no solo debe contemplar la impo-



Emilio Albi



sición directa sobre sociedades sino también elIVA.

Finalmente, la transmisión intergeneracional dePYMES es otro asunto de gran interés, dondelas soluciones pasan por las reducciones impo-sitivas o por el diferimiento, con fracciona-miento, de los pagos impositivos a lo largo deun número de años.

Reseñados todos estos argumentos para un tra-tamiento fiscal favorable a las PYMES, noresultará extraña la profusión de medidas fisca-

les de fomento de este tipo de empresas. Noobstante, no todos los argumentos, o las medi-das, son totalmente convincentes, especialmen-te porque no resulta posible distinguir entre lasPYMES con posibilidades de crecimiento y

potencial para la innovación de las que solosobrevivirán unos años. En este sentido, parecedeseable una revisión de estos regímenes espe-ciales de fomento fiscal a las PYMES.

2.4 Tratamiento fiscal de los accionistas yotros asuntos de coordinación internacional

En relación con la tributación de los accionis-tas, el sistema de exención (con un nivel míni-mo de participación) ha sustituido, internacio-nal y nacionalmente y de una forma considera-

ble, al de imputación en el caso de sociedades-socio de otra sociedad. Son razones prácticas,relativas a los costes de administración y degestión tributaria, públicos y privados, las que

han pesado más en esta decisión tomada por numerosas naciones. Este es un asunto complejo, pero importante, en el que no nos detendre-mos demasiado. Sin embargo, hay que subrayar que este cambio en la tributación de accionistasha reforzado al IS como un tributo basado enorigen y no en términos de la residencia de lacompañía matriz. El sistema de exención enresidencia también se aplica, aunque no tangeneralmente como en el caso matriz-subsidia-

ria, a las inversiones de cartera realizadas por sociedades.

Principalmente para el caso de accionistas per-sonas físicas –tanto para dividendos como paralas ganancias de capital– y, en ocasiones, paralas inversiones societarias en cartera, se hanmantenido, tanto en la regulación de la UEcomo en la práctica de muchos otros sistemasfiscales, elementos de tributación basada en laresidencia de los accionistas. En la tributaciónindividual han surgido diversas soluciones

pragmáticas relacionadas con la utilización de

tipos específicos de gravamen o exenciones parciales, que toman prestadas ideas de losimpuestos duales sobre la renta escandinavos.

En cuanto a la coordinación fiscal internacionalde los impuestos societarios, las iniciativas dela UE y de la OCDE sobre “competencia fiscaldesleal” han resultado importantes. También loson diversas directivas comunitarias, como lade Arbitraje, la de Fusiones o la relativa a la tri-

butación matriz-filial cuyos efectos ya se hanapuntado dos párrafos más atrás. Han resultadodeterminantes, por otro lado, algunas Senten-cias del Tribunal Superior de Justicia de lasComunidades Europeas que, por ejemplo, con-ducen a que se dé el mismo tratamiento a losdividendos nacionales o de otro país comunita-rio dentro de la imposición individual sobre larenta, lo cual explica en buena parte la caída endesuso del sistema de imputación (ya que no

puede restringirse a los dividendos nacionales yrespecto a los internacionales, si proceden deun país de mayor tributación, originarían unatransferencia a la hacienda pública de ese país

por parte de la nación perceptora). La directivasobre el ahorro, por su parte abre el camino alos intercambios de información fiscal. Todoesto, y otros elementos todavía no concretadoscomo las propuestas europeas de una basecomún consolidada para la tributación societa-



Emilio Albi



ria, suponen pasos hacia una mayor coordina-ción fiscal de carácter internacional de losimpuestos de sociedades.

3. Efectos y líneas de reforma en el ISEspañol

Los efectos de muchas de estas tendencias de latributación societaria que se acaban de analizar ya se han producido en el IS del sistema fiscalespañol. Este impuesto, sin embargo, sigueteniendo retos económicos importantes, como

ocurre con la imposición sobre sociedades detodos los países que se mantiene, a pesar deello, en buena forma, para bien o para mal,cumpliendo sus funciones prácticamente entodo el mundo.

No obstante, existen ciertos medios para redu-cir los efectos negativos sobre la eficiencia eco-nómica y eliminar algunos de los costes de losimpuestos de sociedades. El primero, y más

importante, es continuar con el proceso deampliación de bases imponibles y de reducciónde tipos de gravamen iniciado en la segundamitad de la década de los años ochenta del sigloanterior, que ya se ha debatido. Este proceso

proporciona mayor neutralidad fiscal, o almenos mayor uniformidad, en el tratamiento dela actividad empresarial, lo que, sin ser necesa-riamente más eficiente, reduce distorsiones ycostes de cumplimiento por parte de las empre-

sas o los de administración del sistema. A esterespecto, una mejor aproximación de la amorti-zación fiscal a la depreciación económica delos activos resulta ser una buena ayuda, al igualque la eliminación de determinadas ventajasfiscales. Con inflación relativamente baja,resulta preferible no entrar en ajustes moneta-rios complejos, lo que origina más recaudaciónque puede destinarse a reducciones de tiposimpositivos.

En el asunto de la reducción de tipos impositi-vos, las caídas recaudatorias producidas por laactual crisis económica no han de conducir a

dudar sobre su conveniencia. El IS tiene obvia-mente una función recaudatoria, pero tambiénatiende a otros objetivos fundamentales. Hayque recordar de la discusión anterior, que paraatraer inversión internacional y frenar la salidade la nacional, los tipos medios efectivos y lostipos nominales resultan ser elementos básicosen las decisiones sobre localización internacio-nal de las empresas y sobre las transferenciasde rentas. Si consideramos los tipos nominales

de nuestro entorno, ya mencionados al principio del trabajo, veremos que para el conjuntode países de OCDE Europa, en 2008, el prome-dio de tipos ascendía al 24,83%, y, para elgrupo más cercano a nosotros, el de los paísesde la UE(15), se ha alcanzado en 2009 un pro-medio del 25,21% desde el 27,20% de 2008.Los países de la UE(27) cuentan en 2009 conun promedio de tipos del 22,23%. Todo estoconduce con claridad a una rebaja de tipos

nominales del IS español.

Centrándonos en la UE(15), si eliminamos delgrupo a Irlanda con un tipo impositivo nominalclaramente bajo-12,5%- y corregimos el tipofederal alemán del 15% en el IS con la cargadel impuesto sobre los negocios de los Länder,nos acercamos a un promedio de tipos nomina-les para 2009 del 27%. Esta cifra, y las señala-das en el párrafo anterior, sugieren la conve-

niencia, para fortalecer la capacidad de compe-tencia fiscal de nuestra economía, de rebajar los tipos nominales del IS español en la actua-lidad fijados en el 30% como tipo general y,

para las empresas de reducida dimensión, conla existencia de un tipo reducido del 25% paralos primeros 120.202,41 euros de base imponi-

ble. Esta sugerencia puede plantearse, depen-diendo de la merma recaudatoria que se acepteabsorber, desde el 30%-25% actual a tipos del



Emilio Albi



25%-20% o del 27%-22%, siempre que sedecida mantener la ventaja fiscal de las empre-sas de reducida dimensión en términos de lostipos de gravamen.

Por otro lado, también cabrían en el IS españolalgunos aumentos recaudatorios, que podrían

permitir con mayor holgura la rebaja de tiposnominales, como los ya planteados con lareducción y caducidad final de la bonificación

por actividades exportadoras (artículo 34.1TRIS), o las deducciones para incentivar la rea-

lización de determinadas actividades (artículos35 a 44 TRIS). Incluso la deducción por la rea-lización de actividades de I&D o de innovacióntecnológica, que no cuentan con fecha de dero-gación, probablemente merecerían una revisióncuidadosa en términos de su “coste-beneficio”

propio. De la modificación, o derogación, delartículo 12.5 TRIS, siguiendo criterios comuni-tarios acerca de la amortización del fondo decomercio financiero en la adquisición de enti-

dades no residentes, también surgirán posibili-dades de mayores ingresos futuros.

Con una base imponible más amplia en el ISdel sistema fiscal español, con tipos nominalesmás bajos e inferiores concesiones fiscales, elimpuesto quedaría fortalecido y existiríanmenores tentaciones para emplear esquemas detransferencias de rentas por parte de empresasmultinacionales. El esfuerzo coordinado de las

Administraciones Tributarias respecto el uso delos precios de transferencia, la capitalizacióninsuficiente, la asignación de intereses y la evi-tación fiscal en general es asimismo un elemen-to de gran importancia para el logro de aumen-tos de recaudación en el futuro. Una buenaadministración fiscal es siempre necesaria paratodos los impuestos pero genera beneficiosespeciales en el IS de economías abiertas.

En el ámbito de los aspectos internacionales delIS español, por último, se ha de seguir la rutaya marcada hace unos años y que coincide conlas tendencias internacionales discutidas ante-riormente. Esto supone mantener el criterio deque el IS sea un impuesto basado en origen, conla aplicación del sistema de exención con parti-cipación suficiente, y que para los accionistas

personas físicas se reserve una tributación enresidencia con tipos relativamente bajos.



Emilio Albi



La tributación del

beneficio de la PYMEen España:Algunas propuestasorientadorasde su reformaRaquel Paredes GómezDepartamento de Hacienda Pública ySistema FiscalUniversidad Complutense de Madrid

Resumen: El objetivo de este trabajo es plantear algunas propuestas que puedanorientar una futura reforma de la imposi-ción del beneficio de la PYME enEspaña. Estas propuestas se fundamen-

tarán, por una parte, en la constataciónde los problemas planteados por losdiferentes regímenes que se aplican en laactualidad y en las deficiencias en elcumplimiento de los principios básicosde la imposición y, en particular, del

principio de neutralidad en la elecciónde la forma jurídica de la empresa. Por otra parte, tales propuestas tendrán en

cuenta las principales características dela tributación de las PYMES en los paí-ses de nuestro entorno económico y losmodelos de tributación del beneficio dela PYME aplicados a nivel internacio-nal.

En España, la forma de tributación del benefi-cio de la PYME depende de los tres factoressiguientes:

1) La forma jurídica de la empresa, que deter-mina el impuesto aplicable: Impuesto sobreSociedades1 para las entidades con persona-lidad jurídica; e Impuesto sobre la Renta delas Personas Físicas2, para los empresariosindividuales.

2) La dimensión de la empresa, que determinael régimen y/o modalidad de tributación.Tanto en el IS como en el IRPF, existe un

régimen general que puede ser aplicado por cualquier empresa cualquiera que sea sudimensión (régimen general en el IS y régi-men de estimación directa normal en elIRPF); y unos regímenes particulares de tri-

butación para empresas que no superen unadeterminada dimensión: Régimen de empre-sas de reducida dimensión en el IS y regíme-nes de estimación directa simplificada y deestimación objetiva en el IRPF.

3) La actividad desarrollada por la empresa,que determina también el régimen y/o lamodalidad de tributación. Así en el IS exis-ten algunos regímenes especiales que res-

ponden al tipo de actividad desarrollada por la empresa; y en el IRPF, el carácter profe-sional o empresarial de la actividad, o el tipoconcreto de actividad empresarial determinala posibilidad de aplicar o no un determian-do régimen o modalidad de tributación.

En resumen, de acuerdo con lo anterior, el beneficio de la PYME, según sea su forma jurí-dica, su dimensión y su actividad, podrá estar sometido al IS, bien al régimen general, al deempresas de reducida dimensión o a los regí-menes especiales; o al IRPF, en estimación


La tributación del beneficio de la PYME en España: algunas propuestas orientadoras de su reforma

Raquel Paredes




directa (modalidades normal o simplificada), oen estimación objetiva.

La importancia relativa real de estos impuestosy modalidades de tributación en el tejidoempresarial español se puede deducir de unanálisis de las estadísticas tributarias3. Losdatos muestran que la mayor parte de las liqui-daciones que incluyen rentas empresariales sonliquidaciones de IRPF (casi el 90%), es decir, elIRPF es el impuesto que grava mayoritaria-mente a las empresas españolas. No obstante, sise atiende a la renta empresarial total declara-

da, casi el 80% es declarada en el IS. Ellomuestra que, en general, si tomamos la rentamedia como indicador de dimensión, las

pequeñas empresas tributan mayoritariamente por IRPF y las empresas de mayor tamaño por IS.

En el IRPF, la estimación objetiva es el régi-men de tributación empleado por más de lamitad de los empresarios, seguido de la estima-

ción directa simplificada (en torno a un 40%),siendo la estimación directa normal el régimenmenos utilizado (en torno al 7%). A su vez,dentro del régimen de estimación objetiva, entorno a un 60% de las liquidaciones correspon-de a actividades agrícolas. Por tanto, este régi-men es particularmente empleado por los agri-cultores. En cuanto a la dimensión relativa delas empresa según régimen de tributación, si setoma el rendimiento medio como indicador, se

observa que los empresarios que declaran por estimación directa normal son los de mayor tamaño, mientras que los que declaran en lamodalidad simplificada y sobre todo por esti-mación objetiva (en especial los empresariosagrícolas) tienen una menor dimensión relati-va4.

Dentro del IS, ha de destacarse la gran genera-lidad en la aplicación del régimen de empresas

de reducida dimensión (más del 90%), pese aque está regulado en la Ley de IS como un régi-men especial. No obstante, ese elevado porcen-taje de empresas declara sólo en torno a un20% de base imponible, lo cual muestra su muyreducida dimensión en relación a las grandesempresas que declaran en torno al 80% de la

base imponible del IS.

El objetivo de este trabajo es plantear algunas propuestas que puedan orientar una futurareforma de la imposición del beneficio de laPYME en España. Estas propuestas se funda-

mentarán, por una parte, en la constatación delos problemas planteados por los diferentesregímenes que se aplican en la actualidad y enlas deficiencias en el cumplimiento de los prin-cipios básicos de la imposición y, en particular,del principio de neutralidad en la elección de laforma jurídica de la empresa. Por otra parte,tales propuestas tendrán en cuenta las principa-les características de la tributación de lasPYMES en los países de nuestro entorno eco-

nómico y los modelos de tributación del bene-ficio de la PYME aplicados a nivel internacio-nal.

Como paso previo, en un primer apartado serealizará una valoración del tratamiento fiscaldel beneficio de la PYME en España de acuer-do con los criterios tradicionalmente utilizadosen el marco de la economía de la imposición.

1. Valoración del tratamiento fiscal del bene-ficio de la PYME.

La regulación actual del tratamiento fiscal del beneficio de la PYME en España ha sido obje-to de múltiples críticas, particularmente por susdeficiencias en términos de neutralidad, justiciafiscal y simplicidad administrativa según semuestra en los apartados siguientes.



Raquel Paredes



A) Justicia fiscal

La justicia fiscal exige la adecuación del

impuesto a la auténtica capacidad de pago delcontribuyente. En la medida en que el cálculodel beneficio se base en los datos reales deingresos y gastos contenidos en la contabilidadempresarial, se cumpliría, en principio, con elcriterio de justicia fiscal en el sentido de grava-men de la renta real del contribuyente. Esto esasí en todos los sistemas de tributación con laúnica excepción del régimen de estimaciónobjetiva. En este último, el cálculo del benefi-cio empresarial prescinde de los flujos reales deingresos y gastos, y el beneficio derivado de laaplicación de los módulos puede diferir del

beneficio real de la entidad calculado a partir de una hipotética contabilidad en la que sereflejase la realidad de las operaciones de laempresa. Por todo ello, la existencia de esterégimen supone una quiebra del principio de

justicia fiscal en la media en que, como cual-quier método objetivo, sólo proporcionaráaproximaciones a la renta real.

Esta violación del principio de justicia fiscal se produce no sólo por la existencia de divergen-cias entre la renta real y la renta definida a efec-tos fiscales, característica del régimen de esti-mación objetiva, sino también por la falta decoincidencia entre la renta legal a declarar y larenta efectivamente gravada. Esta última dis-crepancia se produce en todos los sistemas detributación definidos, y tiene como principal

responsable el fenómeno del fraude fiscal. Enefecto, los estudios sobre fraude han puesto demanifiesto el menor nivel de cumplimiento fis-cal en rentas empresariales y profesionales res-

pecto a otro tipo de rentas como las proceden-tes del trabajo. El menor control por la ausen-cia de retención en origen sobre las rentasempresariales o sobre ciertas rentas profesiona-les (por ejemplo las derivadas de servicios

prestados a consumidores finales) pueden estar

detrás de los resultados obtenidos por estosestudios. Hay que tener en cuenta, además, queen el ámbito de las pequeñas y medianas

empresas se encuentran algunos sectores parti-cularmente difíciles de controlar, como por ejemplo los comerciantes minoristas y los agri-cultores. La dificultad no es sólo cuantitativa,

por el gran número de estos contribuyentes,sino también cualitativa, ya que no suelen lle-var contabilidad y no suelen estar sometidos alrégimen general del IVA, con lo que se reducenlas herramientas de control.

La existencia del sistema de módulos incre-menta aún más las posibilidades de fraude fis-cal. Ello es debido a la forma peculiar de cálcu-lo de la base imponible y a la reducción de lasobligaciones formales. Los empresarios enmódulos serán reacios a aceptar factura de sus

proveedores si ello supone un incremento del precio por IVA. Ello genera una pérdida deinformación sobre las ventas de tales proveedo-res a efectos del IVA y de los impuestos direc-

tos. A la inversa, los empresarios en módulos pueden verse motivados a expedir facturas fal-sas por operaciones inexistentes con clientes,ya que para estos últimos generaría gastosdeducibles en su impuesto sobre la renta.

B) Neutralidad

En cuanto a la neutralidad, entendida en el sen-tido de que la forma jurídica o la dimensión deuna empresa no están condicionadas por razo-

nes fiscales, un análisis de la normativa fiscalmuestra los resultados que se exponen a conti-nuación.

En general, los métodos de estimación directa para calcular los rendimientos de actividadeseconómicas en el IRPF suelen recibir una valo-ración positiva desde el punto de vista de laneutralidad, ya que permiten aproximar el tra-tamiento fiscal del empresario individual al de



Raquel Paredes



la sociedad. No obstante, existen algunos aspectos de la normativa fiscal que determinanuna quiebra del principio de neutralidad. El

más importante de ellos es el tipo de gravamen, para el que pueden existir diferencias significa-tivas entre IRPF e IS. Este es un aspecto degran relevancia dado el papel preponderanteque se le atribuye al tipo nominal como deter-minante del tipo efectivo5.

Otros aspectos que son muestra de falta de neu-tralidad son los siguientes:

a) La reducción aplicable a las rentas irregula-res en el IRPF, que generará una distinta tri-

butación efectiva de la renta irregular delempresario si éste es persona física o jurídi-ca.

b) La consideración de la estructura financierade la empresa en el cálculo de las plusvalíasde activos empresariales a efectos del IS,

pero no a efectos del IRPF, lo que perjudicaa la sociedad.

c) El distinto plazo de compensación de pérdi-das en IRPF e IS, en perjuicio del empresa-rio individual que además sufre restriccio-nes a la posibilidad de compensación deminusvalías.

d) Los diferentes tipos de gravamen aplicablesa las ganancias de capital, en perjuicio de lasociedad.

e) La no admisión del sistema de exención paracorregir la doble imposición internacionalen el IRPF.

f) La no aplicación de sistema correctores de ladoble imposición económica internacional aefectos del IRPF.

La valoración, de acuerdo con el criterio deneutralidad, del régimen de estimación objetivaes aún más negativa. La vulneración de este cri-terio se produce, no sólo por las razones que se

acaban de exponer en relación a la estimacióndirecta, sino fundamentalmente por la forma decálculo de la base imponible que determina una

tributación efectiva distinta a la que resultaríade aplicar métodos de estimación directa. Ade-más, un elemento adicional generador de faltade neutralidad es la aplicación de un esquemade incentivos muy distinto al que se aplica enlos métodos de estimación directa.

En materia de neutralidad en la elección de ladimensión empresarial, ha de destacarse laexistencia del régimen de empresas de reducida

dimensión en el IS, también aplicable a empre-sarios individuales en estimación directa, y queincorpora un conjunto de beneficios fiscalesque discriminan positivamente a las pequeñas ymedianas empresas.

Mas allá de la mera constatación de las diferen-cias en la normativa fiscal según sistema de tri-

butación realizada en los párrafos anteriores, lafalta de neutralidad en el tratamiento de la

empresa según forma jurídica y dimensión sededuce también de diversos trabajos que hancuantificado la carga tributaria efectiva de laempresa6.

Respecto de la dimensión, aunque formalmen-te son las pequeñas y medianas empresas en elIS las que tienen un régimen fiscal más favora-

ble (con tipos nominales más bajos e incentivosespecíficos), en la práctica son estas empresas

las que están sometidas a los tipos medios efec-tivos mas altos. La razón está en la escasa apli-cación real de las deducciones de la cuota, en

particular por doble imposición internacional ylas deducciones incentivadoras.

En la comparación entre la tributación mediaefectiva soportada por los empresarios someti-dos al IRPF y al IS, el principal factor distorsio-nante es el tipo nominal de gravamen, represen-



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tado por una tarifa progresiva para los empresa-rios individuales y por un tipo fijo para el em-

presario sociedad. El tipo que grava al empre-

sario persona física puede variar en mas de 20 puntos según el tramo de renta en que se sitúe.Además, el tramo concreto de renta determina-rá si existe o no una razón fiscal para adoptar laforma societaria como una vía para reducir latributación; lo que ocurrirá para tramos altos derenta.

C) Sencillez administrativa

En general, los empresarios en estimacióndirecta, y particularmente los sujetos pasivosdel IS, están sometidos a mayores exigenciasde tipo contable y registral que pueden ser difí-ciles de asumir para empresas de menor infraestructura administrativa. En el mismosentido, los costes directos de la Adminis-tración asociados al control de estos regímenesserán también superiores. Por ello el régimende estimación directa simplificada, que limitalas obligaciones formales a la llevanza de

determinados libros-registro, merecería una va-loración mas positiva desde el punto de vistadel criterio de sencillez administrativa.

La existencia del régimen de estimación objeti-va podría encontrar su razón de ser en argu-mentos de sencillez administrativa: desde la

perspectiva de la Administración Tributaria porque es una forma cómoda de someter a tri- butación las rentas de pequeñas y medianas

empresas difíciles de controlar; y desde el punto de vista del contribuyente, reduce susobligaciones formales a la conservación deciertos documentos, por lo que se encuentramuy acorde con la rudimentaria organizaciónadministrativa que pueden tener ciertos peque-ños empresarios.

No obstante, el cumplimiento del principio desencillez administrativa exige también la senci-

llez en la liquidación del impuesto. La rigidezinicial del sistema de módulos por la aplicaciónde un índice fijo, ha tratado de corregirse con la

introducción de una serie de índices correctoresque han hecho que el régimen haya ido per-diendo simplicidad hasta convertirse en un sis-tema extraordinariamente complejo para elcontribuyente, paradójico teniendo en cuentaque está destinado a pequeñas empresas.

En resumen, en el estudio realizado en las pági-nas precedentes hemos efectuado una valora-ción muy crítica de los métodos de estimación

objetiva, porque no cumplen los criterios de justicia fiscal y neutralidad. Pero es que nisiquiera cumplen con la simplicidad adminis-trativa, ya que sustituyen la reducción en lasobligaciones formales por una extraordinariacomplejidad en el cálculo del rendimiento neto.

La valoración resulta, en cambio, más positiva para los métodos de estimación directa, por sumejor adecuación a la auténtica capacidad de

pago del contribuyente. No obstante, resulta preciso corregir los fallos en términos de neu-tralidad, particularmente por el distinto trata-miento fiscal de la empresa según su condición

jurídica.

2. Propuestas orientadoras de la reforma

La última gran reforma del IRPF en España,que entró en vigor en 20077 introdujo una cier-

ta dualización del impuesto, distinguiendo dosclases de renta: la renta general, (en la que seincluyen los rendimientos del trabajo, del capi-tal inmobiliario y de actividades económicas,entre otros), que es gravada de acuerdo con unatarifa progresiva; y la renta de ahorro (integra-da por rendimientos del capital mobiliario y lamayor parte de las ganancias de capital), queestá sometida a un tipo fijo de gravamen del18%. Esta reforma está inspirada en las expe-



Raquel Paredes



riencias de otros países europeos, particular-mente de los países nórdicos, en los que se apli-can impuestos duales. No obstante, hay una

diferencia esencial en el tema que nos ocupa.Mientras que en el caso español la totalidad dela renta de la actividad económica se integra enla renta general, en los sistemas duales, talesrentas, atendiendo a su naturaleza mixta, sedividen en dos componentes: renta del trabajo,que se grava como tal de acuerdo con una tari-fa progresiva; y renta del capital, que se gravacon un tipo fijo. Si este tipo se fijase igual altipo del IS, podría afirmarse que el impuesto

dual sería una buena alternativa para lograr laneutralidad en el gravamen de la renta empre-sarial8. El problema reside en la dificultad prác-tica de separar la renta del capital y las rentasdel trabajo dentro de la renta de la actividadeconómica, que es tal que los propios defenso-res del impuesto dual han calificado el trata-miento de la renta de los autónomos como elverdadero “talón de Aquiles” del impuestodual.

Como se ha señalado, el IRPF español soslayaeste problema al incluir la totalidad de la rentaempresarial en la renta general con los consi-guientes costes en términos de neutralidad.

En el marco del actual modelo de imposiciónsobre la renta, van a proponerse a continuaciónalgunas reformas de carácter específico que

permitan dar respuesta a los principales proble-

mas planteados en la tributación del beneficiode la PYME en España. Estas propuestas se hanfundamentado en tres argumentos. En primer lugar, se trata de avanzar en el cumplimiento delos principios impositivos clásicos de justiciafiscal, neutralidad y sencillez administrativa;en segundo lugar, se trata de aprender de laexperiencia internacional, particularmente deaquellos países de la Unión Europea más próxi-mos en grado de desarrollo y con sistemas fis-

cales más avanzados; por último, se han consi-derado también las propuestas de organismosinternacionales, especialmente en el contexto

de la Unión Europea.

a) Eliminación gradual del método de estima-ción objetiva.

De todas las propuestas específicas de reformaque van a efectuarse aquí, ésta es la que puedesuponer un mayor cambio en la gestión delimpuesto. Téngase en cuenta que la estimaciónobjetiva es el régimen de tributación de rentasempresariales empleado por más de la mitad delos empresarios en IRPF. Se trata, sin embargo,de una propuesta que se encuentra muy bienfundamentada en distintos tipos de argumentos.

En primer lugar, la estimación objetiva, tal ycomo está regulada actualmente en España, nocumple con los principios de justicia fiscal yneutralidad, y ni siquiera con el principio desencillez administrativa. Desde el punto devista de la justicia fiscal es criticada, porque al

prescindir de los flujos reales de ingresos y gas-tos para el cálculo del rendimiento neto, nologra gravar la renta empresarial real. Ademásgenera inequidad horizontal entre los distintoscontribuyentes e induce al fraude en otras acti-vidades.

De acuerdo con el principio de neutralidad, elrégimen adolece de defectos específicos debidoa la forma de cálculo de la base imponible que

determina una tributación efectiva distinta a laque resultaría de aplicar métodos de estimacióndirecta. Además permite la aplicación de incen-tivos específicos, como las minoraciones por inversión y empleo aplicadas para el cálculodel rendimiento neto, distintos a los aplicadosen el régimen general.

La quiebra del principio de sencillez adminis-trativa es quizá el fallo que resulta más llamati-



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vo. Ello es debido a que los métodos objetivosencuentran frecuentemente como justificaciónde su propia existencia argumentos de sencillez

administrativa. Se trata de métodos que deberí-an permitir un cálculo sencillo del beneficioempresarial, reduciendo al mínimo las obliga-ciones formales del contribuyente, dado queestán dirigidos a pequeños empresarios quesuelen tener una escasa infraestructura admi-nistrativa. Sin embargo, tal y como está diseña-do el sistema de módulos en España, no cumplecon el principio de sencillez administrativadebido a la extraordinaria complejidad que ha

alcanzado el cálculo del rendimiento neto.

El segundo argumento para proponer la progre-siva eliminación del método de estimaciónobjetiva procede del estudio de la experienciainternacional. En el contexto de la Unión Euro-

pea no es admitido en muchos países. Ademásen los países en que se aplica está restringido,aunque con alguna excepción, a pequeñas em-

presas y de carácter fundamentalmente agríco-

la.

El contenido de las propuestas formuladas anivel internacional constituye un tercer argu-mento para nuestra propuesta. Ya en unaRecomendación de la Comisión Europea delaño 19949 se criticaba a los métodos objetivos

porque no incitaban a desarrollar o dotar a lasempresas de los instrumentos de gestión que

pudieran ser necesarios para el desarrollo de su

negocio.

Por tanto, los argumentos anteriores parecenapoyar la propuesta de eliminación del métodode estimación objetiva. Ahora bien, considera-mos que esa eliminación debería ser progresivao gradual para dar tiempo, tanto a la Admi-nistración como a los contribuyentes, a adap-tarse a otros sistemas. Así, en una primera fase,

podría proponerse su mantenimiento transitorio

sólo para actividades que venden a consumido-res finales y sobre todo, en concordancia con alexperiencia internacional, para actividadesagrícolas. Las actividades agrícolas representanen torno a un 60% de las liquidaciones en esti-mación objetiva. Este es un sector de contribu-yentes para el que el tránsito hacia la estima-ción directa podría plantear más dificultades

por lo que podría justificarse un periodo transi-torio más dilatado.

En cualquier caso, la Administración Tribu-taria, más allá de las necesidades recaudatorias

de corto plazo, debería enfrentarse al reto degravar rentas reales. Se debería exigir a lasempresas la introducción de prácticas contablesmínimas que puedan permitir la aplicación demétodos de estimación directa aunque sea en sumodalidad simplificada, métodos que seencuentran más acordes con un sistema fiscalmoderno aplicado en una economía avanzada.

b) Trasvase de estimación objetiva a estima-

ción directa simplificada.

Los empresarios expulsados del sistema demódulos podrían reconducirse a sistemas deestimación directa de tipo simplificado. El sis-tema de estimación directa simplificada queexiste actualmente en España ha recibido unavaloración positiva por distintos motivos. Por una lado, desde el punto de vista de la justiciafiscal, ya que grava la renta calculada a partir

de ingresos y gastos reales del contribuyente.Es cierto que existen algunas peculiaridadesrespecto de la estimación directa normal enIRPF o del IS, pero estas peculiaridades estánmuy limitadas y tratan simplemente de adaptar determinados gastos e ingresos a las peculiari-dades del perceptor persona física, o de simpli-ficar el cálculo de determinadas partidas adap-tándolas a la menor infraestructura administra-tiva de las pequeñas empresas. Por tanto, no



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puede considerarse que supongan un aleja-miento de la renta real del contribuyente.

Desde la perspectiva de la sencillez administra-tiva, el sistema de estimación directa simplifi-cada, en lugar de una contabilidad acorde alCódigo de Comercio y al Plan General de Con-tabilidad, se limita a exigir determinados libros-registro. Esto sería muy factible incluso para

pequeños empresarios, máxime si se desarro-llan programas informativos de ayuda para lallevanza de los libros-registro y para el cálculode la renta empresarial. Todo ello ayudaría a las

empresas a introducir sistemas más modernosde organización empresarial y de gestión.

Respecto del objetivo de neutralidad en la elec-ción de la dimensión empresarial y de la forma

jurídica de la empresa, el sistema de estimacióndirecta simplificada puntúa mejor que la esti-mación objetiva, pero aún así presenta fallosimportantes que es preciso corregir.

c) Corrección de la diferencia de tipos de gra-vamen entre IS e IRPF.

El principal factor generador de quiebra de laneutralidad fiscal en la elección de la forma

jurídica de la empresa es la diferencia en lostipos nominales de gravamen a que están some-tidos el empresario individual y la sociedad.Concretamente la diferencia entre el tipo del IS(30%) y el tipo marginal máximo de la tarifa deIRPF (43%) ha sido valorada como un fallo de

neutralidad, por lo que en principio parecededucirse que habría que reducir esta diferen-cia.

No obstante, sobre esta cuestión es precisoefectuar algunas observaciones. Por una parte,esa diferencia de 13 puntos del sistema españoles una de las más reducidas en el ámbito de los

países de la Unión Europea. Por otra parte, laaproximación de tipos exigiría, bien aumentar

el tipo del IS, bien reducir el tipo marginalmáximo de la tarifa de IRPF. Respecto de la

primera opción, debería ser descartada a la

vista del nivel alcanzado por el tipo del IS en laUnión Europea, por debajo del tipo español sise consideran los nuevos países que han pasadoa formar parte de la U.E. de los 25.

En cuanto al tipo máximo del IRPF, en otros países se aplican tanto tipos más altos comomás bajos; pero, en cualquier caso, la reformade los tipos de la tarifa podría estar muy condi-cionada por otro tipo de argumentos como las

necesidades recaudatorias y los efectos sobre la progresividad o sobre el cumplimiento fiscal.

La aproximación del tipo de gravamen a queestá sometido el empresario individual y deltipo societario en pro de la neutralidad en laelección de la forma jurídica de la empresa,

podría lograrse a través de un mecanismo ins- pirado en la experiencia de países comoDinamarca y Suecia. Se trata de la posibilidad

de que el empresario individual constituyareservas por inversión, de modo que los benefi-cios aplicados a las reservas no estén sometidosa la tarifa progresiva, sino gravados según untipo fijo similar o igual al IS. Esta alternativa yafue barajada en la Recomendación de laComisión Europea 94/390/CE. Se considerabaentonces que una medida de este tipo, funda-mentada en la búsqueda de la neutralidad fiscal,tendría el efecto de incrementar la capacidad deautofinanciación de la empresa, garantizando almismo tiempo la realización de inversiones.

d) Corrección de otras diferencias entre IS e IRPF.

Además de las diferencias en los tipos de gra-vamen, existen otras diferencias entre IS eIRPF que generan fallos de neutralidad en laelección de la forma jurídica de la empresa.Vamos a efectuar aquí propuestas específicas



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para limar estas diferencias en dos materias:tipos aplicables a las ganancias de capital ycompensación de pérdidas.

En cuanto a las ganancias de capital, frente altipo general del 30%, que grava las gananciasde capital obtenidas por sociedades, los empre-sarios individuales tributan según una tarifacon dos tramos: 19% hasta 6.000 € de baseliquidable del ahorro, y 21% sobre el exceso.La deducción en cuota del 12% de la plusvalíaaplicada en el IS no corrige este problema, yaque sólo es aplicable, bajo determinadas condi-

ciones, en caso de reinversión. La propuesta enesta materia sería igualar el tipo de gravamende las ganancias de capital de elementos patri-moniales afectos, sean obtenidos por empresa-rios individuales o por sociedades.

Respecto de la compensación de pérdidas, ladiscriminación del empresario individual conun plazo de compensación de sólo 4 años fren-te a los 15 años de la sociedad, no existe, en

general, en otros países de la Unión. Por ello, podría proponerse igualar el plazo de compen-sación de pérdidas de empresarios individualesen el IRPF con el plazo de las sociedades. Por ejemplo, se podría ampliar a 15 años el plazode compensación de bases imponibles negati-vas de los individuos en la medida en que éstas

procedan de actividades económicas. Hay quetener en cuenta, no obstante, que en el contex-to de los países de la Unión Europea resulta

bastante general la ausencia de límite temporal.

e) Reformas en el régimen de empresas dereducida dimensión.

La existencia de incentivos específicos para lasempresas de reducida dimensión supone en símisma una violación del principio de neutrali-dad fiscal en la elección de la dimensiónempresarial. Tal vulneración, sin embargo,

podría justificarse por varias razones. En pri-

mer lugar se puede considerar que tales incen-tivos son un mecanismo de corrección de unfallo de mercado desde el punto de vista asig-

nativo, ya que las PYMES suelen estar someti-das a restricciones financieras. Así, algunos

beneficios fiscales, como la amortización ace-lerada o los incentivos al leasing, tratan de apo-yar la financiación de la PYME.

En segundo lugar, resulta bastante general en elcontexto de la Unión Europea, la aplicación dealgún tipo de incentivo específico para lasPYMES, en forma de tipos reducidos, amorti-

zaciones aceleradas o deducciones en base o encuota. Por tanto, la experiencia internacional

parece apoyar un tratamiento fiscal especial para estas empresas. Lo mismo se deduce de las propuestas de instituciones comunitarias queconsideran que el apoyo a las PYMES es uninstrumento de competitividad que permitirá unincremento de la producción y del empleo. Por último, los trabajos empíricos que cuantificantipos efectivos para distintos proyectos de

inversión muestran la mayor carga tributaria dela pequeña y mediana empresa. En particular,los cálculos de tipos medios efectivos muestranque, aunque formalmente son las empresas dereducida dimensión las que tienen un régimenfiscal más favorable, están sometidas a lostipos efectivos más altos. Ello podría justificar el apoyo fiscal a las PYMES para tratar delograr la equiparación con la gran empresa.

Los argumentos anteriores pueden apoyar elmantenimiento de un régimen fiscal para lasPYMES, pero se podrían proponer algunoscambios en el régimen de ERD tal y como estáregulado actualmente. Por ejemplo, en relaciónal concepto de empresa de reducida dimensión,se puede proponer que la definición no descan-se sólo en una variable: importe neto de la cifrade negocios, sino en una combinación de varia-

bles, por ejemplo número de empleados, volu-



Raquel Paredes



men de negocios y balance general, de acuerdocon una Recomendación de la Unión Europea10.

En cuanto a los incentivos concretos aplicados,algunos autores11 consideran que son insufi-cientes, pero no porque hayan de suponer unamenor carga fiscal desde el punto de vista cuan-titativo, sino porque deberían suponer sobretodo una simplificación de las obligaciones for-males y contables de la empresa de manera quese facilitara su gestión. En su lugar, algunosincentivos, como el doble tipo y la libertad deamortización, suponen un incremento de la

complejidad de aplicación que ya tiene el ISdesde un punto de vista contable. En este senti-do, se podría defender la sustitución de laactual tarifa progresiva con dos tramos por untipo fijo inferior al tipo general del IS aplicablea la totalidad de la renta empresarial.

Notas

1 IS, en adelante.

2 IRPF, en adelante.3 Los comentarios aquí realizados están basados en Paredes,

R. (2006a), que se puede consultar para obtener una informa-ción más detallada.

4 Los datos de las estadísticas tributarias muestran que el ren-dimiento medio en EDN es el más alto. Es más del triple delrendimiento medio en EO y casi el doble que en EDS. El ren-dimiento medio más bajo lo presentan las actividades quedeclaran por EO (en torno a un 64% inferior a EDS); y den-tro de EO, el rendimiento medio más bajo lo presentan lasactividades agrícolas (en torno a un 30% del relativo a acti-vidades no agrícolas) (véase Paredes, R., 2006a).

5

Véase Informe de la Comisión Europea (2001).6 Los comentarios que se incluyen aquí están basados en los

resultados de Paredes, R. (2006a). Otros trabajos en estamateria son: Cuervo, C. y Trujillo, J.A. (1986), Sanz, J.F.(1994), Romero, D. (1999), Domínguez, F. y López, J.(1999), y Martínez, A., Fernández, E. y Alvarez, S. (2001).

7 Ley 35/2006, de 28 de noviembre, de Impuesto sobre laRenta de las Personas Físicas.

8 En Durán, J.M. (2001 y 2003) y Picos, F. (2004) puedenencontrarse análisis empíricos sobre los efectos en términosde equidad del establecimiento en España de distintas confi-guraciones de impuesto dual.

9 Recomendación de la Comisión de 25.5.94 relativa al régi-men fiscal de las pequeñas y medianas empresas(94/390/CE).

10

Recomendación de la Comisión relativa a la nueva defini-ción de microempresa y de PYME (C(2003), 1422).

11 V., por ejemplo, Antón, J.A. (2001).

Referencias bibliográficas

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· DURAN CABRÉ, J.M. (2003): The Dual Tax as a Flat Taxwith a surtax on labour income”. Instituto de EstudiosFiscales, Papeles de Trabajo, nº 4/03.

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· PAREDES GÓMEZ, R. (2006a): “Neutralidad fiscal en laelección de la forma jurídica y el tamaño empresarial:Contrastación empírica y propuestas de reforma”. XIIIEncuentro de Economía Pública. Almería, febrero 2006.

· PAREDES GÓMEZ, R. (2006b): “Tributación de la rentaempresarial en el contexto europeo. La situación en España”.Crónica Tributaria, nº 119.

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· ROMERO JORDAN, D. (1999): El crédito fiscal a la inver-sión en presencia de restricciones financieras: Análisis de suimpacto a partir de microdatos tributarios. Tesis Doctoral.Universidad Complutense de Madrid.

· SANZ SANZ, J.F. (1994): Un análisis de las distorsionesimpositivas sobre las rentas del capital en España a través delconcepto de tipo impositivo efectivo. Instituto de EstudiosFiscales, Investigaciones, nº 3.



Raquel Paredes



Incentivos fiscales

a la inversiónempresarial en I+Den el Impuestode Sociedades:cuestiones parael debate

Desiderio Romero JordánUniversidad Rey Juan Carlos

Begoña Barruso CastilloUniversidad San Pablo CEU

María Jesús Delgado RodríguezUniversidad Rey Juan Carlos

Resumen: En este artículo se revisan losincentivos fiscales a la inversión empre-sarial en I+D existentes en el Impuestode Sociedades desde finales de los añosnoventa hasta la actualidad. Asimismo,se ofrecen elementos para el debate quedesde hace décadas existe sobre la con-veniencia de mantener tales incentivosen la estructura del Impuesto de Socie-dades.

1. Introducción

Desde hace décadas, los policy-makers han

incentivado la inversión en I+D conscientes desus conocidos efectos sobre el crecimiento enel largo plazo y sobre la productividad (parauna discusión véase por ejemplo CBO, 2005).Con este propósito, se han empleado diferentescombinaciones de instrumentos financieros

–este es el caso de las subvenciones o los ava-les– y fiscales –como amortizaciones acelera-das o el crédito fiscal por inversión–. Sobre elmix de instrumentos utilizados en los paísesdesarrollados existen importantes diferencias

justificados fundamentalmente porque ambostipos de instrumentos gozan de ventajas y deinconvenientes. En el caso de los instrumentosfiscales, su utilización se caracteriza por prote-ger la confidencialidad de las actuacionesempresariales, pues no ha de hacerse pública larelación de proyectos realizados. Asimismo,respetan la autonomía empresarial de decisiónsobre su política de inversión, ya que a efectosfiscales no se priorizan temáticamente los pro-

yectos. El principal inconveniente es su efica-cia para incentivar inversión adicional al existir evidencia empírica que apunta que los incenti-vos fiscales pueden financiar actividades que sehabrían realizado en cualquier caso.

España ocupa uno de los últimos lugares eninversión empresarial en I+D en el entorno de

países desarrollados. Tomando datos de 2006,la tasa de inversión existente en España es muy

inferior a la de países como Alemania (1,71%),Finlandia (2,47%) o Francia (1,32%). No pare-ce que estas fuertes diferencias se reduzcan enel corto plazo si atendemos al lento crecimien-to de la inversión empresarial realizada enEspaña en los últimos años: desde el 0,49% delPIB en 2000 hasta el 0,61% en 2005. Esta


Incentivos fiscales a la inversión empresarial en I+D en el Impuesto de Sociedades: cuestiones para el debate

Desiderio Romero · Begoña Barruso Castillo · María Jesús Delgado Rodríguez




situación resulta llamativa si tenemos en cuen-ta el enorme potencial de los instrumentos defomento de la inversión en I+D disponibles en

España. De hecho, los trabajos de Warda (2001,2002) muestran que el conjunto de beneficiosfiscales a la I+D al que han tenido tradicional-mente acceso las empresas españolas estánentre los más favorables de la OCDE. Estasituación es reflejo de las sucesivas mejoras enel diseño de los instrumentos de incentivocomo el crédito fiscal o las amortizaciones dis-

ponibles en la estructura del Impuesto deSociedades. Sin embargo, pese a ello, como

veremos seguidamente, el grado de utilizaciónde tales incentivos continúa siendo muy escaso.

Teniendo en cuentas estas premisas, el propósi-to de este artículo es ofrecer, en primer lugar,una breve panorámica de los incentivos fiscalesa la inversión en I+D existente en el Impuestode Sociedades en las dos últimas décadas. Ensegundo lugar, se motiva el debate sobre laconveniencia de eliminar o mantener tales in-

centivos. Con esta finalidad, el artículo se es-tructura como sigue. En la sección 2 se descri- ben los incentivos fiscales a la inversiónempresarial en I+D disponibles desde 1990hasta nuestros días. El grado de utilización detales incentivos se presenta en la sección 3. Enla sección 4 se discute brevemente la evidenciaempírica para el caso español sobre la eficaciade tales incentivos. La sección 5 concluye.

2. Los incentivos fiscales a la inversión enI+D

Desde su creación en 1978, el Impuesto deSociedades ha incluido en su estructura dife-rentes elementos para incentivar la inversiónempresarial en I+D. Como se puede ver en laTabla 1, desde principios de los años noventalos mecanismos de fomento de la inversión hansido básicamente dos. Por un lado, una reduc-

ción en la base imponible del impuesto, al per-mitirse una libre amortización de ciertos gastosen I+D, y, por otro lado, una deducción en la

cuota íntegra del impuesto. Uno de los rasgosdistintivos del caso español es que el alcance delos incentivos no ha hecho sino potenciarsedurante las dos últimas décadas. En el caso delcrédito fiscal, esta mayor generosidad en elfomento de la inversión en I+D ha consistidoen el aumento de los porcentajes de deducción,la introducción del porcentaje incrementado yla elevación de los límites de deducción y del

período de diferimiento. Por ejemplo, como se

puede ver en la Tabla 1, a lo largo de estas dosúltimas décadas se ha duplicado el límite apli-cable al crédito fiscal y se ha triplicado el perí-odo de diferimiento.

Cronológicamente, la Ley 27/84, de 26 de julio, introdujo una modificación destacable enrelación con la amortización de los gastos decapital en I+D, al permitir, a efectos fiscales, suamortización acelerada en un período de 5 años

(7 años para los bienes inmuebles). Posterior-mente, la Ley 43/95, de Reforma del Impuestode Sociedades, contempló la posibilidad deamortizar libremente los gastos corrientes deI+D activados como inmovilizado inmaterial ylos gastos de capital (excepto los edificios quese debían amortizar en un período de 10 años).Esta última norma introdujo otra novedadimportante en el tratamiento fiscal de los gastosen I+D, al establecer una doble deducción de la

cuota1

: una sobre el gasto total en I+D realiza-do en el ejercicio y otra adicional (con un por-centaje de deducción superior) por el gasto enI+D que excediera del gasto medio ejecutadoen los dos ejercicios anteriores. Este mecanis-mo trataba de premiar a las empresas que invir-tiesen en I+D con tasas crecientes en el tiempo.

La Ley 55/99 incrementó los porcentajes dededucción (tanto el normal, que pasó del 20%






al 30% como el incrementado que lo hizo del40% al 50%) e introdujo dos novedades desta-cables. Por un lado, añadió una deducción en lacuota del 10% sobre los gastos de personal ylos proyectos de I+D contratados con Univer-sidades o Centros Públicos de investigación.Por otro, permitió también la deducción del10% de las inversiones en inmovilizado mate-rial e intangible (excluidos los inmuebles y losterrenos) siempre que estuvieran afectos exclu-sivamente a actividades de I+D.

El Real Decreto-Ley 3/00 amplió el límite conjunto previsto en la normativa del Impuesto deSociedades para las deducciones de cuota paraincentivar la realización de determinadas acti-vidades (hasta entonces situado en el 35% de lacuota íntegra minorada), pasándolo al 45%siempre que el importe conjunto de las deduc-ciones por gastos en I+D+i y la de fomento delas TICs excediera del 10% de dicha cuota.Además amplió de 5 a 10 años el período pre-visto para poder trasladar las cantidades nodeducidas por estas actividades a ejercicios

posteriores.

La Ley de Acompañamiento a las Leyes dePresupuestos Generales del Estado de años

posteriores introducen también modificacionesen el tratamiento fiscal del gasto en I+D. Así, laLey 24/2001, de 27 de Diciembre, eleva de 10

a 15 años el plazo para trasladar las deduccio-nes no practicadas en el ejercicio correspon-diente. Por su parte, la Ley 62/2003, de 30 deDiciembre, amplió hasta el 20% la deducciónde los gastos de personal, y situó en el 50% ellímite conjunto para las deducciones de cuotasiempre que el importe correspondiente a acti-vidades de I+D y al fomento de las TICs supe-rasen el importe de la cuota íntegra minorada.

La reforma fiscal del año 2007 prevé, entreotras cuestiones, una reducción progresiva delos porcentajes de las deducciones para incenti-var determinadas actividades vigentes hasta esemomento, aplicando sobre ellos unos coefi-cientes reductores en los ejercicios sucesivos.En lo que se refiere a las actividades de I+Ddicho coeficiente se establece en 0,92 para losejercicios iniciados a partir del 1 de Enero de2007, y en 0,85 a partir de 2008. Con esta refor-ma fiscal se invierte, por lo tanto, la tendenciamantenida en España hasta ese momento deincremento constante de los beneficios fiscalesa la I+D. No obstante, debe destacarse que, adiferencia de lo que ocurre con el resto dededucciones de la cuota, que según recoge lanorma desaparecerán en los próximos años, ladeducción por I+D adopta un carácter indefini-do (RD Ley 3/09 de 27 de marzo).

Esta apuesta por conservar ad-infinitum el cré-dito fiscal a la I+D en la estructura del impues-to elimina, sin duda antes de lo esperado, lasincertidumbres suscitadas por la Ley 35/2006que apostaba por mantener el citado instrumen-to otros cinco años más, hasta 2011. Más aún,en este mismo sentido, el Anteproyecto de Leyde Economía Sostenible, aprobado por elConsejo de Ministros el pasado 27 de

Noviembre de 2009, prevé una nueva elevacióndel límite máximo de deducción por I+D+ihasta situarlo en el 60% de la cuota íntegraminorada.

La tendencia a incrementar las ayudas fiscalesa la I+D señalada para España se observa tam-

bién en el resto de países de la OCDE. Así,entre 1996 y 2004 ha aumentado el número deEstados que aplican al menos un incentivo fis-cal, de 12 a 21. En el ámbito de la UE, catorceEstados aplican algún tipo de incentivo, si bien,debe destacarse que de los países incorporados






más recientemente, tan sólo Malta, Hungría yEslovenia disponen de alguna medida fiscal deapoyo a la I+D. Existe no obstante una grandispersión en lo que a los incentivos concretosaplicados se refiere. Así, aunque la mayoría de

países centran sus beneficios en la imposiciónempresarial, tres de ellos, Bélgica, Francia yHolanda incorporan también medidas en laimposición personal de los investigadores cua-lificados.




Crédito fiscal

Período Porcentaje Porcentaje Gastos Inversiones Límite a Período Libertad

básico incrementado personal en bienes la deducción diferimiento amortizacióndeducción inmovilizado

material einmaterial

1990-1992 15% No --- --- 25% a 5 años b No

1993-1995 15%c - 30% c - --- --- 35% e 5 años No30% d 45% d

1996-1999 20% 40% --- --- 35% 5 años Sí

2000-2001 30% 50% 10% 10% 45% 10 años Sí

2002-2003 30% 50% 10% 10% 45% 15 años Sí2004 30% 50% 20% 10% 50% 15 años Sí

2005 30% 50% 20% 10% 50% 15 años Sí

2006 30% 50% 20% 10% 50% 15 años Sí

2007 27% 46% 18% 9% 50% 15 años Sí

2008 a 2010 25% 42% 17% 8% 50% 15 años Sí

Tabla 1Evolución de los Incentivos fiscales a la I+D en España desde 1990 hasta la actualidad

a Desde 1991, b desde 1988, c Activos fijos, d Intangibles, e Desde 1995

Se observan también diferencias en la defini-ción de gasto en I+D considerada a efectos fis-cales. Por ejemplo, Japón limita el concepto ala investigación básica, Dinamarca incluye la

básica y la ordinaria, mientras que otros paísesincorporan también el software o la innovacióntecnológica. La Tabla 2 recoge de una forma

breve los diferentes incentivos vigentes en los

Estados de la OCDE. Como puede observarse

existen diferencias tanto en el tratamiento de

los gastos corrientes y de capital en I+D, en lo

referente a los porcentajes de reducción en base

o de deducción en cuota, la existencia de incen-

tivos específicos, así como en los límites pre-

vistos para estas ayudas fiscales.






Tabla 2Incentivos fiscales a la I+D en los países de la OCDE

Fuente: elaboración propia a partir de Corchuelo (2007)



3. Grado de utilización de los incentivos fis-cales a la inversión en I+D+i2

La Tablas 3 y 4 muestran los últimos datos disponibles sobre el número de sociedades nofinancieras que se benefician de la deducción

por I+D+i en el Impuesto de Sociedades, asícomo la deducción media obtenida por cadadeclarante. La información contenida en dichatabla permite extraer cuatro conclusiones.

i. El porcentaje total de sociedades que hacenuso de los incentivos fiscales a la inversión enI+D+i es muy reducido. Para comprender elalcance de estos datos acudimos a las cifras

ofrecidas por la AEAT sobre el número dedeclarantes del impuesto. En 2007 declararonel impuesto un total de 30.208 sociedades nofinancieras catalogadas como Grandes Empre-sas y 1.221.795 Empresas de Reducida Dimen-sión. En términos relativos, tan solo el 5,01%de las Grandes Empresas aplicaron deduccio-nes por inversión en I+D+i mientras que en elcaso de las Empresas de Reducida Dimensiónfue del 0,12%. En resumen, en 2007, tan solose beneficiaron del crédito fiscal por I+D+i el0,25% de las sociedades no financieras. Deellas, el 43% son empresas del sector industrial

–un total de 1.468 declarantes del Impuesto deSociedades– con una deducción media de93.000 Euros aproximadamente.

ii. El número total de sociedades beneficiariasde la deducción por inversión en I+D+i parecemostrar con los pocos datos disponibles una

tendencia decreciente: 3.629 en 2005; 3.588 en2006 y 3.249 en 2007. Estos datos resultan lla-mativos puesto que el número de empresas quehan aplicado crédito fiscal se ha reducido un11% en tan solo dos años –inducidos a buenseguro por la ralentización de la actividad eco-nómica previa a la fuerte recesión económicaacaecida desde finales de 2007.

iii. La deducción media aplicada por lasGrandes Empresas se ha situado entre 2005 y2007 en una cifra próxima a los 200.000 Euros

en tanto que en el caso de las Empresas deReducida Dimensión se ha situado por debajode los 9.000 Euros. Es decir, por cada Euro deahorro fiscal obtenido por las Empresas deReducida Dimensión, las Grandes Empresashan obtenido aproximadamente 22 Euros.

iv. Desde una perspectiva geográfica, lasCuentas Anuales del Impuesto de Sociedadesofrecidas por la AEAT para 2007 reflejan quelas sociedades radicadas en Cataluña (32,10%)y Madrid (19,26%) absorben más del 50% delgasto fiscal generado por la deducción por I+D+i. Madrid es la Comunidad Autónoma enlas que se deduce un mayor importe, con un49,10% del total, seguido de Cataluña(23,25%) y Valencia (5,15%).




Tabla 3. Sociedades no financieras beneficiarias de la deducción por inversión en I+D en elImpuesto de Sociedades por tipo de empresa

Fuente: AEAT



4. La eficacia de los incentivos fiscales a lainversión en I+D en España

Como vimos en la sección anterior, el grado deutilización de los incentivos fiscales a la inver-sión en I+D en España es escaso si tenemos enconsideracion la “generosidad” de los incenti-vos contenidos en el Impuesto de Sociedades.Como se ha puesto de manifiesto antes, recien-

temente se ha optado por mantener tales instru-mentos en nuestro sistema tributario. Ello a

pesar de que la reforma del Impuesto deSociedades de 2006 otorgaba una vida al crédi-to fiscal de no más de cinco años, con el límitetemporal fijado en el año 2011. Muy probable-mente, esta decisión de otorgar nuevamente elcarácter de indefinido a un instrumento tanveterano como el crédito fiscal haya venido




Tabla 4. Sociedades no financieras beneficiarias de la deducción por inversión en I+D en elImpuesto de Sociedades por comunidades autónomas

Fuente: AEAT



condicionada por el que se ha venido en deno-minar modelo de economía sostenible.

En todo caso, tal decisión no deja de ser contro-vertida. La amplia evidencia disponible paraotros países desarrollados muestra que la efica-cia de los instrumentos fiscales de fomento dela inversión en I+D es cuando menos discuti-

ble. En otras palabras, muchos autores hanencontrado que el gasto fiscal generado por tales instrumentos supera a la nueva inversión oque el gasto en inversión en I+D presenta bajaselasticidades respecto a cambios en la genero-sidad de tales incentivos (ver Romero y Sanz,2007).

Para el caso español, los resultados disponiblesapuntan en este mismo sentido. Aunque, des-afortunadamente, la literatura académica publi-cada en revistas con evaluación anónima selimita hasta donde conocemos a los trabajos deMarra (2004), Corchuelo (2006) y Romero ySanz (2007). Para ser más concretos, Cor-chuelo (2006) obtiene que la probabilidad derealizar I+D está, como cabría esperar, negati-vamente relacionada con el tamaño de laempresa y negativamente con el coste del capi-tal lo que justifica el uso de incentivos fiscales.En este mismo sentido, los resultados obteni-dos por Marra (2004) reflejan una elasticidaddel precio efectivo de la I+D ante cambios enlos incentivos fiscales (amortizaciones y crédi-to fiscal) claramente superiores al 1%. Estosresultados se confirman en Marra (2008) dondelos resultados muestran que los incentivos fis-cales son instrumentos eficaces, especialmenteen las pymes. Contrariamente, los resultadosobtenidos por Romero y Sanz (2007) reflejanque, en términos generales, la capacidad delsistema fiscal para incentivar la inversión enI+D es moderada ya que la elasticidad precioestá muy próxima a la unidad (entre -0,98 y -

1,01). Asimismo, la inversión marginal neta por unidad de gasto fiscal oscila entre 0,24 y 0,26unidades monetarias.

Estos trabajos no son en rigor estrictamentecomparables. Aunque utilizan la misma basede datos, la Encuesta de Estrategias Empresa-riales que anualmente elabora la FundaciónEmpresa Pública, los períodos utilizados y lasmuestran o submuestras utilizadas no son lasmismas. Pero indudablemente resultan de granutilidad para hacernos entender que el debatesobre la conveniencia de mantener tales instru-

mentos continúa abierto, si cabe aún más quehace una década dada la actual coyuntura eco-nómica. Y en este sentido resulta necesariotener un mejor conocimiento de los efectoseconómicos de tales herramientas que según las

previsiones contenidas en los Presupuestos Ge-nerales del Estado generarán en 2010 un gastofiscal próximo a los 175 millones de Euros.

5. Comentarios finales

Nuestro grado de conocimiento de la capacidadde incentivo de los instrumentos de fomento dela inversión en I+D –fundamentalmente el cré-dito fiscales todavía muy pequeño. En cuantoa la eficacia, los trabajos existentes están refe-ridos al sector manufacturero español en suconjunto. Por ello, queda mucho trabajo por hacer para analizar, entre otras cuestiones rele-

vantes, si el grado de eficacia difiere según elgrado de intensidad tecnológica de las empre-sas, el grado de restricción financiera o el tipode investigación, básica o aplicada, realizada.En este debate, resulta también relevante cono-cer el tamaño y alcance de la rentabilidad socialintra-sector e inter-sector generadas por lainversión empresarial en I+D donde, desafortu-nadamente, los resultados existentes para elcaso español son si cabe aún más escasos.






Notas

1 Para tener una visión completa de la bondad de la deducción por gastos en I+D, hay que tener en cuenta diversas cuestio-

nes como los gastos que pueden beneficiarse de la deduc-ción, los porcentajes de deducción (normales e incrementa-dos), los límites establecidos sobre la cuantía de dichadeducción, así como la posibilidad de trasladar a ejerciciosfuturos las deducciones que no se hayan podido minorar unaño determinado por insuficiencia de cuota. Todos estos ele-mentos están recogidos en la Tabla 1.

2 Desafortunadamente, las estadísticas tributarias no ofreceninformación separada para los gastos de I+D.

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growth: a background paper, Washington: The Congress of the United States Press.

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in OECD countries, OECD STI Review, 27: 185-211.· Warda, J. (2002), A2001-2002 update of R&D tax treatment

in OECD countries, report prepared for the OECDDirectorate for Science, Technology and Industry.






El régimen

tributario de lasreestructuracionesempresarialesy la reformamercantil y contableÀngel Sáez MartínezEconomista y socio director

de Ros Petit, S.A.,

Rosa PérezCarme CastellàNoemí AndrésAbogadas despacho Ros Petit

Resumen: lo que se pretende en esteartículo es resaltar las cuestiones fiscalesmás importantes de las operaciones dereestructuración y su correspondencia enel ámbito mercantil y en el derecho con-table.

Dentro del ámbito tributario, el términoreestructuración incluye las operacionesque se hallan definidas en el régimen fis-

cal especial del impuesto sobre socieda-des, en concreto, fusiones, escisiones,aportaciones de activos, canje de valoresy cambio de domicilio social de unasociedad europea o de una sociedad coo-

perativa europea de un Estado miembroa otro de la Unión Europea.

No obstante, el término reestructuraciónen el mundo empresarial y profesionalse utiliza para referirse a todo tipo deoperaciones económicas de una ciertacomplejidad jurídica que afectan a laestructura societaria de las empresas yno sólo a las definidas fiscalmente.

Encontramos, por lo tanto, que cada nor-mativa e impuesto delimitan su ámbitode aplicación y, a menudo, su propiadefinición, lo cual comporta que al pro-ceder al estudio de una operación de

reestructuración, ésta se tenga que anali-zar desde distintos enfoques, dependien-do de la norma desde la que se estudie.

I. Introducción

Las operaciones de reestructuración empresa-rial, ya sea mediante concentración (fusión por absorción o por constitución de una nueva so-ciedad), desconcentración (escisión total o par-

cial, aportaciones no dinerarias), o mediantecanje de valores para la toma de control deotras entidades, responden a una realidad eco-nómica y social cambiante y dinámica que serefleja en los distintos cambios normativos,tanto a nivel fiscal como societario, producidosen el tratamiento de dichas operaciones.

A nivel de imposición directa, el precedente delactual régimen fiscal de las operaciones defusión, escisión, aportación de activos y canje

de valores (FEAC) lo encontramos en la Ley29/1991, de 16 de diciembre, de transposicióna nuestra legislación interna de la Directiva90/434/CEE, que perseguía favorecer la forma-ción de un sustrato empresarial europeo que seveía restringido por el distinto tratamiento fis-cal que las operaciones de reestructuración


El régimen tributario de las reestructuraciones empresariales y la reforma mercantil y contable

Ángel Sáez Martínez · Rosa Pérez · Carme Castellà · Noemí Andrés




tenían en las legislaciones de los diferentesEstados miembros, eliminando la presión fiscala la que se veían sometidas estas operaciones.

A pesar de todo, la Ley 29/91 reguló no sólo lasoperaciones transnacionales sino también lasinternas, con los mismos principios de neutrali-dad fiscal en la toma de decisiones empresaria-les de reestructuración, de forma que el régi-men fiscal de las operaciones del FEAC notiene que suponer ni un estímulo, ni tampocoun obstáculo, en su realización. La cláusulaantiabuso prevista en la Directiva como una

facultad de los Estados fue incorporada a nues-tra legislación sin hacer referencia explícita a lainexistencia de “motivos económicos válidos”como presunción de una finalidad elusiva delas operaciones acogidas al FEAC que, en sín-tesis, supone un diferimiento en la tributaciónde las plusvalías puestas de manifiesto con oca-sión de las mismas.

Con alguna mejora técnica, el régimen fiscal previsto en la Ley 29/91 fue incorporado a la

Ley 43/1995, Título VIII, Capítulo VIII que, posteriormente, fue ampliado a las denomina-das “escisiones financieras”.

Quizás la modificación más significativa, queha originado una importante controversia doc-trinal y un gran litigio con la Inspección deHacienda, se produjo mediante la Ley 14/2000,de 29 de diciembre, que limitó las “escisionessubjetivas” y, particularmente, modificó la

redacción original de la cláusula antiabuso con-tenida en el artículo 110 que desde el primerode enero de 2001 es del siguiente tenor:

“No se aplicará el régimen establecido en el presente capítulo cuando la operación realizada tenga como principal objetivo el fraudeo la evasión fiscal. En particular, el régimenno se aplicará cuando la operación no seefectúe por motivos económicos válidos, talescomo la reestructuración o racionalización

de las actividades de las entidades que parti-cipen en la operación, sino con la mera fina-lidad de conseguir una ventaja fiscal”.

La vigente redacción de la cláusula antiabusoha provocado una preocupante inseguridad

jurídica en la aplicación del FEAC y, paralela-mente, un incremento exponencial de consultasa la Dirección General de Tributos que, de for-ma sistemática, a pesar de su carácter vinculan-te, deja la puerta abierta a que la eventual com-

probación de la totalidad de las circunstancias previas, simultáneas y posteriores concurrentes

en el caso puedan alterar el juicio del centrodirectivo sobre la existencia de motivos econó-micos válidos, lo cual en último término obligaa plantear las consultas con una extensión des-mesurada de los antecedentes de hecho.

Otra modificación importante en el régimenfiscal de las operaciones de reestructuraciónempresarial se introdujo mediante la Ley25/2006, de 17 de julio, con la finalidad de

adaptarlo a las previsiones contenidas en laDirectiva 2005/19/CE. Así, se modificó la defi-nición de las escisiones parciales (exigiendoque los elementos patrimoniales aportados ylos que mantenga la transmitente constituyanrama de actividad); se amplió el concepto decanje de valores (incluyendo los supuestos enlos cuales ya se dispone de la mayoría de losderechos de votos) y se amplió el régimen a lasoperaciones de cambio de domicilio social de

una sociedad europea (SE) o una sociedad cooperativa europea (SCE) de un Estado miembroa otro.

Actualmente, el régimen FEAC se regula en elTRLIS, aprobado por el RD Legislativo4/2004, de 5 marzo (Capítulo VIII, Título VII)y la actual regulación comunitaria se encuentraa la Directiva 2009/133/CE, de 19 de octubre,relativa al régimen fiscal común aplicable a las






fusiones, escisiones, escisiones parciales, apor-taciones de activos y canjes de acciones reali-zadas entre sociedades de diferentes EstadosMiembros y al traslado del domicilio de una SEo de una SCE de un Estado Miembro a otro,que ha sustituido a la Directiva 90/434/CE, yque está en vigor desde el pasado 15 de diciem-

bre. No obstante, el FEAC va más allá de laDirectiva, ya que adicionalmente regula lasaportaciones no dinerarias especiales del artí-culo 94 del TRLIS y las escisiones parcialesfinancieras del artículo 83.2.1º.c) del mismoTexto Refundido.

A nivel de imposición indirecta, destaca la ade-cuación del ITPAJD a la Directiva comunitaria2008/7/CE, relativa a los impuestos indirectosque graban la concentración de capitales, efec-tuada por la Ley 4/2008, de 23 de diciembreque, entre otras importantes novedades, regulaun nuevo tratamiento de las operaciones de“reestructuración”, término introducido por laLey para referirse a las operaciones de fusión,escisión, aportación de activos y canje de valo-res definidos según la normativa del impuestosobre sociedades (remisión expresa).

Con respecto a la modalidad de OperacionesSocietarias, se recalifican las operaciones dereestructuración como supuestos de “no suje-ción”, frente a la anterior calificación como o-

peraciones sujetas pero exentas, lo cual, a suvez, obliga a calificar dichas operaciones comosupuestos de exención en la modalidad deTPOAJD. Además, la no tributación por esteimpuesto de las operaciones de reestructura-ción se desvincula del régimen fiscal quedichas operaciones tengan en el impuesto sobresociedades, pues hasta ahora se condicionaba alresultado derivado de la aplicación del régimenfiscal especial establecido a nivel de este últi-mo impuesto.

También a nivel del IVA, la Ley 4/2008 ha des-vinculado la no sujeción en el IVA de las ope-raciones de reestructuración que implican la

transmisión del patrimonio empresarial (enten-dido como unidad económica autónoma) de laaplicación del régimen fiscal especial reguladoen el TRLIS que, hasta ahora, se establecíacomo requisito de aplicación para la no suje-ción en el IVA.

Desde la óptica mercantil, es de especial signi-ficación la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobremodificaciones estructurales de las sociedades

mercantiles (LME) que fue publicada en elBOE el pasado 4 de abril de 2009 y que entróen vigor, con carácter general, el 4 de julio de20091.

La LME tiene por objeto la regulación de lasmodificaciones estructurales de las sociedadesmercantiles, consistentes, tal y como establecela propia norma, en la transformación, fusión,escisión o cesión global de activo y pasivo,

incluido el traslado internacional del domiciliosocial. Se trata de modificaciones que afectan ala estructura patrimonial y personal de lasempresas y no de simples modificaciones esta-tutarias, excepto en el supuesto del trasladointernacional del domicilio social que, a pesar de no suponer un cambio estructural de lasociedad, ha sido considerado por el legislador como un supuesto de modificación estructural

por las relevantes consecuencias que supone la

citada operación en el régimen aplicable a lasociedad que lo acuerda.

Desde la entrada en vigor de la LME ha queda-do derogada la regulación propia de las modifi-caciones estructurales contenida hasta entoncesen la Ley de Sociedades Anónimas (LSA) y enla Ley de Sociedades de ResponsabilidadLimitada (LSL), lo cual ha supuesto que laLME haya unificado la regulación de todas






estas operaciones y adquirido el carácter de“ley general” que afecta a todas las sociedadesmercantiles (no únicamente a las anónimas y

limitadas) a no ser que expresamente se dispon-ga lo contrario, como es el caso de las socieda-des cooperativas, que se tendrán que regir por su regulación específica. De hecho, la LMEhabilita al Gobierno a fin de que proceda, en el

plazo de un año, a refundir en un único texto y bajo el título de “Ley de Sociedades deCapital”, las normas reguladoras de las socie-dades de capital, regularizando, aclarando yarmonizando la regulación contenida en el

Código de Comercio de las sociedades coman-ditarias por acciones, la LSA, la LSL y la Leydel Mercado de Valores en la parte relativa a lassociedades anónimas cotizadas.

A nivel contable, con la entrada en vigor delnuevo PGC, desde el primero de enero del año2008, nos encontramos con unas normas pro-

pias, de obligado cumplimiento, para la conta- bilización de estas operaciones, y que introdu-cen el concepto de “combinaciones de nego-cios”. Véase cuadro nº. 1




II. LME versus FEAC

Con la entrada en vigor de la LME, a la quehemos hecho referencia con anterioridad, naceun nuevo escenario que nos obliga a comparar la regulación fiscal y mercantil, en concreto, lasdefiniciones de las operaciones conceptuadasfiscalmente como de reestructuración empresa-

rial y mercantilmente, como modificacionesestructurales.

Aunque, como ya hemos apuntado, la LME haderogado la regulación propia de la LSA y de laLSL, no es menos cierto que hay operacionesque fiscalmente tienen la consideración de ope-raciones de reestructuración empresarial, in-

Cuadro nº 1. Comparativa de las normas aplicables



cluidas en el FEAC, y que no han sido conside-radas como tales por la LME, como son elcanje de valores y las aportaciones no dinera-

rias que, desde el punto de vista mercantil, secontinúan regulando en la LSA y en la LSL,según los casos, como aumentos de capital por aportación no dineraria. A la inversa sucede lomismo, es decir, hay operaciones reguladas enla LME que no se encuentran incluidas en elFEAC, tales como la transformación de socie-dades y la cesión global de activos y pasivos,que deja de ser una operación limitada al ámbi-to propio de la liquidación y proporciona, sin

embargo, un instrumento legislativo más parala transmisión de empresas, tal y como se des-

prende del preámbulo de la LME.

Entendemos que, con carácter general, lacesión global de activos y pasivos, en la confi-guración actual dada por la LME, queda al mar-gen del FEAC. Decimos eso porque la DGTaceptaba que se pudieran acoger al FEAC de-terminadas operaciones de cesión global de

activos y pasivos efectuadas a favor del socio

único, por considerar que la operación cumplíacon los requisitos establecidos en la definiciónfiscal de la fusión de sociedad íntegramente

participada (Vid. consultas V0630-08 y V0855-05). En estas operaciones de cesión global losefectos eran los mismos que los que se produ-cen en las operaciones de fusión "impropia" (desociedad íntegramente participada) y es por esoque eran aceptadas por la DGT. Lo que sucedees que, actualmente, desde la entrada en vigor de la LME, las cesiones globales de activos y

pasivos efectuadas a favor del socio único sólo

se podrán llevar a cabo si el cesionario no esuna entidad mercantil inscrita, ya que, en casocontrario, la misma LME equipara la operaciónde cesión global a favor del socio único a unafusión, y ésta tendrá que ser formalizada comotal. Parece, pues, que sólo se podrán acoger alrégimen FEAC las cesiones globales de activosy pasivos efectuadas por sociedades inscritas afavor de su socio único que no sea otra socie-

dad inscrita.






Una mención especial requieren aquellas ope-raciones que no es que no estén definidas en elFEAC o en la LME, sino que tienen definicio-

nes diferenciadas, como son, por ejemplo, lasegregación, que, mercantilmente, tiene la con-sideración de escisión, mientras que fiscalmen-te encaja dentro de la definición de aportaciónde rama de actividad. La segregación está defi-nida en la LME como aquella operación en laque una sociedad traspasa en bloque, por suce-sión universal, una o varias partes de su patri-monio, cada una de las cuales forme una unidadeconómica, a una o varias sociedades, recibien-

do a cambio la sociedad segregada, acciones, participaciones o cuotas de las sociedades be-neficiarias. La DGT ya se ha pronunciado sobreesta cuestión y ha resuelto en el sentido expues-

to de definirla fiscalmente como aportación derama de actividad (Vid. consulta V1704 -09).

Lo mismo sucede con la operación de constitu-ción de sociedad 100% participada que la LMEdefine como aquella en la que una sociedadtransmite en bloque su patrimonio a otra socie-dad, de nueva creación, recibiendo a cambiotodas las acciones, participaciones o cuotas desocio de la sociedad beneficiaria. La constitu-ción de sociedad 100% participada es tratadaen la LME como figura autónoma, si bien se leaplican, cuando procedan, las normas de la

escisión. Por su parte, fiscalmente, es definida,al igual que la segregación, como canje devalores o aportación de activos, según loscasos.




También podemos encontrar que dentro de untipo de operación que, en principio, esté defini-da tanto en la LME como en el FEAC, no hayadespués, en la práctica, una correlación entre ladefinición mercantil y la aplicación del régi-men FEAC y, sobre todo, de los beneficios fis-cales que el mismo prevé. Eso es así, porque laaplicación del FEAC exige que la operación de

reestructuración de que se trate no tenga como

principal objetivo el fraude o evasión fiscal y

que se opte por éste expresamente. Lo que

exige la norma, en concreto, es que la opera-ción se haga por motivos económicos válidos,

tales como la reestructuración o la racionaliza-

ción de las actividades de las entidades que par-



ticipan a la operación y no con la simple finali-dad de conseguir una ventaja fiscal.

Hay, además, operaciones que ya la propiaDirección General de Tributos, a través de res-

puestas a consultas que le son formuladas, des-carta que puedan acogerse al FEAC aunquemercantilmente tengan la consideración deoperaciones de modificación estructural deter-minados tipos de fusiones o de escisiones. Éstees el caso, por ejemplo, de las escisiones tota-les subjetivas, que, desde el punto de vista mer-cantil, no exigen que lo que reciba cada socie-

dad beneficiaría tenga la consideración de ramade actividad, mientras que fiscalmente sí (Vid.consultas V0073-02 y V0143-03).

Sucede lo mismo con las fusiones de socieda-des participadas por los mismos socios perso-nas físicas con las mismas proporciones (fusio-nes “gemelares”); mercantilmente tienen laconsideración de fusiones especiales asimila-das a las fusiones de sociedades íntegramente

participadas (fusiones impropias) mientras quefiscalmente sólo se pueden acoger al FEAC sila fusión se formaliza con aumento de capital(Vid. consultas V2413-06, V0575-08 y V1357-09) o si las sociedades que se fusionan están

participadas por el mismo socio persona jurídi-ca (Vid. consultas V0317-08, V0174-08, V1221-08, V1659-08, V2362-08, V0403-09 y V0519-0) ya que, en caso contrario, no encaja dentrode la definición literal contenida en el FEAC.

En igual situación se encuentran las escisiones parciales subjetivas con una única beneficiariaque no están admitidas por la DGT (Vid. con-

sultas V1245-05, V2162-05, V0857-06, V1469-06 y V2376-08). Por su parte, las escisiones

parciales subjetivas sí son aceptadas por laDGT cuando hay dos beneficiarias siempre ycuando existan tres ramas de actividad (una

por cada beneficiaria y otra que se queda en lasociedad escindida (Vid. consulta V0521-05).

Otro supuesto, como los anteriores, es el de las fusiones impropias indirectas, que están expre-samente previstas (a pesar de que con una regu-

lación distinta a las directas) en la LME, y paralas cuales, en cambio, no existe previsión espe-cífica en el FEAC, que sólo tiene en cuenta la

participación directa. En la medida en que en lafusión haya compensación por las accionesanuladas, al no haber aumento de capital (sedebe recordar que la normativa mercantil prevéla prohibición originaria de acciones propias ode la sociedad dominante), eso podría suponer la no aplicación del FEAC. De hecho, normal-mente, en estos tipos de fusiones habrá, a favor de la sociedad intermediaria, que verá anuladasu participación en la sociedad absorbida, unacompensación. Es previsible que se acepte laaplicación del FEAC respecto a aquellos acti-vos transmitidos por la sociedad absorbida afavor del absorbente. En cambio, la sociedaddominante que recibe la compensación podríatributar por el mayor valor de la compensaciónrespecto al valor de las participaciones que des-aparecen.

De todo lo que se ha dicho hasta este punto podemos concluir que hay un gran abanico deoperaciones en el que se da esta situación de nocorrelación entre los dos regímenes, y, por lotanto, que en un gran número de operaciones dereestructuración empresarial se tendrá que ana-lizar con detenimiento, una vez confirmado quela operación se hace con motivos económicosválidos, si la definición mercantil y fiscal de lasmismas encaja o no, ya que el marco legislati-

vo fiscal es más restrictivo que el mercantil para imponer sus propias limitaciones.

III. FEAC y PGC

Como es conocido, la base imponible en elimpuesto sobre sociedades se calcula en esti-mación directa, partiendo del resultado conta-

ble determinado de acuerdo con las normas previstas en el Código de Comercio y proce-






diendo a su corrección de acuerdo con las espe-cificaciones previstas en la propia Ley regula-dora del impuesto y las normas de desarrollo

(art. 10.3 TRLIS).

Por otra parte, el nuevo Plan General deContabilidad (PGC), aprobado por el RealDecreto 1514/2007, de 16 de noviembre, comodice en su introducción, “incardina en el senodel Derecho Mercantil español un auténtico

Derecho Contable”. Es decir, el nuevo PGC seha convertido en un instrumento básico de nor-malización contable siguiendo las tendencias

internacionales dentro de nuestro derecho mer-cantil.

Con el anterior PGC, y por lo que respecta a lasoperaciones de reestructuración, únicamenteexistía un borrador de normas contables del año1993 y, sólo, en alguna consulta, el ICAC loconsideraba a efectos de sus criterios interpre-tativos.

En el nuevo PGC, de aplicación obligatoria, seregula la contabilización de este tipo de opera-ciones fundamentalmente en las normas deregistro y valoración (NRV) “19ª Combi-naciones de negocios” y “21ª Operaciones en-tre empresas del grupo”.

También en la NRV “2ª Inmovilizado mate-rial”, el punto 1.4 hace referencia a las aporta-ciones de capital no dinerarias y su contabiliza-

ción en la sociedad aportante y en la receptorade los bienes, y en la consulta nº. 6 publicadaen el BOICAC nº. 74 de junio de 2008 y referi-da a aportaciones no dinerarias consistentes en“inversiones en el patrimonio de empresas del

grupo”, se resuelve dando un tratamiento aná-logo al de las permutas de inmovilizado.

Finalmente, las normas relativas al contenidode la memoria de las cuentas anuales, en el

punto 19 de “Combinaciones de negocios”,recoge la información obligatoria que la empre-sa adquirente tendrá que facilitar cuando haya

intervenido en una de estas operaciones.

De la nueva normativa contable expuesta, tene-mos que resaltar lo siguiente:

1º La NRV 19ª de "Combinaciones de nego-cios" regula, de forma obligatoria, la formaen que las empresas tienen que contabilizar las combinaciones de negocios, entendidascomo aquellas operaciones en las que unaempresa consigue el control de uno o variosnegocios.

Es decir, dicha norma sólo se aplicará cuan-do se trate de una operación definida en lamisma como (i) combinación de negocio,(ii) se lleve a cabo entre sociedades que noformen grupo y (iii) asuma el control de unoo varios negocios. La norma define "con-trol" como “el poder de dirigir las políticas

financiera y de explotación de un negocio”,

y, define “negocio” como “un conjunto deelementos patrimoniales constitutivos deuna unidad económica dirigida y gestiona-da con el propósito de proporcionar un ren-dimiento […]”.

En las operaciones de reestructuración enque se den las circunstancias anteriores, seaplicará el método de adquisición, lo cualimplicará una retasación, en su caso, de los

bienes de la empresa adquirida.

La citada revalorización contable no tendráefectos fiscales, de conformidad con el con-tenido del artículo 135 del TRLIS, e impli-cará la contabilización de impuestos diferi-dos al no coincidir los valores contables conlos fiscales, ya que en el régimen FEAC semantienen los valores históricos.

La NRV 19ª obliga a identificar a la que seconsidera empresa adquirente y a la empre-






sa adquirida, que no siempre coincidirán,dado el caso, con sociedad absorbente yabsorbida en una operación de fusión.

Expresamente se reconoce que puede suce-der que, como consecuencia de la aplicaciónde los criterios de la NRV 19ª, el negocioadquirido sea el de la sociedad absorbente.Así, en una fusión puede suceder que quientenga que hacer una revalorización de sus

propios bienes sea la sociedad absorbente(considerada a efectos contables comoempresa adquirida).

2º En las operaciones de reestructuración entreempresas del grupo, se aplica la NRV 21ªque recoge expresamente las operaciones de“aportaciones no dinerarias de un negocio”y las de “fusión, escisión y aportación nodineraria de un negocio”. En general, enestos casos no se producirán retasacionescontables.

3º Debemos destacar igualmente la denomina-da “fecha de adquisición” y el hecho de que

el punto 2.4 de la citada NRV 19ª recogeexpresamente que en la fecha de adquisiciónse tienen que registrar, con carácter general,los activos adquiridos y los pasivos asumi-dos, por su valor razonable, siempre y cuan-do el dicho valor razonable pueda ser medi-do con suficiente fiabilidad.

La denominada fecha de efectos contablesha sido desarrollada por el ICAC en la con-sulta nº 1 del BOICAC 75 de septiembre de

2008.Las conclusiones resueltas por el ICAC son,de forma resumida, las siguientes:

· En el caso de fusiones entre empresas delgrupo, desde una perspectiva económica,no existe ningún impedimento para que lassociedades puedan pactar una fecha de efi-cacia contable de la fusión anterior a lafecha en la que ésta se apruebe o inscriba,

considerando siempre el límite de iniciodel ejercicio.

· En el caso de fusiones entre empresas queno forman parte de un grupo, la fecha deregistro tiene que ser la de la obtención delcontrol de la entidad adquirida, que escuando se produce la transmisión contablede los activos y pasivos de la misma. Estafecha que se fijará en el proyecto de fusiónno puede ser anterior a la fecha en que seadopte el acuerdo de la junta de accionis-tas de la sociedad adquirida sobre el pro-

yecto de fusión y siempre que contenga pronunciamiento sobre la asunción delcontrol.

Estos mismos criterios son aplicables alcaso de escisiones.

En definitiva, en múltiples operaciones de rees-tructuración, obligatoriamente, se tendrán querevalorizar los bienes de la empresa adquirida,siguiendo la normativa del nuevo PGC y, si se

aplica el régimen fiscal FEAC que implica undiferimiento en la tributación y en consecuen-cia mantener los valores fiscales históricos, segenerarán unos pasivos por impuestos diferi-dos.

También tenemos que señalar que desde el punto de vista del FEAC pueden existir opera-ciones acogidas a este régimen, y que, si nocomportan la adquisición o transmisión de “unnegocio”, tal como se ha definido, tendremosque recurrir a las normas generales de contabi-lización del PGC, ya que no tienen correspon-dencia en la norma de “combinaciones de ne-

gocio”, entre sociedades independientes, ni enla NRV 21ª definidas como “aportaciones nodinerarias de un negocio” o “operaciones de

fusión, escisión y aportación no dineraria deun negocio”.






IV. FEAC e IVA

Con motivo de la aprobación de la Ley 4/2008,

de 23 de diciembre, se produce un cambio sus-tancial en la regulación de la imposición indi-recta derivada de las operaciones de reestructu-ración: la desvinculación de la tributación, tan-to con respecto al IVA como al ITPAJD, de laaplicación o no del FEAC.

Si recordamos, hasta la citada modificación, latributación indirecta de las operaciones de con-centración de capitales se encontraba íntima-mente ligada a la aplicación o no del régimenfiscal especial. La regla de no sujeción del artí-culo 7.1.b) de la Ley 37/1992, de 28 de diciem-

bre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (enadelante, LIVA), y la de exención en operacio-nes societarias prevista en el artículo 45.I.B.10del Texto Refundido de la Ley del Impuestosobre Transmisiones Patrimoniales y ActosJurídicos Documentados, aprobado por el RealDecreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiem-

bre (en adelante TRLITPAJD), quedaban acon-

dicionadas a la aplicación del FEAC.

Pues bien, la Ley 4/2008 modificó radicalmen-te esta cuestión, condicionando la tributaciónen el IVA a la existencia o no de una unidadeconómica autónoma (concepto que a conti-nuación analizaremos), y la tributación por ITPAJD, en las tres modalidades del impuesto,en que la operación realizada pudiera quedar encajada como operación de reestructuración

en alguna de las definiciones contenidas en losartículos 83 y 94 del TRLIS, todo eso con independencia de que se optara o no por la aplica-ción del régimen fiscal especial de neutralidado de que no existieran motivos económicosválidos que justificaran el acogimiento alFEAC.

Las operaciones de reestructuración compor-tan, normalmente, transmisiones de bienes y

derechos en los cuales concurren los requisitosdel hecho imponible del IVA. Es decir, se reali-za una entrega de bienes o derechos, por

empresarios o profesionales a título oneroso,con carácter habitual u ocasional, y en el des-arrollo de su actividad empresarial o profesio-nal (art. 4 LIVA).

A pesar de todo, a fin de aligerar la carga finan-ciera que supone la adquisición de patrimoniosempresariales, la regla general, en estos casos,es la de considerarlos no sujetos al IVA, excep-to en los casos de canjes de valores que están

exentos. La regla de la no sujeción ha sidoobjeto de una importante modificación introdu-cida por la Ley 4/2008, de 23 de diciembre.

Hasta el 26 de diciembre de 2008, fecha en queentró en vigor, con carácter general, la Ley4/2008, el artículo 7.1 de la LIVA establecía lano sujeción, entre otras, de las siguientes ope-raciones:

· De la transmisión de la totalidad del patrimo-nio empresarial del sujeto pasivo, realizada afavor sólo de un adquirente, cuando éste con-tinúe el ejercicio de las mismas actividadesempresariales o profesionales del transmiten-te.

· Y de la transmisión de la totalidad del patri-monio empresarial del sujeto pasivo o de loselementos patrimoniales afectos a una ovarias ramas de la actividad empresarial del

transmitente en virtud de las operaciones aque hace referencia el artículo 1 de la Ley29/91, de 16 de diciembre, siempre que lasoperaciones tengan derecho al FEAC.

Es decir, la no sujeción al IVA resultaba única-mente aplicable a aquellas operaciones ampara-das por el régimen fiscal especial FEAC, amenos que la transmisión cumpliera los requi-sitos del apartado a) indicado.






La regla de la “no sujeción”, también conocidacomo la regla de no la entrega, tuvo su origenen el artículo 5.8 de la Directiva 77/388/CEE,

de 17 de mayo, sobre armonización de laslegislaciones de los Estados miembros relativosa los impuestos sobre el volumen de negocios,que facultaba a los Estados a implementar unsupuesto de no sujeción en los siguientes térmi-nos:

“Los Estados Miembros quedan facultados para considerar que la transmisión, a títulooneroso o gratuito, o bajo la forma de apor-tación a una sociedad, de una universalidad

total o parcial de bienes no supone la realiza-ción de una entrega de bienes y que el beneficiario continúa la personalidad del ceden-te.”

Por lo tanto, y una vez que el Estado españolhizo uso de la facultad que se le otorgaba, laslimitaciones establecidas en el artículo 7.1LIVA no tenían cobertura al no estar previstasen la normativa comunitaria, lo cual obligó a laDGT, a raíz de la doctrina comunitaria y parti-

cularmente de la sentencia del TJCE Zita Mo-des Sarl, dictada en el Asunto C-497/01, de 27de noviembre de 2003, y Faxworld, Asunto C-137/02, de 29 de abril de 2004, a reinterpretar la literalidad del artículo 7.1 de la LIVA.

De esta forma, y por vía de una interpretacióncorrectiva, el centro directivo matizó tanto lanecesidad de que se transmita la totalidad del

patrimonio empresarial, como la necesidad de previo acogimiento al FEAC, todo ello, al man-

tenerse intacta la redacción del artículo 7.1, produjo una situación de gran inseguridad jurí-dica.

La modificación introducida por la Ley 4/2008trata de resolver la anterior problemática, paralo cual se rehacen los anteriores apartados a) y

b) en uno solo, del siguiente tenor:

“Art. 7. No estarán sujetos al impuesto: 1. Latransmisión de un conjunto de elementos cor-

porales y, dado el caso, incorporales que, formando parte del patrimonio empresarial o profesional del sujeto pasivo, constituyan unaunidad económica autónoma capaz de des-arrollar una actividad empresarial o profe-

sional por sus propios medios, con indepen-dencia del régimen fiscal que a dicha trans-misión le resulte de aplicación en el ámbitode otros tributos y del procedente conforme alo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, deesta ley.”

En consecuencia, desde el 26 de diciembre del

año 2008, la no sujeción al IVA se desvinculadel régimen fiscal especial del IS, siendo requi-sito esencial de la no sujeción que con lo que seha adquirido se pueda desarrollar una actividadempresarial (unidad económica autónoma), por lo cual quedan excluidas y, por lo tanto, sujetasal IVA, las entregas de elementos residuales dela actividad (por ejemplo: pisos de una anterior

promoción) o de activos aislados.

Ante el concepto de “rama de actividad” utili-zado en sede del Impuesto sobre Sociedades, elartículo 7.1 LIVA ha optado por el término“unidad económica”, más propio del derechomercantil (al cual se refiere la LME cuando re-gula las escisiones parciales y las segregacio-nes). A pesar de no existir una definición preci-sa del término “unidad económica” no deberí-an existir, en la práctica, diferencias significati-vas entre ambos conceptos.

Por otra parte, a los efectos de la no sujeción, esirrelevante que el adquirente continúe o no conla misma actividad del transmitente, siempreque el adquirente acredite su intención de man-tener los activos adquiridos afectos al desarro-llo de una actividad, aunque si dichos bienes,

posteriormente, son objeto de desafección, que-darán sujetos al IVA.






Con respecto a los adquirentes de los bienes yderechos comprendidos en las transmisiones nosujetas, éstos se subrogarán, con respecto a

dichos bienes, en la posición del transmitentetanto en la aplicación de las normas sobre exen-ción de las segundas y ulteriores entregas deedificaciones, como de las referentes a la pro-rrata y regularización de los bienes de inver-sión.

Por todo eso, y como conclusión, en el ámbitodel IVA, la sujeción o no sujeción al impuestode la operación de reestructuración dependerá,única y exclusivamente, de si el objeto de trans-misión tiene o no la consideración de unidadeconómica autónoma. Por este motivo, habráque prestar especial atención a aquellas opera-ciones a las que antes resultaba de aplicaciónesta regla de la “no entrega” simplemente por hallarse acogidas al FEAC y que ahora, con lamodificación operada por la Ley 4/2008,

podrán estar plenamente sujetas al impuesto.Por ejemplo, tengamos presente una fusión enla que los elementos transmitidos no formen

una unidad económica autónoma en el sentidodel IVA. Dicha operación, pese a encontrarseacogida al régimen fiscal especial, quedarásujeta al IVA, al no ser de aplicación la regla deno sujeción prevista en el artículo 7.1 LIVA yacomentada.

V. FEAC y TPOAJD

Analizada la tributación en el IVA, y conti-nuando en el ámbito de la imposición indirecta,

tenemos que centrarnos en el estudio del Im- puesto sobre Transmisiones Patrimoniales yActos Jurídicos Documentados, en sus tresmodalidades; recordamos: Operaciones Socie-tarias (OS), Transmisiones Patrimoniales One-rosas (TPO) y Actos Jurídicos Documentados(AJD).

Hasta el 1 de enero de 2009, las operaciones dereestructuración empresarial acogidas al

FEAC se encontraban sujetas pero exentas deOS y, por lo tanto, al operar la incompatibilidadentre TPO y OS, se encontraban no sujetas a

TPO (al margen de la posible aplicación delartículo 108 de Ley 24/1988, de 28 de julio, delMercado de Valores, en adelante LMV, que enel próximo apartado analizaremos).

La aprobación y entrada en vigor de laDirectiva 2008/7/CE del Consejo, de 12 defebrero de 2008, relativa a los impuestos indi-rectos que graban la concentración de capitales,hizo necesaria una modificación de la regula-ción en esta materia, al establecer que losEstados Miembros no podían someter a ningúntipo de imposición indirecta las operaciones dereestructuración definidas en su artículo 4. Di-cho precepto definió las fusiones, las escisionesy las operaciones de canje de valores de formamás amplia a cómo lo hace la normativa espa-ñola, pues no estableció ninguna limitación a la

posible compensación en metálico que, comoconsecuencia de dichas operaciones, puedenrecibir a los socios (limitación que sí que se da

en la normativa reguladora del FEAC, en laLME e incluso en la Directiva de Fusiones,fijándose la cantidad máxima de esta compen-sación en dinero, en el 10 por ciento del valor nominal de los valores recibidos).

Con la actual regulación, las operaciones dereestructuración quedan no sujetas al impues-to en su modalidad de Operaciones Societarias,en virtud de lo que dispone el artículo 19 delTRLITPAJD y, dado el caso, sujetas pero exen-

tas de TPOAJD, en aplicación de lo dispuestoen el artículo 45.I.B.10 del texto refundido cita-do.

¿Cuáles son las operaciones de reestructuracióna las que se refiere la norma? Es el propio textoel que, en el artículo 21, determina que tendránla consideración de operaciones de reestructu-ración las operaciones de fusión, escisión,aportación de activos y canje de valores defini-






das en el artículo 83, apartados 1, 2, 3 y 5, y enel artículo 94 del TRLIS.

Por lo tanto, con efectos del 1 de enero de 2009,las operaciones definidas en los preceptos antesseñalados del TRLIS, con independencia deque se acojan o no al FEAC, tienen, a efectosdel ITPAJD, la calificación de operaciones dereestructuración, porse encuentran no sujetasal impuesto en su modalidad de OS. Dado quela no sujeción a esta modalidad del impuesto

podría ocasionar su sujeción a la modalidad detransmisiones patrimoniales onerosas, –lo cualantes no sucedía por existir incompatibilidadabsoluta entre ambas– esta no sujeción ha sidocomplementada con la exención de este tipo deoperaciones en las otras dos modalidades delimpuesto: transmisiones patrimoniales onero-sas y actos jurídicos documentados.

Por este motivo, y como conclusión, no todaslas operaciones definidas en la LME disfruta-rán de la no tributación en el ITPAJD, sino sóloaquéllas que cumplan con las definiciones pre-vistas en el artículo 83, apartados 1, 2, 3 y 5 delTRLIS, para las fusiones, escisiones, aportacio-

nes de rama de actividad y canje de valores, y

en el artículo 94 del citado texto normativo, para las aportaciones no dinerarias especiales.Las operaciones de reestructuración que cum-

plan con las definiciones anteriores, se acojan ono al régimen fiscal especial, estarán no sujetasa OS y, dado el caso, sujetas pero exentas deTPO y de AJD.

En base a todo lo que se ha expuesto parece, por lo tanto, evidente que la normativa españo-la, en materia de imposición indirecta, sigueinfringiendo, en mayor o menor medida, la nor-mativa comunitaria, pues existirán operacionesde reestructuración, como pueden ser fusionesen las que la compensación en metálico supereel 10 por ciento del valor nominal de los ele-mentos entregados, o aportaciones no dinera-rias de elementos afectos a una actividad eco-nómica en las que la persona física aportante nollegue al porcentaje mínimo de participacióndel 5 por ciento exigido por el artículo 94, quea pesar de tener la consideración de operacio-nes de reestructuración desde el punto de vistamercantil y de la Directiva comunitaria, segui-rán quedando sujetas a imposición indirecta por el ITPAJD al no cumplir con las definiciones de

la normativa fiscal. Véase cuadro nº. 2




Cuadro nº. 2. Esquema compatibilidad IVA y ITPAJD (1)



VI. FEAC y artículo 108 de la Ley delMercado de Valores

Llegados a este punto, podría parecer cierta-mente lógico no tener que analizar la posibleaplicación del artículo 108 de la LMV a lossupuestos de reestructuración previstos en elartículo 21 del TRLITPAJD, ya que, recorda-mos, éste no es más que un precepto que sujetaal ITPAJD, en su modalidad de TPO, aquellasoperaciones en las que se produzca la toma decontrol (o éste se aumente), de forma directa oindirecta, en entidades con un activo que estéconstituido, al menos, por un 50 por ciento por inmuebles situados en territorio español, sindistinguir entre sociedades patrimoniales ysociedades que desempeñan una actividad eco-nómica.

Por eso, y siempre que nos encontremos anteun supuesto de reestructuración que estuvieracomprendido en las definiciones del TRLIS yacomentadas, podríamos pensar que la exención

prevista en el artículo 45.1.B.10 del TRLIT-

PAJD se extiende a los supuestos expresamen-te regulados en el artículo 108 LMV, por lo quese podría deducir que no es posible la aplica-ción del mismo si nos encontráramos ante unsupuesto de reestructuración.

Ésta, así y todo, no es la interpretación actualde la Dirección General de Tributos ni de losTribunales Económicos Administrativos. Una yotros interpretan que el hecho imponible pre-

visto en el artículo 108 LMV se configuracomo un hecho autónomo y al margen delITPAJD y, más concretamente, de su modali-dad de TPO y que, por lo tanto, una operaciónde reestructuración puede quedar sujeta y noexenta en TPO por aplicación del artículo 108LMV, precepto que exige la existencia de (i)una toma de control (o aumento del mismo) y(ii) que la adquisición se produzca en el merca-do primario.

De esta forma, por ejemplo, pensamos en unsupuesto de reestructuración en el que dos per-sonas físicas (un matrimonio) participan por separado en el cien por cien de dos sociedades:el marido es el único accionista de A, sociedadque posee exclusivamente un inmueble, cuyovalor de mercado es de 1.000. Su esposa, parti-cipa en B, sociedad que se dedica a una activi-dad fabril y que no tiene inmuebles en su balan-ce. B se valora en 9.000. Las dos personas físi-cas deciden aportar sus participaciones a unasociedad holding (C) que pasará a ostentar elcien por cien de A y de B. La operación cumplecon todos los requisitos previstos en el artículo83.5 del TRLIS para el canje de valores, por locual se encuentra no sujeta a OS y sujeta yexenta de TPOAJD en aplicación del artículo45.1.B.10 TRLITPAJD.

Como se puede ver, en la operación anterior se producen dos tomas de control, una directa yotra indirecta, sobre la sociedad A tenedora delinmueble: por una parte, la entidad C adquiereel 100 por cien de A forma directa y, por otra

parte, la esposa pasa a ostentar, de forma indi-recta, una participación del 90 por ciento en elcapital social A, cuando con carácter previo a laoperación no participaba en la sociedad inmo-

biliaria.

Pues bien, en aplicación de la doctrina deTributos, dado que la toma de control de C enA se produce en el mercado secundario (no hayemisión de nuevas acciones, sino un cambio enel titular de acciones ya existentes), en estaadquisición no opera el artículo 108 LMV. Noobstante, la toma de control indirecta de laesposa en la sociedad inmobiliaria se producecomo consecuencia de la emisión de las nuevasacciones de C y, por lo tanto, al concurrir tomade control y adquisición en mercado primariola operación de reestructuración queda grabada






por TPO, por el hecho imponible previsto en elartículo 108 LMV.

En resumidas cuentas, según el criterio admi-nistrativo actual, las operaciones de reestructu-ración se pueden ver grabadas por TPO en apli-cación del hecho imponible autónomo definido

por el artículo 108 LMV, y eso con independen-cia de que sean o no una reestructuración desdeel punto de vista de la LME (una modificaciónestructural) y de que se acojan o no al FEAC.

Igualmente, en este caso, se puede cuestionar si

la redacción actual del artículo 108 LMV, y lainterpretación que del mismo está realizando laDirección General de Tributos, atenta contra lanormativa comunitaria. Esta duda ha llegado alTribunal Supremo que ha planteado, en auto de24 de septiembre de 2009, recaído en recursode casación 153/2005, una cuestión prejudicialsobre la interpretación de los artículos 11.a y12 de la Directiva 69/335/CEE del Consejo, de17 de julio de 1969, relativa a la imposición

indirecta que graba la concentración de capita-les, (en la actualidad Directiva 2008/71/CE, de12 de febrero), y su compatibilidad con el artí-culo 108 de la Ley del Mercado de Valores.

En este auto, el Alto Tribunal Supremo, plantealas dos siguientes cuestiones:

· ¿La Directiva 69/335/CEE, del Consejo, de17 de julio de 1969, prohíbe la aplicación deforma automática de normas de Estados

miembros, como puede ser el artículo 108.2de la Ley 24/1988, del Mercado de Valores,que graba determinadas transmisiones devalores que ocultan transmisiones de inmue-

bles, aunque no se haya buscado eludir la tri- butación?

· En el caso de que no sea necesario el ánimode elusión, ¿la Directiva 69/335/CEE delConsejo, de 17 de julio de 1969, prohíbe la

existencia de normas como la Ley española24/1988, que establece un gravamen por laadquisición de la mayoría del capital de

sociedades con un activo mayoritariamenteintegrado por inmuebles, aunque sean socie-dades plenamente operativas y aunque losinmuebles no puedan disociarse de la activi-dad económica desarrollada por la sociedad?

Es evidente que el planteamiento de esta cues-tión prejudicial no hace más que reforzar lasdudas sobre si la actual normativa españolavulnera la normativa comunitaria en materia de

imposición indirecta en supuestos de concen-tración de capitales, y que abre una vía derecurso para todas aquellas operaciones dereestructuración que se puedan ver afectadas

por el artículo 108 LMV o, al menos, paraaquéllas en las que lo que se transmita sean so-ciedades plenamente operativas y en las que noexista ningún ánimo de eludir la tributaciónindirecta.

VII. FEAC y IIVTNU

Aunque, a diferencia de lo que sucede con elresto de la tributación indirecta, el IIVTNU(también conocido como plusvalía municipal)no ha sufrido ninguna modificación reciente, esimportante destacar que no todas las operacio-nes de reestructuración empresarial del régi-men FEAC están no sujetas a dicho impuesto.

La regulación actual de la plusvalía municipalen las operaciones de reestructuración es, desdeel año 2004, la contenida en la disposición adi-cional segunda del TRLIS, en virtud de la cual:

“No se devengará el Impuesto sobre el In-cremento del Valor de los Terrenos de

Naturaleza Urbana con ocasión de las trans-misiones de terrenos de naturaleza urbanaderivadas de operaciones a las que resulte de






aplicación el régimen especial regulado en el capítulo VIII del título VII de esta ley, aexcepción de las relativas a los terrenos que

se aporten al amparo de lo previsto en el artículo 94 de esta ley cuando no estén inte-

grados en una rama de actividad".

Por lo tanto, todas las operaciones del FEACdisfrutan de esta no sujeción excepto las apor-taciones no dinerarias especiales de elementosque no constituyan una rama de actividad.

VIII. ConclusionesEn poco más de dos años, la regulación de lasoperaciones de reestructuración empresarial hasufrido tres modificaciones importantes: la dela imposición indirecta en el IVA y el ITPAJD,la contable con la entrada en vigor del nuevoPGC y, finalmente, la mercantil con la LME.

Estas normas nos obligan a analizar las referi-das operaciones bajo un prisma distinto a lo

que se vendía haciendo con anterioridad. Desdeel primero de enero del año 1992 en que entróen vigor la Ley 29/91, ya citada, hasta las men-cionadas reformas, prácticamente en su totali-dad, la definición mercantil de estas operacio-nes encajaba en el régimen fiscal especial y, sila operación tenía una motivación económicadiferente de la simple obtención de una ventajafiscal, las mismas estaban exentas o no sujetasa la imposición indirecta y a la plusvalía muni-

cipal. En el ámbito de la contabilidad, simple-mente existía un borrador de normas contablesde discutible obligatoriedad.

Con las distintas reformas introducidas, a nivelmercantil, por un lado, se simplifican determi-nadas operaciones que se tienen que reconducir hacia las operaciones definidas en el régimenfiscal especial (FEAC) si se quieren acoger almismo y, por otro lado, ya no existe un automa-

tismo para la no sujeción o exención a la impo-sición indirecta. Es decir, se tiene que realizar un estudio independiente de la tributación en el

IVA y de la posible tributación por el ITPAJD(artículo 108 de la Ley del Mercado deValores); y, a nivel del denominado derechocontable, de obligada aplicación, se tiene que

proceder al registro contable, de conformidadcon las nuevas reglas del PGC.

Contrariamente, con las modificaciones intro-ducidas, nos iremos encontrando con operacio-nes de reestructuración que sin estar acogidas

al FEAC estarán no sujetas al IVA y no sujetaso exentas del ITPAJD. Ello puede suceder por-que las sociedades decidan no acogerse al repe-tido régimen fiscal especial, circunstanciaimprobable si existen motivos económicos, o

porque la operación que se quiere formalizar noesté expresamente recogida en las definicionesdel artículos 83 y 94 del TRLIS.

Sería deseable, para alcanzar la armonización

interna del derecho, que la DGT, como órganointerpretativo tributario, encajara la casi totali-dad de las operaciones definidas en la LMEdentro del régimen fiscal especial.

Notas

1 La regulación relativa a las fusiones transfronterizas intraco-

munitarias entró en vigor el 5 de abril de 2009.

Bibliografía

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· Falcón, R.: “La compatibilidad del IVA con TPAJD”, Revista Impuestos, nº. 14.

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· Almudí Cid, José Manuel: “La inaplazable reforma de la Leydel IVA como consecuencia de la reciente jurisprudencia delTribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: transmi-sión de la totalidad del patrimonio empresarial o profesional,operaciones vinculadas y exclusión de las operaciones inmobiliarias o financieras no habítales de la regla de prorrata”, Revista Quincena Fiscal, 2005, nº. 15.

· Jiménez Blanco, J.I.: “El IVA y el ITP en las transmisionesde la empresa tras la Ley 29/1991 de adecuación a lasDirectivas CEE”, Noticias CEE, nº. 96.

· Checa González, Clemente: “Los motivos económicos váli-dos que permiten la aplicación del régimen fiscal especial delas fusiones, escisiones, aportaciones de activos, canje devalores y cambio de domicilio social de una sociedad europea o una sociedad cooperativa europea de un Estado miembro a otro de la Unión Europea”, Revista Quincena Fiscal 1-2, enero I-II, 2009.






“La imposición sobre

la riqueza: ¿unaforma de gravamenen caída libre?”José Mª Durán Cabré

Alejandro Esteller Moré

Universidad de Barcelona - IEB

1 Introducción

La imposición sobre la riqueza engloba unagran variedad de figuras impositivas. Así, es

posible diferenciar entre aquellos impuestosque gravan la posesión (Impuesto sobre el

patrimonio (IP), Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) o Impuesto sobre vehículos de trac-ción mecánica (IVTM)) de aquéllos otros quegravan una transmisión (Impuesto sobre trans-misiones patrimoniales y actos jurídicos docu-mentados (ITPAJD) o Impuesto sobre sucesio-nes y donaciones (ISD)). A su vez, diferencia-mos también entre aquéllos que gravan la pose-sión en general (IP) de aquéllos otros que gra-van la posesión de un determinado activo (IBI

o IVTM). Finalmente, respecto de aquéllos quegravan la transmisión, diferenciamos entre losque lo hacen a título gratuito (mortis causa:sucesiones; o inter-vivos: donaciones), de losque lo hacen a título oneroso (ITPAJD). Endefinitiva, se trata de un área de imposición queda lugar a una gran diversidad impositiva. No

obstante, como veremos seguidamente, en la práctica, su importancia recaudatoria es más bien escasa.

Este conjunto de impuestos tiene ciertamenteun peso recaudatorio secundario dentro de lossistemas fiscales modernos representando en

promedio en torno al 5-6% del total de ingresostributarios tanto en los países de la OCDEcomo de la Unión Europea (15). Estos datos, si

bien se refieren a 2007, han permanecido muyestables a lo largo de las últimas décadas. Entérminos de PIB, representan solamente un 2%.Por tanto, en comparación a otras figuras impo-sitivas, los impuestos sobre la riqueza no cons-tituyen un pilar fundamental de los sistemasfiscales actuales. En España, esto también esasí, si bien su peso sobre el total de ingresos tri-

butarios ha sido mayor en los últimos años, alrebufo del boom inmobiliario, hasta representar un 9% de los ingresos tributarios en 2006, por-centaje que sin embargo ya ha disminuido al

7% en 2008. Además, de manera peculiar, cabetener en cuenta que al estar asignados a lasCCAA (a excepción del IBI o del IVTM), paraéstas esta forma de gravamen tiene una impor-tancia algo mayor de lo que puede indicar su

peso sobre el total de ingresos tributarios osobre el PIB español (Durán y Esteller, 2010a).

Tal y como acabamos de avanzar, un análisis dela recaudación procedente de los impuestos so-

bre la riqueza permite observar cómo en nues-tro país la importancia de esta área de grava-men ha aumentado durante los últimos años.Este aumento se debe principalmente al espec-tacular incremento experimentado por la recau-dación del ITPAJD, comportamiento estrecha-mente relacionado con la evolución del merca-


La imposición sobre la riqueza: ¿una forma de gravamen en caída libre?

José Mª Durán Cabré · Alejandro Esteller Moré




do inmobiliario. De hecho, la evolución de losingresos generados por los cuatro impuestossobre la riqueza más importantes, que muestrael Gráfico 1, pone de manifiesto la importanciacreciente del ITPAJD hasta 2006, cuando llegaa representar el 60% del total de los impuestossobre la riqueza. En 2008, último año para elcual se dispone de datos, su importancia se hareducido notablemente hasta situarse en tornoal 40%.

La evolución de la recaudación también permi-te constatar una situación ciertamente paradóji-

ca, puesto que la discusión tanto académicacomo política se centra fundamentalmente en elISD y en el IP, impuestos cuyo peso recaudato-rio es muy pequeño sobre el total de ingresosimpositivos. De hecho, si bien el ISD y el IPson impuestos con una larga tradición histórica,los análisis teóricos respecto de su diseñoimpositivo son escasos y, en cualquier caso, losresultados obtenidos están lejos de ser conclu-

yentes (Kopczuk, 2010). En el caso del ISD, elargumento principal que suele utilizarse para

justificar su presencia en un sistema fiscal es elde constituir en sí misma la herencia o dona-ción un aumento de la capacidad económicacomo cualquier otra fuente de renta para aquélque la recibe (se trata de una ganancia del capi-tal realizada a título gratuito), además de cola-

borar en garantizar la igualdad de oportunida-des entre los miembros de una comunidad yevitar una excesiva concentración de riqueza enunas pocas manos o familias. El IP también se

justifica por razones redistributivas, así como por el hecho de que, según un criterio utilitaris-ta, la mera posesión de riqueza confiere utilidada su poseedor (básicamente, más bienestar deri-vado de la seguridad económica que confiere la

posesión de riqueza) y, por consiguiente, puedellegar a asemejarse a la renta como indicador de capacidad económica (Boadway et al.,2009).




Gráfico 1: Impuestos sobre la riqueza en España

Fuente: Revenue Statistics, OCDE.



No obstante, los problemas de valoración y decontrol, la elusión y el fraude fiscales al alcan-ce precisamente de aquéllos sobre quienes un

mayor impacto debería tener el impuesto, asícomo sus potenciales efectos negativos sobre laacumulación de capital hacen que el IP tengaun papel testimonial en los sistemas fiscales yque el ISD esté constantemente sujeto a discu-sión. En este último caso, se une el hecho deque muchos individuos lo consideran una fuen-te de doble imposición en la medida en que lariqueza se transmita entre miembros de la uni-dad familiar, puesto que se justifica que es pre-cisamente la familia como tal quien ostenta la

capacidad económica y, por tanto, los miembros de la unidad familiar ya tributaron en elmomento en que obtuvieron la renta, lo cual

permitió en último término la acumulación deun determinado nivel de ahorro1.

En este artículo, nuestro objetivo es precisa-mente analizar la situación en que se encuen-tran el IP y el ISD en España, destacando aque-llos elementos más relevantes en la evoluciónde cada impuesto. En concreto, en la secciónsiguiente, centrada en el ISD, se analiza lasituación del impuesto antes y después de lacesión de poder normativo a las CCAA, por laimportancia que este elemento sin duda tieneen la evolución del impuesto. Por su parte, lasección tercera se dedica al IP, analizando endiferentes apartados aquellos elementos delimpuesto que por su relevancia merecen ser destacados, entre los que destacan, las normasde valoración, la exención del patrimonioempresarial, el fraude y la situación del im-

puesto en el sistema comparado. Finalmente, elartículo termina con unas conclusiones.

2 El Impuesto sobre Sucesiones y Dona-ciones

2.1 Análisis del impuesto entre 1987 y 1996

La tributación de las transmisiones gratuitasmortis causa e inter vivos en España está regu-

lada por la Ley 29/1987, de 18 de diciembre,ley estatal que como es sabido resulta de apli-cación en todo el territorio nacional, excepto en

Navarra y País Vasco. De manera muy resumi-da, se puede afirmar que la normativa se carac-teriza por establecer un impuesto que grava alas personas físicas que perciben una herencia odonación, cuya cuota varía en un primer momento en función de tres variables: el valor de los bienes recibidos, el grado de parentescocon el transmitente y el patrimonio preexisten-te del adquirente, siendo esta última variableuna peculiaridad del caso español establecida

con la finalidad de fomentar el papel redistribu-tivo del impuesto. La tarifa finalmente aplica-

ble daba lugar a unos tipos impositivos margi-nales que podían oscilar entre el 7,65% y el34%, pero que como consecuencia de los coe-ficientes del patrimonio preexistente podíanllegar al 40,8%, o incluso al 81,6% cuando nohabía parentesco. Por tanto, tipos nada desde-ñables, más si tenemos en cuenta que en el casomás frecuente de este impuesto, las herencias,

lo que se grava es principalmente renta acumu-lada a lo largo de toda una vida y, por tanto, elstock de riqueza puede ser de un importe con-siderable.

En junio de 1996, haciéndose eco de importan-tes demandas por parte de ciertos grupos socia-les, se aprueba una generosa reducción del 95%en el supuesto de las transmisiones mortis cau-

sa de empresas familiares, siempre que se cum-

plieran unas condiciones al inicio muy vincula-das con la exención en el impuesto sobre el patrimonio de dichas empresas. Y a la vez tam- bién se aprueba una reducción del 95% en loscasos de transmisión mortis causa de la vivien-da habitual, condicionada también al cumpli-miento de ciertos requisitos y sujeto en estecaso a un tope máximo. Al cabo de poco tiem-

po, la reducción de la empresa familiar tambiénse extiende al caso de las donaciones.






En consecuencia, cuando las CCAA reciben poder normativo por primera vez, el ISD secaracteriza por ser un importante gravamen querecae sobre las herencias y las donaciones, si

bien el tratamiento fiscal es muy diferentecuando los bienes se transmiten bajo unaestructura empresarial. A medio plazo, comoveremos a continuación, el panorama cambiacompletamente.

2.2 La competencia normativa de las CCAA

Desde los años ochenta, las CCAA fueron reci-

biendo la cesión de la recaudación del ISD y lade su administración entendida en sentido am-

plio, lo que incluye todas las actividades nece-sarias para asegurar el cumplimiento y pago delimpuesto. En consecuencia, la actuación de lacomunidad es fundamental a efectos de deter-minar la cuota tributaria final, puesto que ase-gurar un correcto cumplimiento del impuestoes potestad autonómica. Sin embargo, hasta1997 no reciben de manera expresa la cesión de

poder normativo, poder además que hasta 2001está sujeto a ciertos límites importantes. Enconcreto, las CCAA pueden modificar las tari-fas del ISD, pero con la condición que seansimilares a las del Estado y que el primer tramode base liquidable y tipo marginal mínimo seanidénticos; pueden también modificar las reduc-ciones de la base para las adquisiciones mortiscausa, pero manteniendo las del Estado, y sinque supongan una reducción general del im-

puesto; y, finalmente, pueden modificar lascuantías y coeficientes de patrimonio preexis-tente, en este último caso sin limitación alguna,seguramente porque se conciben como un ele-mento para reforzar el efecto redistributivo delimpuesto y que, por tanto, su aplicación sólo

puede dar lugar a aumentos en la cuota tributa-ria final, si bien sorprendentemente con poste-rioridad esto no siempre ha sido así.

La capacidad normativa de las CCAA aumentade manera importante con la entrada en vigor en 2002 de un nuevo sistema de financiación

autonómica, que extiende también el poder demodificar las reducciones del impuesto en lastransmisiones inter vivos; elimina las restric-ciones a los posibles cambios en la tarifa por

parte de las CCAA que, en consecuencia, pue-den fijar su propia tarifa sin ningún tipo delímite; y permite aprobar nuevas deducciones y

bonificaciones de la cuota, con el único límitede no modificar las estatales. En consecuencia,

parecen desaparecer las reticencias a que se

produzcan fuertes diferencias fiscales en elISD, diferencias que rápidamente se empiezana dar en concreto para el supuesto más impor-tante, como es la transmisión mortis causaentre los parientes más próximos, esto es, cón-yuges y descendientes.

Como se puede observar en los mapas adjun-tos, cuando en 2002 las CCAA ven aumentadoconsiderablemente su poder normativo, el

impuesto recaía con fuerza sobre el supuestomás importante de transmisiones mortis causaen todas las comunidades, excepto en los terri-torios forales. Siete años después, en 2009, elimpuesto prácticamente no grava las transmi-siones a favor de cónyuges y descendientes endoce de las diecisiete CCAA. En consecuencia,la situación cambia radicalmente. La valora-ción cualitativa de este proceso no está clara.Por un lado, sus consecuencias pueden inter-

pretarse exclusivamente como una disminuciónde la capacidad redistributiva del sistema fis-cal, en este caso, a través de la política imposi-tiva de las CCAA, y también de la igualdad deoportunidades. Pero, por otro lado, tal y comodijimos en la Introducción, también puede pen-sarse que la transmisión de riqueza entre miem-

bros de la unidad familiar provoca una dobleimposición en la medida en que ha sido en el






seno de la familia donde se acumuló el patri-monio y fue precisamente ésta quien ya tributó

por ese aumento de la capacidad económica. Endefinitiva, se trata de una cuestión polémica,

pero lo que está claro es que la descentraliza-ción de capacidad normativa ha ejercido decatalizador en este proceso de dilución de laimportancia del ISD en el sistema fiscal.




Mapas: Tributación de las transmisiones mortis causa a favor del grupo II de contribuyentes

2002 2009

Fuente: Durán y Esteller (2010a)

Nota: el criterio de clasificación es: Comunidades forales, donde no se paga nada o muy poco; Comunidades de muy baja imposición:no existe ningún límite absoluto sobre el importe de generosas deducciones; Comunidades de baja o media imposición: existen cier-tos límites absolutos sobre el importe de las deducciones; Comunidades de alta imposición: aunque existen reducciones más genero-sas para transmisiones no elevadas; Comunidades de máxima imposición.

Con la reciente reforma aprobada en Cataluña, esta comunidad pasaría a considerarse como de alta imposición con reducciones.

3 El Impuesto sobre el Patrimonio3.1 La normativa básica

La situación del IP, el otro impuesto fundamen-tal de la imposición personal sobre la riqueza,

presenta semejanzas con la del ISD (por ejemplo, respecto de las exenciones del patrimonioempresarial familiar), pero a su vez importan-tes diferencias derivadas de la propia idiosin-crasia del impuesto.

España introdujo el impuesto por primera vezen 1977, dentro de la importante reforma fiscalque se aprueba con la restauración de la demo-cracia. La finalidad para justificar este nuevoimpuesto en el sistema fiscal español, que en

principio se introduce como extraordinario ytransitorio, es gravar la capacidad económicaque por sí misma confiere la riqueza, mejorar laredistribución de la renta, fomentar un uso más

productivo del capital y ayudar a asegurar el



cumplimiento en el impuesto sobre la renta por la información que ofrece. Después de quinceaños de IP, pareció oportuno modificar su nor-

mativa mediante la Ley 19/1991 que, por unlado, elimina el carácter transitorio del impues-to y, por otro, refuerza su objetivo redistributi-vo aumentado el tipo marginal máximo del 2%al 2,5%. De nuevo, al igual que en el caso delISD, cabe tener en cuenta que estos tipos re-caen sobre una magnitud stock, de manera que

pueden llegar a suponer un importante grava-men en términos monetarios absolutos.

3.2 Las normas de valoración del patrimonio

Un elemento fundamental en el IP es la valora-ción de los bienes y derechos que constituyenel patrimonio de las personas físicas. Si bienrazones de equidad y eficiencia justifican queel precio de mercado sea el criterio fundamen-tal de valoración, razones prácticas llevan a quecon frecuencia se tomen valores administrati-vos ya establecidos, por la facilidad que elloimplica. En la normativa del impuesto, estosucede especialmente con los bienes inmue-

bles, pues la Ley 19/1991 establece la obligato-riedad de declarar el mayor de los tres valoressiguientes: adquisición, catastral o declarado aefectos de otros impuestos. Por tanto, los bien-es inmuebles, que de acuerdo con datos de laContabilidad Nacional, representan en prome-dio el 70% de la riqueza neta de los hogaresespañoles, se valoran en la práctica principal-mente a través del valor catastral, valor que

supone solamente entre el 20 y 30% del valor de mercado entre 1987-2001 (Durán y Esteller,2007). Esto es, el elemento principal del patri-monio familiar se declara en muchos casos por un valor muy alejado del precio de mercado.

3.3 La exención del patrimonio empresarial

Además, en 1994 con la finalidad de incentivar la inversión empresarial se introduce la exen-

ción del patrimonio empresarial condicionadaal cumplimiento de ciertos requisitos. Estaexención, que bien puede estar justificada por

razones de eficiencia, tiene no obstante impor-tantes consecuencias en el devenir del impues-to. Por un lado, porque sin duda se genera unconflicto o "trade-off" entre la exención y el

pretendido objetivo redistributivo del impues-to. Y, por otro, porque da lugar a un claro pro-ceso de planificación fiscal y de reorganizacióndel patrimonio familiar, en particular de losindividuos con mayor riqueza, para poder dis-frutar de la exención (Alvaredo y Sáez, 2009).

Cuando en 1994 se introduce la exención, sola-mente un 21% del total de bienes afectos a acti-vidades empresariales estaba exento. Desdeentonces este porcentaje crece de manera con-tinuada hasta alcanzar más del 70% en 2004.En 1994, el valor de las exenciones empresaria-les representaban solamente un 4% del valor total de la base imponible. En 2004, este por-centaje había aumentado hasta el 34% y el 1%

de contribuyentes más ricos acumulaba casi el25% del total de exenciones empresariales.Ciertamente, si la redistribución era un objetivoimportante del impuesto2, la nueva exenciónintroduce muchas dudas sobre su logro.

3.4 El fraude

Al igual que en el caso del ISD, las CCAA hansido las responsables de la gestión del IP desdeel momento en que se produjo la cesión de este

impuesto por parte de la administración central.Hasta 1987, el hecho de que el importe de lastransferencias del Estado se redujera en lamisma medida que aumentara la recaudaciónde los tributos cedidos generó un claro desin-centivo a una gestión tributaria eficaz. A partir de entonces, en cambio, eso no sucedió pues lastransferencias no dependían de lo recaudado,sino de un volumen objetivo de recaudación,denominado “recaudación normativa”. A pesar






de ello, Esteller (2005) demostró que seguíanexistiendo desincentivos, aunque no tan acen-tuados, debido básicamente a la gran importan-

cia que el importe de las transferencias incon-dicionadas tenía respecto del total de recursosde las CCAA.

Posteriormente, Durán y Esteller (2007) hananalizado el nivel de cumplimiento en el IP

para el 1% de la población adulta más rica, ylos resultados demuestran que, efectivamente,los esfuerzos de las CCAA para evitar el fraudefiscal no han sido precisamente fructíferos.Este hecho se muestra, por ejemplo, en elGráfico 2. En éste, para el período 1987-2001,se puede observar la discrepancia entre el valor que debería ser declarado (línea azul) y el valor que efectivamente es declarado (línea amarilla,y línea rosa a partir de 2000 una vez corregido

por la exención de la vivienda habitual).Obviamente, el origen de la diferencia entreambos valores también se debe a la infravalora-ción de los bienes inmuebles; no obstante, aunasí es destacable la importancia del fraude, la

cual es además creciente en el tiempo.




Gráfico 2: IP: Discrepancia entre losvalores declarados en vivienda y los reales

Fuente: Durán y Esteller (2007)

Gráfico 3: IP: Discrepancia entre losvalores declarados en acciones cotizadas

y los reales

Fuente: Durán y Esteller (2007)

En el caso de las acciones que cotizan en Bolsa,en su valoración opera el criterio de mercado.Por tanto, la discrepancia que obtenemos entre

lo declarado y lo que debería ser declarado(“real”) se debe únicamente a incumplimientofiscal. De nuevo, observamos en el Gráfico 3que la divergencia entre ambos valores se hadisparado en los últimos años.

En definitiva, de acuerdo con nuestros cálculos,la discrepancia entre los valores declarados ylos reales hace que la supuesta redistribución

que debía conseguirse mediante este impuestoesté, como mínimo, sujeta a discusión dado elcomportamiento de los contribuyentes y los

propios esfuerzos de las administraciones auto-nómicas en garantizar el cumplimiento fiscal.

3.5 La competencia normativa de las CCAA

De manera similar al ISD, las CCAA tambiénreciben por primera vez competencia normati-



va en el IP a partir de 1997, competencia queigualmente se amplía sensiblemente a partir de2002. No obstante, a diferencia de lo que suce-

de en sucesiones, las CCAA han sido muchomás pasivas en el IP y cuando se ha introduci-do algún cambio se limita prácticamente aredondear el mínimo exento o mejorarlo sensi-

blemente para sujetos pasivos con discapacida-des. Parece como si el IP no hubiera captado laatención de las CCAA que, en consecuencia, yhasta su eliminación práctica, se dedican a reci-

bir pasivamente la recaudación, pasividad quese da tanto por el uso del poder normativo,

como por el uso para asegurar el correcto cumplimiento del impuesto tal y como hemos podi-do comprobar en la sección anterior.

3.6 La situación del IP en los sistemas fiscales

modernos

Históricamente el IP se introdujo al inicio delsiglo XX en los sistemas fiscales de algunos

países del Norte y Centro de Europa, que tradi-cionalmente se basaban más en la imposición

directa. Pero no siempre se ha aplicado por parte de todos los países. Así, a mediados de losaños ochenta, el IP se aplicaba sólo en la mitadde los países miembros de la OCDE. ¿Por qué?Si bien las razones en el campo de la fiscalidadsiempre pueden obedecer a peculiaridades decada país, en general el IP no se aplicaba por los problemas que plantea la valoración dedeterminados bienes (en particular, bienesinmuebles) y la exención de otros (como capi-

tal humano o los derechos a pensiones), proble-mas que la literatura académica se ha dedicadoa analizar (Ej. Sandford, 1992; Rosen, 2005).

No obstante, el papel del IP cambia radical-mente a partir de los años noventa, cuando unnúmero creciente de los países que tradicional-mente lo habían aplicado deciden eliminarlo desus sistemas fiscales. ¿Por qué? Si bien no exis-te una única razón, el análisis de las explicacio-

nes aducidas por cada país permite concluir quela supresión del impuesto tiene como rasgocomún la dificultad que en el mundo actual

–caracterizado por una elevada movilidad delcapital3 – plantea la imposición del capital. Así,Austria (en 1994), Holanda (en 2001), Islandia(en 2005), Finlandia y Luxemburgo (en 2006)y Suecia (en 2007) coinciden en eliminar elimpuesto en un contexto de reforma fiscal másamplia cuya finalidad principal es mejorar laimposición del capital para fomentar la compe-titividad internacional de su sistema fiscal y,con ello, la del país.

Y cuando la razón para la eliminación no es laanterior, la supresión se deriva de los proble-mas intrínsecos del IP, como sucede enAlemania, cuyo tribunal constitucional declaraen 1995 el impuesto inconstitucional por el tra-tamiento inequitativo que en el impuesto se daa los diferentes tipos de bienes. Así, mientrasunos se gravan de acuerdo con su valor de mer-cado, otros, como los bienes inmuebles, se gra-

van tomando valores muy alejados de aquél. Enconcreto, para valorar los bienes inmuebles setomaban una valoración realizada en 1964. Y

problemas de valoración para determinados bienes se dan también en otros países, comoIslandia o Finlandia, o como España tal y comovimos en la sección 3.2.

4 Conclusiones

Los dos impuestos sobre la riqueza directos y progresivos (IP e ISD) están en caída libre,hasta el punto de que el IP ha sido eliminado yel ISD prácticamente no se paga en la mayoríade CCAA en los supuestos más frecuentes.

¿Qué razones aparentemente nos han llevado aesta situación? En el IP, problemas de control yde valoración de los bienes gravados, o trata-mientos fiscales favorables (en especial, a la






empresa familiar) provocaban que los objetivosredistributivos originarios fueran difícilmentealcanzables. Por su parte, en el caso de ISD, la

elevada progresividad (derivada tanto de latarifa como de los coeficientes multiplicadores)que recae sobre, recordemos, una magnitudstock, o tratamientos favorables (nuevamentela empresa familiar) eran restricciones que tam-

bién hacían difícil alcanzar los objetivos redis-tributivos del impuesto. Además, en el ISD, lastransmisiones entre miembros cercanos de lafamilia suscitan dudas sobre si generan unaumento real en la capacidad de económica.

Por último, no podemos olvidar en los doscasos la dificultad intrínseca de gravar el capi-tal en un mundo globalizado donde los costesde movilidad del capital han disminuido sus-tancialmente.

Pero además, en el ISD se ha añadido el factor descentralizador que, como bien nos enseña laliteratura tradicional del federalismo fiscal y laexperiencia de otros países (Australia y Canadá

en los ochenta y, más recientemente, Suiza), ha provocado una esperable carrera fiscal a la baja, puesto que no parece que las políticasredistributivas deban realizarse desde losgobiernos autonómicos. Y este elemento pro-voca que actualmente se den muy importantesdiferencias en el nivel de imposición del ISDentre CCAA, las cuales suscitan grandes dudassobre la viabilidad futura de este impuesto.Excepto que el Estado, como titular del ISD,

opte por establecer una harmonización mínimade los tipos entre CCAA, la cual, en su caso, pensamos que también debería alcanzar a lascomunidades forales.

Notas

1 Véase también Bertocchi (2008), que adopta una perspectivahistórica distinta para justificar la eliminación el ISD. Enconcreto, se basa en la decreciente desigualdad de la riqueza;

esta situación da lugar a nuevos equilibrios en la arena polí-tica que pueden conducir a la eliminación de esta forma deimposición.

2 En España, el 1% de la población adulta concentra aproxi-madamente el 20% de la riqueza total (Durán y Esteller,2010b).

3 El problema recae –siendo un impuesto que se basa en el principio de residencia– en la falta de comunicación entreadministraciones tributarias por los nulos incentivos quetiene a hacerlo el país extranjero al cual ha ido a parar elcapital. Al respecto, el caso paradigmático es obviamente elde los paraísos fiscales.

Referencias

· Alvaredo, F., Sáez, E. (2009): “Income and wealth concen-tration in Spain from a historical and fiscal perspective”,Journal of the European Economic Association, 7(5),1140–1167.

· Bertocchi, G. (2007): “The Vanishing Bequest Tax: TheComparative Evolution of Bequest Taxation in HistoricalPerspective”, DP No. 2578, IZA.

· Boadway, R., Chamberlain, E., Emmerson, C. (2009),"Taxation of wealth and wealth transfers", Reforming theTax System for the 21st Century The Mirrlees Review,Oxford University Press.

· Durán, J.M., A. Esteller (2007): “An Empirical Analysis of Wealth Taxation: Equity vs. Tax Compliance”, Papel deTrabajo del IEF, nº 4.

· Durán, J.M. y A. Esteller (2010a): ““Match-point”: Al servi-cio, el Estado; en juego, el futuro de la imposición sobre lariqueza en España”, en Informe sobre Federalismo Fiscal, N.Bosch & A. Solé (Editores), IEB, en prensa.

· Durán, J.M. y A. Esteller (2010b): “Tax Data for WealthConcentration Analysis: an Application to Spanish WealthTax”, Review of Income and Wealth, en prensa.

· Esteller, A. (2005): "Is There a Connection Between the TaxAdministration and The Political Power?", International Taxand Public Finance, 12, 639-63.

· Kopczuk, W. (2010): “Economics of Estate Taxation: ABrief Review of Theory and Evidence”, NBER Working Paper Series, WP nº 15741.

· Rosen, H. S. (2005): Public Finance, McGraw-Hill, Boston,7ª edición.

· Sandford, C. (1992): The Economics of Public Finance,Pergamon, Oxford, 4ª edición.






La reforma del IVA:

¿es suficiente conaumentar el tipo?José Mª Durán CabréUniversidad de BarcelonaInstitut d'Economia de Barcelona

Resumen: En España se ha aprobado

una subida de los tipos impositivos delIVA, subida que está generando un fuer-te debate. Sin embargo, otros elementosdel IVA apenas ni se mencionan. Enefecto, el IVA comunitario se caracteriza

por establecer un elevado número de tra-tamientos especiales, vía exenciones ovía tipos impositivos reducidos. Estostratamientos especiales, que mayorita-riamente se justifican por razones socia-

les, sin embargo generan distorsiones ycomplican la aplicación del impuesto,tanto para la administración como paralas empresas. Además, de suponer unimportante coste recaudatorio y de quecon frecuencia no son el instrumentomás oportuno para la finalidad persegui-da. Los servicios financieros, por su

parte, también reciben un tratamiento

especial, si bien en este caso por razonestécnicas. El objetivo de este artículo escuestionar la existencia de todos estostratamientos, alternativa que permitiríaampliar la base del impuesto y aplicar untipo general más reducido, además desimplificar notablemente el impuesto.

1 Introducción

La generalización del IVA es sin duda la nove-

dad más importante introducida en los sistemasfiscales durante la segunda mitad del siglo XX.Si en 1965 solamente había en el mundo dos

países que aplicaban un impuesto general sobreel consumo tipo IVA, actualmente alrededor de135 países lo aplican. Los impuestos tipo IVA,

por tanto, se han convertido en la modalidadmás común de imposición general sobre el con-sumo, frente a otras alternativas que pretérita-mente se habían aplicado, como son losimpuestos monofásicos (fabricación, mayoristao minorista) o plurifásicos en cascada1.

Como consecuencia de la generalización delIVA, la recaudación generada por la imposicióngeneral sobre el consumo ha ido aumentandode manera constante a lo largo del tiempo. Así,

para el conjunto de los países de la UniónEuropea (15) y de la OCDE el peso de la recau-dación de los impuestos generales sobre el con-sumo ha pasado de representar en 1965 el

13,5% del total de ingresos tributarios a aproxi-madamente un 19% en 2007. Y en términos dePIB, del 1% en 1965 a cerca del 7% en 2007.En España, que no introdujo el IVA hasta suentrada en la entonces Comunidad EconómicaEuropea en 1986, el IVA representa un 16% deltotal de ingresos tributarios en 2007, lo que entérminos de PIB significa un 6%.

En definitiva, bien se puede afirmar que el IVA

es uno de los pilares más importantes de los sis-temas fiscales modernos y también del español,aunque en comparación con los países de nues-tro entorno, su importancia se sitúa algo por debajo, lo que parece indicar que existe aún uncierto recorrido en este impuesto. De hecho, elincremento de tipos introducido en julio de


La reforma del IVA: ¿es suficiente con aumentar el tipo?

José Mª Durán Cabré




2010 parece corroborar la anterior afirmación.Con este incremento, que sin duda está gene-rando un fuerte debate, el Gobierno prevé obte-ner una recaudación adicional de 1.900 millo-nes de euros.

Ahora bien, existen en el IVA ciertos elementosque son muy importantes de cara a la aplica-ción del impuesto y que tienen un coste recau-datorio muy elevado, pero que no suelen cen-trar la atención de nuestros gobernantes y queacaban pasando desapercibidos. En concreto,me estoy refiriendo a las exenciones y a la exis-tencia de diferentes tipos impositivos, los que

podríamos denominar tratamientos especialesdel IVA, cuyo coste para 2010 está previsto enEspaña que ascienda a algo más de 17.000millones de euros. Además, aunque ciertamen-te no son el único elemento que incide en lacomplejidad del IVA español y comunitario,

pero sin duda complican de manera relevantesu aplicación.

Por otro lado, la crisis económica ha provocadoque nuevamente se plantee la posibilidad degravar las transacciones financieras en la líneade la tradicional propuesta de Tobin. Sinembargo pocos parecen conocer que los servi-cios financieros constituye un ejemplo de trata-miento especial en el IVA, si bien su justifica-ción reside en este caso en argumentos técni-cos, a diferencia de lo que sucede con la mayo-ría de los demás supuestos. En consecuencia,cabe analizar cómo pueden ser tratados en elIVA los servicios financieros.

Por consiguiente, el objetivo de este artículo es precisamente comentar y analizar los trata-mientos especiales en el IVA, incluidos los ser-vicios financieros, por un doble motivo: el ele-vado coste recaudatorio que implican y la enor-me complejidad que generan. Las dos son cues-

tiones relevantes si la finalidad es potenciar el papel del IVA y mejorarlos.

2 Los tratamientos especiales en el IVA co-munitario

2.1 Las exenciones

La normativa comunitaria actual data funda-mentalmente de 1977, la famosa Sexta directi-va (Dir 77/388/CEE), aunque más reciente-mente se haya sustituido por una versión con-solidada de la misma (Directiva 2006/112/CE),

cambio meramente formal para adaptar lanumeración a los diversos cambios que habíaido sufriendo la directiva. La norma prevé unconjunto bastante amplio de exenciones, entrelas que cabe destacar las relacionadas con lasanidad humana, la educación, los serviciossociales y culturales, los servicios financieros yde seguros y el sector inmobiliario. Esto en la

práctica significa, por ejemplo, que cuando un paciente es operado en una clínica privada o

unos padres pagan la academia de inglés de suhijo no soporten IVA. Sin embargo, el resulta-do de la exención no sólo es éste, como sucede-ría en la mayoría de otros impuestos, sino quedeben analizarse importantes efectos adiciona-les.

En primer lugar, al prestar la clínica y la acade-mia servicios exentos de IVA, las cuotas deIVA soportadas en sus compras no son deduci-

bles, lo que significa que el IVA deja de ser neutral para las empresas, en contra, de lo queen teoría se afirma cuando se explican las ven-tajas del IVA. Por tanto, cuando estas empresascompren, por ejemplo, muebles u ordenadoreso consuman electricidad, soportarán un IVAque no será deducible y que, en consecuencia,

pasa a ser un coste más para estas empresas,coste que, lógicamente, se reflejará en sus pre-cios. En consecuencia, la exención implica






renunciar a gravar el valor añadido únicamenteen la fase exenta, pero no en las fases previasdel proceso de producción y distribución de

bienes y servicios. Por eso, no se permite dedu-cir el IVA soportado previamente.

En segundo lugar, el IVA de las fases previas semezcla a partir de la fase exenta con el preciode los productos, lo que nuevamente va en con-tra de otra de las ventajas del IVA. Esto signifi-ca que los productos que se adquieran seránmás baratos para los consumidores finales (seahorran pagar el impuesto en la parte que

corresponda al valor añadido en la fase exenta).Pero, en cambio, para las empresas los produc-tos adquiridos pasan a ser más caros, porque la

parte correspondiente al IVA soportado antesde la fase exenta se mezcla con el precio del

producto y, en consecuencia, no es deducible.Esto sucede claramente, por ejemplo, con losservicios financieros o los servicios públicos

postales, o cuando una empresa paga un cursode inglés a sus trabajadores. A partir de este

momento, se produce el denominado efecto piramidación que provoca un aumento generalen los precios de los productos vendidos por estas empresas.

En tercer lugar, las exenciones distorsionandecisiones de las empresas cuyos bienes o ser-vicios están exentos. Así, si una clínica se plan-tea externalizar los servicios de lavandería,limpieza o alimentación, por poner algún ejem-

plo, el IVA que le repercutirán por estos servi-cios recibidos no se lo podrá deducir, lo queencarece su precio frente a la alternativa de

prestar dichos servicios internamente. En otras palabras, las exenciones del IVA distorsionandecisiones relacionadas con la organización dela empresa.

En cuarto lugar, como consecuencia de lasexenciones el IVA deja de ser neutral en el

comercio internacional, lo que desde un puntode vista europeo significa que altera el funcio-namiento del mercado único. Las empresascuyos bienes o servicios estén exentos, por ejemplo las entidades financieras, y estén situa-das en países donde el tipo impositivo esmayor, ven perjudicada su competitividad fren-te a aquéllas situadas en países donde el tipoimpositivo del IVA es menor.

Y, en quinto lugar, la existencia de exencionescomplica sin duda tanto la gestión y control delimpuesto por parte de la administración tributa-ria como su cumplimiento por parte de lasempresas. La normativa tendrá que regular condetalle hasta dónde llega la exención y la admi-nistración tributaria tendrá que comprobar quese aplica correctamente. Por ejemplo, hastadónde llega la exención por los servicios hospi-talarios. Parece lógico pensar que incluirá cual-quier tratamiento sanitario que reciba el pacien-te, ¿pero el alojamiento y la alimentación? ¿Yla de su acompañante? Y si la operación es decirugía estética, ¿estará siempre exenta odependiendo del motivo de la intervención?Pero, ¿es posible controlarlo en la práctica? Laempresa, por su parte, que recordemos que enteoría no debe soportar ningún IVA y que su

papel en el impuesto debería ser meramente lade "gestor" del mismo, pues el objeto del IVAes el consumo final, resulta que se ve obligadaa conocer con detalle una normativa más com-

pleja para saber si aplica correctamente o no laexención. Y si resulta, además, que una parte desus operaciones sí llevan IVA porque no estánexentas (por ejemplo, una clínica si en sus ins-talaciones tiene un bar o restaurante para el

público en general, o un colegio si alquila unlocal comercial de su propiedad), entonces laempresa deberá determinar qué parte del IVAes deducible y qué parte mediante la aplicaciónde la denominada regla de la prorrata. Ló-






gicamente, mayor complejidad también provo-ca mayor litigiosidad tributaria.

2.2 Los tipos impositivos reducidos

La normativa comunitaria también prevé queciertos bienes y servicios puedan tributar atipos reducidos frente a los demás productosque tributarán al tipo general del IVA. La direc-tiva prevé que exista un único tipo impositivo,que por lo menos debe ser del 5%, aunquedeterminados países, por diversas razones deíndole político e histórico, están autorizados a

tener dos tipos impositivos reducidos, como dehecho sucede en España o Francia, entre otros.E incluso, países como el Reino Unido y laRepública de Irlanda pueden aplicar un tipo 0

para determinados productos como los alimen-tos o la ropa de niños.

La existencia de varios tipos impositivos obligaa definir claramente qué bienes y servicios tri-

butan al tipo reducido y, además, a poder con-

trolar que en la práctica se aplican los tiposoportunos. Aunque esto pueda parecer sencillo,la experiencia nos enseña que es fuente impor-tante de problemas administrativos. Veamosvarios ejemplos que ponen de manifiesto por qué diversos estudiosos del IVA afirman queéste es un impuesto previsto para funcionar conun único tipo impositivo.

En el Reino Unido los alimentos tributan a un

tipo del 0%. Sin embargo, la normativa estable-ce ciertas excepciones para determinados ali-mentos que por sus características deben, por tanto, tributar al tipo general. Esto sucede, por ejemplo, con los helados, bebidas alcohólicas,

productos "snak", etcétera. En consecuencia, lanormativa debe regular de manera clara y deta-llada cuándo se aplica un tipo u otro, lo quecomplica su regulación y control. El contribu-yente, por su parte, debe conocer bien qué tipo

aplicar, lo cual no siempre es fácil y puede dar lugar a litigios. Veamos dos casos destacados.

- Marks & Spencer clasificó erróneamenteunos pastelitos de chocolate para el té. Enefecto, desde 1973 a 1994 Marks & Spencer

por error aplicó el tipo general del IVA, enlugar del tipo 0 que de acuerdo con los ingre-dientes de los pastelitos debería haber aplica-do. Detectado el error, Marks & Spencer soli-citó la devolución del IVA indebidamenteingresado. Después de más de diez años, ellitigio entre Marks & Spencer y la adminis-

tración tributaria inglesa aún no está resueltoy se encuentra ya en el ámbito del Tribunal dela Unión Europea.

- Algo similar al caso anterior, sucedió con untipo de pastelitos, los denominados “Jaffacakes”, que tienen un base suave de bizcocho,rellenos de naranja y con una capa de choco-late. Si se calificaban como galletas, al tener una capa de chocolate debían tributar al tipogeneral del IVA. En cambio, si se calificaban

como pasteles, se podían beneficiar del tipo0. La empresa fabricante líder de este produc-to, McVitie’s (del grupo United Biscuits) losclasificó como pastelitos, pero la administra-ción tributaria británica no estuvo de acuerdo.El caso acabó en los tribunales que acabarondando la razón a la empresa para lo cual éstatuvo que demostrar que era un pastel. Entreotros argumentos, se adujo que con el pasodel tiempo las galletas se ablandan y, en cam-

bio, un pastel se endurece. Las “Jaffa cakes”se ablandaban con el paso del tiempo. Asi-mismo, fabricó un pastel de 30 cm. con losmismos ingredientes, para demostrar que los“Jaffa cakes” sólo eran una versión en minia-tura de un pastel.

Estos dos casos ponen claramente de manifies-to las dificultades que se plantean cuando exis-te más de un tipo impositivo, y en el caso de






Marks & Spencer no será porque sea precisa-mente una pequeña empresa que no puede

pagar un buen servicio de asesoría fiscal para

saber exactamente qué tipo impositivo debeaplicar a los pastelitos de chocolate para el té.

Pero lógicamente, la complejidad derivada deaplicar más de un tipo impositivos no es exclu-siva del Reino Unido. Así, por ejemplo, enIrlanda los alimentos también tributan a un tipo0, pero este tipo sólo recae sobre los alimentosmás sanos. En consecuencia, la administracióntributaria ha tenido que definir 89 categorías

diferentes de comida en las que, por ejemplo,se diferencia entre almendras no tostadas (con-sideradas sanas) y almendras tostadas (no con-sideradas sanas). En Suecia, el 20% de los liti-gios entre empresas y la administración tributa-ria a la hora de aplicar el IVA se derivan de lanecesidad de definir a qué tipo impositivo tri-

buta cada producto. Y en nuestro país, la nor-mativa prevé un tipo superreducido del 4%

para los alimentos más comunes como el pan

básico, lo que implica tener que definir qué seentiende por pan básico. Por ejemplo, una barrade pan que lleve nueces, deja de ser considera-da pan básico y, en consecuencia, debe tributanal tipo reducido del 7%. Pero, ¿realmente en la

práctica se puede controlar la correcta aplica-ción del correspondiente tipo impositivo? Lasospecha claramente es que no.

Finalmente, la existencia de varios tipos impo-

sitivos también puede provocar situaciones quecuanto menos se puede calificar de paradójicas,además de complicar sin ningún argumentoaparentemente justificable el impuesto. Por ejemplo, esto sucede en los países en los quelos alimentos tributan a un tipo impositivoreducido y en cambio los servicios de restaura-ción tributan al tipo general o a otro reducido

pero distinto del de los alimentos. Así, si com- pramos una manzana en un supermercado, la

operación se considera como entrega de bienesy tributará al tipo impositivo de los alimentos.Pero si en la misma tienda hay unas mesas paratomar algo y la manzana nos la comemos allísentados, entonces se puede considerar presta-ción de servicios y tributar, por tanto, al tipoimpositivos de los servicios de restauración quees muy probable que sea sensiblemente supe-rior. Y también nos podemos encontrar consituaciones opuestas, en las que si la operaciónse califica como entrega de bienes tributa altipo general, mientras que si se califica como

servicios de restauración, tributa a un tipo redu-cido. Así, la compra de una botella de whiskytributaría al tipo general aplicable a los produc-tos que llevan alcohol. En cambio, si se bebeuna copa de whisky en un restaurante o en un

bar, es probable, como sucede en España, quese califique como servicio de restauración y,

por tanto, tribute bastante menos.

Algo parecido sucede si la ropa y el calzado deniños tributa a un tipo distingo, como de hechosucede en el Reino Unido, donde tributa a untipo 0 porque, ¿qué se entiende por ropa y cal-zado de niño? ¿Cómo se controla? ¿Se pide undocumento que acredite la edad del niño? Eneste caso, para definir qué ropa y calzado sonde niño se atiende a la talla. Así, en el caso dezapatos de niño, la normativa fija que hasta la

talla 40 tributan a un tipo 0. En el caso de niñas,según la tipología de zapatos la talla límite es el35,5 o el 38,5. Así pues, quien tenga un pie

pequeño en el Reino Unido, aunque sea unmultimillonario, puede aprovecharse de no

pagar IVA cuando se compre los zapatos, mien-tras que si un niño de 10 años tiene una talla de

pie superior al 40, pues mala suerte para sus padres.






2.3 Justificación de los tratamientos especia-

les

Si los tratamientos especiales complican elIVA, generan distorsiones y dan lugar a situa-ciones difícilmente justificables, ¿por qué seestablecen? En otras palabras, ¿qué argumentosse dan para justificar los tratamientos especia-les?

El argumento principal guarda relación con laequidad, sobre todo cuando se trata de produc-tos de consumo básico que, por tanto, en térmi-nos relativos suelen tener un mayor peso en el

presupuesto de las familias con menos recur-sos. Sin embargo, desde un punto de vista eco-nómico debe analizarse si el IVA es el mejor instrumento para conseguir este objetivo social,

porque bien pudiera suceder que existan otrosinstrumentos de política económica que seanmucho mejores para conseguir mejorar la redis-tribución de la renta.

Es cierto que el peso de los alimentos en el con-

sumo familiar es mayor cuanto menor sea elnivel de renta del hogar. En la Unión Europea(15), con datos referidos a 1999, los alimentosrepresentan el 21% del consumo total para el20% más pobre de la población. En cambio,

para el 20% más rico representan solamente el12% (Comisión Europea, 2007). Por tanto, ti-

pos reducidos en los alimentos benefician pro- porcionalmente más a la población más pobre.Sin embargo, en términos absolutos son los

más ricos los que mayor beneficio obtienen delos tipos reducidos, puesto que el valor total desu consumo es mayor.

En el Reino Unido, por ejemplo, los estudiosrealizados durante más de dos décadas ponende manifiesto que el tipo 0 que se aplica sobrealimentos y ropa de niños no es un instrumentoeficaz para mejorar la progresividad del siste-ma fiscal (Crawford, Keen y Smith, en prensa).

Además de la complejidad y distorsionescomentadas, los tratamientos especiales tienenun elevado coste recaudatorio que permitiríafinanciar numerosas políticas de gasto público,o si se prefiere, reducir otros impuestos o eltipo impositivo general del mismo IVA. Sinembargo, las dificultades políticas impiden sumodificación. La propia administración tributa-ria británica estima, para el periodo 2007/08, ysuponiendo que no hay cambios de comporta-mientos en los agentes económicos, que los tra-tamientos especiales del IVA representan un55% de la recaudación total del impuesto. EnEspaña, el importe de los beneficios fiscalesdel IVA, de acuerdo con datos de losPresupuestos Generales del Estado de 2010,suman más de 17.000 millones de euros, lo querepresenta un 65% de la recaudación obtenida

por el IVA.

Tabla 1. Coste de los tratamientos especia-les del IVA en el Reino Unido

(Datos en millones de libras).

Recaudación 80.000

Coste de las exenciones 12.000

Coste de los tipos reducidos 32.000

Fuente: HM Reveue & Customs, 2009.

Además del argumento de la equidad, sin dudael más importante, también se pueden aducir otras razones para justificar tratamientos espe-ciales en el IVA, como sucede en el caso de

bienes y servicios cuyo consumo se considera beneficioso para el conjunto de la sociedad,como por ejemplo sucede con la educación. Noobstante, nuevamente desde un punto de vistaeconómico se trata de analizar si el IVA es elmejor instrumento para incentivar su consumo,

porque bien pudiera suceder que existan otrasalternativas más eficientes.






Por último, en algún caso los tratamientos especiales se pueden defender por razones técni-cas, como sucede con la exención de los servi-cios financieros o de la compraventa de bienesinmuebles de segunda mano. Más adelante ana-lizamos la tributación de los servicios financie-ros. Sin embargo, antes vamos a comentar bre-vemente la interesante experiencia de NuevaZelanda respecto de los tratamientos especia-les, y sobre la cual bien podrían aprender los

países europeos.

2.4 El IVA de Nueva Zelanda y los tratamien-

tos especiales

Nueva Zelanda introduce un impuesto tipo IVA(denominado Goods and services tax) en 1986,

por tanto, su normativa es mucho más recienteque la normativa básica comunitaria, lo que le

permitió aprender de la experiencia comunita-ria para introducir un IVA mejor, más eficientey neutral, y más sencillo de gestionar.

El IVA neozelandés grava todo el consumo posible a un único tipo impositivo, del 12,5%. No hay tratamientos especiales, excepto prácti-camente los que por razones técnicas seanestrictamente necesarios, como los serviciosfinancieros2. Por tanto, los alimentos, la educa-ción, los servicios sanitarios, los medicamen-tos, los bienes culturales, etcétera, tributancomo todos los demás bienes y servicios.

La presión para introducir exenciones o tiposimpositivos reducidos existe en todas partes,también en Nueva Zelanda, donde además losalimentos no se gravaban en el impuesto sobreel consumo anterior al IVA. Ahora bien, a lahora de plantear la introducción del IVA, eldebate se centró deliberadamente en los ali-mentos, porque se tenía el convencimiento deque si se evitaba un tratamiento especial paralos alimentos, la demanda para tratamientos

especiales de otros productos quedaría muydebilitada.

El argumento para gravar los alimentos de lamisma manera que el consumo de cualquier otro producto se basó en que el IVA no es un

buen instrumento para mejorar la redistribuciónde la renta. Los estudios del momento indica-

ban que el 20% más pobre de la población, segastaba entre un 23% y un 29% en alimentos;en cambio, el 20% más rico, entre el 7% y el10%. En términos relativos, por tanto, eraregresivo gravar los alimentos. Sin embargo, en

términos absolutos, la respuesta era otra. Decada 100 dólares gastados en comida, 6,50dólares se lo gastaban los más pobres mientraslos más ricos se gastaban 12 dólares. Por tanto,un tipo reducido beneficiaría más en términosabsolutos a los más ricos: si los alimentos segravaban al 0% en lugar del 12,5%, los más

pobres dejarían de pagar 81 centavos mientrasque los más ricos se ahorrarían 1,5 dólares. Enconsecuencia, se llega a la siguiente conclu-

sión: mejor gravar los alimentos y utilizar larecaudación obtenida para políticas de gastodirecto en redistribución. En concreto, en

Nueva Zelanda así se hizo aumentando las pen-siones públicas de acuerdo con el impacto esti-mado del impuesto; aumentando también los

beneficios sociales para los más necesitados; yofreciendo deducciones para las familias conhijos a cargo en el impuesto sobre la renta.

Sin embargo, ¿cómo se logra mantener a lo

largo del tiempo la ausencia de tratamientosespeciales? Las ventajas derivadas de un IVAque grava todo el consumo a un único tipoimpositivo han provocado que su reforma hayasido considera innecesaria por todos los gobier-nos. Asimismo, los resultados de estudios eco-nómicos recientes confirman los argumentosque se adujeron para evitar tratamientos espe-ciales. Por ejemplo, Creedy (2009) afirma queno gravar los alimentos tiene un impacto muy






limitado en términos de mejora de la desigual-dad y el recientemente constituido VictoriaUniversity Tax Working Group (2009), comi-sión oficial encargada de revisar el sistema fis-cal neozelandés, concluye que no gravar los ali-mentos sería "costoso, ineficiente e ineficaz

para mejorar la redistribución".

3 El IVA y los servicios financieros

3.1 ¿Por qué un tratamiento especial?

Los servicios financieros requieren un trata-miento especial en el IVA por la dificultad quese plantea a la hora de determinar el valor aña-dido en cada transacción, que es como funcio-na habitualmente el IVA de acuerdo con eldenominado método de facturas. En efecto, laremuneración que reciben las entidades por losservicios financieros prestados puede ser dedos tipos: explícita, mediante el cobro de comi-siones; o implícita, mediante el margen deintermediación

La problemática a la hora de determinar elvalor añadido se da únicamente en el segundosupuesto. Por ejemplo, el titular de un depósito

bancario que percibe un interés o el titular deun préstamo que paga un interés. Este interésno refleja en un caso ni en otro el valor de losservicios recibidos. Por tanto, no es posible

aplicar directamente un IVA como sucede conlas ventas normales. Si existe el cobro de unacomisión, entonces sí que se puede determinar fácilmente el valor del servicio como sucedenormalmente. Sin embargo, la alta sustituibili-dad entre una forma de remuneración y otralleva a que en la práctica también se suela dar un tratamiento especial en el caso de servicioscobrados vía comisión.

3.2 La exención como tratamiento especial

Ante la dificultad anterior, los servicios finan-

cieros reciben un tratamiento especial que tra-dicionalmente ha consistido en su exención: losservicios financieros se declaran exentos deIVA. Así sucede en la Unión Europea y en lamayoría de países que introdujeron impuestostipo IVA con posterioridad. No obstante, yahemos comentado anteriormente los problemasque generan las exenciones en el IVA.

Esta problemática provoca que desde ya haceun tiempo se estudie qué otras alternativas hay

para tratar de manera especial los serviciosfinancieros en el IVA sin que se generen estasdistorsiones. Por ejemplo, en 1996 Ernst&Young realizó un extenso estudio sobre el tema

por encargo de la Comisión Europea, la cual haseguido analizando el tema (cabe destacar dosestudios posteriores, uno de PriceWaterhouseCoopers y otro del International Bureau of Fis-cal Documentation, los dos de 2006) y ha llega-do a plantear una propuesta de directiva parareformar la tributación en el IVA de los servi-cios financieros y de seguros (COM/2007/746).

No obstante, como es frecuente, el tema está parado de momento por falta de acuerdo.

3.3 Alternativas prácticas a la exención

En los últimos años diferentes países han apli-cado sistemas alternativos al de la exención delos servicios financieros. No obstante, esto nosignifica que los servicios financieros tributenen el IVA como cualquier otra operación. Debe

quedar claro que esto no es técnicamente posible. En general el objetivo de las alternativasintroducidas ha sido el de dar a los serviciosfinancieros un tratamiento más neutral y menosdistorsionador que el derivado de la exencióntradicional. De manera resumida, las experien-cias más destacadas son las siguientes:

En Nueva Zelanda, los servicios financieros prestados a particulares siguen exentos, pero si






se prestan a empresas tributan a un tipo 0.Aunque parezca lo mismo, el resultado no esigual: cuando las entidades financieras prestanservicios a tipo 0, mantienen el derecho a dedu-cirse el IVA soportado en sus compras. Por tanto, el coste de los servicios financieros noincorpora IVA escondido para las empresas.

La dificultad técnica de determinar el valor añadido por los servicios financieros prestadosimpide utilizar el mecanismo de las facturas.Por tanto, el funcionamiento del IVA es dife-rente para este tipo de servicios y el valor aña-dido se determina agregadamente para el con-

junto de operaciones a partir de los resultadosde la entidad. Esto es posible porque no existecuota repercutida, por lo que no es necesarioconocer la cuota repercutida en cada operaciónindividual.

En Australia, los servicios financieros siguenestando exentos, pero se permite que las entida-des financieras puedan recuperar una parte delas cuotas de IVA soportado, en concretoactualmente el 75% del IVA soportado. Este

porcentaje se obtuvo a partir de estadísticassobre empresas con la idea de que refleje el

peso que tienen los servicios prestados por lasentidades financieras a las empresas.

En Singapur, de manera similar a Australia,declara exentos los servicios financieros, pero

permite que las entidades financieras se puedandeducir una parte de las cuotas de IVA soporta-do. La parte deducible se fija también a partir de estadísticas sobre empresas, con la finalidad,como Australia, de que refleje el peso que tie-nen los servicios prestados por las entidadesfinancieras a las empresas que pueden recupe-rar el IVA. Ahora bien, en este caso se fijancinco porcentajes diferentes, dependiendo de latipología de las entidades financieras (bancos,

bancos de negocios, bancos offshore, bancosmayoristas y sociedades financieras).

3.4 Estado de la cuestión

El análisis del sistema comparado nos muestraque los servicios financieros reciben un trata-miento especial en el IVA, sea vía su exención,sea mediante otros sistemas menos distorsiona-dores. Sin embargo, en un contexto como elactual en el que surgen nuevamente propuestasdiversas para gravar las transacciones financie-

ras, en la línea de la propuesta de Tobin, no dejade ser paradójico que el consumo de los servi-cios financieros reciba un tratamiento especialy no tribute en el IVA.

En la literatura académica existe alguna propuesta para gravar los servicios financieros enel IVA, entre las que cabe destacar dos.

- El sistema cash-flow ajustado (“Truncatedcash-flow”), propuesto por Poddar y English(1997) y analizado con cierto detalle en laliteratura y por la propia Comisión Europea.Bajo esta propuesta, de manera muy resumi-da, los flujos de entrada se equiparan a lasventas, por tanto, incluye la constitución dedepósitos y la devolución préstamos (princi-

pal + intereses) y los flujos de salida se con-sideran compras, es decir, concesión de prés-tamos y cancelación de depósitos (principal +

intereses).- La propuesta de Zee (2005) según la cual los

intereses cobrados por los préstamos indicanel valor de servicios "vendidos", mientras quelos intereses pagados por los depósitos indi-can el valor de servicios "comprados". Sinembargo, su aplicación requiere algún meca-nismo de ajuste para evitar un exceso de tri-

butación.






Y una alternativa que proponemos, que sinduda requiere un mayor análisis, podría ir en lalínea de gravar los servicios financieros, perodiferenciando según quién sea el destinatariodel servicio. Si es una empresa que puede recu-

perar el IVA soportado, la operación tributaría atipo 0; y si es un consumidor final se aplica eltipo impositivo general, pero sobre el valor añadido por los servicios financieros calculadode manera agregada. No operación a operación,

puesto que es indiferente en este caso conocer el IVA de cada operación, al no poder los desti-

natarios en ningún caso deducirse el IVA. Encualquier caso, la tributación de los serviciosfinancieros seguro que centrará una mayor atención en los próximos años.

4 Conclusión

La respuesta a la pregunta que se plantea en eltítulo de este trabajo, parece clara: la reformadel IVA no pasa por aumentar el tipo. La elimi-

nación de la gran mayoría de tratamientos espe-ciales, cuya aplicación obedece más a razones

políticas e históricas, que no a razones técnicas,es una vía posible y recomendable comodemuestra la experiencia de Nueva Zelanda.De esta manera la base del IVA es más ampliay se recauda más, lo que permite aplicar unúnico tipo general más bajo. De hecho no esmás que aplicar al IVA la filosofía inspiradorade las reformas fiscales llevadas a cabo a partir de los años ochenta con el objetivo de hacer más neutrales y justos los impuestos sobre larenta y sociedades. Respecto de los serviciosfinancieros, la cuestión es compleja, pero sinduda suficientemente relevante como para

prestarle atención en un futuro. En cualquier caso, dado el importante papel del IVA en lossistemas fiscales actuales, parece obligadoempezar el debate.

Notas

1 Ver Durán (2008) para una explicación sobre el funciona-miento del IVA y sus características.

2 La explicación de la experiencia de Nueva Zelanda se basafundamentalmente en el trabajo de Dickson y White (2008).

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Impuestos

ambientalesy Reformas FiscalesVerdes en PerspectivaAlberto GagoXavier LabandeiraUniversidade de Vigo

Resumen: En este artículo nos ocupa-mos de revisar los fundamentos, diseñoy aplicación de los impuestos ambienta-les y las reformas fiscales verdes. En unmundo cada vez más preocupado por

problemas ambientales de gran alcance,como el cambio climático, creemos quese trata de figuras útiles y con recorrido

en la configuración de las políticasambientales y tributarias de los paísesavanzados.

1. ¿Por qué impuestos ambientales?

Hace dieciséis años publicábamos en la RevistaValenciana de Hacienda Pública, bajo el título

“Instrumentos Fiscales para las Políticas deMedio Ambiente”, el primero de una numerosaserie de trabajos sobre impuestos ambientales yreformas fiscales verdes. Queremos iniciar asíeste pequeño artículo para avisar al lector de las

pocas novedades que encontrará aquí respectoa lo escrito por nosotros en este dilatado perío-

do (véase, a modo de resumen, Gago y Laban-deira, 1999). También para volver la vista atrásy ver cuánto han cambiado las cosas desde

entonces. A principios de los noventa la tributa-ción ambiental era casi una excentricidad enEspaña, y debíamos dedicar buena parte denuestros esfuerzos a explicar qué era y qué noera un impuesto ambiental, por qué eran instru-mentos eficientes para las políticas ambientalesy qué experiencias incipientes en otros países

podíamos importar al nuestro. Hoy casi cual-quier ciudadano sabe lo que es un impuestoambiental y, aunque bajo nuestro punto de vista

este instrumento no ha alcanzado en España eldesarrollo necesario y de una forma adecuada,abundan las aplicaciones en los distintos nive-les jurisdiccionales.

En este trabajo queremos presentar una visiónglobal, aunque superficial por lo limitado delespacio, sobre los impuestos ambientales y lasreformas fiscales verdes. A este efecto, comen-zaremos definiendo estos tributos, señalando

pautas para su diseño y motivando, desde un punto de vista económico, su uso. El cambioclimático y las posibilidades que abre el grava-men de los gases de efecto invernadero (GEI)

para las reformas fiscales verdes centrarán lasiguiente sección, con una pequeña reflexiónsobre su utilidad en situaciones recesivas comola actual. Un último apartado se ocupará deretos y oportunidades para la tributaciónambiental.

Conviene, quizás, comenzar indicando que laimposición ambiental es uno de los pocos ins-trumentos fiscales inventado por los economis-tas, con un potencial indudable pero a la vezcon demandas importantes sobre la profesión.Éstas tienen que ver con la necesaria combina-


Impuestos ambientales y Reformas Fiscales Verdes en Perspectiva

Alberto Gago · Xavier Labandeira




ción de conocimientos sobre técnicas y diseñofiscal, teoría de la imposición y estudios empí-ricos ad hoc sobre los efectos de estos impues-tos. Pero no solo, también se ha demostradonecesario que los economistas realicen unesfuerzo especial para la difusión de las carac-terísticas y ventajas de estos instrumentos entreel público general.

Un impuesto ambiental es un tributo más, conelementos y características comunes de estosinstrumentos. Dichos elementos permiten clasi-ficar a los tributos según el cómputo de su baseimponible (impuestos directos sobre emisioneso impuestos sobre productos potencialmentecontaminantes), la estructura de sus tipos impo-sitivos (fijos o variables) y el destino de larecaudación (afectación o no). En todo caso,huelga decir que un impuesto ambiental lo es

por sus efectos de ingreso público: no tienesentido definir como ambiental a un impuesto

por el destino de su recaudación (Gago yLabandeira, 2001). Aunque algo obvio hoy,algunas administraciones españolas no fueronconscientes de este hecho durante mucho tiem-

po.

La fundamentación económica de la imposi-ción ambiental tiene que ver con la correcciónde la externalidad, por un lado, y con las venta-

jas de usar instrumentos que descentralizan lasdecisiones de descontaminar en los agentes por otro. En el primer caso, los impuestos ambien-tales son probablemente el ejemplo más clarode la imposición pigouviana en la práctica.Mucho se ha defendido la tributación ambien-tal en estos términos, aunque la realidad mues-tra pocos impuestos pigouvianos puros (o de

primer óptimo), básicamente por la dificultadde calcular los tipos impositivos que recojan eldaño económico de la actividad contaminado-ra.

Porque, efectivamente, no se requiere un con-texto de primer óptimo para recomendar laintroducción de impuestos ambientales. Aquí

puede observarse una analogía del libre merca-do respecto a la opción planificadora (represen-tada por las regulaciones ambientales conven-cionales en este caso). Los impuestos ambien-tales, que forman parte de los denominados ins-trumentos económicos o de mercado para las

políticas ambientales, permiten que los agentesse adapten según sus posibilidades de desconta-minar: aquellos para los que sea muy caro des-contaminar preferirán pagar el impuesto y vice-

versa. Mediante una descentralización de deci-siones se consiguen varios objetivos: un nivelde calidad ambiental a coste mínimo (por laagregación de conductas individuales minimi-zadoras de coste) y la solución al problema deinformación asimétrica presente en la políticaambiental convencional (el regulador no cono-ce las posibilidades técnicas y económicas dedescontaminación de los agentes y éstos no tie-nen incentivos a revelárselos).

Pero, además de la denominada eficiencia está-tica, los impuestos ambientales tienen una granventaja sobre otros instrumentos de políticaambiental: su incentivo continuo a la adopciónde nuevas tecnologías y procesos productivosque lleven a un menor deterioro ambiental en elfuturo (eficiencia dinámica). Esto se explica

porque el contribuyente quiere pagar menos enel futuro y, por ello, los efectos de arrastre del

instrumento son mucho mayores que los de unestándar ambiental convencional.

Si la incidencia impositiva es importante encualquier tributo, probablemente en este casoaún más. Porque, dependiendo de sobre quiénrecaiga el impuesto, no solo habrá que fijarseen aspectos distributivos sino en los propiosefectos correctores o ambientales. Es así habi-tual escuchar quejas de que los impuestos am-






bientales son pagados por los consumidoresfinales. Sin menoscabar la importancia de éstos(nadie deteriora el medio ambiente por gusto,

sino para satisfacer demandas sociales de bien-es o servicios), es importante explicitar que latributación ambiental juega un doble papel:modificando decisiones productivas (a lo largode una curva de costes marginales de reducciónde emisiones) y alterando los precios finales delos productos para 'ponerlos bien'. Una adecua-da distribución de responsabilidades de controlentre productores (esto es, que no sea posibleuna traslación hacia adelante sin más) y consu-

midores (que muchas veces sólo pueden alterar de forma muy limitada su comportamiento) esclave para la correcta definición de los tributosambientales.

La incidencia también nos lleva a evaluar laequidad de estas figuras, y es probablementeaquí donde puede encontrase uno de los mayo-res impedimentos a que se enfrenta hoy en díala tributación ambiental para su implantación y

desarrollo. Aunque es verdad que ciertos bien-es públicos ambientales son más consumidos

por ciudadanos de mayor nivel adquisitivo, probablemente sea más relevante en este aspec-to la incidencia distributiva de la tributaciónambiental. Aquí son necesarios estudios empí-ricos ad hoc, ya que por ejemplo esta inciden-cia parece variar considerablemente según elcontexto geográfico y climático (Labandeira yLabeaga, 1998). Sin embargo, sí podemos con-

jeturar que ciertas reformas fiscales verdes pue-den exacerbar los costes distributivos de laimposición ambiental (tributación de bienesnecesarios y reducción de impuestos directos),aunque pueden aplicarse mecanismos compen-satorios para reducir estos impactos.

Manteniéndonos en un marco teórico, es nece-sario hablar del enganche institucional de estetipo de instrumentos en estructuras multinivel.

Nuestro país es, en este sentido, una excepcióna la regla porque prácticamente todos los tribu-tos ambientales explícitos se encuentran en

administraciones subcentrales (principalmenteen las comunidades autónomas). Esto planteaal menos dos preguntas, sobre la adecuada dis-tribución jurisdiccional de estos instrumentos ysobre los mecanismos de coordinación que hande arbitrarse en un contexto federal. La res-

puesta a la primera es relativamente simple: eltributo deberá estar en manos de la administra-ción en la que se agoten los beneficios y cos-tes ambientales asociados a la actividad econó-

mica. De hecho, nuestra ya rica experiencia eneste campo pueda contribuir a aplicar lo apren-dido a contextos supranacionales en los quediversos estados usan estos mecanismos paraun mismo fin (por ejemplo, de nuevo en el casodel cambio climático).

Otra cuestión teórica, relativamente poco trata-da en nuestros trabajos anteriores, tiene que ver con la interacción de los tributos ambientales

con otros instrumentos de política ambiental.Probablemente nos encontramos aquí ante unode los temas clave en la regulación ambiental

presente y futura. Durante los últimos años he-mos observado la multiplicación de instrumen-tos, especialmente en las nuevas políticas decambio climático: estándares, impuestos, siste-mas de promoción de renovables, acuerdosvoluntarios, mercados de derechos de emisión,etc. Esto se explica, obviamente, por la magni-

tud del problema en cuestión y puede parecer a primera vista como algo positivo (“cuanto másmejor”). Sin embargo, además de la posiblemultiplicación de los costes administrativos,las interacciones entre instrumentos pueden ser costosas: un impuesto ambiental que se esta-

blezca sobre agentes ya sujetos a un mercadointernacional de emisión podría generar, por ejemplo, doble imposición y una menor efecti-vidad ambiental. De nuevo, los economistas






debemos ser claros en este aspecto y probable-mente recordar más a menudo la máxima deTinbergen (un instrumento para un objetivo).

Esto no quiere decir que la tributación ambien-tal no pueda jugar un papel complementariocon otros instrumentos, tal y como sucede en laUE para los sectores que se encuentran fueradel esquema de comercio de emisiones (ETS).

2. Reformas Fiscales Verdes, Cambio Climá-tico y Crisis

Es muy habitual escuchar a ciertos comentaris-tas denostar a los impuestos ambientales califi-cándolos como un método de obtención deingresos públicos a bajo coste político. La dis-cusión sobre los impactos recaudatorios yambientales de la tributación ambiental escon-de, en realidad, un debate de gran calado. ¿Es

posible tener un impuesto ambiental que nomuera de éxito, sin que esto pueda interpretar-se como una actuación a la Leviathan por partede los decisores políticos? Obviamente, la res-

puesta a esta pregunta es fundamental a la horade discutir cuestiones clave como el papel deestos impuestos en reformas fiscales.

Es obvio que la efectividad ambiental de un tributo ambiental (su éxito) depende de las elasti-cidades precio a que se enfrente, por lo que hayque ser muy cuidadosos en su cálculo “exante”. De hecho, debemos pensar más bien enelasticidades de medio y largo plazos, puesto

que una elasticidad de impacto reflejará solouna capacidad limitada de adaptación al cambio (exagerando los esfuerzos y costes necesa-rios para conseguir un determinado objetivoambiental). No obstante, especialmente con

problemas ambientales de gran importancia yde difícil solución (de nuevo, el cambio climá-tico), no solo llega con esto. Una interpreta-ción simplista, que busque los efectos ambien-tales de la imposición ambiental en la mera

reducción de emisiones, puede ser incorrecta.Es fundamental, en estos casos, escoger el con-trafactual adecuado (qué hubiese pasado sin el

tributo ambiental) y medirlo bien. En caso con-trario, impuestos muy útiles podrían ser des-echados, a pesar de estar consiguiendo cambiosimportantes en el comportamiento respecto a lasenda sin tributación.

Una cuestión muy relacionada con la vertientede Economía Pública de estas figuras tiene quever con la habitual afectación de su recauda-ción a ciertos programas de gasto, generalmen-

te de naturaleza ambiental. Es este un asunto denaturaleza político-económica, que adelanta-mos en la sección anterior, muy relacionadocon el marketing político pero que tiene impor-tantes efectos de eficiencia y nuevamente sobrela propia utilidad de estos instrumentos en pro-cesos de reforma fiscal. Siempre hemos sidomuy críticos con estos planteamientos, al me-nos en las economías avanzadas (donde haymenores restricciones para la obtención de

recursos fiscales) y separar las decisiones deingreso y de gasto público. Quizá sea éste unode los casos en que los economistas debemosintentar persuadir a los políticos y a la socie-dad, informando sobre los problemas asociadosa la afectación, no solo desde una perspectivateórica sino también poniendo ejemplos prácti-cos (el sobredimensionamiento de las instala-ciones descontaminadoras en ciertos países por la afectación de la recaudación ambiental).

Todo lo anterior tiene mucho que ver con eltítulo de este apartado: la reforma fiscal verde.Este modelo reformista que monopolizó nues-tro trabajo durante bastante tiempo, tanto en ladescripción de sus fundamentos y operativacomo en la realización de estudios empíricos

para nuestro país. En realidad, la reforma fiscalverde constituye una reinterpretación delmodelo reformista extensivo, que se ha venido






aplicando en los países avanzados desde hacecasi treinta años. En este caso, los aumentosrecaudatorios provienen fundamentalmente de

la tributación energético-ambiental, por lo quesu interés se multiplicó con la irrupción del

problema del cambio climático. Ahora, unanueva base imponible relacionada con las emi-siones de GEI, potencialmente muy grande yestable, permite la aplicación de reformas deesta naturaleza.

Mucho se ha escrito sobre la teoría del dobledividendo, que sostiene la aplicación de refor-

mas fiscales verdes. El denominado doble divi-dendo “fuerte” (beneficios ambientales y fisca-les positivos y simultáneos) de una reforma fis-cal verde se ha demostrado más la excepciónque la regla. Muchos han subrayado las dificul-tades teóricas para determinar su materializa-ción, siendo ésta una razón más para la realiza-ción de estudios empíricos ad hoc. No obstan-te, hay un cierto consenso académico sobre ladeseabilidad de reciclar, a través de una reduc-

ción de impuestos distorsionantes, los ingresosobtenidos con los instrumentos de políticaambiental.

¿Tienen los tributos ambientales y las reformasfiscales verdes algún papel que jugar en uncontexto recesivo como el que estamos vivien-do? En un reciente trabajo (Del Río y Laban-deira, 2009) exponemos que el uso de los im-

puestos ambientales en el marco de una refor-ma fiscal verde puede verse reforzado en una

situación crítica como la actual. Varias son lasrazones para ello: la preferencia por instrumen-tos coste-eficientes, la bajada en los precios delos productos energéticos primarios, el interésen paquetes contracíclicos con un coste recau-datorio asumible o la deseable promoción deldesarrollo y difusión de nuevas tecnologías.Todo lo precedente lleva a que una reforma fis-cal verde, con impuestos ambientales y reduc-ción de impuestos distorsionantes, sea especial-

mente útil hoy en día. Y puesto que el proble-ma del cambio climático podrá abordarse fun-damentalmente a través de un cambio tecnoló-

gico que permita la descarbonización de nues-tras economías, puede ser recomendable dirigir

parte de la recaudación ambiental conseguidacon una reforma fiscal verde a la subvención aldesarrollo y difusión de nuevas tecnologías.Sin olvidar que la tributación ambiental generade por sí incentivos al abandono de las tecnolo-gías y procesos contaminantes.

3. Retos y Oportunidades de la ImposiciónAmbiental

Nuestro recorrido se aproxima a su final y pre-tendemos que el cierre se centre en el recorridode estas figuras en el futuro más próximo. Y

para ello vamos a referirnos a los residuos sóli-dos, al transporte y a los aspectos internaciona-les de estas figuras. Hemos dejado fuera, cons-cientemente, la descripción de experiencias (enEspaña y el mundo) o la evolución cuantitativa

de estas figuras. Sería demasiado redundante y poco útil entrar, una vez más, en cuestiones yaabordadas por nosotros y por muchos otros enlos últimos años.

Uno de los campos con una clara potencialidades el de los residuos sólidos. Es evidente quenuestras sociedades multiplican, de forma recu-rrente, la producción de residuos y que, por ello, debemos abordar el problema antes de que

no sea gestionable. La tributación puede jugar un papel aquí, más allá de la recuperación decostes por la prestación de servicio (tasas derecogida). El problema es cómo, porque seráfundamental que los incentivos lleguen a los

productores de residuos (algo que no ocurrecon el sistema habitual de reparto de las tasasde recogida). Nuevos desarrollos tecnológicos(pesado individual de residuos) pueden apare-cer en los próximos años: mientras tanto las






posibilidades se restringen al prepago del impuesto con bolsas de uso obligatorio.

No obstante, uno de los campos en donde elrecorrido de la tributación ambiental es mayor es el transporte, fundamentalmente porqueotros instrumentos ambientales de mercado tie-nen bastantes dificultades para su implanta-ción. En este sentido, los grandes cambios quese esperan en los próximos años en la configu-ración del sector (irrupción del coche eléctricoy extensión de modelos híbridos) y la disponi-

bilidad de nuevas tecnologías de localizacióndeben llevarnos a reflexionar sobre la necesi-

dad de un cambio radical en la tributación deltransporte. Un nuevo impuesto sobre el uso delos vehículos puede perfectamente sustituir a latributación sobre matriculación, propiedad ycombustibles. Sin embargo, este cambio debe-ría servir para situar al componente ambientalde estos tributos en una posición similar a la delos instrumentos ambientales aplicados en otrossectores. Es claro que una tributación ambien-tal relativamente muy alta sobre un sector notiene sentido ni desde un punto de vista de laeficiencia económica ni de la equidad. Sinembargo, la tributación sobre el transporte notiene objetivos exclusivamente ambientalessino que busca también la corrección de otrasexternalidades negativas (por ejemplo conges-tión), la obtención de recursos de un sector con

bajas elasticidades precio o la captación de ren-tas del petróleo, por lo que cualquier cambio dealcance ha de considerar todas esas variables.

Y, finalmente están los desafíos que genera lainternacionalización de los tributos ambienta-les, lo que obviamente se justifica por el cre-ciente interés en las políticas de cambio climá-tico. De hecho, no es descabellado afirmar quela preocupación por el cambio climático ha

potenciado tremendamente el interés académi-co y político en la tributación ambiental frentea otras alternativas regulatorias. Esto es así por-que, en presencia de incertidumbre y con lasformas que se asumen de las curvas de costes

marginales de reducción de emisiones y de cos-tes externos en este caso, son preferibles losinstrumentos de precios. También porque la

gestión internacional de un sistema impositivoglobal parece más fácil que la de mercadosindependientes de comercio de emisiones. Y es

precisamente la existencia de un problema detal magnitud lo que explica el interés por lasreformas fiscales verdes, las preocupacionesdistributivas y las interacciones, que ya nos hanocupado con anterioridad. En este caso es con-veniente reflexionar sobre cómo afecta la pre-sencia de países free riders a la definición ygestión de un tributo ambiental sobre un pro-

blema global. Está claro que los fenómenos defuga de emisiones a lugares donde la regula-ción es más laxa reducen la efectividad y la

propia razón de ser de los tributos ambientales.Es por ello necesario reflexionar sobre qué tipode mecanismos correctores se pueden introdu-cir en estos casos: exención de ciertos sectoresintensivos en emisiones pero sujetos a compe-tencia internacional, o creación de tarifas co-rrectoras en frontera para aquellos productosque se importan de países sin regulación. Eldebate que estamos observando en Europa des-

pués de Copenhague parece conducir a instru-mentos fiscales de naturaleza defensiva, lo quenos marca futuras líneas de trabajo y análisis eneste campo.

Referencias

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La imposición en los

países federales:poder tributarioy asignación deimpuestos porniveles de gobiernoNúria Bosch Roca

Catedrática de Hacienda PúblicaInstituto de Economía de Barcelona (IEB)Universidad de Barcelona

Resumen: El objetivo del artículo esanalizar cómo se distribuyen el poder tributario y los distintos tipos de impues-

tos entre niveles de gobierno en los paí-ses federales. Este análisis se comparacon el caso español. Se constata cómo enlos países federales el poder tributarioes, mayoritariamente, compartido por los distintos niveles de gobierno, y cómo

podemos encontrar todas las tipologíasde impuestos a nivel subcentral, si bienla imposición sobre la renta de las socie-

dades es la que está menos descentrali-zada. España, si bien no es un estado

propiamente federal, en líneas generalesse ajusta a las características que presen-tan estos países en la organización fiscalterritorial.

1. Introducción1

El objetivo de este artículo es proporcionar una

panorámica de cómo se asignan y distribuyenlos distintos impuestos por niveles de gobiernoen los países federales, así como de cuál es el

poder tributario de los niveles subcentrales. Seanalizan seis países federales con sectores

públicos descentralizados: Alemania, Australia,Austria, Canadá, Suiza y EE.UU. Asimismo, serealiza un análisis comparativo con el caso es-

pañol, ya que España, a pesar de no ser un esta-do constitucionalmente federal, está fuertemen-

te descentralizada y el sistema de financiaciónde sus gobiernos subcentrales (comunidadesautónomas y gobiernos locales) responde a unmodelo de características federales.

El artículo se estructura en cinco partes, inclu-yendo esta introducción. La segunda parte exa-mina el grado de descentralización de los ingre-sos impositivos en los países federales analiza-dos, lo que proporciona una idea del grado de

descentralización del sector público. En la ter-cera parte se analiza la estructura de ingresosde los niveles subcentrales de gobierno, con elfin de ver qué papel tienen los ingresos imposi-tivos. La cuarta parte trata de cómo se asignany se distribuyen las distintas figuras impositi-vas por niveles de gobierno, y el poder tributa-rio que se atribuye a los gobiernos subcentra-les. Finalmente, la quinta parte es de conclusio-nes.

2. Grado de descentralización fiscal de losingresos impositivos

A la hora de analizar la financiación de losgobiernos subcentrales, es importante tener encuenta la importancia relativa de dichos gobier-


La imposición en los países federales: poder tributario y asignación de impuestos por niveles de gobierno

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nos. Desde un punto de vista económico, éstase mide, generalmente, en función del pesorelativo de su gasto público dentro del total delsector público. Así pues, en base a este peso

podremos definir el sector público como más omenos descentralizado. No obstante, otra ma-nera de medir el grado de descentralización es

por el lado de los ingresos tributarios, aunque lamedida por el lado del gasto es la forma másconvencional de hacerlo. El cuadro 1, pues,muestra la distribución de los ingresos tributa-rios por niveles de gobierno en los países ana-lizados y en España. A efectos del cálculo, se

consideran ingresos impositivos de los gobier-nos subcentrales, tanto los impuestos como las

participaciones territorializadas, aunque elgrado de poder tributario de cada uno de estosinstrumentos puede ser muy distinto. En el casode un impuesto, los gobiernos subcentrales sue-len tener competencias para regular parte desus elementos. En cambio, en el caso de las

participaciones territorializadas, los gobiernossubcentrales generalmente sólo disfrutan de surendimiento, sin ningún tipo de poder tributa-rio.



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Cuadro 1. Distribución de los ingresos impositivos por niveles de gobierno(Porcentaje sobre el total de ingresos impositivos)

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Finance Statistics Yearbook 2007, Washington DC.

Entre los países analizados vemos que hay doscasos, Australia y Austria, donde el grado decentralización de los ingresos impositivos esmuy elevado, 82% y 73%, respectivamente.Los otros países se sitúan a más distancia de losdos anteriores, presentando un grado de des-centralización de los ingresos impositivos bas-

tante considerable: EE.UU., 51%; Alemania,49%; Canadá, 48%, y Suiza, 46%. España(53%) está por debajo de la media de estos paí-ses, pero se debe tener en cuenta que esta mediaestá influida por los casos de Australia yAustria, que tienen una considerable centraliza-ción de los ingresos impositivos. Si se compara



el caso español con el del resto de países, se puede concluir que estamos bastante en líneacon los valores que presentan estos países.

Además con el nuevo modelo de financiaciónautonómica aprobado en el 2009, el grado dedescentralización de los ingresos se ha incre-mentado, al aumentarse la participación de lasComunidades Autónomas en los grandes im-

puestos estatales (IRPF, IVA e impuestos espe-ciales). No obstante, todavía no podemos dis-

poner de datos estadísticos oficiales de estehecho.

3. Estructura de ingresos por niveles de go-bierno

Desde un punto de vista teórico, un estado fis-calmente federal admite dos grandes alternati-vas de organización de la hacienda públicasegún exista un único sistema impositivo (desus rendimientos se alimentan la hacienda cen-tral y las haciendas estatales y locales) o biensistemas impositivos diferenciados entre el

gobierno central y los gobiernos subcentrales. Naturalmente, cada una de estas dos grandescategorías admite, a la vez, múltiples subclasi-ficaciones. En el caso de un único sistema im-

positivo, pueden establecerse fórmulas parahacer participar a los distintos niveles degobierno en la titularidad legislativa o paracompartir la competencia en materia de admi-nistración tributaria. Por su parte, la existenciade múltiples sistemas impositivos puede dar

lugar a sistemas superpuestos o separados,dependiendo de que los distintos niveles degobierno utilicen las mismas fuentes tributariaso bien establezcan una separación entre lasmismas.

A la vez, la distribución de los rendimientos deun único sistema impositivo entre los distintosniveles de gobierno puede realizarse de acuer-do con un sistema de participación impositiva o

bien de subvenciones. En el primero, se atribu-ye a cada nivel de gobierno una parte del rendi-miento del sistema impositivo en su territorio,

o bien de parte de los tributos que lo integran,con o sin capacidad normativa y/o de gestióntributaria. En el segundo, todos los rendimien-tos son ingresados por el gobierno central, yéste los canaliza posteriormente en forma desubvenciones hacia los otros niveles de gobier-no, de acuerdo con distintos criterios.

Las modalidades de subvenciones existentesadmiten numerosas variantes. Convencional-

mente, las subvenciones se dividen entre sub-venciones de carácter general y subvencionescondicionadas, según puedan ser utilizadaslibremente por el gobierno subvencionado o

bien tengan que ser destinadas a finalidades degasto específicas y predeterminadas.

Muchas veces los ingresos propios percibidosdirectamente por los gobiernos subcentralesson insuficientes para financiar sus necesidades

de gasto. Esta situación se llama de desequilibrio vertical. Por lo tanto, el gobierno centraltiene que establecer un método para transferir recursos a los gobiernos subcentrales y corregir el desequilibrio. Así pues, los ingresos de losgobiernos subcentrales dependerán, en mayor omenor medida, del gobierno central. La impor-tancia de esta dependencia es, naturalmente,distinta según cuál sea el instrumento financie-ro utilizado. Las subvenciones condicionadas

restringen la autonomía de gasto de los gobier-nos perceptores; las subvenciones de carácter general no tienen este efecto, a pesar de quesupeditan de alguna forma la hacienda delgobierno subcentral a la discrecionalidad delgobierno central; la participación en los rendi-miento territoriales de los impuestos delgobierno central introduce un mayor automatis-mo en la percepción, aunque no permite algobierno estatal o regional determinar su volu-



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men de ingresos, que depende de los elementostributarios controlados por el gobierno central.

El cuadro 2 pone de relieve la estructura deingresos de los gobiernos del nivel intermediode los países federales analizados, además delcaso español. En este caso, los rendimientos delas participaciones territorializadas en impues-tos se contabilizan como impuestos propiamen-te dichos. Así, el país donde los ingresos tribu-tarios tienen un mayor peso es Alemania,donde representan el 71% del total de ingresosno financieros de los Länder, si bien la mayoría

son participaciones impositivas territorializa-das, como se explicará más adelante. Le siguenCanadá (57%), Suiza (48%) y EE.UU. (45%).Donde el peso de los impuestos es más peque-ño es en Australia (31%) y Austria (30%). En elcaso español los ingresos impositivos represen-tan el 55% del total de ingresos financieros,

porcentaje que, como se ha dicho antes, con elmodelo de financiación autonómica del 2009,ha cambiado.

Con respecto a las subvenciones, que miden elgrado de dependencia financiera, éstas inclu-yen tanto subvenciones de carácter generalcomo específicas. Los países donde las subven-ciones pesan más son Austria (52% del total deingresos no financieros) y Australia (46%),coincidiendo también con los países con unmenor peso de los ingresos impositivos. Suizay EE.UU. ocupan una situación intermedia,29% y 22%, respectivamente. En el caso deEE.UU. una buena parte de las subvencionesfederales a los estados va destinada a los

gobiernos locales. Donde las subvenciones tie-nen un peso relativo menor es en Alemania y enel Canadá, con un peso del 17% y 18%, respec-tivamente. Con respecto a España, se constataque el peso de las subvenciones se sitúa en la

banda alta (40%) en relación a los otros países.Ahora bien, con el nuevo modelo de financia-ción autonómica la importancia de las subven-ciones ha disminuido por el hecho de que se haincrementado el peso relativo de los impuestos.



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Cuadro 2. Estructura de ingresos del nivel intermedio de gobierno(Porcentaje sobre el total de ingresos no financieros)


El cuadro 3 presenta la estructura de ingresosde los gobiernos locales de los países examina-dos. La variación del peso relativo de los ingre-sos impositivos locales entre los distintos paí-

ses no es tan amplía como en el caso de losgobiernos intermedios. Donde tienen másimportancia es en Austria (55%). Le siguenSuiza y EE.UU., con un 46%, Alemania (42%),



Canadá (40%) y Australia (39%). España sesitúa entre los países donde los ingresos impo-sitivos de los gobiernos locales tienen unmayor peso (51%). Con respecto a la depen-dencia financiera de los gobiernos locales, allídonde dependen más de las subvenciones de

otros niveles de gobierno es en Canadá (42%) yAlemania (34%). Les siguen a más distanciaEE.UU. (22%), Suiza (16%), Austria (14%) yAustralia (13%). España se sitúa dentro de los

países donde los gobiernos locales tienen másdependencia financiera, un 36%.



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Cuadro 3. Estructura de ingresos del nivel local de gobierno(Porcentaje sobre el total de ingresos no financieros)


4. Poder tributario y asignación de impues-tos a nivel subcentral

En la mayoría de países federales el poder tributario está compartido entre la federación ylos estados. El poder tributario de los estados

puede ser más o menos amplio, y la mayoría delas veces es un poder originario, es decir, no esun poder delegado de la federación. Con todo,la experiencia de los países federales demuestraque la evolución del poder tributario a lo largo

de los años ha conducido a una preponderanciadel poder de la federación enfrente de los esta-dos que la forman.

El poder tributario de los gobiernos subcentra-les admite muchas gradaciones. Hay tres pla-nos en los cuales se puede tener poder tributa-rio: a) en el normativo: capacidad legislativa

para determinar total o parcialmente los ele-mentos básicos del impuesto (base imponible,

tipo impositivo, exenciones, etc.); b) en el delos rendimientos: atribución total o parcial delos rendimientos de un impuesto; c) en el admi-nistrativo: competencias de gestión tributaria.

Asimismo, como se ha dicho antes, el modelode financiación elegida puede basarse en unaseparación de fuentes impositivas entre los dis-tintos niveles de gobierno (cada nivel disfrutaen exclusiva de las fuentes impositivas que se

le asignan), o en la utilización conjunta de lasmismas fuentes impositivas por parte de losdistintos niveles de gobierno. El análisis delsistema comparado da lugar a diversos modelosy combinaciones de los aspectos anteriores2.

Otra cuestión es qué naturaleza tienen que tener los impuestos de los gobiernos subcentrales. Lateoría del federalismo fiscal hace una serie deaportaciones que establecen desde el punto de



vista de la asignación de recursos y de la efi-ciencia cuáles son las figuras más aptas paradescentralizarse. Ahora bien, en la práctica y

analizando el sistema comparado se compruebaque todas las fuentes tributarias que utiliza elgobierno central se pueden también encontrar anivel subcentral, principalmente en el nivelintermedio3.

Estados Unidos de América (EE.UU.)4

EN EE.UU., tanto la Federación como los esta-dos tienen soberanía originaria. La Constitu-

ción federal explicita las competencias de laFederación, de forma que las que no figurenasignadas a ésta o prohibidas a los estados, sereservan a éstos. Así, los estados miembros

poseen un poder tributario originario, no dele-gado del estado federal. Se trata de un poder tri-

butario propio, que no deriva de la Constitu-ción, aunque, como es lógico, está sometido alimitaciones. No obstante, éstas son relativa-mente débiles, lo que ha llevado en la práctica

a configurar un sistema de superposición deimpuestos, por el elevado grado de soberaníatributaria de que disfrutan tanto la Federacióncomo los estados. Con respecto a los gobiernoslocales, como la Constitución federal no hacemención del poder fiscal de los gobiernos loca-les, ni prohíbe que los estados ostenten la sobe-ranía sobre éstos, el poder fiscal local quedadentro de la competencia estatal.

En relación a la Administración tributaria, cadanivel de gobierno posee su propia administra-ción. Ahora bien, en los últimos años hanaumentado las medidas de coordinación entrelos distintos niveles de gobierno. Así, por ejem-

plo, en el caso de los estados que graban larenta personal mediante un recargo sobre elimpuesto federal, lo más frecuente es que lagestión del impuesto sea única y corresponda a

la agencia tributaria federal ("Internal RevenueService").

El cuadro 4 muestra cómo se distribuyen losingresos impositivos entre los distintos nivelesde gobierno en EE.UU. El 83% del rendimien-to del impuesto sobre la renta individual corres-

ponde a la Federación; el 16%, a los estados yun 1%, a los gobiernos locales. Las proporcio-nes son 87% para el Gobierno federal y 13%

para los gobiernos estatales en el impuestosobre sociedades. La imposición sobre bienes yservicios (impuestos sobre consumo y ventas)se atribuye, principalmente a los gobiernosestatales, con un 67% de su rendimiento. A laFederación le corresponde un 15% y a losgobiernos locales, un 18%. Finalmente, laimposición sobre la propiedad es esencialmen-te de los gobiernos locales, que recaudan el82% de su rendimiento. El resto va a laFederación, 10%, y a los estados, 8%.

El sistema tributario descrito, con superposi-ción de impuestos y administraciones tributa-rias separadas entre los niveles de gobierno,

junto con la fuerte autonomía tributaria de quedisfrutan los estados, conduce a una realidadmuy heterogénea entre los estados. Así por ejemplo, la imposición general sobre ventas noexiste en cinco estados, el impuesto sobre larenta individual no se aplica en siete estados, yel impuesto sobre la renta de sociedades, encinco. La consecuencia es una gran diferenciaen la recaudación por cápita y presión fiscalentre los estados.

Desde un punto de vista económico se podría pensar que el sistema descrito conduce a unadeficiente asignación de los recursos, y afecta alas decisiones de localización empresarial y a ladistribución de la renta. No obstante, muchosestudios llegan a la conclusión de que la diver-



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sidad tributaria y la competencia fiscal no son problemas importantes, ni para el desarrolloeconómico ni para la propia articulación delfederalismo. Las razones son, en primer lugar,que estos aspectos han formado históricamente

parte del sistema, que ha ido asimilándolos pro-gresivamente, ajustándose a esta situación. Ensegundo lugar, existen mecanismos de coordi-nación fiscal que atenúan los efectos negativos(intercambio de información entre los estados yla Federación, existencia de deducciones o "taxcredit", que comporta que los ciudadanosdeduzcan del impuesto estatal parte de las cuo-tas federales, etc.)5.

Canadá

En el caso del Canadá, también tanto la Fe-deración como los gobiernos intermedios (las

provincias) disponen de soberanía tributariaoriginaria, reconocida constitucionalmente. LaConstitución de 1867 limitó el poder tributariode las provincias a la imposición directa. Elgobierno federal podía establecer impuestosdirectos o indirectos, pero en la práctica sedecantó por éstos últimos en un primer tiempo.Actualmente, tanto la Federación como las pro-vincias establecen impuestos directos e indirec-tos. Por lo tanto, el sistema se caracteriza por lasuperposición de impuestos sobre las mismas

bases imponibles por parte del Gobierno fede-ral y los gobiernos provinciales. Con respecto alos gobiernos locales, tienen una potestad sub-ordinada, en virtud de la delegación que puedenrecibir de los gobiernos provinciales6.

Igual que en el caso de EE.UU., en el Canadácada nivel tiene su propia administración tribu-taria, si bien hay acuerdos de cooperación entrela federación y las provincias, con respecto a laadministración del impuesto de renta y de so-ciedades. La Agencia Tributaria Federal gestio-

na gratuitamente los impuestos provincialessobre la renta personal y de sociedades que ten-gan una razonable similitud con los impuestosfederales, esencialmente en el número de tra-mos de la tarifa y tipo de deducciones. A medi-da que va aumentando la disparidad entre laestructura impositiva provincial y federal, laAgencia Tributaria Federal va cobrando un por-centaje creciente del coste de gestión delimpuesto. Hay excepciones a estos acuerdos decolaboración, como el caso del Québec que seadministra sus propios impuestos sobre la renta

personal y de sociedades, y los casos de On-tario y Alberta, que se administran el impuestode sociedades. Estos acuerdos de colaboraciónhan reducido considerablemente los costes decumplimiento de las obligaciones tributarias

por parte del contribuyente7.

Con respecto al reparto de los ingresos tributa-rios entre los distintos niveles de gobierno, seconstata cómo la imposición sobre la renta, yasea individual o de sociedades, recae principal-mente sobre la Federación (cuadro 4). El 61%del rendimiento del impuesto sobre la rentaindividual va a parar a manos del Gobiernofederal, y el 39% restante, a las provincias. Enel impuesto sobre la renta de las sociedades, los

porcentajes son 65% y 35%, respectivamente.En cambio, las provincias reciben un mayor

porcentaje de ingresos de los impuestos sobre bienes y servicios que la Federación, el 60%

frente al 39%. A nivel local, los gobiernos sealimentan básicamente de la imposición sobrela propiedad, correspondiendo el 80% de surendimiento a los gobiernos locales.

Suiza

En Suiza tanto el nivel cantonal (intermedio)como el federal poseen soberanía fiscal. Noobstante, debido a su origen confederal, el nivel



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federal dispone solamente de la soberanía quele atribuye la Constitución federal, soberaníatransferida en su momento por los cantones a laConfederación. Por su parte, según el artículo 3de la Constitución federal, los cantones sonsoberanos si su soberanía no está limitada por la Constitución federal. Así, los cantones pue-den exigir los tributos que quieran, limitándoseúnicamente su potestad legislativa por dichoartículo 3 y por ciertas disposiciones que figu-ran en las propias constituciones cantonales. Encambio, el Gobierno central sólo puede exigir

los tributos que figuran en la Constitución fede-ral8. La realidad es que el nivel central y el can-tonal disfrutan de una gran independencia, loque ha llevado a un sistema de superposiciónde impuestos en que los distintos niveles acu-den a las mismas fuentes impositivas. Se tratade un sistema mixto de separación y superposi-ción de impuestos. En su inicio, el principioinspirador era, como en el Canadá, reservar losimpuestos indirectos a la Confederación y los

directos, a los cantones. Actualmente, ambosniveles de gobierno establecen impuestosdirectos e indirectos. Bajo este sistema, losgobiernos locales suizos disfrutan también deun destacado papel dentro de su sistema tribu-tario, a pesar de no poseer soberanía tributariaoriginaria, sino derivada de la cantonal.

En Suiza si bien existe una administración tributaria para cada nivel de gobierno, no hay unaseparación completa entre los mismos, sino quela cooperación intergubernamental es una notaa destacar en este campo. Hay que subrayar quela administración del impuesto sobre la rentafederal corresponde a los cantones, que loadministran conjuntamente con el cantonal.

El cuadro 4 muestra la distribución de impues-tos por niveles de gobierno en Suiza. Si bien se

constata que hay superposición de impuestos,ya que podemos encontrar los mismos impues-tos en el Gobierno central y en los cantones,hay una cierta separación de fuentes que pro-viene del origen de la Federación, como se haexplicado más arriba. Así, la mayor parte delimpuesto sobre la renta individual correspondea los cantones, el 45% de su rendimiento, ysólo el 23% va al Gobierno central. Hay quedestacar que los gobiernos locales reciben el32% restante del rendimiento del impuestosobre la renta. También la imposición sobre la

propiedad corresponde básicamente a losgobiernos subcentrales, que se reparte un 19%

para la Federación, un 51% para los cantones yun 30% para los gobiernos locales. La imposi-ción indirecta, sin embargo, está básicamenteen manos de la Federación, que recibe el 92%del rendimiento de la imposición sobre bienes yservicios.

Australia

A diferencia de los modelos tributarios anterio-res, Australia es un ejemplo de separación deimpuestos entre niveles de gobierno. Las dis-tintas figuras son otorgadas a un nivel degobierno en concreto con exclusión de losotros. Eso ha llevado a una fuerte centraliza-ción de impuestos, tal y como ya se ha puestode manifiesto en el cuadro 1, aunque laConstitución federal aparentemente deja a losestados con unos poderes tributarios concu-rrentes, y quedan sólo excluidos de los impues-tos sobre aduanas y consumos específicos. Conrespecto a la gestión tributaria, cada nivel seadministra sus impuestos.

Según el cuadro 4, la totalidad de la imposiciónsobre la renta, ya sea individual o de socieda-des, corresponde a la Federación. También lamayor parte (el 82% del rendimiento) de la



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imposición sobre bienes y salarios va a parar ala Federación. El 18% restante va a los estados,y consiste en un impuesto sobre los vehículos amotor (matriculación y circulación). Los esta-dos tienen básicamente la imposición sobresalarios (97% de su rendimiento) y sobre la

propiedad (66%). La imposición local está ba-sada exclusivamente en un impuesto sobre la

propiedad inmobiliaria.

Alemania

La reforma constitucional de 1969 otorgó ma-yores competencias en soberanía tributaria alBund en detrimento de los Länder y munici-

pios. El Bund tiene poder legislativo exclusivoen aduanas y monopolios, y competenciaslegislativas concurrentes con los Länder endeterminadas materias, pero al no estar enume-radas explícitamente en la Constitución, se daen el Bund competencia preferente sobre todamateria tributaria. Así, a los Länder les quedaun poder legislativo exclusivo de tipo muy resi-dual, limitado a impuestos sobre consumo ylujos de ámbito local, pues una vez el Bund hahecho uso de su competencia legislativa, losLänder no pueden ejercer la suya.

A pesar de que la situación descrita parecenegar autonomía tributaria a los Länder, éstosintervienen directamente, a través delBundesrat (cámara alta), en las leyes impositi-vas, aunque no puede haber diferencias decarga fiscal entre los Länder. En concreto, elartículo 105.3 de la Ley Fundamental dice quelas leyes federales sobre impuestos, con un ren-dimiento que corresponde total o parcialmentea los Länder o a los municipios, requieren laaprobación del Bundesrat.

Si la soberanía legislativa está en manos pri-mordialmente del Bund, el poder sobre los ren-

dimientos impositivos está mucho más reparti-do. El sistema alemán es un sistema claro de

participación impositiva (“tax-sharing”). Losdistintos niveles de gobierno participan de losrendimientos que generan en su territorio losimpuestos de un único sistema impositivo. Enel caso del impuesto de renta individual, un42,5% de su rendimiento se lo queda laFederación, otro 42,5% los Länder, y el 15%restante los gobiernos locales. La territorializa-ción de la recaudación impositiva se hace bási-camente en función de donde se genera el

impuesto. En el impuesto sobre la renta de so-ciedades, la Federación y los Länder se repar-ten a medias su rendimiento. El otro impuesto

participado por los tres niveles de gobierno esel IVA. Desde el 2002, el 5,63% de su rendi-miento corresponde a la Federación para lafinanciación del fondo de garantía de las pen-siones públicas. Del 94,37% restante, el 2,2%va a parar a los gobiernos locales, y el resto

(97,80%) se reparte entre la Federación(50,40%) y los Länder (49,60%). El reparto delo que les toca a los Länder se hace en un 75%según la población de cada Land y el 25% res-tante según la capacidad fiscal, ligado a la nive-lación fiscal horizontal.

Asimismo, hay una serie de impuestos que son propios de cada nivel de gobierno. LaFederación tiene impuestos sobre consumos

especiales; los Länder sobre el patrimonio neto,sucesiones y donaciones, transmisiones patri-moniales, cerveza, vehículos de motor y juego;y finalmente los gobiernos locales tienen laimposición sobre la propiedad inmobiliaria y elimpuesto sobre actividades económicas. En elcuadro 4 se muestra la distribución de los ren-dimientos de las distintas fuentes impositivas

por niveles de gobierno.



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En cuanto a la Administración tributaria, el principio organizativo que tienen es el de laseparación de tareas administrativas por figurasimpositivas y la colaboración entre las tresadministraciones, sin que exista correlaciónentre la gestión de un tributo y el derecho a per-cibir su recaudación. Así, por ejemplo, laFederación gestiona por cuenta de los Länder elimpuesto sobre la cerveza. La gestión de losimpuestos participados corresponde a losLänder 9.

Austria

En Austria el poder tributario está muy centra-lizado. La capacidad legislativa sobre todos losimpuestos corresponde al Bund. Pero, en cam-

bio, hay un reparto del rendimiento de todos losimpuestos fundamentales entre los tres nivelesde gobierno (Bund, Länder y gobiernos loca-les). El sistema austríaco es como el alemán,una combinación de participación impositiva("tax-sharing") y separación de impuestos por niveles de gobierno, aunque el peso de losimpuestos propios es muy pequeño. El sistemade participación impositiva comporta un com-

plejo proceso de negociación entre los tresniveles de gobierno, que finaliza con un acuer-do que se aprueba en el Parlamento federal, yque suele comprender periodos de cuatro años.

El cuadro 4 muestra cómo la mayor parte de losrendimientos de las diversas fuentes impositi-vas van a parar a la Federación, salvo la impo-sición sobre la propiedad que va mayoritaria-mente a los gobiernos locales. Ahora bien,todos los niveles de gobierno participan detodas las figuras impositivas. Dentro de cadanivel de gobierno, la atribución de los rendi-mientos a cada unidad de gobierno no se reali-za en todos los casos exclusivamente en fun-ción de la procedencia territorial de los recur-

sos. Este sistema es el utilizado por la distribu-ción del impuesto de renta, el impuesto sobrelas rentas del capital, el impuesto sobre suce-siones y los impuestos sobre vehículos demotor. Para los otros casos, se utilizan otros cri-terios, como la población.

España

En el caso español el poder tributario lo osten-ta el Gobierno central. No obstante, las Co-munidades Autónomas disfrutan de un cierto

poder tributario sobre algunos de los tributosque el Estado les ha cedido. Eso mismo pasacon las corporaciones locales, si bien su poder tributario es más reducido que el de lasComunidades Autónomas. Por lo tanto, a efec-tos prácticos, en el caso de España podemoshablar de un poder tributario compartido entrelos tres niveles de gobierno.

Con respecto al reparto de las diversas tipologí-

as de impuestos entre los tres niveles de gobier-no (cuadro 4), los gobiernos subcentrales espa-ñoles no presentan particularidades en relacióna los otros países estudiados.

La administración de los impuestos está bastan-te centralizada. Los grandes impuestos estánadministrados todos por el Estado. Las Comu-nidades Autónomas sólo administran algunosde los impuestos cuyos rendimientos les ha

cedido totalmente el Estado. Son: el impuestosobre sucesiones y donaciones, el impuestosobre transmisiones patrimoniales y actos jurí-dicos documentados y los tributos sobre el

juego. En el caso de los impuestos municipales,la administración corresponde a los gobiernosmunicipales o, en algunos casos, a las diputa-ciones provinciales, que actúan en nombre delos municipios.



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Cuadro 4. Participación de los distintos niveles de gobierno en los ingresos impositivos(Porcentaje sobre el total del rendimiento de cada impuesto)



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puestos entre los distintos niveles de gobier-no.

· El poder tributario, entendido como la capa-cidad legislativa para poder determinar total o

parcialmente los elementos básicos de unimpuesto, en los países federales analizadosestá compartido entre la federación y los esta-dos, en mayor o menor grado, y la mayoría delas veces es un poder originario, es decir, noes un poder delegado de la federación. Contodo, la experiencia de los países federalesdemuestra que la evolución del poder tributa-

rio a lo largo de los años ha llevado a una preponderancia del poder de la federación frentea los estados que la forman. Los países con un

poder tributario por parte de los gobiernosintermedios más elevado son EE.UU. ySuiza, seguidos inmediatamente por el Ca-nadá. El poder tributario de los Länder enAlemania y Austria es débil, ya que su siste-ma de financiación se basa en participacionesterritorializadas en los principales impuestos,

siendo la capacidad normativa de los mismoscompetencia federal. No obstante, en el casoalemán, a través del Bundesrat (cámara alta),los Länder pueden influir en las decisionesfiscales que toma la Federación. TambiénAustralia es un caso donde los gobiernosestatales tienen un poder tributario muy redu-cido. Con respecto a los gobiernos locales, enla mayoría de países analizados tienen un

poder tributario subordinado al nivel interme-

dio de gobierno. En el caso de España pode-mos decir que, a pesar de no ser un país fede-ral y que es el Estado quien ostenta el poder tributario, en la práctica el poder tributarioestá compartido entre los tres niveles degobierno, mayoritariamente por el autonómi-co.

· Los modelos de organización de la adminis-tración tributaria también varían entre los dis-

tintos países. Allí donde hay más separaciónentre la administración tributaria federal y lade los estados es en Australia y en EE.UU., si

bien en este último caso se han establecidoalgunos acuerdos de cooperación entre losestados y la Federación. También se distin-guen por la cooperación entre la Federación ylos gobiernos intermedios en materia deadministración tributaria Suiza y Canadá. Enéste último, la Agencia Tributaria Federalgestiona gratuitamente los impuestos provin-ciales sobre la renta personal y de sociedadesque tengan una razonable similitud con los

impuestos federales. En líneas generales, se puede concluir que la tendencia observada entodos los países es el establecimiento de fór-mulas de coordinación y cooperación con lafinalidad de armonizar los impuestos entrelos distintos niveles de gobierno y evitar cos-tes de administración y cumplimiento de lasobligaciones tributarias.

· En España la administración tributaria está

muy centralizada si se compara con la deestos países. Las Comunidades Autónomasno participan en la gestión de ninguno de losimpuestos cedidos parcialmente, ni en la ges-tión de algunos de los cedidos totalmente.Eso es un problema para las Comunidades, yaque no tienen información sobre los impues-tos en que participan, y en algunos, como enel del IRPF, les dificulta poder ejercer lacapacidad normativa que tienen sobre los

mismos. Por ejemplo, en el IRPF si quieren poner una deducción en la cuota, tienen difi-cultades para saber las consecuencias de lamedida sobre la recaudación del impuesto. Elnuevo Estatuto de Cataluña da un paso ade-lante en la gestión tributaria. Crea la AgenciaTributaria de Cataluña, que gestionará todoslos tributos propios de la Generalitat y los tri-

butos cedidos totalmente. Asimismo, esta a-gencia formará un consorcio paritario con la



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agencia estatal de administración tributaria para gestionar, según su naturaleza, el restode impuestos que se recauden en Cataluña.

Además se crea "la ventanilla única", esdecir, los contribuyentes podrán acudir acualquiera de las dos agencias para hacer cualquier gestión tributaria.

· La tipología de impuestos que se puedeencontrar a nivel subcentral es muy variada.De hecho, se pueden encontrar las mismasfuentes impositivas que a nivel central cuan-do se trata del nivel intermedio de gobierno.

En el caso de los gobiernos locales, es pocofrecuente encontrar impuestos que graben larenta de las sociedades, a no ser que sean par-ticipaciones territorializadas. Si bien enEE.UU. hay algunos gobiernos locales quegraban rentas de sociedades. También losimpuestos sobre las ventas no son muy fre-cuentes a nivel local, salvo el caso de EE.UU.La imposición que está más descentralizadaes la que graba la propiedad inmueble, ya que

mayoritariamente está en manos de losgobiernos locales. En este sentido, los gobier-nos subcentrales españoles no presentan par-ticularidades. Así pues, salvo el impuesto desociedades que está totalmente en manos delEstado, el resto de impuestos están más omenos descentralizados.

Notas

1 Este artículo se basa en Bosch (2006).

2 Para un análisis más detallado del sistema comparado VéaseCommittee of the Regions (2001) y Giménez (2003).

3 Véase Mclure (1983).

4 Goodspeed (2004).

5 Véase Giménez (2003), págs. 145-146.

6 Solé-Vilanova (1990).

7 Véase Giménez (2003, págs. 205-207.

8 Véase Bosch (1986).

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Núria Bosch Roca



La lucha contra

los paraísos fiscalesFrancesc Barnadas MolinsDoctor en EconomíaUniversidad de Barcelona

Resumen: Los paraísos fiscales han te-nido en los últimos años un crecimientoimportante de sus sectores financieros,

con los consecuentes beneficios para suseconomías. Este crecimiento tiene su o-rigen en una actividad basada en elsecreto bancario y en vehicular instru-mentos jurídicos que permitan garanti-zar el anonimato de los titulares de lasinversiones por motivos fundamental-mente tributarios. Esta situación harepresentado un importante perjuicio

para las recaudaciones tributarias de o-tros estados, donde se aplican impuestoscon tipos de gravamen elevados. La glo-

balización económica ha traído que des-localizar las inversiones sea cada díamás fácil y más económico y, en conse-cuencia, las inversiones de los factoresmóviles, como el capital, hoy se encuen-tran desfiscalizados, hecho que repre-senta, además de la pérdida de recauda-ción, una vulneración del principios de

justicia y de equidad que tiene que presi-

dir todo modelo tributario. La solución aeste problema no está en manos de unsolo estado, sino que requiere unas a-cciones coordinadas por parte de todoslos territorios en el campo del intercam-

bio de información y hacer que los para-ísos fiscales cooperen en este ámbito.

Este problema ha sido abordado desde elaño 2000 por la OCDE, la ONU y elFMI, pero sus avances han sido más bienescasos. Sin embargo, la crisis financie-ra del año 2008 ha reclamado de formaurgente, unánime y contundente la nece-sidad de poner una solución inmediata al

problema, para evitar más pérdidas re-caudatorías. En este sentido, se ha exigi-do a los paraísos fiscales la firma deconvenios de intercambio de informa-ción en materia tributaria, conforme almodelo propuesto por la OCDE. Esta

información que hoy se pide, es a de-manda concreta y motivada. Es posibleque en el futuro esta exigencia sea másamplía y llegue incluso al suministroautomático de información.

1. La situación actual de los paraísos fiscalesante el proceso de globalización

De acuerdo con las estimaciones del Fondo

Monetario Internacional, en las jurisdiccionesdenominadas off shore se localizan inversionesde capital que superan los cinco trillones dedólares USA. Es evidente que todo este dinerono está físicamente en estas jurisdicciones de

baja tributación sino que está invertido en terri-torios productivos, donde normalmente impe-ran sistemas fiscales avanzados y gravosos. Loque pasa es que estos recursos permanecen enestas jurisdicciones, porque permiten esconder

o maquillar la identidad de los beneficiariosfinales de las inversiones mediante formas jurí-dicas creadas con esta finalidad1. Esta situaciónsupone un doble efecto: por una parte, la reduc-ción de la recaudación de los impuestos en losterritorios donde residen los beneficiarios efec-tivos de las inversiones y, por otra, la genera-


La lucha contra los paraísos fiscales

Francesc Barnadas Molins




ción en las jurisdicciones de baja tributación deimportantes beneficios procedentes de las acti-vidades financieras, que son totalmente artifi-

ciales y no responden a una actividad económi-ca real del territorio2, actividad que cuando me-nos resulta moralmente cuestionable dado que

procede de un negocio cuya base consiste enofrecer el anonimato a los inversionistas o elmantenimiento de un secreto bancario, en per-

juicio de otras jurisdicciones. Ésta es la cues-tión de fondo que se plantea en la lucha contralos paraísos fiscales y que hay que analizar condetalle.

No cabe duda de que el proceso de globaliza-ción de las economías que hemos vivido en losúltimos años ha activado al mismo tiempo un

proceso de deslocalización de las inversiones por motivos fundamentalmente tributarios yfinancieros. De hecho, nadie cuestiona que laglobalización abarata y hace más fácil desloca-lizar las inversiones para conseguir una mayor rentabilidad a costa de una desfiscalización de

las mismas. Para alcanzar este objetivo es nece-sario, pero, contar con jurisdicciones, cuya le-gislación garantice no tener que soportar gran-des tributos y, a la vez, esconder o maquillar laidentidad de sus titulares o beneficiarios fina-les. Como decíamos, el proceso de globaliza-ción ha incentivado en los últimos años lademanda de los inversores para deslocalizar yha llevado a que los territorios de baja tributa-ción desarrollen instrumentos jurídicos para

ofertar las herramientas y prácticas financierasnecesarias para alcanzar los objetivos deman-dados, llevándolos a extremos que dentro delcontexto del reparto internacional de la riqueza

pueden resultar cuestionables, en la medida enque aportan unos importantes beneficios a las

jurisdicciones de baja tributación en perjuiciode las otras administraciones, por la pérdida deimpuestos que la deslocalización de las inver-siones les supone.

Justo es decir, sin embargo, que dentro de estecontexto muchas jurisdicciones han sido muy

permisivas con esta situación, dado que, por diversos motivos, ya les ha interesado. Éstesería el caso de los EE.UU. bajo el mandato deG. Bush, donde la lucha contra los territorios de

baja tributación fue aparcada o ralentizadadurante mucho tiempo. O también los casosdentro de la propia Unión Europea, del ReinoUnido, Austria, Bélgica o Luxemburgo, paísesque han puesto siempre obstáculos al procesode armonización tributaria y de intercambio deinformación, o también el caso de Suiza, dadoel beneficio que les supone para sus respectivaseconomías, que obtienen importantes ingresosdel sector financiero, procedentes de activida-des y de inversiones que tienen un claro origenen la deslocalización.

Sin embargo, el escenario ha cambiado deforma radical a partir de la crisis financiera delmes de agosto de 2008, que ha modificado cla-ramente las reglas del juego. Hasta la fecha im-

peraba una competitividad en el ámbito tributa-rio entre todos los territorios, donde las juris-dicciones de baja tributación encontraron sunicho de mercado en el desarrollo de activida-des financieras con el objetivo de cumplir conla deslocalización. La crisis financiera ha pues-to en alerta a las administraciones de los terri-torios con una fiscalidad menos competitiva,reclamando una necesidad clara de coordina-ción entre ellas, con el fin de evitar más pérdi-das en los recursos públicos. Con esta finalidadse busca la implicación de las institucionessupranacionales a fin de que abanderen este

proceso de coordinación y se inste por el aban-dono de la competencia fiscal cuando resulte

perjudicial. A partir de este momento, se creaun frente común en contra de los paraísos fisca-les, y se les exige una cooperación inmediata enmateria de intercambio de información. Y eso






se hace de forma coordinada entre todas lasadministraciones y para todos los territorios.

Justo es decir que el Comité de Asuntos fisca-les de la OCDE ya empezó a trabajar en el año1998 sobre los efectos perniciosos de esta com-

petitividad fiscal y el papel de los paraísos fis-cales, estableciendo unos criterios para la iden-tificación de los mismos. Sin embargo, sus re-sultados prácticos han sido totalmente insufi-cientes, dado que hasta ahora no ha habido uninterés muy claro por parte de todas las admi-nistraciones en seguir las pautas dadas por la

OCDE de coordinación entre las distintas sobe-ranías. De hecho, aquél fue el primer paso por la lucha contra los territorios de baja tributa-ción y su publicación inició un intenso debatecon las distintas soberanías afectadas, pero susefectos no se empiezaron a ver hasta el año2004.

Como hemos dicho, la aparición de la crisisfinanciera (año 2008) y los efectos de la misma

han supuesto un cambio radical de la situacióndescrita. La rápida pérdida de recursos públi-cos, la aparición de las drásticas tensiones fi-nancieras en los mercados de capitales y la

puesta en escena de la posible insolvencia delos sistemas financieros ha reclamado una claranecesidad de coordinación entre todos los esta-dos y, en concreto, entre las diferentes adminis-traciones tributarias con el fin de hacer un fren-te común ante la situación creada y tratar de

garantizar que los recursos públicos no dismi-nuyan por razón de la deslocalización, o dichode otra forma, hacer un frente común por lalucha contra los paraísos fiscales. Reflejos deestas acciones quedaron patentes en la cumbrede Londres del 2 de abril, y en la cumbre dePittsburgh del 24 de septiembre, ambas en el2009, donde se exigió de los paraísos fiscales lafirma de un mínimo de doce convenios de in-tercambio de información con otros territorios,

de acuerdo con el modelo y contenido de laOCDE, para no salir en la lista negra de las

jurisdicciones no cooperativas de la OCDE.Los territorios que no tuvieran firmados estenúmero de convenios en el mes de marzo de2010 serían objeto de sanciones y medidascoordinadas por parte de todos los estados.Sobre esta cuestión volveremos más adelante.

Por otra parte, dentro de la Unión Europea eleje Merkel - Sarkozy ha liderado y está lideran-do con el fin de establecer acciones coordina-das en contra de estas jurisdicciones. Ejemplode estas acciones han sido las demandas deinformación de Alemania en Liechtenstein, larevisión del alcance de la Directiva sobre la fis-calidad del ahorro, las propuestas de acuerdoentre la CEE y Liechtenstein o Suiza para elintercambio de información, la presión deFrancia en Mónaco y en Andorra para la firmade los convenios para el intercambio de infor-mación o, en otro contexto, las presiones queha sufrido Suiza con el IRS americano, que handerivado en la entrega de datos bancarios de

personas residentes en los EE.UU. al amparodel artículo 26 del convenio Suiza-EE.UU. otambién la presión de la OCDE para la firma delos convenios de intercambio de informaciónentre Andorra, Mónaco, San Marino y los dife-rentes estados de la UE, entre otros.

Como conclusión de todas estas actuaciones,queda claro que en el campo de los impuestosdirectos éstos tienen el punto de conexión conla residencia de las personas, de manera tal quelos residentes en un estado tienen que tributar en el territorio donde residen por toda la rentamundial que obtienen. Y en este orden de co-sas, no hay motivo válido por el cual todas las

jurisdicciones no tengan que cooperar con lasotras administraciones en materia del intercam-

bio de información para hacer posible la aplica-






ción correcta del gravamen que gira bajo el principio de la renta mundial.

En este sentido, las instituciones supranaciona-les ya hace tiempo que trabajan para hacer

posible este asunto. Es el caso de la OCDE, que preparó un modelo de acuerdo internacional para el intercambio de información (TIEA)3 yque ha sido el instrumento mediante el cual seha exigido a los territorios de baja tributaciónsu adhesión y firma con el fin de que accedan adar información en materia tributaria, informa-ción que afecta de forma muy especial al sumi-

nistro de datos bancarios4. Este instrumento haobligado a algunos estados a modificar las res-

pectivas legislaciones internas de los territoriosde baja tributación que tenían el secreto banca-rio protegido por ley o, también en algunoscasos, por las respectivas normas constitucio-nales. Acto seguido, analizaremos todo esteconjunto de actuaciones en contra de estosterritorios.

2. El sentido de los paraísos, su identifica-ción y el inicio de la lucha contra ellos(OCDE, 1998)

No ha habido a lo largo de los últimos años unadefinición estandarizada de paraíso fiscal. Entérminos generales, podemos decir que el con-cepto de paraíso fiscal se asocia a aquellosterritorios que presentan unas ventajas quesupongan una reducción impositiva por las ren-

tas o patrimonios que pertenezcan a personasque residan en otras jurisdicciones y, a la vez,garanticen un cierto nivel de confidencialidadrespecto a la identidad de su beneficiario. Estascondiciones llevan a que un estado con un sis-tema fiscal con altos tipos impositivos que apli-que determinados incentivos fiscales selecti-vos, consiga que una renta o un tipo de inver-sión concreto no tribute de forma efectiva5.Esta situación por si misma no tiene que ser

determinante de la condición de paraíso fiscal,aunque suponga una competencia desleal en elmarco de la fiscalidad internacional. Sin em-

bargo, se tiene que respetar que cada territorioestablezca su fiscalidad de acuerdo con losobjetivos de política económica que crea con-venientes, valorando esmeradamente los efec-tos que comportan los incentivos selectivos quetienen como único objetivo captar inversiones

por motivos exclusivamente fiscales. Lo querealmente se pide en el contexto internacionales una cooperación en el campo del intercam-

bio de información, de forma que este inter-

cambio de información permita aplicar los principios de tributación en residencia sobre la base de la renta mundial. Ante esta compleji-dad, a la vez que calificar qué territorios son ono paraíso fiscal, se ha optado por considerar que el criterio fundamental se da cuando un te-rritorio tiene nula o baja tributación y al mismotiempo no intercambia información (criterio de

falta de transparencia) con respecto al benefi-ciario final de las rentas o rendimientos de las

inversiones6.

Como ya hemos dicho antes, los efectos de laglobalización han comportado un incrementoconsiderable de las relaciones económicasentre los diferentes territorios. En consecuen-cia, las inversiones se han ido localizando enaquellas jurisdicciones donde su rentabilidadha resultado más elevada. En este sentido, nohay duda de que el factor fiscal se convierte en

determinante de la rentabilidad final de lasinversiones. Así, mientras que las relaciones e-conómicas se van internacionalizando, las po-testades tributarias se mantienen retenidas den-tro de los límites territoriales que las mismasdeterminan, es decir, las normas fiscales sóloson de aplicación dentro de la soberanía de laque emanan, aspecto que plantea y ha plantea-do ciertos problemas en su aplicación a nivelmundial. Este conflicto sucede cuando los resi-






dentes en un territorio resultan grabados por surenta mundial, ya que si parte de sus rentas sesitúan en lugares donde no se pagan impuestos

y no hay forma de intercambiar información,estas rentas quedan desfiscalizadas. La inclu-sión en el gravamen personal dependerá exclu-sivamente del propio contribuyente. Sólo a tra-vés de una coordinación entre las diferentesadministraciones en materia de intercambio deinformación puede garantizar una correcta apli-cación de los tributos. No obstante, el interésindividual de cada estado para convertirse enreceptor de inversiones había llevado a una

competencia en materia tributaria y a una totaldesfiscalización de los factores más móviles delas economías. Hasta hoy, podemos afirmar quelas rentas del capital que se obtienen o generanen territorio distinto a aquél donde reside su

beneficiario no tributan, y éste es el aspecto quese tiene que cambiar de forma radical y urgen-te. De hecho, éste es el objetivo que se hanimpuesto las organizaciones supranacionales7 yque se resume en establecer mecanismos de

asistencia administrativa y de coordinación en-tre las administraciones de los diferentes terri-torios, y que se centra en pedir –o exigir– lacolaboración de los territorios –paraísos fisca-les– que han estado actuando como receptoresde inversiones por los motivos antes apuntados.

En este orden de cosas la OCDE ha centrado eldebate en el intercambio de información y lalucha contra los territorios definidos como

paraísos fiscales. Sin embargo, resulta funda-mental diferenciar dos situaciones bien distin-tas. Por una parte, tenemos aquellos territoriosque han tenido un nivel muy bajo de imposi-ción o incluso ha sido inexistente, pero quenunca han adoptado medidas de competenciafiscal o centradas en captar inversiones. Y por otra parte, hay otros territorios que teniendo unsistema tributario desarrollado, han diseñadomedidas o incentivos selectivos para captar

inversiones exteriores a cambio de no aplicar imposición alguna. Así, mientras los primerosno han hecho nada especial para convertirse en

territorios de baja tributación, los segundos hantomado una conducta activa con el fin de cap-tar inversiones y llegar a ser atractivos para losinversores extranjeros. Esta diferencia es fun-damental a la hora de valorar las medidas queen la actualidad se proponen en contra de losterritorios de baja tributación. Y decimos que esfundamental porque tiene en cuenta el hecho deque los primeros territorios no han actuado deforma activa para convertirse en paraísos fisca-

les, sino que se han limitado a no desarrollar ciertos tributos, por no tener necesidad. El casoes que las particularidades de estos territorioslos han convertido en lugares de destino de lasinversiones procedentes de otros estados, queaprovechando la ausencia de fiscalidad y el nointercambio de información consiguen que susrendimientos no tributen en ningún sitio8. Perolo que tiene que quedar claro es que este pro-

blema no lo ha generado el paraíso fiscal, sino

que es una infracción del inversor residente enel otro estado, al no incluir las rentas foráneasdentro de su base de tributación en el estadodonde reside. Para alcanzar esta meta es total-mente necesario que estos territorios cooperenen la vía de la asistencia administrativa. Es eneste punto donde se centran los esfuerzos de laOCDE, respetando al mismo tiempo las potes-tades tributarias de todos los territorios, inclui-das las de los paraísos fiscales, en el sentido de

que cada jurisdicción tiene que poder estable-cer libremente los tributos que estime conve-nientes, pero sin hacer del secreto bancario ydel anonimato de los beneficiarios de las inver-siones un negocio. Por lo tanto, el camino es elintercambio de información.

Como hemos dicho, no hay duda de que losterritorios tienen que ser completamente libresde establecer sus propios modelos de imposi-






ción de acuerdo a sus necesidades presupuesta-rias y a los objetivos de política económica ysocial que hayan definido. Pero por otra parte,

es evidente que si todos los sistemas fiscalesestuvieran completamente armonizados la eva-sión tributaria quedaría reducida muy significa-tivamente. Es difícil defender que la solución

pase por que todos los estados tengan que tener un mismo nivel impositivo. Si lo que se quierees reforzar el principio de tributación en resi-dencia, hay que ir implantando de forma siste-mática un modelo de intercambio de informa-ción entre todos los estados, que permita a las

diferentes administraciones aplicar la normati-va fiscal de forma eficiente. Aquellos territo-rios, calificados o no como paraísos fiscales,que no cooperaran con este intercambio deinformación tendrían una posición más com-

prometida, porque esta cooperación no tieneque suponer un coste para ninguna administra-ción, sino que sólo va en la línea de permitir lacorrecta aplicación de la tributación en el esta-do de residencia de las personas. Y es que éste

es el punto clave. Aquellos territorios que ha-yan hecho del diferencial tributario y de la con-fidencialidad del inversor un negocio serán losmás reticentes a colaborar en esta línea deactuación.

Con el objetivo de limitar los efectos pernicio-sos que la competitividad tributaria estabacomportando para las economías de muchosterritorios se inició un proceso de coordinación

entre las diferentes jurisdicciones, liderado por la OCDE, que a la vez permitía identificar cuá-les eran los territorios no cooperativos en este

proceso de coordinación. El resultado de estasactuaciones se resume en la publicación de laOCDE, que bajo el título “Harmful Tax Com-

petition: An Emerging Global Issue”9 plasmólos criterios que han permitido identificar a losterritorios de baja tributación, y analiza todauna serie de prácticas tributarias que define

como regímenes fiscales preferentes y que,según la OCDE, son el motivo de la competen-cia fiscal perjudicial, en la medida en que de-

gradan la recaudación de otros territorios.

De hecho, la publicación de este Rapport fue elinicio de un intenso debate entre distintas juris-dicciones con el objetivo de que estas prácticascompetitivas fueran eliminadas de los respecti-vos sistemas fiscales internos, y limitar así losefectos de una competitividad fiscal agresivaentre los estados, vistas las consecuencias quede estas prácticas se podían derivar y que se

resumen en una reducción general de los recur-sos públicos y una incorrecta asignación de lariqueza en términos internacionales. A la vez,se plantea ya entonces la necesidad de identifi-car cuáles son en realidad los paraísos fiscales,que dentro del marco de la competencia fiscal

perjudicial, han creado los instrumentos nece-sarios que han permitido vehicular las inversio-nes sin identificación de los beneficiarios fina-les y que del secreto bancario han hecho un

negocio financiero Estas razones reclaman trabajar con unos compromisos mínimos y nece-sarios para garantizar unos principios de trans-

parencia y un efectivo intercambio de informa-ción. Los criterios inicialmente establecidos enel Informe con el fin de definir si determinadas

jurisdicciones tenían o no la consideración de paraíso fiscal eran: la inexistencia de impues-tos, como criterio primordial, y el cumplimien-to de alguno de los tres criterios adicionales: a)

falta de efectivo intercambio de información; b) falta de transparencia, entendida ésta a nivellegislativo, legal o administrativo, y c) falta deactividad sustancial. No obstante, estos crite-rios fueron objeto de modificación, y el relati-vo a la actividad sustancial fue perdiendoimportancia. Como resultado de este trabajo, se

publica un nuevo informe que bajo el título“Towards Global Tax Co-operation: Progressin Identifying and Eliminating Harmful Tax






Practices”10 identifica a un total de 35 territo-rios11 considerados como territorios no coope-rativos en el intercambio de información, y se

les da un periodo transitorio de un año con elfin del que suscriban un compromiso de inter-cambio de información y adecuen sus sistemasfiscales y jurídicos a las premisas que la OCDEreclama. Este periodo transitorio fue prorroga-do hasta febrero del 200212 y un total de 31 ju-risdicciones suscribieron el mencionado com-

promiso relativo a la implantación de un meca-nismo de intercambio de información y de ade-cuación en la transparencia de sus sistemas tri-

butarios y financieros.

Posteriormente, y como resultado de lo quehemos explicado, el 18 de abril de 2002 se

publicó una lista de los territorios que se califi-caron como no cooperativos13, por motivo deno haber firmado el compromiso con laOCDE14. Recordamos que este compromisocon la OCDE determinaba una obligación defirma de convenios bilaterales de intercambio

de información con otros territorios. Sinembargo, se tiene que destacar que hay algunas

jurisdicciones, que habiendo firmado el compromiso, no han avanzado en la firma de nin-gún convenio, sencillamente porque no les hainteresado, hecho que ha cuestionado la validezde las actuaciones de la OCDE hasta la fecha, yha generado ciertas tensiones entre los diferen-tes estados, que se han visto agravadas por razones de la crisis financiera del año 200815,16.

La OCDE, para presionar en el campo de lacooperación administrativa y defender su posi-ción, propone que todos los estados implantenunas medidas coordinadas contra estos territo-rios que no cooperan. Estas medidas son inter-nas de cada estado y comprenden la aplicaciónde retenciones en el origen, la aplicación denormas de transparencia fiscal internacional, lano deducibilidad de gastos procedentes de estos

territorios, la aplicación de valores de mercado,la inversión de la carga de la prueba de que lasoperaciones son reales y se corresponden a pre-

cios de mercado, etc.

Todas aquellas jurisdicciones que habían mani-festado su compromiso de intercambiar infor-mación han sido incorporadas al llamadoGlobal Forum on Taxation para el desarrollo delos estándares de transparencia y el efectivointercambio de información con finalidades fis-cales. Estos acuerdos de intercambio de infor-mación toman como base el modelo de conve-

nio para el intercambio de información de laOCDE17. Con posterioridad, y tal y como seconcedió en la cumbre de Berlín de 2004, el“Global Forum” abre una revisión de losaspectos legales y administrativos para la trans-

parencia y el intercambio de información en unámbito de actuación de más de 80 jurisdiccio-nes. Sin embargo, en aquella cumbre se puso demanifiesto que hay ciertas discrepancias en laaplicación de los criterios, hecho que da lugar a

la introducción del concepto de “Level Playing Field”, que garantizara un mismo ámbito deaplicación de los principios de transparencia

para todos los territorios18.

Ello tuvo lugar con la publicación del “Tax Co-operation: Towards a Level Playing Field -2006 Assessment by the Global Forum onTaxation”, estudio del cual se han hecho cuatroactualizaciones, y en el que se hace mención

del grado de avance de cada jurisdicción, laúltima de las cuales fue presentada en la cum-

bre de Pittsburg el 24 de septiembre de 2009.De esta información, lo que interesa destacar esque desde el año 2006 se ha marcado por partede la OCDE una línea clara de actuación enmateria de transparencia y de intercambio deinformación, centrada en la cooperación admi-nistrativa de acuerdo con las reglas que contie-






ne el modelo de convenio. Estos estándaresconstituyen unas bases aceptadas y consolida-das por parte de las instituciones supranaciona-les, incluyendo a la UE, al G-8, a las NacionesUnidas y posteriormente al G-20. Todas estasinstituciones reconocen y apoyan de formaexpresa los trabajos de la OCDE en la materiae instan de forma casi obligatoria a que todaslas jurisdicciones cumplan con los objetivos deestos estándares, planteando un conjunto deactuaciones coordinadas en contra de aquellosterritorios no cooperativos que no acepten

dichas medidas, dejando muy claros los dosmensajes siguientes: por una parte, la necesi-dad de proteger las finanzas públicas y los sis-temas financieros, y, por otra, que la era delsecreto bancario ya ha tocado a su fin.

En este orden de cosas, queda claro que todosel territorios de la OCDE han aceptado el actualcontenido del artículo 26 del modelo de conve-nio internacional para evitar la doble imposi-

ción19, incluidos aquellos territorios que en sudía formularon reserva al contenido del mismo.Éste sería el caso de Luxemburgo, Suiza, Bél-gica y Austria, que a fecha de hoy, ya han fir-mado novaciones de los convenios firmados,con otros territorios, incorporando los nuevosestándares de la OCDE plasmados en el actualartículo 26 del modelo de convenio. Estos terri-torios tienen ya firmados más de doce conve-nios con el redactado actual de este artículo 26.

Por otra parte, Hong Kong, Macao y Singapur,que habían manifestado su oposición al Global

Forum, han modificado sus respectivas legisla-ciones internas para adecuarlas a los nuevosestándares de cooperación administrativa. Tam-

bién Andorra, Liechtenstein y Mónaco, identi-ficados como territorios no cooperativos en elaño 2002, han aceptado los nuevos estándares,

han iniciado los cambios internos legislativos para poner en práctica el intercambio de infor-mación y han ido firmando convenios bilatera-les sobre la materia.

En la actualidad más de cien convenios para elintercambio de información habían sido firma-dos hasta el mes de noviembre de 2009, y másde 60 convenios internacionales para evitar ladoble imposición han sido revisados desde elmes de abril de 2009.

Por último, Costa Rica, Malasia, Filipinas yUruguay, territorios inicialmente no identifica-dos como no cooperativos20 pero con una legis-lación interna y unas particularidades que im-

pedían la aplicación de intercambio de infor-mación, fueron identificados por la OCDE enla cumbre de Londres del 2 de abril de 2009.Estos territorios se han comprometido a modi-ficar sus legislaciones internas y a aceptar losestándares de la OCDE.

Por lo tanto, podemos decir que las actuacionesde la OCDE a fecha de hoy han estado del todosatisfactorias y que la cooperación administra-tiva entre todos los territorios es ya un hecho,destacando que el secreto bancario total y her-mético hoy es ya historia. Sin embargo, se debehacer especial mención al hecho de que la asis-tencia administrativa hoy aceptada por los esta-dos no es total y automática, sino todo lo con-

trario. La solicitud de información es a deman-da concreta y esta demanda de informacióndebe estar suficientemente motivada y razona-da. Es decir, no vale que un estado pida infor-mación genérica sobre un conjunto de contribu-yentes, sino que tiene que ser caso por caso y

justificando los motivos por los cuales se pidela información y que ésta no se ha podido obte-ner de otra forma.






El estado actual de los compromisos y la cooperación de todos los territorios es el siguiente21:






3. La posición de España. Las últimas medi-das contra los paraísos fiscales: La Ley 36/2006

La legislación española no ha incluido nuncauna definición del concepto de paraíso fiscal.Únicamente el Real Decreto 1080/199122 esta-

bleció una lista de aquellos territorios que tení-an, a los efectos de la norma española, la con-sideración de paraíso fiscal, pero sin definirlos.Esta lista cerrada ha dado lugar a la aplicaciónconcreta de ciertas reglas de tributación en al-gunas de las figuras tributarias del sistema fis-cal español, conocidas como normas antiparaí-so23. Y, a la vez, también ha servido para regu-lar algunas obligaciones en normas de carácter administrativo24. Esta lista, se define como unmodelo cerrado, en el sentido de que sólo tie-nen esta consideración los territorios incluidosen esta lista negra, a diferencia de lo que pasaen otras jurisdicciones en las cuales la califica-ción está determinada por el hecho de si haydiferencias en los impuestos en concreto25. Cla-ro está que el sistema de lista da más seguridad

jurídica, pero también es cierto que la identifi-cación de algunos territorios como tales resultacompleja y en algunos casos comprometida,tanto por si se incluyen como por si no. Los cri-terios iniciales en la identificación de los terri-torios se fundamentaba en la reducida imposi-ción directa sobre rentas y/o patrimonios y lafalta de transparencia en la información. Lo que

pasa es que la valoración de estos criterios esen algunos casos arbitraria de forma que ni son

paraísos todos los que están en la lista ni estántodos los que lo son26.

Por otra parte, la lista se tiene que ir actualizan-do, porque los sistemas fiscales de los estadosvan cambiando y también cambian las relacio-nes internacionales entre los territorios. La listaen cuestión ha planteado problemas respecto alcaso de Chipre y Malta, ya que, al formar partede la Unión Europea como estados de pleno

derecho, no se permite a España que apliquemedidas antiparaíso contra otros estados miem-

bros, por motivos de la discriminación que la

regulación supone. Además a Chipre y a Maltales es de aplicación directa la Directiva de Asis-tencia Administrativa27 y, por lo tanto, resultanobligados a un suministro de información bas-tante más amplio que el previsto en el modelode convenio de la OCDE de intercambio deinformación y en el contenido del artículo 26del modelo de convenio de la OCDE para evi-tar la doble imposición internacional.

Por otra parte, y teniendo en cuenta los criteriosapuntados por la OCDE, y también con la fina-lidad de evitar conflictos con otros territorios,España introdujo el camino de salida de la lista

para aquellos territorios calificados como para-ísos fiscales por la norma española28. El caminoes doble: o bien la firma y entrada en vigor deun convenio internacional para evitar la dobleimposición internacional, con cláusula de inter-cambio de información29, o bien la firma y en-

trada en vigor de un acuerdo de intercambio deinformación en materia tributaria, en en el cualse prevea que el territorio deje de tener la con-sideración de paraíso fiscal.

La Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de Me-didas de Prevención del Fraude en su disposi-ción adicional primera30, introduce una triplecalificación de los territorios de baja tributa-ción y que son: los paraísos fiscales, los territo-

rios de nula o baja tributación y los territorioscon los que existe un intercambio de informa-ción tributaria. Este desdoblamiento del con-cepto, antes aglutinado bajo el título de paraísofiscal, supone un avance en virtud del cual cadafigura tributaria o cada regulación concreta se

podrá remitir libremente a alguno de los tresconceptos, que actúan de forma autónoma. Eneste orden de cosas, es importante destacar queesta disposición adicional da cobertura de ley al






criterio de lista negra que se regula por víareglamentaria, aunque esta habilitación suponeuna extralimitación de per se, dado que inciden

de forma directa en la determinación de ciertoselementos esenciales de los tributos que siem-

pre precisan de reserva de ley31.

Las medidas defensivas o antiparaíso que con-tiene la normativa española se pueden resumir en las siguientes:

· Lista cerrada de paraísos fiscales.

· Normas de transparencia fiscal internacional.

· Aplicación de retenciones en origen.· Restricciones en la aplicación de bonificacio-

nes, deducciones y exenciones.

· Carga de la prueba en las operaciones hechascon estos territorios que acredite que las ope-raciones se han hecho a precios de mercado.

· Cambios de residencia de personas físicas,que computan a partir del quinto año de lacomunicación del cambio.

· Presunción de residencia para las sociedadesconstituidas en paraísos fiscales o territoriosde nula tributación que tengan un control o lamayor parte de sus activos en España (art. 8LIS según redacción dada por la Ley36/2006).

· Determinación del valor de mercado en trans-misiones de participaciones o derechos efec-tuadas en territorios donde no haya un efecti-vo intercambio de información.

· Medidas administrativas y de control, en elsentido de tramitar las verificaciones previasde inversiones en origen o destino en los

paraísos fiscales.

Estas medidas son internas de la legislaciónespañola, como todas las medidas defensivas.Pero son las que la propia OCDE recomendó

para que todos los territorios las apliquen de

forma coordinada contra los territorios no cooperativos.

4. Conclusiones

Como conclusiones de todo lo que hemosexplicado hasta aquí, podemos decir que ellargo camino de la lucha contra los paraísos fis-cales tiene ya dibujado un inicio y un final. Hansido nueve años de debates y presiones políti-cas importantes entre las diferentes jurisdiccio-nes para evaluar si era o no indispensable unacoordinación entre todos los estados. Lo ciertoes que la crisis financiera ha acelerado de unaforma estrepitosa la necesidad de llegar a unasolución, que se ha traducido en una clara nece-sidad de coordinación entre las distintas sobe-ranías, donde los territorios de baja tributación,o mal llamados paraísos fiscales, han tenidoque acceder a las exigencias impuestas. Hoy elnegocio basado en el secreto bancario y el ano-nimato de los titulares de las inversiones hacaducado. Esta situación está obligando a ade-

cuar las economías y sectores financieros deestos territorios de baja tributación, para aco-modarlos a unas dimensiones más acordes a laactividad productiva interna. Este es el esfuer-zo que se les pide hacer a estas jurisdicciones,que deberían cooperar de forma indiscutible enel intercambio de información desde el mes demarzo de 2010, a partir de la presentación por la OCDE del grado de cumplimiento de loscompromisos tomados en la cumbre de Pitts-

burg del 24 de septiembre de 2009. Hasta aho-ra, se ha planteado el intercambio de informa-ción a demanda concreta. En el tiempo, es posi-

ble que se exija más.

Notas

1 Éste sería el caso de los trusts, los partnerships, los contra-tos fiduciarios, las sociedades con acciones al portador, lasfundaciones privadas, el secreto bancario y la figura de los prestanombres, entre otros.






2 Prueba de esta actividad la podemos encontrar en el númerode entidades bancarias por persona, total de pasivos banca-rios por habitante, comparación del peso del sector financie-ro en el PIB de territorios como Luxemburgo, Suiza,Bahamas, y de otros territorios de baja tributación.

3 Este modelo de convenio fue preparado por la OCDE en elaño 2002, en versión bilateral, para ser firmado entre dosestados, y en versión multilateral, para ser firmado entrediversos estados. A fecha de hoy, se han preparado para sufirma más de 150 convenios bilaterales para el intercambiode información siguiendo este modelo.

4 El acceso a la información bancaria ha sido uno de los obje-tivos fundamentales de la OCDE. Ya en el año 2000 laOCDE hizo público el informe bajo el título “Improving Access to Bank Information for Tax Purposes” donde se

abordaban los problemas y limitaciones al suministro de lainformación bancaria y la compatibilidad con el secreto ban-cario.

5 Éste sería el caso de Suiza, Luxemburgo y Austria, entreotros territorios, donde las respectivas normativas internasestablecen que determinadas rentas de no residentes no sonobjeto de tributación, mientras que sus sistemas fiscalessometen a altos tipos de gravamen las rentas de sus residen-tes.

6 Éstos son los dos criterios que aplica la OCDE para conside-rar que un territorio tiene la consideración de paraíso fiscal.El hecho de que no tenga establecida una fiscalidad mínima,no permite calificarlo como tal si el territorio cumple con unmínimo de transparencia, intercambiando información. Por lo tanto la clave está en el intercambio de información bajolos mínimos que impone la OCDE en la propuesta de conve-nio.

7 OCDE, FMI, ONU.

8 Éste podría ser el caso de Andorra, donde el único incentivoha sido la existencia de un secreto bancario protegido por ley,como ha existido y existe en otros territorios, no por motivosfiscales sino por razones de confidencialidad de las personas.Sin embargo, el sistema legal de Andorra no ha permitido la

constitución de sociedades por parte de no residentes y no hahabido legislación en materia de trust, fundaciones particula-res, u otras formas jurídicas para garantizar el anonimato delos inversionistas.

9 OCDE, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue, 1998.

10 OCDE, Towars Global Tax Co-operation: Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices. Report to the 2000 Ministerial Council Meeting and Recommen-dations by the Committee on Fiscal Affairs, de fecha 26 de junio de 2000.

11 Estos territorios son los siguientes: Andorra, Anguila,Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas,Bahréin, Barbados, Belice, Dominica, Gibraltar, Granada,Guernsey/Sark/Alderney, Isla de Man, Islas Cook, Islas

Marshall, Islas Turks y Caicos Islas Vírgenes Británicas,Islas Vírgenes de los Estados Unidos, Jersey, Liberia,Liechtstein, Maldivas, Mónaco, Montserrat, Nauru, Niue,Panamá, Samoa, Seychelles, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Tonga, Vanuatú.

12 OCDE. The OECD'S Project on Harmful Tax Practices: The2001 Progress Report. OCDE, 14 de noviembre de 2001.

13 OCDE. The OECD List of Unco-operative Tax Havens.OCDE, 14 de abril de 2002. Los territorios recogidos en lalista son: Principado de Andorra, Principado de Liechs-tenstein, Liberia, Principado de Mónaco, Islas Marshall,República de Nauru y República de Vanuatu.

14 Los territorios que firmaron el compromiso son: Bermuda,Islas Caimán, Chipre, Malta, Mauricio, San Marino, AnguilaAntigua y Barbuda, Aruba, Bahamas, Bahréin, Belice, IslasVírgenes Británicas, Islas Cook, Dominica, Gibraltar,Granada, Guernsey, Isla de Man, Jersey, Montserrat, AntillasHolandesas, Niue, Panamá, Samoa, San Cristóbal (S. Kitts)y Nieves, Santa Lucía, Seychelles, San Vicente y lasGranadinas, Islas Turks y Caicos, Islas Vírgenes de losEstados Unidos, Barbados, Maldivas y Tonga.

15 Este sería el caso de Belice, Islas Cook, Dominica, Granada,Montserrat, Nauru, Niue, Panamá, Santa Lucía y Vanuatu.

16 Los territorios que en fecha de 2 de abril de 2009 no habíanfirmado el compromiso de intercambio de información y, por lo tanto, se calificaron como no cooperativos eran:Principado de Andorra, Liechtenstein y Mónaco. Lo quesucede es que la OCDE en fecha de 2 de abril revisó la listae incluyó otros territorios, a los que haremos referencia másadelante.

17 OCDE, Model Agreement on Exchange of Information onTax Matters (TIEAs). OCDE, 2002. Éste es el modelo deconvenio para el intercambio de información que se presen-tó en dos versiones: bilateral, para ser firmado entre dos esta-dos, y multilateral, por si se firmaba entre un número mayor de territorios.

18 El resultado de este concepto se plasma en el Global Forumde Melbourne en el año 2005.

19 Este artículo determina la forma y los mecanismos de asis-tencia administrativa que regula el modelo de convenio inter-nacional para evitar la doble imposición entre dos estados.Algunos territorios como Suiza habían formulado reserva aeste artículo, en el sentido de que el convenio no permitíaintercambiar información. Este aspecto es el que ha sidoobjeto de modificación.

20 No identificados por la OCDE en el año 2002.






21 OCDE, Progress report on the jurisdictions surveyed by theOECD global forum in implementing the internationallyagreed tax standard. Estado de la aplicación de los acuerdosde intercambio de información a fecha de 16 de diciembre de

2009.

22 Real Decreto 1080/1991, de 5 de julio, por el que se determi-nan los países o territorios a que se refieren los artículos 2,apartado 3, número 4, de la Ley 17/1991, de 27 de mayo, deMedidas Fiscales Urgentes, y 62 de la Ley 31/1990, de 27 dediciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991.

23 En el caso de IRPF, residencia, TFI, no deducción gastos,etc.

24 Es el caso de las declaraciones de inversiones extrangeras enEspaña o de las inversiones españolas en el exterior, dondese imponen trámites específicos de declaración, cuando ha

involucrado en las operaciones a declarar territorios califica-dos como paraísos fiscales

25 Por ejemplo, un criterio sería que no se aplique un impuestoequivalente o que la diferencia en la tributación difiera enmás de un 50 o 75%.

26 Sería el caso de Costa Rica, Guatemala o Uruguay donde noha habido intercambio de información y las rentas off shoreno son base de tributación de los impuestos.

27 Directiva 76/308/CEE.

28 Esta modificación se hizo por el Real Decreto 116/2003.

29 El contenido de esta cláusula está determinado por el artícu-lo 26 del modelo de convenio de la OCDE.

30 Disposición adicional primera. Definición de paraíso fis-

cal, de nula tributación y de efectivo intercambio de infor-

mación tributaria.

1. Tendrán la consideración de paraíso fiscal los países oterritorios que se determinen reglamentariamente.

Dejarán de tener la consideración de paraíso fiscal aque-llos países o territorios que firmen con España un conve-nio para evitar la doble imposición internacional concláusula de intercambio de información o un acuerdo deintercambio de información en materia tributaria en el

que expresamente se establezca que dejan de tener dichaconsideración, desde el momento en que estos convenioso acuerdos se apliquen.

Los países o territorios a los que se refiere el párrafoanterior volverán a tener la consideración de paraíso fis-cal a partir del momento en que tales convenios o acuer-dos dejen de aplicarse.

2. Existe nula tributación cuando en el país o territorio deque se trate no se aplique un impuesto idéntico o análo- go al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, al Impuesto sobre Sociedades o al Impuesto sobre la Rentade No Residentes, según corresponda.

A efectos de lo previsto en esta disposición, tendrán la

consideración de impuesto idéntico o análogo los tribu-

tos que tengan como finalidad la imposición de la renta,

siquiera parcialmente, con independencia de que el obje-to del mismo lo constituya la propia renta, los ingresos o

cualquier otro elemento indiciario de esta. En el caso del

Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, también

tendrán dicha consideración las cotizaciones a la

Seguridad Social en las condiciones que reglamentaria-

mente se determinen.

Se considerará que se aplica un impuesto idéntico o aná-

logo cuando el país o territorio de que se trate tenga sus-

crito con España un convenio para evitar la doble impo-

sición internacional que sea de aplicación, con las espe-

cialidades previstas en el mismo.

3. Existe efectivo intercambio de información tributaria con

aquellos países o territorios a los que resulte de aplica-

ción:

a. Un convenio para evitar la doble imposición interna-

cional con cláusula de intercambio de información, siem-

pre que en dicho convenio no se establezca expresamente

que el nivel de intercambio de información tributaria es

insuficiente a los efectos de esta disposición; o

b. Un acuerdo de intercambio de información en materia

tributaria, siempre que en dicho acuerdo se establezca

expresamente que el nivel de intercambio de información

tributaria es suficiente a los efectos de esta disposición. No obstante lo anterior, reglamentariamente se podrán

fijar los supuestos en los que, por razón de las limitacio-

nes del intercambio de información, no exista efectivo

intercambio de información tributaria.

4. Las normas de cada tributo podrán establecer especiali-

dades en la aplicación de las normas contenidas en esta

disposición.

5. Se habilita al Gobierno para dictar cuantas disposiciones

sean necesarias para el desarrollo y aplicación de lo

regulado en esta disposición adicional.

31 Disposición transitoria segunda. Aplicación transitoria de

la consideración de paraíso fiscal.

En tanto no se determinen reglamentariamente los países o

territorios que tienen la consideración de paraíso fiscal, ten-

drán dicha consideración los países o territorios previstos

en el artículo 1 del Real Decreto 1080/1991, de 5 de julio,

por el que se determinan los países o territorios a que se

refieren los artículos 2, apartado 3, número 4, de la Ley

17/1991, de 27 de mayo, de Medidas Fiscales Urgentes, y 62

de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos

Generales del Estado para 1991.






¿Eliminamos

los subsidios fiscalesa la vivienda? ¿o talvez no? (*)Miguel Ángel López GarcíaUniversidad Autónoma de Barcelona

Resumen: El propósito de este trabajo

es discutir algunos de los efectos dediversas formas de articular los subsi-dios a la vivienda, habitual y en propie-dad, implícitos en el impuesto sobre larenta personal. Se argumenta que dife-rentes diseños de estos subsidios fiscales

pueden dar lugar a diferentes efectossobre el precio del activo vivienda. Paraello se exploran las consecuencias de ladistinción entre los “incentivos al aho-rro” (políticas universales que no distin-guen entre las viviendas pre-existentes ylas de nueva creación) y los “incentivosa la inversión” (políticas selectivas diri-gidas específicamente a las viviendasnuevas). Se afirma que el ordenamientofiscal existente actualmente en España

equivale a la conjunción de un incentivoal ahorro positivo y un incentivo a lainversión negativo. En base a esa distin-ción se analizan las consecuencias de laeliminación de los actuales subsidios ala vivienda y de la sustitución de un

incentivo al ahorro por un incentivo a lainversión. El trabajo termina con algu-

nas reflexiones sobre la dirección de lastransferencias intergeneracionales indu-cidas por los procesos de boom inmobi-liario y el papel que puede jugar la polí-tica impositiva para revertirlas.

1. Introducción

No parece muy original comenzar diciendo quela problemática ligada a la vivienda se hallaentre aquéllas que suscitan más preocupaciónen la sociedad española. Y si esto ya era asídurante los periodos de boom inmobiliario, nolo es menos en la presente coyuntura, ni pareceque vaya a cambiar en un futuro próximo. Lasrazones son bien conocidas y no es este el lugar

para recordarlas. Por su parte, las consecuen-cias se están manifestando, y a buen seguro lo

seguirán haciendo, durante largos años y en unavariedad de fenómenos sociales. De entre losinstrumentos que podrían contribuir a paliar el“problema de la vivienda”, con frecuencia sesuele señalar al sistema fiscal como uno de los

principales candidatos. De forma más concreta,las miradas suelen dirigirse a la imposiciónsobre la renta personal y a la forma de tenenciaen propiedad. Es por ello que el tratamiento fis-cal favorable concedido a la vivienda habitual

ocupada por su propietario constituye una delas preferencias fiscales con mayor apoyo ciu-dadano. Sin embago, tampoco faltan las vocesque abogan por eliminar estos subsidios fisca-les, tildados con un dedo acusador de contribuir a las alzas de precios y acabar en los bolsillosde los constructores-promotores.


¿Eliminamos los subsidios fiscales a la vivienda? ¿o tal vez no?

Miguel Ángel López García




El propósito de este trabajo es discutir algunosde los efectos de diversas formas de articular los subsidios a la vivienda, habitual y en pro-

piedad, implícitos en el impuesto sobre la renta personal. En aras de la simplicidad, no se ten-drá en cuenta la decisión respecto a la forma detenencia propiedad-alquiler, como tampoco lassegundas residencias u otros motivos para man-tener viviendas en las carteras privadas.Aunque este supuesto pueda ser tildado comorestrictivo, su propósito no es otro que poder ver en puridad los efectos de las diversas polí-ticas discutidas, sin que éstos se vean desdibu-

jados por otras circunstancias, sin duda rele-vantes, pero ajenas a las consecuencias deaquéllas.

La sección 2 presenta el marco para el análisisen la situación hipotética sin impuestos y sub-sidios, especificando el comportamiento de losconsumiores y el del sector de la construcciónresidencial. En la sección 3 se introducen losdiversos impuestos y subsidios relacionados

con la vivienda, particularmente las desgrava-ciones incorporadas a la imposición sobre larenta personal y los impuestos que gravan lastransacciones de vivienda. Se argumenta que en

presencia de impuestos o subsidios fiscalesdiferentes ligados a las viviendas nuevas y usa-das, la condición de arbitraje entre los preciosal consumidor de los dos tipos de vivienda setraduce en una relación entre los precios al pro-ductor de ambas modalidades. La sección 4 se

centra en los factores que pueden afectar al pre-cio del suelo y la relación que puede existir entre los precios de la vivienda y el suelo. Lasección 5 plantea la pregunta de si todas lasdesgravaciones a la vivienda tienen los mismosefectos, e introduce la crucial distinción entrelos “incentivos al ahorro” y los “incentivos a lainversión” en vivienda. Se discuten los efectosde ambas políticas sobre el precio real de lavivienda pre-existente y sobre el stock de capi-

tal residencial, y se razona por qué el actualordenamiento equivale a un incentivo al ahorro

positivo y un incentivo a la inversión negativo.

En la sección 6 se somete a discusión la propo-sición que afirma que los subsidios fiscales a lavivienda son capturados por los contructores-

promotores. La sección 7 utiliza los resultadosde las anteriores para evaluar la pregunta queda título al trabajo. Se muestra cómo la sustitu-ción del actual incentivo al ahorro por unincentivo a la inversión genuino provocaría dis-minuciones en el precio de la vivienda adicio-nales a las derivadas de la mera eliminación de

aquél, y que, en cambio, la reducción en elstock de vivienda sería menor. Se argumentatambién que el artífice de la política dispone deuna variedad de parámetros fiscales con los quemantener una cantidad de vivienda dada condiferentes, y en particular menores, precios dela vivienda pre-existente. De todo ello se con-cluye que el “problema” con las desgravacio-nes fiscales por vivienda habitual no es algoinherente a las mismas, sino que radica en su

rediseño para conseguir los objetivos deseadoscon los mínimos efectos laterales. La secciónfinal reflexiona sobre la dirección de las trans-ferencias intergeneracionales de renta y riquezainducidas por los booms inmobiliarios y el

papel que puede jugar la política impositiva.

2. Un marco para el análisis

El marco de referencia para la discusión de las

secciones posteriores está constituido por unmodelo de vivienda agregado que aproxima elfuncionamiento del mercado de la vivienda,habitual y en propiedad, en España. Si bien elobjetivo último es evaluar los efectos de dife-rentes instrumentos fiscales, antes de proceder a la introducción de la fiscalidad y la discusiónde sus consecuencias sobre las decisiones devivienda, en esta sección se analiza la hipotéti-ca situación sin impuestos ni subsidios. Deben,






por tanto, especificarse el comportamiento delos consumidores y el de la construcción deviviendas nuevas por parte del sector de la

construcción residencial.

La demanda de stock de vivienda se deriva dela demanda primaria de servicios de vivienda,que es el bien básico cuyas características sonconsideradas deseables por los consumidores.Como en el caso de cualquier otro bien, depen-derá del “precio” de aquellos sevicios (es decir,el valor marginal que el propietario “se paga así mismo”), de la renta (entendida como renta

permanente o de ciclo vital en contraposición ala mera renta corriente) y de toda una serie devariables sociodemográficas (como la estructu-ra por edades de la población, los patrones deformación de hogares, o las pautas de emigra-ción) que a los presentes propósitos puedentomarse como exógenas al mercado de vivien-da.

En el mercado de stock de vivienda, o, si se

prefiere, de la vivienda como activo, el consu-midor-propietario consumirá-adquirirá stock devivienda hasta el punto en que su valoraciónmarginal del capital residencial sea igual a sucoste marginal. Esta condición puede reinter-

pretarse directamente como la igualdad entre elvalor de alquiler marginal generado por unaunidad de stock de vivienda y la noción de“coste de uso” del capital residencial. Esta últi-ma tiene en cuenta cualquier coste asociado a la

propiedad de una vivienda. En particular, inclu-ye el coste de oportunidad de los fondos propios invertidos en la misma (es decir, los rendi-mientos del capital que hubiera generado lamejor inversión alternativa posible realizadacon fondos propios), los intereses de los capita-les ajenos utilizados si la compra entrañaendeudamiento (es decir, los intereses del prés-tamo suscrito para la adquisición), los gastosasociados a la depreciación física y al manteni-

miento de la unidad de vivienda, así como loscostes debidos a cambios en el valor nominalde la propia vivienda (lo que, si la expectativa

es que ésta aumente en valor, comporta unaganancia de capital o incremento de patrimo-nio, es decir, un “coste negativo”). Uno de lostérminos que incluye la noción de coste de usoes la variación en el precio real del activovivienda, variación que, en rigor, no puede ser sino la variación esperada en ese precio. Estocomporta introducir el papel jugado por lasexpectativas. Sin entrar en detalles, podemosacotar dos extremos en el grado de sofistica-

ción de los agentes económicos: por un lado podemos suponer que ésta es máxima, y enconsecuencia que sus expectativas son raciona-les, en el sentido de que incorporan en cadamomento toda la información relevante y elloles lleva a no realizar errores sistemáticos; por el otro se puede suponer que son del todo tor-

pes y que sus expectativas son estáticas, esdecir, que consideran que el futuro no hará másque replicar el presente.

Por su parte, la producción de la industria de laconstrucción residencial dependerá de las can-tidades utilizadas de los factores productivossuelo, trabajo y materiales de construcción. Enconsecuencia, la oferta de viviendas nuevasdependerá del precio a que pueden venderseéstas y de los precios de aquellos factores pro-ductivos, así como de una serie de variablesexógenas al mercado de vivienda (de las que el

precio de las construcciones alternativas a lavivienda y el estado de la tecnología constitu-yen dos ejemplos). Desde luego, el suelo emer-ge como un factor productivo crucial en la pro-ducción de viviendas de nueva creación. Enesta sección el precio del suelo se toma comouna variable exógena, cuya endogenización serelega hasta la sección 4. Si de la inversión resi-dencial bruta se resta la depreciación resultarála inversión residencial neta, es decir, la varia-






ción en el tiempo del propio stock de capitalresidencial.

Puede valer la pena discutir brevemente losefectos de variaciones de las variables tomadascomo exógenas en los párrafos anteriores. Así,un aumento en la medida relevante de la rentadará lugar a un aumento en la demanda destock de vivienda y, tanto a corto como a largo

plazo, apuntará a incrementos en el precio realde la vivienda y en el stock de capital residen-cial. Los mismos resultados son de esperar dereducciones en los tipos de interés nominales y

de aumentos en la tasa de inflación general. Por el contrario, unos precios del suelo mayoresdesalentarán la oferta de vivienda de nueva cre-ación y darán lugar a un menor stock de vivien-da y a un mayor precio real de ésta.

3. Añadiendo los impuestos y subsidios a lavivienda

Ahora ya podemos extender el marco básico para incluir la variedad de aspectos con los quela fiscalidad actualmente vigente en Españaafecta al mercado de la vivienda habitual en

propiedad. El Impuesto sobre la Renta de lasPersonas Físicas (IRPF) incorpora diversas dis-

posiciones referidas a la vivienda habitada por su propietario. En primer lugar, no se efectúaimputación de cantidad alguna como rendi-miento del capital inmobiliario derivado de la

vivienda habitual. En segundo lugar, existe unadeducción en la cuota del impuesto por adqui-sición de la vivienda habitual del contribuyen-te, con un límite máximo por principal e intere-ses de capitales ajenos tomados conjuntamente.Y, en tercer lugar, los incrementos de patrimo-nio puestos de manifiesto con ocasión de laenajenación de una unidad de vivienda se segravan a tipos reducidos y, bajo ciertas condi-ciones, se hallan exentos en su totalidad.

Adicionalmente, existen otras figuras tributa-rias que guardan relación con la vivienda. Así,el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) se

recauda sobre una base constituida por el valor catastral de la unidad de vivienda, y los pagosasociados no son deducibles ni de la base ni dela cuota del IRPF. En cuanto a los impuestossobre las transacciones de viviendas, las denueva creación se gravan al tipo reducido delImpuesto sobre el Valor Añadido (IVA), al quedebe añadirse el Impuesto sobre Actos Jurí-dicos Documentados (IAJD) con ocasión de lainscripción registral. Por su parte, las adquisi-

ciones de viviendas usadas se hallan sometidasal Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales(ITP).

El coste de uso del capital residencial se veráafectado por los anteriores gravámenes. Así,deben añadirse los impuestos sobre la propie-dad inmobiliaria exigidos a nivel local. Másimportante, al precio nominal al productor (esdecir, al precio que obtiene quien enajena una

unidad de vivienda), deben añadirse los impuestos que gravan las transacciones de vivien-da, y sobre el precio resultante pueden invocar-se los subsidios fiscales por pagos de principal.Esto da lugar al precio nominal al consumidor de una unidad de vivienda que acaba satisfa-ciendo quien la adquiere. Por otro lado, ladeducción de la cuota en el IRPF por pagos deintereses reduce el tipo de interés asociado alendeudamiento. Este, junto con el coste de

oportunidad de los fondos propios (neto de losimpuestos sobre la renta personal pagadoscomo rendimiento del capital mobiliario) y larelación préstamo/valor determinan el tipo deinterés nominal relevante.

Un aspecto que de forma deliberada no sesubrayó lo suficiente en la sección anterior estáasociado a que la oferta de viviendas nuevasdepende del precio de las viviendas nuevas, no






del precio de las viviendas usadas. No se insis-tió más porque en aquel estadio del análisis nohabía ni impuestos ni subsidios, y puesto que

las viviendas nuevas y ya construidas eran con-sideradas como homogéneas (i.e., como susti-tutos perfectos) podía hablarse de “el” preciode la vivienda, sin más. Ahora, sin embargo, lascosas pueden ser diferentes. Naturalmente, seafirmará que para que esta objeción sea rele-vante los precios de ambos tipos de viviendadeberán ser diferentes, y no precisamente por razones de calidad y heterogeneidad. Si, comose hace en este trabajo, se utiliza la categoría

“capital residencial”, éste se considera comoalgo homogéneo, de suerte que (los serviciosde vivienda generados por) las viviendas nue-vas y las usadas se consideran como indistin-guibles. Desde luego, esto no es sino un ejerci-cio de abstracción, pues en la realidad las uni-dades de viviendas nuevas y usadas no consti-tuyen sustitutos perfectos. Sí que son, sinembargo, sustitutos próximos, al igual que loson los coches de primera y de segunda mano

(una analogía que, por cierto, se utilizará másadelante). Para fijar las ideas, consideremosuna situación en que el precio de una viviendanueva es X Euros y el de una vivienda usada esY Euros. Naturalmente, en esta segunda habríaque realizar un desembolso de (X - Y) Euros

para dejarla igual que la nueva. Es precisamen-te el uso de esta “prima a la novedad” el que

permite comparar los precios de las viviendasnuevas y usadas como si ambas se trataran de

capital residencial, sin más adjetivos.

El punto importante es que incluso si lasviviendas de nueva creación y las usadas sonconsideradas como homogéneas, sus precios al

productor (es decir, antes del impuesto quegrava sus transacciones y de la desgravacióninvocable en el impuesto sobre la renta), pue-den diferir como consecuencia de su diferenteconsideración a efectos fiscales. En otras pala-

bras, si existen impuestos diferentes sobre lastransacciones y/o subsidios fiscales diferentesen la adquisición de ambos tipos de unidades

de vivienda, el precio al productor de la vivien-da nueva diferirá de su contrapartida para lavivienda existente. En efecto, las transaccionesde una vivienda ya construida son objeto degravamen al tipo del ITP. Por su parte, unavivienda de nueva creación está sujeta al pagodel IVA, al que debe añadirse el IAJD. Adi-cionalmente, y si bien actualmente ambos tiposde vivienda pueden acogerse a la misma deduc-ción por compra de vivienda en el IRPF, con

independencia de si se trata de una unidad yaconstruida o de nueva creación, nada obliga aque esto deba ser necesariamente así. De he-cho, este fue precisamente el caso en algunosejercicios fiscales de los ya lejanos años 80.

Para ello consideremos la situación en que, junto al porcentaje efectivo de desgravación por adquisición de una vivienda ya construida,existe un subsidio dirigido única y exclusiva-

mente a la adquisición de una unidad de vivien-da de nueva construcción. Puede pensarse enuna deducción incrementada de la cuota delIRPF que puede invocarse en los pagos de prin-cipal (¡que no de intereses!) asociados a lacompra de una vivienda nueva, pero no de unavivienda usada. Puesto que unidades de vivien-da con las mismas características, ya sean nue-vas o usadas, deberán tener al mismo precioneto al consumidor (i.e., se han de vender, al

menos potencialmente, al mismo precio por parte de quien las adquiere), existirá una condi-ción de arbitraje entre los precios al consumi-dor de éstas tras los impuestos y subsidios. Estacondición exigirá la igualdad de los precios alconsumidor netos en ambas modalidades, y, asu vez, permite escribir el precio al productor de las viviendas nuevas en función del preciode las usadas y de los tipos impositivos y desubsidio para ambas modalidades.






Resulta claro entonces que los precios al pro-ductor de las viviendas viejas y nuevas seránlos mismos sólo si lo son los tipos de los im-

puestos que gravan sus transacciones y lostipos de los subsidios que se pueden invocar ensu adquisición. En caso contrario, ambos pre-cios simplemente diferirán. En la ordenaciónvigente en la actualidad, en que los subsidios ala compra de la vivienda no distinguen entre lasmodalidades nueva y usada, la condición dearbitraje anterior tan sólo incorporará los tiposde gravamen sobre aquéllas. Empero, tal ycomo se argumenta más abajo, la diferencia-

ción entre los tratamientos fiscales de lasviviendas nuevas y las usadas constituye una

posibilidad de resultados prometedores.

En suma, haciendo uso de la condición de arbi-traje discutida en los párrafos anteriores, lainversión residencial bruta podrá escribirse enfunción del precio de las viviendas usadas, delos parámetros fiscales también discutidos másarriba y de los precios de los factores producti-

vos usados en su construcción. Finalmente, res-tando la depreciación como porcentaje delstock existente, resultará la inversión residen-cial neta, la cual, a su vez, proporciona la evo-lución temporal del stock de capital residencialcomo función del precio de las viviendas usa-das, del stock de viviendas existentes, de lostipos impositivos gravados a, y los subsidiosinvocables con, las viviendas nuevas y usadas,además de las variables consideradas comoexógenas.

4. Precios de la vivienda y precios del suelo

A buen seguro que el lector hará ya un buenrato que se pregunta por qué en este trabajo nose habla más del suelo y de su precio, los cua-les suelen ser presentados como uno de los

principales factores de incidencia en los merca-dos de vivienda. De hecho, la única referencia

que se ha hecho al suelo hasta ahora ha sido alreferirse a su papel como factor productivo enla construcción de viviendas nuevas y la rele-vancia de su precio, junto con los de los otrosfactores, en la determinación de la inversiónresidencial bruta. En realidad, de lo anterior sesigue que, a nuestros efectos, el suelo no es unfactor en la producción de servicios de vivien-da. Pero sí que lo es ¡y muy importante! en la

producción de stock de vivienda de nueva cre-ación. En cualquier caso, tanto la intuicióncomo la evidencia informal, por no hablar delas discusiones públicas, apuntan a la existen-cia de fuertes interrelaciones entre los merca-dos de vivienda y de suelo. De ahí que resulteinsatisfactorio considerar, como se ha hechoimplícitamente hasta ahora, que el precio delsuelo es una variable exógena. Esto lleva direc-tamente a la introducción de ese precio comouna variable endógena en los modelos devivienda agregados.

A este respecto, tanto la inversión residencial bruta como el propio stock de vivienda emer-gen como candidatos a constituir algunos de los

principales condicionantes del precio del suelo.La primera porque el comportamiento de laconstrucción residencial proporciona una indi-cación de la “temperatura” del mercado inmo-

biliario. Después de todo, cuanto más vigorososea el ciclo inmobiliario, más solicitado será unsolar en cierta localización, y con ello mayor ladisponiblidad al pago por parte de los adquiren-tes potenciales. El segundo por un argumentode tipo ricardiano ligado a las teorías de la loca-lización residencial, en el sentido de que cuan-to mayor sea el stock de vivienda mayor será el

precio del suelo. Naturalmente, a estas dos va-riables habría que añadir las relacionadas conlas regulaciones referidas al uso del suelo por

parte de los diversos niveles de gobierno, parti-cularmente los gobiernos locales.






Esta “endogeneización” del precio del suelo para hacerlo depender de la inversión residen-cial bruta y el stock de vivienda puede introdu-

cirse sin problemas en la modelización de laconstrucción residencial implícita en las sec-ciones anteriores. En efecto, ésta no dependeráahora explícitamente del precio del suelo, sinode los factores de los que lo hace éste. El resul-tado es que la inversión residencial bruta podráescribirse en función del precio de las vivien-das usadas, del stock de vivienda y de los pará-metros fiscales. Es importante notar que con un

precio del suelo endógeno la inversión residen-

cial bruta deviene más inelástica que cuandolos precios del suelo se consideran como unavariable exógena. Una vez más, restando ladepreciación obtendremos la inversión residen-cial neta, y con ella la evolución temporal delstock de vivienda.

También vale la pena señalar que de la modeli-zación propuesta de las influencias del preciodel suelo en el mercado de vivienda se sigue deforma directa una relación entre los precios de

los activos inmobiliarios, en el sentido de queel precio del suelo se ve afectado por el preciode la vivienda. Se trata esta de una relación queha sido ampliamente señalada como caracterís-tica de los mercados de vivienda y suelo enEspaña. El argumento es que cuanto mayor seael precio de la vivienda nueva (y, por arbitraje,también el de la usada), mayor será el preciodel suelo. El mecanismo de transmisión de los

precios de la vivienda nueva a los precios del

suelo es simple: unos precios incrementados dela vivienda nueva están asociados a una mayor inversión residencial, y ésta, a su vez, presiona-rá sobre los precios del suelo.

5. ¿Son todas las desgravaciones a la vivien-da iguales en sus efectos?

Aquellos lectores aficionados a las matemáti-cas se habrán percatado de que la discusión

efectuada hasta ahora describe implícitamenteun “sistema dinámico”. En efecto, por un lado,el comportamiento de los consumidores-pro-

pietarios de vivienda, añadiendo las considera-ciones referidas a la formación de expectativas,

proporciona implícitamente la variación en eltiempo del precio real de la vivienda (en rigor,de la usada, pero también de la nueva usando lacondición de arbitraje entre ambos precios dis-cutida más arriba) dados ciertos niveles de ese

precio y del stock de capital residencial (y,naturalmente, de las variables tomadas comoexógenas, tanto fiscales como no fiscales). Por

el otro, el comportamiento de la inversión resi-dencial bruta, resultante de las decisiones deconstrucción de viviendas nuevas, y su interac-ción con la depreciación del stock existente,determinan la variación en el tiempo del stock de capital residencial (de nuevo, para valoresconcretos de las variables exógenas).

Por tanto, dadas unas condiciones iniciales,resulta posible caracterizar las trayectorias tem-

porales del precio real de la vivienda y del

stock de capital residencial bajo el mecanismoconsiderado de formación de expectativas, asícomo los estados estacionarios, entendidos co-mo equilibrios a largo plazo. Estos últimos es-tán constituidos por las situaciones en que tantoel precio real de la vivienda como el stock decapital residencial no varían, de manera que noexisten ni ganancias ni pérdidas reales de capi-tal vivienda y la inversión residencial neta esnula. De esta manera, el modelo reseñado pro-

porciona un marco de referencia con el queevaluar los efectos de variaciones de las variables consideradas como exógenas (en nuestrocaso las ligadas a la fiscalidad). Adicional-mente, estas variaciones pueden ser, por unlado, permanentes o transitorias, y, por el otro(si las expectativas son racionales) anticipadaso no anticipadas. Desde luego, el modelo puedeextenderse, al coste de alguna complicaciónanalítica, para incluir tanto el crecimiento de la






población a alojar como las variaciones de larenta por hogar. No parece que las ganancias enrealismo compensen estas complicaciones adi-

cionales.

Ahora ya estamos en disposición de subrayar las diferencias entre los denominados “incenti-vos al ahorro” y los “incentivos a la inversión”,dirigidos en nuestro caso al activo vivienda.Los incentivos al ahorro en vivienda puedenaplicarse a la adquisición de una unidad devivienda con independencia de si es nueva o

pre-existente, mientras que los incentivos a la

inversión en vivienda tan sólo pueden invocar-se cuando la vivienda es de nueva creación. Por así decirlo, los primeros son “universales”,mientras que los segundos son “selectivos”, o,si se prefiere cargar las tintas, abiertamente“discriminatorios”. En términos algo más téc-nicos, los incentivos al ahorro mantienen inal-terado el precio relativo de las viviendas nue-vas y usadas, mientras que los incentivos a lainversión modifican, a favor de estas últimas,

el precio relativo de ambos tipos de vivienda.

El punto crucial es que diferentes diseños de lasdesgravaciones por vivienda pueden tener dife-rentes efectos, particularmente sobre los pre-cios reales de la vivienda como activo. Ello sederiva de la condición de arbitraje entre los pre-cios al productor de las viviendas nuevas y usa-das que se discutió en la sección 3. Puede obte-nerse una intuición rápida de las consecuencias

de esta condición de arbitraje y del funciona-miento de los incentivos a la inversión median-te el recurso al mercado de coches nuevos ycoches usados, que, como se avanzó más arri-

ba, comparten con la vivienda el hecho de ser sustitutos próximos. En particular, ¿cuál seríael efecto sobre el precio de los coches usadosde la eliminación del impuesto de matricula-ción de los coches nuevos? ¡Sin duda, una dis-minución del precio de los coches usados!

Un ejemplo de incentivo al ahorro en viviendaes la introducción de una desgravación “univer-sal”, en el sentido de que es invocable tanto

para una vivienda nueva como para una usada.Los efectos de esta política consistirían en unaumento de la cantidad de stock de capital resi-dencial, pero también de su precio. Por el con-trario, un ejemplo de incentivo a la inversión envivienda estaría constituido por un aumento delos subsidios fiscales invocables en la adquisi-ción de viviendas nuevas y/o una reducción delos impuestos que gravan sus transacciones,todo ello sin modificar sus contrapartidas para

las viviendas usadas. Puesto que, por la condi-ción de arbitraje discutida más arriba, unidadesde vivienda igualmente atractivas deben ven-derse al mismo precio, este tipo de política darálugar a un precio menor para el capital residen-cial existente. Adicionalmente, esto es sólo una

parte de la historia, pues si bien los subsidiosdirigidos a la vivienda nueva disminuyen el

precio de las viviendas existentes, generaránuna mayor actividad constructora. El resultado

será entonces un mayor stock de capital resi-dencial.

Esta discusión sugiere que resulta posible con-seguir a largo plazo efectos idénticos sobre elstock de capital residencial con ambos tipos de

política, pero que los efectos sobre los preciosde la vivienda usada son totalmente distintos.En el caso de un incentivo al ahorro el resulta-do es un aumento, mientras que con un incenti-

vo a la inversión el resultado es una disminu-ción. Adicionalmente, y, desde luego, no menosimportante, los efectos a corto plazo sobre los

precios reales del activo vivienda son tambiénradicalmente diferentes. Mientras que la intro-ducción de un incentivo al ahorro en viviendase capitalizará en precios mayores de las vi-viendas existentes, un incentivo a la inversiónse capitalizará en unos precios menores delstock de capital residencial. Y ello, además, con






independencia de si la reforma impositiva esanticipada o no anticipada por los agentes eco-nómicos. Una vez más, esto ilustra la importan-

cia de distinguir entre las políticas que incenti-van el “ahorro” en vivienda de las que restrin-gen los beneficios fiscales a la “inversión”genuina en vivienda.

Podemos ahora pasar a caracterizar la situaciónvigente en España. Actualmente, la deducciónen la cuota del IRPF por principal e interesesderivados de la adquisición de la vivienda habi-tual es la misma tanto si se trata de una unidad

nueva como pre-existente. Sin embargo, losimpuestos que gravan las transacciones devivienda son diferentes, siendo de aplicación eltipo reducido del IVA más el IAJD para unavivienda nueva y el ITP para una usada. Esteordenamiento es equivalente a la conjunción deun incentivo al ahorro positivo y a un incentivoa la inversión negativo. Cuando se comparanlas situaciones a largo plazo sin impuestos ysubsidios y la asociada al ordenamiento actual

en nuestro país, el resultado es un aumento enel stock de vivienda pero también un aumentodel precio real de la vivienda usada. Y debetambién apuntarse que la imposición diferen-cial sobre las transacciones de viviendas nue-vas y usadas (más desfavorable para las prime-ras) se manifiesta en que el stock de vivienda ysu precio sean, respectivamente, menores ymayores que los que prevalecerían si los gravá-menes fueran los mismos para ambos tipos de

vivienda.

Antes de terminar esta sección debe subrayarseque el hecho de que el énfasis, tanto hasta ahoracomo en lo que sigue, se coloque en el preciode las viviendas usadas (precio real y al pro-ductor) proviene de la observación obvia deque éstas constituyen la parte del león de lariqueza inmobiliaria de las familias (dado el

pequeño volumen relativo de la nueva inver-

sión residencial en un instante dado del tiempo). Y ésta pertenecerá a los estratos de másedad de la población. Por tanto, cuanto más

altos sean los precios de estas viviendas, mayor será la cantidad de sus recursos de ciclo vitalque los más jóvenes y las generaciones futurasdeberán dedicar para adquirir sus viviendas, loque dejará en sus manos menos recursos paraconsumir y ahorrar. Expresado de otra manera,los aumentos en los precios de las viviendasusadas comportarán una transferencia de rentay riqueza a favor de las generaciones de másedad, propietarias de los activos unmobiliarios,

y en contra de las generaciones más jóvenes ylas por nacer, que en algún momento adquiriránesos activos. De la misma manera, si medianteun diseño adecuado de la política impositiva yde subsidios resultara posible conseguir reduc-ciones en el precio de la vivienda sin por ellodisminuir el stock de la misma, las transferen-cias intergeneracionales irían en sentido contra-rio, i.e., en favor de las generaciones más jóve-nes y las por nacer y en contra de las de más

edad. Algunas consideraciones sobre estaimportante cuestión se retoman en la secciónfinal.

6. ¿Son capturados los subsidios a la vivien-da por los constructores-promotores?

El marco esbozado en las secciones anteriores permite encarar una cuestión siempre presenteen las discusiones sobre vivienda y fiscalidad,

que además resulta sumamente espinosa. Estarezaría algo así como: ¿es cierto que los subsi-dios fiscales a la vivienda se capitalizan enmayores precios de venta de la nueva construc-ción? Desde luego, la respuesta a esta preguntatiene consecuencias no sólo asignativas, sino,sobre todo, distributivas, toda vez que con unarespuesta afirmativa las desgravaciones seríancapturadas por los promotores-constructorescon un escaso o nulo impacto sobre los com-






pradores. El argumento a favor del “sí” podríaresumirse como sigue. Dada la máxima canti-dad que una familia puede permitirse pagar por una vivienda (determinada por sus ingresos y

por los tipos de interés asociados al endeuda-miento), la introducción de una desgravación

por compra de vivienda permitirá que aquellacantidad se vea suplementada por el subsidiofiscal. Pero la oferta de vivienda es inelástica ylos incrementos en la demanda hechos posibles

por los subsidios no generarán una mayor can-tidad de vivienda, sino que se trasladarán haciaunos precios mayores. Esto acabará benefician-do a los constructores-promotores, así como alos propietarios de suelo. De esta manera, lossubsidios fiscales a la vivienda apareceríancomo bastante inútiles, por no hablar del dedoacusador que los señalaría como distributiva-mente perversos.

El argumento se basa en que la oferta de stock de vivienda es totalmente inelástica, lo que dalugar a que el precio de ese stock aumentecomo consecuencia de los subsidios fiscales.Desde luego, en un momento dado, la disponi-

bilidad de capital residencial es la que hay, nimás ni menos, y en ese sentido puede caracte-rizarse como inelástica. Pero esto no es enmodo alguno sinónimo de constancia. Es preci-samente la construcción residencial la que, res-tando la depreciación, determina la inversiónresidencial neta, y, en suma, la variación en eltiempo del capital residencial. La validez delargumento sería por tanto total si el stock devivienda estuviera dado como una constante, yno sería muy diferente de la proposición Ri-cardiana estándar de que un impuesto (subsi-dio) sobre un factor de oferta inelástica es ple-namente soportado (capturado) por ese factor,que vería cómo su precio como activo baja(sube) en el valor presente descontado de lacorriente de impuestos (subsidios) futuros.

La mejor forma de ver hasta qué punto puedehaber o no efectos capitalización es considerar una situación inicial sin tratamiento fiscal favo-

rable y rastrear los efectos derivados de suintroducción. Para fijar las ideas considerare-mos la introducción de un subsidio “universal”,es decir, un incentivo al ahorro en vivienda queadopta la forma del porcentaje de deducción enla cuota del IRPF actualmente vigente enEspaña. Adicionalmente, supondremos que tal

política es permanente y que no es anticipada por los agentes económicos. En aras de la simplicidad podemos tomar un equilibrio a largo

plazo como punto de partida. La introducciónde una desgravación por compra de vivienda,nueva o usada, daría lugar a un nuevo equili-

brio estacionario con unos precios y stock mayores. El efecto capitalización de la política,sin embargo, estará asociado a la variación del

precio real del activo vivienda en el momentoen que se instaura aquélla. Puesto que el stock de vivienda es fijo en ese instante, también loserá el alquiler nocional que “vacía” el merca-

do. Como la política hace disminuir el costemarginal de los servicios de vivienda y el alqui-ler nocional no ha experimentado variaciones,el efecto será una presión sobre los precios delas viviendas existentes. Si las expectativas delos agentes son racionales (¡y todavía más si lasexpectativas son estáticas!), el precio de lavivienda aumentaría de forma instantánea amodo de “sobre-reacción”, y a partir de ese ins-tante describiría una trayectoria que converge-

ría al nuevo precio de la vivienda de equilibrioa largo plazo (y con un stock de vivienda quetambién crecería paulatinamente).

Comparando los equilibrios inicial y finalresulta claro que los precios de la vivienda hanaumentado, pero el efecto capitalización tuvolugar en el instante en que se introdujo la polí-tica. Y fueron los propietarios del capital resi-dencial existente en ese instante los que obtu-






vieron una ganancia de capital “caída delcielo”, algo de lo que no pudieron beneficiarselos que adquirieron su vivienda con posteriori-

dad, puesto que los subsidios fiscales ya sehabían “capitalizado” en los precios. Este efec-to capitalización no tiene nada que ver con elhecho de que, posteriormente, los precios rea-les de la vivienda sean mayores al vigente en lasituación de partida. Al fin y al cabo, estos pre-cios incrementados tan sólo reflejan que lacurva de oferta de viviendas nuevas es crecien-te en el precio de éstas, lo que puede ser conse-cuencia de costes de ajuste internos (cuellos de

botella al expandirse la actividad) o externos(por ejemplo, precios de los factores, particu-larmente del suelo, crecientes) a la industria dela construcción residencial. Sin duda, aquellosconstructores-promotores con viviendas-listas-

para-la-venta en el instante en que se introdujola política también participaron de esa ganancia“caída del cielo”, pero no así los que construye-ron con posterioridad, que tan sólo tienen acce-so a la tasa de rendimiento alcanzable en cada

momento. En cualquier caso, el porcentaje deesas viviendas-listas-para-la-venta en relaciónal stock total es claramente despreciable, lo queno hace sino reforzar la proposición anterior deque son los propietarios de las viviendas exis-tentes cuando se instaura la política los quecosechan el “efecto capitalización”. Y esto hacemucho más complicado el análisis de los efec-tos distributivos, en la medida en que lasganancias de capital se distribuirán de forma

generalizada entre personas pertenecientes adistintos grupos de renta.

Desde luego, también se beneficiarían los propietarios del suelo si existe una relación entrelos precios del suelo y los precios de la vivien-da en línea con la discutida en la sección 4.Empero, este aumento del precio del suelo, alque sus propietarios asistirían encantados, es,en su naturaleza, indistinguible del que puede

tener lugar como consecuencia del funciona-miento “normal” del mercado de la vivienda. Y,

por cierto, si los ayuntamientos forman parte de

estos agentes propietarios de suelo, también participarán en el festín, de manera que bajocondiciones plausibles también lo harán susciudadanos si este mayor valor del suelo acabatraduciéndose en una mayor cantidad o calidadde los bienes y servicios públicos suministra-dos por las corporaciones locales.

7. ¿Eliminamos por completo las desgrava-

ciones a la vivienda o tan sólo cambiamos sudiseño?

Podemos ahora utilizar los resultados discuti-dos más arriba para evaluar la pregunta que datítulo a este trabajo: ¿Eliminamos los subsidiosfiscales a la vivienda? ¿O tal vez no, y sólo setrata de modificar su diseño? Podemos empezar con la supresión pura y simple de las actualesdesgravaciones por vivienda implícitas en laestructura del IRPF (sin alterar los gravámenes

sobre las transacciones de viviendas). Puestoque la ordenación vigente establece una deduc-ción de la cuota del impuesto, tanto por adqui-sición como por pago de intereses de capitalesajenos, sin distinguir entre las viviendas nuevasy las de segunda mano, se trataría de suprimir un incentivo al ahorro en vivienda. El efecto,tanto a corto como a largo plazo y durante el

periodo transitorio, sería una reducción del pre-cio real de la vivienda, que estaría acompañada

por una disminución del stock de vivienda. Siel objetivo era hacer bajar los precios sin dudael éxito estaría asegurado. Empero, si no sedeseaba reducir la cantidad de vivienda, podríadecirse, en términos algo coloquiales pero muygráficos, que sería algo así como “tirar el aguasucia del baño… con el niño dentro”.

Consideremos entonces la introducción de unincentivo a la inversión en vivienda genuino,






quizás en forma de una deducción incrementa-da cuando (y sólo cuando) la vivienda compra-da es de nueva creación, todo ello sin modificar ni la deducción por adquisición de vivienda desegunda mano ni los impuestos que gravan lastransacciones (y sin cambiar, por supuesto, ladeducción por intereses de los capitales aje-nos). Los efectos, al igual que antes a corto y alargo plazo, consistirían en un incremento delstock de vivienda, pero que se vería acompaña-do por una reducción del precio real de lavivienda usada.

A la vista de los resultados enunciados en losdos párrafos anteriores, una posibilidad a con-siderar es suprimir los subsidios a las viviendasusadas y restringirlos a las viviendas nuevas, esdecir, convertir un incentivo al ahorro en unincentivo a la inversión. Este sería desde luegoel caso con la eliminación de la desgravaciónactualmente existente para las viviendas usadas(por adquisición y por intereses hipotecarios)

sustituyéndola por una desgravación por adqui-sición invocable sólo para la compra (pero no

por el pago de intereses) de viviendas nuevas, ytodo ello sin modificar los impuestos que gra-van las transacciones de ambas. En términos deefectos sobre los precios, tanto la eliminacióndel incentivo al ahorro como la introduccióndel incentivo a la inversión operarían en lamisma dirección, dando lugar a reducciones enel precio real de la vivienda pre-existente adi-

cionales a las que aparecerían con la mera eli-minación. Por su parte, para valores “plausi-

bles” de los parámetros (entendiendo por talesla eliminación de un incentivo al ahorro de dosdígitos y la introducción de un incentivo a lainversión de sólo uno), el efecto final en loreferido a la cantidad de vivienda será unareducción en el stock de vivienda, pero con unvalor superior al de la mera supresión.

Claro que entonces, el lector perspicaz no deja-rá de preguntar si resulta posible conseguir unacantidad dada de stock de capital residencial

pero con diferentes, y, en particular, menores, precios reales al productor de la viviendausada. Sin duda, la respuesta a esta pregunta esafirmativa. Y la razón no resulta sorprendentecuando se observa que el artífice de la políticatiene cinco parámetros fiscales a su alcance: ladeducción por intereses de capitales ajenos uti-lizados en la adquisición de vivienda, lasdeducciones por principal para las viviendasnuevas y usadas, y los impuestos que gravan las

transacciones de cada una de esas modalidades.Todo ello sugiere que el “problema” con lasdesgravaciones fiscales por vivienda habitualno es algo inherente a las mismas, sino queradica en su rediseño para conseguir los objeti-vos deseados con los mínimos efectos laterales.

Y otras dos preguntas emergen de forma natu-ral. La primera hace referencia a los efectossobre las cuentas públicas de los incentivos al

ahorro y a la inversión en vivienda. La respues-ta es rápida y no requiere mucha discusión, yaque no es lo mismo un subsidio fiscal que

puede invocarse en la adquisición de cualquier unidad de vivienda que si sólo resulta de apli-cación cuando la unidad de vivienda es denueva creación. La segunda cuestión es mássutil y se refiere a cuáles son los efectos sobrelos precios al productor de las viviendas nuevascuando se usan los incentivos al ahorro y la

inversión en vivienda para mantener invariadauna cantidad vivienda y reducir los precios al productor de las viviendas usadas. No resultamuy difícil comprobar que el precio al produc-tor de las viviendas nuevas sería exactamente elmismo. En efecto, considérese en aras de lasimplicidad un equilibrio a largo plazo, en quela inversión residencial bruta es igual a ladepreciación del stock de vivienda. Puesto quese desea mantener constante este stock, tam-






bién lo será la inversión residencial bruta dereposición asociada. Y si lo hace la construc-ción residencial también lo hará el precio al

productor de las viviendas nuevas.

8. Un comentario final: booms inmobiliariosy transferencias intergeneracionales

Para finalizar, permíteme, amigo lector, que te pregunte si eres uno de aquellos (afortunados)que en su día compró a 3 una vivienda queahora vale 33. Si tu respuesta es afirmativa,deberás convenir conmigo en que el proceso deaumento de los precios inmobiliarios en Españaha dado lugar, y seguirá dando en el futuro, auna enorme transferencia de renta de los seg-mentos más jóvenes de la población (y lasgeneraciones futuras) a los de más edad, quehan (en rigor, hemos) visto cómo sus (nuestros)activos en forma de vivienda han experimenta-do una revalorización sustancial. Cuanto másaltos sean los precios de la vivienda, mayor será la cantidad de sus recursos de ciclo vital

que los más jóvenes y las generaciones futurasdeberán dedicar para adquirir las que ahora sonnuestras viviendas, lo que dejará en sus manosmenos recursos para ahorrar, consumir, y, por qué no, tener hijos.

Los efectos derivados de los periodos de boominmobiliario y los incrementos asociados de los

precios reales de la vivienda son entonces cla-ros: una masiva transferencia de renta y rique-

za de los segmentos más jóvenes de la pobla-ción a los de más edad. Por tanto, poder conse-guir reducciones en el precio de la vivienda sin

por ello reducir el stock de la misma daría lugar a transferencias de renta en favor de las genera-ciones más jóvenes y las por nacer y en contrade las de más edad, propietarias de los activosinmobiliarios. Los incentivos a la inversión envivienda constituyen un instrumento con el querevertir esos efectos, ya que al reducir los pre-

cios del stock de vivienda existente, inducentransferencias intergeneracionales que van enla dirección opuesta. El rediseño de los subsi-

dios fiscales a la vivienda habitual en propie-dad, reduciendo el papel de las actuales desgra-vaciones “universales” (i.e., invocables parauna vivienda con independencia de si es usadao de nueva creación), y confiando más en lasdesgravaciones selectivamente dirigidas a lasviviendas nuevas, constituye un instrumentocon el que intentar revertir aquellos efectos, yaque al reducir los precios del stock de viviendaexistente, inducen transferencias intergenera-

cionales que van en la dirección opuesta. Unatransferencia que bien podría contribuir a paliar uno de los efectos más devastadores que noshan legado como herencia los booms inmobi-liarios que ha experimentado España en su his-toria económica reciente.

Notas

(*) Los resultados presentados son consecuencia de una líneade trabajo sobre vivienda y fiscalidad auspiciada por elInstituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Economía yHacienda, cuyo soporte a la investigación se señala conagradecimiento. También ha recibido el apoyo institucionaldel Proyecto ECO2009-10003 del Ministerio de Ciencia eInnovación, y del Proyecto 2009SGR600 y la Xarxa deReferència en Economia i Polítiques Públiques del Depar-tament d’Innovació, Universitats i Empresa, Generalitat deCatalunya. Huelga decir que las opiniones y juicios verti-dos pertenecen exclusivamente al autor, y no pueden atri- buirse a ninguno de los organismos mencionados.






La Administración

Tributariaen España: retosy nuevos horizontesJorge OnrubiaUniversidad Complutense de Madrid

Resumen: En este artículo se abordan

los grandes retos que debe afrontar laadministración tributaria en España enun horizonte próximo. Estos hacen refe-rencia a la reducción efectiva de la com-

plejidad del sistema tributario, a la mejo-ra del cumplimiento fiscal a partir de laintroducción de estrategias de coopera-ción, la potenciación de comportamien-tos organizativos eficientes en las agen-

cias tributarias y el papel a desempeñar por las evaluaciones de eficiencia y laadopción de estrategias de “buenas prác-ticas”. El artículo también aborda lanecesidad de diseñar un modelo integralde administración tributaria para gestio-nar con eficacia un sistema fiscal comoel actual, claramente configurado a tra-vés de la compartición de la mayoría delas figuras impositivas.

CÓDIGOS JEL: D78, H21, H26, H77

PALABRAS CLAVE: administración tributa-ria, sencillez administrativa, complejidad im-

positiva, cumplimiento fiscal, descentraliza-ción.

1. Introducción

El objetivo principal de este artículo es tratar

los cuatro grandes retos que en un horizonte próximo tiene, en mi opinión, la administracióntributaria en España. A saber: la reducción efec-tiva de la complejidad del sistema tributario; lamejora del cumplimiento fiscal a partir de laintroducción de estrategias de cooperación; lamejora del comportamiento organizativo de lasagencias tributarias a partir de la institucionali-zación de las evaluaciones de eficiencia y laadopción de estrategias de “buenas prácticas”;y el diseño de un modelo integral de adminis-tración tributaria eficaz para gestionar un siste-ma fiscal como el actual ya claramente confi-gurado a través de la compartición de la mayo-ría de las figuras impositivas.

En cada uno de ellos, se trata de incorporar unareflexión basada en el punto de partida de lasituación actual de nuestra administración tri-

butaria, concebida en algunos casos de formaglobal -aquella que integra a todos los niveles

de gobierno, especialmente el estatal y el auto-nómico- y en otra, especialmente en la seccióncorrespondiente, de forma diferenciada. Laexperiencia internacional se ha tratado deincorporar a las recomendaciones incluidas enel trabajo, si bien se es consciente de la dificul-tad que entraña la implantación de medidasextraídas de realidades jurídicas y sociales enocasiones muy distintas. A pesar de ello, sedefiende aquí la necesidad de avanzar en línea

con la evolución seguida por los países másdesarrollados, a los que nos tratamos de aseme-

jar en su comportamiento económico. Tambiénse ha tratado de integrar las posiciones y reco-mendaciones que nos brinda la literatura hacen-dística sobre la administración de los sistemastributarios, si bien las limitaciones de espacio


La Administración Tributaria en España: retos y nuevos horizontes

Jorge Onrubia




de este artículo impiden incorporar con exhaus-tividad muchos de los contenidos disponibles.Por razón de síntesis, las propuestas recogidas

en el artículo deben entenderse como enuncia-tivas de programas de actuación que sin dudarequieren un desarrollo en profundidad, conestudios en los que las opiniones de los agentesimplicados resultan, como la experiencia inter-nacional muestra, imprescindibles.

La estructura del artículo es la siguiente. Trasesta introducción, la segunda sección aborda lacuestión de la complejidad fiscal y su influen-

cia en el comportamiento eficaz de la adminis-tración tributaria. La sección tres se encarga dereflexionar sobre la orientación de las estrate-gias que deben conseguir un mejor cumpli-miento tributario, dedicando una especial aten-ción a la cooperación y a las buenas prácticas.La sección cuatro está dedicada al problema dela eficiencia en el comportamiento organizativode la administración tributaria. La seccióncinco nos sitúa ante la realidad de administrar

un sistema fiscal compartido plenamente entreel Estado y los gobiernos autonómicos, valo-rando los últimos cambios introducidos por lareciente aprobación legal del nuevo modelo definanciación autonómica. El artículo concluyecon una síntesis de conclusiones.

2. La administración tributaria ante la com-plejidad del sistema fiscal

En la teoría de la Hacienda Pública es práctica-mente un axioma vincular la validez de un sis-tema fiscal con la calidad de la administracióntributaria encargada de gestionarlo1. No obstan-te, esta afirmación encierra a nuestro juicio unarelación biunívoca, pues tal y como señalaHasseldine (2009), no es menos cierto que elgrado de éxito de la gestión tributaria vienecondicionado en gran medida por el diseñodado a las figuras del sistema impositivo.

Detrás de esta interrelación emerge la complejidad inherente a todos los aspectos asociadoscon la aplicación real de los impuestos.

La reducción de esta complejidad ha encontra-do su fundamento teórico en el principio impo-sitivo clásico de la sencillez administrativa,inspirador, junto con los principios de neutrali-dad, justicia distributiva y flexibilidad, de laestructura ideal de un sistema tributario. Tra-dicionalmente, la literatura sobre reformas fis-cales asocia este principio a la consecuciónsimultánea de dos objetivos en parte contra-

puestos (Gale y Holtzblatt, 2002): uno, reducir al mínimo los costes de administración, enten-diendo por tales, todos aquellos en los queincurre un gobierno para hacer realidad larecaudación impositiva; y dos, minimizar loscostes de cumplimiento a los que han deenfrentarse los contribuyentes y el resto desujetos pasivos como consecuencia de la actua-ción de la administración tributaria.

Para juzgar adecuadamente la influencia del principio de sencillez administrativa en el des-empeño de la administración tributaria, hay quereconocer el carácter poliédrico de lo que en-tendemos simplificadamente por “complejidadde los sistemas fiscales”. En primer lugar, estacomplejidad viene determinada por la grancasuística de tratamientos diferenciados quenormalmente incorporan los códigos tributa-rios, la cual suele recogerse en todos los ele-

mentos de la estructura de las figuras impositi-vas. Esta realidad tiene un doble origen. Así, por un lado, la casuística nace de la pretensiónactiva del legislador de otorgar tratamientosdiferenciados entre hechos imponibles, basadosgeneralmente en argumentos más o menos cla-ros de equidad o, en otras ocasiones, aunquemenos, de neutralidad. No podemos pasar por alto, la enorme influencia que el proceso políti-co tiene en la introducción de estos tratamien-



Jorge Onrubia



tos diferenciados, tanto por la acción de los par-tidos políticos como de los grupos de interés,en ambos casos dirigida a conseguir beneficios

fiscales específicos para sus clientelas (Gale yHoltzblatt, 2002).

La segunda fuente de complejidad radica en la pretensión de los redactores de las normasimpositivas –los cuales actúan desde una posi-ción de preeminencia respecto de los legislado-res, fruto de su especialización jurídica– deincluir la totalidad de los hechos económicoscon trascendencia fiscal en categorías sistema-

tizadas de hechos imponibles, con la dificultadque esto supone, a su vez, para la fijación decriterios y reglas específicas a usar en la cuan-tificación de ingresos, gastos y la fijación deotros elementos determinantes de las liquida-ciones impositivas. Se trata, en este caso, deuna casuística “sobrevenida”, localizable en lafase de redacción legal de las propuestas dereforma impositiva, la cual suele justificarse

por razones de técnica legislativa, aunque en la

mayoría de los casos se trata de diferenciacio-nes de tratamiento fiscal bastante superfluas.En cierto modo, esta plasmación jurídica de lasfiguras impositivas puede entenderse, desdeuna perspectiva económica, como un ejemplode “contratación incompleta”, donde la potes-tad de interpretación de la norma en los espa-cios de incertidumbre en los que se desenvuel-ven los contribuyentes equivale al ejercicio del

poder residual de decisión.

El problema de la complejidad de la norma tributaria cobra una dimensión especial cuando secontempla desde la óptica de la planificaciónfiscal. Esto es debido a que los tratamientosdiferenciados suponen alternativas de grava-men efectivo que pueden ir, en los casos extre-mos, desde la plena exención hasta, incluso,resultados de sobreimposición, al concurrir varios impuestos sobre un mismo hecho impo-

nible. Entremedias, existe una variedad de ni-veles de gravamen consecuencia de la aplica-ción de tipos impositivos distintos, reduccio-

nes, créditos impositivos, así como por el efec-to del diferimiento temporal. En ambiente, lacasuística legal estimula las estrategias dirigi-das a reducir la carga impositiva efectiva, loque podría compensar los mayores costes decumplimiento derivados de la complejidad2. Enconsecuencia, parece razonable pensar que unareducción de la incertidumbre respecto de ladeterminación de las obligaciones fiscales –p.e.mediante la simplificación normativa y el esta-

blecimiento de estrategias que faciliten quecontribuyentes y administración tributariacompartan información sobre la calificación delos hechos imponibles o de los beneficios fisca-les– podría reducir de forma importante loscomportamientos estratégicos de los contribu-yentes. Por supuesto, los costes administrativoscondicionan el ámbito de utilización generali-zada de estas prácticas de cooperación, aunquea priori las grandes empresas y los grandes

patrimonios personales se presentan como can-didatos naturales.

Otra perspectiva de la complejidad tributaria esla asociada con el diseño de las figuras queconforman el sistema fiscal, así como de losrequisitos que suelen fijarse para su aplicación

práctica. En las sucesivas reformas fiscales habidas en España desde la llegada de la demo-cracia, la incorporación práctica del principio

de sencillez administrativa se ha centrando entres líneas de acción. En primer lugar, en la búsqueda de estructuras impositivas más senci-llas, especialmente en el Impuesto sobre laRenta de las Personas Físicas (IRPF) y, enmenor medida, en el Impuesto sobre Socie-dades. En segundo lugar, en el establecimientode procedimientos administrativos más ágiles,

buscando a su vez mayores garantías de seguri-dad jurídica y una mayor proximidad entre la



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administración tributaria y el sujeto pasivo. Yen tercer lugar, en la simplificación y sistema-tización de la normativa que regula los distintos

tributos. Debemos decir que los logros alcanza-dos en los tres ámbitos han sido bastante dispa-res, lo que dada su interdependencia conduce, ami juicio, a una valoración conjunta no dema-siado satisfactoria en términos de eficacia de laadministración tributaria.

En cuanto a la búsqueda de estructuras imposi-tivas sencillas, la evolución del sistema fiscalha ido en paralelo con las tendencias de refor-

ma en los países de la OCDE, si bien con unrelativo retraso, al menos hasta los inicios delsiglo XXI (OCDE, 2005). En gran medida, losesfuerzos simplificadores han ido dirigidos alIRPF, quizás por tratarse del impuesto con unaestructura más compleja, así como por la pre-sión de la opinión pública reveladora de lasdificultades a las que se enfrentan anualmentemillones de contribuyentes individuales quecumplen con este tributo. Tampoco hay que pa-

sar por alto que se trata del impuesto más refor-mado, en la mayor parte de las veces como con-secuencia de los compromisos electorales delos partidos políticos que han ido accediendo algobierno (Onrubia y Rodado, 2007).

Sin embargo, estas simplificaciones no hantenido, en mi opinión, todo el alcance efectivosobre los costes administrativos y de cumpli-miento que cabría esperar. Así, en el IRPF, la

sucesiva reducción del número de tramos de latarifa del impuesto –desde los más de treintatramos de los años ochenta hasta los cuatroactuales–, la aplicación de métodos de grava-men más sencillos para las ganancias patrimo-niales y rentas irregulares o la sustitución dededucciones en la cuota por reducciones de la

base imponible y viceversa, apenas parecenhaber tenido una incidencia significativa en eltiempo empleado en la confección de las liqui-

daciones. De hecho, en la actualidad, más del98% de las declaraciones de IRPF tramitadas secumplimentan bien a través del programa infor-

mático de ayuda (PADRE), que tiene automati-zado el proceso de cálculo de las cuotas asícomo de los documentos de ingreso o devolu-ción, bien mediante la confección por parte dela AEAT de borradores de liquidación que seenvían a los contribuyentes, los cuales se con-vierten en declaración al ser firmados de con-formidad por el contribuyente.

En el Impuesto de Sociedades, desde la reforma

de 1995, la simplificación del tributo se ha con-centrado, casi exclusivamente, en la reduccióngradual del número de deducciones contempla-das por la normativa, si bien en muchos casoslas vigentes han ganado en complejidad de con-tenido y requisitos de aplicación. Asimismo, enel impuesto han proliferado un buen número deregímenes especiales, con regulaciones someti-das a revisiones frecuentes –como ha sucedidoen el caso de las sociedades patrimoniales–, lo

que provoca la coexistencia de tratamientosdistintos en función del año en que se realiza-ron las inversiones. La existencia de un régi-men simplificado de declaración como elvigente hasta el ejercicio 2007, resultaba casianecdótico, cuando la diferencia con el régi-men de declaración ordinario se limitaba bási-camente a la consideración de una estimación à

forfait de determinados gastos deducibles,independientemente de la necesidad de su

registro contable.

Por lo que respecta al IVA encontramos unarealidad sustancialmente distinta, al menos en

plano de los costes de cumplimiento. La estruc-tura del IVA ha permanecido prácticamenteinvariable desde su incorporación al sistemafiscal español en 1986, lo que puede conside-rarse lógico, dada la naturaleza y concepcióndel tributo. Esta realidad es también explicable,



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en buena medida, por su condición de tributoeuropeo armonizado. En cuanto a la normativainterna española, los esfuerzos por aumentar la

sencillez en la gestión del gravamen se hancentrado desde el inicio en el establecimientode dos regímenes especiales dirigidos a las

pequeñas empresas de titularidad individual: eloptativo “régimen simplificado”, que permiteestablecer las cuotas a ingresar de un buennúmero de empresarios individuales medianteuna estimación calculada a partir de índicesobjetivos vinculados a la actividad; y el “régi-men de recargo de equivalencia”, por el que los

comerciantes minoristas personas físicas soneximidos de las obligaciones de liquidación eingreso de las cuotas de IVA a cambio de larepercusión de un recargo en los tipos de IVAsoportados. No obstante, la aplicación del IVAno está exenta de una importante complejidadnormativa, cuyo origen principal se localiza

principalmente en la coexistencia en España detres tipos de gravamen, con una amplísimacasuística, combinada además con un intricado

marco delimitador de los hechos imponibles,exenciones y supuestos de no sujeción.

Hay que destacar que en este impuesto, laComisión Europea juega un papel preeminentea la hora de reducir los costes de cumplimien-to, especialmente en lo que respecta a las ope-raciones de comercio intracomunitario, dondeexiste una complejidad adicional relacionadacon los requisitos formales de facturación y

registro de operaciones exigidos por las Ad-ministraciones Tributarias de los Estadosmiembros. Precisamente, la Unión Europea(UE) promovió en 2006 una iniciativa dirigidaa la simplificación de la legislación comunita-ria del IVA, con el propósito de reducir las car-gas administrativas soportadas por las empre-sas3. Para valorar esta medida, hay que tener encuenta que los países de la UE tienen la prerro-gativa de adaptar la normativa del IVA a sus

propios marcos jurídicos. Esto da lugar a quelas empresas valoren los trámites derivados deestas normativas nacionales como demasiado

complicados y dispares, dificultando la realiza-ción de negocios en más de un país. En estesentido, las nuevas normas comunitarias sedirigen a reducir las alternativas de desarrollolegal por parte de los Estados miembros, lo quese espera contribuya a una mejora de la armo-nización efectiva del IVA.

Recientemente, la UE también está afrontandouna profunda revisión de la normativa actual

sobre facturación en el IVA, encaminada areducir la carga administrativa soportada por las empresas, apostando por la facturaciónelectrónica, medida que se considera esencial

para combatir eficazmente el fraude en la apli-cación de este impuesto. En concreto, la pro-

puesta contempla eliminar las restricciones a lautilización de facturas electrónicas, equiparán-dolas a las facturas impresas, así como reducir los plazos para declarar las operaciones efec-

tuadas por las empresas en otros países de laUE4. Estas medidas se espera que contribuyan afacilitar la lucha contra el fraude también anivel nacional. La Comisión Europea ha cuan-tificado los posibles ahorros generados por laentrada en vigor de estas medidas en 18.000euros anuales.

3. Estrategias de cumplimiento fiscal: de lassanciones a la cooperación.

La adopción por parte de las administracionestributarias de estrategias de mejora del cumpli-miento fiscal basadas en la cooperación con loscontribuyentes constituye una nueva e intere-sante apuesta, ante el problema de la compleji-dad de los sistemas tributarios. La idea parte dela aceptación de que los sistemas tributariosactuales son extremadamente complejos y, por consiguiente, los contribuyentes no pueden



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asumir íntegramente la responsabilidad de“acertar” con la liquidación de sus impuestos.Esta visión se refuerza al aceptar que la aplica-

ción de los códigos fiscales está sometida enmuchas ocasiones a una interpretación, tantoadministrativa como jurisprudencial, no exentade subjetividad. Como señala Braithwaite(2003), ante este escenario, parece recomenda-

ble fomentar un marco relacional entre la admi-nistración tributaria y los contribuyentes basa-do en el principio de confianza mutua, en el quelos ahorros de costes, tanto administrativoscomo de cumplimiento, de aplicar este tipo de

estrategia se presumen muy grandes, ademásde su impacto favorable sobre la moral tributa-ria (Torgler, 2007). En mi opinión, en el futu-ro, la mejora en la gestión de los sistemas tribu-tarios dependerá en buena medida de la acepta-ción y generalización de estas estrategias de“cumplimiento cooperativo”.

Sin embargo, resultaría ingenuo pensar que laevasión o la elusión fiscales son consecuencia

únicamente del desconocimiento o de la ambi-güedad a la hora de aplicar las normas fiscales.

No obstante, no parece muy razonable plantear las relaciones entre la administración tributariay los contribuyentes bajo la consideración deque éstos se comportan todos como defrauda-dores potenciales. La incorporación amplia de

prácticas basadas en este principio de coopera-ción creo que sería una vía muy útil para deli-mitar eficazmente estas dos predisposiciones

de comportamiento ante los tributos, sin dudaexistentes. Ejemplos ilustrativos son las prácti-cas de plea bargaining aplicadas en EstadosUnidos en materia fiscal o los procedimientosde negociación sobre precios de transferenciasempleados en los países anglosajones5. Estosmecanismos basados en los acuerdos coopera-tivos resultan especialmente interesantes para

países como España, con marcos legales muy procedimentalistas, en los que los conflictos

derivados de la aplicación de la normativa tributaria aparejan costes de litigiosidad muy ele-vados.

Una segunda consideración se refiere a la ges-tión del riesgo tributario. Este concepto escomplementario de la práctica cooperativa y

por su naturaleza se encuentra asociado al cumplimiento tributario de las grandes empresas(Freedman et al., 2009). En el origen encontra-mos dos factores: el anonimato de la propiedaddel capital y el gran poder de decisión que

poseen los gestores de estas grandes empresas.

La combinación de ambos incentiva la asun-ción de riesgos muy elevados que afectan alcumplimiento tributario. Hay que tener encuenta que las implicaciones de estas actuacio-nes no son exclusivamente fiscales, pues lasdecisiones adoptadas afectan por lo general a la

práctica contable, a los aspectos jurídico-mer-cantiles, incluso a normas de regulación finan-ciera. La adopción de este tipo de prácticas hade permitir, a su vez, un fomento de la denomi-

nada “responsabilidad social corporativa”.

En lo referente a las grandes empresas, elmodelo cooperativo debe ser concebido comoun mecanismo capaz de proporcionar informa-ción sobre las prácticas tributarias de estas enti-dades. En este ámbito, las firmas de auditoría

podrían desempeñar un importante papel eneste terreno, si bien su participación deberíaorientarse primordialmente a mejorar la trans-

parencia respecto de la situación patrimonial delas empresas. En este sentido, una medida reco-mendable sería generalizar la extensión deldeber de informar de los auditores respecto delas contingencias que, con todo su alcance,definen, el riesgo tributario. Sin esta informa-ción, apelar a la responsabilidad social corpora-tiva para esimular un adecuado cumplimientofiscal se convierte en un simple ejercicio devoluntarismo.



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Aunque es fácil presumir que las empresasrechazarán a priori este tipo de medidas, creoque es muy recomendable incluir su asunción

en los códigos de buen gobierno de las empre-sas. Se trataría de compensar, a través de este“coste”, parte de las enormes ventajas que pro-

porciona a los inversores la limitación de responsabilidad. Además, los beneficios socialesde la implantación de esta medida podrían ser muy grandes, si tenemos en cuenta los legíti-mos intereses de accionistas y de la sociedad ensu conjunto, pues en definitiva son los ciudada-nos los beneficiarios del gasto público financia-

do con los impuestos que tienen que pagar estasempresas. Los recientes ejemplos de las inade-cuadas actuaciones de las grandes corporacio-nes que operan en los mercados financierosañaden argumentos a favor de este tipo demedidas.

Para concluir esta sección se incluye una refle-xión sobre la capacidad que tienen los regíme-nes sancionadores empleados por la adminis-

tración tributaria para mejorar el cumplimientofiscal. Hasseldine (2009) apunta que cada vezmás las agencias tributarias son conscientes dela necesidad de reorientar en el futuro susesquemas sancionadores para mejorar el cum-

plimiento fiscal. No obstante, la pregunta que podemos plantearnos es, ¿hacia dónde reorien-tarlos? La literatura teórica sobre evasión fiscalha tratado con amplitud este tema, si bienmuchas de sus recomendaciones han sido

rechazadas o simplemente obviadas por lasAdministraciones Tributarias6. Desde el puntode vista empírico, se observa que, aunque losgobiernos pueden sentirse tentados a tratar dereducir sus costes administrativos de inspec-ción tratando de elevar el poder disuasorio delas sanciones, al menos en los países desarro-llados se ha producido una atenuación gradualde las sanciones tributarias en las dos últimasdécadas (OECD, 2004).

Para tratar de comprender esta realidad, pode-mos adoptar dos perspectivas. Por un lado,encontramos una posición, que podíamos defi-

nir como de “pragmatismo fiscal”, en la queencajarían argumentos ligados a la viabilidaddel cobro de las deudas tributarias, el manteni-miento de empresas y puestos de trabajo o elinterés por evitar una transición de los contri-

buyentes inspeccionados hacia la economíasumergida. Desde otro punto de vista, encon-tramos el denominado “enfoque conductual delas sanciones” (Kirchler, 2007). Según estaaproximación, las agencias tributarias habrían

percibido que sus regímenes sancionadoresdeben reorientarse para mejorar en el futuro el

pobre nivel de cumplimiento impositivo volun-tario existente, lo que exige paralelamente unesfuerzo reeducativo que fortalezca la moraltributaria. Los estudios de economía experi-mental basados en el análisis psicológico pue-den aportar luz sobre este tipo de reacciones delos contribuyentes7.

En cualquier caso, no puede obviarse que ladiscusión sobre los límites que deben alcanzar las sanciones se ve condicionada por otros lími-tes que trascienden los aspectos meramenteeconómicos, como son los de naturaleza moral,ética o simplemente jurídicos. De hecho, con-viene no olvidar que los esquemas óptimos desanciones pueden situarnos ante una regla dra-coniana, como señala Franzoni (1999), dondela sanción óptima que minimiza los costesadministrativos de gestionar el sistema imposi-tivo –y con una presumible altísima eficacia– sea “ahorcar a los evasores con probabilidadcercana a cero”.

4. La eficiencia de la administración tributa-ria: evaluaciones e incentivos

En las dos secciones anteriores hemos aborda-do la cuestión de la eficacia de la administra-



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ción tributaria tanto desde la perspectiva de lacomplejidad del sistema impositivo que debegestionar, como desde la óptica del comporta-miento mostrado por los contribuyentes respec-to del cumplimiento de sus obligaciones fisca-les. Sin embargo, no podemos obviar que laadministración tributaria es una organizacióneconómica, de titularidad pública, encargada dedesempeñar una actividad gubernamental más,la cual encierra una función de produccióncompleja, que solemos sintetizar en la aplica-ción efectiva del sistema impositivo sujeta auna serie de principios vinculados al ejerciciodel poder de coacción fiscal8. Por tanto, el nivelde eficacia alcanzado por la administración tri-

butaria respecto de sus objetivos vendrá deter-minado, además de por los factores externosantes apuntados, por el grado de eficienciamostrado en su comportamiento organizativo.

Para promover la eficiencia de la administra-ción tributaria defiendo la adopción de los pos-tulados de la economía de la organización.Aunque la literatura sobre public management se preocupa en ocasiones de los temas que con-ciernen a la gestión de los sistemas tributarios,su perspectiva resulta a mi juicio más biencomplementaria, al no considerar explícita-mente la naturaleza económica de los procesosde asignación de recursos que implica el des-arrollo de esta actividad9. En este sentido, im-

plantar las “mejores prácticas” exige no sólocontar con marcos de referencia referidos aconjuntos de administraciones tributarias, sinollevar a cabo análisis rigurosos del funciona-miento de las distintas áreas que integran laorganización de la administración tributaria,valorando desde criterios económicos objetivossus potencialidades y limitaciones. Hay quereconocer, no obstante, la escasez de trabajosque estudien la administración tributaria desdeeste enfoque organizativo.

Desde la economía de la organización, la con-secución de comportamientos eficientes gira entorno a dos cuestiones fundamentales a las que

debe responder el diseño de cualquier arquitec-tura organizativa: los problemas de coordina-ción y los de incentivos (Milgrom y Roberts,1992). En mi opinión, considerar la administra-ción tributaria desde esta perspectiva tiene cla-ras ventajas. Dada la intensidad en el uso derecursos humanos de la administración tributa-ria, el estudio de los mecanismos retributivos ydel diseño de carreras profesionales en el ámbi-to de la administración tributaria debe aportar

propuestas efectivas para mejorar el desempe-ño en las distintas tareas que engloba el des-arrollo de esta actividad (inspección, gestión,recaudación, revisión). Por su parte, la inver-sión en tecnologías de información y su inci-dencia en la reducción a largo plazo de los cos-tes de administración y de cumplimiento tam-

bién puede valorarse desde los principios querigen el comportamiento eficiente de las orga-nizaciones, teniendo en cuenta la importancia

de los costes de uso de la información.

Otro aspecto muy relevante en relación con laeficiencia de la administración tributaria es laincorporación de información procedente de lasexperiencias compartidas, especialmente lasfomentadas por instituciones internacionalescomo el FMI o la OCDE. Estas experiencias

pueden suministrar con cierta regularidadinformación comparativa sobre las estrategias y

prácticas de administración tributaria de unconjunto de países, en muy diversos ámbitos.Adecuadamente utilizadas pueden convertirseen un instrumento potente para mejorar la efi-ciencia de las distintas agencias tributarias. Sinembargo, hay que recordar, como apuntaHasseldine (2009), que la simple comparaciónde costes y niveles de actividad entre adminis-traciones tributarias constituye únicamente un

primer paso a la hora de establecer un eficaz



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sistema de benchmarking, siendo necesario profundizar en la institucionalización de lasevaluaciones.

En relación con este tipo de evaluaciones, hayque destacar la necesidad de potenciar aquellas

basadas en la noción de “benchmarking best performance”. Se trata, como señalan Keehleyet al. (1997), de un concepto opuesto a lanoción de “best practice exercise”, que resultaesencial para incorporar las mejores propuestasorganizativas y de gestión validadas por losresultados procedentes de análisis cuantitativos

rigurosos. Para un correcto desarrollo de estas prácticas, resulta fundamental contar con infor-mación de calidad que permita realizar compa-raciones homogéneas de áreas con objetivosdelimitados a largo plazo. Además, para queeste tipo de estrategias de evaluación funcioneconvenientemente, proporcionando la informa-ción realmente relevante para obtener mejorasen la gestión de los sistemas tributarios, resultaindispensable desarrollar análisis que permitan

conocer qué factores, tanto organizativos comode entorno, explican los comportamientos dife-renciales entre países, incluso entre unidadesgestoras dentro de un mismo país. No obstante,hay que alertar del riesgo de sesgo que suponela utilización de información proporcionadamayoritariamente por las propias administra-ciones tributarias y no validada por institucio-nes independientes. No debe pasarse por alto,tampoco, que el éxito de este tipo de evaluacio-

nes depende, en gran medida, del estableci-miento de programas con metas claras, comosucede en Suecia, con el programa “The bestadministration within the OECD Countries”(Swedish Tax Agency, 2005).

En mi opinión, para alcanzar la necesaria ope-ratividad en las evaluaciones resulta imprescin-dible que las agencias tributarias cuenten conunidades de control interno capaces de sumi-

nistrar información precisa y detallada sobrelos recursos puestos a disposición de los gesto-res, tanto en términos físicos como presupues-tarios, así como de proporcionar indicadores deactividad y rendimiento que permitan la aplica-ción de técnicas de medición rigurosas. A suvez, un correcto funcionamiento de estas uni-dades de control interno sólo es alcanzable den-tro un diseño organizativo de la administracióntributaria identificable con lo que la literaturacaracteriza como modelo de agencia o “multi-divisional”, caracterizado por una adecuadacombinación de la autonomía de decisión delos gestores y una valoración de resultados conexigencia de responsabilidades. Bajo estemodelo, las unidades de control interno actúancomo una pieza crucial del sistema de incenti-vos, esencial para promover comportamientosorganizativos eficientes (Onrubia, 2006).

En el caso de España, la existencia de diferen-tes niveles de gobierno con competencias pro-

pias de administración tributaria complica eldiseño de una arquitectura organizativa quefavorezca una gestión eficiente del sistema tri-

butario en su conjunto (Martínez-Vázquez yOnrubia, 2007). Aunque existe un crecienteinterés en la literatura por el estudio de lasinteracciones entre diferentes niveles de go-

bierno a la hora de establecer la política tribu-taria, las cuestiones de descentralización de laadministración tributaria han recibido unamenor atención. La literatura disponible se diri-ge fundamentalmente a revisar el estado de lacuestión en los distintos países, si bien es cier-to que la experiencia internacional muestra unavariedad de aproximaciones a los modelos deorganización y al grado de descentralización dela administración tributaria, sin que puedahablarse de una clara superioridad de unosmodelos sobre otros (Martínez-Vázquez yTimofeev, 2005).



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Por su parte, las limitaciones institucionalesque muestra España, en todos sus niveles degobierno, para la realización regular y sistemá-

tica de evaluaciones económicas de las activi-dades públicas, son un serio condicionante paraconseguir mejoras a largo plazo del rendimien-to del sistema tributario a través de una mayor eficiencia de la administración tributaria. Enconcreto, resulta esencial para obtener mejorasde gestión y organización evaluar los compor-tamientos relativos entre las unidades de unamisma administración tributaria mediante larealización de análisis de eficiencia10. En el

caso de España, esta carencia puede explicarse por la escasa cultura existente respecto de larendición de cuentas basada en la lógica de losresultados (Onrubia, 2006). Las potencialida-des de este tipo de evaluaciones son muy gran-des. Sirvan como ejemplos positivos las expe-riencias del Reino Unido, donde el HMRC

publica regularmente los resultados de encues-tas a su personal, así como de sus progresosrespecto de los objetivos acordados con el

Gobierno (Public Service Agreement) o de laAdministración Tributaria australiana, la cual publica anualmente la evaluación de su progra-ma de cumplimiento. Además, como señalaHasseldine (2009), en los países más desarro-llados se ha reforzado en los últimos años la

preocupación por la gobernanza de la adminis-tración tributaria, fortaleciéndose la rendiciónde cuentas e incorporando mecanismos adicio-nales de supervisión externa.

5. La administración tributaria de un siste-ma fiscal fuertemente descentralizado

Desde la aprobación de la Constitución de1978, España ha experimentado uno de los pro-cesos de descentralización política más inten-sos en el ámbito de los países de la OCDE.Desde ese momento, el Estado ha visto reduci-do su papel como gestor del gasto público en

prácticamente la mitad (pasando de gestionar aproximadamente un 90% del gasto público atan solo el 50%, cifra que incluye los créditos

presupuestarios del sistema de pensiones con-tributivas). Este hecho hay que ponerlo en con-sonancia además con otros no menos relevan-tes. Uno, el importante aumento del tamaño delsector público español, de unos 20 puntos delPIB en tres décadas; y dos, la implantación deun nuevo nivel de gobierno subcentral decarácter intermedio, las Comunidades Autóno-mas (CC.AA.). Tras las últimas asunciones decompetencias por las CC.AA., éstas gestionan

en la actualidad prácticamente el 40% del totalde créditos presupuestarios de gasto público, loque en términos de recursos económicos ges-tionados supone, para 2009, aproximadamenteun 19% del PIB. Desde un plano cualitativo,estos cambios también han supuesto una pro-funda transformación del papel desempeñado

por el sector público, donde creación y consoli-dación del Estado del bienestar ha tenido como

principal agente a las CC.AA., las cuales ges-

tionan en práctica exclusiva los programas de provisión de los bienes preferentes que consti-tuyen sus pilares básicos: sanidad, educación,vivienda y ayudas sociales no contributivas.

En términos de financiación, esta descentrali-zación del gasto público no ha seguido uncamino paralelo. Desde la aprobación inicial en1980 de la Ley Orgánica de Financiación de lasComunidades Autónomas (LOFCA), su revi-

sión quinquenal hasta el año 2001, con conti-nuas demandas de ingresos adicionales por parte de las CC.AA., amparadas en una insufi-ciencia de recursos para atender satisfactoria-mente las competencias recibidas, ha conferidoun rasgo tradicional de transitoriedad al sistemade financiación autonómica. La aprobación deun modelo pretendidamente definitivo en 2001tampoco supuso la ruptura de esta situación,como pone de manifiesto la reciente aproba-



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ción en 2009 de un nuevo sistema, tras un largo periodo de tres años de negociaciones11.

En cuanto a los rasgos del sistema de financia-ción, existe un amplio consenso a la hora dedestacar su bajo grado de corresponsabilidadfiscal efectiva. En el origen de esta limitaciónse encontraría una configuración inicial, depen-diente en gran medida de las transferencias vin-culadas al “coste efectivo de los servicios trans-feridos”, donde el poder tributario se limitaba

prácticamente a la cesión de rendimientos deimpuestos estatales de carácter patrimonial. De

hecho, no fue hasta bien entrada la década delos años noventa cuando se empezó a demandar un incremento en la corresponsabilidad fiscal,si bien esta petición atendía más bien a una rei-vindicación de recursos adicionales que termi-naron plasmándose en la consecución de una

participación territorializada en la recaudacióndel IRPF (fijada inicialmente en 1994 en el15%), la cual no suponía de facto mejora algu-na de la corresponsabilidad efectiva. Poste-

riormente, en el modelo aprobado para el perio-do 1997-2001, se incorporó la figura de lacesión parcial del IRPF a las CC.AA., lo que

por primera vez incluía la posibilidad de queéstas modificasen, con límites, la tarifa delimpuesto o aprobasen nuevas deducciones en lacuota. En 2001 y con vigencia desde el año2002 se aprobó un nuevo modelo que ampliabala cesión parcial del IRPF hasta el 33% de susrendimientos territoriales, a la vez que extendía

esta figura de la cesión parcial al IVA, en un35%, y a algunos Impuestos Especiales, en un40%. Esta ampliación de las cesiones de tribu-tos estatales fue acompañada del traspaso dealgunas competencias de gestión. El uso deestas potestades normativas por parte de lasCC.AA fue mínimo, resultando elocuente elcaso de la tarifa del IRPF, donde salvo laComunidad de Madrid, en 2007 y tan sólo parareducir los tipos marginales en varias décimas,

ninguna Comunidad Autónoma (CA) utilizó lacapacidad de modificar la escala del impuesto.Esta realidad se producía a la vez que se hacían

continuas las reivindicaciones sobre la insufi-ciencia financiera a las que se enfrentaban lasCC.AA.

En el campo de la Administración Tributaria, laevolución del sistema de financiación autonó-mica ha supuesto un constante reforzamientode los servicios de administración tributaria delas CC.AA. Esta evolución ha ido paralela conun trasfondo de reivindicación de una mayor

autonomía en este terreno, especialmente en elcaso de las CC.AA. con mayor renta, dirigido aconseguir el traspaso de las competencias deadministración de las grandes figuras tributa-rias estatales como el IRPF, el IVA, los Im-

puestos Especiales, e incluso el Impuesto sobreSociedades. En este sentido, hay que destacar la posición de Cataluña, que tras la implanta-ción de la participación territorializada en elIRPF de 1994 ya reivindicó la implantación de

una “administración tributaria única” con competencias en su territorio para la gestión inte-gral de todos los tributos soportados por susresidentes.

Sin embargo, las reformas citadas de 1996 y2001 se limitaron a incluir reformas organizati-vas en la Agencia Estatal de AdministraciónTributaria (AEAT), consistentes en la participa-ción de las CC.AA. en los órganos de dirección

y en el establecimiento de algunos mecanismosinstitucionales de coordinación, con unamodesta eficacia en cuanto a su funcionamien-to12. Martínez-Vázquez y Onrubia (2007) en-cuentran detrás de esta falta de efectividad laausencia de un verdadero diseño organizativodirigido a corregir las externalidades tanto ver-ticales como horizontales a que da lugar un sis-tema fiscal con un importante nivel de frag-mentación. De hecho, como se puede ver en los



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propios informes de la AEAT, el funcionamien-to de la Comisión Mixta de Coordinación y delos Consejos Territoriales de Dirección se ha

limitado al cumplimiento administrativo de los procedimientos fijados al efecto, no recogién-dose prácticamente información alguna sobreactuaciones concretas de coordinación ni decarácter estratégico ni operativo.

Como consecuencia de la reciente reforma delsistema de financiación autonómica derivadadel Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejode Política Fiscal y Financiera de las CC.AA.,

se han producido algunos cambios relacionadoscon la coordinación entre la AEAT y las admi-nistraciones tributarias de las CC.AA. En con-creto, la Ley 22/2009 de Cesión de Tributos, ensu artículo 65 ha creado el Consejo Superior

para la Dirección y Coordinación de la GestiónTributaria, órgano que refunde los vigentesConsejo Superior de Dirección y ComisiónMixta de Coordinación de la Gestión Tribu-taria. El nuevo Consejo, definido como un ór-

gano colegiado encargado de la coordinaciónde los tributos cedidos, está presidido por elPresidente de la AEAT (es decir, por el Se-cretario de Estado de Hacienda) e integrado por el Director General de la AEAT, al que se leasigna la Vicepresidencia primera, cinco repre-sentantes de la AEAT, los titulares de laSecretaría General de Hacienda, de la Secre-taría General de Financiación Territorial y de laInspección General del Ministerio de Eco-

nomía y Hacienda y por un representante decada una de las CC.AA. de régimen común yde las Ciudades con Estatuto de Autonomía,uno de los cuales ostentará cada año laVicepresidencia segunda13.

Las funciones atribuidas a este nuevo órganoson: a) informar, antes de su aprobación, elPlan de Objetivos anual de la AEAT, el cualincluirá un Plan de Objetivos Autonómico, así

como analizar su seguimiento y resultados; b)establecer las líneas estratégicas de actuación y

prioridades funcionales de los Consejos

Territoriales para la Dirección y Coordinaciónde la Gestión Tributaria; c) proponer criteriosgenerales de armonización de las políticas nor-mativas del Estado y de las CC.AA en materiade tributos cedidos y su gestión; d) analizar einformar los anteproyectos normativos derango legal que deban ser sometidos a la apro-

bación del Gobierno o Consejo de Gobiernorespectivo y que modifiquen la regulación delos tributos cedidos; e) asesorar a los órganos o

entidades estatales y autonómicos competentessobre las cuestiones relativas a las necesidadesy problemas que suscite la aplicación del siste-ma tributario; f) diseñar la política general degestión de los tributos cedidos, establecer directrices para su aplicación y coordinación;g) diseñar las líneas básicas de determinados

programas a incluir en los planes de control tributario en relación con los tributos cedidos; h)uniformar criterios sobre el contenido de los

intercambios de información tributaria entre lasAdministraciones autonómicas y entre éstas yla Hacienda del Estado, así como coordinar estos intercambios; i) proponer la implantaciónde sistemas específicos de intercambio telemá-tico de información en asuntos que sean deinterés mutuo para la AEAT y las CC.AA.; j)realizar estudios, análisis e informes en materiade regulación o aplicación de los tributos cedi-dos por iniciativa propia o a solicitud del

Consejo de Política Fiscal y Financiera, delMinisterio de Economía y Hacienda, de laAEAT, de las Consejerías competentes o de losórganos o entidades competentes para la aplica-ción de los tributos cedidos; k) evacuar losinformes solicitados por la Junta Arbitral deresolución de conflictos en materia de tributosdel Estado cedidos; l) aprobar propuestas deactuación, coordinar las actividades y ser infor-mada de las acciones realizadas por los



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Consejos Territoriales para la Dirección yCoordinación de la Gestión Tributaria, eva-luando los resultados de su actuación; m) pro-

poner, recibir para su estudio y analizar los pro-yectos de convenios entre la AEAT y lasAdministraciones Autonómicas; n) proponer actos susceptibles de encomienda de gestiónentre la AEAT y las CC.AA.

El Consejo Superior contará con una SecretaríaTécnica Permanente, desempeñada por un fun-cionario de la AEAT, cuya misión será: a) asis-tir, con voz y sin voto, a todas las reuniones del

Consejo Superior y de las Comisiones o gruposde trabajo, realizando respecto a las mismas lasfunciones de Secretario; b) realizar los estu-dios, informes o trabajos encomendados; c) im-

pulsar y apoyar los trabajos del Consejo Su- perior y elaborar una memoria anual de los trabajos de la misma; d) actuar de órgano perma-nente de relación entre la AdministraciónTributaria del Estado, las CC.AA. y los Con-sejos Territoriales para la Dirección y Coor-

dinación de la Gestión Tributaria, que informa-rán a la Secretaría de las reuniones celebradas yde los acuerdos adoptados en su seno; e) elabo-rar una memoria anual sobre los dictámenesadoptados en caso de conflicto.

Por lo que respecta a su funcionamiento, lanorma prevé que el Consejo Superior para laDirección y Coordinación de la GestiónTributaria pueda actuar en Pleno (el cual se reu-

nirá al menos una vez al semestre) o a través deuna o varias Comisiones o grupos de trabajo,temporales o permanentes. En todo caso, seestablece que siempre ha de existir paridadentre las representaciones del Estado y de lasCC.AA. Para la aprobación de directrices o cri-terios de actuación en la gestión de los tributoscedidos se exige mayoría absoluta, si bien,cuando se trate de competencias asignadas a lasCC.AA., también se exigirá adicionalmente la

aprobación mayoritaria de los representantes delos gobiernos autonómicos.

Asimismo, la Ley 22/2009 ha creado losConsejos Territoriales para la Dirección yCoordinación de la Gestión Tributaria, cuyamisión es coordinar la gestión de los tributoscedidos en el ámbito territorial correspondientea cada Comunidad Autónoma, como ya sucedíacon los creados en 2001. Estos nuevos Con-sejos Territoriales estarán formados por cuatrorepresentantes de la AEAT, entre los que esta-rán el Delegado Especial de la AEAT en la res-

pectiva Comunidad, que actuará como presi-dente, y el Jefe de la Dependencia Regional deRelaciones Institucionales con las Adminis-traciones, que actuará como secretario, y por cuatro representantes de la respectiva Comu-nidad, entre los que estará el titular del CentroDirectivo competente para la aplicación de lostributos cedidos14. Las funciones previstas paraestos Consejos Territoriales, que se reunirán almenos una vez al trimestre, están en línea con

las establecidas para el Consejo Superior, peroobviamente limitadas a su ámbito territorial,exigiéndose igualmente la mayoría absoluta

para la adopción de acuerdos.

Aunque la entrada en funcionamiento delnuevo marco institucional se producirá a lolargo de 2010, mi visión en este momento sobresu operatividad no resulta demasiado esperan-zadora. No parece que “la experiencia acumu-

lada en estos años” (tal y como se invoca en laexposición de motivos de la Ley 22/2009 para justificar esta reforma) haya servido para aco-meter una reforma profunda que permita defi-nir un modelo de administración tributariacapaz de afrontar con eficacia la existencia deun sistema fiscal cada vez más compartidoentre el Estado y las CC.AA. A mi juicio, elestablecimiento legal de estos órganos de coor-dinación, cada vez con más funciones, no basta



Jorge Onrubia



para conseguir un modelo eficiente de adminis-tración tributaria. De hecho, la reforma de laLOFCA de 2009 no parece haber contempladola realidad de las reformas de los Estatutos deAutonomía de las CC.AA. iniciadas en 2006,en las que se han ido introduciendo fórmulas deintegración, aunque con diferente grado, entrelas administraciones tributarias del Estado yautonómicas15. En este sentido, hay que tener en cuenta que los avances en la cesión de com-

petencias de gestión de los tributos cedidosrecogidos en la reforma de la LOFCA (LeyOrgánica 3/2009, de 18 de diciembre) se hanlimitado a la ampliación de competencias de lasCC.AA. en materia de revisión económico-administrativa de los actos dictados por lasAdministraciones Tributarias autonómicas enrelación con tributos estatales.

Respecto del modelo de administración tributa-ria hacia el que se debería tender, bien es cier-to, que si exceptuamos el caso de Cataluña,donde la reforma de su Estatuto por la LeyOrgánica 6/2006 establece una secuencia tem-

poral en la que, tras la creación de la AgènciaTributària de Catalunya (ATC) (Ley Auto-nómica 7/2007), se recoge la constitución en el

plazo de dos años de un consorcio paritarioentre la AEAT y la ATC, “que podrá transfor-marse en la Administración Tributaria enCataluña”, en el resto de reformas estatutariasse han establecido fórmulas acordes con el“marco LOFCA”16. Sin embargo, aceptandoque la vía de la legislación unilateral a través delos Estatutos de Autonomía no parece el mejor camino para establecer el modelo de adminis-tración tributaria que España necesita paramejorar la eficiencia en la gestión de su sistematributario concebido de manera global, la res-

puesta dada por la última reforma de la LOFCAy de la Ley de Cesión de Tributos de 2009 pare-ce claramente insuficiente.

Apoyándose en la experiencia internacional,Martínez-Vázquez y Timofeev (2005) señalanque la recomendación de un modelo de admi-nistración tributaria con mayor o menor gradode descentralización o centralización, en paísescon fuerte descentralización fiscal, dependefundamentalmente del tipo de impuestos a ges-tionar y del grado de integración entre los nive-les de gobierno, sin olvidar la potencialidad

para explotar las ventajas informativas y elaprovechamiento de las economías de escala.Además, sobre la elección del grado de descen-tralización de la administración tributaria, Es-teller (2005) destaca la relevancia de los facto-res políticos –financiación mediante transfe-rencias incondicionales, competencia electoralen los territorios o ideología de los gobiernos,entre otros–, los cuales terminan afectando alnivel de esfuerzo de las administraciones sobreel cumplimiento tributario.

En mi opinión, existe, sin duda, una necesidadde coordinación vertical y horizontal entreadministraciones tributarias que, a medida quela compartición de tributos entre Estado yCC.AA. se va acrecentando, resulta cada vezmás crucial e indispensable para alcanzar ungrado satisfactorio de cumplimiento tributario.En Martínez-Vázquez y Onrubia (2007) seofrecen algunas alternativas para alcanzar estacoordinación, como la participación directa delas CC.AA. en los órganos de dirección de laAEAT, que realmente confiriesen a las gobier-nos autonómicos poder decisión real sobre losaspectos tanto estratégicos como operativos dela gestión. El modelo actual por el que se haapostado apunta hacia una duplicidad de tareasal operar dos administraciones tributarias sobretributos esencialmente idénticos, lo que sinduda supone una importante pérdida de eficien-cia en la gestión con indudable coste económi-co.



Jorge Onrubia



Desde el punto de vista organizativo, conseguir un modelo de administración tributaria eficaz,acorde con el elevado grado de compartición de

tributos que caracteriza actualmente nuestrosistema fiscal, exige un aprovechamiento realde las sinergias existentes entre todas las admi-nistraciones tributarias existentes, incluido eluso eficiente de la información con trascenden-cia fiscal. Asimismo, como ya se ha defendidoen la sección anterior, es fundamental institu-cionalizar un sistema de evaluación efectivo,capaz de proporcionar con regularidad infor-mación de calidad sobre el cumplimiento de

objetivos y el grado de eficiencia con el queactúan las administraciones implicadas, capazde detectar los problemas generados por la con-currencia de varios poderes de decisión. Estainformación debe ser la base para el diseño delos mecanismos de incentivos que estimulen alas distintas administraciones afectadas a coor-dinar eficazmente sus planes de gestión, ins-

pección y recaudación. Sin incentivos a lacomunicación, la coordinación entre organiza-

ciones independientes y sin dependencia jerár-quica queda confiada únicamente al voluntaris-mo de los responsables de las administracionestributarias, cuyos objetivos es esperable que sedirijan a maximizar dentro de su jurisdicción larecaudación con una perspectiva de corto

plazo. En esta línea, son un ejemplo los marcosde coordinación existentes en Estados Unidos oCanadá, donde los convenios de colaboraciónentre administraciones tienen un verdaderocarácter contractual17.

6. Síntesis de conclusiones

En este artículo se han revisado los que en miopinión son los cuatro grandes retos que tieneen España la administración tributaria en unhorizonte próximo. Como se ha visto, los cua-tro se encuentran fuertemente interrelacionadosy las propuestas con las que se pueden abordar

no pueden obviar esta realidad. Por supuesto,somos conscientes de que cualquier reformaque se adopte vendrá condicionada por la evo-lución histórica, tanto en lo referente al diseñoy configuración de nuestro sistema fiscal, comode nuestro sistema de financiación autonómico,como a la concepción establecida desde hacedécadas de las relaciones jurídico-tributariasentre contribuyentes y administración, como

por la consideración de la gestión pública quese tiene en España. Sin duda, las inercias y las

posiciones consolidadas constituyen un condi-

cionante muy serio para la adopción de cambios de gran magnitud. Por ello, una reformaintegral como la que aquí se fija en el horizon-te se nos antoja imposible de alcanzar con éxitosin el debido consenso, tanto político comoadministrativo.

A modo de conclusión, sintetizamos las principales propuestas reformadoras en cada una delas áreas tratadas:

· Simplificación máxima del contenido norma-tivo de las figuras existentes en nuestro actualsistema tributario, abordando de forma deci-dida la homogeneización de tratamientosimpositivos y la eliminación generalizada deregímenes especiales y transitorios. Para elloresulta esencial un estudio previo de las prin-cipales fuentes de controversia en la aplica-ción de las normas impositivas.

· Simplificación del diseño tributario de lasestructuras impositivas complejas, especial-mente en aquellos impuestos donde es reglala existencia de tratamientos diferenciados

para los hechos imponibles, exenciones ysupuestos de no sujeción, apostando por lasupresión de todos aquellos requisitos y con-dicionantes de aplicación que puedan favore-cer la existencia de economías de opción.



Jorge Onrubia



· Diseño y aprobación de un código de coope-ración fiscal en el que se establezcan los prin-cipios y reglas de buenas prácticas tributarias,

especialmente dirigido al ámbito empresarial.En paralelo, debe ponerse en funcionamientoun procedimiento de cooperación en la ges-tión tributaria en el que con carácter vincu-lante se resuelvan las controversias derivadasde la aplicación de los principales impuestos.

· Implantación efectiva y generalizada de pro-cedimientos de arbitraje para la resolución en

primera instancia de controversias en la ges-

tión ordinaria de los impuestos, con eficacia plena respecto del cumplimiento de las obli-gaciones tributarias.

· Consolidación de departamentos de controlinterno en las distintas agencias y serviciostributarios, con incorporación de procedi-mientos estandarizados y validados en sucalidad. Estos departamentos deberán asumir mediante compromisos vinculantes la realiza-ción de evaluaciones de eficiencia de estas

administraciones, las cuales serán validadasconforme a un protocolo técnico riguroso. Lainstitucionalización de estas evaluacionesdeberá estar presidida por un principio detransparencia y difusión de sus resultados.

· Diseño del modelo global de administracióntributaria hacia el que debe encaminarseEspaña, de acuerdo con la realidad de nuestroalto grado de descentralización política y fis-

cal. La existencia de un sistema fiscal compartido, esencia de los sucesivos modelos definanciación autonómica, debe ser la base

para la discusión de cuál debe ser el modelode administración tributaria a adoptar. Lasfórmulas del diseño organizativo deben per-mitir la integración de los poderes de decisiónestatal y autonómico, en sus correspondientes

planos, ofreciendo como resultado una arqui-tectura organizativo-institucional presidida

exclusivamente por los principios de eficien-cia y eficacia respecto a las funciones deadministración tributaria, concebida de forma

no fragmentada.

La actual situación económica que afecta aEspaña, con un más que serio problema definanciación de su sector público creo que debeconstituir un acicate para la introducción deeste tipo de reformas, a mi juicio inaplazables.Fomentar el cumplimiento tributario no pasa,en mi opinión, por limitarse a adoptar planes decontrol tributario cortoplacistas, con una filoso-

fía claramente represora y un ánimo estricta-mente recaudador. La experiencia se empeñaen mostrar la escasa aportación en el medio

plazo de estos planes. Los riesgos de no acome-ter estos retos son muy grandes. Entre ellos,creo que debe preocupar, especialmente, laconsolidación de una economía sumergida devolumen muy importante, con lo que esto supo-ne para el retroceso de nuestro nivel de moralfiscal y las perspectivas de futuro de nuestra

economía.

Notas

1 Máxima originalmente atribuida al eminente hacendista yestadista italiano Luigi Einaudi.

2 Oliver y Bartley (2005) estudian los aspectos teóricos de larelación entre la complejidad impositiva y los costes de cumplimiento, así como su influencia en las actividades de plani-ficación fiscal y en las posibilidades de elusión fiscal.

3 La propuesta de la Comisión establecía como un objetivo eli-minar unas 7.800 páginas contenidas en los textos jurídicosque regulaban la aplicación del IVA.

4 Para las pequeñas empresas, la propuesta amplía el régimende facturación simplificada para transacciones de hasta 200euros. Asimismo se flexibilizan a decisión de los Estados los plazos para la recaudación.

5 Un análisis teórico de estos mecanismos en el marco de laliteratura sobre evasión fiscal y administración tributaria puede verse en Franzoni (1999, 2000) y Macho-Stadler yPérez-Castrillo (2004)



Jorge Onrubia



6 Ver, entre otros, Stern (1978), Slemrod y Yitzhaki (2002) yMacho-Stadler y Pérez-Castrillo (2005).

7 Ver Andreoni et al. (2003).

8 Sobre estos principios rectores de la actividad de administra-ción tributaria ver Shoup (1969).

9 En este línea, ver los argumentos recogidos en Verhorn yBrondolo (1999) y en McCarten (2005).

10 La potencialidad de este tipo de análisis puede verse, entreotros y sin ánimo de exhaustividad, en González y Miles(2000), Moesen y Persoon (2002), Esteller (2006) o Barros(2007).

11 Previamente a la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009, de18 de diciembre, de modificación de la LOFCA, con el voto

en contra del Partido Popular y de Convergencia i Unió, y laabstención de Izquierda Unida y el Partido NacionalistaVasco, el Consejo de Política Fiscal y Financiera adoptó confecha 15 de julio de 2009 el acuerdo sobre el contenido delnuevo sistema, en el que las CC.AA. gobernadas por elPartido Popular se abstuvieron.

12 Sobre el contenido y la valoración de la efectividad de estasmedidas organizativas puede verse Onrubia (2007).

13 Para las Comunidades y Ciudades Autónomas que tenganencomendadas a dos órganos o entes distintos las funcionesde aplicación de los tributos y las de diseño o interpretaciónde la normativa autonómica, la norma recoge que podrán

designarse dos representantes, si bien dispondrán de un solovoto.

14 Por razón de los asuntos a tratar podrán ser convocadas a lasreuniones otras personas con voz, pero sin voto.

15 Salvo el caso del Estatuto de Cataluña, y de forma poco pre-cisa en el de Andalucía, las disposiciones sobre administra-ción tributaria recogidas en los restantes Estatutos reforma-dos no suponen un cambio en el statu quo.

16 Sobre el contenido de estas reformas puede verse Martínez-Vázquez y Onrubia (2007).

17

Para el caso canadiense puede verse Berg-Dick et al. (2008).

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Agradecimientos

El autor agradece la financiación recibida del Ministerio de Ciencia e Innovación, Proyecto ECO2009-10003 del Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental, en el

marco del VI Plan Nacional de InvestigaciónCientífica, Desarrollo e Innovación Tecno-lógica 2008-2011, así como la financiaciónrecibida del Grupo de Investigación 940392del Programa UCM-BSCH 2009-2010.



Jorge Onrubia



Introducción

Ante la delicada situación económica en la cual nos encontramos nos ha parecido útil completar estedossier sobre los retos del sistema fiscal con las opiniones de cinco reconocidos expertos que, desdediferentes perspectivas dada su variada trayectoria profesional, acumulan todos ellos una conside-rable experiencia. Francisco Castellano, Catedrático de Hacienda Pública y hasta hace poco res-

ponsable de las cuestiones fiscales de la Confederación Española de Cajas de Ahorro (CECA), cono-ce de primera mano la practica totalidad de lo que se ha hecho en temas fiscales en los últimos añosen España; José María Labeaga, Director del Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de

Economía y Hacienda, garantiza un análisis riguroso y amplio de la cuestión. Jaume Menéndez, eco-nomista y responsable jurídico de la compañía Gas Natural, aporta por su parte una sólida perspec-

tiva internacional de la cuestión que nos ocupa. Leopoldo Pons, director de un despacho profesio-nal y Decano del Colegio de Economistas de Valencia, combina perfectamente el quehacer diariocon una dilatada experiencia académica internacional, y el economista Jesús Sanmartín, máximoresponsable del Registro de Economistas Asesores Fiscales, puede valorar y opinar con toda la auto-ridad las cuestiones que nos ocupan.

A todos ellos les hemos pedido que valoren cuatro aspectos que nos parecen primordiales: a) dadala coyuntura actual, cuáles tienen que ser las líneas maestras de la actuación en materia fiscal; b)cómo se puede fomentar la inversión internacional en nuestra economía a través de la normativa tri-butaria y cuáles son los límites; c) cómo se puede combatir el fraude fiscal y d) qué se puede hacer

para mejorar el engarce de los sistemas tributarios local, autonómico y estatal.



Reflexiones sobre

los retos del sistemafiscalFrancisco CastellanoCatedrático de Hacienda Pública de laUniversidad Nacional a Distancia(UNED)

José María Labeaga

Director General del Institutode Estudios Fiscales

Jaume MenéndezDirector del Departamento Fiscal de Gas

Natural

Leopoldo PonsDecano Colegio de Economistasde Valencia

Jesús SanmartínPresidente del Registro de EconomistasAsesores Fiscales del Consejo Generalde Colegios de Economistas de España

En una coyuntura como la actual, ¿cuálespiensa que deben ser las líneas maestras tri-butarias para el fomento de una actividadeconómica más sostenible y robusta?

FC. En una coyuntura como la actual la tarea prioritaria de política fiscal que, en miopinión, tiene que acometer el Gobiernoes reconducir la delicada situación de las

finanzas públicas adoptando las medidasnecesarias para que en un periodo razo-nable se reduzca sustancialmente el ele-

vado déficit público que se registra enestos momentos.

Y esas medidas deben dirigirse funda-mentalmente por el lado del gasto públi-co de modo que las distintas administra-ciones públicas –estatal, autonómica ylocal– gestionen de forma eficiente susrecursos disponibles en la prestación delos servicios públicos.

En cuanto a los ingresos fiscales debería prestarse especial atención a los impues-tos que inciden más directamente sobre laactividad económica y, en concreto, alImpuesto sobre Sociedades. A este res-

pecto, y teniendo en cuenta que su tipoimpositivo se encuentra en un nivel rela-tivamente alto en relación con los paísesde nuestro entorno, una reducción delmismo, con carácter general y no sólo

para las pymes, podría constituir , en laactual coyuntura, una medida que ayudea la reactivación económica. Asimismo,habría que realizar una revisión profundade las deducciones que se aplican actual-mente en este impuesto con la elimina-ción inmediata de algunas y el reforza-miento de otras como la de I+D+i.

Por su parte, respecto a la imposiciónindirecta, y a pesar del aumento de tipos

del IVA previsto para mediados de esteaño, habría que valorar la convenienciade establecer un incremento adicional enel año 2011, siempre y cuando, de formasimultánea, se acometa una reducción dela cuota empresarial a la Seguridad So-cial.


Reflexiones sobre los retos del sistema fiscal

Francisco Castellano · José María Labeaga · Jaume Menéndez · Leopoldo Pons · Jesús Sanmartín




Por último, en relación con el IRPF,debería descartarse cualquier endureci-miento de su tributación actual, de modo

que los incrementos adicionales de recau-dación por este impuesto deberían prove-nir del reforzamiento de la lucha contra elfraude fiscal.

JML. Debemos entender la coyuntura actualcomo no sobrevenida sino fruto de unaserie de circunstancias que se han fragua-do en un período largo y cuyos efectos noson meramente coyunturales. Por ello, lasolución pasa por una actuación que nodebe centrarse exclusivamente en la polí-tica tributaria, sino que debe abarcar medidas que afectan al mercado laboral,al sistema de protección social, al accesoal crédito y, entrando en aspectos muchomás de largo plazo, al sistema de I+D+i ya la formación de capital humano. Laslíneas maestras tributarias han de estar ligadas a los objetivos anteriores con el

fin de fomentar actividades económicassostenibles, teniendo en mente la filoso-fía de un cambio de modelo productivoen el que la base del crecimiento seansectores que generen alto valor añadido.

Como el objetivo básico de la política tributaria, como de cualquier política públi-ca en España en la actualidad, ha de ser lacreación de empleo, pudiera ser conve-

niente un rediseño de la estructura impo-sitiva que incentive el deseado cambio enel modelo productivo generando empleode calidad. Para ello, los incentivos fisca-les podrían ir acompañados de reduccio-nes en los impuestos distorsionantes quegravan el trabajo, en un entorno en el que,además, se contribuya mediante otrasmedidas a preservar el medioambiente.La política tributaria ha de estar, al

mismo tiempo, enfocada a incentivar lainversión en I+D+i y en educación. Deuna u otra manera, actuaciones en los

ámbitos citados tienen cabida en el marcodel Anteproyecto de Ley de EconomíaSostenible (LES) que aprobó el Consejode Ministros el 27 de noviembre de 2009y que establece tres pilares de la sosteni-

bilidad: económica, medioambiental ysocial. A nuestro modo de entender, elAnteproyecto de LES constituye un ins-trumento de una gran importancia por cuanto sienta las bases de lo que debiera

ser nuestro sistema económico en el futu-ro, por lo que se debe aprovechar su tra-mitación parlamentaria para realizar unesfuerzo en la dirección mencionada.

Por supuesto, no conviene perder de vistaque España ha de cumplir el plan de esta-

bilidad de las finanzas públicas que posi- bilite situar el déficit en el 3 por cientodel PIB en 2013, lo que conlleva hacer

compatible los ingresos y la necesidad degasto para atender situaciones coyuntura-les. Por tanto, es momento de ingenio

para cumplir al mismo tiempo procesosde optimización de ingreso y gasto, man-teniendo la protección social.

JM. La complejidad de la política fiscal esque debe simultanear el control del gasto,y por consiguiente del déficit público, y

de los ingresos. El cumplimiento delPacto de Estabilidad que obliga a noexceder del 3% el déficit público en rela-ción al PIB es una espada de Damoclesde cualquier estado miembro, máximecuando, en el caso español, el déficit

público en 2009 ascendió al 9,49%(2,81% en 2008). Las previsiones remiti-das a la Comisión Europea en elPrograma de Estabilidad 2009-2013 pre-






vén ir reduciendo el déficit hasta llegar ala cifra mágica del 3% en 2013. Esto entérminos corrientes significaría reducir el

déficit en 68.250 millones de Euros,exactamente el 42% de la recaudacióntotal neta del 2009.

Para el fomento de una actividad mássostenible y robusta no únicamente hacenfalta medidas tributarias, es necesariocontener el gasto corriente; el control delgasto público es básico en la situaciónactual. Hay que aplicar planes de austeri-

dad en las Administraciones que contro-len los gastos superfluos, los excesos, lascontrataciones innecesarias, a la vez que

busquen agilidad, eficiencia y mayor pro-ductividad. Es necesario favorecer laliquidez a las empresas, que éstas tenganmayor facilidad de acceso al crédito yque se controle la morosidad, donde lasAdministraciones tienen un papel prota-gonista, a la vez que establecer medidasque fomenten el consumo, etc.

Pero centrándonos en lo estrictamentefiscal, habría que replantearse si la medi-da por la que se incrementará el tipo delIVA a partir del próximo mes de julio ten-drá el efecto directo de aumentar losingresos (cosa que habrá que ver se seráasí), o por el contrario significará unamenor demanda y un aumento de la eco-nomía sumergida. Por otro lado, y como

complemento a la medida de favorecer laliquidez, debería estudiarse seriamente la posibilidad, fundamentalmente en el casode las PYMEs, de recuperar de formainmediata el IVA en los supuestos demorosidad del cliente. Ciertamente, esuna medida cuya implantación es de grancomplejidad técnica, pero solución exis-te; es necesario que todas las partes inter-vinientes consigan encontrar una rápida

salida a esta posibilidad evitando que,detrás de ella, aparezcan nuevas fuentesde fraude fiscal.

En cuanto a la imposición directa, la práctica supresión de incentivos fiscales,aun habiendo descendido del 35% al30%, en el caso general, y del 30% al25% en la empresas de reducida dimen-sión, el tipo impositivo nominal delImpuesto sobre Sociedades, los tiposefectivos no se han visto afectados por esta rebaja al haberse aplicado un radicalrecorte a las deducciones, que, desde mi

punto de vista, o deberían volver areplantearse o se debería trabajar en lalínea de una reducción del impuesto atipos del 25/26%.

La compensación de bases imponiblesnegativas con beneficios pasados pudien-do recuperar las cuotas ingresadas o com-

pensando las presentes ayudarían a mejo-rar la liquidez.

Los incentivos a la internacionalización prácticamente han desaparecido. El I+D parece una marioneta que sube y baja, primero lo suprimen, luego lo incorpo-ran; un país que quiere desarrollarse debeapostar por la investigación y la ayudafiscal (vía deducción o subvención) esnecesaria.

El tratamiento actual de la reinversión de beneficios debería revisarse para regresar a la antigua exención por reinversión, esdecir no tributar si el empresario decidereinvertir el importe obtenido por laventa, para, así favorecer, la inversión enactivos fijos.

Favorecer las medidas tendentes afomentar el ahorro a largo plazo, tanto endepósitos bancarios como en fondos de

pensiones, mejorando la fiscalidad de






estas formas de ahorro, revisando el trata-miento de la renta del ahorro en el IRPF(manteniéndola en el 18%) y del rescate

en forma de capital de los fondos de pen-siones considerando renta irregular la

parte correspondiente a las aportacionesefectuadas y renta del ahorro por la partecorrespondiente a la rentabilidad del

plan.

LP. La situación de la economía española, propone dos grandes actuaciones quedeben ir al unísono: una mejora profunda

en la productividad de las empresas y una política de inversiones de gran calado. Elsistema tributario español, y en particular la Hacienda Central, cuenta con dosimpuestos nucleares que son fuertementellamados en ambos vectores. El Impuestosobre la Renta de las Personas Físicas, ensus áreas de la fiscalidad de las activida-des económicas y el propio Impuestosobre Sociedades. La principal reforma

en ambos tributos, debe centrarse en elfomento de la inversión, fomento que por un lado incida sobre la productividad y

por otro, sobre la creación de empleo.Teniendo en cuenta que las empresas dereducida dimensión y en particular lasmuy pequeñas, no encuentran fácil aco-modo en las fórmulas de I+ D+i, deberí-an ser especialmente incentivadas en lacreación de empleo en el marco de fór-

mulas ya conocidas de deducción en lacuota y el marco general en el tipo de gra-vamen super reducido. Nótese que las

propuestas de reforma, cabalgan deforma similar en uno u otro impuesto

para conseguir, siempre en estas empre-sas de micro dimensión, la mayor neutra-lidad posible a la hora de decidir por

parte del obligado tributario su estructura jurídica.

JS. Una actividad económica más sostenibley robusta ha de sustentarse en un modeloeconómico más productivo, más van-guardista, asentado sobre sectores gene-radores de mayor valor añadido, respal-dado por empresas que ganen mercadosinternacionales, que sean capaces decompetir con solvencia técnica ante losnuevos retos que se plantean en una eco-nomía globalizada. En este sentido, auncuando las normas tributarias son impor-tantes por cuanto pueden incidir en algu-

nos aspectos de la economía productiva,también hemos de reconocer que su papeles secundario en relación con el desarro-llo de un modelo económico menos vul-nerable. La fiscalidad ha de procurar noentorpecer ni ser un obstáculo en el des-arrollo de un modelo económicamentemás avanzado, ser lo más neutral posible.

Centrados en la cuestión estrictamentetributaria, habría que señalar que las

medidas fiscales deberían, en lo posible,incidir en esa idea de apoyo a una econo-mía más productiva y eficaz, centrándoseen las siguientes líneas de actuación:reducción del déficit público, incidiendoen el control de las distintas administra-ciones públicas: central, autonómica ylocal; ajustar los tipos impositivos del ISe IRPF al entorno de los países con loscuales estamos compitiendo; mantener, oampliar, los incentivos relacionados conel I+D+i, en detrimento de otros que noincidan en la economía productiva, asícomo aquellos que ayuden a la formaciónde un capital humano más competitivo y

productivo; e incrementar los tipos impo-sitivos del IVA siempre y cuando sereduzcan las cuotas a pagar por losempresarios a la Seguridad Social.






¿Considera que es posible atraer inversiónextranjera con medidas tributarias sin con-travenir los dictados de la UE? ¿Cree que

nuestro sistema tributario presenta diferen-cias significativas con el resto de socioscomunitarios?

FC. Es bien sabido que la Comisión Europeavigila estrechamente que las normas tri-

butarias adoptadas por los Estados miembros no infrinjan lo establecido por elTratado CE. Y nuestro país no ha sidoajeno a diversas actuaciones de laComisión por considerar que se vulnera-

ba la regulación sobre ayudas estatales,como ha sido el caso de la amortizacióndel fondo de comercio financiero que seregula en el artículo 12.5 de la Ley delImpuesto sobre Sociedades. También sehan abierto expedientes por la existenciade disposiciones incompatibles con elderecho de libertad de establecimiento yde libertad de circulación de capitalesque se consagra en los artículos 43 y 56

del Tratado CE. E incluso la Comisiónnos ha requerido por disposiciones con-trarias a las Directivas sobre concentra-ción de capitales y sobre fusiones.

Ahora bien, el hecho de que sea precepti-vo cumplir con la normativa financierano significa que no exista un amplio mar-gen de libertad para diseñar el sistema tri-

butario en cada Estado miembro y, a esterespecto, puede constatarse que existendiferencias apreciables en los tributosque se exigen en cada país, incluido elIVA aun teniendo un alto grado de armo-nización en la Unión Europea.

En concreto, a pesar de las reduccionesque se han registrado en los últimos años,el tipo de gravamen general de nuestroImpuesto sobre Sociedades sigue siendoapreciablemente superior al que se aplica,

como media, en la Unión Europea ( 30 por ciento frente al 23,22 por ciento en2009 ).

Por ello, desde diferentes ámbitos seviene reclamando una nueva reduccióndel tipo de gravamen general del Impues-to sobre Sociedades como forma deatraer inversión extranjera. No obstante,hay que tener en cuenta , de una parte,que la fiscalidad no es el único factor atener en consideración en el momento dedecidir una inversión y, de otra, que sería

necesario compatibilizar cualquier reduc-ción de impuestos con la solución al problema actual del déficit público.

JML. Reaccionando a botepronto, la primerarespuesta que se puede dar es afirmativa,

pero se ha de matizar que, en todo caso,deben respetarse los diferentes límitesexistentes, fundamentalmente de carácter comunitario. La armonización fiscal pre-

tende precisamente evitar que la compe-tencia se produzca por la vía de ofrecer ventajas fiscales en unos países frente aotros. La plena armonización es compli-cada, (sin que ello quiera decir que lasdiferencias existentes sean significativas)

por lo que sigue existiendo la posibilidadde resultar atractivos frente a otros países

por la brecha fiscal existente, ya que den-tro del paquete fiscal destinado a comba-

tir la competencia fiscal perniciosa, lasmedidas que se han adoptado son muygeneralistas, limitándose a un Código deConducta sobre la Fiscalidad de lasEmpresas (CCFE), un instrumento nor-mativo para paliar las distorsiones exis-tentes en la imposición efectiva de losrendimientos del ahorro en forma de

pago de intereses y un régimen fiscalcomún aplicable a los pagos de intereses






y cánones efectuados entre sociedadesasociadas.

Cabe matizar, no obstante que aunque elCCFE carece de eficacia jurídica, al tra-tarse de soft law, su valor político esindudable. En cualquier caso, las líneasmarcadas por la Unión Europea y por laOCDE, que indican el carácter lesivo delas mismas, son relativamente laxas ysobre todo están claramente establecidas,

por lo que no resulta complicado estable-cer regímenes de atracción de inversiones

que respeten dichos límites y cumplancon su finalidad. Por otra parte, el establecimiento de ventajas fiscales se velimitado por la prohibición de Ayudas deEstado. Como es sabido, la jurispruden-cia comunitaria considera que los benefi-cios fiscales pueden constituir Ayudas deEstado, de modo que estamos ante unlímite de especial importancia, si biendebe prestarse atención especial al carác-ter selectivo de la medida.

Por último, las libertades comunitariasconstituyen otro límite relevante. La eli-minación de las barreras a tales libertades

puede alcanzarse, por un lado, mediantela aplicación del principio de no discrimi-nación por razón de la nacionalidad y, por otro, mediante la armonización de nor-mas. En relación con esta última cues-tión, la armonización es reducida en el

ámbito de la fiscalidad directa y demayor alcance en el de la indirecta. Por lotanto, sobre todo en relación con aquélaún es posible el establecimiento de nor-mas, y en particular de regímenes deatracción de inversiones, que podría utili-zarse por el legislador español. En cuan-to al principio de no discriminación será

posible adoptar medidas, tanto en elámbito del Impuesto sobre la Renta de las

Personas Físicas, como en el delImpuesto sobre Sociedades, pero respe-tando la jurisprudencia comunitaria sobre

el citado principio. En este contexto,España acaba de modificar la normativade no residentes, a través de la Ley dePresupuestos Generales del Estado, intro-duciendo un límite a la posibilidad deaplicación del régimen de impatriados onuevos residentes, de manera que no

podrán acogerse al mismo cuando lasretribuciones superen 600.000 eurosanuales. Este límite, aunque debe valora-

se de manera positiva desde el punto devista del principio de capacidad económi-ca, desincentiva la llegada a nuestro paísde no residentes y no está en la línea de loadoptado en países de nuestro entorno.

En relación con las diferencias entre paí-ses, un tratamiento fiscal favorable de losnuevos no residentes es frecuente en elDerecho comparado, retrasándose laadquisición de residencia o limitando la

tributación de los nuevos residentes.Dentro de la Unión Europea, cabe citar,entre otros, a Bélgica, donde los nonacionales que trabajan temporalmenteen un grupo multinacional como altosejecutivos o especialistas tributan comono residentes, los Países Bajos, donde alos impatriados altamente cualificados,con dos o más años de experiencia ensectores deficitarios en el mercado labo-

ral interno, se les aplica una reducción enla base del 30% de su sueldo, pudiendooptar por ser tratados como no residentesdurante dicho período. En Francia, elrégimen de los impatriados supone laexención durante cinco años del bonus ocompensación percibido por el desplaza-miento a Francia y, si se solicita, unaexención del 30% del resto de las remu-neraciones. En Portugal se ha establecido






recientemente un régimen de residentes“no habituales” del que pueden benefi-ciarse, durante un período de diez años,

quienes adquieran la residencia a partir del 1 de enero de 2009. Por supuesto,nuestro país presenta diferencias signifi-cativas en relación con otros países de laUnión Europea en el nivel de territoriali-zación del sistema impositivo.

JM. La verdadera ausencia de armonizaciónfiscal en el ámbito de la UE respecto dela imposición directa choca frontalmentecon las medidas que desde la Comisióneuropea se vienen aplicando. Medidastendentes al favorecimiento de la interna-cionalización de las empresas residentesen territorio español y, por ende, favore-cedoras de inversiones extranjeras queutilicen a España como centro operacio-nal se han visto penalizadas por la UE.¿Hubiera pasado esto mismo si afectara aFrancia, Alemania, Reino Unido o Italia?

Conceptos como el de “ayudas de esta-do” no se han mantenido estables en losúltimos años. La Comisión Europea,mediante Decisión C (2006) 444 final, de22 de marzo de 2006, adoptada en elasunto de Ayuda de Estado nº E 22/2004-España, consideró que la Deducción por Actividades de Exportación (DAE),regulada por el artículo 37 del Texto

Refundido de la Ley del Impuesto sobreSociedades (TRLIS), ofrecía una ventajacon arreglo al artículo 87 de Tratado de laComunidad Europea al liberar a sus

beneficiarios de cargas fiscales que nor-malmente soportarían en el curso de susactividades empresariales y tenía la con-sideración de ayuda de estado no compa-tible con el mercado común en la medidaque podía afectar a la competencia y los

intercambios entre Estados miembros,recomendando eliminar gradualmente ladeducción en un plazo que debe finalizar

el 1 de enero de 2011.

Esta deducción tiene ya sus días conta-dos, independientemente del país en quehubiera invertido el sujeto pasivo espa-ñol.

Este criterio no es el mismo que ha sidoutilizado por la propia Comisión en elcaso del artículo 12.5 de TRLIS, por elque las empresas españolas que adquie-

ran una participación igual o superior al5% del capital de entidades no residentes

puedan amortizar el fondo de comerciofinanciero (FdCF), con el límite máximoanual de un 5% anual.

La Comisión Europea inició un procedi-miento formal de investigación paradeterminar si esta amortización fiscal delFdCF puesto de manifiesto en adquisi-ción de participaciones significativas de

entidades no residentes era una ayuda deEstado de las prohibidas en el artículo87.1 del Tratado CE.

El 28-10-2009, el Colegio de Comisariosadoptó una decisión relativa al expedien-te sobre el régimen de amortización delFdCF, por la que se declaraba este régi-men ayuda de estado ilegal para opera-ciones de toma de participaciones dentrode la UE.

La Decisión ha considerado la existenciade confianza legítima para aquellas ope-raciones realizadas, con carácter previo ala apertura del procedimiento de investi-gación. Ello implica que las operacionesrealizadas antes del 21.12.2007 no severán afectadas por la devolución de lasayudas que el ordenamiento comunitarioestablece para los casos de ayudas de






estado ilegales. Y aún queda pendiente lasegunda Decisión de la Comisión, res-

pecto de la toma de participaciones fuera

de la UE; al parecer, la Comisión puedellegar a admitir como válidas las deduc-ciones aplicadas a las inversiones efec-tuadas fuera de las fronteras comunita-rias, aunque reconsiderando el porcentaje

por el que se deba considerar una inver-sión significativa.

Este cambio radical de criterio de laComisión, ¿es consecuencia de la gravecrisis económica que afecta a las econo-mías europeas? No lo sé, pero la DAE fueguillotinada de cuajo, mientras que elFdCF ha tenido un planteamiento más

benévolo al distinguir i) la localizacióngeográfica de la inversión (dentro o fuerade la UE) y ii) la fecha de apertura del

procedimiento de investigación comofrontera determinante para la considera-ción de “ilegalidad”.

Ambos incentivos han sido claramentefavorecedores de la salida de las empre-sas españolas al exterior; ésta fue, clara-mente, la voluntad manifestada por losdistintos Gobiernos y el espíritu quemotivaba la modificación normativa. Y,hoy, en una economía española marcada

por la drástica reducción de los ingresosfiscales, son las empresas que han salidoal exterior –“estas grandes favorecidas

por la ayuda de estado”– las que mejor comportamiento recaudatorio están te-niendo en estos momentos.

Estos planteamientos frenan cualquier posibilidad de atraer, concretamente,inversiones extranjeras bajo un estímulode carácter fiscal. Sin embargo, la utiliza-ción de tipos impositivos, en los respecti-vos Impuestos de Sociedades de determi-nados socios europeos, netamente infe-

riores al 30% español, según los hadosdecisorios europeos no implican ningúntipo de ventaja competitiva y, consecuen-

temente, no son considerados ayudas deestado, como tampoco lo son, obviamen-te, las multimillonarias inyecciones deliquidez al sector bancario europeo por los propios países afectados.

Todos los esfuerzos del Gobierno español para defender la legitimidad de dichosincentivos se han visto truncados por laComisión.

Pero no debemos dejar de señalar que elcomportamiento de la inspección finan-ciera y tributaria española, especialmenteen el caso de la DAE, ha truncado, tam-

bién, cualquier pretensión de reconoci-miento de los beneficios “expoliados”desde la UE, por la vía de negar, en elcaso, concretamente, de la exportación deservicios, los planteamientos que el pro-

pio Gobierno español argumentó ante

Bruselas. Sería recomendable un acerca-miento entre las partes que permitieraavanzar en la resolución del problemateniendo en cuenta las posturas de todos.

LP. No existe a nivel europeo una fiscalidaddel capital homogénea ni en los tipos degravamen ni a la hora de conformar las

bases imponibles, también se dan dife-rencias relevantes en la propia definición

de los hechos imponibles, países comoHolanda y la propia Inglaterra, por nomencionar a la paradigmática Irlanda,son ejemplos especialmente iluminado-res. La fiscalidad del capital, al enfrentar-se a la elección por pies del contribuyen-te, debe construirse en el marco de unafiscalidad especialmente atractiva, evi-tando a toda costa situaciones aparente-mente bondadosas respecto la justicia tri-






butaria, que a la hora de la verdad consi-guen efectos perversos tanto respecto dela recaudación y fiscalidad general como

de la economía del país. Naturalmente,como decía, no existe armoniazación enun sentido profundo de la palabra, más

bien un formato que formalmente parececonverger, especialmente en la imposi-ción directa. Cada uno de los países de laUnión ha construido su propia geografíatributaria con claras estrategias de atrac-ción competitiva de capital e inversores.

JS. Siguiendo los argumentos expuestos enel punto anterior, nuestro país debería ser capaz de atraer inversión extranjera perono por motivos estrictamente fiscales,hemos de ofrecer algo más, que creo quelo ofrecemos. Sin embargo, es cierto queotros países han utilizado ciertas manio-

bras fiscales, como la rebaja de los tiposimpositivos en el Impuesto sobreSociedades, a modo de señuelo para fijar

en su territorio el centro de operacionesde empresas inversoras. Esa políticaagresiva de tipos en otros territorios

podría desincentivar posibles inversionesen territorio español, lo cual, quizá, debe-ría hacer reflexionar a nuestras autorida-des fiscales en ese sentido, y jugar lasmismas cartas que los países de nuestroentorno, compitiendo en la captación deinversión extranjera. Es cierto que esta

confrontación tributaria va en contra deuna posible armonización fiscal, la cual parece que todavía está muy lejos dealcanzar, tanto en la imposición directa,con el ejemplo de los tipos o del cálculode la base imponible, como de la indirec-ta con dispares tipos impositivos en elIVA, aun cuando este impuesto sea elmás armonizado y su regulación estámuy condicionada por los criterios de las

Directivas Comunitarias. Esa ha sido la política de los Estados miembros de laUE en materia de competencia tributaria,

tratando de evitar que otro tipo de medi-das fiscales infringiesen las normas esta-

blecidas en el Tratado de CE. Hemos derecordar que en relación con este temaEspaña ha sido acusada de vulnerar laregulación sobre ayudas estatales, con elcaso, entre otros, de la amortización delfondo de comercio financiero. Por tanto,en función a nuestros intereses, Españaha de ajustar su fiscalidad a los mandatos

del Tratado de la CE y a la vez jugar conla libertad que éste permite, a cada esta-do, en cuanto a los fundamentos de susistema tributario.

¿Teniendo en cuenta la preocupación gene-ralizada en los países de nuestro entorno porel fraude fiscal, podría apuntar medidasconcretas para reducirlo?

FC. Todas las administraciones tributariasdedican enormes medios y recursos en lalucha contra el fraude fiscal. A este res-

pecto, frecuentemente se adoptan medi-das legislativas con la finalidad de atajar las nuevas modalidades de fraude quevan apareciendo. Además, de forma

periódica las administraciones tributariasestablecen planes específicos de luchacontra el fraude fiscal.

En este contexto, resultaría presuntuoso por mi parte intentar sugerir medidasnovedosas para reducir el fraude fiscalcomo si a nadie se le hubiese ocurridocon anterioridad.

No obstante, me gustaría señalar unasituación paradójica, en mi opinión, quese produce en nuestro país. En efecto, deuna parte, la información de carácter fis-






cal que se exige a las empresas es exhaus-tiva, de modo que la Administración tri-

butaria tiene en su poder numerosos

datos de los contribuyentes. Y de otra, elnivel de fraude fiscal –según todos losestudios que se han realizado hastaahora– es muy elevado.

Parece, por tanto, que existe una parte denuestra economía que se encuentra per-fectamente controlada y sobre la queinciden especialmente las actuaciones dela Administración tributaria planteando,fundamentalmente, una interpretación dela norma tributaria distinta de la aplicada

por los contribuyentes.

En cambio, la denominada economíasumergida se desarrolla sin que, aparen-temente, existan actuaciones específicasque intenten descubrirla, investigarla y,

por ende, reducirla de forma apreciable.

En definitiva, quizás habría que revisar laforma de actuar de la Administración tri-

butaria en la lucha contra el fraude fiscal.

JML. El fraude fiscal al igual que otras conduc-tas reprobables (sean o no delictivas)constituye un fenómeno que no puedecombatirse de forma aislada o unilateral-mente por un país. De la misma manera,no sirve una sola forma de encararlo, por lo que en nuestra opinión se han de com-

binar diversas alternativas. En relación a

la lucha conjunta y no individual, cabedestacar las medidas adoptadas en elámbito comunitario con el fin de reforzar,además de la normativa. Por otra parte,las prácticas de cooperación y de asisten-cia en las tareas de recaudación son indis-

pensables. En esta línea se acomete larevisión de la Directiva sobre laFiscalidad del Ahorro, así como unanueva Directiva sobre Cooperación

Administrativa. La incorporación deestas normas, una vez que hayan sidoaprobadas, mejorará sin duda la lucha

contra el fraude en España.

En relación al combate desde diferentesfrentes, por un lado, se requiere la detec-ción de dichas conductas y la consecuen-te regularización tributaria. Es importan-te que se conozcan y estudien, medianteinvestigación empírica, los sectores enlos que el fraude es una realidad más acu-ciada y que en ellos se empleen los máxi-

mos medios, concentrándose el esfuerzoy los recursos en sectores y actividadesdonde la detección sea más rentable,mediante sistemas de incentivos adecua-dos. Por otro lado, los poderes públicosdeben encaminarse a evitar que esosincumplimientos tengan lugar, incidiendoen el carácter disuasorio de la lucha con-tra el fraude y a la vez favoreciendo elcumplimiento voluntario de las obliga-ciones fiscales. En el ámbito interno tam-

bién es necesario reforzar la colaboracióne intercambio entre los diferentes nivelesde actuación, particularmente entre losdiversos niveles descentralizados de laadministración pública.

Finalmente, se requieren esfuerzos deconcienciación de la ciudadanía. El pagode impuestos no constituye únicamenteuna forma de obtener recursos para finan-

ciar los servicios públicos, sino que ade-más conlleva un componente redistributi-vo que tiene beneficios también en cohe-sión social. Si somos capaces de explicar los beneficios de esto, los ciudadanos lointernalizarán y, de esta forma, compren-derán que eludir las obligaciones fiscalesno solo detrae recursos públicos sino

puede tener efectos sociales negativosque afecten también, a medio y largo






plazo, a los propios defraudadores. Laconcienciación ciudadana, no obstante,no se consigue a corto plazo sino que

requiere de un período dilatado. Por ello,en el ámbito educativo se debiera comen-zar a edades tempranas, lo que pasaría

por la inclusión de programas en asigna-turas como Ética o Educación para laCiudadanía.

Por último, y de acuerdo con el principiode proporcionalidad, parece importanteque las respuestas frente a las diversasmodalidades de fraude estén bien diseña-das, de manera que las reacciones másduras se reserven para aquellos casos másgraves, intentando que los ejemplossupongan un añadido disciplinario asituaciones que son difíciles de cambiar através de actuaciones de educación yconcienciación.

JM. Posiblemente, deberíamos plantear una posible “amnistía fiscal” que permitierala afloración de dinero “fresco” enEspaña, y la determinación de nuevas

bases imponibles sometidas a tributacióncomo medida rápida para el aumento delos ingresos tributarios. Es evidente que,una vez más, el ocultador fiscal podríaverse favorecido, pero creo que lo quenos importa es restablecer un equilibriorecaudatorio.

Pero amnistías fiscales aparte, fomentar la investigación de las tramas como lasque gestionan el carrusel del IVA que tan-tos dolores de cabeza están dando a laAgencia Tributaria, revisar el tratamientodel delito fiscal para que sean juzgadosaquellos que son verdaderamente defrau-dadores y no aquellos que han efectuadoalgún tipo de operaciones, consideradascomo negocios simulados, y donde la ins-

pección (porque son, a veces, los másfáciles de investigar) pone todo el arma-mento pesado contra ellos (no siempre

con éxito). Que vayan a los verdaderosdefraudadores que normalmente no sonsujetos pasivos en España.

Que la Agencia Tributaria siga investi-gando sobre la utilización de grandescantidades de efectivo ya que, detrás deello, existen operaciones irregulares, opa-cas y que, sin duda, no han tributado deninguna manera en España.

La Agencia, a su vez también, deberíaflexibilizar la concesión de aplazamien-tos para aliviar la presión fiscal, a la vezque se busque una mayor productividaden las relaciones con los Tribunales que

permitan no adormecer las deudas pen-dientes derivadas de sentencias. Por otra

parte, resulta necesario mejorar las inte-rrelaciones con el Ministerio de Trabajoque permitan el cruce de datos con el finde evitar fraudes derivados de la falta decomunicación entre la Agencia y laSeguridad Social.

Pero para todo eso, hace falta fomentar lainvestigación en el cuerpo de inspectores,modificar los procesos en el trabajo deéstos, reorientar los planes de inspección,

potenciar la sensibilización ciudadana,empezando por las escuelas, y su colabo-ración en la lucha contra el fraude. Pero

también debería implicar una mejora enla dotación y profesionalización de losmedios humanos de la Agencia.

LP. Quizás la figura más paradigmática, secentra en el control y la correcta tributa-ción de las operaciones realizadas con

paraísos fiscales, siempre que técnica-mente hablando, ello sea posible. En otroorden de cuestiones el ilícito tributario no






se combate a partir de actuaciones deorden compulsivo, errático, o de carácter extraordinario, sino que como es práctica

habitual en los países desarrolladosdepende más de procedimientos recu-rrentes en las actuaciones, de regulacióny de supervisión frente a soluciones puni-tivas o de cargas insostenibles. No obs-tante figuras como la del delito fiscal enEspaña, deberían ser revisadas en profun-didad acomodándolas a lo que el resto delentorno nos aconseja, por un lado efecti-vidad penal en las situaciones de delito y

por otro clarificación del procedimiento eidentificación del mismo, así por ejemplolas figuras de razón de cuantía resultan,en mi opinión, paradigmáticamente anti-téticas con la institución.

JS. Deberíamos comenzar señalando que el progreso técnico está permitiendo que lasAdministraciones Tributarias de los paí-ses modernos reciban un ingente volu-

men de información sobre las transaccio-nes económicas de los contribuyentesque les sirven para controlar de unamanera sencilla su fiscalidad; en algunoscolectivos, en parte, en el caso de los asa-lariados, por ejemplo, toda. Como todossabemos, esa información que recibe laAdministración Tributaria se sustenta enun incremento continuo de las obligacio-nes formales de las empresas y los contri-

buyentes, las cuales se han convertido para algunos en una carga difícil desoportar. Lo sorprendente de esto es que,a pesar de los medios técnicos con losque cuentan y de la información que reci-

ben las Administraciones fiscales, el frau-de siga siendo muy elevado. Esto puedetener dos explicaciones: la primera, quelos criterios de la Administración y de loscontribuyentes no coinciden en la inter-

pretación de las normas, y la segunda,que determinados sectores de las econo-mías modernas evaden de manera siste-mática el pago de los tributos, en algunoscasos en tramas perfectamente organiza-das como “el efecto carrusel” en IVA, ocon la emisión de facturas falsas, etc.

Por ello, algunas de las medidas que podríamos apuntar al respecto serían lasde definir unas nuevas estrategias delcontrol del fraude, con nuevos sistemas ytécnicas más rentables, con una especial

dedicación a los sectores y tramas queevaden la fiscalización de sus operacio-nes tanto a nivel nacional como interna-cional, hecho éste que ha de llevar apare-

jado una mayor colaboración entre lasdistintas Administraciones, controlandocon más eficacia las transacciones con

paraísos fiscales que escapen al fisco, y, por supuesto, las conductas delictivas, eneste caso con la ayuda de cuerpos policia-

les especializados. Incrementar la con-ciencia tributaria de los ciudadanos, yfavorecer el cumplimiento voluntario delas obligaciones tributarias, establecien-do unas nuevas relaciones entre laAdministración y los contribuyentes, enlas que el régimen sancionador se apliquea aquellas conductas realmente graves y

perjudiciales para el erario público.Revisar, por lo menos en España, la figu-ra del delito fiscal, adaptándola para

penalizar los verdaderos delitos tributa-rios y no otro tipo de conductas. Hay queavanzar en unos planteamientos demayor y mejor comunicación entre lasautoridades fiscales y los contribuyentes,es el camino menos tortuoso para rebajar la conflictividad tributaria y mejorar lalucha contra el fraude.






¿Considera que es correcto el encaje de lossistemas tributarios local, autonómico yestatal?

JS. La ausencia en estos momentos de unmodelo de financiación de las distintasadministraciones, estatal, autonómica ylocal, en el que estén perfectamente deli-mitadas las competencias y responsabili-dades de cada una de ellas y que, además,tenga un respaldo político sólido que per-mita dotarle de una estabilidad duraderaal margen de los resultados que se obten-

gan en las diferentes elecciones legislati-vas, constituye, hoy en día, el problemamás grave que arrastra nuestro sistemafiscal.

Lo vivido el año pasado hasta la aproba-ción de la Ley Orgánica 3/2009 por laque se modificó el modelo hasta entoncesvigente de financiación autonómica –ele-vando los porcentajes de cesión, incre-mentando las competencias normativas y

clarificando los límites para la creaciónde tributos propios respecto a los tributoslocales– y se pospuso hasta el año 2011 elnuevo modelo de financiación local, essumamente significativo a este respecto.

La experiencia de los últimos años ha puesto de manifiesto que nuestro modelode financiación autonómica es inestable,

pues se encuentra sujeto a constante rei-vindicaciones políticas sin que exista un

compromiso firme y claro de correspon-sabilidad fiscal aceptados por todos.

Ante esta situación algunos opinan –y puede que no les falte la razón– que laestructura territorial del Estado no seresolvió en nuestra Constitución y por ello está condicionada por las mayorías

parlamentarias existentes en cada mo-mento, por los correspondientes pactos

políticos y por las sentencias del TribunalConstitucional. Por eso quienes así opi-nan consideran que la solución a este pro-

blema requiere necesariamente una refor-ma constitucional.

Ahora bien, si finalmente se consiguieseun modelo de financiación autonómicaestable y duradero , habrá que tener pre-sente que la creciente capacidad normati-va obtenida por las comunidades en losúltimos años , situación a la que se ha lle-gado por los pactos políticos que se han

tenido que realizar para atender lasdemandas autonómicas, tiene que ser compatible con el principio de unidad demercado . Asimismo, de forma paralela,es necesario dotar a las Haciendas Lo-cales de un modelo de financiación esta-

ble, exigiendo a cambio la corresponsabi-lidad fiscal que le corresponda.

JML. El proceso de descentralización autonó-

mica y local emana del deseo expreso delos diferentes entes territoriales de gestio-nar de forma descentralizada distintas

partes del sistema tributario. Todavía noestá concluido plenamente, y por tanto,aun considerando que existe un buenencaje en el momento presente, no se dael encaje definitivo. Concretamente, lasCCAA han adquirido cada vez más com-

petencias y cada vez deben ser más

corresponsables, de manera que el pesode las transferencias ha de ir en descensoy la utilización de sus propios recursos sedebe configurar como una realidad. Encambio, en el ámbito local, la situación esmás deficiente, pues el proceso descen-tralizador ha ido retrasado con respecto alas CCAA. Actualmente los Ayuntamien-tos y Corporaciones Locales asumenmuchas competencias impropias sin que






cuenten con recursos suficientes parahacerlo. La solución a este problema ata-ñe tanto a las CCAA que deben transferir

los recursos necesarios para el sustentode las competencias que no asumen,como al Estado, que debe vertebrar el

proceso descentralizador. Por otro lado,la descentralización necesariamente ge-nera diferencias, ya que un proceso dedicha naturaleza pretende, en definitiva,satisfacer necesidades y preferencias que

pueden ser diferentes en distintos territo-rios. No obstante, existen ciertos umbra-

les mínimos que deben mantenerse encualquier territorio en cuanto a los servi-cios y recursos con los que se cuenta, yen este aspecto, tanto el Estado como lasCCAA y el nivel local deben instrumen-tar un sistema consensuado y que facilitela consecución de los objetivos de equi-dad que imperen en cada momento.

Es posible, no obstante, la adopción demedidas que permitan un encaje más

correcto de los distintos niveles tributa-rios, o dicho de otra forma, avanzar en lacoordinación (idealmente la cooperación)entre las instituciones que tienen compe-tencias en política fiscal. Así, el sistemanecesita que todas las partes implicadasintroduzcan dosis de confianza mutua ylealtad institucional para mejorar losmecanismos de coordinación ya existen-tes o en los nuevos que se creen y que se

arbitren controles para garantizar sucorrecto funcionamiento. En este ámbitosería adecuada la creación de un sistemamultilateral, de modo que se produzca undebate entre todos los entes territoriales yuna mayor transparencia en la informa-ción que permita el posterior control de laadecuación a derecho de cualquier medi-da que se adopte. En todo caso, cualquier reforma del sistema tributario local debe-

ría hacerse en el contexto más general dela reforma del modelo autonómico y dereformas a introducir en el sistema tribu-

tario estatal. Así, sería posible algunareforma impositiva, fundamentalmentede carácter ambiental, que debería asig-narse a uno o varios niveles administrati-vos, ordenar nuevas participaciones loca-les en tributos autonómicos y articular estructuras de coordinación y colabora-ción administrativa eficaces. Finalmente,cualquier reforma de la tributación localdebería orientarse a reforzar el principio

de corresponsabilidad fiscal, de maneraque no se olvide que el incremento decompetencias, tanto normativas comogestoras, tiene siempre un coste para elciudadano y para la Administración afec-tada, al generarse mayores conflictos.

JM. En principio, la actual estructura tributa-ria española responde a una línea deactuación derivada de la propia organiza-

ción territorial del Estado, prevista en elTítulo VIII de la Constitución. Para valo-rar el correcto encaje de los referidos sis-temas tributarios me gustaría, inicialmen-te, señalar que, según el diccionario de laReal Academia Española, encaje signifi-ca “ajuste de dos piezas que cierran o seadaptan entre sí”, pero si rizamos un

poco el rizo, el encaje de bolillos, vienedefinido como “tarea difícil y delicada”;

todo ello incardinado dentro del concep-to ley del encaje entendida como un“dictamen o juicio que discrecionalmen-te forma el juez, sin atender a lo que lasleyes disponen”.

El encaje de los sistemas tributarios local,autonómico y estatal es una tarea difícil ydelicada donde las piezas no se cierran o

se adaptan bien entre sí, en la que, ade-






más, los juicios –en vía de reposición,económico y contencioso-administrati-vo– readaptan discrecionalmente la fo-rma de las piezas para incrementar losingresos que permitan el exceso de gastoso, simplemente, atendiendo a un erróneo

principio de capacidad económica, sinatender claramente a lo que las leyes dis-

ponen.

En síntesis, el autonomista café paratodos, desde el punto de vista fiscal, esquizá la pieza del encaje que más dificul-

tades plantea en este desafinante concier-to tributario. Los tributos propios, con laactual moda de los impuestos medioam-

bientales de dudosa constitucionalidad ylas innumerables tasas; los tributos cedi-dos, donde uno legisla –sin preocupacio-nes recaudatorias– y otro cobra, instandomodificaciones legislativas que le permi-tan recaudar más (véase, en este sentido,el artículo 108 de la Ley del Mercado de

Valores o los BICES, bienes inmueblesde características especiales, en el ámbitode IBI, por poner dos simples ejemplosde irracionalidad tributaria), y los recar-gos sobre los tributos estatales, por fortu-na, de momento, como figura decorativa,

pero que cualquier día cogen vida propiacon la nueva Ley que regula el sistema deFinanciación de las CC AA. La Ley22/2009, de 18 de diciembre, entre otrascuestiones, amplía las facultades de lasCC AA para regular, en el IRPF, la esca-la autonómica aplicable a la base liquida-

ble y también el tramo autonómico de ladeducción por inversión en viviendahabitual, así como la posibilidad de apro-

bar incrementos o disminuciones en lascuantías del mínimo personal y familiar.¿Será una formalidad o una realidad?

En relación al sistema tributario estatal,desde mi punto de vista, hoy disponemosde una estructura fiscal estatal relativa-

mente simplificada que, aunque puede, ydebe, ser criticada por su, a veces, faltade seguridad jurídica; por la voracidadrecaudatoria inspectora; por la aparenteaplicación del principio de presunción deculpabilidad; donde sobre el empresariocae todo el peso del engranaje de la ges-tión fiscal, sin recibir nada a cambio; éstesistema tributario estatal responde a unos

principios de eficiencia, modernidad,

simplificación y favorecimiento del cumplimiento de las obligaciones fiscales, bien implantados por la AgenciaTributaria y, sobre todo, por la voluntadde mejora tanto en los procesos como enlos servicios. Quedan muchas cosas por mejorar, pero el camino recorrido debeinvitar al optimismo, con permiso de lainspección.

El sistema tributario local, sin embargo,necesita una reforma en profundidad.Reforma que está planteada pero en laque siempre hay algún interés de Estadoque impide su ejecución. La situaciónfinanciera de las Corporaciones Localeses muy delicada; los recursos son escasosy anticuados; la eficiencia es, a veces,inexistente; la necesidad obliga a que laimaginación municipal les lleve al preci-

picio. La reforma local es absolutamentenecesaria, pero todas las partes implica-das tienen el deber, y la obligación, desentarse, ordenada y serenamente, paraconstruir un sistema tributario local bajolos principios de eficiencia, simplicidad y

justicia tributaria.

LP. Los sistemas tributarios de las haciendaslocales y comunitarias han sido desde el






principio, instituciones claramente inefi-cientes y deficientes respecto de la bús-queda del equilibrio presupuestario de

dichas haciendas territoriales. Las fórmu-las de coparticipación que hasta ahora sehan arbitrado son inadecuadas, ya que niaseguran ese principio de equilibrio pre-supuestario, ni permiten al ciudadano

percibir ese análisis coste beneficio tannecesario en las democracias desarrolla-das.

JS. A pesar de que la configuración de nues-

tro sistema tributario ha sido muy estableen los últimos años en cuanto a los tribu-tos que lo han sustentado: IRPF, IS, IVA,IBI, IAE, etc…, es verdad que con laevolución de la estructura del Estadohacia un modelo descentralizado, conmayor capacidad normativa de lasComunidades Autónomas, y contrayendocada vez más funciones, compromisos ytareas, con peligro de romper la unidad

de mercado , y con unos Ayuntamientosque han asumido unas competencias cadavez mayores, lo que les ha supuesto undesequilibrio creciente de sus finanzas, elmodelo ha perdido eficacia y se handiluido las competencias y responsabili-dades de cada una de la Administra-ciones, provocando una cierta inestabili-dad financiera. Por ello, se debería dereflexionar sobre un nuevo modelo tribu-tario con unas competencias claramentedefinidas, basadas en el equilibrio presu-

puestario y con un horizonte temporal, para el medio y largo plazo, de continui-dad y estabilidad. Esta tarea no deberíade postergarse, es una responsabilidad detodos, y un seguro de convivencia.




revista economia 04

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